135 - Cubillos 2011

EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE
GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERA BOVINA (1960-2010),

CON NFASIS EN POLTICAS PBLICAS
ALEXANDER CUBILLOS GONZLEZ
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES
BOGOT D.C., COLOMBIA
2011
EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE

GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERA BOVINA (1960-2010),
CON NFASIS EN POLTICAS PBLICAS
ALEXANDER CUBILLOS GONZLEZ
Trabajo de investigacin presentado como requisito parcial para optar al ttulo de

Magster en Medio Ambiente y Desarrollo
Directora:
NOHRA LEN RODRGUEZ. M.Sc., Ph.D
Profesora Asociada
Codirector:
GONZALO TLLEZ IREGUI. M.Sc., Ph.D (c)
Profesor Asociado
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES
BOGOT D.C., COLOMBIA
2011
EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE

GANADERA BOVINA (1960-2010), CON NFASIS EN POLTICAS PBLICAS
THE ROLE OF PUBLIC POLICIES ON THE ENVIRONMENTAL CHANGE PROCESS OF PRAMO
DE GUERRERO BY CATTLE PRODUCTION SYSTEMS (1960-2010)
RESUMEN
Los pramos constituyen complejos ecosistmicos y culturales de gran importancia para el estudio
ambiental. Las dinmicas de los procesos de apropiacin y uso del territorio del Pramo de Guerrero
(Cundinamarca, Colombia) para la produccin de papa y ganadera bovina han ocasionado su
transformacin y degradacin, especialmente durante el siglo veinte. Las polticas de proteccin y
conservacin no han sido efectivas. En este escenario, se desarroll una investigacin que, desde el
anlisis histrico de las polticas pblicas, diera cuenta de las relaciones entre una actividad
productiva como la ganadera bovina y la transformacin ambiental del Pramo de Guerrero. Mediante
la aplicacin de herramientas de tipo participativo y el estudio de fuentes complementarias, se
caracterizaron los sistemas de produccin de ganadera bovina en la regin y se identificaron los
hechos histricos relacionados con poltica, que finalmente llevaron a la priorizacin de seis polticas
pblicas (fomento a la actividad ganadera, caminos vecinales, reas protegidas municipales,
descentralizacin en la asistencia tcnica agropecuaria, ordenamiento territorial y proteccin de
pramos) que influyeron marcadamente en el desarrollo de la ganadera y sus efectos sobre la
transformacin de la zona de estudio en el perodo 1960-2010, en trminos de cambio en las
coberturas naturales y en las dinmicas de uso del suelo. Se obtuvieron de esta manera elementos de
anlisis que pueden llevar al mejoramiento del proceso de la poltica pblica de proteccin y
conservacin del Pramo de Guerrero y de otras zonas de pramo de Colombia, siempre y cuando se
reconozca la relevancia cultural de estos territorios.
ABSTRACT
Paramos constitute ecosystem and cultural complex of great importance for environmental studies.
The dynamics implicit in processes of appropriation and land-use of Pramo de Guerrero
(Cundinamarca, Colombia) as part of potato and cattle production, have caused the transformation and
degradation of the ecosystem, especially during the 20th Century. Protection and conservation policies
have not been effective. In this scenario, a research project which parted from a historical analysis of
public policy and established the relationship between cattle production systems and the environmental
change process of Pramo de Guerrero, was developed. Through the application of participative tools
and the study of complementary sources, the cattle production systems in the region were
characterized, and historical events related to public policy were identified. As a result of this process,
six public policies which deeply influenced the development of cattle production and, therefore, the
environmental change of the study area between 1960 and 2010, were prioritized: encouragement of
cattle production activities, town road construction, establishment of municipal protected areas,
decentralization of technical agricultural assistance, land-use planning and protection of paramos. This
way, elements for analysis which can lead to the improvement of protection and conservation policy
processes for both Pramo de Guerrero and other paramo ecosystems in Colombia were obtained.
This, as long as the cultural relevance of each territory is taken into account.
PALABRAS CLAVE
Poltica pblica; pramo; ganadera bovina; transformacin ambiental; ordenamiento territorial.
KEYWORDS
Public policy; paramo; cattle production; environmental change; land-use planning.
___________________________
NOHRA LEN RODRGUEZ
Directora
Autor: ALEXANDER CUBILLOS GONZLEZ (1975).
_________________________
GONZALO TLLEZ IREGUI
Codirector
Me diste la fuerza para seguir

y con tu apoyo logr terminar est o.
Ahora
solo
me
queda
por
decir:
Buena suert e y hasta luego!
"Ya perdo n e rrore s casi i mpe rdo nable s.

Trat de sustituir pe rso nas insustituible s,
de o lvidar pe rso nas ino lvidable s.
Ya hice cosas po r impulso .
Ya me decepcio n co n algunas perso nas,
...ms tambi n yo dece pcio n a alguie n.
Ya abrac para pro te ger.
Ya me re cuando no po da.
Ya hice amigos ete rno s.
Ya am y fui amado, pero tambi n fui rechazado.
Ya fui amado y no supe amar.
Ya grit y salt de fe licidad.
Ya viv de a mo r e hi ce jura me ntos ete rno s,
pero tambi n lo s he ro to, y mucho s.
Ya llo r e scucha ndo msica y vie ndo fo to s.
Ya lla m s lo para e scucha r una voz .
Ya me e namo r por una so nri sa.
Ya pe ns que i ba a mo rir de tanta nostalgia y...
Tuve mie do de pe rde r a alguie n e spe cial,
y te rmi n pe rdi ndolo.
Pe ro sobreviv!!
Y todava vivo!!
No paso por la vida.
Y t tampoco de beras solo pasar...
Bueno es ir a la lucha co n de termi naci n,
abrazar la vida y v ivir co n pasi n,
perder co n clase y ve nce r co n osad a.
Porque
el
mundo
pe rte nece
quie n
se
atreve
y la vida e s mucho ms pa ra se r i nsig nif ica nte"
Charl es C haplin
Esta tesis tambin est dedicada a la memoria de mis dos paps:

Alfredo Cubillos Martnez ( 193 9-20 08)
Jairo Rui z Cama rgo ( 193 9-2011)
AGRADECIMIENTOS
A la profesora Nohra Len Rodrguez y al profesor Gonzalo Tllez Iregui, respectivamente
directora y codirector de la tesis, por su apoyo y participacin en este trabajo.
Al Grupo de Desarrollo Territorial Sostenible de la Universidad Nacional de Colombia
(Facultad de Ciencias Humanas), por sus aportes tericos y metodolgicos para el
desarrollo de la tesis, especialmente a la profesora Beatriz Alzate Atehorta y al
investigador Diego Martnez Ballesteros.
Al Grupo de Investigacin en Gestin de Empresas Pecuarias de la Universidad Nacional
de Colombia (Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia) por ser mi soporte
acadmico y profesional.
A los estudiantes, profesores y personal administrativo del Instituto de Estudios
Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia por brindarme un espacio de
desarrollo acadmico y personal.
A mis amigos Camilo Rodrguez Murcia y Paulo Rodrguez Romero por su apoyo
constante, en especial durante el trabajo de campo.
A Ana Mara Pacheco P. por su apoyo en la generacin de informacin espacial y
cartogrfica para la tesis.
A las comunidades del Pramo de Guerrero por su colaboracin, inters y conocimiento.
A las autoridades poltico-administrativas de Zipaquir, Cogua y Tausa por su
colaboracin permanente.
A mi familia por su paciencia y apoyo incondicional.
A todas y cada una de las personas que hicieron posible llevar a feliz trmino este
proceso.
A todos, Gracias!
CONTENIDO
Pg.
RESUMEN ........................................................................................................................................................ V
LISTA DE FIGURAS....................................................................................................................................... XIV
LISTA DE TABLAS ......................................................................................................................................... XV
LISTA DE FOTOGRAFAS ............................................................................................................................. XVI
LISTA DE ABREVIATURAS .......................................................................................................................... XVII
INTRODUCCIN ............................................................................................................................................... 1
1.
POLTICA PBLICA Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES ............................................................... 3

1.1
EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS ..................................................................................... 3
1.2
EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLTICAS PBLICAS ............................................................. 4
1.3
POLTICAS PBLICAS Y MEDIO AMBIENTE...................................................................................... 7
1.3.1
Ms all de la poltica ambiental .................................................................................................. 8
1.3.2
Lo territorial y lo sectorial ............................................................................................................10
1.3.3
La importancia de la participacin ciudadana ..............................................................................12
1.4
EL PAPEL DE LA HISTORIA EN LA RELACIN POLTICAS PBLICAS AMBIENTE.........................13
2. APROXIMACIONES METODOLGICAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Y

TRANSFORMACIONES AMBIENTALES .........................................................................................................15
2.1
ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS ................................................................................................15
2.1.1
Advocacy Coalitions Framework (AC) de Sabatier ....................................................................15
2.1.2
Institutional Analysis and Development Framework (IAD) de Ostrom .........................................16
2.1.3
Marco de anlisis referencial de Muller .......................................................................................16
2.1.4
Modelo de construcciones discursivas de Roe ............................................................................16
2.2
EL MODELO METODOLGICO.........................................................................................................17
3.
EL PRAMO DE GUERRERO: ZONA DE ESTUDIO.................................................................................21

3.1
FACTORES BIOFSICOS ..................................................................................................................21
3.1.1
Aspectos climticos ....................................................................................................................23
3.1.2
Aspectos geolgicos y geomorfolgicos ......................................................................................23
3.1.3
Aspectos hidrogrficos ...............................................................................................................24
3.1.4
Aspectos relacionados con flora y fauna (biogeografa) ...............................................................24
3.2
FACTORES SOCIOECONMICOS ...................................................................................................25
3.2.1
Caractersticas bsicas a escala municipal .................................................................................25
3.2.2
Actividades productivas ..............................................................................................................26
3.3
IMPACTOS AMBIENTALES POTENCIALES ......................................................................................26
3.4
ACCIONES PARA LA PROTECCIN DE LOS ECOSISTEMAS...........................................................28
XI
4. CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN BOVINA Y SU RELACIN CON EL

CULTIVO DE PAPA EN EL PRAMO DE GUERRERO ....................................................................................30
4.1
CARACTERSTICAS GENERALES DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN AGROPECUARIA EN EL
PRAMO DE GUERRERO ............................................................................................................................30
4.2
CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN BOVINA ..............................................35
4.2.1
Sistema de produccin de lechera .............................................................................................36
4.2.2
Sistema de produccin doble propsito.......................................................................................38
4.2.3
Sistema de produccin de ceba ..................................................................................................39
4.2.4
Sistema de produccin de cra y levante .....................................................................................40
4.2.5
Sistema de produccin de economa campesina .........................................................................42
4.3
FORMAS DE INTEGRACIN DE LA PRODUCCIN DE PAPA A LA GANADERA ..............................43
4.3.1
Produccin integrada .................................................................................................................44
4.3.2
Produccin alterna .....................................................................................................................45
5. ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS RELEVANTES, RELACIONADAS CON LA TRANSFORMACIN

DEL PRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERA BOVINA ...................................................46
5.1
TENDENCIAS DE TRANSFORMACIN AMBIENTAL RELACIONADAS CON POLTICAS PBLICAS.46
5.2
ACTORES INVOLUCRADOS Y COALICIONES..................................................................................48
5.3
HITOS HISTRICOS RELACIONADOS CON POLTICA PBLICA .....................................................52
5.4
ANLISIS DEL DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS..........................................................53
5.4.1
Poltica pblica de fomento ganadero (1960-1975) ......................................................................54
5.4.1.1 Problema pblico ...................................................................................................................55
5.4.1.2 Actores ..................................................................................................................................55
5.4.1.3 Reglas institucionales formales ...............................................................................................56
5.4.1.4 Reglas institucionales informales ............................................................................................57
5.4.2
Poltica pblica de caminos vecinales (1960-1988)......................................................................58
5.4.2.1 Problema pblico ...................................................................................................................60
5.4.2.2 Actores ..................................................................................................................................60
5.4.3
Poltica pblica de reas protegidas de carcter municipal (1990-1999) .......................................62
5.4.3.1 Problema pblico ...................................................................................................................62
5.4.3.2 Actores ..................................................................................................................................63
5.4.4
Poltica pblica de descentralizacin del servicio de asistencia tcnica agropecuaria (1989-2004) 66
5.4.4.1 Problema pblico ...................................................................................................................66
5.4.4.2 Actores ..................................................................................................................................67
5.4.5
Poltica pblica de ordenamiento territorial (1997-2003) ..............................................................69
5.4.5.1 Problema pblico ...................................................................................................................70
5.4.5.2 Actores ..................................................................................................................................70
5.4.6
Poltica pblica de proteccin y conservacin de pramos (2002-2010) .......................................72
5.4.6.1 Problema pblico ...................................................................................................................72
5.4.6.2 Actores ..................................................................................................................................73
6. EFECTOS AMBIENTALES DE LAS POLTICAS PBLICAS PRIORIZADAS: CAMBIO MULTITEMPORAL

EN LAS COBERTURAS VEGETALES .............................................................................................................75
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES DEL PRAMO DE GUERRERO ...75

ANLISIS DE TENDENCIA DEL CAMBIO EN COBERTURAS.............................................................78
ANLISIS DE VELOCIDAD DE TRANSFORMACIN DE COBERTURAS ...........................................79
ANLISIS DE INDICADORES SECTORIALES ...................................................................................80
ANLISIS CONSOLIDADO ................................................................................................................82
XII
CONCLUSIONES .............................................................................................................................................84
DESARROLLOS POSTERIORES.....................................................................................................................86
BIBLIOGRAFA................................................................................................................................................87
ANEXO 1. METODOLOGA PARA LA CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN BOVINA
EN EL PRAMO DE GUERRERO..................................................................................................................94
ANEXO 2. COMPARACIN DE LA ACTIVIDAD GANADERA BOVINA EN ZONAS ALTAS Y MUY ALTAS DEL
PRAMO DE GUERRERO ............................................................................................................................98
ANEXO 3. METODOLOGA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE RELACIONES ENTRE POLTICAS PBLICAS,
GANADERA BOVINA Y TRANSFORMACIN AMBIENTAL DEL PRAMO DE GUERRERO ..........................99
ANEXO 4. MATRICES DE IDENTIFICACIN DE ACTORES ........................................................................ 105
ANEXO 5. MATRIZ DE HITOS HISTRICOS DEL PRAMO DE GUERRERO, RELACIONADOS CON
POLTICA PBLICA .................................................................................................................................... 107
ANEXO 6. METODOLOGA DE ANLISIS DEL CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS
VEGETALES COMO EFECTO DE LAS POLTICAS PBLICAS.................................................................... 112
ANEXO 7. MAPA GENERAL DE CATEGORAS DE USO Y COBERTURA DEL PRAMO DE GUERRERO.... 115
ANEXO 8. MAPAS DE CATEGORAS DE USO Y COBERTURA DEL PRAMO DE GUERRERO POR
DCADAS .................................................................................................................................................. 118
ANEXO 9. MAPAS DE SUPERFICIE DE TENDENCIA DE CAMBIO EN LAS COBERTURAS DEL PRAMO DE
GUERRERO ............................................................................................................................................... 123
ANEXO 10. ALGUNOS INDICADORES SOBRE LA PRODUCCIN DE PAPA EN EL PRAMO DE GUERRERO
................................................................................................................................................................... 125
XIII
LISTA DE FIGURAS
Pg.
Figura 1. El ciclo de la poltica pblica y sus productos ....................................................................... 7
Figura 2. Las polticas pblicas como vectores del desarrollo sostenible............................................. 9
Figura 3. El nuevo paradigma de desarrollo regional ........................................................................ 11
Figura 4. Niveles de operacin de la historia ambiental..................................................................... 14
Figura 5. Modelo de relaciones polticas pblicas transformacin ambiental .................................. 18
Figura 6. Anlisis relacional de los procesos de polticas pblicas .................................................... 20
Figura 7. Los instrumentos de poltica en un modelo de interpretacin ambiental.............................. 20
Figura 8. Mapa de ubicacin de la zona de estudio (Pramo de Guerrero) ....................................... 22
Figura 9. Mapa de actores en la dinmica ambiental del Pramo de Guerrero .................................. 51
Figura 10. Ilustracin sobre la forma de construccin de los caminos vecinales en 1962 .................. 61
Figura 11. Evolucin de la poblacin de bovinos en los municipios de Zipaquir, Cogua y Tausa,
departamento de Cundinamarca (1960-2009) ................................................................................... 80
Figura 12. Evolucin de la poblacin de bovinos en los municipios de Zipaquir, Cogua y Tausa,
departamento de Cundinamarca, por dcadas (1960-2007) .............................................................. 81
Figura 13. Tasas de crecimiento de la poblacin de bovinos en los municipios de Zipaquir, Cogua y
Tausa, departamento de Cundinamarca, por dcadas (1960-2007) ................................................... 81
XIV
LISTA DE TABLAS
Pg.
Tabla 1. Poblacin ajustada a 30 de junio de 2005, por municipio y por rea ......................................................25
Tabla 2. NBI ajustado a 31 de diciembre de 2008, por municipio y por rea .......................................................25
Tabla 3. reas protegidas declaradas a junio de 2010 en el Pramo de Guerrero...............................................28
Tabla 4. Caractersticas generales de los predios con actividad ganadera bovina en el Pramo de Guerrero ......32
Tabla 5. Inventario promedio de bovinos para los diferentes sistemas de produccin (excepto economa
campesina) en el Pramo de Guerrero ..............................................................................................................35
Tabla 6. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin de lechera en el Pramo de Guerrero ..........36
Tabla 7. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin doble propsito en el Pramo de Guerrero ....38
Tabla 8. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin de ceba en el Pramo de Guerrero ...............40
Tabla 9. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin de cra y levante en el Pramo de Guerrero ..42
Tabla 10. Sntomas y tendencias de transformacin ambiental para la dimensin poltico-institucional en el
Pramo de Guerrero .........................................................................................................................................47
Tabla 11. Actores identificados por las comunidades del Pramo de Guerrero ...................................................49
Tabla 12. Hitos histricos priorizados para el anlisis de polticas pblicas en el Pramo de Guerrero ................53
Tabla 13. Desarrollo histrico de la poltica pblica de fomento ganadero en el Pramo de Guerrero ..................54
Tabla 14. Desarrollo histrico de la poltica pblica de caminos vecinales en el Pramo de Guerrero ..................58
Tabla 15. Desarrollo histrico de la poltica pblica de reas protegidas en el Pramo de Guerrero ....................63
Tabla 16. Desarrollo histrico de la poltica pblica de descentralizacin de la asistencia tcnica agropecuaria en
el Pramo de Guerrero......................................................................................................................................67
Tabla 17. Desarrollo histrico de la poltica pblica de ordenamiento territorial en el Pramo de Guerrero...........69
Tabla 18. Desarrollo histrico de la poltica pblica de proteccin y conservacin de pramos en el Pramo de
Guerrero...........................................................................................................................................................72
Tabla 19. Cambio en las coberturas vegetales del Pramo de Guerrero (perodo 1960-2007, rea total).............76
Tabla 20. Cambio en las coberturas vegetales del Pramo de Guerrero (perodo 1960-2007, rea superior a 3200
m.s.n.m.) ..........................................................................................................................................................76
Tabla 21. Cambio en las coberturas de pastos en el Pramo de Guerrero (1988-2007) ......................................78
Tabla 22. Tendencia de cambio en las coberturas del Pramo de Guerrero (1960-2007) ....................................78
Tabla 23. Velocidad de transformacin de bosque a actividad agropecuaria en el Pramo de Guerrero (19402007)................................................................................................................................................................79
Tabla 24. Velocidad de transformacin de vegetacin de pramo a actividad agropecuaria en el Pramo de
Guerrero (1940-2007) .......................................................................................................................................79
Tabla 25. Polticas pblicas relevantes y su posibles efectos ambientales en el Pramo de Guerrero .................82
XV
LISTA DE FOTOGRAFAS
Pg.
Fotografa 1. Sistema de lechera ubicado en la vereda Quebrada Honda del municipio de Cogua;
cerca a la zona de reserva forestal municipal. ................................................................................... 37
Fotografa 2. Sistema de doble propsito en la vereda Guerrero Occidental del municipio de Zipaquir
......................................................................................................................................................... 39
Fotografa 3. Sistema de ceba localizado en la vereda Guerrero Occidental del municipio de Zipaquir
......................................................................................................................................................... 41
Fotografa 4. Sistema de cra y levante en la vereda Llano Grande del municipio de Tausa.............. 41
Fotografa 5. Sistema de economa campesina en la vereda Guerrero Oriental del municipio de
Zipaquir........................................................................................................................................... 43
Fotografa 6. Taller de historia veredal. Vereda Ro Fro, municipio de Zipaquir ............................ 100
Fotografa 7. Mapa histrico (estado actual) elaborado por la comunidad de la vereda Llano Grande,
municipio de Tausa ......................................................................................................................... 102
XVI
LISTA DE ABREVIATURAS
Abreviatura
Trmino
AC
Advocacy Coalitions
AID
Agencia Internacional para el Desarrollo
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento
CAR
Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca
CI
Conservacin Internacional Colombia
CMMAD
Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
CORPOICA
Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria
DANE
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
DMI
Distrito de Manejo Integrado
DNP
Departamento Nacional de Planeacin
EOT
Esquema de Ordenamiento Territorial
FCV
Fondo Nacional de Caminos Vecinales
FEDEGN-F.N.G.
Federacin Colombiana de Ganaderos - Fondo Nacional del Ganado
FEDEPAPA
Federacin Nacional de Productores de Papa
Fondo DRI
Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Rural
IAD
Institutional Analysis and Development Framework
ICA
Instituto Colombiano Agropecuario
IDEA
Instituto de Estudios Ambientales
IDS
Institute of Development Studies
IGAC
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
IICA
Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
MADR
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
MAVDT
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
MMA
Ministerio del Medio Ambiente
NBI
Necesidades Bsicas Insatisfechas
XVII
Abreviatura
Trmino
ONGs
Organizaciones No Gubernamentales
PBOT
Plan Bsico de Ordenamiento Territorial
POT
Plan de Ordenamiento Territorial
SENA
Servicio Nacional de Aprendizaje
SIG
Sistemas de Informacin Geogrfica
UMATA
Unidad Municipal de Asistencia Tcnica Agropecuaria
URPA
Unidad Regional de Planificacin Agropecuaria
XVIII
INTRODUCCIN
Los pramos constituyen ecosistemas complejos y variados, endmicos de los Andes de
Venezuela, Colombia, Ecuador y Per. En Colombia se localizan en las tres cordilleras y en
la Sierra Nevada de Santa Marta, abarcando el 1,3% de la extensin del pas (Morales et al.,
2007).
Los ecosistemas de pramo son fuente de valiosos recursos como el agua, la energa y la
diversidad biolgica; adems son centros culturales importantes. No obstante, estos
ecosistemas son muy vulnerables al desequilibrio ecolgico ocasionado por factores
naturales como los cambios climticos, y por factores antrpicos que han provocado prdida
de biodiversidad y degradacin de suelos y cuencas hidrogrficas (MMA, 2002). Es as como
los pramos vienen sufriendo serios procesos de transformacin y degradacin, debido
principalmente al uso de sus recursos biticos y fsicos por parte del ser humano, quien los
utiliza para obtencin de lea, actividades agrcolas y ganaderas inadecuadas, explotacin
comercial y desecacin de turberas, explotacin del recurso hdrico para consumo humano y
generacin elctrica, turismo mal dirigido, entre otros.
Particularmente, la ganadera bovina en Colombia ha sido una de las actividades productivas
que ha generado grandes conflictos sociales y ambientales por el uso de la tierra. Hasta
principios de la dcada de los noventa un ganadero disfrutaba de su estatus no tanto por la
produccin o productividad de su ganado sino por el hecho de ser un gran terrateniente y,
efectivamente, lo atractivo del negocio estaba ms en la especulacin generada por la
tenencia de la tierra que por la actividad ganadera como tal. El cambio en el esquema
productivo sobrevino, a su vez, como consecuencia del cambio en el modelo de desarrollo
del pas hacia la apertura econmica y la globalizacin de mercados, pero esto no ha
ocasionado necesariamente una disminucin en los conflictos sealados con anterioridad,
sobretodo en algunas zonas especficas, como es el caso de los pramos. La actividad
ganadera (particularmente la ganadera bovina extensiva) en las zonas de pramo, ha sido
un agente generador de procesos de transformacin y deterioro del ecosistema, como
consecuencia de una constante presin sobre sus recursos naturales.
Debido a lo anterior, como lo seala Murgueitio (2005), la transformacin de la ganadera en
actividades compatibles con el desarrollo socioeconmico y la proteccin de los ecosistemas
debe partir del reconocimiento de la diversidad de situaciones, actores involucrados e
impactos. Las estrategias deben ajustarse al tipo de ganadera (control territorial, negocio
empresarial, campesinos, colonos, indgenas) y regin (segn los biomas y ecosistemas
afectados), contribuir a atenuar los impactos generados sobre el agua, suelo, aire y
biodiversidad y, al mismo tiempo, incrementar los beneficios sociales como generacin de
empleo, oferta alimentaria y la distribucin de la riqueza.
De acuerdo con Alzate (2006) la intervencin del Pramo de Guerrero ha sido continua
desde la dcada del cuarenta, y a pesar de que las velocidades de intervencin han
disminuido, otros aspectos como la sobreutilizacin del suelo, la prdida de biodiversidad, la
alteracin del rgimen hdrico, el incremento en los costos de produccin, la disminucin en
la rentabilidad y la marginalidad socioeconmica, se intensifican y se refuerzan unos a otros,
1
a travs de las interrelaciones complejas entre las distintas dimensiones ambientales

existentes en el rea.
Es as como se interfiere en la funcionalidad del ecosistema, siendo necesaria la
identificacin y caracterizacin de las interacciones ambientales, en sus diferentes
manifestaciones ecolgicas, econmicas, culturales y polticas, para reas ambientalmente
estratgicas como la de Pramo de Guerrero. A este propsito contribuy la presente
investigacin, mediante el anlisis multitemporal de las transformaciones ambientales de la
zona para el perodo 1960-2010, especialmente de la prdida de las coberturas naturales
como resultado de la actividad ganadera extensiva (potrerizacin), y de cmo estas
transformaciones han sido promovidas por la implementacin de polticas pblicas.
Se da continuidad al trabajo desarrollado en Pramo de Guerrero por investigadores de la
Universidad Nacional de Colombia. Uno de los aspectos abordados en dicho trabajo, fue la
expansin de la frontera agropecuaria para el perodo comprendido entre 1940 y 2006; sin
embargo, qued explcita la necesidad de abarcar este aspecto con un mayor detalle y de
profundizar en los modelos de formalizacin de las conexiones e interrelaciones de las
esferas de lo ambiental que se encuentran detrs del fenmeno de transformacin de los
ecosistemas estratgicos de la regin en agroecosistemas. Se busc, entonces,
complementar el estudio de la expansin de la frontera ganadera en la regin y sus impactos
en diferentes momentos, y ahondar en las interacciones de carcter ambiental que explican
su dinmica, especialmente las referentes a factores de poltica pblica.
El anlisis desarrollado ofrece elementos que pueden contribuir a la construccin de polticas
pblicas que permitan disminuir los impactos negativos generados por los sistemas de
ganadera bovina en el rea de estudio y en otras zonas de pramo del pas. Con este fin se
caracterizaron dichos sistemas productivos, se analizaron los procesos de transformacin
ambiental y los factores que estn detrs de estos procesos. Todo bajo un enfoque
metodolgico que reconoci el papel de los diversos actores que inciden y tambin sufren los
efectos de una determinada orientacin de la accin pblica.
Finalmente, se concluy que en el anlisis de las interacciones multitemporales entre los
sistemas de produccin de ganadera bovina en el Pramo de Guerrero, la expansin de la
actividad productiva y la transformacin ambiental del territorio, las polticas pblicas
condicionan de una manera concreta tales interacciones.
1.
POLTICA PBLICA Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES
Al hablar de la relacin entre poltica y ambiente, generalmente se hace referencia al estudio

de la poltica ambiental, donde el ambiente es clasificado como un sector ms dentro del
funcionamiento del aparato estatal. La base conceptual y terica de esta investigacin va
ms all de esta concepcin, buscando establecer tales relaciones en trminos de
transformaciones, efectos e impactos ambientales, es decir, se parte de la concepcin que
toda poltica pblica (no slo la poltica ambiental) tiene la capacidad de generar
transformaciones sobre el ambiente, el cual a su vez es entendido como resultado de las
interacciones que se desarrollan entre los ecosistemas y los sistemas culturales1, o entre la
naturaleza y la sociedad.
Bajo esta concepcin, se puede afirmar que el conocimiento de las relaciones entre poltica
pblica y transformaciones ambientales no est difundido ni consolidado a escala global y
nacional. Por tanto, uno de los objetivos de la tesis fue construir una base terica y
metodolgica que soportara el desarrollo de la investigacin y que diera cuenta de esas
relaciones dentro de la concepcin definida. A partir del anlisis y el acoplamiento de
diferentes enfoques y perspectivas tericas, en este primer captulo se establecen las
relaciones entre poltica pblica y medio ambiente, teniendo como marco de anlisis la teora
neoinstitucional y resaltando el papel de la historia como condicionante de tales relaciones.
1.1 EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Las diferentes perspectivas tericas del estudio de las polticas pblicas se pueden clasificar
en tres direcciones. La primera enfatiza en la economa poltica y las interacciones entre
Estado, sociedad civil y diferentes grupos de inters. Otra examina la historia y la
prctica ligadas al discurso poltico, y cmo ello condiciona y gua las polticas pblicas,
sus problemas y cursos de accin. La tercera direccin da primaca al papel y a la accin (o
a la capacidad para hacer la diferencia) de los actores individuales o sus redes. La
innovacin en el estudio de las polticas pblicas se dirige a integrar estas diferenciadas pero
relacionadas perspectivas, en escuelas y disciplinas diversas, a fin de establecer en qu
forma los actores construyen y dan forma a los discursos y a los intereses polticos y, a la
vez, cmo son afectados estos actores por la accin poltica pblica (IDS, 2006, 9).
Las polticas pblicas se definen como un conjunto de decisiones y acciones resultantes de
las interacciones constantes entre actores pblicos y privados cuya conducta se ve
influenciada por los recursos que tienen disponibles y por reglas institucionales generales
(para el total del sistema poltico) y especficas (al campo de intervencin que se estudie)
(Ostrom, 1990 citada por Knoepfel et al., 2007). As mismo, una poltica pblica designa la
existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados
necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos
1
El sistema cultural se define como el conjunto de tradiciones tcnicas, tecnolgicas, sociales y simblicas que se
transmite de una generacin a otra y que permite a la especie humana sobrevivir y evolucionar. Este sistema,
producto de la evolucin fsica, cerebral y mental de los seres humanos, ha sido desarrollado en todas las
sociedades humanas como mecanismo de adaptacin al medio natural (ngel, 1996, 56-68).
parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el

comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida
como insatisfactoria o problemtica (Roth, 2002, 27). Lo anterior evidencia la complejidad
inherente al anlisis de las polticas pblicas y resalta la relacin e interdependencia entre
los actores involucrados en el proceso de construccin de las mismas.
Keeley y Scoones (2003, 22) sealan que, en la prctica, las polticas pblicas consisten
generalmente de amplios cursos de accin (o inaccin), o una red de decisiones
interrelacionadas que evolucionan en el tiempo durante el proceso de implementacin. Las
polticas pblicas deben entenderse como procesos inherentemente polticos, ms que la
simple ejecucin instrumental de decisiones racionales; buscan modificar ciertas situaciones
o alcanzar determinados resultados, por ejemplo, en el ordenamiento de un territorio 2.
Es as que toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico reconocido
como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema polticoadministrativo a una situacin de la realidad social juzgada polticamente como inaceptable
(Subirats et al., 2008, 33). Esta respuesta, de darse, se plantea siempre en el marco de un
ejercicio redistributivo (con ganadores y perdedores), en el centro de una movilizacin de
visiones sesgadas (Schattschneider, 1960 citado por Subirats et al., 2008, 34-35).
En este marco conceptual, el anlisis de las polticas pblicas ha ido cobrando importancia
como un aspecto fundamental en la comprensin de las acciones pblicas, su legitimidad,
eficacia y continuidad o sostenibilidad. De all que autores como Roth (2002, 15) conciban el
anlisis de polticas pblicas como la ciencia del Estado en accin o, ms precisamente,
como una metodologa de investigacin social aplicada al anlisis de la actividad concreta de
las autoridades pblicas, en donde el inters ya no se orienta hacia quin gobierna y cmo
lo hace, sino quin y cmo elabora, implementa y evala una poltica pblica (Lagroye, 1991
citado por Roth, 2002) 3.
1.2 EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLTICAS PBLICAS

Las instituciones4 han sido objeto de estudio de disciplinas como la economa, la poltica, la
administracin, el derecho, la sociologa, entre otras, con distintas perspectivas tericas y
2
En la presente investigacin se adopt la definicin de poltica pblica desarrollada por Subirats et al. (2008,
35), entendida como una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes
actores (primordialmente pblicos), cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varan, a fin de resolver de
manera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da
lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar la conducta de grupos
sociales que, se supone, originaron el problema colectivo por resolver (grupos-objetivo), y considerando el inters
de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales).
3
Una disertacin ms amplia sobre el tema de anlisis de polticas pblicas se presenta en el captulo 2.
4
Convencionalmente se identifican las instituciones como las organizaciones pblicas y privadas que administran
y aplican polticas y programas de acuerdo con ciertas reglas. Sin embargo, la teora neoinstitucional distingue
entre instituciones y organizaciones; mientras que las primeras son, en un sentido general, un conjunto de
normas y reglas, las ltimas son las instancias en las cuales los individuos se relacionan y organizan en grupos,
para emprender acciones colectivas y funcionar como actores colectivos en diversos espacios, de acuerdo con
las reglas contenidas en las instituciones existentes (Jones, 1983). Por tanto, limitarse al estudio de las
instituciones como organizaciones (entidades), impide analizar de manera integral el papel y la influencia de la
cultura en la construccin y ordenamiento de estas reglas institucionales.
escuelas de pensamiento. Sin embargo, no existe una teora nica, ni todas las escuelas se
han interesado por estudiar las instituciones.
Ayala (2000) seala que las teoras sobre las instituciones se agrupan en dos tradiciones
intelectuales. Una enfatiza los beneficios colectivos que se desprenden de su existencia.
Otra, enfatiza los conflictos sociales y distributivos que generan, porque se argumenta
que las instituciones no benefician a todos los agentes por igual, ya que existe una notable
desigualdad en el poder y capacidad que tienen los individuos para influir en el diseo,
instrumentacin, legalizacin, administracin, vigilancia y cumplimiento de las instituciones.
En esta segunda concepcin terica se ubica la escuela neoinstitucional, que se ocupa de
analizar la forma como evolucionan las instituciones5, mediante la evaluacin de los
antecedentes histricos que explican su gnesis y de la manera como determinan la
situacin de una sociedad, con el fin de definir cules deben ser las modificaciones
estructurales que se deben llevar a cabo (cambio institucional) para mejorar esta situacin en
el futuro (North, 1993).
La escuela neoinstitucional est constituida por dos niveles complementarios. Uno se
relaciona con el ambiente institucional, definido como el conjunto de reglas fundamentales
de tipo poltico, social, legal y econmico que estructuran las bases para la produccin, el
intercambio y la distribucin de bienes, servicios y oportunidades. Y el otro se refiere a los
arreglos institucionales, entendidos como los acuerdos que se establecen entre los
diferentes actores para la cooperacin y la creacin de mecanismos de cambio institucional,
que involucran leyes y derechos de propiedad (Lahera, 1996).
As, se reconoce la relevancia de las instituciones, formales (normas de carcter legal) e
informales (costumbres, percepciones, narrativas, entre otras), dentro del funcionamiento de
las sociedades y como factor determinante del desarrollo (Mehta et al., 1999, 39)6. El
anlisis de polticas pblicas debe integrar esta doble dimensin y cuestionarse acerca de la
estabilidad de las reglas institucionales formales e informales, los posibles conflictos entre
ellas y la influencia que ambas puedan tener sobre las conductas polticas de los actores
(Subirats et al., 2008, 96).
De acuerdo con Subirats et al. (2008, 95-96) las reglas institucionales o instituciones7 se
definen desde tres perspectivas: sociolgica, econmica e histrica.
Las reglas institucionales como normas sociales se abordan desde una perspectiva
culturalista, en la cual tales reglas estn primordialmente condicionadas por el sistema
de valores, smbolos, esquemas cognitivos y normas de comportamiento de los actores.
5
North (1993, 13) define las instituciones como el conjunto de reglas formales e informales a travs de las cuales
se rige el proceso de interaccin humano. En este sentido, las instituciones son los lmites concebidos por el ser
humano para estructurar su propia interaccin o su conducta.
6
La diferencia entre instituciones formales e informales es de grado; a travs de la historia las sociedades
humanas han pasado de regular sus conflictos mediante normas informales a hacerlo bajo normas formales, lo
cual refleja un aumento considerable en la complejidad de las relaciones sociales, principalmente de las de
intercambio (Santander, 2009).
7
Cuando se utiliza el trmino institucin en este texto, debe considerarse como sinnimo de reglas institucionales.
Es decir, que la cultura proporciona a los actores un marco de significacin que gua sus
acciones individuales.
Las reglas institucionales desde lo econmico se inscriben en una perspectiva de clculo,
y se entienden como acuerdos voluntarios entre los individuos. Estos acuerdos permiten
disminuir la incertidumbre inherente a toda decisin colectiva, dada la informacin
imperfecta y las capacidades cognitivas limitadas de los actores.
Las reglas institucionales como un hecho histrico se inspiran en las teoras
estructuralistas, es decir, que desde esta perspectiva se asocian con las normas
constitucionales y jurdicas, los procesos poltico-administrativos formales y las
convenciones informales que marcan el juego entre los actores. Las instituciones reflejan
as las relaciones de poder existentes entre los grupos sociales y garantizan a algunos de
ellos acceso privilegiado a los mbitos de toma de decisiones y de implementacin de las
polticas.
El neoinstitucionalismo histrico se sita entonces en un punto intermedio entre la
perspectiva culturalista de la sociologa y la perspectiva de clculo de la economa. Para
esta escuela, las reglas institucionales afectan las preferencias y la identidad de los
individuos, pero simultneamente estos las utilizan, desde un punto de vista estratgico, para
hacer valer sus intereses (Subirats et al., 2008, 96) 8.
En este contexto, el ciclo de inclusin del problema en la agenda poltica, formulacin o
programacin, implementacin y evaluacin de la poltica pblica se desarrolla dentro de un
marco o unas reglas institucionales definidas, en las que los diferentes actores involucrados,
segn lo proponen Subirats et al. (2008, 94), adoptan conductas polticas que se adecuan a
los valores y a las expectativas que tales reglas establecen, pero al mismo tiempo las
modifican mediante sus propias decisiones y acciones.
Como complemento a la visin cclica de las polticas pblicas (ver figura 1) Santander
(2009), retomando lo planteado por Arnold Meltsner a principios de la dcada del setenta,
propone que es necesario entender el proceso de realizacin de la poltica pblica como
producto de la interaccin y el conflicto de mltiples intereses9.
Con este fin se busca crear un espacio analtico donde se inserta el proceso en su fase
cclica, pero que considera relevante el entorno social en el cual se desarrolla y las
interacciones entre sus diferentes componentes. Este espacio, definido por Meltsner (1989
citado por Santander, 2009) como el espacio de la poltica pblica, se caracteriza por la
participacin de un conjunto de actores cuyas preferencias especficas por una determinada
La perspectiva histrica del neoinstitucionalismo se tom como base conceptual para el anlisis de polticas
pblicas objeto de esta investigacin.
9
Considerar solamente el enfoque cclico, donde se visualiza la poltica pblica como un todo, implica la
abstraccin del entorno social y de la solucin a la situacin problemtica que en l se desarrolla, dando prioridad
a una relacin de causalidad circular entre las diferentes etapas y relegando a un segundo plano el papel que
juegan las interacciones con los distintos elementos que se ubican en dicho entorno (Santander, 2009; Roth,
2002).
poltica son ambiguas; y son ambiguas en la medida en que estn influenciadas por una
serie de reglas formales e informales.
Figura 1. El ciclo de la poltica pblica y sus productos
Primera etapa: Inclusin en la

agenda
Producto 1: Definicin poltica del
problema pblico (D.P.P.)
Segunda etapa: Programacin
Cuarta etapa: Evaluacin

Producto 6: Enunciados evaluativos
acerca de los efectos (Impactos y
Outcomes)
Producto 2: Programa poltico

administrativo (P.P.A.)
Producto 3: Arreglo poltico
administrativo (A.P.A.)
Tercera etapa: Implementacin

Producto 4: Planes de accin (P.A.)
Producto 5: Actos de implementacin
(Outputs)
Fuente: Knoepfel et al. (2007).
La existencia y la interaccin entre tres componentes: actores, reglas formales e informales,

es lo que determina el espacio de la poltica pblica (Santander, 2009, 26). En un escenario
multifactorial como el presentado con anterioridad (que considera simultneamente las
conductas de los actores, las reglas institucionales o instituciones y sus interacciones),
propio de un anlisis integral de las polticas pblicas, cobran especial relevancia las
decisiones individuales y colectivas de los grupos sociales que sufren el efecto de las
polticas pblicas a escala local, a partir de lo cual se puede dar un proceso de
retroalimentacin tendiente al mejoramiento del proceso general de la poltica.
Este proceso de decisin y retroalimentacin tambin se presenta cuando existen actores
que originan y se ven afectados por un problema ambiental, y quienes ven tal problema
desde diversas perspectivas. En este contexto es posible establecer relaciones entre
polticas pblicas y medio ambiente.
1.3 POLTICAS PBLICAS Y MEDIO AMBIENTE

La relacin entre polticas pblicas y medio ambiente constituye un rea de estudio
relativamente reciente que, de acuerdo con IDS (2006, 15), ha tenido origen en las
siguientes preguntas: Cmo es el proceso de toma de decisiones en la formulacin de
polticas pblicas? En qu momentos del proceso se delibera o no sobre los aspectos
7
ambientales? Qu visiones de mundo, valores e intereses estn en juego para los actores
involucrados en la poltica y frente a los asuntos ambientales crticos? Cmo es la
distribucin de los impactos ambientales tras la implementacin de la poltica pblica? Cul
es el proceso de participacin/negociacin con los diferentes actores?
Es as como las polticas pblicas han incorporado el componente ambiental en sus
horizontes de intervencin, ms an, las estrategias de desarrollo local han internalizado la
idea de sustentabilidad como garanta para la proteccin ambiental. A la vez, se observa un
incremento de conflictos ambientales, locales o regionales, que tienen origen en la aplicacin
de polticas pblicas (Crespo, 2000, 1). Estas interacciones de carcter bidireccional, donde
los aspectos ambientales se consideran en el proceso de formulacin de las polticas
pblicas y estas tienen la capacidad de generar efectos ambientales en su implementacin,
configuran un nuevo enfoque de estudio de la relacin entre poltica y medio ambiente.
La importancia de este enfoque bidireccional ha llegado a tal punto que desde
organizaciones como el Banco Mundial y como parte de una evaluacin ambiental
estratgica, se considera que las polticas pblicas constituyen la herramienta clave para
abordar la degradacin ambiental y el uso de los recursos naturales, tanto en la situacin
actual como en escenarios futuros (Ahmed y Snchez-Triana, 2008a, 2).
No obstante lo anterior, en diversos mbitos de estudio, incluso acadmicos, la relacin entre
polticas pblicas y medio ambiente se restringe al anlisis de la poltica ambiental, lo cual,
como se observa en los siguientes prrafos, lleva a una visin limitada del problema pblico
que se presente resolver.
1.3.1 Ms all de la poltica ambiental
Las polticas ambientales se circunscriben a aquellas con cuya aplicacin se pretende (no
siempre se logra) un efecto positivo sobre el estado de los recursos naturales en ciertos
contextos temporales y espaciales. Entre estas polticas vale la pena destacar las de
proteccin de reas y ecosistemas estratgicos, las que buscan la reconversin tecnolgica
de las actividades productivas, las que fomentan la implementacin de sistemas de
produccin ecolgica, entre otras, que bsicamente tienen como finalidad la sostenibilidad
del desarrollo 10.
En el contexto de la poltica ambiental, las polticas pblicas pueden presentar una
arquitectura similar a la que se observa en la figura 2. Estn regidas por una visin y unos
principios generales, orientadas a la finalidad del desarrollo sostenible, enfocadas al logro de
unos objetivos generales, y desarrolladas y materializadas a travs de un marco institucional
de soluciones estratgicas e instrumentos de poltica.
10
En esta visin el desarrollo se orienta en forma tal que multiplique la capacidad de las actuales generaciones
para satisfacer sus necesidades, garantizando la posibilidad de las generaciones futuras para satisfacer las
propias (CMMAD, 1987 citado por Gmez, 2010). Vega (2002, 5) precisa que es evidente que la gestin
territorial () ser realizada bajo el marco orientador de las polticas pblicas, las cuales pueden ser redefinidas
genricamente como el conjunto de prcticas, instituciones y determinaciones de una jurisdiccin territorial
determinada, orientadas al logro del desarrollo sostenible.
Figura 2. Las polticas pblicas como vectores del desarrollo sostenible
Fuente: Vega (2002).
Desde esta perspectiva normativa, adoptada globalmente a partir de la Cumbre de Ro de

Janeiro en 1992, se asuma que el proceso de las polticas ambientales cumpla con diversos
objetivos, se desarrollaba dentro de un marco institucional definido y, finalmente, llevaba al
desarrollo sostenible.
Debido a la poca efectividad de las polticas ambientales, se ha evolucionado de una visin
centrada en las normas a una centrada en los actores, donde se depende crticamente de la
construccin que las sociedades humanas hagan de los problemas especficos. El proceso
de la poltica pblica ambiental falla al pensarse como un mecanismo para encontrar
soluciones a problemas preconcebidos, que no siempre tiene en cuenta las formas en que
las sociedades modernas perciben y regulan los conflictos ambientales que las afectan; las
polticas no son slo diseadas para ser capaces de resolver problemas; los problemas son
tambin diseados para ser capaces de crear polticas (Hajer, 1995 citado por Lezama,
2004, 48). Tales mecanismos de percepcin y regulacin social de los problemas
ambientales por parte de los diferentes grupos de actores involucrados, se centran en la
forma como estos actores conciben el problema y los diferentes grados de incertidumbre que
la situacin les genera a travs del tiempo (Ludwig, Mangel y Haddad, 2001).
En este sentido, no es el dao ecosistmico lo que provoca el cambio social, sino los
imaginarios que permiten a actores con posiciones y visiones diversas, compartir una
concepcin comn de lo que puede ser considerado como un problema ambiental (Lezama,
2004, 50). Este es el punto de partida para lograr un proceso de construccin de la poltica
que aporte realmente a la solucin de los problemas ambientales, considerando adems que
cualquier poltica pblica tiene la capacidad de generar efectos sobre el medio ambiente.
Si la relacin entre poltica pblica y medio ambiente se limita a la formulacin y aplicacin

de polticas ambientales sin reconocer la relevancia del papel de los actores sociales
involucrados, priman las situaciones conflictivas en dicha relacin. Entre estas situaciones,
que se dan generalmente a escala local, Tyler (2000) destaca las siguientes:
Informacin obsoleta y/o insuficiente, y un conocimiento limitado de los usos de los
recursos locales.
Polticas discriminatorias o poco claras sobre tenencia y uso de la tierra.
Desplazamiento y migracin de la poblacin, y ampliacin de la frontera agropecuaria.
Accin y orientacin poltica dirigida a objetivos sectoriales, inconexos con otros sectores,
y con visin de corto plazo.
Falta de concordancia entre los objetivos de la poltica y las realidades e intereses de las
comunidades locales.
Por situaciones como las anteriormente descritas es que algunos instrumentos de poltica se
consideran perversos en trminos ambientales. Al respecto, Tyler (2000, 282) seala que
una importante medida inicial para identificar posibles contribuciones de las polticas al
manejo de los conflictos por los recursos locales es reconocer las formas en que la poltica
pblica puede exacerbar esos conflictos. Hay muchas pruebas obtenidas en los estudios de
caso de cmo polticas especficas, programas gubernamentales y su implementacin han
generado o agravado conflictos, an cuando la intencin fuera reducirlos. Esas
contradicciones indican que no se conocen bien la naturaleza y la dinmica de los conflictos
por los recursos locales y que las intervenciones tradicionales pueden ser
contraproducentes.
Al entender que la relacin entre polticas pblicas y medio ambiente va ms all de la
poltica ambiental y que esta relacin en determinadas situaciones se torna conflictiva,
Ahmed y Snchez-Triana (2008b) formulan una serie de consideraciones para mejorar el
proceso de la poltica pblica y disminuir los efectos ambientales negativos de su
implementacin. Entre estas consideraciones se destacan las siguientes:
La construccin de polticas es y ser siempre un proceso continuo y dinmico (no lineal),
que implica la participacin de diferentes grupos de inters.
Los eventos histricos juegan un papel fundamental en el proceso de formulacin y
aplicacin de las polticas pblicas.
Pequeos grupos con determinados intereses y relaciones de poder, estn en capacidad
de influenciar el proceso de diseo e implementacin de la poltica.
El diseo de polticas es un proceso complejo e inherentemente poltico, donde entran en
juego los intereses y coaliciones de diferentes actores.
1.3.2 Lo territorial y lo sectorial
El estudio de los aspectos territoriales y sectoriales en el proceso de las polticas pblicas
pasa por dos posiciones tericas diferenciadas: una enfatiza la importancia del territorio
como factor del desarrollo y la otra subordina el papel del territorio a las polticas sectoriales.
10
En la primera perspectiva, el territorio es considerado como una estructura activa y dinmica.

Como lo seala Veltz (1999, 18): los territorios no son campos de maniobras, sino actores.
La agenda poltica debe incorporar entonces una aproximacin de participacin desde abajo
hacia arriba, basada en el potencial endgeno de los territorios, que substituya los enfoques
tradicionales de arriba-abajo presididos por una lgica funcional y sectorial del crecimiento y
la acumulacin (Vsquez, 1996 citado por Moncayo, 2003).
Surge de esta manera el enfoque biorregional para planificar y administrar las actividades
productivas. Guimares (2001, 23) define una biorregin como un territorio () cuyos lmites
son definidos por los lmites geogrficos de la interaccin entre comunidades humanas y
sistemas ecolgicos. En este enfoque se pueden identificar seis elementos: 1) escala y
alcance geogrficos; 2) comunidades con intereses en cuestin; 3) ciencia, tecnologa e
informacin; 4) mecanismos institucionales y arreglos gubernamentales; 5) incentivos y
polticas facilitadoras; y 6) administracin adaptativa y evaluacin (Guimares, 2001).
Moncayo (2003, 55) sintetiza lo anterior como un nuevo paradigma de desarrollo regional,
el cual se basa en el carcter localizado de los procesos de acumulacin, de innovacin y de
formacin de capital social, y donde el territorio ya no es un factor que se puede incorporar
circunstancialmente al anlisis del crecimiento econmico, sino un elemento determinante de
los procesos de desarrollo. La estructura de este nuevo paradigma se observa en la figura 3.
Figura 3. El nuevo paradigma de desarrollo regional
BASES
TERICAS
FACTORES
DETERMINANTES
PERSPECTIVA
NEOINSTITUCIONAL
Estado - Regin
Competencias polticas,
administrativas y fiscales a
escala regional y local
Empoderamiento
Capital social
Compromiso cvico local
PERSPECTIVA DEL
DESARROLLO
Ventajas competitivas
locales y regionales
Desarrollo endgeno
PERSPECTIVA
AMBIENTAL
Desarrollo territorial
Procesos de planificacin
biorregional
DESARROLLO REGIONAL SOSTENIBLE
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Moncayo (2003).
11
En la segunda propuesta terica surgen autores como Pierre Muller, quien introduce
modificaciones fundamentales en la relacin de la sociedad con el territorio. Con referencias
particulares al caso de Francia, Muller plantea que el modelo de accin estatal, a travs de
polticas pblicas, pone en evidencia la transicin de una lgica horizontal basada en los
territorios, a una vertical que se sustenta en los sectores. De estructuras tradicionales, en las
cuales la familia constituye la base de la actividad econmica, se pasa a estructuras
modernas con la particin de las actividades econmicas segn la especializacin del
trabajo, las profesiones y la tecnocracia (Muller, 2002, 40-41).
En este contexto, el papel del territorio como generador de identidad de las sociedades
tiende a desaparecer (Muller, 2002, 43), dando paso a lgicas gremiales en las cuales las
consideraciones ambientales no constituyen factores centrales dentro del proceso de
formulacin de la poltica pblica11.
Sin importar la posicin terica desde donde se analice, el territorio resulta un actor
fundamental en el proceso de las polticas pblicas y en la evaluacin de los efectos
ambientales producto de su implementacin. El reto, desde los espacios locales de poltica,
consiste en gestionar exitosamente las presiones sectoriales frente a las prioridades locales,
estando estas ltimas ms ligadas y dependientes de las condiciones del territorio.
1.3.3 La importancia de la participacin ciudadana
El tema de la participacin ciudadana es un asunto crucial en las polticas, para que estas
realmente puedan llevar la connotacin de pblicas y no de medidas impuestas por grupos
de tcnicos o burcratas, o de sectores con intereses particulares y con influencia poltica,
sin que medie un debate pblico (Tyler, 2000, 282).
Feldman y Khademian (2008) recalcan la importancia de la participacin comunitaria en todo
el proceso de la poltica pblica, proponiendo que debe ser la misma comunidad quien
determine las acciones a tomar, los mecanismos de implementacin y las actividades de
evaluacin de estas acciones.
Kende-Robb y Van Wicklin III (2008) van ms all de esta propuesta al sealar que es
necesario no slo un proceso de participacin sino de consulta permanente a los grupos ms
vulnerables dentro de la formulacin de la poltica. Con ello se lograran polticas pblicas
ms efectivas, sentido de propiedad y aceptacin de las polticas por parte de las
comunidades, mayor claridad en la rendicin de cuentas de las entidades estatales y
sistemas polticos ms inclusivos y equitativos. Sin embargo, la realidad del proceso,
sobretodo en pases en desarrollo, muestra que estas herramientas de participacin y
consulta a grupos vulnerables no se dan o su uso responde a determinados intereses, lo cual
lleva al fracaso de las polticas pblicas aplicadas.
11
Muller (2002, 43) indica que el arreglo sectorial de las polticas genera unos objetivos que son funcionales a las
necesidades, intereses y valores expresados para el respectivo sector, su comunidad de inters y gremios,
guiados por una racionalidad econmica e instrumental.
12
Todo lo anterior permite afirmar que las polticas pblicas conllevan la generacin de
incentivos o desincentivos para modificar ciertas conductas por parte de los actores
involucrados en el proceso de dichas polticas. Si se entiende que toda actividad humana
est relacionada de manera directa o indirecta con el uso de los recursos naturales, es
evidente que las polticas pblicas inducen cambios en el ambiente (Martnez y Cubillos,
2010). El problema est en que a juzgar por el progresivo deterioro de los ecosistemas, son
mucho ms fuertes los efectos negativos que los positivos de esta relacin.
1.4 EL PAPEL DE LA HISTORIA EN LA RELACIN POLTICAS PBLICAS AMBIENTE

Como se mencion, la historia cumple un papel fundamental en el proceso de formulacin y
aplicacin de las polticas pblicas, ya que ciertos factores histricos constituyen reglas
institucionales que pueden limitar las opciones posibles para los tomadores de decisin
(North, 1993), es decir, que lo sucedido con anterioridad al proceso de las polticas pblicas
condiciona los resultados y las decisiones futuras a tomar por parte de los diferentes actores.
Bajo este enfoque sociohistrico 12, Laborier (2009) indica que la investigacin en polticas
pblicas tiene como objeto la reconstruccin de las lgicas sociales y de las lgicas de
accin que se dieron como producto de la intervencin pblica. Se busca entonces
establecer los momentos de redefinicin de tal intervencin o de conflicto entre los actores
durante hitos histricos clave, con el fin de revelar las caractersticas en el proceso de
construccin de determinada poltica pblica. En este proceso se debe tener claro que el
comportamiento de los actores no es coherente ni estable a lo largo del tiempo, tanto en
trminos de acciones como de discurso (Laborier, 2009, 5).
Como la intervencin pblica tiene la capacidad de generar efectos ambientales, es posible
determinar nexos entre historia, poltica pblica y medio ambiente. En este contexto cobra
relevancia una disciplina como la historia ambiental, que estudia las relaciones biunvocas
que se han dado, a travs del tiempo, entre las sociedades humanas y su entorno natural
(Palacio, 2001). Las interacciones son biunvocas en el sentido que se dan en una doble
direccin, es decir, la historia ambiental estudia tanto la forma en que la humanidad ha
afectado los ecosistemas, como la forma en que este entorno natural condiciona y afecta las
actividades humanas.
Segn Ayestarn (2004) la investigacin histrico-ambiental ha tomado por lo menos tres
direcciones:
La primera se refiere al estudio de las interacciones de determinadas sociedades
humanas con ecosistemas particulares y en continuo cambio.
La segunda direccin apunta a investigar las nociones culturales de la relacin ser
humano/naturaleza, es decir, las ideas que distintas sociedades han tenido de la
naturaleza.
12
De acuerdo con Laborier (2009) la aplicacin del enfoque sociohistrico permite describir los diferentes grados
de aceptabilidad social de la intervencin pblica, donde participan tanto actores situados en el centro del poder
pblico como diversos grupos sociales y polticos que disponen de una cercana variable con el poder.
13
Finalmente, la tercera direccin se refiere a la poltica ambiental y la ecologa poltica,

entendidas como ciencia de lo poltico aplicada al medio ambiente y, por tanto, incluye los
movimientos ambientalistas y el ambientalismo en sentido amplio, y tambin las
decisiones institucionales relativas al manejo y la proteccin ambiental.
La historia ambiental opera, por tanto, en tres niveles: ecolgico, econmico y cultural, los
cuales se precisan en la figura 4, que incluye, adems, sus principales objetos de anlisis.
De acuerdo con Worster (2006, 47) los temas de historia natural y de percepcin, ideologa y
tica han sido tradicionalmente ms estudiados o analizados por los historiadores
ambientales; el estudio de los modos de produccin, en cambio, ha sido relegado al
subdesarrollo conceptual.
Figura 4. Niveles de operacin de la historia ambiental
METODOLOGAS
PODER
HISTORIA
NATURAL
MODOS DE
PRODUCCIN
EVIDENCIAS
CAMBIO
CONDUCTAS
PERCEPCIN,
IDEOLOGA Y TICA
USOS
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Worster (2006).
Al integrar las diferentes visiones de la relacin cultura/ecosistema, la historia ambiental

permite develar las relaciones existentes entre los territorios, la gestin de los recursos
naturales y el proceso de las polticas pblicas, dentro de un marco conflictivo que ha
generado problemas ambientales a travs de diferentes escalas espaciales y temporales
(Ludwig, Mangel y Haddad, 2001, 498-499).
Por tanto, la historia aporta a la interpretacin ambiental y al anlisis de las relaciones entre
las sociedades humanas y su entorno 13. Al ser el proceso de la poltica pblica y sus efectos
ambientales un hecho histrico, condicionado por las interacciones entre actores, gestin de
los territorios, relaciones de poder e intereses, en determinadas condiciones temporales, la
historia ambiental juega un papel fundamental en el estudio de las relaciones entre poltica
pblica y transformacin de los ecosistemas.
13
Un trabajo investigativo que usa la historia permite el examen del surgimiento en el pasado histrico de un
conjunto de teoras, doctrinas y, tambin y en particular, de prcticas que progresivamente van a componerlo.
Pasado histrico en el cual los actores se representan tanto la legitimidad de una intervencin pblica como las
modalidades de esta intervencin y que modifican por sus usos (Laborier, 2009, 6).
14
2.
APROXIMACIONES METODOLGICAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS

PBLICAS Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES
Como se concluye del captulo anterior, y segn lo precisa Roth (2002, 28), la poltica pblica
no existe naturalmente en la realidad, sino que se trata de una construccin social que
permite definir un objeto de estudio. Sobre esta base, se han desarrollado diversas
metodologas para el anlisis de las polticas pblicas, algunas de las cuales se presentan a
continuacin, y que finalmente constituyeron un insumo importante para el diseo del modelo
metodolgico de la investigacin.
2.1 ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

La discusin y la reflexin terica y metodolgica sobre el anlisis de las polticas pblicas se
han intensificado a partir de los aos ochenta con una serie de crticas al modelo dominante
del ciclo secuencial, el cual concibe la poltica pblica como un objeto de anlisis subdividido
en varias etapas que se pueden estudiar separadamente, perdiendo as la visin del proceso
y de sus efectos en su conjunto.
Santander (2009) agrupa en dos tendencias principales los distintos enfoques metodolgicos
para el estudio de las polticas pblicas: la primera con preferencia por el anlisis del ciclo del
proceso (tendencia convencional) y la segunda centrada en las acciones de los actores
(tendencia alternativa). Dentro de esta ltima lnea, que se consider ms pertinente para los
objetivos de la presente investigacin, se destacan las propuestas de autores como Sabatier,
Ostrom, Muller y Roe, las cuales se desarrollan a continuacin.
2.1.1 Advocacy Coalitions Framework (AC) de Sabatier
Este modelo de anlisis de polticas pblicas, propuesto por Paul Sabatier con la
colaboracin de Hank Jenkins-Smith, se basa en cinco premisas fundamentales (Roth,
2008):
Las teoras sobre el proceso o cambio de poltica se deben basar en la informacin
relativa a los problemas pblicos.
Es necesario ver los procesos de poltica en una perspectiva temporal de largo plazo (diez
aos o ms).
La unidad de anlisis no puede limitarse a la estructura gubernamental, sino a un
subsistema de poltica compuesto por una variedad de actores, pblicos y privados, que
estn activamente implicados o interesados en un problema pblico.
En el subsistema es preciso incluir todos los actores involucrados en el proceso de
formulacin e implementacin de la poltica pblica.
Las polticas pblicas involucran los sistemas de creencias, percepciones de relaciones
causales y de la importancia del problema, y apreciaciones en cuanto a la eficacia de los
instrumentos de poltica utilizados, que son incorporados por los miembros de las
coaliciones de actores (advocacy coalitions).
15
La relevancia del modelo AC radica en la posibilidad de introducir en el anlisis de polticas

pblicas tanto elementos subjetivos (creencias y valores) como elementos objetivos, relativos
al contexto y a los intereses de los actores, en un nico esquema-gua, ofreciendo as la
perspectiva de seguir a travs del tiempo la influencia sobre la poltica pblica de varios
elementos y sus interacciones: actores, contexto, ideas e informacin (Roth, 2002 y 2008).
2.1.2 Institutional Analysis and Development Framework (IAD) de Ostrom
La base de este modelo, propuesto por Elinor Ostrom, consiste en la integracin de la
dimensin cultural en la explicacin de las polticas pblicas. De acuerdo con Roth (2008) el
modelo est integrado por una arena de accin en la cual se interrelacionan actores
individuales y colectivos dentro de una situacin que corresponde al arreglo institucional
especfico para la poltica pblica. Inicialmente, el anlisis de estas interacciones permite
explicar las caractersticas de una poltica pblica. Luego, se busca entender los factores que
influyen sobre la misma arena de accin.
Ostrom (2005) considera en el IAD tres tipos de factores que condicionan la arena de accin:
las reglas institucionales utilizadas por los participantes para ordenar sus relaciones, las
caractersticas materiales y fsicas del contexto pertinente y las particularidades culturales
propias de la comunidad de poltica14.
2.1.3 Marco de anlisis referencial de Muller
Partiendo de la idea de entender las polticas pblicas como configuraciones de actores, la
propuesta de Pierre Muller hace nfasis en tres elementos: 1) el problema de la racionalidad
de los actores (incertidumbre y complejidad de los procesos de decisin), 2) el papel de la
administracin pblica (mecanismos centrales de decisin), y 3) las redes de actores que
integran las diferentes dimensiones de la decisin (Muller, 2002).
En este modelo, las polticas pblicas no son solamente un proceso de decisin, sino el
lugar donde una sociedad dada construye su relacin con el mundo (Muller, 2002, 95). Una
poltica pblica es, por tanto, la construccin de una imagen de la realidad sobre la cual se
quiere intervenir; este proceso de construccin es el referencial de la poltica, el cual articula
cuatro niveles de percepcin del mundo: valores, normas, algoritmos e imgenes (Roth,
2008, 9). Muller (2002) recalca que en este proceso se dan ajustes y desajustes entre
referenciales globales, territoriales y sectoriales que representan una dinmica continua de
cambio en las polticas pblicas.
2.1.4 Modelo de construcciones discursivas de Roe
La propuesta de Emery Roe considera las polticas pblicas como construcciones
discursivas, formadas de argumentos y de elementos retricos, que se constituyen en
narraciones. Se subraya el papel de las ideas y de los factores cognitivos (o inclusive
14
Sabatier (1988 citado por Roth 2008) define una comunidad de poltica como el conjunto de actores
(personas provenientes de varias organizaciones pblicas y privadas) que comparten una serie de valores y
creencias acerca de algn problema y que se coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus
objetivos.
16
estticos), y se minimiza el de los intereses o de la racionalidad en el proceso de la poltica

(Roth, 2008, 9).
En este modelo, Roe (1994), como complemento a un enfoque convencional, parte de la
premisa que los discursos usualmente utilizados para describir y analizar las controversias
generadas por las polticas pblicas, representan por s mismos una fuerza que debe ser
considerada explcitamente. Se propone entonces un anlisis narrativo, caracterstico de los
enfoques constructivistas, compuesto por cuatro etapas (Roe, 1994, 155-156):
Identificacin de los principales relatos relacionados con la controversia de la poltica.

Identificacin de relatos alternativos a los que dominan en la controversia (contra-relatos).
Comparacin de estas dos series de relatos con el fin de generar un meta-relato.
Utilizacin del meta-relato para redefinir el problema que da origen a la poltica pblica y
anlisis del problema mediante herramientas convencionales.
A partir de las propuestas alternativas, como las presentadas anteriormente, el anlisis de las
polticas pblicas se ha redefinido como un examen integral a una serie de objetivos, de
medios y de acciones establecidos por el Estado para transformar total o parcialmente a la
sociedad, as como sus resultados y efectos (Roth, 2002). Esta es la base conceptual del
modelo descrito a continuacin.
2.2 EL MODELO METODOLGICO

La propuesta metodolgica presentada en la figura 5, parte del anlisis del proceso de las
polticas pblicas en su acepcin general, es decir, que estas polticas pueden ser
sectoriales, ambientales o territoriales (integracin horizontal de las polticas pblicas), pero
tienen en comn que han generado efectos ambientales en el tiempo y el espacio geogrfico
considerados para el caso estudiado. Es decir, que lo ambiental de la poltica pblica se
encuentra en el efecto y no necesariamente en el origen o concepcin de la misma.
Como se explic en el captulo anterior, el proceso de las polticas pblicas se representa en
un ciclo que comprende las siguientes fases: surgimiento y percepcin del problema
colectivo, incorporacin a la agenda poltica, formulacin de la poltica, implementacin y
evaluacin (Subirats et al., 2008, 44).
La ejecucin de las polticas pblicas formuladas e implementadas se da, en este caso, a
travs de una actividad productiva: ganadera bovina15. En la ejecucin se consideran tanto
los instrumentos de poltica (legales, financieros y de inversin, de planificacin, etc.) como
las narrativas y visiones de la realidad de los actores involucrados, es decir, las reglas
institucionales formales e informales definidas por la teora neoinstitucional16.
15
En esta investigacin la actividad productiva se reconoce como un sistema de produccin, que hace parte de
un sector, y que integra los componentes biofsico, de gestin, productivo y socioeconmico, al interior del
sistema y en su interaccin con el entorno.
16
Una disertacin ms amplia sobre este tema se desarroll en el captulo 1.
17
Figura 5. Modelo de relaciones polticas pblicas transformacin ambiental
Ciclo de las Polticas

Pblicas (PP)
Poltica
sectorial
Poltica
territorial
Poltica
ambiental
Ejecucin de PP a travs de la
actividad productiva
Narrativas y visiones
de la realidad
(instituciones
informales)
Instrumentos de PP
(instituciones
formales)
Generacin de incentivos /
desincentivos en la conducta de los
actores
Cambios en el uso del suelo
Procesos de transformacin
ambiental
Proteccin de los
ecosistemas
Permanencia y
consolidacin de la
actividad
productiva
Recuperacin de los
ecosistemas
Elementos para el mejoramiento

del proceso de PP
Fuente: Elaboracin propia17.
17
En la construccin del modelo se consideraron las discusiones realizadas al interior del Grupo de Desarrollo
Territorial Sostenible de la Universidad Nacional de Colombia (Facultad de Ciencias Humanas).
18
Estas reglas formales e informales incentivan o desincentivan cambios en la conducta de los

actores (productores); por ejemplo ciertas reglas institucionales pueden incentivar la
adopcin de prcticas de labranza mnima, otras reglas pueden desincentivar el uso de
fertilizantes de sntesis qumica. Mediante estos cambios se configuran los procesos de
transformacin ambiental 18.
Los efectos de las polticas pblicas ejecutadas a travs de la actividad agropecuaria se
pueden evaluar mediante los cambios en el manejo y en la intensidad de uso de los recursos
naturales por parte de los actores, por ejemplo en el uso del suelo, y la consecuente
generacin de unos procesos de transformacin ambiental y su comportamiento en
diferentes perodos de tiempo (multitemporal). Los procesos de transformacin pueden tener
tres alternativas bsicas de anlisis:
Proteccin de los ecosistemas, principalmente a travs de la declaracin de reas de
conservacin o preservacin.
Permanencia y/o consolidacin de la actividad productiva, generalmente con ampliacin
de la frontera agropecuaria.
Recuperacin de los ecosistemas por contraccin de la frontera agropecuaria y/o
procesos de restauracin ecolgica.
Como resultado de este anlisis multitemporal se pueden establecer algunos elementos que
contribuyan a mejorar el proceso de la poltica pblica tendiente a la conservacin de los
ecosistemas, conjuntamente con el manejo alternativo (prcticas productivas con menor
impacto ambiental) de las actividades agropecuarias desarrolladas.
El enfoque metodolgico para el anlisis se basa en el modelo relacional de los procesos
de las polticas pblicas, propuesto por investigadores del Institute of Development Studies
(IDS) de la Universidad de Sussex. El modelo sugiere tres aproximaciones (IDS, 2006, 9):
El estudio de los discursos y conocimientos que configuran ciertas narrativas de la
poltica pblica, las cuales dirigen los problemas planteados y los cursos de accin.
El estudio de los actores y las redes de actores, con sus roles y capacidades para incidir
en el proceso de las polticas pblicas.
El estudio de los intereses en juego y la actividad poltica, basado en las relaciones y
dinmicas de poder que subyacen en el proceso.
El anlisis de los procesos de polticas pblicas se genera en la interseccin de las tres
aproximaciones presentadas con anterioridad (Figura 6). Para entender por qu las polticas
toman ciertos caminos, es necesario establecer no slo las narrativas de estas polticas, que
expresan valoraciones y formas de ver el mundo y de actuar, sino cmo los actores
intervienen, se relacionan y toman una postura poltica y, a la vez, cmo las dinmicas de
poder condicionan estas interacciones (IDS, 2006, 9).
18
Para esta investigacin la transformacin ambiental se define en trminos de cambio (positivo o negativo) en
las relaciones sociedad-naturaleza; implica no solo la alteracin en las condiciones originales de los ecosistemas
o su posible recuperacin, sino los procesos de retroalimentacin entre las comunidades y su entorno biofsico.
19
Figura 6. Anlisis relacional de los procesos de polticas pblicas
DISCURSOS /
NARRATIVAS
INTERESES /
ACTIVIDAD
POLTICA
ACTORES /
REDES /
COALICIONES
Fuente: IDS (2006).
En la identificacin de las polticas pblicas a ser analizadas se deben consultar los actores
individuales y organizacionales relacionados con la formulacin y aplicacin de la poltica en
el caso estudiado, para as establecer y clasificar las variables formales (instrumentos) e
informales relevantes para la investigacin en el horizonte de tiempo definido.
Dentro de un modelo de interpretacin ambiental, los instrumentos de poltica pblica forman
parte de las interacciones que se dan entre los sistemas sociales y los sistemas naturales
(ecosistemas) y, en este orden de ideas, es posible esquematizar la relacin (Figura 7)19.
Figura 7. Los instrumentos de poltica en un modelo de interpretacin ambiental
Ecosistemas
INSTRUMENTOS DE
POLTICA PBLICA
Formulacin
Implementacin
Seguimiento y evaluacin
Incentivo / desincentivo en
la conducta de los actores
Sistemas Culturales
Marco poltico e institucional
Impactos ambientales de la
actividad productiva
Fuente: Elaboracin propia.

19
Se debe precisar que la poltica pblica no se restringe al universo de lo normativo. Existen, tambin,
programas y planes que buscan coordinarla e integrarla a nivel macro. En estos se definen metas, estrategias,
diagnsticos, prospectivas, escenarios de coordinacin, acciones a implementar, asignaciones presupuestales,
mecanismos de evaluacin, entre otros (IDEA, 2003, 14).
20
3.
EL PRAMO DE GUERRERO: ZONA DE ESTUDIO 20
De acuerdo con Alzate (2006) el rea de estudio comprende los terrenos entre los 2600 y
3800 m.s.n.m. del eje oeste de la cordillera oriental en los municipios de Zipaquir, Cogua y
Tausa del departamento de Cundinamarca, con una extensin aproximada de 34.322
hectreas (Figura 8). El 48,4% de esta rea corresponde al municipio de Tausa, el 22,2% a
Cogua y el 29,4% a Zipaquir.
El rea se encuentra conformada por un conjunto de zonas de vegetacin entre las que
sobresalen el Pramo de Guerrero propiamente dicho, Pramo Alto y Pramo de Laguna
Verde, pero que en conjunto se denominan para esta investigacin como el Pramo de
Guerrero.
La totalidad del territorio se ubica en jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional de
Cundinamarca (CAR) y su importancia radica en el papel que desempea en la regulacin
hdrica, ya que abastece a la represa del Neusa, varios acueductos veredales, los
acueductos municipales de Zipaquir, Cogua y Tausa, y parte del sistema hdrico de Bogot
(Morales et al., 2007).
Pese al reconocimiento generalizado de su funcin estratgica y a los esfuerzos realizados
en la declaratoria y manejo de reas protegidas a escala local (desde el ao 1990), las
actividades antrpicas relacionadas con el poblamiento, la explotacin agropecuaria y la
minera de carbn, han venido ocasionando un severo deterioro o degradacin de las
funciones ecosistmicas21 del Pramo de Guerrero.
Se realiza entonces, en este captulo, una breve descripcin de los factores biofsicos y
socioeconmicos que condicionan las actividades productivas en la zona de estudio. As
mismo, se lleva a cabo una aproximacin a los impactos ambientales potenciales de estas
actividades y, finalmente, se presentan algunas acciones concretas tendientes a la
proteccin de los ecosistemas del Pramo de Guerrero.
3.1 FACTORES BIOFSICOS

A continuacin se incluye una descripcin general de las variables biofsicas que
caracterizan el territorio, en trminos de clima, geologa, geomorfologa, hidrografa y
biogeografa.
20
De acuerdo con el modelo metodolgico presentado en el captulo anterior, el cual se sintetiza en la figura 5,
los captulos que se incluyen de ac en adelante corresponden a la secuencia del desarrollo de la investigacin.
Por tanto, se parte de una breve descripcin de la zona de estudio denominada Pramo de Guerrero y en los
captulos subsiguientes se presenta la caracterizacin de los sistemas de produccin bovina llevados a cabo en
esta zona, el anlisis de las polticas pblicas relevantes para el estudio y, finalmente, la relacin de los efectos
de estas polticas con los cambios en el uso del suelo durante el perodo de tiempo definido (1960-2010).
21
Las funciones ecosistmicas corresponden a todos aquellos aspectos relacionados con la estructura y el
funcionamiento de los ecosistemas que les confieren a los mismos su valor de existencia (Gmez-Baggethun y
De Groot, 2007, 7).
21
Figura 8. Mapa de ubicacin de la zona de estudio (Pramo de Guerrero)
Fuente: Alzate y Pacheco (2010).
22
3.1.1 Aspectos climticos

Los pramos se caracterizan por sus condiciones ambientales extremas: baja presin
atmosfrica, escasa densidad del aire, baja temperatura media, alta temperatura del aire y
del suelo cuando hay insolacin directa, y presencia de vientos peridicos y heladas
nocturnas (CI CAR, 2002).
El documento de declaratoria y formulacin del plan de manejo de un rea de conservacin
en jurisdiccin del Pramo de Guerrero (CI CAR, 2004), clasifica este complejo
ecosistmico dentro de la denominada regin paramuna seca.
Segn Morales et al. (2007, 83) el clima en el Pramo de Guerrero (sistema Caldas-Lang) se
encuentra entre semihmedo y hmedo, y su cociente de precipitacin y temperatura oscila
entre 81 y 115 mm/C. La temperatura promedio multianual vara entre 7,2 y 11,1C. La
precipitacin presenta un rgimen bimodal, con dos perodos hmedos (abril-junio y
septiembre-noviembre) y dos secos (diciembre-marzo y julio-agosto) (CI CAR, 2004).
Estas caractersticas climticas se ven influenciadas por dos factores principales: El valle del
Magdalena por el noroeste y la Sabana de Bogot por el suroeste. Ambos generan un ritmo
diurno de circulacin valle-montaa, donde el viento y, por tanto, la nubosidad y la
precipitacin, ascienden durante las horas de luz y descienden en la noche (Rivera, 1992).
3.1.2 Aspectos geolgicos y geomorfolgicos
El Pramo de Guerrero est geolgicamente conformado por paquetes rocosos que
corresponden a formaciones del Cretceo (Chipaque y Guadalupe), Terciario (Guaduas,
Bogot y Regadera) y Cuaternario (depsitos morrnicos, coluviales y aluviales). Las
formaciones del Cretceo constituyen las zonas de recarga de mayor extensin y potencial
hidrogeolgico, y se ubican principalmente sobre los flancos de pliegues sinclinales, hecho
que las hace potencialmente ms favorables para la infiltracin de agua, a travs de capas
de areniscas o capas de suelo de naturaleza arenosa (Morales et al., 2007, 84).
La geomorfologa predominante en la zona se compone de un relieve montaoso de origen
estructural (crestones y cuestas) con laderas empinadas y cimas tendidas redondeadas, que
se alternan con alargados valles modelados en forma de U (Morales et al., 2007, 84).
Tambin es comn la presencia de altiplanos, depresiones tectnicas que durante su
formacin fueron ocupadas por cuerpos de agua, los cuales posteriormente se sedimentaron
dando origen a topografas planas (CI CAR, 2004).
Los suelos son superficiales y moderadamente profundos, desaturados, cidos, de fertilidad
baja y con contenidos altos de materia orgnica (Morales et al., 2007, 84). Esto ltimo
favorece el almacenamiento de agua y genera histosoles con grados variables de
descomposicin. Sin embargo, las condiciones climticas restringen la evolucin de la
materia orgnica, es decir, los procesos de humificacin y mineralizacin son ms lentos
debido a las bajas temperaturas y la consecuentemente reducida actividad microbial (CI
CAR, 2002).
23
3.1.3 Aspectos hidrogrficos

De acuerdo con Molano (1983) el Pramo de Guerrero incluye los valles de los ros Fro,
Guandoque, Salitre y Cubillos. El estudio de la CAR y Conservacin Internacional (CI CAR,
2004, 4) seala que la zona est integrada por tres importantes cuencas que drenan sus
aguas hacia el sistema de la Sabana de Bogot, cuyo drenaje principal es el ro Bogot. La
cuenca con mayor superficie integra el sistema hdrico que confluye hacia el ro Susagu,
seguida por las de los ros Fro y Neusa. Las cuencas de los ros Susagu y Neusa drenan
sus aguas hacia el sureste de la zona de estudio, y se localizan en el costado oriental de la
serrana. Por su parte, la cuenca del ro Fro se encuentra enmarcada entre el costado
occidental de la serrana y el complejo montaoso denominado Pramo de Pea Negra o
Cuchilla del Infierno.
3.1.4 Aspectos relacionados con flora y fauna (biogeografa)
Como resultado de un amplio y riguroso estudio biogeogrfico, realizado a principios de la
dcada del ochenta, Molano (1983) reporta una gran diversidad de especies de flora y fauna
en varias reas dentro del Pramo de Guerrero, diferenciando coberturas naturales y
transformadas en un contexto del territorio como construccin social. La evidencia posterior
(Molano, 1998; CI CAR, 2002 y 2004) indica que esta biodiversidad se ha ido perdiendo a
travs del tiempo, producto de la accin antrpica.
Ms recientemente y por encima de la cota de 3200 m.s.n.m., CI y la CAR (2004)
identificaron para el Pramo de Guerrero tres unidades de vegetacin: pramo, bosques
altoandinos y asociacin de matorrales, rastrojos y vegetacin de subpramo. El pramo
est dominado por comunidades vegetales de frailejonales y pajonales de gramneas en
macolla, en las que se entremezclan matorrales y prados que incrementan la diversidad de
flora de este complejo (Morales et al., 2007, 84).
Los bosques altoandinos del Pramo de Guerrero han sufrido procesos de explotacin desde
la Colonia; en la actualidad se restringen a los sectores ms inaccesibles. En total estos
bosques albergan 160 especies de 54 familias de flora (CI CAR, 2004). Los matorrales y
rastrojos bajos se consideran como la unidad de transicin entre el bosque y el pramo
propiamente dicho (Morales et al., 2007).
En comparacin con los dems pramos de la cordillera Oriental, CI y la CAR (2004)
consideran que el pramo de Guerrero ha perdido una porcin considerable de su fauna
original, especialmente de grandes mamferos. El rea constituye el hbitat de 98 especies
de aves, 21 de mamferos, 7 de reptiles y 8 de anfibios (CI CAR, 2002).
De las 21 especies de mamferos reportadas para el Pramo de Guerrero, casi la mitad
corresponden a roedores y quirpteros, lo que evidencia los efectos que la remocin de la
cobertura vegetal natural ha tenido sobre la fauna (CI CAR, 2004, 6).
24
3.2 FACTORES SOCIOECONMICOS

Para la descripcin de los aspectos socioeconmicos relevantes en la zona de estudio, se
incluyen a continuacin algunas caractersticas y estadsticas de los municipios
(principalmente a escala rural), as como aspectos generales de las actividades productivas.
3.2.1 Caractersticas bsicas a escala municipal
Como se observa en la tabla 1, Zipaquir tiene el mayor nmero de habitantes dentro de los
tres municipios con jurisdiccin en la zona de estudio. Al ser una ciudad en crecimiento, el
87% de su poblacin habita en el caso urbano; mientras que en el caso de Cogua y Tausa,
la poblacin tiene mayor presencia a escala rural (71 y 90% respectivamente).
Tabla 1. Poblacin ajustada a 30 de junio de 2005, por municipio y por rea
MUNICIPIO
POBLACIN
URBANA
(No. de habitantes)
POBLACIN RURAL
(No. de habitantes)
POBLACIN TOTAL
(No. de habitantes)
Cogua
5.356
12.920
18.276
Tausa
796
6.919
7.715
88.527
13.024
101.551
Zipaquir
Fuente: Elaboracin propia con informacin del DANE (2008).
Una caracterstica importante del sector rural en la zona de estudio, es que los hogares
presentan un grado moderadamente alto de necesidades bsicas insatisfechas (NBI), siendo
este fenmeno ms acentuado en el municipio de Tausa (Tabla 2).
Tabla 2. NBI ajustado a 31 de diciembre de 2008, por municipio y por rea
MUNICIPIO
NBI A ESCALA
URBANA
(% de la poblacin)
NBI A ESCALA
RURAL
(% de la poblacin)
NBI TOTAL
(% de la poblacin)
Cogua
10,22
14,41
13,16
Tausa
21,37
25,99
25,50
Zipaquir
12,16
18,74
13,00
Fuente: Elaboracin propia con informacin del DANE (2008).
Respecto a la educacin a escala rural, esta corresponde principalmente a la bsica primaria

y a cursos y talleres promovidos por centros culturales o de salud, alcaldas municipales y
entidades de orden nacional como el SENA, aunque no presentan una gran cobertura. En la
mayora de las veredas del rea de estudio existe una institucin educativa. No obstante, hay
problemas de desercin porque los nios, en forma paralela, apoyan a sus familias en las
labores productivas, especialmente las relacionadas con el cultivo de papa (CI CAR, 2002).
25
La cobertura en servicios bsicos de energa, acueducto y alcantarillado, es aceptable a

escala urbana (superior al 90% en Zipaquir y Cogua), pero la disponibilidad de estos
servicios en el sector rural disminuye considerablemente. La mayor parte de los habitantes
en las zonas rurales capta directamente el agua de las fuentes, sin considerar el volumen
requerido para su consumo y la demanda de quienes se abastecen aguas abajo (CI CAR,
2002)22.
3.2.2 Actividades productivas
Las actividades productivas ms importantes que se desarrollan en el Pramo de Guerrero
son la agricultura, la ganadera y la minera. De acuerdo con Morales et al. (2007) los cultivos
transitorios de papa y los pastizales son las coberturas ms extendidas y llegan hasta los
3500 m.s.n.m. Estas actividades han ocasionado la transformacin del ecosistema, debido
principalmente a la sobre utilizacin de los recursos naturales y la introduccin de especies
exticas, con mayor intensidad a partir de la dcada del cuarenta (CI CAR, 2002).
La actividad agrcola se concentra en la produccin de cultivos de papa, especialmente
desde la dcada del sesenta (CI CAR, 2004). Permanecen pequeas reas cultivadas con
arveja, haba, zanahoria y otros cultivos transitorios; no obstante su tendencia es a
desaparecer. Segn CI y la CAR (2002) la ganadera bovina representa el segundo rengln
de la economa en la regin; generalmente se establece sobre reas que se dejan en
barbecho 23 y que luego retornan a cultivos, caracterizando un ciclo productivo de papa y
pastos24.
En cuanto a la minera, la cuenca del ro Fro (Zipaquir), parte de Cogua y gran parte de
Tausa, constituye una de las principales reas con carbn coquizable en Colombia. Esta
actividad econmica es llevada a cabo en pequeas unidades de explotacin subterrnea,
con tecnologas inapropiadas que ocasionan impactos negativos sobre los recursos
naturales y sobre la salud de los pobladores de la zona (CI CAR, 2004).
Segn los registros de Ingeominas, hacia el ao 2007 existan en la regin once
explotaciones de carbn activas y seis inactivas, ubicadas en su mayora por encima de los
3.300 m.s.n.m. Adems de la explotacin del carbn, tambin se encuentran dos minas de
hierro, localizadas en las veredas Ventalarga (Zipaquir) y El Salitre (Tausa), y una mina
donde se extrae y transforma arcilla (Morales et al., 2007, 85).
3.3 IMPACTOS AMBIENTALES POTENCIALES

De acuerdo con CI y la CAR (2004, 8) desde hace centenares de aos el rea denominada
Pramo de Guerrero ha sido objeto del desarrollo de actividades agropecuarias, situacin
22
Estos son indicadores generales y descriptivos que para efectos de la investigacin fue necesario analizar y
relacionar con otros factores.
23
El barbecho hace referencia a zonas de cultivo que se dejan en descanso durante determinado tiempo para
posteriormente retornar a su uso productivo.
24
La caracterizacin de los sistemas de produccin de ganadera bovina y su relacin con la produccin de papa,
se presenta en el captulo 4.
26
que ha ocasionado la fragmentacin de sus ecosistemas de alta montaa. Otros factores que
han contribuido con la degradacin de estos ecosistemas se relacionan con la introduccin
de especies exticas en zonas no aptas para su establecimiento, as como la minera de
carbn a pequea escala.
El uso generalizado del suelo en actividades de produccin agropecuaria, en reas cuya
vocacin principal es la conservacin, y las inadecuadas prcticas de manejo, constituyen
uno de los factores ms importantes de la degradacin ambiental del Pramo de Guerrero
(CI CAR, 2002). La prdida de prcticas productivas ancestrales, ms acordes con la
conservacin de los recursos naturales, junto con la prevalencia de sistemas de produccin
con un enfoque claramente comercial, ha llevado al deterioro progresivo de las funciones
propias de estos ecosistemas.
La sobreutilizacin del suelo con destino a la produccin de papa ha llevado a la alteracin
de las propiedades fsicas del recurso y al incremento en los procesos erosivos,
especialmente cuando la actividad se lleva a cabo en zonas de alta pendiente (CI CAR,
2004). El uso indiscriminado de agroqumicos, propio de los sistemas de produccin
desarrollados en la regin, potencia el dao sobre las propiedades del suelo, adems de los
impactos negativos sobre la calidad de aguas superficiales y subterrneas, la atmsfera, la
biodiversidad y la salud humana y animal.
En el caso especfico de los impactos ambientales de la ganadera bovina, en sistemas
extensivos y superextensivos, se han generado profundos cambios en la composicin,
estructura y dinmica de los suelos de pramo. Las pisadas del ganado bovino y la forma de
las pezuas producen concavidades en el suelo que, al aumentar la densidad del pastoreo,
forman charcos que alteran totalmente las caractersticas del recurso. En algunas reas el
suelo se compacta, impidiendo el desarrollo de la vegetacin, los procesos de
descomposicin de la materia orgnica y la respiracin (MMA, 2002). Este efecto de
compactacin contribuye, junto con otros factores como la prdida de la micro y mesofauna
del suelo y el aumento de la escorrenta superficial, a la configuracin de un impacto de
prdida de la fertilidad de este valioso recurso.
Al disminuir la fertilidad de los suelos, las gramneas naturales presentes en los ecosistemas
de pramo no son lo suficientemente productivas para sostener una capacidad de carga de
ganado cada vez ms alta. Por ende, los productores se ven obligados a la introduccin de
especies de pastos ms productivas, pero ms exigentes en trminos de fertilizacin, control
de plagas y demanda de agua. En este contexto, se incrementa la demanda en el uso de
agroqumicos, siendo el manejo inadecuado una causa importante de eutroficacin y
contaminacin de los cursos y fuentes de agua, de los suelos, del subsuelo y responsable
(pero en menor medida que en caso del cultivo de papa) de problemas de salud humana y
animal.
Con referencia a la minera, esta actividad genera graves impactos ambientales en el rea,
bsicamente relacionados con la afectacin del paisaje, prdida de las propiedades del
suelo, procesos erosivos, destruccin o degradacin de la vegetacin natural, contaminacin
atmosfrica y del agua, y alteracin del sistema hdrico local (CI CAR, 2002 y 2004).
27
Por su parte, el establecimiento de plantaciones con especies exticas (principalmente pino y

eucalipto) en reas frgiles de alta montaa, ha generado prdida de la biodiversidad e
impactos sobre las zonas de recarga y regulacin hdrica, adems de los efectos negativos
sobre las condiciones del suelo (CI CAR, 2004). En la zona de estudio el inicio de esta
prctica se remonta a la dcada del cincuenta, por iniciativa de la CAR y otras agencias del
Estado; las reas ms afectadas corresponden a las que circundan los principales cuerpos
de agua de la regin (embalse del Neusa, Laguna de Pantano Redondo y Laguna Verde).
Dadas las caractersticas de la regin, conformada por ecosistemas de pramo y bosque alto
andino, cobra especial relevancia el estado y la disponibilidad de los recursos hdricos. En
este sentido, los estudios de CI y la CAR (2002 y 2004) evidencian el impacto ocasionado
por el establecimiento de actividades productivas y por el mal manejo de los mismos
recursos, aumentando la estacionalidad en su oferta y ocasionando incluso la desaparicin
de corrientes de agua, la desecacin de humedales y la contaminacin puntual de fuentes
hdricas superficiales y subterrneas.
3.4 ACCIONES PARA LA PROTECCIN DE LOS ECOSISTEMAS

Como producto de los estudios y acciones adelantadas en el Pramo de Guerrero por la
CAR, Conservacin Internacional Colombia y otras ONGs de carcter local, han sido
declaradas las reas protegidas presentadas en la tabla 3.
Tabla 3. reas protegidas declaradas a junio de 2010 en el Pramo de Guerrero
ASPECTO
REAS PROTEGIDAS EN EL PRAMO DE GUERRERO
Nombre
Microcuenca quebradas
Honda y Calderitas
Laguna de Pantano
Redondo y nacimiento ro
Susagu
Municipio(s)
Cogua
Zipaquir
Extensin
475 Ha.
1.361 Ha.
Zona de reserva forestal

protectora
Acuerdo 06 del 26 de
mayo de 1992 (CAR)
Resolucin presidencial
157 del 30 de diciembre
de 1992
Zona de reserva forestal

protectora
noviembre de 1992 (CAR)
Resolucin presidencial
24 del 1 de febrero de
1993
Categora
Acto
administrativo
Pramo de Guargua y
Laguna Verde
Tausa, Carmen de
Carupa, Cogua y
Zipaquir
11.928 Ha. como reserva
forestal y 26.507 Ha.
como distrito de manejo
integrado (DMI)
Reserva forestal
protectora y DMI
agosto de 2009 (CAR)
Fuente: Elaboracin propia con informacin contenida en los actos administrativos mencionados en la tabla.
La declaratoria de estas reas busca la preservacin, conservacin y rehabilitacin de

ecosistemas de importancia estratgica a escala regional y local; ello debido a los servicios
28
ambientales que prestan, especialmente en cuanto a la produccin y regulacin hdrica (CI

CAR, 2004).
En el proceso de declaratoria de las reservas forestales de Pantano Redondo y nacimiento
del ro Susagu y de Quebrada Honda y Calderitas, participaron las autoridades municipales
de Zipaquir y Cogua; la comunidad agroproductiva de la zona tambin se involucr en el
proceso mediante la venta de sus predios y, actualmente, acepta la delimitacin y
restricciones de uso referentes a estas reas protegidas.
En el caso de la reserva forestal y DMI del Pramo de Guargua y Laguna Verde, declarada
por la CAR en el ao 2009, se ha presentado una fuerte oposicin de autoridades locales,
comunidades agroproductivas y mineros. La oposicin se basa en las restricciones que se
establecen para las actividades productivas (ganadera, agricultura y minera) por encima de
la cota de 3200 m.s.n.m. Las comunidades afectadas, con apoyo de las autoridades
municipales (especialmente de Tausa), han interpuesto recursos jurdicos en contra del acto
administrativo de la CAR ante diferentes instancias y, a la fecha (septiembre de 2010), se
esperan las decisiones pertinentes sobre la viabilidad del Acuerdo 022.
La mayor parte de estos conflictos entre las decisiones de las autoridades ambientales y las
comunidades que se ven afectadas por tales decisiones, radican en que se da
preponderancia a los aspectos biofsicos de las zonas a proteger, dejando muchas veces de
lado la importancia econmica y cultural de las actividades productivas para el territorio y sus
habitantes.
Sobre este tema y desde una visin ambiental enmarcada en las interacciones ecosistemacultura, Len (2007, 143) opina que en Colombia los estudios sobre las reas de pramo han
sido explcitos en lo ecosistmico e hidrolgico, as como enfticos al argumentar la presin
de los sistemas agropecuarios sobre dicho bioma, pero no as en cuanto a lo social de la
relacin, especficamente en trminos de usos del suelo, tenencia de la tierra, ocupacin del
espacio y cuantificacin de los impactos biofsicos y culturales de tales actividades.
Molano (2002, 10) reclama por una visin geogrfica e histrica del pramo que supere los
naturalismos y lo entienda como una produccin social. Las viejas economas campesinas
de origen indgena o hispnico, las redes viales y los circuitos de circulacin de informacin y
de mercancas; las viejas haciendas coloniales, la agroindustria empresarial papera, la
ganadera de altura, la extraccin de recursos mltiples donde sobresale el agua y el carbn,
hacen parte de la construccin social del pramo.
La investigacin en el Pramo de Guerrero no ha escapado a esta generalidad; por tanto,
este estudio aborda el territorio en mencin como una construccin social e histrica, que
permita entender las lgicas de produccin sobre el pramo y comprender por qu y cmo se
han transformado estas tierras a lo largo del tiempo.
29
4.
CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN BOVINA Y SU

RELACIN CON EL CULTIVO DE PAPA EN EL PRAMO DE GUERRERO
De acuerdo con Murgueitio (2005) el trmino ganadera bovina incluye una variedad de
sistemas productivos manejados por distintos grupos sociales y econmicos, situados en
distintos biomas terrestres, y desarrollados en diferentes regmenes climticos, tipos de
suelos y formaciones vegetales. Por tanto, la produccin ganadera es tan diversa como los
territorios en los cuales se desarrolla.
Debido a las condiciones biofsicas y socioculturales de los pramos, la actividad se ha
llevado a cabo en una diversidad de sistemas y formas de produccin, no slo en su
componente pecuario sino en su integracin con la agricultura, fundamentalmente con la
produccin de papa.
Como cada zona (en este caso de pramo) presenta una estructura particular en sus
actividades productivas y en sus factores de desarrollo, cualquier abordaje investigativo
requiere un proceso de caracterizacin de tales formas de produccin, a fin de reconocer y
clasificar las actividades en grupos relativamente homogneos que permitan facilitar y
optimizar los anlisis y los recursos.
Teniendo en cuenta que objetivo final de esta investigacin fue analizar las interacciones
entre polticas pblicas y los patrones dinmicos de transformacin ambiental del Pramo de
Guerrero por sistemas de ganadera bovina, fue necesario establecer y conocer las formas
en las cuales se desarrolla la actividad productiva y sus relaciones con el entorno biofsico.
Una vez definidos los sistemas de produccin, dentro de este contexto de integralidad, se
consider pertinente entrar a la fase de anlisis de acuerdo con los objetivos de la tesis.
Se presenta en este captulo la caracterizacin de los sistemas de produccin de ganadera
bovina y su relacin con el cultivo de papa en el Pramo de Guerrero. La metodologa de
esta parte de la investigacin se incluye en el anexo 1.
4.1 CARACTERSTICAS GENERALES DE LOS SISTEMAS

AGROPECUARIA EN EL PRAMO DE GUERRERO
DE
PRODUCCIN
De acuerdo con el anlisis de la informacin obtenida en campo, se caracterizaron los

sistemas de produccin agropecuaria que se desarrollan en el Pramo de Guerrero. De
manera general, se presentan a continuacin las caractersticas de la produccin bovina y de
papa en la regin, para luego describir cada uno de los sistemas identificados, as como las
formas en la cuales la actividad papera se integra o se relaciona con la ganadera.
Histricamente, la ganadera bovina en el Pramo de Guerrero se ha desarrollado como una
actividad complementaria a la produccin de papa, a fin de aprovechar los perodos de
descanso del suelo entre los ciclos de cultivo. No obstante, la dinmica de la actividad
ganadera a nivel regional y nacional ha llevado al establecimiento de sistemas
predominantes o permanentes en algunas reas de la zona de estudio, generalmente
30
manejados por medianos y grandes productores que cuentan con la capacidad econmica
de inversin y, as mismo, les permiten obtener unos ingresos y una liquidez constante a
diferencia de otras actividades agropecuarias25.
La actividades de reconocimiento inicial en campo permitieron establecer la presencia de
una diversidad de sistemas productivos, que incluyen la ganadera de leche especializada
con razas como Holstein, manejo de pastos mejorados (principalmente raigrs, Lolium sp.),
sistemas mecnicos de ordeo, suplementacin con alimentos balanceados, entre otras
caractersticas que demuestran una mayor intensificacin de la actividad, especialmente en
las zonas menores a 3200 m.s.n.m. En las zonas ms altas (mayores a 3200 m.s.n.m.)
predominan los sistemas de lechera campesina, doble propsito y ceba con raza Normando
y cruces de esta (ver anexo 2).
En ambos casos, los productos obtenidos (leche y animales) se destinan al mercado,
haciendo presencia, en el caso de la leche, empresas procesadoras nacionales y regionales
que recolectan el producto y lo transportan a las respectivas plantas para su transformacin;
tambin existen pequeos acopiadores (cruderos) que venden la leche en forma directa a
ciertos segmentos de consumidores o la entregan a procesadores de menor escala. Los
bovinos en pie se negocian en las mismas fincas o en la feria ganadera de Zipaquir, una de
las principales del departamento de Cundinamarca.
El principal efecto de la ganadera bovina en la zona es la transformacin de las coberturas
naturales para el establecimiento de potreros, y en la medida en que la actividad se realiza
con mayor intensificacin se potencializan otros impactos como compactacin de suelos,
contaminacin de cuerpos de agua, prdida de biodiversidad, entre otros25.
El resumen del anlisis de la base de datos correspondiente al ciclo de vacunacin antiaftosa
2008-I, ejecutado por FEDEGN-F.N.G., se presenta en la tabla 4. De esta informacin se
puede concluir que en las veredas que hacen parte de la zona de estudio hay un total de
1304 predios con alguna actividad de ganadera bovina, de los cuales 349 se ubican en
Zipaquir (26,8%), 480 en Cogua (36,8%) y 475 en Tausa (36,4%).
El 93% de los predios (1210 de un total de 1304) pertenecen a un nico propietario, siendo
marginal la existencia de otros tipos de tenencia de la tierra como el arriendo o la
copropiedad. No obstante, en aos recientes hay una dinmica de compra o arriendo de los
predios de pequeos productores por parte de los grandes o medianos.
Predominan en la zona los sistemas de economa campesina (36,4% de los predios) y doble
propsito (36,3%); el 20,8% de los predios se clasifican como sistemas de lechera y slo el
5,5% corresponden a sistemas de ceba. La presencia del sistema de cra y levante es
marginal (1,0% de los predios censados). El promedio del nmero de bovinos por predio es
de 17,5, siendo ms alto en el caso de Zipaquir por contar en este municipio con predios de
mayor tamao y ubicados en reas de menor altitud.
25
Durante las actividades de reconocimiento y las visitas realizadas a las fincas ganaderas en la zona de estudio,
fue posible establecer estas relaciones.
31
Tabla 4. Caractersticas generales de los predios con actividad ganadera bovina en el Pramo de Guerrero
MUNICIPIO
VEREDA
Empalizado
Pramo de Guerrero
ZIPAQUIR
TENDENCIA
PRODUCTIVA
TENENCIA
No.
PREDIOS
AR
CO
PR
CM N.I.
EC
LE
57
54
14
16
DP
TRA
TRA
PROM
CE
CR
27
246
4,32
HEM
PROM
TRO
TRO
PROM
MCH
MCH
PROM
TOTAL
ANIMALES
ANIMALES
PROMEDIO
695
12,19
95
1,67
77
1,35
1113
19,53
HEM
73
68
12
13
43
352
4,82
827
11,33
100
1,37
498
6,82
1777
24,34
101
92
36
31
29
682
6,75
1656
16,40
85
0,84
265
2,62
2688
26,61
San Isidro
90
82
32
25
29
424
4,71
909
10,10
91
1,01
157
1,74
1581
17,57
Ventalarga
28
26
17
124
4,43
290
10,36
69
2,46
88
3,14
571
20,39
349
11
322
13
102
88
145
12
1828
5,24
4377
12,54
440
1,26
1085
3,11
7730
22,15
82
78
44
20
16
250
3,05
623
7,60
54
0,66
143
1,74
1070
13,05
Ro Fro
SUBTOTAL
Cardonal
Pramo Alto
71
68
12
40
10
208
2,93
571
8,04
118
1,66
498
7,01
1395
19,65
Quebrada Honda
106
100
40
44
17
282
2,66
992
9,36
45
0,42
267
2,52
1586
14,96
Rodamontal
221
212
112
60
43
896
4,05
2206
9,98
72
0,33
452
2,05
3626
16,41
480
15
458
208
132
116
19
1636
3,41
4392
9,15
289
0,60
1360
2,83
7677
15,99
Pramo Alto
41
35
28
208
5,07
409
9,98
72
1,76
251
6,12
940
22,93
Pramo Bajo
302
286
136
28
103
32
716
2,37
1577
5,22
268
0,89
889
2,94
3450
11,42
Sabaneque
30
24
17
66
2,20
229
7,63
26
0,87
146
4,87
467
15,57
Salitre
51
45
11
30
180
3,53
962
18,86
71
1,39
193
3,78
1406
27,57
San Antonio
51
40
34
238
4,67
498
9,76
105
2,06
304
5,96
1145
22,45
475
17
16
430
10
165
51
212
41
1408
2,96
3675
7,74
542
1,14
1783
3,75
7408
15,60
42 1210
26 475 271 473
72
0,97 4228
3,24
22815
17,50
COGUA
SUBTOTAL
TAUSA
SUBTOTAL
TOTAL
1304 24
13 4872
3,74 12444
9,54 1271
Fuente: Elaboracin propia con cifras originales de FEDEGN-F.N.G. (2009).

Convenciones:
TENENCIA: AR (arriendo), CO (copropiedad), PR (nico propietario), CM (Comunal), NI (no informa).
TENDENCIA PRODUCTIVA: EC (economa campesina), LE (lechera), DP (doble propsito), CE (ceba), CR (cra y levante).
ESTRUCTURA DEL HATO: TRA (terneras), HEM (hembras), TRO (terneros), MCH (machos).
32
A continuacin se presentan las caractersticas generales de la ganadera bovina en Pramo

de Guerrero, de acuerdo con la informacin recopilada mediante las encuestas de
caracterizacin 26:
El 78,2% de las explotaciones ganaderas pertenecen a un nico propietario.
En promedio las fincas tienen una extensin total de 52,4 Ha (73% de uso en pastos).
El 42,3% de los productores reporta zonas compactadas por el pisoteo de los animales,
pero las reas afectadas son generalmente menores a 3 Ha.
Se manifiesta disminucin en la disponibilidad de agua superficial durante el perodo seco
(64,1% de los productores). La prdida de caudales se ha intensificado en aos recientes.
No existe tratamiento de aguas residuales y en el 93,6% de las fincas el estircol de los
animales se dispersa en los mismos potreros.
Las basuras orgnicas se incorporan al suelo o se queman, y las inorgnicas
generalmente se queman. Existe un programa coordinado por FEDEPAPA para la
recoleccin y gestin de los envases de agroqumicos y droga veterinaria; los productores
participan en este programa y, en general, ha sido bien aceptado.
Las fincas que tienen instalaciones bsicamente cuentan con la vivienda del administrador
o propietario, una bodega para el almacenamiento de insumos y productos, y un corral
para el manejo de los animales.
Es comn el uso de pastos introducidos, principalmente raigrs (Lolium sp.) y falsa poa
(Holcus lanatus). En altitudes mayores a 3200 m.s.n.m. se utilizan algunas gramneas
nativas en mezcla con pastos introducidos.
Las praderas se ven afectadas principalmente por las heladas (67,9% de las fincas) y
para su renovacin los productores prefieren la rotacin con cultivos de papa (47,4%).
En el 100% de las fincas se manejan potreros de gran tamao (mayores a 1 Ha) bajo
sistemas de pastoreo rotacional, con perodos de rebrote mayores a 45 das. La
capacidad de carga vara entre 0.5 y 2 animales por hectrea.
No es muy comn la fertilizacin de las praderas; quienes la realizan (alrededor del 20%
de los productores) poseen las fincas ms tecnificadas de la regin. En los lotes donde se
hace rotacin con cultivos de papa, los pastos aprovechan el fertilizante residual que
permanece luego del ciclo de cultivo.
En cuanto a aspectos socioeconmicos las fincas ganaderas cuentan en promedio con
1,9 trabajadores permanentes y dependiendo de las labores, cuya necesidad e intensidad
varan por el sistema de produccin y la relacin con la produccin de papa, se contratan
trabajadores ocasionales o jornaleros (6,4 por finca, en promedio). La estructura de costos
de produccin tambin vara dependiendo del sistema (ver numeral 4.2).
Acerca de la produccin de papa, es evidente en el Pramo de Guerrero el predominio de
sistemas convencionales, caractersticos de la denominada revolucin verde 27, desarrollados
26
Estas caractersticas indican los resultados obtenidos para la actividad ganadera en general. Las
caractersticas especficas, que permitieron clasificar y definir los diferentes sistemas de produccin, se presentan
en el numeral 4.2.
27
De acuerdo con Gmez (2010, 62), la revolucin verde (programa auspiciado por el gobierno de Estados
Unidos y lanzado en el ao 1966) se concibi como la solucin al problema agroalimentario en los pases
subdesarrollados e implic () atar la agricultura al sector industrial, reuniendo en un solo paquete tecnolgico y
aplicando a gran escala los avances que se haban venido dando paulatinamente a travs del tiempo: los abonos
qumicos, el monocultivo, la mecanizacin, los pesticidas y el mejoramiento gentico.
33
por grandes productores en predios propios o arrendados a otros productores de menor

escala productiva; estos ltimos han visto limitada su actividad debido a que no cuentan con
el capital de trabajo necesario. La situacin configura un proceso de oligopolizacin en la
oferta regional de papa, que est siendo controlada por un grupo de grandes productores
con actividad en la zona.
El anlisis de las fuentes de informacin referente a la actividad papera en la zona de
estudio, da cuenta del uso generalizado y permanente del paquete de agroqumicos en las
diferentes etapas del cultivo, prcticas de labranza en zonas de ladera que afectan las
condiciones del suelo, deforestacin que incluye la transformacin de las rondas de ros y
quebradas, uso de mano de obra fornea que no cuenta con las condiciones laborales
necesarias para el desarrollo de este tipo de actividades, entre otros elementos de este
monocultivo comercial que denotan la alta presin sobre los recursos de los ecosistemas de
pramo.
Es importante resaltar que esta regin es de las ms importantes para la produccin de papa
a escala nacional. Algunos de los grandes productores con presencia en la zona hacen parte
de las esferas directivas del gremio (FEDEPAPA), han participado en el desarrollo de
variedades ms productivas, son productores de semilla certificada y participan en la
comercializacin de insumos y maquinaria para el cultivo.
A partir de la informacin procedente de las encuestas, se establecieron las caractersticas
de la produccin papera en el Pramo de Guerrero. Entre tales caractersticas se destacan
las siguientes:
El 62,8% de los predios con actividad ganadera, incluyen dentro de sus actividades la
produccin de papa.
En promedio, por predio, se destinan 12,4 hectreas para el cultivo de papa (3,3 lotes).
Entre las razones que se tienen en cuenta para destinar reas de la finca al cultivo de
papa, se destaca la prdida de productividad del pasto (53,1% de las fincas).
Las prcticas que predominan para la adecuacin del suelo son arado y surcado, mientras
que para la labranza se utiliza principalmente arado (de cincel o disco) y rotocultor.
El uso del tractor para estas labores es generalizado (el 100% de los productores
encuestados que cultivan papa lo utilizan). Los propietarios de la maquinaria son los
grandes productores, quienes la alquilan a los pequeos y medianos.
Las variedades de papa ms cultivadas en la regin son la pastusa normal, la parda
pastusa y la pastusa suprema, siendo esta ltima la ms difundida en aos recientes
debido principalmente a su mayor rendimiento.
Aparte del rendimiento, otros criterios importantes para seleccionar la variedad de papa a
cultivar son la resistencia a enfermedades y a heladas.
El 59,2% de los ganaderos-paperos encuestados produce su propia semilla de papa,
mientras el 34,7% la adquiere a otros productores. Como se coment con anterioridad,
una de las actividades principales de los grandes productores de la zona es la produccin
y venta (en la misma regin o en otras zonas paperas) de semilla certificada.
34
En promedio, el cultivo de papa tiene una duracin en la zona de siete meses, con un
perodo de descanso de 3,4 aos. En un lote se realizan dos cultivos continuos y se tiene
un rendimiento promedio de 16 toneladas (aproximadamente 180 cargas 28) por hectrea.
Se realizan dos aplicaciones de fertilizante qumico en cada cultivo, en una cantidad
promedio de 1444,6 Kg/Ha. En los pocos casos donde se utiliza fertilizacin orgnica
(gallinaza), se hace una sola aplicacin a razn de 507,7 Kg/Ha en promedio. Para la
enmienda (correccin del pH del suelo) se aplican 510 Kg de cal dolomita por hectrea.
En cuanto a la aplicacin de plaguicidas y/o herbicidas se llevan a cabo alrededor de 10
aspersiones (aplicaciones) en un ciclo de cultivo, en cantidades que varan segn el
producto utilizado y el nivel de afectacin o infestacin. De acuerdo con lo observado en
las visitas de campo, este es uno de los impactos ambientales ms graves de la
produccin de papa en la zona de estudio.
4.2 CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN BOVINA

El anlisis de las diferentes fuentes de informacin utilizadas permiti la identificacin de los
siguientes sistemas de produccin de ganadera bovina en el Pramo de Guerrero: lechera,
doble propsito, ceba, cra y levante, y economa campesina. La caracterizacin de cada uno
de estos sistemas se presenta en los numerales que se incluyen a continuacin.
Una de las variables que condiciona la clasificacin del sistema es la estructura del hato
(inventario de ganado). Los resultados de esta variable, comparando los diferentes sistemas,
se presentan en la tabla 5.
Tabla 5. Inventario promedio de bovinos para los diferentes sistemas de produccin
(excepto economa campesina) en el Pramo de Guerrero
NMERO DE ANIMALES POR SISTEMA
GRUPO ANIMAL
Vacas en produccin
Vacas horras (escoteras)
Terneras de cra
Terneros de cra
Hembras de levante
Novillos de levante
Novillas de vientre
Novillos de ceba
Toros y toretes
TOTAL BOVINOS29
LECHERA
33,5
12,7
5,9
6,6
13,0
1,5
11,9
1,4
66,6
DOBLE
PROPSITO
16,3
4,9
5,7
3,7
5,9
8,1
5,4
5,8
4,1
37,6
CRA Y
LEVANTE
CEBA
41,5
26,7
49,3
6,5
47,1
55,8
12,0
16,0
31,8
134,0
14,0
72,8
Fuente: Elaboracin propia con informacin consolidada de las encuestas de caracterizacin.
28
La carga de papa es una medida generalizada para la produccin y comercializacin del producto. De acuerdo
con los productores de la regin, una carga equivale a 3 bultos de 30 Kg de papa, es decir a 90 Kg
aproximadamente.
29
Corresponde al promedio total de animales (bovinos) por predio dentro de cada sistema de produccin.
35
4.2.1 Sistema de produccin de lechera

En sistemas de produccin de lechera se clasificaron 21 de las 78 fincas caracterizadas
(26,9%). El 61,9% de estas 21 fincas incluye dentro de sus actividades la produccin de
papa. De acuerdo con la estructura de la encuesta, se especifican los aspectos biofsicos, de
gestin de residuos, productivos y socioeconmicos que caracterizan este sistema
productivo (Tabla 6).
Tabla 6. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin de lechera en el
Pramo de Guerrero
COMPONENTE
Biofsico
Gestin de
residuos
Productivo
CARACTERSTICAS RELEVANTES
- En la zona de estudio, este sistema se desarrolla a altitudes menores a 3300 m.s.n.m.,
en predios que en promedio tienen un rea total de 66,1 hectreas.
- El 47,6% de los ganaderos manifestaron tener problemas de compactacin de suelo
por pisoteo del ganado y consecuente presencia de zonas de encharcamiento, pero el
rea afectada es menor a 1 Ha. La compactacin generada por otros factores (como el
paso de maquinaria) y los problemas de erosin no es reconocida por los productores.
- En cuanto a la disponibilidad del recurso hdrico, el 61,9% de las fincas clasificadas en
el sistema de lechera se ven afectadas por la disminucin de los caudales durante el
perodo seco.
- Aunque los productores reconocen ampliamente la prdida en la disponibilidad del
recurso, no lo hacen con los posibles impactos que su actividad productiva puede
generar sobre la cantidad y calidad del mismo.
- El vertimiento de las aguas domsticas se realiza principalmente en pozo sptico;
donde existen establos, las aguas de lavado se disponen en canales (vallados).
- En el 90,5% de los casos, los excrementos de los animales se dispersan en los
potreros sin ningn tipo de tratamiento.
- La disposicin de residuos slidos (basuras) sigue las caractersticas generales de la
actividad ganadera, presentadas con anterioridad.
- Debido a la mayor demanda de insumos para la produccin de leche y a las
necesidades de manejo de los animales, es comn encontrar, en este tipo de
sistemas, instalaciones como son bodegas, establos y corrales. Solamente el 19% de
las fincas clasificadas en sistemas de lechera cuenta con sala de ordeo.
- En cuanto a equipos de produccin el 57,1% de los encuestados posee equipo de
ordeo, el 14,3% tanque de fro, el 33,3% tractor y sus implementos y el 19% equipo
de riego. Este componente tecnolgico, basado en el mayor uso de recursos fsicos o
materiales, es una de las caractersticas que diferencian el sistema de produccin de
lechera (Fotografa 1).
- Se utilizan primordialmente pastos introducidos, con base en raigrs (Lolium sp.) slo,
en mezcla con falsa poa (Holcus lanatus) o con esta ltima y azul orchoro (Dactilis
glomerata). Las leguminosas ms utilizadas (en 14 a 19% de las fincas) son las
diferentes especies de trboles o carretones (Trifolium sp.) Las pasturas se ven
afectadas por las heladas y en menor nivel por problemas de encharcamiento; algunos
productores aplican tratamiento qumico contra las plagas.
- Las praderas se renuevan a travs de la rotacin con cultivos (bsicamente papa) o
con prcticas de renovacin mecnica y fertilizacin. En el 57,1% de las fincas se usa
el sistema de pastoreo rotacional con cerca fija, el 28,6% utiliza pastoreo por franjas y
el 14,3% combina ambos sistemas. El perodo de descanso de los lotes es mayor a 45
das. Slo el 14,3% de los productores manejan sistemas de riego en sus fincas.
- El 71,4% de los ganaderos con sistemas de lechera manifiestan que la produccin de
forraje es suficiente para alimentar su ganado. En el 52,4% de los casos se manejan
cargas de 1-2 animales/Ha y el 19% tiene 0,5-1 animales/Ha.
- Aunque la fertilizacin de las praderas no es una actividad productiva comn en el
Pramo de Guerrero, es en los sistemas de produccin de leche donde es ms
frecuente el uso de fertilizantes y correctivos para mejorar el rendimiento de los pastos;
en ambos casos se realiza una aplicacin por rotacin.
Contina en la siguiente pgina
36
Continuacin
COMPONENTE
Socioeconmico
- El ganado se suplementa con sal mineralizada y solamente en el 19% de los casos se
suministran alimentos balanceados. Algunos productores suministran ensilaje de
avena.
- Predomina la raza lechera especializada Holstein (negro y rojo) y sus cruces con razas
criollas o ganado mestizo, siendo mayoritario el aporte gentico Holstein (Fotografa 1).
- En el 76,2% de las fincas lecheras caracterizadas se realizan dos ordeos diarios. Esta
actividad se desarrolla de forma manual (47,6%), con equipo de ordeo fijo (28,6%) o
porttil (23,8%). La produccin de leche diaria por hato en poca de lluvias promedia
los 500,5 litros, equivalente a 12,5 litros/animal; en poca seca los productores
reportan una disminucin en la produccin de leche del orden de 8%.
- En cuanto a los aspectos relacionados con la comercializacin del producto, este es
vendido directamente en la finca a intermediarios cruderos (38,1% de los casos), a la
industria procesadora local (38,1%) o a la industria nacional (19%). El precio promedio
de venta de la leche producida en estos sistemas es de $731/litro (octubre de 2009).
Algunos ganaderos dedicados a la lechera en ciertas ocasiones venden animales de
descarte, terneros o novillas de vientre.
- Este sistema es ms demandante de mano de obra debido principalmente a las
labores de ordeo. La lechera ocupa al 39,9% de los trabajadores permanentes
relacionados con la actividad ganadera en la regin, y al 35,4% de los ocasionales.
- Aproximadamente el 40% de los costos de produccin corresponde a la compra de
insumos para ganadera (fertilizantes, sales, alimento balanceado, droga veterinaria,
entre otros); porcentaje que se incrementa cuando se produce papa en la finca. La
mano de obra equivale al 30%. El porcentaje restante (30%) se distribuye entre costos
como el alquiler y mantenimiento de equipos e instalaciones, compra de implementos
de trabajo, pago de impuestos y servicios pblicos, entre otros.
Fotografa 1. Sistema de lechera ubicado en la vereda Quebrada Honda del municipio de

Cogua; cerca a la zona de reserva forestal municipal. Fotografa tomada por Alexander
Cubillos Gonzlez, el da 2 de octubre de 2008.
37
4.2.2 Sistema de produccin doble propsito

Fueron clasificadas 28 fincas dentro de este sistema de produccin (35,9% del total de fincas
caracterizadas). En el 67,9% de estas fincas tambin se maneja la produccin papera. En la
tabla 7 se presentan las principales variables que caracterizan el sistema de doble propsito
en el Pramo de Guerrero.
Tabla 7. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin doble propsito en
el Pramo de Guerrero
COMPONENTE
Biofsico
Gestin de
residuos
Productivo
- Los sistemas de doble utilidad (produccin de leche y animales cebados en una sola
unidad productiva) se dan en diferentes rangos de altitud dentro de la zona de estudio
priorizada, pero con tendencia a su masificacin en altitudes mayores a 3300 m.s.n.m.
- El promedio del tamao total de los predios es de 35,5 Ha, correspondiendo el 73,8%
de esta rea al uso en pastos.
- El 46,4% de los encuestados reportan problemas de compactacin por pisoteo del
ganado, con un grado de afectacin de alrededor de 1 Ha. En algunos casos (10,7%
de las fincas), se reconocen problemas muy localizados de arrastre de suelos por
accin del agua (erosin hdrica).
- Al igual que en los otros sistemas de produccin, las explotaciones ganaderas doble
propsito se ven afectadas por la disminucin en la disponibilidad de agua durante el
perodo seco. Solamente en estos sistemas se tuvo un reconocimiento (7,1% de los
casos) de los problemas de calidad en el recurso hdrico.
- Las aguas domsticas se vierten en el suelo (28,6% de las fincas), en vallados (21,4%)
o en pozo sptico (21,4%).
- Los excrementos de los animales se dispersan en los potreros, las basuras orgnicas
se incorporan al suelo o se queman, y las inorgnicas generalmente se queman.
- A diferencia de los sistemas de produccin de lechera, la inversin en recursos fsicos
(equipos e instalaciones) es mucho ms baja en el doble propsito. En ningn caso se
encontr sala de ordeo o equipos para riego; slo en el 10,7% de las fincas
encuestadas se cuenta con establo para el manejo del ganado, el 7,1% posee equipo
de ordeo y el 10,7% tractor.
- La base forrajera son los pastos introducidos, principalmente la mezcla Lolium sp. Holcus lanatus. No obstante, hay presencia de gramas nativas y del pasto conocido
como pelo de burro (Calamagrostis sp.). En algunas fincas se utilizan trboles
(Trifolium repens y Trifolium pratense).
- El 50% usa sistema de pastoreo rotacional con cerca fija, el 39,3% pastoreo por franjas
y el 10,7% combina ambos sistemas. En el 57,1% de los casos se tienen perodos de
descanso de los lotes entre 45 y 60 das, y en el 39,3% es mayor a 60 das.
- Para el 64,3% de los ganaderos encuestados la produccin de forraje es suficiente
para alimentar el ganado. Se manejan cargas de 1-2 animales/Ha en el 60,7% de las
fincas.
- El proceso de fertilizacin se maneja en forma similar al descrito en los sistemas de
lechera.
- Se utiliza sal mineralizada para suplementar el ganado en el 75% de las fincas y
solamente en el 14,3% se suministran alimentos balanceados.
- La raza ms utilizada en ganaderas doble propsito de la zona es la Normando, ya
sea pura o en cruces con Holstein, ganado criollo o mestizo (Fotografa 2).
- Lo comn en estos sistemas es realizar un ordeo diario (75% de las fincas), en forma
manual (92,9%).
- La produccin promedio de leche por hato en poca de lluvias es de 158,2 litros/da,
equivalente a 9,4 litros/animal; segn los ganaderos en poca seca se disminuye la
produccin de leche en un 12,5%.
- En el 82,1% de los casos la leche se vende directamente en la finca y el 17,9% la lleva
hasta la carretera veredal. La mayor parte del producto es vendido a intermediarios
cruderos (60,7%) y el restante 39,3% a la industria procesadora local.
38
Continuacin
COMPONENTE
Socioeconmico
- El precio promedio de venta de la leche producida en fincas doble propsito es de
$705/litro (octubre de 2009).
- Los animales se venden en la mayora de los casos a intermediarios (comisionistas) en
feria ganadera, a precios promedio de $800.000 las novillas de vientre y de $3302 el
kilogramo de peso vivo de ganado cebado (precios de octubre de 2009).
- Los sistemas de doble utilidad son menos demandantes de mano de obra que los de
lechera. En fincas de doble propsito labora el 29,7% de los trabajadores
permanentes y el 30,8% de los ocasionales, relacionados con la actividad ganadera en
la zona de estudio.
- Los insumos para ganadera representan aproximadamente el 50% de los costos de
produccin en estos sistemas; la mano de obra equivale al 20%. El porcentaje restante
(30%) incluye costos de mantenimiento de instalaciones y equipos, pago de impuestos,
servicios pblicos y transporte de animales.
Fotografa 2. Sistema de doble propsito en la vereda Guerrero Occidental del municipio

de Zipaquir. Fotografa tomada por Alexander Cubillos Gonzlez, el da 7 de septiembre
de 2009.
4.2.3 Sistema de produccin de ceba

De las 78 fincas caracterizadas se clasificaron 23 en sistemas de produccin de ceba (29,5%
del total); el 60,9% de estas fincas incluye en sus actividades la produccin de papa. Las
caractersticas relacionadas con aspectos biofsicos, productivos, socioeconmicos y de
gestin de residuos, inherentes a los sistemas de ceba, se relacionan en la tabla 8.
39
Tabla 8. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin de ceba en el

Pramo de Guerrero
COMPONENTE
Biofsico
Gestin de
residuos
Productivo
Socioeconmico
- Los sistemas de ceba se han consolidado en el Pramo de Guerrero a altitudes
superiores a los 3350 m.s.n.m. Los predios presentan un rea total promedio de 60,1
Ha, en su mayora utilizada en pastos (73,9%).
- Debido a que se manejan capacidades de carga menores, los problemas de
compactacin del suelo por pisoteo del ganado son menos frecuentes.
- Como en los casos anteriores, se manifiesta la disminucin en la disponibilidad del
recurso hdrico durante el perodo seco.
- Las aguas domsticas se vierten principalmente en el suelo o en pozo sptico.
- Los excrementos de los animales se dispersan en los potreros sin tratamiento previo
(95,7% de las fincas). Las basuras orgnicas generalmente se incorporan al suelo y las
inorgnicas se queman.
- Comparado con los sistemas descritos con anterioridad, la ceba tiene una inversin
muy baja en recursos fsicos, ya que los animales permanecen en los potreros la
mayor parte de su ciclo productivo. El 17,4% de los productores cuenta con tractor y,
pese a las caractersticas de la actividad, slo uno de los 23 encuestados tiene bscula
para el pesaje del ganado.
- Se maneja una base forrajera compuesta por el 65% de pastos introducidos y 35% de
naturales, primando las mezclas Lolium sp. - Holcus lanatus - Calamagrostis sp.
(30,4% de los casos) o Lolium sp. - Holcus lanatus (21,7%). En algunas fincas hay
presencia de trboles, principalmente rojo (Trifolium pratense). Debido a la mayor
altitud, las pasturas son ms afectadas por las heladas en estos sistemas.
- Predominan los sistemas de pastoreo rotacional con cerca fija. En el 69,6% de las
fincas de ceba se manejan perodos de descanso mayores a 60 das.
- El 60,9% de los ganaderos encuestados opinan que la produccin de forraje en su
finca es suficiente para alimentar el ganado. En este mismo porcentaje de predios se
manejan cargas de 1-2 animales/Ha y en el 39,1% restante de 0,5-1 animales/Ha.
- La fertilizacin con agroqumicos es espordica y poco difundida en estos sistemas de
ceba; el 17,4% de los productores aplican fertilizacin orgnica con gallinaza.
- En el 91,3% de las fincas se suplementa el ganado con sal mineralizada; no se usan
alimentos balanceados.
- En las explotaciones bovinas dedicadas a la ceba predominan los cruces de raza
Normando con ganado criollo o mestizo (Fotografa 3).
- El ciclo de ceba tiene una duracin promedio de ocho meses en la zona de estudio.
- Una vez los animales concluyen su ciclo se venden a intermediarios (comisionistas) en
feria ganadera (78,3% de los casos).
- El precio promedio es de $3396 por kilogramo de peso vivo (octubre de 2009).
- La demanda de mano de obra en los sistemas de ceba es baja. All se ocupa el 22,3%
de los trabajadores permanentes y el 25,6% de los ocasionales, que se relacionan con
la actividad ganadera en el Pramo de Guerrero.
- El 30% de los costos de produccin en estos sistemas corresponde a los insumos para
ganadera (principalmente sal mineralizada y droga veterinaria). En mano obra se
destina el 30%. El restante 40% incluye costos de mantenimiento de instalaciones y
cercas, pago de impuestos, servicios pblicos y transporte de animales.
4.2.4 Sistema de produccin de cra y levante

Seis de las fincas encuestadas (7,7%) se clasificaron en el sistema de cra y levante. La
mitad de estas fincas desarrollan la actividad papera junto con la ganadera. Bsicamente
estos sistemas existen en el Pramo de Guerrero porque unos pocos productores prefieren
realizar la crianza de los bovinos en altitudes superiores a los 3200 m.s.n.m.; esto con el fin
de mejorar la adaptacin de los animales a los efectos de la altura (Fotografa 4).
40
Fotografa 3. Sistema de ceba localizado en la vereda Guerrero Occidental del municipio

de Zipaquir. Fotografa tomada por Alexander Cubillos Gonzlez, el da 6 de mayo de
2009.
Fotografa 4. Sistema de cra y levante en la vereda Llano Grande del municipio de Tausa.
Fotografa tomada por Alexander Cubillos Gonzlez, el da 6 de junio de 2009.
41
En la tabla 9 se incluyen las variables que caracterizan los sistemas de cra y levante de
bovinos, llevados a cabo en el Pramo de Guerrero.
Tabla 9. Caractersticas relevantes de los sistemas de produccin de cra y levante en
el Pramo de Guerrero
COMPONENTE
Biofsico
Gestin de
residuos
Productivo
Socioeconmico
- En el Pramo de Guerrero este sistema se desarrolla a altitudes superiores a 3300
m.s.n.m.
- Los predios tienen un rea total promedio de 54,3 hectreas, con un uso del 77% en
pastos.
- Los suelos en los sistemas de cra y levante no presentan problemas de compactacin
o degradacin, ya que la presin de pastoreo es menor que la obtenida con bovinos
adultos.
- En cuanto a la disponibilidad del recurso hdrico, el 83,3% de las fincas reportan
disminucin en los caudales durante el perodo seco.
- El vertimiento de aguas domsticas se hace principalmente en pozo sptico o en
canales (vallados).
- En las seis fincas encuestadas, los excrementos de los animales son dispersados en
los potreros sin tratamiento previo.
- La disposicin de basuras sigue la regla general presentada en el numeral 4.1.
- En el tema de instalaciones, estos sistemas de cra y levante solamente cuentan con
vivienda, bodega y corral para el manejo de los animales.
- Se utilizan primordialmente pastos introducidos, siendo ms frecuente la mezcla
Lolium sp. - Holcus lanatus - Trifolium repens (trbol blanco).
- El sistema de pastoreo es rotacional, principalmente por cerca fija (66,7% de las
fincas) y en algunos casos por franjas.
- Los perodos de rebrote son superiores a 45 das y se maneja una capacidad de carga
de 1-2 animales/Ha (66,7%).
- No es comn que se fertilicen las praderas en estos sistemas.
- En el 50% de los casos suministran sal mineralizada y el 33,3% suplementa con
alimentos balanceados.
- Los animales continan su fase de produccin en otras zonas ganaderas,
especialmente Sabana de Bogot; esto generalmente en fincas pertenecientes a los
mismos propietarios.
- En slo dos de las seis fincas, los animales (novillas y novillos) se venden a otros
ganaderos.
- Dadas sus caractersticas, este sistema no es muy demandante de mano de obra. Los
sistemas de cra y levante solamente ocupan al 8% de los trabajadores permanentes y
ocasionales relacionados con la actividad ganadera en la zona.
- El 50% de los costos de produccin corresponde a la compra de insumos para la
actividad ganadera (fertilizantes, sales, alimento balanceado, droga veterinaria, entre
otros). La mano de obra equivale al 25% y el porcentaje restante (25%) se divide en
costos como compra de implementos de trabajo, pago de impuestos y servicios
pblicos.
4.2.5 Sistema de produccin de economa campesina

Segn Rodrguez (2010), el minifundio destinado a la economa campesina en el Pramo de
Guerrero ocupa el 5,32% del territorio, correspondiente a 37,9% de las propiedades y al
35,1% de los propietarios. Este tipo de propiedad, regularmente de menos de 3 hectreas,
es utilizada principalmente para el cultivo de papa bajo arriendo y para pastoreo.
42
La actividad ganadera campesina se realiza con poca implementacin de tecnologa y los

productos obtenidos se destinan fundamentalmente para el autoconsumo en el caso de la
leche, y como activos para el ahorro de capital en el caso de los animales (Fotografa 5). Se
maneja menos de un animal por fanegada y los excedentes de leche se comercializan a
pequeos acopiadores (cruderos).
Fotografa 5. Sistema de economa campesina en la vereda Guerrero Oriental del

municipio de Zipaquir. Fotografa tomada por Alexander Cubillos Gonzlez, el da 7 de
septiembre de 2009.
Las familias campesinas que cultivan papa lo hacen en pequeas parcelas para el
autoconsumo; ello debido a que este producto constituye cerca del 80% de la base
alimenticia de las comunidades que habitan el pramo. En cambio, cuando se destina el
predio para arriendo, la papa es cultivada por medianos y grandes productores que buscan
incrementar su produccin en forma sostenida, con las implicaciones de deterioro del suelo y
del agua que trae consigo esta forma de cultivo.
Aunque estas familias diversifican sus ingresos en actividades de produccin primaria y
terciaria (esto ltimo bsicamente a travs de comercios de pequea escala como tiendas),
los parmetros culturales (instituciones informales) que establecen se ven influenciados por
la dinmica socioeconmica de la regin.
4.3 FORMAS DE INTEGRACIN DE LA PRODUCCIN DE PAPA A LA GANADERA

Actualmente, la papa y la ganadera son las nicas actividades productivas comerciales que
por condiciones biofsicas y de mercado se llevan a cabo en el Pramo de Guerrero; cerca
43
del 63% de las fincas ganaderas consultadas presentan algn tipo de relacin con la
actividad papera.
Aunque las formas de relacin entre la papa y la ganadera en la zona de estudio dependen
de diversos factores, entre estos las construcciones culturales de los productores, a
continuacin se establecen las principales relaciones generales identificadas:
Las prcticas de fertilizacin intensiva del cultivo de la papa ofrecen excedentes en
nutrientes que son aprovechados para la siembra de pastos, obtenindose importantes
rendimientos.
La permanencia de los efectos txicos de los plaguicidas aplicados para el cultivo de la
papa disminuye la presencia de arvenses y especies indeseadas en el cultivo de pastos.
Los subproductos de cosecha como el follaje y la papa residual algunas veces son
utilizados como suplementos en la alimentacin de los bovinos.
El estircol de los bovinos dispersado en los potreros contribuye a la recuperacin de la
materia orgnica en el suelo necesaria para la produccin de papa.
Las actividades de labranza realizadas para el cultivo de la papa permiten un mejor
establecimiento de los pastos y, a su vez, la baja profundidad radicular de las pasturas
permite la recuperacin de la estructura del suelo requerida para el cultivo.
Los bovinos ofrecen fuerza de trabajo para apoyar las actividades de labranza en los
cultivos de papa, en zonas donde la mecanizacin se dificulta. No obstante, esta prctica
se ha ido perdiendo a travs del tiempo.
La actividad ganadera posibilita la obtencin de ingresos en forma peridica
(especialmente la produccin de leche) y diversifica la economa familiar y/o empresarial.
En las zonas ms altas del pramo la ganadera se convierte en la nica actividad
productiva y comercialmente viable para enfrentar los perodos de descanso del suelo.
La principal razn que permite la complementariedad de la papa y la ganadera se basa en
que el tipo de paquete tecnolgico que manejan es similar, y tiene como objetivo la
maximizacin de rendimientos a travs de la intensificacin en el uso de subsidios
energticos. De la misma forma, los impactos que generan sobre los recursos naturales
estn relacionados y afectan la sostenibilidad de estas producciones en el pramo.
Bsicamente, en el Pramo de Guerrero, la produccin de papa se vincula a la actividad
ganadera en dos formas: en sistemas integrados o en sistemas alternos, los cuales
presentan diferencias en la estructura misma del sistema y en su relacin con el entorno.
4.3.1 Produccin integrada
El primer tipo de vinculacin entre la papa y la ganadera se realiza de forma continua e
integrada, espacial y temporalmente, y se basa en la implementacin de la tcnica de cultivo
estacional escalonado de la papa. Esta tcnica hace referencia a la organizacin de factores
como la altitud, la precipitacin, la poca del ao y la oferta del tubrculo, para realizar
cultivos peridicos en diferentes lotes y, con ello, tener un mejor manejo de las plagas,
heladas, estacionalidad del agua y precios del mercado. De esta forma, los lotes que
permanecen en descanso de la actividad papera son utilizados para realizar pastoreos
44
rotacionales con gramneas mejoradas o asociaciones, generando una mayor circulacin de

nutrientes en el agroecosistema.
Cabe sealar que para llevar a cabo el cultivo escalonado, el productor debe poseer varios
lotes en su predio o tomarlos en arriendo, caracterstica comn de los grandes productores
de la zona. As mismo, los sistemas de produccin ganadera de mayor tecnificacin como la
lechera son los que se acomodan mejor a esta tcnica de cultivo, acorde con las
caractersticas de las reas de menor pendiente y altitud.
En trminos generales, la produccin integrada de papa y pastos representa una estrategia
de adaptacin socioeconmica de los productores del Pramo de Guerrero a las condiciones
del mercado de los productos agropecuarios. Se busca mantener un equilibrio entre ambas
actividades productivas y una oferta constante de los productos, que finalmente mejore la
generacin de ingresos.
4.3.2 Produccin alterna
En los sistemas de produccin alterna se rotan en su totalidad los lotes de un predio hacia
una u otra actividad. Este sistema se realiza en zonas muy altas con pendiente pronunciada,
en las que se optimiza la produccin de semilla de papa mejorada y donde las condiciones
fitosanitarias permiten buenos rendimientos de cosecha. Debido a que las actividades
ganaderas en estas zonas no cuentan con gran tecnificacin, es usual la presencia de
sistemas de cra y levante y de ceba durante perodos de tiempo prolongados.
De esta forma, la papa representa la actividad principal y la ganadera constituye la nica
alternativa productiva para los perodos de descanso del suelo. Este sistema de rotacin es
realizado por pequeos o medianos productores en sus predios, o por algunos grandes
productores de semilla certificada que arriendan fincas en estas zonas.
La produccin alternada de papa y pastos en el Pramo de Guerrero es otra forma
importante de adaptacin de los productores ante las limitantes de la oferta biofsica de estos
territorios y la constante variacin en los precios de la papa. En este sistema se busca
obtener el mayor rendimiento posible de cada actividad con la menor inversin tecnolgica;
en muchos casos este objetivo atenta contra la proteccin de los ecosistemas estratgicos
del pramo.
45
5.
ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS RELEVANTES, RELACIONADAS CON LA

TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE
GANADERA BOVINA
La transformacin ambiental es el resultado de la interaccin de una serie de factores

biofsicos, culturales, econmicos y polticos, que condicionan los cambios generados por las
actividades antrpicas sobre los ecosistemas y, a la vez, los efectos de estos cambios sobre
las dinmicas sociales. Las interacciones y sus efectos varan a travs del tiempo, de
acuerdo con las relaciones que se establecen entre los diferentes actores involucrados y con
la manera como tales actores perciben su relacin con el entorno.
En este escenario, influenciado por las dinmicas socioculturales, ha cobrado especial
relevancia el papel de las polticas pblicas en la transformacin ambiental de los
territorios30. Sin embargo, no todas las investigaciones ambientales tienen en cuenta la
importancia de la poltica; en el caso de los pramos predominan los estudios basados en la
caracterizacin de los factores biofsicos y en los cambios ocasionados por las actividades
productivas all desarrolladas. Por otra parte, cuando se abordan los temas de poltica, se
hace desde una visin instrumental, esttica y que generalmente no se relaciona con las
dinmicas de transformacin.
Por lo anterior, esta investigacin busc establecer las relaciones entre las polticas pblicas
y la transformacin ambiental del territorio denominado Pramo de Guerrero, en una
actividad productiva especfica (ganadera bovina) y dentro de un perodo de tiempo definido
a partir del anlisis de las mismas fuentes de informacin trabajadas.
El captulo presentado a continuacin es el resultado del anlisis de dichas relaciones, en
trminos de tendencias de transformacin ambiental, papel de los actores, hitos histricos
relacionados con poltica pblica y proceso de la misma poltica. En el anexo 3 se incluye el
diseo metodolgico de esta parte de la investigacin.
5.1 TENDENCIAS DE TRANSFORMACIN

POLTICAS PBLICAS 31
AMBIENTAL
RELACIONADAS
CON
En la construccin de un modelo de interpretacin que estableciera las interacciones entre

los diferentes factores que condicionan la transformacin ambiental del territorio, en este
caso del Pramo de Guerrero, la dimensin poltico-institucional tom un papel
preponderante, ya que gran parte de las intervenciones que se generan a partir de la
actividad productiva pasan por un proceso de decisin poltica, enmarcado en reglas
institucionales formales e informales.
30
Una amplia disertacin acerca de este tema se present en el captulo 1.

Los contenidos incluidos son producto de las discusiones llevadas a cabo en las reuniones del proyecto
Caracterizacin de los procesos de apropiacin y transformacin del espacio geogrfico con destino a la
produccin agropecuaria y diseo de la valoracin econmica parcial ambiental en Pramo de Guerrero (segunda
fase) de la Universidad Nacional de Colombia.
31
46
En este contexto, se definieron los principales sntomas o tendencias32 de la dimensin

poltico-institucional, la que a su vez se interrelaciona con otras dimensiones de la
transformacin ambiental: suelo, agua, aire y atmsfera, biosfera, litosfera, produccin
agropecuaria, ocupacin y tenencia de la tierra, paradigma tecnolgico, organizacin social
de la produccin, factores econmicos para la apropiacin del espacio, y dinmicas
poblacionales33. Debido a lo anterior () la transformacin ambiental del pramo es el
resultado de variados procesos antrpicos y ecolgicos que la convierten en funcionalmente
compleja y muy dinmica () (Rodrguez, 2010, 62).
En la tabla 10 se describen los sntomas o tendencias relacionados con los aspectos de
poltica e institucionalidad. Las variables incluidas en los recuadros de color azul
corresponden a reglas institucionales de tipo formal, mientras las que se ubican en los
recuadros de color verde se asimilan a reglas institucionales informales.
Tabla 10. Sntomas y tendencias de transformacin ambiental para la dimensin
poltico-institucional en el Pramo de Guerrero
SNTOMA O TENDENCIA
Inters creciente de entidades ambientales por sitios
de importancia ambiental y/o donde se dan actividades
agropecuarias (mayor disponibilidad de recursos
ecosistmicos, recurso paisajstico).
Desencuentros del marco normativo (territorial,
sectorial y ambiental) para actividades agropecuarias.
Desencuentros de las instituciones pblicas en torno a
las actividades agropecuarias.
Sinergias de las instituciones pblicas en torno a las
actividades agropecuarias.
Prdida de confianza con la accin estatal en torno a
Deficiencia de los mecanismos para el cumplimiento
de la normatividad referente a las actividades
agropecuarias.
Aplicacin de sanciones ambientales (sin informacin)
producto de actividades agropecuarias.
Falta de capacitacin sobre legislacin ambiental
vigente para las actividades agropecuarias.
Aplicacin asimtrica de las normas para favorecer a
unos grupos de productores (mineros y empresarios
agropecuarios).
Ausencia de instrumentos y/o incentivos que generen
formas alternativas de produccin agropecuaria o que
fomenten la proteccin de ecosistemas.
Inconformidad de las comunidades con las autoridades
ambientales (CAR y municipales) por el manejo de las
quejas en el uso del agua y las concesiones.
OBSERVACIONES
Relacionado con la compra de predios para zonas de
reserva (CAR y administraciones municipales).
No se cuenta con una poltica integral para la

conservacin del Pramo de Guerrero, que incluya
formas alternativas de produccin agropecuaria.
Las instituciones relacionadas con lo agropecuario y
las ambientales no trabajan en forma coordinada.
Se han dado algunas experiencias de labranza mnima
apoyadas por la CAR (proyecto Checua).
Se confa ms, por parte del productor, en la accin
privada (gremios y casas comerciales) que en la
estatal.
Parte de un proceso de concepcin de la CAR como
una entidad que busca restringir la actividad
agropecuaria en la zona de estudio.
Se han presentado en algunos casos sancionatorios
llevados a cabo por la CAR.
No existe un programa de la CAR o de otras entidades
para desarrollar dicha capacitacin.
Los grandes productores tienen mayor influencia e
incluso toman decisiones a escala gremial.
No se cuenta con una poltica integral para la
conservacin del Pramo de Guerrero, que incluya
formas alternativas de produccin.
Desconfianza en las acciones de la CAR por parte de
la comunidad agroproductiva.
32
De acuerdo con Alzate (2006, 32) el concepto de sntoma o tendencia representa una primera abstraccin, de
tipo cualitativo, de los fenmenos dinmicos naturales o antropognicos que generan cambios en el estado de los
ecosistemas; estos cambios pueden ser positivos o negativos.
33
Gran parte del origen de estas discusiones, desde lo terico y lo metodolgico, se pueden consultar en el
trabajo desarrollado por Alzate (2006).
47
Continuacin
SNTOMA O TENDENCIA
Aplicacin de polticas sectoriales y de ordenamiento
territorial que conducen al deterioro de ecosistemas y
agotamiento de los recursos naturales.
Afectacin de las funciones y servicios ecosistmicos
para la actividad agropecuaria, por poltica minera.
Fortalecimiento de la identidad gremial en detrimento
de la identidad territorial, por polticas sectoriales para
Aceleracin de la transformacin de ecosistemas por
infraestructura fsica para actividades agropecuarias,
en el marco de una visin determinada de desarrollo.
Efectos negativos sobre los ecosistemas por la
reforestacin con especies introducidas (por iniciativa
de la CAR).
Proteccin y restauracin de ecosistemas por
declaracin de zonas de proteccin hdrica.
Aumento de concesiones de agua por actividades
agropecuarias.
Cambio en los discursos para las actividades
productivas que influyen en las prcticas locales
(casas comerciales de agroqumicos, UMATAS, etc.)
Cambios en la concepcin del pramo y del "monte"
dentro del desarrollo de actividades agropecuarias.
Enfoque positivista de la concepcin de pramo por
parte de las autoridades poltico-administrativas.
Cambios en la percepcin de la problemtica
ambiental y de la efectividad de las acciones de
proteccin.
Cambios en la cosmovisin relacionada con el recurso
hdrico, por actividades agropecuarias.
OBSERVACIONES
La poltica sectorial prima sobre la poltica territorial y
ambiental.
La poltica minera no incluye mecanismos de
proteccin en zonas estratgicas como los pramos.
Se resalta que los productores se organizan alrededor
del gremio, ms que por fines de territorialidad.
Se fomenta el desarrollo de una produccin extensiva
con prcticas convencionales basadas en la revolucin
verde.
Los programas de reforestacin de la CAR con
especies introducidas se dieron hasta finales de la
dcada del 90. No obstante, los efectos sobre el suelo
y el agua se siguen presentando.
La CAR y las autoridades municipales han participado
en los procesos de declaracin.
A travs de la CAR se han tramitado numerosas
concesiones pero el proceso es bastante demorado y
dispendioso para los productores.
Nuevamente se repite la tendencia que los
productores confan ms en su gremio que en las
autoridades ambientales.
Los productores se enfrentan al dilema que implica la
decisin entre producir ms y proteger.
Desde la legislacin se concibe el pramo como una
realidad biofsica sin relaciones socioculturales.
La autoridad ambiental fundamenta los problemas del
Pramo de Guerrero en aspectos biofsicos. De all
parte el rechazo de las comunidades porque se
sienten ignoradas en las decisiones de proteccin.
Se considera la importancia del recurso hdrico en las
dinmicas sociales del pramo, pero las acciones de
proteccin y gestin son insuficientes.
Fuente: Elaboracin propia con informacin del trabajo interdisciplinario del Grupo de Investigacin en Desarrollo
Territorial Sostenible.
En un escenario como el que se configura a partir de la informacin contenida en la tabla 10,

puede deducirse que los factores relacionados con la institucionalidad y las polticas pblicas
han influido marcadamente en los procesos de transformacin ambiental del Pramo de
Guerrero. Sobre este punto de partida, se busc precisar las relaciones identificadas de
acuerdo con el diseo metodolgico propuesto. Esto se desarrolla en los numerales
subsiguientes del captulo 5.
5.2 ACTORES INVOLUCRADOS Y COALICIONES

Con base en un modelo metodolgico centrado en el papel de los actores que intervienen en
la poltica pblica relacionada con la actividad productiva (ganadera bovina) y su influencia
sobre la transformacin ambiental del territorio (Pramo de Guerrero), en un perodo de
48
tiempo establecido (1960-2010)34, se identificaron los actores relevantes en un momento

actual (mediante la aplicacin de las herramientas participativas) y en su desarrollo histrico
(con el anlisis de las diferentes fuentes de informacin).
Las matrices de identificacin obtenidas en los talleres aplicados (herramientas de tipo
participativo), se presentan en el anexo 4. Las comunidades de las veredas Guerrero
Occidental y Oriental de Zipaquir identificaron los actores en el orden que se especifica en
la tabla 11, donde adems se realiza una clasificacin segn el tipo de actor.
Tabla 11. Actores identificados por las comunidades del Pramo de Guerrero
VEREDA
Guerrero
Occidental
Guerrero
Oriental
ACTORES
FEDEPAPA
Codensa
Comit de Ganaderos
Secretara de Desarrollo Agropecuario (UMATA)
Alcalda (otras dependencias)
Bayer y Syngenta
CAR
Banco Agrario
Gobernacin de Cundinamarca
Accin Social
Ministerio de Agricultura
FEDEPAPA
Bayer
Alcalda
Accin Social
Gobernacin de Cundinamarca
Junta de Accin Comunal
Profesoras
Intermediarios
TIPO DE ACTOR
35
Terciario
Terciario
Terciario
Autoridad poltico-administrativa
Terciario
Terciario
Terciario
Terciario / Beneficiario
Terciario
Terciario
Fuente: Elaboracin propia con informacin obtenida de la aplicacin de herramientas participativas.
Las coaliciones entre actores, identificadas por la misma comunidad, corresponden a un

programa gubernamental denominado Red de Seguridad Alimentaria (RESA), el cual tiene
como objetivo diagnosticar y mejorar las condiciones nutricionales de los habitantes de las
reas rurales. En esta coalicin participan FEDEPAPA, la Alcalda de Zipaquir, la
Gobernacin de Cundinamarca, Accin Social de la Presidencia de La Repblica y el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el programa funciona en la zona desde el ao
2008. Otra coalicin relevante para la comunidad es la operada por FEDEPAPA y las
34
Como se observa ms adelante, la definicin del horizonte de tiempo fue producto de los mismos resultados de
la investigacin, ya que los hechos histricos identificados permitieron establecer espacial y temporalmente la
intensificacin de la actividad ganadera en la zona de estudio.
35
Segn la clasificacin propuesta por Knoepfel et al. (2007), detallada en el anexo 3.
49
empresas multinacionales productoras de agroqumicos como Bayer y Syngenta; los

productores de papa reciben asesora tcnica para el cultivo (a cambio de la compra de
agroinsumos) como producto de esta coalicin.
Durante el desarrollo de los talleres fue evidente la relevancia que le ofrece la comunidad a
los actores de tipo terciario como FEDEPAPA. Despus de los gremios, se reconoce la
importancia de las autoridades poltico-administrativas, quienes formulan e implementan las
polticas pblicas que afectan las veredas; es recurrente la percepcin negativa que se tiene
de la CAR, especialmente desde que asumi las funciones de autoridad ambiental (Ley 99
de 1993).
Igualmente, en los diferentes recorridos de campo se comprob que las comunidades
agroproductivas del pramo responden a las iniciativas gremiales, especialmente a las
reuniones convocadas por FEDEPAPA, donde el gremio promociona sus productos y los
resultados de proyectos en diferentes reas, entre ellas la de gestin ambiental36.
En el caso de la CAR, las actividades de campo evidenciaron una relacin conflictiva con la
comunidad, que se basa en tres aspectos fundamentales: la imposicin de restricciones a las
actividades productivas por parte de la autoridad ambiental, la falta de coordinacin con las
autoridades municipales para ejercer las acciones de control y la ausencia de iniciativas
conjuntas (productores-autoridades) que fomenten la proteccin de los ecosistemas y la
implementacin de formas alternativas de produccin.
Retomando los resultados de los talleres de identificacin de actores, se resalta que aunque
la comunidad se siente representada por las Juntas de Accin Comunal, no se reconocen a
ellos mismos como actores relevantes en el proceso de la poltica, ya sea como beneficiarios
o como grupos-objetivo (productores agropecuarios). En general, los productores aceptan el
papel de sus actividades sobre la transformacin del Pramo de Guerrero y la necesidad de
cambio en estas actividades. No obstante, la voluntad de cambio no los conduce a tomar
iniciativas para la implementacin de prcticas alternativas en sus sistemas de produccin,
sino que esperan que las decisiones en este aspecto provengan de las autoridades
municipales y de la CAR, configurando as un crculo vicioso porque tales decisiones
habitualmente invisibilizan la opinin y la participacin de las comunidades.
Basado en los resultados de estos talleres, en otras actividades de campo y tomando como
referencia las estructuras sociogrficas propuestas por Martn (1999), Rodrguez (2010) 37
construy un mapa (actual) que establece las relaciones entre los actores sociales del
Pramo de Guerrero, de acuerdo con su comportamiento frente a los procesos de
transformacin y su tendencia en la percepcin del valor de los recursos naturales del
ecosistema de pramo (Figura 9).
36
De acuerdo con la funcionaria encargada del programa de gestin ambiental de FEDEPAPA Zipaquir, este
incluye un proyecto conjunto con los productores para el manejo de envases de agroqumicos y, ms
recientemente, la implementacin de parcelas demostrativas bajo esquemas de labranza de conservacin en la
vereda Guerrero Occidental de Zipaquir (entrevista realizada el 27 de noviembre de 2008).
37
Este trabajo de Paulo Rodrguez (tesis de maestra) hizo parte del mismo proyecto de investigacin al cual se
vincul la tesis objeto del presente documento. Por tanto, cuenta con una visin interdisciplinaria del problema
ambiental del Pramo de Guerrero, producto de las actividades del Grupo de Desarrollo Territorial Sostenible.
50
Figura 9. Mapa de actores en la dinmica ambiental del Pramo de Guerrero
4 3
Alto
Bajo
Niveles de poder
Medio
1
9
2
8
10
11
15
12
13
14
17
Nulo
16
N
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
ACTOR
Alcaldas
UMATA
Gobierno departamental y nacional
Ministerio de agricultura
CAR
FEDEPAPA
Comit de ganaderos
Casas comerciales agrcolas
Entidades financieras
Intermediarios
Conservacin Internacional
Fundacin Escuela Naturaleza
Otras ONGs ambientalistas
Juntas de Accin Comunal
Grandes y medianos productores
Pequeos productores
Centros educativos y profesores
Indirecto
Directo
Papel en la transformacin
Colaboracin
Relacin de conflicto
Relacin dbil
Los actores se encuentran clasificados por colores segn el grupo de actor
Fuente: Rodrguez (2010).
Para efectos del anlisis, Rodrguez (2010) clasific los actores en dos grupos: los que
generan la transformacin ambiental del territorio y los que buscan disminuirla o detenerla.
En este contexto, sobresalen las relaciones de colaboracin tcnica, financiera, poltica y
social alrededor de las actividades agropecuarias, responsables de la transformacin, frente
a las relaciones de colaboracin de las autoridades y ONGs ambientales que pretenden
frenar dichos procesos de transformacin.
Entre estos dos grupos surgen relaciones de conflicto, como la descrita en el numeral 3.4
referente a la declaratoria de la reserva forestal y DMI del Pramo de Guargua y Laguna
Verde (Acuerdo 022 de 2009 de la CAR). En este caso, y en muchos otros acerca del
manejo ambiental del Pramo de Guerrero, se destaca el conflicto permanente entre las
comunidades agroproductivas y la CAR, lo cual impide lograr los resultados esperados en
materia de proteccin y conservacin a escala territorial. La situacin se agrava en la medida
que la misma CAR no reconoce la situacin conflictiva, cuando sus funcionarios afirman que,
en general, la relacin con la mayor parte de la comunidad del Pramo de Guerrero es
buena; y precisan que las comunidades locales participan en la formulacin y concertacin
de los instrumentos de planificacin regional como son el PGAR y el PAT38, y adicional a
38
Plan de Gestin Ambiental Regional y Plan de Accin Trienal de las corporaciones autnomas regionales, en
este caso de la CAR.
51
esto la propuesta de declaratoria fue socializada y discutida con los entes territoriales y
comunidad local 39.
Sin embargo, la entidad tiene claro el camino a seguir. Cuando se indag sobre la posibilidad
de encontrar algn balance entre la proteccin de los ecosistemas y la importancia social y
econmica de las actividades productivas en el Pramo de Guerrero, el funcionario
encargado seal que s es posible, siempre y cuando se concierte con las comunidades y
se busquen actividades productivas que sean compatibles con los objetos de conservacin.
En buena parte este es el objetivo de la formulacin de los planes de manejo ambiental 39.
El ejercicio descrito con anterioridad permiti identificar los actores de la poltica pblica en
un contexto actual. El anlisis de hitos, presentado a continuacin, llev a la identificacin de
los actores dentro del desarrollo histrico de cada una de las polticas priorizadas.
5.3 HITOS HISTRICOS RELACIONADOS CON POLTICA PBLICA

Como se analiz en el anexo 3, con la aplicacin de cuatro tipos de fuentes de informacin
(entrevistas semiestructuradas, mapa histrico, archivo y fuentes secundarias) se
identificaron los hitos histricos referentes a poltica pblica y transformacin ambiental del
Pramo de Guerrero. La matriz que consolida los resultados de este anlisis se incluye en el
anexo 5. Los hitos relacionados en la matriz, se priorizaron de acuerdo con tres criterios:
La relevancia otorgada por los actores que identificaron el hito.
La recurrencia en las diferentes fuentes de informacin.
La posibilidad de corrobacin a travs de fuentes secundarias.
Al aplicar estos criterios de seleccin, fueron priorizados seis hitos histricos que relacionan
poltica pblica, actividad productiva y transformacin ambiental del territorio. En la tabla 12
se realiza una descripcin de los hitos priorizados.
El primer resultado de este anlisis fue la definicin del horizonte de tiempo de la
investigacin, ubicndolo entre el ao 1960 y el 2010; la primera fecha corresponde al inicio
de la intensificacin de la ganadera bovina en la zona, y la segunda al alcance de algunas
polticas pblicas, cuyos efectos continan presentndose hasta la actualidad.
Dentro de las seis polticas seleccionadas hay tres clasificadas como sectoriales, dos
ambientales y una de tipo territorial, lo cual demuestra la integralidad de las relaciones entre
polticas pblicas y medio ambiente y, en particular, se reconoce que cualquier poltica
pblica tiene la capacidad de generar efectos e impactos ambientales.
El anlisis detallado de los procesos de cada una de las seis polticas pblicas priorizadas,
en trminos del papel de los actores involucrados, reglas institucionales formales e
informales, se desarrolla a continuacin.
39
Entrevista realizada a un profesional especializado de la CAR, el da 13 de agosto de 2010, en Bogot.
52
Tabla 12. Hitos histricos priorizados para el anlisis de polticas pblicas en el

Pramo de Guerrero
COLOR DE
40
IDENTIFICACIN
DESCRIPCIN GENERAL DEL HITO

Entre finales de la dcada del sesenta y principios del setenta ingresaron en
forma masiva a la zona de estudio especies mejoradas relacionadas con la
actividad ganadera, particularmente las semillas de pasto raigrs (Lolium sp.) y
el ganado de raza Holstein. Este hecho llev a la intensificacin de la ganadera
y a su consideracin como una actividad econmicamente importante, ya no
marginal a la produccin de papa.
En la dcada del sesenta lleg a la regin el Fondo de Caminos Vecinales; con
su participacin se construyeron y mejoraron las vas veredales de los
municipios, especialmente de Zipaquir. El mejoramiento en la infraestructura
vial permiti incrementar el comercio en la zona, en particular de los productos
agropecuarios. Este proceso se consolid en las dcadas de setenta y ochenta.
A principios de la dcada del noventa se consolid un proceso de
concientizacin ambiental en los municipios de Cogua y Zipaquir, el cual
desencaden en la declaratoria de las zonas de reserva forestal en ambos
municipios. Hasta la fecha contina la consolidacin de estas reas protegidas
con la compra de predios.
Iniciando la dcada del noventa los tres municipios adoptan la poltica de
descentralizacin en el servicio de asistencia tcnica agropecuaria. Como
resultado de ello, se establecen las UMATAS (Unidades Municipales de
Asistencia Tcnica Agropecuaria) de Cogua, Zipaquir y Tausa.
A finales de la dcada del noventa los tres municipios inician sus procesos de
ordenamiento territorial, que finalmente llevan a la adopcin formal de los
respectivos planes de ordenamiento iniciando la primera dcada de los 2000.
Las discusiones en torno a este instrumento de poltica continan hasta la
poca actual (ao 2010).
Durante la primera dcada de los aos 2000 y ante el evidente dao
ecosistmico del Pramo de Guerrero, la CAR aument las restricciones a las
actividades productivas desarrolladas por encima de la cota de 3200 m.s.n.m.
Esto particularmente ha afectado a las comunidades del municipio de Tausa,
generando una serie de conflictos an vigentes y en discusin.
5.4 ANLISIS DEL DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Como se mencion en el captulo 1, el proceso de las polticas pblicas es un hecho
histrico, afectado por las situaciones particulares del escenario poltico y las percepciones y
decisiones de los actores involucrados, en determinados contextos temporales y espaciales.
En este sentido, fue posible establecer el desarrollo histrico de las seis polticas pblicas
seleccionadas como prioritarias.
40
Segn los colores utilizados en la matriz del anexo 5.
53
5.4.1 Poltica pblica de fomento ganadero (1960-1975)

Segn se coment con anterioridad, la implementacin de esta poltica pblica marc el
punto de quiebre para el desarrollo de la ganadera bovina en el Pramo de Guerrero.
Tiene su origen en la poltica de fomento a la actividad, fortalecida por el Gobierno Nacional
en la dcada del cuarenta, que se bas en tres estrategias fundamentales (Gonzlez, 1941):
La diversificacin en las funciones de la Caja Agraria 41, en especial las relacionadas con
el fomento de la actividad agropecuaria (que se formaliz con la creacin de la Seccin de
Fomento Agrcola mediante Decreto 1599 de 1943).
La creacin del Fondo Ganadero.
La importacin de razas extranjeras de bovinos.
Con la consolidacin de esta poltica de fomento ganadero y la creacin de la Alianza para el
Progreso 42 (iniciando la dcada del sesenta), se presenta el escenario preciso para llevar las
estrategias de fomento a las regiones ms apartadas, entre ellas las reas de pramo. Se
inicia as el desarrollo histrico de esta poltica pblica en la zona de estudio (Tabla 13).
Tabla 13. Desarrollo histrico de la poltica pblica de fomento ganadero en el Pramo
de Guerrero
AO
1960
1961
1962
1962
1962
HECHO HISTRICO RELACIONADO CON LA POLTICA PBLICA

Se firma el Acta de Bogot (base de la Alianza para el Progreso), la cual en su
Ttulo I "Medidas de mejoramiento social" incluye las condiciones de vida rural y el
uso de la tierra; se destaca el punto de legislacin sobre fomento y crdito
agrcola (Villa, 1966).
El 4 de septiembre de 1961 el Congreso de E.E.U.U. expide la Ley de Ayuda
Externa (87-195), que tiene como objetivo de la asistencia financiera "ayudar a los
pueblos menos desarrollados a utilizar sus recursos y mejorar sus niveles de vida,
a realizar sus aspiraciones de justicia, educacin, dignidad y respeto como seres
humanos y a establecer gobiernos responsables" (Villa, 1966, 226).
El 23 julio de 1962 se firma el convenio general No. 6595 para ayuda econmica,
tcnica y afn entre el gobierno de E.E.U.U. y el gobierno de Colombia. Este fue el
convenio marco para adoptar la Alianza para el Progreso en Colombia.
El 1 de agosto de 1962, el Congreso incluy en la Ley de Ayuda Externa un nuevo
Ttulo relacionado exclusivamente con la Alianza para el Progreso y autoriz la
asignacin de 600 millones de dlares anuales, durante las vigencias 1963 a
1966, que se utilizaran solamente para fomentar el desarrollo econmico de
Amrica Latina (Villa, 1966, 227).
A partir del ao 1962 la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), creada por
el gobierno de E.E.U.U. en 1961, y el Banco Internacional de Reconstruccin y
Fomento (BIRF) apoyan al gobierno colombiano en temas de desarrollo
agropecuario (Villa, 1966).
ESCALA DE
APLICACIN
Internacional
Internacional
Nacional
Internacional
Nacional

41
La razn social Caja Agraria, utilizada en este documento, generalmente hace referencia a la Caja de Crdito
Agrario, Industrial y Minero.
42
La Alianza para el Progreso fue un programa de cooperacin internacional diseado por el gobierno de
Estados Unidos con J.F. Kennedy a la cabeza, que bsicamente pretenda (a travs del apoyo financiero y el
propio esfuerzo de los pases beneficiarios) sacar a los pases de Amrica Latina del subdesarrollo y librarlos
de la amenaza del comunismo. Kennedy se refera a este programa como un vasto esfuerzo, sin parangn en
magnitud y nobleza de intencin, al lanzarlo oficialmente el 13 de marzo de 1961 (Krause, 1963, 67).
54
Continuacin
AO
1964
196? 43
196?
1971
1972
1973
1974
197?
197?

En 1964 la AID concedi a la Caja Agraria, a travs del Export and Import Bank,
un crdito por US$10 millones para la importacin de maquinara agrcola,
repuestos y accesorios de origen "americano" (IICA. 1966b).
Llegada de la Caja Agraria a la zona con la venta de insumos agrcolas y
maquinaria.
Entrada del pasto raigrs (Lolium sp.), por intermedio de FEDEPAPA y la Caja
Agraria, as como de un mayor nmero de cabezas de ganado a la zona de
Guerrero en Zipaquir.
La Caja Agraria tiene un programa especial destinado a ofrecer a los campesinos
colombianos semillas mejoradas. Este programa lo realiza CRESEMILLAS que es
una entidad especializada, adjunta a la Caja, que cuenta con nueve plantas para
su beneficio y clasificacin (IICA, 1972, 14).
Las entidades oficiales del sector agropecuario, entre ellas la Caja Agraria,
reciben apoyo financiero de la AID en el marco de la "Alianza para el Progreso"
(Diario El Tiempo, 16 de marzo de 1972, pgina 1A-2A).
La Caja Agraria maneja la produccin y distribucin de semillas a escala nacional,
entre ellas las de pastos (Diario El Tiempo, 22 de septiembre de 1973, pg. 9B).
Se firma un convenio entre la Alcalda de Zipaquir y la Caja de Crdito Agrario,
Industrial y Minero, con el objeto de suministrar insumos agrcolas a pequeos
productores del municipio.
Entrada de razas mejoradas de bovinos (Holstein) a travs de prstamos de la
Caja Agraria.
Entrada de la semilla de pasto raigrs (Lolium sp.), por intermedio de la Caja
Agraria y FEDEPAPA, y consolidacin de la actividad ganadera en la zona del
44
Neusa (vereda Llano Grande del municipio de Tausa).
ESCALA DE
APLICACIN
Nacional
Regional
Local
Nacional
Nacional
Nacional
Local
Local
Local
5.4.1.1 Problema pblico

La misma Caja Agraria defina el problema que justificaba la poltica de fomento
agropecuario como el atraso y escasa formacin del campesino colombiano que se
encuentra por fuera de las tcnicas de produccin moderna; esto segn la entidad no
permita un incremento sostenido en la productividad del agro, acorde con las necesidades
del pas (IICA, 1966b, 211). La solucin adoptada fue el paradigma de la Revolucin Verde.
5.4.1.2 Actores
Como autoridades poltico-administrativas se reconoce el Gobierno Nacional al firmar el
convenio marco de la Alianza para el Progreso con los Estados Unidos y trazar los
lineamientos de poltica acerca del manejo y destinacin de los recursos recibidos y propios.
En este caso cumpli un papel relevante la Caja de Crdito Agrario, Industrial y Minero,
adscrita en ese momento al Ministerio de Agricultura, al coordinar la implementacin de la
poltica pblica de fomento ganadero a escala nacional, regional y local; para este ltimo
nivel tambin se cont con la participacin de la Alcalda del municipio de Zipaquir.
Los grupos-objetivo a quienes se destin esta poltica de fomento correspondieron
primordialmente a los productores agropecuarios sumidos en el atraso y que, por tanto,
43
En este caso fue posible ubicar el hecho dentro de la dcada, pero no su ao exacto. Por ello, en lugar del
ltimo dgito aparece un signo de interrogacin.
44
La vereda Llano Grande hace parte de una integracin denominada vereda Pramo Bajo en el estudio.
55
frenaban el crecimiento del sector45. En menor medida esta poltica tambin buscaba
estimular la participacin de la empresa privada en la produccin y comercializacin de
agroinsumos (IICA, 1972).
Los beneficiarios correspondan a los mismos productores y al sector agropecuario en
general, al garantizar la poltica de fomento un crecimiento econmico sostenido para dicho
sector. A escala regional y local (Pramo de Guerrero) se impuls el desarrollo de la
ganadera bovina, convirtiendo a este subsector en uno de los ms importantes para la
economa de los tres municipios en cuestin (Zipaquir, Cogua y Tausa).
Entre los actores terciarios se destaca el papel del gobierno de los Estados Unidos y sus
agencias de cooperacin internacional, en particular de la AID. Tambin de la banca
multilateral de fomento a travs de entidades como el BIRF 46 y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Es de destacar, en la implementacin de esta poltica pblica, las acciones
de una entidad gremial como FEDEPAPA al promover la venta y uso de semillas mejoradas
de papa y pastos (especficamente de Lolium sp.)
5.4.1.3 Reglas institucionales formales
La institucionalidad formal de la poltica de fomento ganadero, implementada en el Pramo
de Guerrero en la dcadas del sesenta y setenta, tuvo origen, a escala internacional, en el
Programa de la Alianza para el Progreso y los mecanismos de cooperacin del Gobierno de
Estados Unidos hacia Amrica Latina. En el caso de Colombia la Alianza se formaliz con la
firma del convenio general No. 6595 para ayuda econmica, tcnica y afn entre ambos
gobiernos (convenio marco para la adopcin de la Alianza para el Progreso en Colombia).
Este instrumento estableci los lineamientos generales de la ayuda y la contraprestacin por
parte del estado colombiano. Al interior de cada sector incluido en el Convenio, en este caso
el agropecuario, se definieron los presupuestos y programas de la ayuda (Rivera, 2004)47.
En cumplimiento de sus funciones, el Ministerio de Agricultura coordin la destinacin de la
ayuda y deleg en la Caja Agraria el uso de los recursos en temas de fomento agropecuario
(IICA, 1966a). La Caja, mediante sus actividades de fomento y el establecimiento de
almacenes agropecuarios en diferentes municipios del pas (entre ellos Zipaquir), hizo
posible la llegada de especies mejoradas de ganado y pastos a la zona de estudio 48.
45
La carga ideolgica de la poca, basada en la corriente de pensamiento occidental, solo conceba posible la
produccin agropecuaria dentro de sistemas modernos que utilizaran las tcnicas ms avanzadas.
46
La importancia de este tipo de organizaciones es recordada a escala local: Para la fecha de 1960-1962,
llegaron tres personas (dos Mister -Mr. Terry y otro- y un antioqueo o costeo) llamadas cuerpos de paz, en
compaa de otra entidad denominada Reconstruccin Rural, para formar las juntas de accin comunal.
Adems establecieron un almacn de insumos agrcolas, le ensearon a los campesinos a sembrar y regalaron
semillas de papa, trigo y maz para hacer parcelas demostrativas (entrevista realizada a productor agropecuario
de 57 aos, nativo de la vereda Pramo Alto del municipio de Cogua, el 9 de octubre de 2009).
47
Rivera (2004) calcul que durante las dcadas del sesenta y setenta el sector agropecuario colombiano recibi
por parte del gobierno de E.E.U.U., como cooperacin financiera no reembolsable, recursos que actualizados al
ao 2003 ascendieron a US$824,59 millones (ms de 2,37 billones de pesos colombianos).
48
En las entrevistas que recogen la historia de las veredas es recurrente el reconocimiento del papel de la Caja
Agraria en el ingreso de agroinsumos y maquinaria a la zona. El 74% de los entrevistados que nombran a este
actor, opinaron que los crditos que otorgaban tenan unos intereses demasiado altos.
56
En el tema especfico de investigacin y produccin semillas mejoradas, incluyendo las de

papa y Lolium sp., la Caja Agraria establece en el ao 1970 el Programa CRESEMILLAS,
que para 1972 contaba con nueve plantas de beneficio y clasificacin (IICA, 1972, 14). La
distribucin de estas semillas se daba a travs de la red de almacenes coordinada por el
Departamento de Provisin Agrcola (Programa CRESEMILLAS, 1971) 49.
5.4.1.4 Reglas institucionales informales
Aunque oficialmente la Alianza para el Progreso tena el objetivo de ayudar a los pases
latinoamericanos en la superacin del subdesarrollo, realmente pretenda establecer alianzas
para combatir la amenaza del comunismo, tema especialmente sensible para los Estados
Unidos debido al caso de Cuba (Villa, 1966). De acuerdo con Krause (1963, 73) La premisa
bsica que contiene (la Alianza) es que, existen en la Amrica Latina grandes trabas de
caractersticas tan profundas que a menos que se proceda a cambiar estructuralmente a la
regin, se producirn explosiones drsticas de tipo poltico adversas a los intereses
supremos de E.E.U.U.
Fuese cual fuese la intencionalidad de la Alianza, lo cierto es que el pas y particularmente el
sector agropecuario 50, recibieron recursos financieros y tcnicos importantes que permitieron
mejorar la productividad del sector. Esto se logr involucrando a los productores del agro en
la modernidad de la Revolucin Verde, dejando atrs prcticas productivas ancestrales que
afectaban menos el entorno.
En el ao 1966 la Caja Agraria defina su actividad de fomento agropecuario as: La primera
tarea () fue la de realizar una intensa campaa para acostumbrar al agricultor de escasa
formacin al uso de nuevas tcnicas de cultivo, as como de fertilizantes y de elementos para
combatir las plagas tropicales. Para esto organiz (la Caja) un grupo de tcnicos que se
encargaran de aleccionar al sector campesino del pas. El campesino capt rpidamente los
nuevos procedimientos y la utilidad y conveniencia de las prcticas modernas por el
provecho que ellas le producan (IICA, 1966b, 211-212).
La funcin de fomento estaba ligada con la de provisin: El Departamento de Provisin
agrcola de la Caja Agraria, por intermedio de sus oficinas y almacenes en todo el pas, le
suministra a los productores los matamalezas, insecticidas, abonos, maquinaria y todos los
elementos necesarios para obtener mejores cosechas (Programa CRESEMILLAS, 1971).
Efectivamente, en el Pramo de Guerrero los productores fueron adoptando estas formas de
produccin. Para la poca, se describe el trabajo en los potreros as: rozar el monte y
sembrar sacar ya la sementera que se le echara traer digamos pasto ("datilis" 51, poa y
raigrs, llevados por la Caja Agraria) por all donde hubiera potreros, por all comprar pasto
y traerlo y regarlo ah y de ese pasto ya dejaba uno el pedazo que madurara y listo ()
compr una mquina para fumigar que cost $14 en el almacn de la Caja en Zipaquir
49
Para el ao 1960 la Caja Agraria atenda el 80% de la demanda de fertilizantes a escala nacional; esta
participacin fue disminuyendo con el tiempo, a medida que aumentaba la de la empresa privada (IICA, 1966b).
50
El tema agropecuario era relevante en la Alianza para el Progreso porque se reconoca que un clima
favorable en las zonas rurales era un factor que generaba estabilidad en lo poltico (Villa, 1966).
51
Se hace referencia a la gramnea Dactylis glomerata, conocida como pasto azul.
57
igual ya se sembraba con abono se compraba un bulto y se sembraba dos cargas y se

empez a producir ms 52.
Otro productor coment que ms o menos hace treinta y cinco aos que sembraron la
ltima vez y ya no dio muy bien, acabaron con esa vaina del trigo. Entonces fue cuando
empezaron a decir que era mejor sacarle a Ah, sabe tambin por qu no sembraron ms
trigo?, porque fue cuando ya lleg la semilla del pasto raigrs, y entonces decan: el trigo
demora 10 meses y el pasto raigrs demora 3 meses en apastar, en 10 meses le sacamos
tres o cuatro pastadas, entonces nos va mejor en las vacas de leche que en el trigo
entonces ya principiaron a no ms trigo que porque era muy costoso () Eso uno
compraba las semillas tambin en los depsitos de Fedepapa La Caja Agraria fue la
primera que las trajo Antes de eso era la Caja Agraria que era la que manejaba los
abonos, ahora que me acuerdo. Tocaba en la Caja comprar los abonos y los qumicos 53
5.4.2 Poltica pblica de caminos vecinales (1960-1988)
En forma complementaria al mejoramiento tcnico de la actividad ganadera en el Pramo de
Guerrero, producto de la poltica de fomento, la mejora en la infraestructura vial a escala
veredal contribuy ampliamente con el crecimiento de esta actividad productiva.
Esta poltica pblica naci con la creacin del Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FCV)
en el ao 1961, vinculado al Ministerio de Obras Pblicas y con la funcin principal de
fomentar la construccin, el mejoramiento y la conservacin de caminos vecinales o de
carcter regional 54, de acuerdo con la planeacin del Ministerio y la cooperacin de
departamentos y municipios (FCV, 1990).
Al igual que en el caso anterior, la poltica de caminos vecinales se vio impulsada por los
recursos de la Alianza para el Progreso, dando as inicio a un amplio programa de
construccin y mejoramiento de vas de penetracin, entre ellas las que llevaban al Pramo
de Guerrero (Tabla 14).
Tabla 14. Desarrollo histrico de la poltica pblica de caminos vecinales en el Pramo
de Guerrero
AO
1960

Se firma el Acta de Bogot; en su Ttulo I "Medidas de mejoramiento social"
incluye las condiciones de vida rural y el uso de la tierra; se destaca el punto
referente a la construccin de carreteras, ya sean de penetracin o de
comunicacin de los centros productores con los de consumo (Villa, 1966).
ESCALA DE
APLICACIN
Internacional

52
Entrevista sobre la historia de la vereda Guerrero Occidental de Zipaquir, realizada a un habitante y productor
de 80 aos, el da 7 de septiembre de 2009.
53
Entrevista sobre la historia de la vereda Llano Grande de Tausa, realizada a un habitante y productor de 69
aos, el da 30 de marzo de 2009.
54
El FCV defina como camino vecinal al que va de una poblacin o una vereda a otra vereda o poblacin; al
que une una poblacin con cualquier punto de otra va, as como aquel que une dos vas de comunicacin. Puede
ser considerado camino vecinal el que se dirige a centros de inters, bien sea en el aspecto de colonizacin, bien
en el de creacin de riquezas o bien con algn propsito definido de carcter turstico (FCV, 1990, 1).
58
Continuacin
AO
1960
1961
1961
1962
1962
1962
1966
1967
196?
196?
1971
1976
1977
1977
197?
1988
198?
198?

Mediante Decreto 1650 del 14 de julio de 1960, expedido por el Ministerio de
Obras Pblicas y Transporte, se crea el Fondo Nacional de Caminos Vecinales.
Mediante la Ley 3 de 1961 se cre la Corporacin Autnoma Regional de la
Sabana de Bogot y de los Valles de Ubat y Chiquinquir (CAR). Originalmente
la entidad cumpla con actividades de fomento al desarrollo, entre las cuales se
destac el asocio con el Fondo Nacional de Caminos Vecinales para construir 190
Km de vas en su jurisdiccin (IICA, 1996c).
El 4 de septiembre de 1961 el Congreso de E.E.U.U. expide la Ley de Ayuda
Externa (87-195), que tiene como objetivo de la asistencia financiera "ayudar a los
pueblos menos desarrollados a utilizar sus recursos y mejorar sus niveles de vida,
a realizar sus aspiraciones de justicia, educacin, dignidad y respeto como seres
humanos y a establecer gobiernos responsables" (Villa, 1966, 226).
El 23 julio de 1962 se firma el convenio general No. 6595 para ayuda econmica,
tcnica y afn entre el gobierno de E.E.U.U. y el gobierno de Colombia. Este fue el
convenio marco para adoptar la Alianza para el Progreso en Colombia.
El 1 de agosto de 1962, el Congreso incluy en la Ley de Ayuda Externa un nuevo
Ttulo relacionado exclusivamente con la Alianza para el Progreso y autoriz la
asignacin de 600 millones de dlares anuales, durante las vigencias 1963 a
1966, que se utilizaran solamente para fomentar el desarrollo econmico de
Amrica Latina (Villa, 1966, 227).
Se fortalece el plan vial nacional con la construccin de varias carreteras y
caminos vecinales en cuya ejecucin se invierten dineros del programa de la
Alianza para el Progreso, de la Nacin y los departamentos (Diario El Tiempo, 22
de diciembre de 1962, pgina 30).
Expedicin del Acuerdo 6 de 1966 del Concejo Municipal de Zipaquir, por el cual
se ordena la apertura de unas vas y se dan unas autorizaciones.
El BID otorga un crdito de US$12 millones para apoyar el Plan Vial del Fondo de
Caminos Vecinales (Diario El Tiempo, 12 de diciembre de 1967, pgina 4).
Entrada de Caminos Vecinales con maquinaria para el mejoramiento de
carreteras en el pramo, la cual tambin se utilizaba para "tumbar monte" y
establecer reas de cultivo.
Ampliacin de los carreteables que conducen desde Zipaquir a Pacho y San
Cayetano.
Los Ministerios de Obras Pblicas y de Agricultura, conjuntamente con la
Federacin Nacional de Cafeteros, suscribieron un Acuerdo el 5 de noviembre de
1971 y crearon el programa pica y pala para dar trabajo a las familias
campesinas55 (FCV, 1990).
El Fondo Nacional de Caminos Vecinales recibe apoyo de la Caja Agraria para la
construccin de caminos veredales y vas de penetracin en el departamento de
Cundinamarca (Diario El Tiempo, 21 de diciembre de 1976, pgina 4A).
El Fondo Nacional de Caminos Vecinales recibe apoyo tcnico y financiero de la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (AID) (Diario El
Tiempo, 11 de diciembre de 1977, pgina 13B).
Expedicin del Acuerdo 29 de 1977 del Concejo Municipal de Zipaquir por el cual
se crea el instituto de planeacin y desarrollo de Zipaquir.
Mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios en el rea de influencia de la
represa del Neusa, gracias a la CAR.
Reestructuracin del Fondo Nacional de Caminos Vecinales (Decreto 1300 del 1
de julio de 1988 - Ministerio de Transporte).
Convenio entre el municipio de Zipaquir y el Fondo de Caminos Vecinales para
el arreglo de vas veredales.
Mejoramiento de la infraestructura vial en la vereda Guerrero Oriental del
municipio de Zipaquir.
ESCALA DE
APLICACIN
Nacional
Regional
Internacional
Nacional
Internacional
Nacional
Local
Nacional
Regional
Regional
Nacional
Regional
Nacional
Local
Local
Nacional
Local
Local
55
Este programa consista en la utilizacin de mano de obra campesina de la regin directamente favorecida con
la construccin de la va, contratada sin ningn vnculo laboral y remunerada por su labor (FCV, 1990).
59

Ante el aislamiento de las comunidades rurales y de los habitantes de las zonas marginadas
del pas, muchas de ellas con gran potencial en la produccin agropecuaria, a finales de los
aos cincuenta el Ministerio de Obras Pblicas diagnostic la necesidad de una poltica y de
crear una entidad que se dedicara exclusivamente a la construccin de caminos vecinales.
De tal forma que mediante los caminos vecinales las regiones ms apartadas de los centros
de consumo logren su desarrollo, pues las vas de comunicacin permiten y justifican el
desenvolvimiento de una produccin determinada (FCV, 1990, 1) 56.
5.4.2.2 Actores
El Gobierno Nacional (firmante del convenio de la Alianza para el Progreso), el Ministerio de
Obras Pblicas de la poca (formulador de la poltica de vas y transporte) y el FCV (ejecutor
de la poltica de caminos vecinales) participaron como autoridades poltico-administrativas
en el proceso de esta poltica pblica.
Por intermedio del FCV y sus agencias departamentales y municipales, las comunidades
hacan la solicitud de construccin o mejoramiento de la va y, en caso de ser aprobada,
participaban en la ejecucin de las obras con su propio trabajo (Figura 10). En este proceso,
el FCV contaba con el apoyo tcnico y financiero de departamentos, municipios y, en el caso
de Cundinamarca, tambin intervena la CAR. As se construyeron la mayor parte de las vas
que llevan al Pramo de Guerrero 57.
Los grupos-objetivo y, a la vez, beneficiarios de esta poltica correspondieron a los
habitantes de las zonas objeto de las mejoras en infraestructura vial, quienes con su propio
esfuerzo ayudaron a salir del aislamiento a sus regiones. Especficamente en el Pramo de
Guerrero, los productores se vieron beneficiados en la comercializacin de sus productos
con la construccin de caminos vecinales: Ya entr la carretera y entonces ya siguieron
apareciendo los carros negociantes de leche, porque aqu primerohasta el puente, el
puente del Borracho, venan los carros () Y la gente principiaron a negociar aqu en
leche, digamos yo le compro leche a tal, usted me deja una ventaja y en un burrito iba y le
sacaba la leche ah. Toda esa gente del lado del Salitre y de arriba, bajaban la leche ah. A
medida que arreglaron la carretera, hicieron puentes y echaron para este lado, pues ya
siguieron pasando carros y que apareci un carro ms y que si la leche no me la paga a
esto se la paso al otro, y as 58.
56
Esta visin del desarrollo como producto de la realizacin de obras pblicas, entre ellas la infraestructura vial,
tambin hizo parte de la carga ideolgica de la Alianza para el Progreso.
57
Al respecto un productor de Cogua seala que otra entidad que lleg a la zona en los sesentas fue caminos
vecinales llev bulldozer para hacer explanaciones y ayudar a la siembra y claro, a la construccin de
caminos () La funcin de las juntas de accin comunal era que hicieran la mitad del trabajo una parte
caminos vecinales, otra las juntas con este proceso se hicieron las carreteras de la vereda (entrevista
realizada a productor agropecuario de 57 aos, nativo de la vereda Pramo Alto del municipio de Cogua, el 9 de
octubre de 2009).
58
Entrevista realizada a un habitante y productor de la vereda Llano Grande de Tausa, de 69 aos, el 30 de
marzo de 2009.
60
Figura 10. Ilustracin sobre la forma de construccin de los caminos vecinales en 1962
Fuente: FCV (1962).
Al igual que en el caso de la poltica de fomento agropecuario, se reconocen como actores

terciarios al gobierno de Estados Unidos, especialmente con la AID, y a los organismos
relacionados con la banca de fomento (BIRF, BID y Banco Mundial). Tambin se destaca el
papel de los proveedores de maquinaria e insumos requeridos para las obras.
En la escala internacional (Alianza para el Progreso) la poltica pblica de caminos vecinales
sigui las mismas reglas institucionales definidas en el numeral 5.4.1.3. A escala nacional y
de acuerdo con la destinacin de los recursos para el sector de obras pblicas, el Ministerio
deleg la funcin de construccin y mejoramiento de las vas de penetracin en el FCV. En
cumplimiento de sus funciones, el FCV, con apoyo de las autoridades territoriales y de las
mismas comunidades beneficiarias, llev a cabo la construccin de parte de las vas que
llegaron hasta el Pramo de Guerrero, permitiendo as el incremento en las actividades
comerciales de los productos agropecuarios all generados. Junto con el ingreso de especies
mejoradas de pastos y ganado, este factor fue esencial para el crecimiento de la ganadera
bovina en la zona de estudio.
61

Las instituciones informales establecidas por el programa de Alianza para el Progreso se
definieron en el numeral 5.4.1.4., donde se liga el desarrollo con la ejecucin de obras de
infraestructura (Krause, 1963). En este contexto, la construccin de caminos vecinales era
vista como una de las soluciones a los problemas del subdesarrollo: Los caminos vecinales
han contribuido a integrar las zonas marginadas a la vida nacional, a ampliar la frontera
agrcola, a incrementar la productividad; igualmente han facilitado la prestacin de otros
servicios para llevar a las zonas apartadas salud, educacin, crdito y asistencia tcnica
entre otros servicios, tambin han facilitado el mercadeo de los productos en las zonas
campesinas disminuyendo los altos costos de transporte (FCV, 1990, VII).
Efectivamente, este hecho (el mejoramiento en la infraestructura vial) fue bien visto por los
pobladores del Pramo de Guerrero: Esta carretera lleg a Tausa en el 65. Y no me la
cree!, hay otro cuento rebonito, que esta carretera pngale cuidado que cuando cerraron
las minas de Nemocn, las de sal de Nemocn, no echaron toda esa gente, no la
pensionaron, ni la botaron, ni la liquidaron. Sabe qu hicieron?, en dos camiones los traan,
y la carretera de Pozo Hondo si sabe dnde es Pozo Hondo?, al lado de all de la
escuela de Pramo Bajo a bajar a Tausa, all no le metieron un bulldozer: pica y pala,
carretilla con todos los obreros, hgale! () y lleg esa carretera a Tausa a pica y pala,
ningn bulldozer le metieron a esa vainas. () entonces fueron 6 kilmetros de carretera que
hicieron a pica y pala los obreros 59.
5.4.3 Poltica pblica de reas protegidas de carcter municipal (1990-1999)
La tercera poltica pblica priorizada mediante las diferentes fuentes de informacin
consultadas, corresponde al proceso de declaratoria de reas protegidas a escala
municipal 60 en la zona de estudio. Este proceso se origin en el inters de las autoridades
municipales de Cogua y Zipaquir para establecer zonas de proteccin de los recursos
hdricos en su territorio, y fue apoyado por habitantes interesados en los temas ambientales y
por la CAR, entidad que finalmente hizo la declaratoria (Tabla 15).
Los daos ecosistmicos, muchos de ellos de carcter irreversible, provocados por
actividades antrpicas realizadas de manera continua e incontrolada, llevaron a que las
autoridades municipales y ambientales iniciaran las gestiones para establecer zonas de
proteccin hdrica en el Pramo de Guerrero. El rea tiene una especial importancia
hidrolgica e hidrogeolgica, representada por los humedales, los nacimientos de agua y las
zonas de recarga de acuferos; por lo tanto, es prioritario proteger las cuencas hidrogrficas
superiores, de las cuales depende el agua para abastecer a los acueductos veredales y
municipales de la regin (CAR, 1992a, 1).
59
Entrevista realizada en la vereda Llano Grande del municipio de Tausa, a un habitante de 69 aos, el da 30 de
marzo de 2009.
60
Para la poca (principios de los aos noventa), la base jurdica de la declaratoria de reas protegidas en los
municipios se encontraba en el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables (Decreto Ley 2811 de 1974)
y en los artculos 8, 79, 80, 95 y 334 de la Constitucin Poltica de Colombia.
62
Tabla 15. Desarrollo histrico de la poltica pblica de reas protegidas en el Pramo

de Guerrero
AO
199?
199?
1990
1992
1992
1992
1992
1998
1998
1999
1999

La Secretara de Medio Ambiente de la Gobernacin de Cundinamarca inicia el
proyecto Adquisicin de reas de importancia estratgica para la conservacin
de los recursos hdricos que surten de agua al municipio.
Inicio del proceso de compra de predios a los productores para el establecimiento
de las zonas de reserva forestal.
Expedicin del Acuerdo 022 del 3 de diciembre de 1990 del Concejo Municipal de
Cogua, Por medio del cual se disean estrategias de recuperacin y
conservacin del medio ambiente.
Expedicin del Acuerdo No. 06 del 26 de mayo de 1992 de la CAR, Por medio
del cual se declara y alindera como zona de reserva forestal protectora la cuenca
de las quebradas Honda y Calderitas, ubicada en jurisdiccin del municipio de
Cogua, y se adoptan otras determinaciones.
Expedicin del Acuerdo No. 16 del 10 de noviembre de 1992 del Concejo
Municipal de Zipaquir, Por el cual se determina el uso del suelo en la zona de
reserva hdrica del Pramo de Guerrero, declarando reas de reserva natural
protectora y de utilidad pblica unos predios por parte del municipio y se dictan
otras disposiciones.
Expedicin del Acuerdo No. 17 del 20 de noviembre de 1992 de la CAR, Por
medio del cual se declara como reserva forestal protectora los terrenos que
conforman la cuenca de la laguna de Pantano Redondo y el nacimiento del ro
Susagu, ubicados en el municipio de Zipaquir, y se adoptan otras
determinaciones.
Expedicin del Acuerdo No. 013 del 15 de diciembre de 1992 del Concejo
Municipal de Cogua, Por medio del cual se ordena desarrollar el Plan de Manejo
para la Reserva Forestal Protectora de Cogua, Cundinamarca.
Expedicin del Acuerdo No. 19 del 9 de octubre de 1998 del Concejo Municipal de
Zipaquir, Por el cual se declaran unos predios de utilidad pblica por parte del
municipio de Zipaquir, se conceden unas facultades y se dictan otras
disposiciones.
Proyeccin del Distrito de Manejo Integrado de Pramo de Guerrero, Guargua y
Laguna Verde (CAR, 1998).
Convenio Interadministrativo No. 279 de 1999, suscrito entre el departamento de
Cundinamarca , la CAR, los municipios de Albn, Cogua, Guatavita y Zipaquir, y
la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, cuyo fin es la adquisicin de predios
para conservacin de recursos hdricos.
Expedicin del Acuerdo No. 30 del 10 de diciembre de 1999 del Concejo
Municipal de Zipaquir, Por el cual se autoriza al alcalde municipal para adquirir
terrenos en el Pramo de Guerrero para conformar reservas naturales
protectoras, se le otorgan facultades y se dictan otras disposiciones.
ESCALA DE
APLICACIN
Departamental
Regional
Local
Regional
Local
Regional
Local
Local
Regional
Regional
Local
5.4.3.2 Actores
La CAR y las administraciones municipales de Cogua y Zipaquir actuaron como
autoridades poltico-administrativas en la formulacin e implementacin de la poltica
pblica de reas protegidas, iniciada en la dcada del noventa en el Pramo de Guerrero. La
Gobernacin de Cundinamarca, por intermedio de la Secretara de Medio Ambiente y la
Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, constituy una coalicin con la CAR y los
municipios para la compra de predios destinados a conformar las reas de reserva.
63
Los grupos-objetivo de esta poltica fueron los productores agropecuarios (paperos y

ganaderos) y los mineros, quienes originaron el problema pblico al ejercer presin sobre los
recursos objeto de la proteccin (bsicamente fuentes de agua y recursos forestales).
Entre los beneficiarios del establecimiento de las reas protegidas a escala municipal se
destacaron los habitantes de ambos municipios y de otras regiones del pas, al poder
disfrutar de las funciones de contemplacin y recreacin que tales reas ofrecen. En este
mismo sentido, universidades y otros centros de investigacin han llevado a cabo diversos
trabajos acadmicos en las zonas de reserva, principalmente en la de Cogua.
Como actores terciarios se pueden ubicar las ONGs de carcter ambiental, como
Conservacin Internacional Colombia, quienes justifican su actividad en la prioridad dada a la
proteccin por encima de estrategias de uso productivo sostenible.
La institucionalidad formal de esta poltica pblica para la zona de estudio se ubic en el ao
1990, cuando debido al grave deterioro de los recursos naturales del municipio, el Concejo
Municipal de Cogua expide el Acuerdo 022 del 3 de diciembre de 1990, Por medio del cual
se disean estrategias de recuperacin y conservacin del medio ambiente. El Acuerdo
establece algunas estrategias para frenar o evitar este proceso de deterioro, entre las cuales
se destacan (Concejo Municipal de Cogua, 1990):
Elaborar y aplicar la reglamentacin para el uso y manejo racional de los recursos agua,
suelo y bosques del municipio.
Iniciar la reforestacin protectora de todos los nacimientos hdricos y mrgenes de
quebradas y ros.
Establecer el vivero municipal y viveros veredales manejados por las comunidades.
Declarar zona de reserva natural protectora el rea de nacimientos hdricos que abastece
las veredas Quebrada Honda, El Altico, La Plazuela, Barroblanco y Rincn Santo.
Iniciar las diligencias correspondientes para la negociacin y adquisicin de los predios
que harn parte de esta reserva natural protectora.
Autorizar al alcalde municipal para hacer los manejos presupuestales necesarios para la
adquisicin de estos predios.
Lo anterior represent el punto de partida para solicitar a la CAR la declaracin de la reserva
forestal del municipio61, la cual se formaliz en el Acuerdo No. 06 del 26 de mayo de 1992 de
la CAR, Por medio del cual se declara y alindera como zona de reserva forestal protectora la
cuenca de las quebradas Honda y Calderitas, ubicada en jurisdiccin del municipio de
Cogua, y se adoptan otras determinaciones, ratificado mediante resolucin ejecutiva de la
Presidencia de la Repblica No. 157 del 30 de diciembre de 1992. Segn Cubillos (2002) el
45% del rea de la reserva corresponde a propiedades del municipio, 35% a la Gobernacin
de Cundinamarca, 15% a la CAR y el 5% restante son predios de particulares.
61
Una descripcin detallada del proceso de declaratoria de la reserva forestal de Cogua se presenta en Cubillos
(2002) y Fundacin Escuela de la Naturaleza (2004).
64
En el caso de Zipaquir por solicitud de la alcalda municipal a la CAR, se declara como

reserva forestal protectora los terrenos que conforman la cuenca de la laguna de Pantano
Redondo y el nacimiento del ro Susagu (Acuerdo No. 17 del 20 de noviembre de 1992 de
la CAR); decisin ratificada mediante resolucin ejecutiva de la Presidencia de la Repblica
No. 24 del 1 de febrero de 1993. Esta zona comprende una extensin de terreno de 1361,2
hectreas (CAR, 1992b).
A partir de la declaratoria de la CAR, los Concejos de ambos municipios hicieron lo propio y,
en el caso de Cogua, se orden la elaboracin e implementacin del plan de manejo para la
zona de reserva (Acuerdo No. 013 del 15 de diciembre de 1992 del Concejo Municipal de
Cogua). A la fecha (2010) este plan an se encuentra en proceso de implementacin 62. En
los aos posteriores a la declaratoria, y segn los lineamientos establecidos por la CAR, se
continu con la compra de predios de inters para la proteccin de recursos hdricos,
consolidando de esta forma el objetivo por el cual se establecieron las reas protegidas
ubicadas en el Pramo de Guerrero.
Aunque todo este proceso no ha estado exento de conflictos con las comunidades afectadas
(productores agropecuarios y mineros), con el paso de los aos algunos productores han
aceptado las restricciones impuestas en las reas de reserva: la reserva lleg para bien,
igual all como ya no se trabaja el municipio cerc toda la reserva pero eso ha sido
bueno para la vereda 63.
Gran parte de los conflictos presentados entre las estrategias de proteccin de los
ecosistemas de pramo y el desarrollo de actividades econmicas generadoras de diferentes
niveles de impactos ambientales, pasa por la concepcin misma de pramo. En el caso
estudiado, la autoridad ambiental concibe el pramo desde un punto de vista biofsico: zonas
ecolgicas y bioclimticas referidas a regiones montaosas por encima del lmite superior del
bosque alto andino (se ubica desde los 3200-3300 m.s.n.m. hasta el lmite inferior de la nieve
a 4700-4800 m.s.n.m. en el norte de los Andes) (CAR, 2001). Los factores culturales se
invisibilizan en esta definicin; esta es la razn por la cual las comunidades que habitan los
pramos se sienten excluidas de los procesos de gestin propuestos desde la poltica
pblica, los cuales se basan nicamente en un criterio genrico de altitud para delimitar y
gestionar tales territorios.
Se desconocen entonces las formas de construccin cultural del territorio, donde las
comunidades conciben el pramo de formas diversas, ya sea con una visin romntica: el
pramo es lo ms bello que tenemos porque hemos tenido rboles, hemos tenido agua
es muy sano, o con una productivista: el pramo ha sido una belleza digamos para la
agricultura, para todo pero de pramo queda el nombre de la vereda hoy en da es una
62
Entrevista realizada a Mario Alonso Cubillos M., asesor de la Alcalda de Cogua en temas de medio ambiente,
el da 9 de junio de 2010.
63
Entrevista realizada a tres habitantes de la vereda Ventalarga en el municipio de Zipaquir, con edades que
oscilaban entre 40 y 60 aos, el da 3 de septiembre de 2009.
65
sabanaest muy apotrerado todo yo creo que volveramos a conocer este pramo si lo
reflorestamos (reforestamos) 64.
En este escenario predominan las relaciones de tipo conflictivo entre la CAR y las
comunidades productivas del Pramo de Guerrero, a tal punto que es necesaria la mediacin
de las autoridades municipales para buscar algn tipo de solucin 65. No obstante, la solucin
definitiva a estos conflictos puede provenir de la voluntad de cambio expresada por los
mismos productores: yo le propondra a la CAR que la comunidad se comprometa a cercar
los nacederos y a tener todo y no romper ms pramo pero que nos dejaran trabajar en
cuanto sea lo que se tiene apotreradoporque segn el gobierno que no compra las tierras
entonces uno de qu va a vivir, si uno tiene la vaquita y no tiene laya de que va a
vivirsolamente que el gobierno le arreglara a uno algn sueldo pero yo estoy de acuerdo
con que siga la reforestacin para que de aqu a maana haya agua 66. Mientras no sean
consideradas estas reglas informales, por las cuales se rigen los actores clasificados como
grupos-objetivo, es prcticamente imposible que la poltica pblica de reas protegidas en el
Pramo de Guerrero alcance los resultados esperados.
5.4.4 Poltica pblica de descentralizacin del servicio de asistencia tcnica
agropecuaria (1989-2004)
En un proceso casi simultneo al anterior (reas protegidas) se implement la poltica pblica
de prestacin del servicio de asistencia tcnica agropecuaria a escala municipal, el cual fue
rpidamente adoptado por parte de los tres municipios de la zona de estudio (Tabla 16). Es
decir, que mientras por un lado los productores eran presionados a modificar sus actividades
hacia la proteccin de ecosistemas, por el otro reciban el servicio gratuito de asistencia
tcnica para aumentar su productividad. Esta dicotoma en la poltica pblica no dej de
generar conflictos.
Segn lo indic en su momento el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR, 1989),
la poltica de descentralizacin del servicio de asistencia tcnica agropecuaria tiene su origen
en la necesidad de modernizar el sector rural a escala municipal, ya que se requiere
fomentar la produccin a fin de lograr el autoabastecimiento alimentario y el mejoramiento de
los niveles de rendimiento social y econmico de dicho sector, mediante la modernizacin y
actualizacin de la tecnologa aplicable a la explotacin agrcola, pecuaria, forestal y
pisccola. El problema pblico por resolver es marcadamente productivista.
64
Entrevista realizada en la vereda Guerrero Oriental de Zipaquir a una mujer de 80 aos y su hijo de 50,
nativos de la vereda, el da 23 de septiembre de 2009.
65
En los resultados de las entrevistas es evidente que la opinin de los productores acerca de la CAR ha variado
con el tiempo; en los aos sesentas y setentas, cuando la entidad cumpla actividades de fomento al desarrollo, la
opinin era positiva en la medida que la CAR apoyaba la realizacin de obras de infraestructura bsica y las
mismas actividades agropecuarias. Con el cambio de naturaleza jurdica (producto de la Ley 99 de 1993) hacia
autoridad ambiental con funciones de control, la percepcin se torn negativa, ya que los productores siguen
viendo a la entidad como una organizacin que le impone restricciones a sus actividades productivas.
66
Entrevista realizada en la vereda Guerrero Oriental de Zipaquir a un habitante y productor nativo de la vereda,
de 50 aos de edad, el da 23 de septiembre de 2009.
66
Tabla 16. Desarrollo histrico de la poltica pblica de descentralizacin de la

asistencia tcnica agropecuaria en el Pramo de Guerrero
AO
1989
1990
1991
1992
1992
1992
1994
1994
1995
199?
2001
2004

El Decreto 1946 de 1989 reglament la conformacin de las Unidades
Municipales de Asistencia Tcnica Agropecuaria (UMATA) y el Sistema Nacional
de Transferencia de Tecnologa Agropecuaria (SINTAP), para que los municipios
pudieran asumir adecuadamente la responsabilidad de dicho servicio.
Creacin de las UMATA y cambio del paradigma de apoyo estatal a la actividad
agropecuaria hacia el asistencialismo tcnico. Esto como resultado del proceso de
descentralizacin administrativa del Estado colombiano en el ao 1990 (Mesa,
1994).
Reglamentacin de las UMATA a travs del Decreto 2379 de 1991 sobre
asistencia tcnica agropecuaria a pequeos productores.
Expedicin del Acuerdo No. 001 del 4 de marzo de 1992 del Concejo Municipal de
Cogua, Por medio del cual se crea la Unidad Municipal de Asistencia Tcnica
Agropecuaria.
Expedicin del Acuerdo No. 002 del 28 de agosto de 1992 del Concejo Municipal
de Cogua, Por medio del cual se constituye la Unidad de Asistencia Tcnica
Agropecuaria del municipio de Cogua, se otorgan algunas facultades y se deroga
el Acuerdo 001 del 4 de marzo de 1992.
Expedicin del Acuerdo No. 5 del 17 de septiembre de 1992 del Concejo
Municipal de Zipaquir, Por medio del cual se constituye la Unidad de Asistencia
Tcnica Agropecuaria del municipio de Zipaquir y se otorgan algunas
facultades.
Expedicin del Decreto 1929 del 5 de agosto de 1994 del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 101 de 1993 y
se dictan algunas disposiciones sobre tecnologa y asistencia tcnica.
El Fondo DRI (Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Rural) financia las
actividades de asistencia tcnica agropecuaria de los municipios a travs de las
UMATA.
Realizacin del primer censo nacional de las UMATA (Vargas, 1996).
Inicio de los procesos de capacitacin a travs de las UMATA en el Pramo de
Guerrero.
Las UMATA (principalmente las de Zipaquir y Cogua) asumen las funciones
ambientales en los municipios.
Inicio del proceso de desmonte de las UMATA en los municipios de la zona de
estudio.
ESCALA DE
APLICACIN
Nacional
Nacional
Nacional
Local
Local
Local
Nacional
Nacional
Nacional
Local
Local
Local
5.4.4.2 Actores
Las autoridades poltico-administrativas de esta poltica pblica fueron el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en su papel de formulador de la poltica, las administraciones
municipales en la implementacin y las mismas UMATA como prestadoras del servicio de
asistencia tcnica agropecuaria a escala municipal.
Como en el caso de la poltica de caminos vecinales, los pequeos productores del agro
eran, a la vez, el grupo-objetivo y beneficiario de la descentralizacin de la asistencia
tcnica para el sector. Es decir, que originaban el problema pblico con su bajo nivel de
modernizacin y, al mismo tiempo, eran objeto del servicio en forma gratuita.
67
Dentro de los actores terciarios se destaca el Fondo DRI (ente financiador parcial de las
UMATA) y las entidades generadoras de tecnologa como el Instituto Colombiano
Agropecuario (ICA), siendo posteriormente asumida esta funcin por la Corporacin
Colombiana de Investigacin Agropecuaria (CORPOICA).
El MADR (1989) dirigi la institucionalidad formal de esta poltica a apoyar a los municipios
para la adecuada prestacin del servicio de asistencia tcnica directa a pequeos
productores, que les haba sido atribuido por la ley.
Con base en el Decreto 2379 de 1991, el Concejo Municipal de Cogua (1992) estableci que
el objetivo de la UMATA era prestar asistencia tcnica agropecuaria mediante el servicio de
asesora, capacitacin, consultora y aplicacin de mtodos con el fin de hacer ms
eficientes los sistemas de produccin y comercializacin de los pequeos productores,
haciendo uso racional de los recursos naturales y del medio ambiente. Entre las funciones
definidas para la UMATA se destacaron la elaboracin y puesta en marcha del programa
agropecuario municipal (PAM), la organizacin del sistema de informacin municipal (en los
niveles geofsico, productivo y de comercializacin) y la definicin de la Unidad Agrcola
Familiar (UAF) del municipio. Se estableci que el servicio de asistencia tcnica para
pequeos productores sera gratuito, mientras para medianos y grandes tendra un costo.
Los Concejos de Zipaquir y Tausa siguieron los mismos lineamientos para constituir sus
respectivas UMATA.
De acuerdo con Vargas (1996) uno de los factores clave para el xito de la poltica de
descentralizacin en la asistencia tcnica agropecuaria fue una adecuada relacin UMATA
beneficiarios. Este objetivo se vio truncado debido a las dificultades en la identificacin de los
verdaderos beneficiarios67. Finalmente, este y otros inconvenientes llevaron al Gobierno
Nacional a desmontar la poltica pblica de las UMATA en el ao 2004; en el caso de los tres
municipios del rea de estudio, sus funciones fueron asumidas por las secretaras o
gerencias que manejaban los temas agropecuarios.
El objetivo inicial de las UMATA fue entregar a los pequeos productores las
recomendaciones tecnolgicas ms apropiadas para sus explotaciones agropecuarias, de tal
forma que les garantizara la ganancia de conocimientos para lograr el mejoramiento de la
produccin. Se parta entonces de una concepcin del conocimiento tradicional o ancestral
del campesino colombiano como equivocado, lo cual tuvo una fuerte contradiccin con los
mismos lineamientos de la poltica definidos por el MADR (1989, 2): La tecnologa dirigida a
reas de economa campesina tendr en cuenta las experiencias acumuladas de los
pequeos productores y su participacin en el proceso de investigacin, dentro de un marco
integral que incluya, adems del perfeccionamiento tcnico, el mejoramiento de sus niveles
67
Algunos de los productores entrevistados en el Pramo de Guerrero corroboran esta afirmacin al recalcar que
muchos de los beneficios dirigidos a los pequeos productores, los recibieron los grandes con el beneplcito de
las autoridades municipales. Como ejemplo citan el prstamo de los tractores para las labores agrcolas.
68
de ingreso y de sus condiciones de vida y que permita la acumulacin de capital sobre los
niveles de subsistencia.
En la prctica, este proceso integral en la transferencia de tecnologa agropecuaria nunca se
dio, y as lo confirman los productores del Pramo de Guerrero: Las recomendaciones de la
UMATA nunca nos sirvieron La UMATA no est capacitada para dar asesora a
agricultores 68.
5.4.5 Poltica pblica de ordenamiento territorial (1997-2003)
Originalmente pensada como la estrategia de armonizacin entre los objetivos econmicos y
ambientales en el uso del espacio, la poltica pblica de ordenamiento territorial emergi
como una necesidad estratgica de desarrollo en la Constitucin de 1991 y en la Ley 99 de
1993. No obstante, el curso de la poltica dio un salto hacia lo operativo (planes de
ordenamiento) sin pasar por la requerida expedicin de una Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial que marcara el rumbo a seguir y los tiempos pertinentes para la implementacin de
la poltica por parte de los entes territoriales. De acuerdo con Rubio (2004) esta ley orgnica
an es necesaria y esperada, ante la dispersin de la legislacin sectorial.
En este contexto, como se describe en la tabla 17, la CAR y los tres municipios de la zona de
estudio desarrollaron el proceso segn la formalidad institucional establecida, creando as un
nuevo paradigma en el uso del territorio y particularmente del Pramo de Guerrero.
Tabla 17. Desarrollo histrico de la poltica pblica de ordenamiento territorial en el
Pramo de Guerrero
AO
1997
1998
1999
2000
2000
2000
2002
2003

Expedicin de Ley General de Ordenamiento Territorial (388 de 1997) y decretos
reglamentarios.
Expedicin por parte de la CAR de los determinantes ambientales para la
elaboracin de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) en los municipios
dentro de su jurisdiccin (Acuerdo 16 de 1998).
Concertacin y aprobacin del POT de Zipaquir por parte de la CAR (Resolucin
1839 de 1999).
Acuerdo No. 12 del 12 de julio de 2000 del Concejo Municipal de Zipaquir, Por
el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el municipio de
Zipaquir y se dictan otras disposiciones.
Acuerdo No. 22 del 21 de septiembre de 2000 del Concejo Municipal de Cogua,
Por el cual se adopta el Plan Bsico de Ordenamiento Territorial (PBOT) del
municipio de Cogua y se dictan otras disposiciones.
Acuerdo No. 028 del 29 de diciembre de 2000 del Concejo Municipal de Tausa,
Por el cual se adopta el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del
municipio de Tausa y se dictan otras disposiciones.
El Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) solicita aclaraciones acerca de las
quejas de las comunidades productivas de Cogua sobre el PBOT.
Expedicin de la Resolucin 0964 del 19 de agosto de 2003 de la CAR, Por la
cual se declara concertada y aprobada la propuesta de revisin excepcional y
ajustes del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Zipaquir.
ESCALA DE
APLICACIN
Nacional
Regional
Regional
Local
Local
Local
Local
Regional

68
Entrevista realizada a productor y concejal de 34 aos de edad, en la vereda Pramo Alto del municipio de
Cogua, el 1 de octubre de 2009.
69
Continuacin
AO
2003
200?

Acuerdo No. 08 del 29 de agosto de 2003 del Concejo Municipal de Zipaquir,
Por el cual se adoptan los ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial para el
municipio de Zipaquir y se dictan otras disposiciones (versin vigente del POT).
Socializacin de los ajustes realizados a los planes de ordenamiento, sin la
debida ejecucin de los procesos de concertacin con las comunidades.
ESCALA DE
APLICACIN
Local
Local

La formulacin de la poltica de ordenamiento territorial tuvo origen en la necesidad de
mejorar la planificacin socioeconmica de los entes territoriales, problema ampliado por la
dispersin de las polticas sectoriales. Su justificacin est en la armonizacin de normas de
planeacin, territoriales y ambientales, en la necesidad de contar con instrumentos de
ordenamiento territorial y en promover el uso adecuado del suelo (Rubio, 2004, 127).
5.4.5.2 Actores
Dentro de las autoridades poltico-administrativas que participaron en la poltica de
ordenamiento territorial se destaca el Gobierno Nacional como formulador, contando para
ello con el apoyo del MADR, del Ministerio del Medio Ambiente (de la poca), del
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y del IGAC. En la fase de implementacin
participaron la CAR y las autoridades municipales de Zipaquir, Cogua y Tausa.
Los grupos-objetivo corresponden a los entes territoriales que deben mejorar los procesos
de gestin en sus jurisdicciones (CAR y los tres municipios de la zona de estudio) y a los
actores que causan impactos ambientales negativos al tener un uso inapropiado del suelo.
Los beneficiarios de esta poltica se circunscriben a los mismos entes territoriales y a los
habitantes de dichos territorios. Tambin se incluyen como beneficiarios las empresas
consultoras contratadas por los municipios para hacer los estudios de ordenamiento
territorial. Como actores terciarios se ubican los gremios de la produccin como FEDEPAPA
y las ONGs que trabajan temas ambientales y de ordenamiento, en este caso Conservacin
Internacional Colombia.
La Ley 388 de 1997 regula lo concerniente a los POT, instrumentos que deben tener en
cuenta una serie de determinantes ambientales, de sealamiento y localizacin de
infraestructura bsica, y lo dispuesto en la Ley 128 de 1994. Sus principios son: la funcin
social y ecolgica de la propiedad, la prevalencia del inters general sobre el particular y la
distribucin equitativa de las cargas y los beneficios (Congreso de Colombia, 1997).
Tomando como base jurdica el artculo 10 de la Ley 388 de 1997, el Acuerdo 16 de 1998 de
la CAR establece una serie de lineamientos ambientales a ser considerados por los
70
municipios en el proceso de construccin de sus POT. Entre estos lineamientos se destacan

los descritos a continuacin (CAR, 1998).
Se establecen los siguientes usos en las reas de pramo y subpramo:
Uso principal: Proteccin integral de los recursos naturales.
Usos compatibles: Recreacin contemplativa, rehabilitacin ecolgica e investigacin controlada.
Usos condicionados: Agropecuarios tradicionales bajo rgimen de gradualidad hasta su prohibicin
en un mximo de tres (3) aos; aprovechamiento persistente de productos forestales secundarios
para cuya obtencin no se requiera cortar los rboles, arbustos o plantas; infraestructura bsica
para usos compatibles, vas y captacin de acueductos.
Usos prohibidos: Agropecuarios intensivos, industriales, minera, urbanizacin, institucionales y
otros usos y actividades como la quema, tala y caza, que ocasionen deterioro ambiental.
El uso agropecuario se clasifica en tres categoras: tradicional, semi-intensivo o semimecanizado e intensivo o mecanizado.
En reas perifricas a nacimientos y cuerpos de agua se prohben los usos
agropecuarios.
En reas de reserva forestal el uso agropecuario y la minera estn prohibidos.
En distritos de manejo integrado (DMI) el uso agropecuario tradicional est condicionado y
el agropecuario mecanizado est prohibido, al igual que la minera.
De acuerdo con la categora de clasificacin de los municipios objeto de estudio y siguiendo
los lineamientos ambientales propuestos por la CAR, en el ao 2000 Zipaquir adopt el
POT, Cogua el PBOT y Tausa el EOT. El proceso de concertacin y socializacin de estos
instrumentos a escala municipal, especialmente en las reas rurales, ha generado mltiples
conflictos con las comunidades que habitan y laboran en el Pramo de Guerrero 69.
Segn Rubio (2004) la relacin entre actividad agropecuaria y ordenamiento del territorio se
bas en una concepcin que el MADR denomin regionalizacin del territorio, la cual se
constituy en una revalorizacin de la especialidad de los procesos socioeconmicos y en un
regreso a la regin como el territorio donde se proyectan las polticas de desarrollo y desde
donde se debe insertar el pas en el sistema econmico nacional. Es decir, que seguan
primando las lgicas sectoriales por encima de las territoriales.
Adems de lo anterior, los conflictos generados con la adopcin de los POT en las reas
rurales de Zipaquir, Cogua y Tausa, tambin pasan por las divergencias que se dan en la
concepcin de pramo por parte de los diferentes actores involucrados, tema analizado en
el numeral 5.4.3.4. Esto ha resultado en una situacin permanente de conflicto y tensin
entre las comunidades del pramo y la autoridad ambiental, que requiere la constante
mediacin de las autoridades municipales o de los gremios como FEDEPAPA. Bajo esta
lgica es poco probable lograr la integralidad y complementariedad de actores necesaria
para el xito de la poltica pblica de ordenamiento territorial.
69
La CAR nunca ha hecho nada en la vereda adems de asustar la gente con la implantacin del primer POT
quieren hacer las cosas es a la tapada y eso no debe ser as. Tienen que consultar primero con las comunidades
y as s (entrevista realizada a hombre de 57 aos, nativo de la vereda Guerrero Occidental de Zipaquir, el 27
de agosto de 2009. Su finca se ubica en la parte ms alta de la vereda a unos 3400-3600 m.s.n.m.)
71
5.4.6 Poltica pblica de proteccin y conservacin de pramos (2002-2010)

En forma complementaria a las polticas de reas protegidas y de ordenamiento territorial, la
poltica pblica de proteccin y conservacin de pramos fue la ltima (ms reciente)
reconocida como prioritaria segn las diferentes fuentes de informacin. Como se describe
en la tabla 18, esta poltica (especfica para la proteccin de tales ecosistemas) tiene origen
en los lineamientos formulados por el entonces Ministerio del Medio Ambiente en 2002.
Tabla 18. Desarrollo histrico de la poltica pblica de proteccin y conservacin de
pramos en el Pramo de Guerrero
AO
2002
2002
2002
2003
2004
2006
2009
2010
200?
200?

En febrero de 2002 el Ministerio del Medio Ambiente presenta el Programa para el
manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de la alta montaa colombiana.
Expedicin de la Resolucin No. 0769 del 5 de agosto de 2002 del Ministerio del
Medio ambiente, Por la cual se dictan disposiciones para contribuir a la
proteccin, conservacin y sostenibilidad de los pramos.
Inicio del Convenio CAR-CI para la declaratoria y formulacin del plan de manejo
de un rea de conservacin en jurisdiccin del Pramo de Guerrero.
Expedicin de la Resolucin No. 0839 del 1 de agosto de 2003 del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), Por la cual se establecen
los trminos de referencia para la elaboracin del Estudio sobre el Estado Actual
de Pramos y del Plan de Manejo Ambiental de los Pramos.
Expedicin del plan de manejo de la reserva forestal protectora del Pramo de
Guerrero (CAR-CI).
Expedicin del Acuerdo No. 42 del 17 de octubre de 2006 de la CAR, Por el cual
se declara como Distrito de Manejo Integrado (DMI) a un sector del Pramo de
Guerrero y se adoptan otras determinaciones.
Expedicin del Acuerdo No. 22 del 18 de septiembre de 2009 de la CAR, Por el
cual se declara como Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo
Integrado (DMI) al pramo de Guargua y Laguna Verde y se adoptan otras
Determinaciones.
Acuerdo No. 06 del 9 de abril de 2010 del Concejo Municipal de Zipaquir, Por el
cual se autoriza al Alcalde de para asociar el municipio de Zipaquir con otros
municipios, con el fin de conservar y preservar la zona del Pramo de Guerrero, y
con los municipios de Cogua y Nemocn, para administrar, mantener y operar el
sistema regional de captacin, aduccin, tratamiento y comercializacin de agua;
y se dictan otras disposiciones.
Conflictos entre propietarios, arrendatarios, CAR y municipios por el proceso de
compra de predios y delimitacin de las zonas de reserva.
Aumento de las restricciones en la regulacin ambiental (Ley de pramos y
Planes de Ordenamiento).
ESCALA DE
APLICACIN
Nacional
Nacional
Regional
Nacional
Regional
Regional
Regional
Local
Local
Local

El MMA (2002) defini este problema pblico as: Los pramos vienen sufriendo serios
procesos de transformacin y degradacin, debido principalmente al uso de sus recursos
biticos y fsicos por parte del hombre quin los utiliza como lea para combustible y cercas
vivas; techado de casas de campo; alimento del ganado; actividades agrcolas y ganaderas
inadecuadas; explotacin comercial de turbas y desecacin de turberas para incrementar la
72
frontera agrcola; utilizacin de depsitos lacustres, lagos y lagunas en programas de

generacin elctrica; explotacin en exceso del recurso hdrico para consumo humano;
programas de reforestacin inapropiados y turismo mal dirigido, entre otros.
5.4.6.2 Actores
Las autoridades poltico-administrativas para esta poltica pblica fueron el Ministerio del
Medio Ambiente (luego de la reforma de 2002, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial) al definir los lineamientos generales y la CAR como formuladora y ejecutora de la
poltica de proteccin de pramos a escala regional. En este grupo de actores tambin se
incluyen las administraciones municipales de Zipaquir, Cogua y Tausa.
Los grupos-objetivo estn representados por los productores agropecuarios y mineros que
con su actividad causan impactos ambientales severos sobre los ecosistemas de pramo,
especficamente del Pramo de Guerrero. Los beneficiarios corresponden a todas las
personas a escala local, regional, nacional e incluso global, que podran seguir disfrutando
de las funciones propias de este tipo de ecosistemas.
Como actores terciarios se resalta el papel de la ONG Conservacin Internacional
Colombia, entidad que ha cumplido un papel fundamental en el proceso de la poltica de
proteccin del Pramo de Guerrero, as como de los profesionales que asesoran a las
alcaldas municipales en temas de medio ambiente.
Al reconocer la importancia biofsica y (en menor medida) cultural de los pramos, los
lineamientos de la poltica destinada a su proteccin se soportaron en la interaccin de estas
dos dimensiones, conjuntamente con la dimensin econmica y tecnolgica, para definir as
un marco de referencia articulado y de consenso sobre el cual se proyectara la restauracin
y el manejo sostenible de estos ecosistemas (MMA, 2002).
Sobre esta base la CAR inici, en Convenio con la ONG Conservacin Internacional, un
proceso de investigacin que llevara a la declaratoria de un rea protegida en el Pramo de
Guerrero, mucho ms amplia que las zonas ya declaradas a principios de la dcada del
noventa en Cogua y Zipaquir. Como resultado de este proceso se declar en categora de
DMI a un sector de la zona de estudio (Acuerdo 42 de 2006 CAR). Debido a la fuerte
oposicin de las comunidades afectadas, este instrumento no fue aplicado en la prctica70.
A pesar de lo anterior, la CAR y CI continuaron con el proceso de declaratoria y, producto de
este trabajo, se expidi el Acuerdo 22 de 2009, que defini un rea de reserva forestal
70
Al respecto un productor del Pramo recuerda que en el 2002 empez la ley de pramos y se hicieron
reuniones. En el 2004 2005 hicieron caminata hasta Bogot contra la ley de Pramos: nos haban informado
que haba un plazo hasta el 2007 de que esto tena que ser zona de reserva, que cero ganadera y cero
agricultura pero nosotros llegamos a un acuerdo con la CAR nos reunimos en Zipaquir porque ellos queran
que de los 3000 metros para arriba, nosotros dijimos la mayora de los de Pramo de Guerrero estamos a los
3200 metros entonces que nos dejaban lo que ya estaba apotrerado y que no rompieran ms ahora slo hay
dos que incumplieron, que siguen abriendo (entrevista realizada a hombre de 50 aos, nativo de la vereda
Guerrero Oriental de Zipaquir, el da 23 de septiembre de 2009).
73
protectora y otra de DMI para sectores de los pramos de Guargua y Laguna Verde (gran
parte de los cuales conforman el Pramo de Guerrero para esta investigacin). Ante lo
sorpresivo de la decisin las comunidades afectadas, especialmente del municipio de
Tausa, se movilizaron con el propsito de impedir su aplicacin; estos conflictos continan
hasta la fecha (octubre de 2010).
Como se explic en el numeral 5.4.3.4., los conflictos sociales generados por las polticas de
proteccin de los pramos dependen en gran medida de la concepcin de los mismos, segn
la visin de los diferentes actores. Otro factor importante en este proceso conflictivo es la
relevancia otorgada a los criterios biofsicos para delimitar las zonas de pramo: Se define
como un ecosistema de alta montaa, ubicado entre el lmite superior del bosque andino y, si
se da el caso, con el lmite inferior de los glaciares o nieves perpetuas, en el cual domina una
vegetacin herbcea y de pajonales, frecuentemente frailejones y pueden haber formaciones
de bosques bajos y arbustivos y presentar humedales como los ros, quebradas, arroyos,
turberas, pantanos, lagos y lagunas (MMA, 2002).
Se invisibilizan, de esta manera, los criterios socioculturales para delimitar y establecer el
manejo de las reas de pramo, perdiendo la valiosa oportunidad de que sean las mismas
comunidades quienes adopten una voluntad de cambio: todas esas polticas que se
piensan trazar que fueran algo equitativas digamos para la persona que es propietario all en
esas zonas que se proteja el agua s!... porque es que es muy difcil usted que le digan de
un da para otro usted aqu no puede trabajar ms, usted se me va o si quiere estese aqu
pero viva mire a ver de qu 71.
71
Entrevista realizada a productor y concejal de 34 aos de edad, en la vereda Pramo Alto del municipio de
Cogua, el 1 de octubre de 2009.
74
6.
EFECTOS AMBIENTALES DE LAS POLTICAS PBLICAS PRIORIZADAS: CAMBIO

MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES
En los captulos precedentes se ha hecho evidente que cualquier poltica pblica,

independiente de la intencionalidad de su proceso de construccin, tiene la capacidad de
generar efectos ambientales. El comportamiento de los actores, cuyas acciones producen
tales efectos, vara en funcin de las reglas institucionales (formales e informales) que
condicionan las respuestas ante el proceso de la poltica.
En un contexto histrico, establecer las relaciones entre el desarrollo de una poltica pblica
y sus posibles efectos sobre el ambiente, resulta un ejercicio enriquecedor pero cuyo xito es
altamente dependiente de la calidad de la informacin obtenida a partir de las fuentes
histricas. No obstante este condicionamiento, fue posible definir las relaciones de acuerdo
con los objetivos de la investigacin, es decir, se establecieron los posibles efectos
ambientales de las polticas en trminos del cambio multitemporal en las coberturas
vegetales72. Tambin se desarroll un breve anlisis del cambio en las actividades
agropecuarias, mediante la reconstruccin de algunas cifras e indicadores relevantes. Los
resultados obtenidos de este proceso, se desarrollan a continuacin. El diseo metodolgico
de esta ltima fase de la investigacin se presenta en el anexo 6.
6.1 CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES DEL PRAMO DE

GUERRERO
De acuerdo con los resultados de los anlisis de la informacin geogrfica del Pramo de
Guerrero, se obtuvo una clasificacin de las coberturas vegetales para las dcadas de 1940,
1950 y 1960 (a partir de la interpretacin de fotografas areas), as como para los aos
1977, 1988, 1998 y 2007 (con base en la interpretacin de imgenes satelitales) 73.
La clasificacin general, donde se comparan los resultados de todos los aos, as como la
explicacin de los diferentes tipos de coberturas utilizados en la leyenda, se incluye en el
anexo 7. Tambin se presentan los mapas individuales (1960, 1977, 1988, 1998 y 2007) con
las coberturas simplificadas para efectos de esta investigacin (Anexo 8).
En las tablas 19 y 20 se presentan las reas de las coberturas de inters para cada uno de
los aos analizados y sus respectivas tasas de cambio. La primera tabla corresponde al rea
total de la zona de estudio y la segunda a las zonas ubicadas por encima de 3200 m.s.n.m.
72
El cambio en las coberturas vegetales constituye no solo un indicador de impacto sobre los aspectos biofsicos,
particularmente de la deforestacin o prdida de la vegetacin natural de un territorio, sino que en la medida que
implica una alteracin hacia un uso particular del suelo, es posible relacionarlo con el desarrollo de actividades
antrpicas como la produccin agropecuaria. Por ejemplo, el paso de una cobertura de bosque natural a pastos,
para el establecimiento de potreros, indica que entre uno y otro momento el uso del suelo pas de forestal a
ganadera bovina. Los resultados obtenidos por Alzate (2006) confirman este anlisis, donde se determin que el
cambio en las coberturas vegetales generaba un estado de sndrome que finalmente llevaba a la marginalidad
socioeconmica de los pequeos productores en el Pramo de Guerrero.
73
Este es un resultado del Proyecto Caracterizacin de los procesos de apropiacin y transformacin del espacio
geogrfico con destino a la produccin agropecuaria y diseo de la valoracin econmica parcial ambiental en
Pramo de Guerrero (segunda fase) de la Universidad Nacional de Colombia.
75
Tabla 19. Cambio en las coberturas vegetales del Pramo de Guerrero (perodo 1960-2007, rea total)
COBERTURA
VEGETAL (Ha)
AO
1960
1977
TASA DE VARIACIN (%)
1988
1998
2007
1960-1977
1977-1988
1988-1998
1998-2007
1960-2007*
Bosque natural
11926,09
10176,21
8710,48
6477,77
5450,24
-14,67
-14,40
-25,63
-15,86
-54,30
Vegetacin de pramo
11212,89
8956,88
8362,45
7527,83
6856,65
-20,12
-6,64
-9,98
-8,92
-38,85
503,10
1969,41
371,00
496,54
1653,37
291,45
-81,16
33,84
232,98
228,63
Pastos
3531,21
7585,59
19431,93
9810,38
15967,26
114,82
156,17
-49,51
62,76
352,18
Cultivos transitorios
6493,52
4407,56
5927,89
7995,76
8472,58
-32,12
34,49
34,88
5,96
30,48
281,12
907,37
1043,42
979,28
222,77
14,99
-6,15
248,35
Arbustos
Bosque plantado
* En el caso de la cobertura "bosque plantado" el continuo temporal es 1977-2007.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Alzate y Pacheco (2010).
Tabla 20. Cambio en las coberturas vegetales del Pramo de Guerrero (perodo 1960-2007, rea superior a 3200 m.s.n.m.)
COBERTURA
VEGETAL (Ha)
AO
1960
1977
1988
1998
2007
5199,02
4470,78
3941,39
2995,60
10624,66
8576,31
8094,85
Arbustos
121,93
565,75
Pastos
721,98
1693,38
Bosque natural
Vegetacin de pramo
Cultivos transitorios
Bosque plantado
1960-1977
1977-1988
1988-1998
1998-2007
1960-2007*
2516,67
-14,01
-11,84
-24,00
-15,99
-51,59
7340,18
6706,31
-19,28
-5,61
-9,32
-8,64
-36,88
260,74
391,30
758,81
363,99
-53,91
50,07
93,92
522,32
2129,31
2709,44
3094,94
3359,56
194,93
27,25
14,23
8,55
365,32
2632,53
3301,72
4449,96
4918,88
55,46
25,42
34,78
10,54
190,48
10,82
54,37
102,46
93,99
402,53
88,46
-8,26
768,80
* En el caso de la cobertura "bosque plantado" el continuo temporal es 1977-2007.

76
Del total de 34.322 Ha que hacen parte de la zona de estudio, el 53,6% (18.395 Ha) estn
ubicadas por encima de 3200 m.s.n.m. En ambos casos (rea total y superior a 3200
m.s.n.m.), se obtuvo una prdida constante, durante el horizonte de tiempo de la
investigacin, en el rea de las coberturas naturales: bosque natural y vegetacin de
pramo. Para el continuo temporal 1960-2007, dentro del rea total, la prdida en bosques
naturales fue del 54,3% y para la vegetacin de pramo del 38,85%; en las reas por encima
de 3200 metros los resultados fueron similares.
Estas prdidas en vegetacin natural pasaron en su gran mayora a un uso agropecuario; las
reas en pastos se incrementaron un 352,18% en el total de la zona de estudio y un
365,32% en las reas de mayor altitud; en el caso de los cultivos transitorios (papa) estas
cifras fueron del 30,48 y 190,48%, respectivamente. Se present un comportamiento
excepcional en los resultados del perodo 1960-1988 con relacin a la actividad
agropecuaria:
En el rea total de estudio las coberturas de pastos aumentaron 114,82% entre 1960 y
1977, y 156,17% entre 1977 y 1988. Esto puede ser resultado de las polticas pblicas de
fomento a la ganadera y mejoramiento de la infraestructura vial del Pramo de Guerrero
durante las dcadas del sesenta y setenta, analizadas en el captulo anterior.
Se presentaron diferencias en el perodo 1960-1977 segn la altitud. Los pastos crecieron
114,82% en el rea total y 194,93% en las reas por encima de 3200 m.s.n.m.; en el caso
de la papa se tuvo una disminucin del 32,12% en el total, pero un incremento del 55,46%
en las zonas ms altas durante el mismo perodo. Esto indica que entre las dcadas del
sesenta y del setenta se dio un desplazamiento de la ampliacin de la frontera
agropecuaria hacia las reas de pramo propiamente dicho, especialmente en la
produccin de papa.
Las reas de cobertura arbustiva tienen un comportamiento irregular en la medida que hacen
parte importante de los procesos de transicin y regeneracin de las dems coberturas. Por
ejemplo, cuando los potreros se encuentran en descanso entre cultivos de papa y/o pastoreo
(barbecho) pueden ser colonizados por vegetacin baja y arbustos de diferente porte.
Acerca del bosque plantado, se obtuvieron los mayores incrementos en rea durante el
perodo 1977-1988, lo cual coincide temporalmente con la poltica de reforestacin con pino
implementada por la CAR en la zona del Neusa; en el perodo 1998-2007 estas coberturas
de bosque plantado empiezan a disminuir, producto de la nueva poltica de reforestacin con
especies nativas adelantada por la misma CAR.
El uso de imgenes satelitales a partir de la clasificacin de 1988, permiti diferenciar las
coberturas de pastos en tres categoras: reas en raigrs (Lolium sp.), en falsa poa (Holcus
lanatus) y en otros pastos. En la tabla 21 se observa la distribucin de estas reas en pastos
para el perodo 1988-2007. Acorde con la poltica de fomento y consolidacin de la actividad
ganadera en el Pramo de Guerrero durante las dcadas del sesenta y setenta, con la
introduccin de semillas y masificacin del uso del pasto raigrs, se present un incremento
sostenido en el rea de esta cobertura, particularmente en el perodo 1988-1998 (182,22%).
77
Tabla 21. Cambio en las coberturas de pastos en el Pramo de Guerrero (1988-2007)

AO
1998
COBERTURA
VEGETAL (Ha)
1988
rea total de la zona de estudio:
2007

1988-1998
1998-2007
Pasto falsa poa
3437,24
1673,91
2108,02
-51,30
25,93
Pasto raigrs
2066,77
5832,87
6347,46
182,22
8,82
Otros pastos
3598,69
rea por encima de 3200 m.s.n.m.:
2303,60
1329,36
-35,99
-42,29
Pasto falsa poa
1393,84
728,81
1123,35
-47,71
54,14
Pasto raigrs
824,53
2148,91
1993,30
160,62
-7,24
Otros pastos
491,07
217,22
242,91
-55,77
11,83
6.2 ANLISIS DE TENDENCIA DEL CAMBIO EN COBERTURAS

En el anexo 9 se presentan los mapas que muestran los focos de tendencia de cambio o
transformacin de coberturas naturales (bosque y pramo) a actividad agropecuaria, para los
pares de fechas analizados.
Se obtuvieron las tendencias en ubicaciones espaciales y temporales, y se relacionaron con
los hitos de poltica correspondientes (Tabla 22). Es de resaltar que la tendencia de cambio
se ha concentrado, a travs del tiempo, de las zonas altas (3100-3200 m.s.n.m.) hacia reas
ms altas (3300-3400 m.s.n.m.) ubicadas en la parte norte de la zona de estudio (Pramo de
Laguna Verde). Esto puede deberse a las restricciones a la actividad agropecuaria en las
zonas de reserva y el consecuente desplazamiento hacia reas de mayor altitud.
Tabla 22. Tendencia de cambio en las coberturas del Pramo de Guerrero (1960-2007)
TENDENCIA
Bosque a
actividad
agropecuaria
1960-1977
- Guerrero
oriental y
occidental
(Zipaquir)
- Guerrero
oriental y
occidental
Pramo a
(Zipaquir)
- Pramo Alto
actividad
agropecuaria (Cogua)
- Salitre y San
Antonio
(Tausa)
FOCOS DE TENDENCIA
1977-1988
1988-1998
- Guerrero
oriental
(Zipaquir)
- Pramo Bajo
y Alto
(Tausa)
- Ventalarga y
Guerrero
Oriental
(Zipaquir)
- Pramo Bajo
(Tausa)
1998-2007
HECHOS DE POLTICA
RELACIONADOS
- Guerrero
- Pramo Alto - Llegada de grandes
oriental y
(Cogua)
productores de papa (60s)
- Pramo Bajo - Fomento a la actividad
occidental
(Tausa)
ganadera (60s y 70s)
(Zipaquir)
- Pramo Bajo
- Construccin de vas en la
(Tausa)
parte alta del pramo (70s)
- Pramo Alto - Salitre, San - Entrada de tractores de doble
traccin (80s)
(Cogua)
Antonio y
- Ampliacin de la frontera
- Salitre, San
Sabaneque
agropecuaria hacia la parte
Antonio y
(Tausa)
alta del pramo (80s y 90s)
Sabaneque
- Inicio de las actividades de
(Tausa)
extensin por parte de
FEDEPAPA y casas de
agroinsumos (90s)
78
6.3 ANLISIS DE VELOCIDAD DE TRANSFORMACIN DE COBERTURAS

En las tablas 23 y 24 se presenta la informacin relativa a reas transformadas y velocidad
anual de transformacin de bosque natural a actividad agropecuaria y de vegetacin de
pramo a actividad agropecuaria, respectivamente. Como se indic en la metodologa, se
compararon dos perodos de tiempo (sin efecto y con efecto de las polticas pblicas
analizadas) en los tres municipios del rea de estudio.
Tabla 23. Velocidad de transformacin de bosque a actividad agropecuaria en el
Pramo de Guerrero (1940-2007)
Transformacin (Ha)
1940-1977
1977-2007
MUNICIPIO
Zipaquir
Cogua
Tausa
Total
1579,66
832,88
774,56
3187,10
Velocidad de cambio (Ha/ao)

1940-1977
1977-2007
1585,69
1004,33
1063,08
3653,10
42,69
22,51
20,93
86,14
52,86
33,48
35,44
121,77
643,28
421,72
545,61
1610,61
10,92
7,57
11,30
29,79
21,44
14,06
18,19
53,69

Zipaquir
Cogua
Tausa
Total
404,05
280,00
418,08
1102,13
Tabla 24. Velocidad de transformacin de vegetacin de pramo a actividad

agropecuaria en el Pramo de Guerrero (1940-2007)
Transformacin (Ha)
1940-1977
1977-2007
MUNICIPIO
Zipaquir
Cogua
Tausa
Total
1547,98
690,16
1315,54
3553,69
Velocidad de cambio (Ha/ao)

1940-1977
1977-2007
935,58
266,89
535,20
1737,67
41,84
18,65
35,56
96,05
31,19
8,90
17,84
57,92
899,72
231,57
480,12
1611,42
38,92
17,37
30,67
86,96
29,99
7,72
16,00
53,71

Zipaquir
Cogua
Tausa
Total
1440,07
642,56
1134,77
3217,41
En el caso de la transformacin del bosque natural (Tabla 23) es evidente la mayor velocidad
de cambio despus del ao 1977 (en los tres municipios); es decir, que con la
implementacin de las polticas pblicas priorizadas en esta investigacin, desde la dcada
del sesenta, han sido ms fuertes los impactos sobre los ecosistemas boscosos del Pramo
de Guerrero. Para la vegetacin de pramo (Tabla 24) sucede lo contrario: la velocidad de
79
cambio disminuye posterior al ao 1977; esto puede deberse, y segn lo corroboraron Alzate
y Pacheco (2010), a que la transformacin de esta cobertura fue tan intensa en las dcadas
del cuarenta, cincuenta y sesenta, que ya eran pocas las reas nuevas de intervencin
desde la dcada del setenta.
En cuanto a la comparacin entre municipios, es de resaltar que tanto para coberturas de
bosque como de pramo, las velocidades de transformacin fueron mucho ms altas en
Zipaquir, lo cual se agrava si se considera que este municipio solamente tiene el 29,4 y el
32,9% de la superficie del rea total de la zona de estudio y de las reas superiores a 3200
m.s.n.m., respectivamente (Alzate y Pacheco, 2010).
6.4 ANLISIS DE INDICADORES SECTORIALES

La ganadera bovina representa una de las principales actividades econmicas en los tres
municipios que componen la zona de estudio. En este orden de ideas, y como resultado de
la implementacin de una serie de polticas pblicas tendientes al fomento de la actividad, a
partir de la dcada del sesenta se ha presentado un aumento sostenido en la poblacin de
bovinos en la regin (Figura 11).
En las figuras 12 y 13 se presentan los resultados por dcadas, similar al realizado en el
caso de las coberturas vegetales, tanto para el nmero de bovinos como para sus
respectivas tasas de crecimiento.
Figura 11. Evolucin de la poblacin de bovinos en los municipios de Zipaquir,
Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca (1960-2009)
Nmero de cabezas de bovinos
25000
20000
15000
ZIPAQUIR
COGUA
10000
TAUSA
5000
0
1960 1971 1986 1996 1998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ao
Fuente: Para 1960 DANE (1962); para 1971 DANE (1972); para 1986 URPA (1987); para 1996 URPA (1997);
para 1998 URPA (1999) y para 2001-2009 FEDEGN-F.N.G. (2010).
80
Nmero de cabezas de bovinos
Figura 12. Evolucin de la poblacin de bovinos en los municipios de Zipaquir,

Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca, por dcadas (1960-2007)
25000
20000
15000
ZIPAQUIR
10000
COGUA
TAUSA
5000
0
1960
1971
1986
1998
2007
Ao
Fuente: Para 1960 DANE (1962); para 1971 DANE (1972); para 1986 URPA (1987); para 1998 URPA (1999) y
para 2007 FEDEGN-F.N.G. (2010).
Figura 13. Tasas de crecimiento de la poblacin de bovinos en los municipios de

Zipaquir, Cogua y Tausa, departamento de Cundinamarca, por dcadas (1960-2007)
200,00
Tasa de variacin (%)
150,00
ZIPAQUIR
100,00
COGUA
50,00
TAUSA
0,00
1960-1971
-50,00
1971-1986
1986-1998
1998-2007
Perodo de tiempo
Fuente: Elaboracin propia con informacin de DANE (1962 y 1972); URPA (1987 y 1999) y FEDEGN-F.N.G.
(2010).
Aunque el nmero de bovinos muestra una clara tendencia a incrementarse a travs del
tiempo, si se revisan las tasas de crecimiento de la poblacin se obtienen comportamientos
diferenciados. Primero, hay unos picos de crecimiento para los tres municipios durante el
perodo 1971-1986; ello puede estar influenciado por las polticas de fomento a la ganadera
y mejoramiento de vas, ya referenciadas. Las tasas de crecimiento en la poblacin de
81
bovinos caen para el perodo 1986-1998, lo cual puede relacionarse con el aumento en las
restricciones producto de la declaratoria de reas de reserva forestal en la zona. El
comportamiento irregular en el perodo 1998-2007 posiblemente se relaciona con las
diferencias metodolgicas de las fuentes.
Lo ms importante de este anlisis es que en el continuo temporal 1960-2007, y agregando
los resultados obtenidos para los tres municipios, la poblacin de bovinos pas de 15.414 a
44.579 animales, es decir, un incremento del 189,21%. En el mismo perodo el nmero de
predios con actividad ganadera aument un 61,20% (1.647 en el ao 1960 a 2.655 en 2007).
Estos indicadores evidencian la intensificacin en la actividad con el paso de tiempo (mayor
nmero de animales por predio) y el papel relevante de la poltica pblica en el desarrollo de
la ganadera bovina en el Pramo de Guerrero.
De forma complementaria al anlisis realizado, en el anexo 10 se incluyen algunas
estadsticas multitemporales acerca de la produccin de papa en los tres municipios. El
incremento, en trminos de rea sembrada y produccin de papa por hectrea, es
impresionante, y particularmente preocupante en el caso de Tausa, donde en el perodo
1960-2009 se obtuvieron tasas de crecimiento del 1002,6 y 3097,2%, respectivamente.
6.5 ANLISIS CONSOLIDADO

En la tabla 25 se presentan los resultados consolidados que relacionan las polticas pblicas
priorizadas y sus posibles efectos ambientales, de acuerdo con las temporalidades definidas
en los numerales anteriores.
Tabla 25. Polticas pblicas relevantes y su posibles efectos ambientales en el Pramo
de Guerrero74
POLTICA
PBLICA
PRIORIZADA
Fomento a la
ganadera y
caminos
vecinales
reas
protegidas,
asistencia
tcnica y
ordenamiento
territorial
TEMPORALIDAD TEMPORALIDAD
DE LA
DE LOS
IMPLEMENTACIN
EFECTOS
1960-1980
1990-2003
POSIBLES EFECTOS AMBIENTALES
1970-1988
- Las coberturas naturales (bosques y vegetacin de

pramo) disminuyeron entre el 6 y el 20%.
- Las coberturas de pastos se incrementaron ms del
110%, especialmente de Lolium sp.
- El nmero de bovinos aument entre 25 y 88%,
siendo mucho mayor el incremento durante el
perodo 1971-1986.
1998-2007
- Las coberturas de bosque natural disminuyeron 16%.

- Las reas vegetacin de pramo disminuyeron 9%.
- Las coberturas de pastos aumentaron ms del 50%.
- El nmero de bovinos aument ms del 40% en
Zipaquir y Tausa, pero solo un 5,4% en Cogua.
- Las reas en bosque plantado muestran una
tendencia a disminuir.
74
No se incluye la poltica de proteccin de pramos porque su temporalidad de implementacin (2002-2010) no

permite evaluarla en trminos de efectos ambientales consolidados.
82
Como se confirma a partir de la informacin consolidada en la tabla anterior, la accin

conjunta de las polticas de fomento a la ganadera bovina y de adecuacin de caminos
vecinales en el Pramo de Guerrero, ha contribuido al proceso de transformacin ambiental
del territorio, especialmente durante el perodo comprendido entre los aos 1960 y 1988. En
este perodo hubo una disminucin constante en las reas con coberturas naturales
(bosques y vegetacin de pramo) que principalmente se destinaron a uso agropecuario;
prueba de lo anterior es el incremento en las coberturas de pastos y en el nmero de bovinos
para el horizonte de tiempo analizado. Un resultado de este proceso fue la intensificacin de
la ganadera y su reconocimiento como una actividad importante para la economa regional.
Con la declaracin de reas protegidas a escala municipal y las actividades de la autoridad
ambiental (CAR), desde inicios de la dcada del noventa y hasta la fecha, se ha intentando
controlar este proceso de transformacin, particularmente en reas de importancia
estratgica desde el punto de vista ecolgico e hidrolgico. Con este mismo propsito se
establecieron los determinantes ambientales en los planes de ordenamiento territorial de los
tres municipios con jurisdiccin en la zona de estudio. No obstante, este esfuerzo ha sido
insuficiente; la relacin conflictiva entre la CAR y las comunidades agroproductivas del
pramo, la inoperancia de los planes de ordenamiento territorial (que para el ao 2010
continuaban en proceso de revisin y ajuste), y el poder poltico y territorial de los grandes
productores, han afectado las iniciativas de proteccin y conservacin. Como consecuencia
de lo anterior, durante el perodo 1990-2007, la ganadera se consolid en reas especficas
y, aunque de una forma ms moderada, continuaron disminuyendo las coberturas naturales,
se incrementaron las de pastos y el nmero de bovinos.
Se requiere, por tanto, la realizacin de mayores esfuerzos por parte de los diferentes
actores involucrados para construir un proceso de proteccin y conservacin del Pramo de
Guerrero que sea eficiente y sostenible. Este proceso debe reconocer la importancia de las
actividades productivas a escala regional, la necesidad de participacin de las mismas
comunidades y la relevancia de los aspectos relacionados con la poltica pblica y la
institucionalidad.
83
CONCLUSIONES
A travs del tiempo ha sido evidente el proceso de transformacin y degradacin de los
recursos naturales del Pramo de Guerrero. Las actividades antrpicas, referidas a la
minera a pequea escala y mal planificada y a la produccin agropecuaria basada en los
principios de la revolucin verde, han sido las principales responsables de este proceso,
que configura una matriz apoyada por la ineficacia de las autoridades polticoadministrativas que buscan controlar la transformacin.
El Pramo de Guerrero constituye una realidad biofsica que an cuenta con importantes
recursos hdricos y paisajsticos que deben ser eficientemente protegidos, pero tambin
es una realidad cultural que ha sido habitada y apropiada por comunidades productivas
desde hace siglos y, por tanto, tienen una visin del pramo ligada a su forma de vida. La
legislacin y la accin de la autoridad ambiental desconoce muchas veces esta realidad
compleja, y es por ello que la relacin con las comunidades resulta altamente conflictiva y
que los mecanismos de proteccin y conservacin no dan los resultados esperados.
Dentro de un contexto histrico es posible establecer relaciones entre el proceso de las
polticas pblicas, el desarrollo de las actividades productivas y sus efectos ambientales
mediados por la implementacin de tales polticas. En este proceso cobra especial
relevancia el papel y las construcciones discursivas de los diferentes actores
involucrados, que pueden ser re-construidas a partir de la consulta de fuentes de
informacin utilizadas por la historia ambiental.
A lo largo de la historia, el marco institucional construido en un territorio como el Pramo
de Guerrero ha permitido la transformacin de los ecosistemas all presentes,
particularmente a travs de las actividades agropecuarias. Es as como las polticas
pblicas territorial, sectorial y ambiental se desarrollan e interactan generando una serie
de cambios en los ecosistemas y en la cultura.
La ganadera bovina intensific su aporte a la economa regional (pero tambin a la
transformacin del Pramo), desde la dcada del sesenta. Este acelerado proceso de
crecimiento se vio principalmente impulsado por dos factores relacionados con la poltica
pblica: el fomento a la actividad, particularmente la llegada de semillas mejoradas de
pasto raigrs, y la construccin de caminos vecinales que facilitaron el proceso de
comercializacin de los productos agropecuarios.
El efecto conjunto de las polticas de fomento a la ganadera y de mejoramiento en la
infraestructura vial del Pramo de Guerrero influenci ampliamente en la transformacin
ambiental del territorio, especialmente durante el perodo 1960-1988. Esta transformacin
se dio en aspectos ecosistmicos (alteracin de las coberturas naturales) y culturales
(cambio en el uso del suelo y consolidacin de la actividad ganadera).
A partir de la dcada del noventa la actividad ganadera en la zona de estudio se vio
influenciada por una serie de polticas pblicas que, en determinados contextos
espaciales y temporales, la siguieron estimulando, la desplazaron a otras zonas o bien la
84
afectaron en forma permanente. Dentro de este grupo de polticas se destacan la de

reas protegidas a escala municipal, la de descentralizacin del servicio de asistencia
tcnica agropecuaria, la de ordenamiento territorial y la de proteccin y conservacin de
pramos.
La poltica pblica de declaratoria de reas protegidas a escala municipal en conjunto con
la de ordenamiento territorial, tuvieron la intencionalidad de controlar el proceso de
transformacin y de ampliacin de la frontera agropecuaria hacia zonas de mayor altitud y
vulnerabilidad. La inoperancia de la poltica de ordenamiento y los conflictos generados
entre la autoridad ambiental y los pobladores del Pramo de Guerrero, no han permitido la
generacin de los impactos positivos que se esperaban con la implementacin de estas
polticas pblicas; por el contrario, durante el perodo 1990-2007, se continu con la
transformacin de las coberturas naturales y la ampliacin de la frontera agropecuaria
(aunque en forma ms moderada).
El proceso histrico descrito ha llevado actualmente al desarrollo de la actividad ganadera
en formas diversas de produccin (sistemas de lechera, doble propsito, ceba, cra y
levante, y economa campesina), de relacin con el entorno y de generacin de efectos e
impactos ambientales. Cualquier abordaje investigativo de la ganadera en el Pramo de
Guerrero requiere el reconocimiento de esta diversidad productiva.
La prdida de las coberturas naturales del Pramo de Guerrero (bosques y vegetacin de
pramo) ha sido constante desde la dcada del cuarenta, pero particularmente intensa en
el perodo 1960-1988. En casi su totalidad, estas reas naturales perdidas han pasado a
un uso agropecuario; la tendencia de cambio temporal muestra que la frontera
agropecuaria se ampla a tasas menores pero cada vez hacia zonas de mayor altitud.
Los resultados de esta investigacin dan cuenta del papel fundamental del proceso
histrico de la poltica pblica sobre la transformacin ambiental de las reas de pramo,
dando elementos de anlisis que puedan llevar a la formulacin e implementacin de una
poltica pblica integral que no solo busque la proteccin de los ecosistemas sino el
desarrollo de las actividades productivas bajo esquemas de conservacin. Con este fin, se
requieren investigaciones especficas desde la ciencia poltica y el medio ambiente, las
cuales deben considerar las reglas institucionales (formales e informales) que condicionan
el comportamiento de los diferentes actores que participan en el proceso.
Para terminar, se concluye que un anlisis multifactorial y multitemporal como el
desarrollado en esta tesis, resulta enriquecedor tanto desde el punto de vista profesional
como personal. Particularmente el trabajo desarrollado con las comunidades del Pramo
de Guerrero permiti comprender in situ la compleja realidad de la existencia, de la
apropiacin y del manejo de las reas de pramo, lo cual re-construy la percepcin
acadmica del problema ambiental all presentado.
85
DESARROLLOS POSTERIORES
A partir de los resultados de esta tesis y con la informacin recopilada y analizada durante su
ejecucin, es posible plantear algunos desarrollos posteriores como los que se presentan en
los siguientes prrafos.
Los datos obtenidos en la encuesta de caracterizacin de sistemas de produccin son
susceptibles de anlisis ms profundos, a fin de establecer ciertas tendencias o
categoras de prcticas productivas de la ganadera bovina en el Pramo de Guerrero y
relacionarlas con el uso de los recursos naturales y con la produccin de papa. Lo anterior
mediante tcnicas como el anlisis de factores o componentes principales y el de
conglomerados.
Desde el enfoque sociolgico del neoinstitucionalismo es factible profundizar en el estudio
de los actores, en trminos de relaciones de poder econmico y poltico. Por ejemplo,
sera interesante aplicar este enfoque al anlisis de las relaciones entre los pequeos y
los grandes productores agropecuarios de la regin. Se lograra entonces entender la
naturaleza de los conflictos y dar cuenta de las coaliciones entre actores identificadas en
la investigacin.
Igualmente, de la aplicacin de herramientas participativas y de las entrevistas realizadas,
existe informacin suficiente para ampliar el anlisis de las reglas institucionales
informales que surgen de las narrativas presentes en los discursos de los actores. En este
mismo sentido, desde una disciplina como la historia ambiental y mediante el uso de
metodologas historiogrficas, se puede reconstruir el papel de cada actor relevante sobre
la transformacin ambiental del Pramo de Guerrero a travs del tiempo.
El cambio en las coberturas naturales y en el uso del suelo del Pramo de Guerrero
(desde la dcada del cuarenta), constituye un espacio investigativo importante para las
diferentes disciplinas que abordan los aspectos biofsicos, culturales y econmicos de
estas dinmicas, y que se sintetizan en las interacciones analizadas en lo ambiental. Un
punto de partida importante para la consolidacin de dicho espacio es el trabajo del Grupo
de Desarrollo Territorial Sostenible de la Facultad de Ciencias Humanas, Universidad
Nacional de Colombia.
Con la identificacin de las polticas pblicas relevantes en la relacin entre la ganadera
bovina y la transformacin ambiental del pramo, se brindan los elementos necesarios
para profundizar en el anlisis de cada una de las polticas, teniendo como fin ltimo el
mejoramiento en los procesos de proteccin y conservacin de estos ecosistemas
estratgicos.
86
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ANEXO 1. METODOLOGA PARA LA CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE

PRODUCCIN BOVINA EN EL PRAMO DE GUERRERO
Anterior a esta investigacin no existan para el Pramo de Guerrero estudios de
caracterizacin o diagnstico de los sistemas de produccin de ganadera bovina. Un primer
acercamiento a las caractersticas de la actividad ganadera en la zona de estudio se logr a
partir las actividades de reconocimiento inicial en campo 76 y del anlisis de los datos
consolidados de las fichas de registro para cada predio donde se ha realizado la vacunacin
contra fiebre aftosa.
El ciclo de vacunacin anti-aftosa es un programa de alcance nacional, coordinado por
FEDEGN-F.N.G. y ejecutado como proyecto local por el Comit de Ganaderos rea 5 con
sede en Zipaquir. Este proyecto local est encargado de la ejecucin de los programas de
sanidad animal de FEDEGN-F.N.G. en 28 municipios del departamento de Cundinamarca,
entre los cuales se encuentran Zipaquir, Cogua y Tausa y, al interior de estos, las veredas
que hacen parte de la zona de estudio definida como Pramo de Guerrero.
La vacunacin se realiza semestralmente, predio a predio, en todas las fincas que tienen
cualquier tipo de actividad ganadera de la especie bovina. Durante la visita del predio objeto
de vacunacin, se diligencia una ficha de registro que contiene la siguiente informacin:
Identificacin del proyecto local y el ciclo de vacunacin.

Identificacin del predio y ubicacin.
Identificacin del propietario y tipo de tenencia del predio.
Tipo de vacuna, laboratorio e identificacin del lote.
Estructura del hato por edad y sexo de los bovinos que se encuentran en el predio.
Una vez recopilada esta informacin, al interior del proyecto local, se alimenta una base de
datos que consolida los resultados obtenidos en cada ciclo de vacunacin. De esta forma se
obtuvo la base de datos del ciclo 2008-I, la cual constituy la lnea base para determinar la
poblacin o universo de predios ganaderos en la zona y cuyo anlisis permiti establecer el
tamao de muestra para la aplicacin de la encuesta de caracterizacin.
La base de datos original fue depurada, organizada y analizada para las veredas objeto de
estudio, obteniendo as una caracterizacin general de la actividad ganadera en la zona y
una clasificacin aproximada por sistemas de produccin. A esta base modificada se le
aplicaron tres factores de correccin, a fin de priorizar las veredas que cumplieran ciertas
condiciones de acuerdo con su relevancia para la investigacin y de definir el tamao de
muestra en cada vereda. Los factores de correccin utilizados fueron:
Por escala de produccin: Segn las caractersticas de la zona de estudio, se
clasificaron los predios con un nmero igual o menor a cinco bovinos como de economa
76
El reconocimiento realizado durante las actividades iniciales de campo constituy una fuente de informacin
muy valiosa, en la medida que se apoy en la formacin profesional de quien presenta la tesis (Zootecnia como
profesin de base) y en la asesora multidisciplinaria de los grupos de investigacin en Desarrollo Territorial
Sostenible y en Gestin de Empresas Pecuarias (ambos pertenecientes a la Universidad Nacional de Colombia).
94
campesina. Debido a que se consider ms pertinente y eficiente caracterizar estos

predios mediante herramientas de tipo participativo, fueron excluidos de la base de datos
sobre la cual se calcul el tamao de la muestra.
Por altitud: Con el fin de obtener una caracterizacin de la actividad ganadera ms
relacionada con las condiciones de pramo que con ecosistemas presentes en lo que se
denomina Sabana de Bogot, se aplic una correccin por altitud, priorizando las reas
ubicadas por encima de 3200 m.s.n.m. Esta cota de altitud corresponde con el lmite
inferior definido en el Atlas de Pramos de Colombia (Morales et al., 2007) para el
denominado complejo de Pramo de Guerrero.
Por persistencia de la actividad ganadera: Teniendo en cuenta la dinmica de la
ganadera en la zona de estudio, se consider importante caracterizar predios en reas
donde esta actividad productiva haya tenido una persistencia por ms de diez aos. Con
este fin se aplic un factor de correccin por la proporcin de reas con uso agropecuario
persistente dentro de cada vereda 77.
De acuerdo con estos factores de correccin se priorizaron las veredas que cumplieran con
las siguientes condiciones:
Del total de predios con actividad ganadera, mnimo un 40% deben presentar actividad
intensa, es decir, no deben estar clasificados como predios de economa campesina.
Mnimo el 80% del rea de la vereda debe tener una altitud igual o superior a 3200
m.s.n.m.
Mnimo el 40% del rea de la vereda debe presentar un uso agropecuario persistente (por
ms de diez aos).
De las quince veredas que conforman la zona de estudio, slo cinco cumplieron con estas
condiciones: Guerrero oriental y occidental en Zipaquir, Pramo Alto en Cogua, y El Salitre
y San Antonio en Tausa. La descripcin de los muestreos para los predios con actividad
ganadera en cada una de estas veredas, se presenta en la tabla 1.1.
Para calcular el tamao de muestra se aplic sobre la poblacin (nmero de predios
corregido) un muestreo estratificado al azar, el cual implic agrupar la poblacin en
segmentos o estratos homogneos, en este caso las veredas, y luego hacer el muestreo por
asignacin proporcional dentro de cada estrato (Kinnear y Taylor, 1998).
Una vez definido el tamao de la muestra en cada una de las veredas, se aplic una
encuesta de caracterizacin estructurada y visitas de campo como instrumentos para la
recoleccin de informacin; se consultaron fuentes primarias que correspondieron
directamente a los agentes implicados en la produccin ganadera en el Pramo de Guerrero.
77
La informacin necesaria para aplicar los factores de correccin por altitud y persistencia de la actividad
ganadera se gener a partir del SIG del proyecto Caracterizacin de los procesos de apropiacin y
transformacin del espacio geogrfico con destino a la produccin agropecuaria y diseo de la valoracin
econmica parcial ambiental en Pramo de Guerrero (segunda fase).
95
Tabla 1.1. Muestreo de los predios con actividad ganadera para las veredas priorizadas
Municipio
Vereda
Nmero
predios
actividad
ganadera
Nmero
predios
actividad
ganadera
intensa
Factor de
correccin
por altitud
Factor de
correccin
por uso
agropecuario
Nmero
de predios
corregido
Tamao
de
muestra*
Zipaquir
Guerrero
oriental y
occidental
73
61
0,958
0,758
44
31
Cogua
Pramo
Alto
71
59
0,897
0,409
22
18
El Salitre
51
45
0,852
0,413
16
14
San
Antonio
51
25
0,996
0,718
18
15
246
190
100
78
Tausa
TOTAL
* Correspondiente al nmero de encuestas a aplicar dentro de cada estrato (vereda) (error = 0,05).
Fuente: Elaboracin propia con informacin suministrada por FEDEGN-F.N.G. (2009), Alzate y Pacheco (2010).
La encuesta tuvo como objetivo caracterizar los sistemas productivos de ganadera bovina y
papa presentes en el Pramo de Guerrero, a fin de establecer las relaciones entre la
produccin y el estado de los recursos naturales disponibles. El instrumento se dividi en los
siguientes cuatro componentes: biofsico, gestin de residuos, productivo y socioeconmico.
En la tabla 1.2 se observa la estructura de la encuesta para cada uno de los componentes.
La informacin recopilada, a travs de las 78 encuestas aplicadas en igual nmero de
predios con actividad ganadera bovina en el Pramo de Guerrero, se organiz, depur y
tabul para su anlisis. A fin de clasificar y caracterizar los sistemas de produccin, se utiliz
la estadstica descriptiva, especficamente distribucin de frecuencias segn las opciones de
respuesta definidas en cada una de las variables (Kinnear y Taylor, 1998).
Entre los factores que se tuvieron en cuenta para la clasificacin de los sistemas productivos
de ganadera bovina, se destacan los siguientes:
Localizacin geogrfica del predio dentro de la zona de estudio.

Topografa del terreno y otras condiciones biofsicas.
Estructura del hato y carga animal por unidad de rea.
Actividades productivas: principalmente razas o cruces utilizados, tipo de pastoreo, pastos
y forrajes predominantes, relacin con otros cultivos, riego, fertilizacin, uso de mano de
obra, entre otras.
Productos obtenidos y su comercializacin.
Impactos ambientales potenciales.
96
Tabla 1.2. Estructura de la encuesta de caracterizacin de sistemas de produccin

bovina
COMPONENTE
TEMAS
Informacin general
Recursos hdricos
Biofsico
Manejo de recursos naturales
Disposicin de aguas servidas

Gestin de
residuos
Disposicin de excrementos
Manejo de basuras
Instalaciones
Pastoreo
Productivo
Cultivo de papa
Manejo animal
Productos
Mano de obra
Socioeconmico
Costos de produccin
SUBTEMAS
Datos generales
Distribucin de reas de la finca
Datos climatolgicos
Fuentes de agua
Administracin del recurso
Estado del suelo
Compactacin
Procesos erosivos
Degradacin del agua
Degradacin atmosfrica
Prdida de fauna y flora
Tratamiento
Vertimiento
Disposicin final
Orgnicas
Inorgnicas
Empaques de insumos
Disponibilidad y uso
Distribucin de reas
Especies sembradas
Factores que afectan las pasturas
Prcticas de renovacin
Manejo del pastoreo
Riego y fertilizacin
Manejo de la carga animal
Manejo de reas para cultivo
Adecuacin de suelos
Prcticas de labranza
Variedades de papa utilizadas
Produccin de semilla
Manejo del cultivo
Rotacin con pastos
Rendimiento
Fertilizacin y control de plagas
Inventario por grupos de bovinos
Suplementacin
Manejo del ordeo
Comercializacin de leche, animales y papa
Precios de venta
Trabajadores permanentes
Trabajadores ocasionales
Actividades de los trabajadores
Mano de obra
Tierra
Insumos para produccin de papa
Insumos para ganadera
Maquinaria e implementos de trabajo
Otros costos
Fuente: Elaboracin propia con informacin contenida en el formato de la encuesta de caracterizacin.
97
ANEXO 2. COMPARACIN DE LA ACTIVIDAD GANADERA BOVINA EN ZONAS ALTAS

Y MUY ALTAS DEL PRAMO DE GUERRERO
ASPECTO
PRODUCTIVO
Sistema productivo
Tipo de pasturas
Carga animal
Tipo racial
Tecnificacin y uso
de insumos
Pendiente del
terreno
Arvenses y
vegetacin nativa
Disponibilidad del
recurso agua
Objeto social de la
actividad
ZONAS ALTAS ( 3200 m.s.n.m.)
ZONAS MUY ALTAS (> 3200

m.s.n.m.)
Tendiente a sistemas dedicados a la

lechera o en su defecto se practica un
doble propsito con mayor nmero de
ordeos y cultivos de papa ms
tecnificados.
Se encuentran forrajes con alta demanda
de insumos, como son el pasto raigrs
(Lolium sp.) o especies de leguminosas
como Lotus sp. o Trifolium sp. (trboles).
Por la oferta de alimento existe presencia
de mayor nmero de animales por unidad
de rea, que puede oscilar entre 2 a 5 por
hectrea.
Predominan las razas especializadas para
leche como Holstein negro y rojo y razas
de doble propsito como la Normando.
Por las condiciones se tiende a dejar los

animales en engorde, principalmente
machos. Se trata de sistemas de ceba o
doble propsito con tendencia a produccin
de carne.
Pastos de bajo valor nutritivo como poas
(principalmente Holcus lanatus), que dan
cuenta de lotes en estado de descanso para
ser usados en rotacin con papa.
Por la reducida oferta de alimento son
caractersticas las cargas animales menores
a 2 bovinos/Ha.
Es evidente la tecnificacin en equipos e

instalaciones. As mismo, el alto uso de
agroqumicos para el mantenimiento de
pasturas, medicamentos veterinarios e
insumos para el ordeo.
Las condiciones de pendiente permiten
realizar las actividades productivas
ganaderas y paperas con mayor facilidad.
La presencia de arboles nativos es
reducida; esta se limita a las rondas de los
cuerpos de agua o estn aislados en los
potreros. Las arvenses son controladas
con productos qumicos.
El agua para estos sistemas es ms

demandada por la necesidad de riego,
limpieza de equipos de ordeo y mayor
nmero de lotes en cultivo y animales. Por
lo tanto, la ubicacin de las explotaciones
es estratgica con respecto a este recurso.
Por las condiciones antes descritas se
puede inferir que el objetivo de estos
sistemas es ms comercial, en la medida
en que se tiene una mayor rentabilidad y
un flujo de caja constante, especialmente
en el caso de la lechera.
Es notoria la presencia de Normando y

cruces de esta raza con bovinos criollos o
mestizos, debido a la rusticidad requerida
en estas zonas.
La presencia de tecnologa es poca o nula
en algunos casos. El potencial gentico de
los animales y las pasturas es mucho ms
reducido. Pueden existir bebederos y
saladeros porttiles.
Existen lomeros y pendiente moderada a
pronunciada. Aunque esto dificulta las
labores, se observan cultivos y potreros en
los lmites con las reas de pramo.
Los potreros se encuentran en gran
proporcin invadidos por arvenses; ello
debido al bajo control y a la presencia de
mayor vegetacin nativa. Los rboles y
arbustos se encuentran dispuestos en
pequeos parches que en algunos sitios
conforman corredores de vegetacin.
Evidentemente, el agua en estas zonas es
ms escasa y por la pendiente de los
terrenos se dificulta su retencin. No hay
una demanda del recurso tan elevada y las
especies que all se manejan son ms
resistentes a su escasez.
La ganadera constituye ms una actividad
de subsistencia o permite generar unos
excedentes de capital a largo plazo cuando
los animales finalizan su ciclo de ceba y son
vendidos en ferias ganaderas. No existe
liquidez constante en el negocio por lo que
las inversiones son menores.
La presencia de viviendas en estas zonas
es menor, dadas las condiciones del
entorno y debido a que el sistema no
demanda mayores cuidados ni mano de
obra.
Al ser sistemas ms tecnificados y con

mayores inversiones, la presencia de
viviendas aledaas es mayor, puesto que
Presencia de
requieren de ms control de las
viviendas
actividades y procesos productivos y
tambin por cuestiones de seguridad. As
mismo, las condiciones de vivienda
pueden ser mejores en estas locaciones.
Fuente: Elaboracin propia con informacin recopilada durante las actividades de reconocimiento en campo.
98
ANEXO 3. METODOLOGA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE RELACIONES ENTRE

POLTICAS PBLICAS, GANADERA BOVINA Y TRANSFORMACIN AMBIENTAL DEL
PRAMO DE GUERRERO
La base conceptual y terica del anlisis de relaciones entre polticas pblicas y
transformacin ambiental del territorio, a travs de una actividad productiva como la
ganadera bovina, se present en el captulo 2. Segn los objetivos de la investigacin y
tomando aportes de las diversas perspectivas tericas y metodolgicas, el anlisis se llev a
cabo sobre tres variables fundamentales: actores, reglas institucionales formales e
informales 78.
El diseo metodolgico se bas en una estructura bsica de exploracin - descripcin anlisis, la cual se desarroll en etapas consecutivas para cada uno de los objetivos
propuestos. Esta estructura se resume en la figura 3.1.
Figura 3.1. Enfoque metodolgico de la investigacin
EXPLORACIN
SISTEMAS DE
PRODUCCIN
DESCRIPCIN
POLTICAS PBLICAS
RELEVANTES
CAMBIO EN
COBERTURAS VEGETALES
ANLISIS
EFECTOS DE LAS POLTICAS PBLICAS SOBRE LA
TRANSFORMACIN AMBIENTAL DEL P.G.
Enfoque metodolgico del estudio

Fases operativas del estudio
Identificacin de sntomas o tendencias de la transformacin ambiental

En una primera aproximacin y como parte del trabajo desarrollado en las reuniones del
Grupo de Investigacin en Desarrollo Territorial, se identificaron los sntomas o tendencias
de la transformacin ambiental del Pramo de Guerrero, relacionados con la dimensin
poltica e institucional, as como las interacciones con otras dimensiones. Este trabajo
permiti establecer algunas prioridades en la bsqueda de informacin relacionada con la
identificacin de las polticas pblicas relevantes para el estudio.
78
Adems de que es necesario describir los componentes del espacio de la poltica pblica (actores,
instituciones formales e informales), tambin lo es examinar las mltiples interrelaciones que se generan dentro
de sus componentes con el fin de entender el proceso de realizacin de poltica y el marco en donde este se
inserta (Santander, 2009, 40).
99
Reconocimiento de actores relevantes

Mediante herramientas de tipo participativo (Fotografa 6), como las reuniones de grupo con
un fin especfico (Geilfus, 1997; Davis, 1992), se convoc a la comunidad del Pramo de
Guerrero para la realizacin del taller de identificacin de actores. De acuerdo con el
cronograma y los recursos del proyecto, esta actividad se realiz en las veredas Guerrero
Oriental y Occidental del municipio de Zipaquir 79.
Fotografa 6. Taller de historia veredal.

Vereda Ro Fro, municipio de Zipaquir.
Fotografa tomada por Camilo Rodrguez
Murcia, el da 14 de junio de 2009.
A partir de la propuesta metodolgica de Knoepfel et al. (2007), los actores en el anlisis de

polticas pblicas se ubican en cuatro grupos:
Las autoridades poltico-administrativas, quienes elaboran e implementan la poltica
pblica.
Los grupos-objetivo, quienes generan el problema pblico y, por tanto, se pretende
modificar su conducta con la aplicacin de la poltica.
Los beneficiarios finales de la solucin del problema pblico a travs de la poltica.
Otros actores privados que son los grupos denominados terciarios, es decir, el conjunto
de personas y organizaciones que representan los intereses de estas personas, a quienes
sin que la poltica pblica les est directamente destinada, por causa de esta ven
modificar su situacin individual y colectiva de manera duradera.
La identificacin de actores en los talleres participativos, se llev a cabo para un escenario
actual. En la siguiente fase, se analiz el papel de los diferentes actores en el desarrollo
histrico de cada poltica pblica considerada relevante.
79
La aplicacin de las herramientas participativas se program como parte del desarrollo del proyecto
Transformacin ambiental del Pramo de Guerrero desde las interacciones cultura - ecosistema. Una visin de
las comunidades construyendo y viviendo su relacin con el entorno del Departamento de Geografa de la
Universidad Nacional de Colombia. Estas actividades fueron programadas en las reuniones del Grupo de
Desarrollo Territorial Sostenible y coordinadas en campo por el Gegrafo Camilo Rodrguez Murcia.
100
Identificacin de las polticas pblicas relevantes

En este proceso se trabajaron cuatro tipos de fuentes de informacin: entrevistas,
herramientas participativas (mapa histrico), estudio de los archivos municipales (Zipaquir y
Cogua 80) y revisin de fuentes secundarias relacionadas con las polticas pblicas81.
Entrevistas semiestructuradas: De acuerdo con Davis (1992) las entrevistas
semiestructuradas se realizan en un marco relativamente abierto que permite un proceso
de comunicacin especfico, coloquial y bidireccional; pueden utilizarse tanto para dar
como para recibir informacin. En este orden de ideas, se definieron los temas pertinentes
y se elaboraron los respectivos guiones segn los actores objeto de entrevista. La
descripcin de las entrevistas realizadas se resume en la tabla 3.1.
Tabla 3.1. Estructura de las entrevistas aplicadas en el Pramo de Guerrero82
GRUPO
OBJETIVO
Productores
agropecuarios
Habitantes de las
veredas (historia
veredal)
Responsables de
los acueductos
veredales
No. DE
ENTREVISTAS
APLICADAS
13
Organizaciones
pblicas y
privadas
Otros actores
OBSERVACIONES
- Se program una entrevista a productores en cada una de las
quince veredas que componen la zona de estudio. No obstante,
por problemas de seguridad, no fue posible la aplicacin en
algunas veredas del municipio de Tausa.
- Se identificaron algunas personas que habitaran las veredas desde
hace varias dcadas, a fin de conocer aspectos relacionados con
la historia de los territorios.
- Estas entrevistas se aplicaron con el objeto de reconocer aspectos
relativos al manejo del recurso hdrico a escala veredal.
- Se program la aplicacin de la entrevista a actores relacionados
con la formulacin e implementacin de las polticas pblicas
(autoridades poltico-administrativas). Solamente se obtuvo
respuesta de la CAR, de los funcionarios encargados de temas
ambientales y agropecuarios en las alcaldas de Zipaquir y
Cogua, y del inspector de polica responsable de algunas veredas
de Tausa. Los ministerios de agricultura y de ambiente se limitaron
a entregar el texto de la agenda interministerial.
- En cuanto a entidades privadas del sector productivo, se tuvo
respuesta de FEDEPAPA y del Grupo Gutirrez (empresa del
sector papero).
- Se entrevistaron dos mayoristas de papa en Zipaquir para tener
un acercamiento a las condiciones del mercado del producto.
Mapa histrico: El objetivo de la aplicacin de esta herramienta fue identificar los

eventos clave o hitos en la historia de la vereda dentro de las interacciones sociedad
80
No fue posible la consulta del archivo municipal de Tausa porque este no se encontraba ni centralizado ni
organizado al momento de desarrollar el trabajo de campo.
81
Segn Gallini (2004) estas herramientas constituyen algunas de las fuentes ms importantes, utilizadas en
investigaciones de historia ambiental.
82
La estructura planteada respondi en su momento a las necesidades del proyecto Transformacin ambiental
del Pramo de Guerrero desde las interacciones cultura - ecosistema. Una visin de las comunidades
construyendo y viviendo su relacin con el entorno. Para efectos de la tesis se hizo nfasis en los aspectos de
institucionalidad y poltica.
101
naturaleza, entendiendo cmo la comunidad percibe los cambios que se han dado en el
tiempo 83. Con este fin se dise un taller de historia veredal, que se bas en la
construccin de una matriz que contena la siguiente informacin referente a los eventos
histricos identificados: ao de ocurrencia, descripcin, causas, efectos 84 y actores
involucrados (Geilfus, 1997). Se realizaron tres talleres, dos en Zipaquir (veredas Ro
Fro y Guerrero Oriental y Occidental) y uno en Tausa (vereda Llano Grande); cada taller
tom dos jornadas y en promedio se cont con la participacin de diez personas, aparte
de los dos facilitadores que coordinaban la actividad.
Es importante resaltar que la misma comunidad defini los eventos importantes a incluir
en la matriz. No obstante, se preestablecieron algunas variables para la discusin con los
participantes del taller: papel de los actores pblicos y privados a travs del tiempo,
polticas o programas gubernamentales que hayan afectado la actividad agropecuaria,
infraestructura fsica y tcnicas de produccin presentes en la vereda a lo largo del
tiempo, prcticas tradicionales que se perdieron o que persisten, entre otras.
Finalmente, con base en la informacin de la matriz, la comunidad construy el mapa
histrico (cartografa social) en dos momentos, uno inicial correspondiente a la visin ms
antigua de la vereda, y otro en el que se plasm la situacin actual (Schnhuth y Kievelitz,
1994). Como se observa en la fotografa 7, este ejercicio estuvo enfocado hacia la
identificacin de los cambios en la cobertura y uso del suelo.
Fotografa 7. Mapa histrico (estado actual) elaborado

por la comunidad de la vereda Llano Grande, municipio
de Tausa. Fotografa tomada por Camilo Rodrguez
Murcia, el da 18 de agosto de 2009.
83
Ulloa (2000, 80) realiza un diferenciacin entre eventos de tipo social (organizacin de comunidades, creacin
de escuelas y puestos de salud, colonizacin, migraciones, etc.), ambiental (extraccin de recursos, prdida de
coberturas naturales, declaracin de reas protegidas, etc.) y productivo (auge de actividades econmicas,
cambios en prcticas productivas, introduccin de nuevas tcnicas o herramientas, etc.)
84
Los efectos se enfocaron hacia cambios en la cobertura y uso del suelo, salida o entrada de poblacin,
ampliacin de la frontera agropecuaria, nuevos canales de comercializacin, etc.
102
Trabajo de archivo: Se consultaron los archivos municipales de Zipaquir y de Cogua,

donde se ubicaron 123 fuentes de informacin, datadas entre 1916 y 2010, y clasificadas
en cuatro tipos: documentos tcnicos, documentos administrativos, normatividad y otros
documentos. En la tabla 3.2 se describen los grupos de fuentes de archivo analizadas
durante la investigacin.
Tabla 3.2. Descripcin de las fuentes de archivo consultadas
GRUPO DE
FUENTE
No. DE
FUENTES
ANALIZADAS
PERODO
DE TIEMPO
Documentos
tcnicos
24
1916-2005
Documentos
administrativos
41
1994-2004
Normatividad
54
1920-2010
Otros
documentos
1961-2004
DESCRIPCIN DE LA INFORMACIN
Contienen informacin sobre la actividad agropecuaria
a escala nacional e informes tcnicos de las
dependencias de los municipios relacionadas con este
sector y con el medio ambiente.
Oficios recibidos y enviados por las administraciones
municipales, que contienen informacin referente a la
actividad agropecuaria, al desarrollo territorial y al
medio ambiente.
Principalmente se revisaron los Acuerdos de los
concejos municipales y los actos administrativos de la
CAR y del Ministerio de Agricultura, relativos a
aspectos sectoriales, ambientales y territoriales.
Cartografa histrica sobre produccin agropecuaria y
uso del suelo en los municipios, e informacin de la
reserva forestal de Cogua.
Fuentes secundarias: Fueron revisados documentos tcnicos y normativos, a escala

regional y nacional, que permitieron corroborar lo obtenido en las otras fuentes, encontrar
nuevas evidencias sobre hitos histricos relevantes para el estudio o establecer
relaciones entre los hechos identificados.
Con este fin, se consultaron los centros de documentacin y/o archivo de entidades como
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Caja Agraria, la CAR, el Instituto
Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), el Fondo Nacional de Caminos
Vecinales, la Gobernacin de Cundinamarca, el Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica (DANE), entre otras. De igual forma, se revis el archivo digital del diario El
Tiempo con el propsito de identificar hechos noticiosos pertinentes para la investigacin
en el horizonte de tiempo definido.
A partir del anlisis de las diferentes fuentes de informacin se establecieron los hitos
histricos relacionados con la ganadera bovina y la transformacin del Pramo de
Guerrero, haciendo nfasis en los hechos afines al tema de poltica pblica. Los hitos con
mayor reconocimiento y recurrencia en los cuatro grupos de fuentes, permitieron priorizar las
polticas pblicas a ser analizadas en la siguiente fase.
103
Anlisis de las polticas pblicas

Para el anlisis de las polticas pblicas priorizadas se ajustaron diversas propuestas de las
herramientas sintetizadas en el numeral 2.1, las cuales se complementaron con la
adaptacin de la metodologa planteada por investigadores de la Universidad de Sussex
(IDS, 2006; Leach et al., 2007), obtenindose as un mtodo de anlisis basado en la
ejecucin de las siguientes fases:
Determinacin del proceso de la poltica pblica a travs del tiempo, incluyendo las
escalas de formulacin e implementacin.
Identificacin de los grupos de actores (y sus posibles coaliciones) involucrados en la
formulacin, definicin e implementacin de la poltica pblica.
Identificacin de las reglas formales (instrumentos) e informales (relatos, discursos,
percepciones) que condicionaron el proceso de la poltica85.
Anlisis de los efectos de las polticas pblicas sobre la transformacin ambiental en
diferentes perodos de tiempo 86.
Propuesta de elementos tendientes a mejorar el proceso de la poltica pblica de
proteccin y uso sostenible de los ecosistemas de pramo 87.
85
Metodolgicamente, la generacin de los relatos se obtiene mediante la realizacin de entrevistas abiertas y el

anlisis de los discursos de los actores que participan en la controversia de la poltica pblica (Roth, 2008, 11).
86
En el captulo 6 se analiza lo pertinente. De acuerdo con Sabatier (1999, 117), para analizar los efectos de una
poltica pblica se requiere una perspectiva de tiempo de largo plazo (diez aos o ms).
87
Esta propuesta se concreta en el apartado correspondiente a las conclusiones de la investigacin.
104
ANEXO 4. MATRICES DE IDENTIFICACIN DE ACTORES

Taller Vereda Guerrero Occidental (Zipaquir). 4 de abril de 2009.
ACTOR
QU HACE?
FEDEPAPA
Codensa
Comit de
ganaderos
Anterior
UMATA
Alcalda
- Capacitaciones
- Recoleccin y manejo de
envases
- Asesora tcnica
- Conserva el medio
ambiente
- Vigila por un buen servicio
elctrico a la comunidad
- Da el servicio de energa
- Da crditos (pocos en la
zona)
- Vacunas de aftosa,
carbn y brucelosis
- Organizacin de la plaza
de ganado
- Asesora pastos y
agricultura
- Purgas a la ganadera
- Capacitaciones
- Trabajo ambiental
- Cobra impuestos
- Vas e infraestructura
- Se amangual con la
CAR
- Transporte escolar
IMPORTANCIA
HACE CUNTO
LO CONOCEN?
CMO LO
VEN? 88
Importante
20 aos
Buena
Importante
10 aos (antes la
encargada de
prestar el servicio
de electricidad era
la CAR)
Buena
Importante
15 aos con la
vacunacin
Regular
Poco importante
25 aos
Regular, se
est
durmiendo
Importante
De toda la vida
Buena
- Proteger el medio
ambiente, eso dicen
- Dan rboles
- Vigilancia del predio
- Concesiones de aguas
- Ayuda a la gente
campesina
- Dan crdito
- Programa RESA
- Educacin
Importante
porque cuida el
medio ambiente,
pero no deja
trabajar
Importante,
pero exigen
mucho requisito
- Toda la vida ha
trabajado (Bayer)
- 10 aos con las
siembras y
experimentos en
las fincas
- De siempre
- 35 - 40 aos
cuando la CAR
ayud a instalar
la luz
De toda la vida
(primero era la
Caja Agraria)
Importante
De siempre
Buena
Accin
Social
- Programa RESA
Sin acuerdo
Sin acuerdo
Sin acuerdo
Ministerio de
Agricultura
- Cuando las heladas

dieron incentivos
econmicos
Sin acuerdo
Sin acuerdo
Sin acuerdo
- Dan asesora en la
siembra de papa y en
plaguicidas
- Promocin de lquidos
Bayer y
Syngenta
CAR
Banco
Agrario
Gobernacin
Sin acuerdo
Sin acuerdo
Regular
Buena

88
Hace referencia concretamente a la percepcin de la actividad o gestin del actor respectivo.
105
Taller Vereda Guerrero Oriental (Zipaquir). 4 de abril de 2009.

ACTOR
FEDEPAPA
QU HACE?
-
Muy buena
Importante
De muy
pequeos
Buena
Muy importante
De siempre
Excelente
Muy importante
Sin acuerdo
Excelente
- Programa RESA
Muy importante
Sin acuerdo
Excelente
- Integra todo
Muy importante
10 aos como JAC

de Guerrero
Oriental
Excelente
- Educan
- Huerta escolar
- Actividades escolares
Importante
20 aos
Muy buena
- Compra a los
productores (para
todos los productos)
- Importante
(leche)
- Poco
importante
(papa)
- De siempre
- El intermediario
actual de la leche
es el nieto del
primer
intermediario de
la vereda
- Muy buena
(leche)
- Regular
(papa)
Profesoras
Intermediarios
CMO LO
VEN?
25 aos
Accin Social
Gobernacin de
Cundinamarca
Junta de
Accin
Comunal
HACE CUNTO
LO CONOCEN?
Importante
Bayer
Alcalda
Anlisis de suelos
Dan charlas tcnicas
Visitas
Organizan fiestas
Programa RESA
(huertas caseras)
Reuniones y charlas
tcnicas
Dan crdito
Desparasitan ganado
Arreglo de caminos
Arreglo de escuela
Transporte para
secundaria
Actividades para nios
Programa RESA
Programa RESA
IMPORTANCIA
106
ANEXO 5. MATRIZ DE HITOS HISTRICOS DEL PRAMO DE GUERRERO, RELACIONADOS CON POLTICA PBLICA
Dcadas del cuarenta y cincuenta.
107
Dcada del sesenta.
108
Dcadas del setenta y ochenta.
109
Dcada del noventa.
110
Dcada de 2000 a 2010.
111
ANEXO 6. METODOLOGA DE ANLISIS DEL CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS

COBERTURAS VEGETALES COMO EFECTO DE LAS POLTICAS PBLICAS
Una vez identificadas y priorizadas las polticas pblicas relevantes para la investigacin, en
el horizonte de tiempo definido por las mismas fuentes de informacin, la ltima fase
consisti en el establecimiento de relaciones o asociaciones multitemporales entre tales
polticas y los cambios ecosistmicos y culturales sucedidos en el Pramo de Guerrero.
Con este fin se trabajaron dos grupos de indicadores: unos ms robustos en cuanto a calidad
y amplitud de la informacin, correspondientes al anlisis del cambio multitemporal en las
coberturas vegetales de la zona de estudio (indicadores de transformacin ecosistmica y
cultural), y otros mucho ms sencillos y menos ambiciosos, relativos al comportamiento
general de la actividad agropecuaria durante el horizonte de tiempo (indicadores de
transformacin cultural, especficos para una actividad productiva). La metodologa aplicada
en ambos casos se describe a continuacin.
Anlisis de informacin geogrfica
La informacin requerida para este anlisis tuvo origen en el SIG del proyecto
Caracterizacin de los procesos de apropiacin y transformacin del espacio geogrfico con
destino a la produccin agropecuaria y diseo de la valoracin econmica parcial ambiental
en Pramo de Guerrero (segunda fase) de la Universidad Nacional de Colombia. Los
anlisis especficos de la presente investigacin se definieron como se describe en los
siguientes puntos, de acuerdo con la informacin de los procesos desarrollados suministrada
por Alzate y Pacheco (2010).
Clasificacin de coberturas vegetales: La clasificacin de la cobertura vegetal se
realiz en un perodo de setenta aos. Se tomaron diferentes momentos en cada dcada,
iniciando en 1940 y terminando en el ao 2007. Para la clasificacin de las dcadas de
1940, 1950 y 1960 se utilizaron fotografas areas; en el ao 1977 se us una imagen
Landsat MSS; en la clasificacin de los aos 1988, 1998 y 2007 se utilizaron imgenes de
satlite Spot 1, 5 y 7, respectivamente.
El procesamiento digital se llev a cabo con los programas especializados Erdas
Imagine 9.1., IDRISI Taiga y ArcGis 9.3., y como fuentes de informacin secundaria se
utiliz la cartografa base del IGAC y de Conservacin Internacional Colombia.
El proceso de clasificacin de fotografas areas se realiz de forma diferente al de las
imgenes de satlite. Algunas fotografas fueron fotointerpretadas con estereoscopio de
espejo, a fin de reconocer tonalidades, texturas y patrones, para poder extrapolarlas al
resto de las fotografas e interpretarlas mediante digitalizacin en pantalla; en este
procedimiento se utiliz el ArcGis 9.3.
La clasificacin de las imgenes satelitales se realiz con el software IDRISI Taiga; se
utilizaron tcnicas de clasificacin supervisada y no supervisada y algunas ediciones
manuales. La leyenda de cobertura se gener tomando como base el esquema de
112
clasificacin Corine Land Cover adaptado para Colombia, el cual fue modificado
parcialmente segn las necesidades del proyecto.
Para el caso especfico de esta investigacin y teniendo en cuenta el horizonte de tiempo
definido, se analizaron las coberturas de la dcada de 1960 y de los aos 1997, 1988,
1998 y 2007; la leyenda de cobertura se simplific de acuerdo con los requerimientos de
la misma investigacin.
Superficie de tendencia: Con el fin de ubicar focos importantes de la transformacin de
las coberturas naturales de pramo y bosque natural y establecer relaciones con los
hechos histricos de las polticas pblicas en similares condiciones de tiempo y lugar, se
realiz un anlisis de superficie de tendencia. El procedimiento se aplic por pares de
fechas (1960-1977, 1977-1988, 1988-1998 y 1998-2007), utilizando el mdulo TREND 89
del software IDRISI Taiga, el cual toma un rea transformada (actividad agropecuaria) a
partir de una cobertura natural (bosque, pramo) y suministra un medio de generalizacin
sobre los patrones de cambio, basndose en la mejor correlacin entre un agente de
transformacin y una superficie de tendencia polinomial 90.
Velocidad de transformacin: La velocidad de transformacin se calcul con base en
las reas de transformacin de las coberturas vegetales (de bosque o de pramo hacia
actividad agropecuaria) entre dos pares de fechas. Para este caso se analizaron los
resultados en dos perodos de tiempo: 1940-1977 91 (perodo sin los efectos de las
polticas pblicas priorizadas) y 1977-2007 (perodo que incorpora los efectos de las
polticas en cuestin) 92.
Las reas de transformacin se generaron a partir de una matriz de combinacin de
valores de coberturas entre el ao 1 y el ao 2, de acuerdo con el procedimiento aplicado
en el programa IDRISI Taiga. Al dividir estas reas transformadas entre el nmero de
aos del perodo analizado, se hall la velocidad de transformacin. Se llev a cabo una
comparacin de los resultados por municipio a fin de determinar posibles diferencias de
ndole poltico-administrativo.
Anlisis de datos sectoriales
De acuerdo con la revisin de fuentes secundarias y el suministro de informacin por parte
de entidades sectoriales, fue posible la construccin de series de tiempo para algunos
indicadores relacionados con las actividades agropecuarias en la zona de estudio. En la
tabla 6.1 se presentan estos indicadores y las fuentes de informacin consultadas.
89
Idrisi Taiga help system. Trend Module. Trend Notes.

La superficie de tendencia se calcula mediante ecuaciones de superficie polinomial, entre los rdenes 1 a 9,
para un conjunto de datos espaciales e interpola una superficie basndose en esas ecuaciones (Alzate y
Pacheco, 2010).
91
Se tom informacin desde 1940 con el fin de comparar los resultados entre dos perodos de tiempo con similar
duracin.
92
No obstante se analizan polticas desde la dcada del sesenta, se toma como punto de corte para la
comparacin el ao 1977. Ello debido a que, como se coment con anterioridad, los efectos de una poltica
pblica se evidencian (como mnimo) diez aos despus de implementada (Sabatier, 1999, 117).
90
113
Tabla 6.1. Fuentes de informacin de estadsticas sectoriales histricas en el Pramo

de Guerrero
INDICADOR
TEMPORALIDAD
1960
1971
Poblacin de bovinos
por municipio
1986, 1996, 1998
2001 a 2009
Nmero de predios
con actividad
ganadera por
municipio
1960
2008
1960
rea sembrada y
produccin de papa
por municipio
2009
FUENTE DE INFORMACIN
DANE. Directorio nacional de explotaciones
agropecuarias (Censo agropecuario) 1960.
Resultados departamento de Cundinamarca.
DANE. Censo agropecuario 1970-1971.
URPA. Estadsticas agropecuarias, evaluacin
municipal. Gobernacin de Cundinamarca, Secretara
de Agricultura y Desarrollo Rural.
FEDEGN F.N.G. Consolidado base de datos del
censo ganadero para los municipios de Zipaquir,
Cogua y Tausa (Cundinamarca).
FEDEGN F.N.G. Base de datos del censo
ganadero para los municipios de Zipaquir, Cogua y
Tausa (Cundinamarca). Ciclo de vacunacin 2008-I.
OFICINA ASESORA DE PLANIFICACIN
AGROPECUARIA. Estadsticas agropecuarias,
evaluacin municipal. Gobernacin de Cundinamarca,
Secretara de Agricultura y Desarrollo Rural.
Consolidacin del anlisis

Finalmente, se construy una matriz en la cual se relacionaron (por dcada) las polticas
pblicas priorizadas y sus posibles efectos en trminos de tasa de cambio en las coberturas
vegetales y en los indicadores sectoriales. Nuevamente se resalta que los posibles efectos
de las polticas se consolidan en las dcadas siguientes a su implementacin.
De acuerdo con Medley et al. (2003) este tipo de metodologas de anlisis llevan a coordinar
esfuerzos y a priorizar los factores que pueden ofrecer un balance entre los beneficios
ambientales y econmicos generados en las reas rurales.
114
ANEXO 7. MAPA GENERAL DE CATEGORAS DE USO Y COBERTURA DEL PRAMO DE GUERRERO
115
Tabla 7.1. Descripcin de las unidades de cobertura vegetal, segn leyenda

UNIDAD DE COBERTURA
Cultivos Transitorios
Otros Pastos
Pasto falsa poa

(Holcus lanatus)
Pastos
introducidos
Pasto raigrs
(Lolium sp.)
Bosque denso alto
Bosques nativos
Bosque denso
bajo
Bosque plantado
DESCRIPCIN
Comprende las reas ocupadas con cultivos cuyo ciclo vegetativo es menor a un ao, llegando incluso a ser de slo
unos pocos meses. En el Pramo de Guerrero se encuentra la papa como principal cultivo, adems de ste se
encuentran otros tubrculos como nabos, cubios, hibias y zanahoria, entre otros, pero en comparacin con la papa
stos son cultivos marginales que se producen muy poco y slo en algunas pocas.
La unidad de pastos comprende las tierras cubiertas con hierba densa de composicin florstica dominada
principalmente por gramneas. En el rea de estudio hace alusin a aquellos pastos que no fue posible identificar
con imagen satelital. Especficamente kikuyo (Pennisetum clandestinum), oloroso (Anthoxanthun odoratum), pasto
azul (Dactylis glomerata), pelo de burro (Calamagrostis sp.) y gramas nativas que se encuentran en reas que no
han sido intervenidas por el hombre o al interior de las zonas de reserva y, por tanto, estn en recuperacin.
Es un pasto introducido de Europa, que crece muy bien en alturas comprendidas entre 2500 y 3200 m.s.n.m., en
una amplia variedad de suelos y que no es exigente en cuanto a condiciones de humedad. Es una especie que se
ha adaptado muy bien a las condiciones de pramo, siendo comn encontrarla en asociaciones con otras
gramneas o con leguminosas como los trboles, pese a que tiene un proceso de maduracin ms acelerado.
El raigrs es una gramnea originaria de Europa meridional y occidental que se adapta en zonas comprendidas
entre 2000 y 3200 m.s.n.m., pero que se desarrolla mejor entre 2200 y 3000 m.s.n.m. Crece bien en diversos tipos
de suelos, pero la produccin es mayor en suelos frtiles, bien drenados y ricos en nitrgeno. Debido a lo anterior,
el raigrs es ms exigente que otras gramneas de clima fro en trminos de fertilizacin y riego. No obstante, ofrece
mayores rendimientos por unidad de rea y, en consecuencia, permite una mayor productividad animal.
Cobertura constituida por una comunidad vegetal dominada por elementos tpicamente arbreos, los cuales forman
un estrato de copas (dosel) ms o menos continuo, cuya rea de cobertura arbrea representa ms del 70% del
rea total de la unidad y que en promedio presentan una altura del dosel superior a los 15 metros.
Cobertura constituida por una comunidad vegetal dominada por elementos tpicamente arbreos, los cuales forman
un estrato de copas (dosel) ms o menos continuo, cuya rea de cobertura arbrea representa ms del 70% del
rea total de la unidad, con altura del dosel superior a 5 metros e inferior a 15 metros. Estas formaciones vegetales
no han sido intervenidas o su intervencin ha sido selectiva y no se ha alterado la estructura original y las
caractersticas funcionales. Incluye bosques en alta montaa. En estos dos tipos de bosque se encuentran especies
como Miconia ligustrina, Weinmannia microphylla, Weinmannia tomentosa, Diplostephium rosmarinifolium,
Macleania rupestris y Tibouchina cf. Mollis, entre otras.
Son coberturas constituidas por plantaciones de vegetacin arbrea, realizada por la intervencin directa del ser
humano con fines de manejo forestal. En este proceso se constituyen rodales forestales establecidos mediante la
plantacin y/o la siembra durante el proceso de forestacin o reforestacin, cuyo uso final es la produccin de
madera o bienes no maderables (cortezas, resinas, etc.)
Esta cobertura presenta en la imagen de satlite un patrn geomtrico regular, constituido por hileras de rboles
generalmente de la misma edad. En zona de estudio se encuentran principalmente plantaciones de pinos (Pinus
patula y Pinus radiata), eucaliptos (Eucalyptus globulus) y Acacias (Acacia melanoxylum y Acacia decurrens), entre
otras especies.
116
Continuacin
UNIDAD DE COBERTURA
Arbustal
Chuscal
Vegetacin secundaria o en transicin
Vegetacin de pramo
Vegetacin rupcola
Tierras desnudas o degradadas
Turberas
Laguna natural
Cuerpos de agua
artificiales
Embalse
Reservorios de
agua
DESCRIPCIN
Comprende un grupo de coberturas vegetales de tipo natural cuyo hbito es arbustivo, desarrolladas sobre
diferentes sustratos y pisos altitudinales, con poca o ninguna intervencin antrpica; aqu se encuentran arbustos
como Macleania rupestris, Cavendishia ntida, Weinmannia tomentosa, Weinmannia microphylla, Drymis
granadensis y Clusia mutiflora, entre otros.
La especie Chusquea sp. es un arbusto de tipo gramneo que forma un dosel regular. Adquiere especial importancia
en los sectores con menor grado de cobertura arbrea. Se presenta de forma natural generalmente en la
regeneracin, pero puede llegar a convertirse en invasora. Por ser de tipo gramneo present una respuesta
espectral diferente a los dems arbustos, por esto y por su gran importancia ecolgica se clasific como una clase
distinta a los arbustos.
Comprende aquella cobertura vegetal originada por el proceso de intervencin y sucesin de la vegetacin natural,
que puede encontrarse en recuperacin tendiendo al estado original.
En Pramo de Guerrero estas reas se encuentran, en la imagen de 2007, dentro de zonas de aprovechamiento
forestal que fueron anteriormente plantaciones de pino y actualmente se encuentran en recuperacin.
Esta unidad se caracteriza por presentar una cobertura vegetal de bajo porte que se localiza en las zonas de alta
montaa; est compuesta principalmente por gramneas (familia Poaceae) del tipo pajonal (Calamagrostis sp.),
entremezclada con plantas arrosetadas como los frailejones (Espeletia sp.) y otras especies. Se encuentra por
encima de los 3200 m.s.n.m.
Se tom como aquella vegetacin de pramo que crece sobre afloramientos rocosos, en los cuales aparece una
vegetacin endmica de porte achaparrado, en la que predominan los arbustos y rboles pequeos.
Esta cobertura corresponde a las superficies de terreno desprovistas de vegetacin o con escasa cobertura vegetal,
debido a la ocurrencia de procesos, tanto naturales como antrpicos, de erosin y degradacin extrema.
Se incluyen reas donde se observan tierras con intensos procesos de erosin que pueden llegar hasta la
formacin de crcavas, particularmente circunscritas a las zonas de minera.
Son terrenos bajos de tipo pantanoso y de textura esponjosa, cuyo suelo est compuesto principalmente por
musgos y materias vegetales descompuestas. Se encuentran en zonas altas, superiores a los 3200 m.s.n.m.,
especialmente en reas de pramo.
Superficies o depsitos de agua naturales situados en alta montaa, que constituyen las reas de nacimiento de
ros. En Pramo de Guerrero se encuentran dos: Laguna Verde en el municipio de Tausa y la laguna Pantano
Redondo en el municipio de Zipaquir.
Se refiere especficamente al embalse del Neusa, ubicado en el municipio de Tausa. Este es un cuerpo de agua de
carcter artificial, cuya construccin se inici en el ao 1948, con fines de abastecimiento de agua, riego, turismo y
recreacin.
Es una infraestructura construida en las fincas con el fin de almacenar agua. Los usos de estos recursos hdricos
son domsticos y de riego.
117
ANEXO 8. MAPAS DE CATEGORAS DE USO Y COBERTURA DEL PRAMO DE GUERRERO POR DCADAS
1960:
118
1977:
119
1988:
120
1998:
121
2007:
122
ANEXO 9. MAPAS DE SUPERFICIE DE TENDENCIA DE CAMBIO EN LAS COBERTURAS DEL PRAMO DE GUERRERO
Transicin de bosque natural a actividad agropecuaria para los perodos 1960-1977, 1977-1988, 1988-1998 y 1998-2007:
123
Transicin de vegetacin de pramo a actividad agropecuaria para los perodos 1960-1977, 1977-1988, 1988-1998 y 1998-2007:
124
ANEXO 10. ALGUNOS INDICADORES SOBRE LA PRODUCCIN DE PAPA EN EL

PRAMO DE GUERRERO
rea sembrada en papa (Ha):

AO
TASA DE
VARIACIN (%)
MUNICIPIO
1960
Zipaquir
2009
1165,5
4000
243,20
Cogua
593,2
2574
333,92
Tausa
598,6
6600
1002,57
TOTAL
2357,3
13174
458,86
Produccin de papa (toneladas):

AO
TASA DE
VARIACIN (%)
MUNICIPIO
1960
Zipaquir
2009
10256
105000
923,79
Cogua
4049
51400
1169,45
Tausa
4285
137000
3097,20
TOTAL
18590
293400
1478,27
FUENTES
1960: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADSTICA (DANE). 1962.
Directorio nacional de explotaciones agropecuarias (Censo agropecuario) 1960.
Resultados departamento de Cundinamarca. DANE. Bogot.
2009: OFICINA ASESORA DE PLANIFICACIN AGROPECUARIA. 2010. Estadsticas
agropecuarias, evaluacin municipal. Vol. 26. Gobernacin de Cundinamarca,
Secretara de Agricultura y Desarrollo Rural. Bogot.
125
Evidencia del avance de la frontera agropecuaria hacia una zona sin intervencin humana denominada Laguna Verde,
ubicada en la parte norte del rea de estudio. Fotografa tomada por Alexander Cubillos Gonzlez, el da 8 de octubre
de 2008.
126

135 - Cubillos 2011

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EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE

GUERRERO POR SISTEMAS DE GANADERA BOVINA (1960-2010),

ALEXANDER CUBILLOS GONZLEZ

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE

ALEXANDER CUBILLOS GONZLEZ

Trabajo de investigacin presentado como requisito parcial para optar al ttulo de

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DEL PRAMO DE GUERRERO POR SISTEMAS DE

Me diste la fuerza para seguir

Buena suert e y hasta luego!

"Ya perdo n e rrore s casi i mpe rdo nable s.

y la vida e s mucho ms pa ra se r i nsig nif ica nte"

Esta tesis tambin est dedicada a la memoria de mis dos paps:

POLTICA PBLICA Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES ............................................................... 3

2. APROXIMACIONES METODOLGICAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Y

EL PRAMO DE GUERRERO: ZONA DE ESTUDIO.................................................................................21

4. CARACTERIZACIN DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIN BOVINA Y SU RELACIN CON EL

5. ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS RELEVANTES, RELACIONADAS CON LA TRANSFORMACIN

6. EFECTOS AMBIENTALES DE LAS POLTICAS PBLICAS PRIORIZADAS: CAMBIO MULTITEMPORAL

CAMBIO MULTITEMPORAL EN LAS COBERTURAS VEGETALES DEL PRAMO DE GUERRERO ...75

Agencia Internacional para el Desarrollo

Banco Interamericano de Desarrollo

Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento

Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca

Conservacin Internacional Colombia

Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo

Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica

Distrito de Manejo Integrado

Departamento Nacional de Planeacin

Esquema de Ordenamiento Territorial

Fondo Nacional de Caminos Vecinales

Federacin Colombiana de Ganaderos - Fondo Nacional del Ganado

Federacin Nacional de Productores de Papa

Fondo de Cofinanciacin para la Inversin Rural

Institutional Analysis and Development Framework

Instituto Colombiano Agropecuario

Instituto de Estudios Ambientales

Institute of Development Studies

Instituto Geogrfico Agustn Codazzi

Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Ministerio del Medio Ambiente

Necesidades Bsicas Insatisfechas

Plan Bsico de Ordenamiento Territorial

Plan de Ordenamiento Territorial

Servicio Nacional de Aprendizaje

Sistemas de Informacin Geogrfica

Unidad Municipal de Asistencia Tcnica Agropecuaria

Unidad Regional de Planificacin Agropecuaria

a travs de las interrelaciones complejas entre las distintas dimensiones ambientales

POLTICA PBLICA Y TRANSFORMACIONES AMBIENTALES

Al hablar de la relacin entre poltica y ambiente, generalmente se hace referencia al estudio

1.1 EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS

parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el

1.2 EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS POLTICAS PBLICAS

Primera etapa: Inclusin en la

Segunda etapa: Programacin

Cuarta etapa: Evaluacin

Producto 2: Programa poltico

Tercera etapa: Implementacin