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A NOVA LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

Paulo Modesto
professor de Direito da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e
Universidade Salvador (UNIFACS),
coordenador do Curso de Especializao em Direito Pblico da UNIFACS,
membro do Ministrio Pblico da Bahia
H vrias dcadas os estudiosos do direito administrativo brasileiro protestam contra a
inexistncia de uma lei de normas gerais de processo administrativo no pas e denunciam o atraso
da administrao pblica brasileira na matria. O incremento da edio de leis sobre processo
administrativo, em todo o mundo, nas trs ltimas dcadas, tornou ainda mais visvel essa lacuna
do ordenamento jurdico brasileiro. Datam deste perodo, por exemplo, a edio ou a reforma das
leis de processo administrativo da Argentina (1972), da Alemanha (1976), da Venezuela (1982), da
Itlia (1990), de Portugal (1991) e da Espanha (1992).
Essas leis gerais do processo administrativo, dedicadas a enunciar as normas bsicas do
modo de agir da administrao pblica, so consideradas em todo o mundo a carta de identidade
da administrao pblica, o ncleo do ordenamento jurdico administrativo, o estatuto
fundamental da cidadania administrativa. Esses adjetivos no so excessivos. Em geral, a
disciplina abrangente do processo administrativo colabora para afastar da atividade administrativa
o casusmo e o excesso de subjetividade, assegurando Administrao meios para que sejam
tomadas decises legais, fundamentadas, objetivas e oportunas. As leis gerais de processo
administrativo costumam assegurar a informao e a participao adequada dos interessados no
processo de deciso administrativa, reduzindo, na medida em que asseguram maior transparncia
das razes de decidir, contendas desnecessrias nas vias judiciais. Nelas busca- se tambm fazer o
detalhamento de formas inteligentes de atendimento lei, voltadas antes ao cumprimento das
finalidades legais do que a uma ordenao meramente formal, ritualstica ou burocratizada da ao
administrativa.
No Brasil, at recentemente, em razo da inexistncia de normas gerais de processo
administrativo no pas, era comum que os agentes pblicos desconhecessem por completo como
proceder ante solicitaes e recursos de particulares. Nestes casos, o agente pblico
simplesment e se omitia de decidir, recusava liminarmente o pedido ou editava ato sem
fundamentao mnima. Em todas essas hipteses, a Administrao sofria um prejuzo direto, pois o
particular recorria ao Judicirio, a Administrao arcava com os nus prprios das demandas
judiciais e perdia credibilidade ante o aparelho da Justia. No eram comuns, por outro lado, a
utilizao de institutos como a "convalidao" (correo de nulidades com efeito retroativo), a
"conferncia de servio" (audincia de vrios rgos e entidades em reunio conjunta, num mesmo
ato, com pronta soluo de demandas), a "consulta e a audincia pblicas" e a "padronizao de
respostas" para agilizao da atividade administrativa. A ao administrativa caminhava sem
prazos, ao sabor dos humores dos agentes pblicos, que dilatavam os procedimentos segundo suas
convenincias, sem ateno ao cidado e coisa pblica, diante da ausncia de marcos legais
gerais objetivos que permitissem caracterizar esse comportamento como abusivo e desidioso. Os
procedimentos existentes eram geralmente estabelecidos para finalidades especficas, conhecidos
de poucos e auto-referidos, atendendo sobretudo s necessidades de documentao da
burocracia.
Esse contexto comea a ser modificado. Marco dessa alterao a edio da recente Lei n.
9.784, de 29 de janeiro de 1999, no mbito da Unio Federal, e da Lei n. 10.177, de 30 dezembro
de 1998, no Estado de So Paulo. Antes desses dois diplomas, com carter pioneiro, merece
registro a Lei Complementar n. 33, de 26 de dezembro de 1996, do Estado de Sergipe.
A Lei n. 9784/99, Lei de Normas Bsicas do Processo Administrativo da Unio, resultou de
um texto elaborado por uma Comisso de Juristas, constituda pelo Ministrio da Justia e pelo
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, em 1996. O texto da comisso foi
integralmente acatado no mbito do Poder Executivo no encaminhamento do projeto de lei e,
depois, numa raro exemplo de consenso parlamentar, aprovado com o aplauso de todas as
tendncias partidrias no Congresso Nacional.

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A Comisso de Juristas foi composta pelos seguintes professores: Caio Tcito (RJ), Membro
e Presidente da Comisso; Odete Medauar (SP), Membro e Relatora; Inocncio Mrtires Coelho
(DF), Diogo de Figueiredo Moreira Neto (RJ), Jos Carlos Barbosa Moreira (RJ), Almiro do Couto e
Silva (RS), Maria Zanella Di Pietro (SP), Adilson Abreu Dallari (SP), Jos Joaquim Calmon de Passos
(BA), Carmem Lcia Antunes Rocha (MG) e Paulo Modesto (BA), Membro e Secretrio Geral da
Comisso. O Prof. Jos Carlos Barbosa Moreira (RJ), iniciados os trabalhos, desligou- se da comisso
por razes de ordem pessoal. Todos os membros da comisso de elaborao do anteprojeto original
trabalharam sem remunerao, em atividade considerada como de prestao de servios relevantes
ao pas.
A Lei n. 9.784/99 revoluciona a forma de relacionamento da Administrao Pblica com os
administrados no mbito da Unio. Redigida em linguagem simples, a Lei detalha os princpios
aplicados ao processo administrativo (Art. 2), os direito e deveres dos administrados (Art. 3 e
4), probe a recusa sem motivao de documentos ou solicitaes dos particulares (Art. 6,
nico), impe o dever da Administrao de decidir as pretenses dos administrados de forma
expressa (Art. 48), adota a gratuidade como regra do processo administrativo (Art. 2, nico,
XI), estabelece o prazo de cinco anos como marco fatal para o decaimento do direito da
Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os
destinatrios (Art. 54), disciplinando ainda a instruo, os prazos, a forma e lugar dos atos do
processo ordinrio, inclusive as hipteses de suspenso e impedimento dos agentes pblicos e as
formas de recurso e reviso das decises administrativas.
A Lei Federal n. 9.784/99 disciplina o processo comum, ordinrio, fixando as normas bsicas
da matria, aplicveis a todos os processos especiais existentes. Mas, ocorrendo norma especial, a
aplicao da nova Lei ser apenas subsidiria, preenchendo as lacunas da disciplina especfica e
auxiliando na interpretao dos seus termos (Art. 69). Trata- se de lei que busca permanentemente
harmonizar dois objetivos enunciados desde o seu artigo primeiro: a proteo dos direitos dos
administrados e o melhor cumprimento dos fins da Administrao. Por isso, toma cuidados para no
dificultar a ao administrativa. Mas como diploma das garantias bsicas do cidado perante a
Administrao Pblica que a Lei cresce em densidade e relevncia. Espera- se que a sua edio
colabore para que se alterem prticas atrasadas e autoritrias que ainda hoje insistem em vigorar
nas reparties administrativas. certo que pouco pode a Lei se no for bem conhecida,
interpretada e empregada. Mas, nestes tempos de tanto pessimismo e inquietao, a sua
promulgao constitui um avano indiscutvel e uma nova trilha para o exerccio real da cidadania
neste pas. Guardo a esperana de que o seu contedo seja estudado e difundido, adotado ou
aperfeioado tambm nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios, com a edio de leis
locais, para que vinguem em todo o territrio nacional os objetivos que perseguiu.
O autor foi membro e secretrio geral da Comisso de Juristas que redigiu o anteprojeto
de Lei de Normas Gerais do Processo Administrativo da Unio.
tambm membro do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo
e conselheiro tcnico da Sociedade Brasileira de Direito Pblico.
Texto elaborado em maio de 1999, originalmente publicado na Revista Pblica
e Gerencial, Salvador, Ed. Talentos, ano I, volume 2, junho/julho, 1999, p. 50.

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