Revista Administracion Publica

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Revista de
Administracin Pblica
Organo Oficial del Sistema INAP de los Institutos de

Administracin Pblica de Mxico
3
Revista de Administracin Pblica
Mtro. Jos R. Castelazo

Presidente del Instituto de Administracin Pblica de Mxico (INAP)
Dr. Jos Guillermo Vallarta Plata

Vicepresidente para los Institutos de Administracin Pblica de Mxico
Lic. Salvador Crdova Ibarra

Coordinador de Relaciones con el Sistema Nacional de Institutos
de Administracin Pblica
LDCG. Karla Paulina Crdova Gonzlez

Coordinador Editorial
Presidentes de los Institutos de

Lic. Oscar Zarrosa Barrera
Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Colima
Dr. Carlos Eduardo Hernndez Prez

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Guanajuato
Lic. Carlos Godnez Tellez

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Hidalgo
Mtro. Isidro Muoz Rivera

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico
Lic. Ramiro Nepita Chvez

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Michoacn
Lic. Carlos Pastrana

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Morelos
Lic. Rubn Zaragoza Buelna

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Nuevo Len
Lic. Felipe Zardan Borbolla

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Oaxaca
Mtra. Sara Amalia Vlez Meja

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Puebla
Dr. Enrique Rabell Garca

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Queretaro
Lic. Efran Villanueva Arcos

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Quintana Roo
Lic. Jos Meja Lira

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de San Luis Potos
Lic. Calixto Arellano Fierro

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Sinaloa
Ing. Edmundo Chvez Mndez

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Sonora
Lic. Oscar Gmez Cruz

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Tabasco
Dr. Guillermo Arredondo Olvera

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Tamaulipas (ITEI)
Mtro. Ramiro Gonzlez Pita

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Veracruz
Lic. Ral Vela Sosa

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Yucatn
Contenido
La Reeleccin Municipal en Mxico
ISIDRO MUOZ RIVERA
10
Municipio, Medio Ambiente y Sociedad

EFRAIN VILLANUEVA ARCOS
22
La Rendicin de Cuentas y la Transparencia;

Un organismo pblico autnomo para latinoamrica
JOSE GUILLERMO VALLARTA PLATA
39
Fundamentos y Principios de la Autonoma Local

Democracia, transparencia, participacin, legalidad,
experiencia y eficacia
ARMANDO RODRIGUEZ GARCIA
76
Intervencin del Dr. Garca Ramrez al recibir la Medalla al Mrito

Administrativo Jos Mara Luis Mora, del Instituto Nacional de
SERGIO GARCIA RAMIREZ
104
Presentacin
El pasado mes de mayo del presente ao la Organizacin Iberoamericana
de Cooperacin Intermuncipal (OICI), organismo con quien el Sistema
INAP de Institutos de Administracin Pblica de Mxico, tiene celebrado
un convenio de colaboracion, invit a varios Presidentes de Institutos de
Administracin Pblica de nuestro pas a participar como ponentes en el
XXVIII Congreso Ordinario de dicha organizacin, que tuvo como sede
la ciudad de Lima, Per.
En esa virtud, acudimos el Mtro. Efran Villanueva Presidente del
Instituto de Quintana Roo; el Mtro. Isidro Muoz Rivera Presidente del
Instituo de Administracin Pblica del Estado de Mxico y el Dr. Jos
Guillermo Vallarta Plata Presidente del Instituto de Adminsitracin
Pblica del Estado de Jalisco, quienes presentaron ponencias que ahora
reproducimos y por considereralo de interes general las integramos en
nuestro material de esta Primer edicin de la Revista de Administracin
Pblica denominada RA.
Reproducimos tambin el interesantsimo discurso del Dr. Sergio Garca
Ramrez, con motivo de la entrega de la Medalla al Mrito
Administrativo Jos Mara Luis Mora que le otorg el Instituto de
Administracin Pblica de Mxico que se realiz en la Asamblea
General Ordinaria No.117, de fecha 28 de Abril de 2010.
Indudablemente los conceptos vertidios por el Dr. Sergio Garca
Ramrez, de la pulcritud del manejo del idioma, establecen un parmetro
para el desarrollo no solamente de la ciencia adminsitrativa sino del buen
funcionamiento del gobierno.
El Dr. Sergio Garca Ramrez grab con letra indeleble la leccin ms
importante que hemos escuchado sobre el arte del buen gobierno.
Quiero aprovechar estas lneas para invitar a todos los Presidentes de los
Institutos de Administracin Pblica de pas que utilicen esta herramienta
que es su revista de administracin, para publicar los temas ms sentidos
y de mayor inters en sus entidades fedarativas, poniendo desde luego
este vehculo a su disposicin para que participen de manera directa y
que hagan participar a aquellos especialistas de sus entidades federativas.
Nuestra invitacin tambin a los estudiosos e investigadores de la
Adminsitracin Pblica a lo largo y ancho del pas, para que hagan de
esta Revista un medio de difusin de sus conocimientos, experiencias e
investigaciones; sus trabajos siempre sern bienvenidos.

Vicepresidentre del INAP para los Institutos de
Administracin Pblica de Mxico y Presidente del Institito
de Administracin Pblica del Estado de Jalisco y su Municipios A.C.
La Reeleccin Municipal en Mxico

Un caso de estudio
Isidro Muoz Rivera
1. Introduccin.
2. Antecedentes.
Estructura
2.1.El origen del municipio en Mxico.
2.2.Constitucin de Cdiz.
2.3.Tratados de Crdoba.
2.4.Constitucin Federal 1824.
2.5.Constitucin de 1817.
3. Situacin actual.
3.1.Origen de la prohibicin de reeleccin de ayuntamientos.
3.2.Marco jurdico municipal.
3.3.Ventajas de la reeleccin municipal.
3.4.Desventajas de la reeleccin municipal.
4. La Reeleccin en prospectiva.
4.1.Las cinco preguntas bsicas de la reeleccin municipal.
4.2.Declogo de Felipe Caldern Hinojosa.
4.3.Aumento del periodo de Ayuntamientos.
5. Reflexionesfinalesyconsideraciones.
6. Fuentes de informacin.
10
1. Introduccin
De conformidad con el artculo 115 constitucional, el municipio es la
base administrativa y poltica de Mxico. En consecuencia, es tambin el
espacio geogrfico en el que se comparten las necesidades y la vida en
comn de los ms de cien millones de habitantes que en Mxico viven y
conviven. Con poco ms de dos mil quinientos municipios en el pas,
stos son tambin reflejo de la pluralidad social de Mxico.
Aunque la mayora de los municipios mexicanos son de caractersticas
rurales, principal origen del municipio en Mxico, la poblacin es cada
vez ms urbana pues se concentra en grandes zonas metropolitanas.
Consecuentemente, las necesidades de la poblacin se han ido
transformado de una generacin a otra, por lo que es indispensable
actualizar y modernizar a las instituciones polticas de Mxico, de
manera muy particular, el municipio.
Gobernado cada uno de ellos salvo los casos de usos y costumbres- por
un ayuntamiento de eleccin popular directa, integrados por un alcalde o
presidente municipal, sndicos y regidores, tienen en su haber una serie
de responsabilidades de competencia exclusiva que los hace el gobierno
ms cercano a la ciudadana y, en consecuencia, el de mayor
responsabilidad social y poltica.
Para contextualizar la importancia de este orden de gobierno, se enlistan
a continuacin una serie de competencias que les corresponden de
acuerdo al citado artculo constitucional:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales. 2
b) Alumbrado pblico: reformado mediante decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 3 de febrero 1983.
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de
residuos: reformado mediante decreto publicado en el DOF el 23 de
diciembre 1999.
d) Mercados y centrales de abasto: reformado mediante decreto
11
publicado en el DOF el 3 de febrero 1983.

e) Panteones: reformado mediante decreto publicado en el DOF el 3 de
febrero 1983.
f) Rastro: reformado mediante decreto publicado en el DOF el 3 de
febrero 1983.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento: reformado mediante
decreto publicado en el DOF el 23 de diciembre 1999.
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 constitucional,
polica preventiva municipal y transito: reformado mediante decreto
publicado en el DOF el 23 de diciembre 1999.
Sin embargo, a pesar de la importancia que este orden de gobierno tiene
para la poblacin en general, en Mxico no se permite la reeleccin
consecutiva de autoridades municipales, lo cual genera una serie de
situaciones que, en muchas ocasiones, distorsionan la calidad de los
gobiernos municipales.
Uno de los principios jurdico- polticos del sistema poltico mexicano, es
la no reeleccin del Presidente y Gobernadores, as como la no reeleccin
consecutiva de Diputados, Senadores y miembros de ayuntamientos.3
2. Antecedentes
El origen del municipio en Mxico se remonta a la llegada de Hernn
Corts a las costas del actual estado de Veracruz, en donde el 22 de abril
de 1519 forma el primer ayuntamiento, no slo de Mxico, sino de todo
el hemisferio americano. ste fue el de la Villa Rica de la Vera Cruz, hoy
conocido como La Antigua situado a diez kilmetros del Puerto de
Veracruz.
Bajo el gobierno de los Habsburgo, se respetaron en trminos generales
los seoros que existan antes de la llegada de los europeos y se instal
la llamada Repblica de Indios y la Repblica de Espaoles con
funciones de recaudacin e imparticin de justicia, en las cuales exista
una cabecera bajo la responsabilidad de Alcaldes Mayores.
12
Siglos ms tarde, la Constitucin de Cdiz de 1812 establece en su ttulo

VI, captulo I, lo relativo a los ayuntamientos. En l, se especifican tanto
las funciones como la integracin de los mismos, y ya en esta ley, se
prohbe la reeleccin inmediata de los integrantes de los ayuntamientos.
Por su parte, el acta constitutiva de la federacin de 1824, as como la
Constitucin federal de ese mismo ao, no regularon a los municipios,
por lo que se entiende que dejaron sus funciones a las legislaturas locales.
En cambio, la Constitucin centralista de 1836 los organiza en varios
artculos, en lo que, incluso, seala las competencias que stos deben
tener, y en donde adems, se contempla la reeleccin en los gobiernos
locales.
En el caso de la Constitucin de 1917, la reeleccin consecutiva de
ayuntamientos no estaba prohibida en ningn artculo del texto. Si bien el
periodo de duracin era slo de un ao, la eleccin consecutiva era
posible.4
No obstante, desde 1933, los integrantes de los ayuntamientos no pueden
ser reelectos para el periodo inmediato, y por tanto, los ciudadanos no
podemos aspirar a proyectos de largo plazo en nuestros municipios, ni
evaluarlos por su funcionamiento en el manejo de la cosa pblica. El 30
de abril de ese ao, el Congreso de la Unin aprob una reforma a la
constitucin en la que se prohbe la reeleccin para Presidente y
Gobernadores, as como la no reeleccin inmediata de legisladores y
ayuntamientos.
Esto se hace en buena medida como un intento por centralizar los
poderes en torno a las dependencias del gobierno central y como una
forma de debilitar las maquinarias partidistas locales, abonando con ello,
el construir un modelo presidencial mexicano que oper en trminos
generales hasta el ao de 1997.
13
3. Situacin Actual
Como ya se especfico anteriormente, en el orden jurdico nacional el
municipio se encuentra regulado por el artculo 115 constitucional, en el
que se especifican las competencias de ste, su personalidad jurdica, su
integracin, as como otro tipo de regulaciones. En el segundo prrafo de
la fraccin primera de este artculo, se seala la imposibilidad de
reelegirse de manera inmediata, por lo que es necesario dejar pasar, al
menos, un periodo de tres aos, tiempo de duracin de un gobierno en la
mayora de los municipios del pas, para volver a postularse como
miembro de un ayuntamiento.
Por otra parte, las legislaturas de los estados determinan en las
constituciones locales buena parte de la legislacin referente a los
municipios, pues promulgan Leyes Orgnicas Municipales que norman la
vida poltica, econmica y social de aquellos, pero en las que
invariablemente se encuentra prohibida la reeleccin en el mbito
municipal.5
De manera descriptiva, los ayuntamientos en Mxico se integran por un
Alcalde o Presidente Municipal, sndicos y regidores. Sin embargo, no es
nica la nica manera en la que se integran, pues eso le determina, como
ya se dijo anteriormente, las legislaturas de los estados. En el caso del
Estado de Mxico, se eligen por planilla, y con un componente de
representacin proporcional para dar cabida a las expresiones
minoritarias en el cabildo; el nmero de sndicos y regidores est
determinado por la poblacin de cada municipio, a razn de:
a) Cuando se trate de municipios de menos de 150 mil habitantes, se
integran por un presidente, un sndico y seis regidores electos por
mayora, y hasta cuatro regidores por el principio de representacin
proporcional.
b) En municipios de ms de 150 mil habitantes y menos de 500 mil, se
eligen por mayora un presidente, un sndicos y siete regidores; hasta seis
regidores designados segn el principio de representacin proporcional.
14
c) Para el caso de municipalidades de 500 mil a un milln de habitantes,

el ayuntamiento se conforma por un presidente, dos sndicos y nueve
regidores electos en planilla y por el principio de mayora, y un sndico y
hasta siete regidores electos por representacin.
d) Un ltimo caso, el de los municipios con ms de un milln de
habitantes, en donde se eligen a un presidente, dos sndicos y once
regidores por mayora, y un sndico y hasta ocho regidores por
representacin.
Sin embargo, son muchas las ventajas que la reeleccin municipal traera
consigo para el mejor desempeo de las instituciones pblicas, y para el
fortalecimiento de la democracia en Mxico, las cuales algunas son:6
Fortalecimiento del vnculo entre gobernante y gobernado. Con la
reeleccin municipal, se lograra que los miembros de los
ayuntamientos, al depender de la ciudadana la posibilidad de ser
electos para un nuevo periodo de gobierno, pudiera darse una mayor
rendicin de cuentas a los habitantes de su municipio, y obligara a una
relacin ms cercana entre gobierno y gobernados.
Se generan ayuntamientos ms profesionales. En la actualidad el trabajo
municipal tiene que ver con materias cuyo conocimiento no se adquiere
de manera mediata. Al abrirse la posibilidad de que los miembros de los
ayuntamientos puedan ser reelectos, se lograra que los ediles contaran
con mayor experiencia y con ms conocimiento de los asuntos a su
cargo, lo que en consecuencia traera ayuntamientos ms profesionales.
El ciudadano podra premiar o castigar a los gobiernos municipales.
Un alcalde o regidores que tangan la posibilidad de reelegirse, tendr
que responder a su electorado, as como transparentar sus acciones.
Se lograran proyectos municipales de largo plazo. Con la posibilidad de
la reeleccin municipal, se conseguira que los muncipes puedan
ejecutar proyectos de largo plazo en beneficio de las comunidades que
gobiernan. Con esto, se evitara la cada vez ms frecuente reinvencin
de los municipios cada tres aos.
15
Se generara mayor independencia de los gobiernos municipales con

respecto a los locales y al federal. En Mxico existe dependencia
econmica y poltica de los gobiernos municipales a los locales. Esto
debido a que las legislaturas son las encargadas de la distribucin de los
recursos, adems de que, al no poder reelegirse para un periodo
inmediato,7 la carrera poltica de los ediles depende en gran
medida de los partidos polticos y del control que los

gobernadores tienen de ellos.
Servicio civil de carrera. La posibilidad de que los miembros de los
ayuntamientos se reelijan, impacta no slo a stos, sino tambin a la
administracin pblica municipal pues, independientemente de la
necesidad de un servicio civil de carrera, se incentiva la estabilidad en
los cargos y responsabilidades administrativas.
Para lograr lo anterior, se requiere una mejora regulatoria enmarcada
por el artculo 115 constitucional, lo cual implica el consenso de las 2/3
partes del Congreso de la Unin y la aprobacin del 50% ms uno de
las legislaturas locales. Por su parte, las legislaturas estatales tendran
que impulsar las reformas venideras.
Por ejemplo, en el caso del Estado de Mxico, donde el PRI cuenta con
la mayora necesaria para realizar reformas, el tema de reeleccin ha
sido es motivo de debate, pues no se pueden dejar de sealar algunas de
las ventajas que la reeleccin en el mbito municipal tendra, tales
como:
a. Enquistamiento de una lite en el poder. Es factible que con
la reeleccin municipal se perpeten en el poder grupos que,
derivado de esto, se da pie a la existencia de cacicazgos
locales, dando como resultado un debilitamiento de las
instituciones, lo que contrariamente se busca con la reeleccin.
b. Baja renovacin de la clase poltica. Como resultado del
punto anterior, la reeleccin traera consigo la circulacin de
lites en el mbito municipal, cerrando con ello el paso a
nuevas generaciones que podran impulsar la renovacin e
innovacin en los gobiernos municipales.8
16
c. Disparidad entre aspirantes al cargo de eleccin popular.

Por otra parte, el contrincante al Alcalde que aspira a reelegirse,
competira bajo condiciones dispares.
d. Manipulacin de las elecciones municipales. Puesto que los
recursos tcnicos, econmicos, financieros y recursos humanos
con lo que cuentan los miembros de los ayuntamientos les
daran una gran ventaja sobre sus retadores, podran darse con
facilidad casos en los que a travs del voto clientelar se ganen
las elecciones.
e. Debilitamiento de los partidos polticos. Con la posibilidad
de reeleccin en el mbito municipal, la designacin de
candidaturas depender cada vez menos de los partidos
polticos, debilitando con ello las estructuras de los mismos.
Esto podra resultar contraproducente, pues toda democracia
representativa debe pasar por dichas instituciones polticas. En
suma, se corre el riesgo de que los procesos electorales tengan
tintes caudillistas en detrimento de las organizaciones
partidistas.
4. La Reeleccin en Prospectiva
Recientemente, el presidente Caldern dio a conocer una serie de
reformas en el mbito poltico dentro de las que se propone la reeleccin
consecutiva de alcaldes y dems miembros de los ayuntamientos hasta
por un periodo de doce aos.
En este orden de ideas, y en el marco de los festejos del Bicentenario de
la Independencia y el Centenario de la Revolucin Mexicana, en el caso
del gobierno del Estado de Mxico, se ha dado a la tarea de organizar
Foros de Reflexin en los que se debaten temas de trascendencia para la
vida nacional con el propsito de determinar qu tipo de nacin se quiere
para el siglo XXI. 9
En dichos Foros, el tema de la reeleccin se ha puesto sobre la mesa,
sobre todo, para el caso de ayuntamientos y legisladores. Por tanto, es
17
evidente que dicha propuesta ha generado un intenso debate dentro de la

intensa agenda poltica de Mxico, por lo que al respecto, es de inters
plantearse las siguiente preguntas en torno a este tema:
a) Qu est pasando?
En la actualidad se est debatiendo en Mxico la posibilidad de que diputados,
senadores y miembros de los ayuntamientos puedan reelegirse de manera
consecutiva.
b) Por qu est pasando?
Por la necesidad que existe en Mxico de lograr proyectos ms largos en el
mbito municipal. En ocasiones, de los tres aos que el ayuntamiento tiene para
gobernar, el primero es para aprender, el segundo para ejercer, y el tercero para
entregar el status de la administracin.
c) Qu va a pasar?
Se debatir el tema en el contexto de elecciones locales competidas, y de la
proximidad de las elecciones federales de 2012 en los que se elige Presidente de
la Repblica e integrantes del Congreso de la Unin. El partido con mayora en
el Congreso, el PRI, est inclinndose en el debate por ampliar el periodo
constitucional de los ayuntamientos. En el caso del Estado de Coahuila, los
ayuntamientos tienen una duracin de cuatro aos desde ya hace algn tiempo.
d) Qu queremos que pase?
Que se haga eficiente la administracin pblica municipal para que se convierta
en un medio para generar mejores polticas pblicas en beneficio de sus
gobernados.10
e) Qu debemos hacer?
Analizar con presteza y precisin, cul es la mejor opcin para lograr el
objetivo deseado.
Por lo anterior, es menester plantear, a manera de prospectiva, los

siguientes escenarios que se pudieran vislumbrar a raz de la discusin
sobre el tema de la reeleccin municipal.
a) Escenario tendencial.
La propuesta de reforma deja de estar en el nimo de los medios de
comunicacin y de la opinin pblica y, en el contexto de reidas elecciones
18
locales en 2010, el Congreso decide postergar la discusin del tema para el

2011.
b) Escenario ideal.
Se aprueba la reeleccin municipal y se generan gobiernos municipales ms
profesionales, con ayuntamientos preocupados por el inters de los ciudadanos,
y menos por el de las dirigencias de sus partidos; se fortalece el concepto de
representacin, pues al depender del electorado la reeleccin de los muncipes,
stos estn obligados a frecuentar constantemente a sus gobernados.
Aunado a lo anterior, el municipio cobra una inusitada autonoma con respecto
a los dems rdenes de gobierno, lo cual que refleja en toma de decisiones ms
giles.11
c) Escenario no ideal.
Al aprobarse la reeleccin municipal, se fragmenta la toma de decisiones en los
cabildos pues los ediles estn ms enfocados a cumplir con sus intereses
clientelares para lograr la reeleccin, que en el inters general, lo cual dificulta
la obtencin de consensos. Paralelamente, se crea una lite municipal que se
eterniza en el cargo, lo cual genera descontento social por la poca movilidad de
la clase poltica; los gobernadores se fortalecen en detrimento del Ejecutivo
Federal, pues ante el debilitamiento de las estructuras y cpulas partidistas,
influyen de manera fundamental en la designacin de candidatos a alcaldes,
sndicos y regidores, y se crea una mafia poltica en todas las entidades
federativas.
5. Reflexiones Finales y Consideraciones

En suma, la tarea por hacer en Mxico es de gran envergadura. Si bien no
podemos negar que es indispensable eficientar las administraciones
pblicas municipales, as como poner al da las instituciones
representativas, tampoco debemos pasar por alto que se trata de un tema
delicado en el que podran generarse situaciones que se contrapongan a
los objetivos deseados. Es necesario entonces que la legislacin sobre el
tema tome en cuenta las desventajas arriba expresadas para evitar
distorsiones en el sistema electoral. En este sentido, se considera lo
siguiente:
19
a) El aumento del periodo de los ayuntamientos: Cada legislatura local puede

decidir el periodo de tiempo de sus ayuntamientos, por lo que no implica una
reforma a la constitucin federal.12
b) Implementacin gradual de la reeleccin municipal: Que se clasifiquen los
ayuntamientos en los que podra funcionar la reeleccin sin caer en riesgos de
cacicazgos, tomando en cuenta variables como escolaridad, participacin
ciudadana etc.
c) Reeleccin de miembros del ayuntamiento sin planilla: lo anterior implica
que cada miembro del ayuntamiento que desee reelegirse haga campaa y no
vayan en planilla. Con esto se lograra una mayor circulacin de lites, pues si
bien el alcalde puede ser reelegido, no lo hara con los mismos regidores ni
sndicos si estos no son capaces de refrendar la confianza ciudadana.
d) Aumentar el umbral de eleccin para los incumbents; que los aspirantes a
reelegirse (incumbents) estn obligados a obtener mayora absoluta en la
eleccin. De no lograrlo, se les elimina de la eleccin y se convoca a una nueva
con jugadores distintos.
6. Fuentes de informacin
CARPIZO, Jorge.1980. Estudios Constitucionales. Editorial

Porra. DAZ Cayeros, Alberto. Rendicin de cuentas y la
reeleccin municipal en
Mxico ponencia presentada en la Universidad de Stanford. 2004.
DWORAK, Fernando. 2000. El legislador a examen. Fondo de Cultura
Econmica.
Evolucin Constitucional del Estado de Mxico. 1996. Tomo X.

Editado por el Gobierno del Estado de Mxico y la LII Legislatura del
Estado de Mxico.
HORCASITAS Molinar, Juan. 1991. El tiempo de la legitimidad.

Editorial Cal y Arena.
MICHEL Narvez, Jess. 1995. Reeleccin Legislativa. Editorial

13
Nivi.
Nuestros derechos: exgesis constitucional del Estado de Mxico. 2008.
Tomo II. Editado por la Legislatura del Estado de Mxico.
20
TENA Ramrez, Felipe. 1957. Leyes Fundamentales de Mxico.

Editorial Porra.
__________________. 1994. Derecho Constitucional Mexicano.
Editorial Porra.14
21
Municipio, Medio Ambiente y Sociedad Civil

Efran Villanueva Arcos
1. Introduccin
Deseo en primer trmino felicitar y agradecer a los organizadores del
XXVIII Congreso de la Organizacin Iberoamericana de Cooperacin
Intermunicipal, OICI; felicitarlos por su capacidad de convocatoria y
agradecerles por la amable invitacin.
Los asuntos analizados en estos congresos han sido sumamente
relevantes, desde el celebrado en Valladolid, en 2004, donde el nfasis se
puso en la democracia y el desarrollo local, destacando temas como la
sociedad abierta, la participacin ciudadana y la gestin de polticas
ambientales, entre otras, hasta la realizacin del XVII Congreso en
Cancn, hace dos aos, donde se trataron temas que conservan su
actualidad: el agua, la disposicin de residuos slidos, el transporte y la
vialidad urbana, la seguridad ciudadana y el financiamiento de los
servicios pblicos, que son algunas de las ms trascendentes
responsabilidades que tienen las autoridades locales en Mxico de
conformidad con la norma constitucional.
En esta ocasin, el Congreso aborda temas de la cooperacin
intermunicipal e internacional y las autonomas locales. Mi inters es
abordar el tema de la necesaria y conveniente colaboracin entre las
organizaciones de la sociedad civil, principalmente los organismos no
gubernamentales, y los municipios, para construir polticas pblicas que
fortalezcan el cumplimiento de las responsabilidades locales en materia
de medio ambiente, tomando para ello en consideracin criterios que se
han construido en experiencias internacionales producto de esta
22
globalizacin que a todos nos alcanza.

Este ao, que se realizar en Cancn el foro global sobre cambio
climtico, resulta muy pertinente abordar este tema, para obtener la
retroalimentacin de distinguidos participantes en torno a cmo las
municipalidades pueden
beneficiarse de la cooperacin con
organizaciones no gubernamentales especializadas en el tema del medio
ambiente.
2. Contexto Poltico.
En Mxico los municipios estn atravesando por una aguda etapa de
crisis derivada de un desfase entre las responsabilidades y facultades que
les asigna la norma, con las posibilidades financieras, organizativas y
estructurales para cumplir con las mismas en el mbito local.
En el ao de 1983, bajo la tesis de la descentralizacin de la vida
nacional y en el marco de una aguda crisis financiera que haba
culminado con la nacionalizacin de la banca, el entonces Presidente de
Mxico, Miguel de la Madrid Hurtado, impuls la primera generacin de
importantes reformas al artculo 115 constitucional para el
fortalecimiento de los municipios. En 1999, poco antes que el Partido
Revolucionario Institucional (PRI) abandonara el poder presidencial, se
dio la ltima generacin de reformas al 115, en donde quedaron
plasmadas ambiciosas responsabilidades asignadas al mbito local por
excelencia: los municipios. A ms de diez aos de dichas reformas, el
horizonte poltico en Mxico est plagado de dudas sobre la viabilidad y
pertinencia de mantener las facultades constitucionales sin los respaldos
financieros y estructurales para darles cumplimiento. Es el caso del agua,
del manejo de los residuos, de la seguridad y la planeacin urbana, entre
otras.
El problema, en mi opinin, para los municipios, es que los temas que
dominan el debate de la vida nacional son de suyo relevantes pero no
bajan la vista al nivel local. En Mxico hoy se debate sobre el papel del
pas en el mundo, y en especial respecto hacia dnde deben fortalecerse
los lazos y dedicarse mayores esfuerzos de cooperacin: debemos
23
profundizar la relacin con el norte, con Estados Unidos y Canad en una

segunda generacin del Tratado de Libre Comercio que incluya
migracin y seguridad, o debemos retomar nuestra vocacin
latinoamericana?
Debatimos tambin sobre si la mejor estrategia para el combate al
narcotrfico debe incluir la despenalizacin del consumo de algunas
drogas y fortalecer el papel del ejrcito en esta guerra declarada.
Discutimos sobre si es necesario acabar con monopolios corporativos en
sectores estratgicos de la economa, como el petrleo y la energa, para
abrirlos a la inversin privada nacional y extranjera. Otro tema que est
en la agenda nacional es el relativo a la reforma laboral que incluye una
modificacin sustancial en la relacin del Estado con los grandes
sindicatos, como los maestros, los electricistas y los petroleros, pues la
propuesta es la eliminacin de la retencin de las cuotas sindicales y la
clusula de exclusin (eliminar el apartado B del artculo 123 de la
Constitucin).
No se ha dejado de lado en este debate el fortalecimiento de la capacidad
fiscal del Estado, que hoy solamente logra recaudar el 12% de la riqueza
social y para ello se ha discutido interminablemente el establecimiento de
un gravamen universal al consumo que hasta hoy no encuentra
consensos.
Por ltimo, en este breve repaso de temas, tenemos la reforma poltica
que haba identificado al menos cinco puntos de acuerdo: uno era el
referndum ciudadano para reformas de alto nivel, otro el de la iniciativa
ciudadana ante el Congreso de la Unin, la regulacin para sustituir al
Presidente de la Repblica en caso de falta absoluta, la reconduccin
presupuestal para que el gasto se ajuste a principios de austeridad y una
ley integral de partidos polticos para que se democratice su vida interna.
Es de todos conocido que a pesar de los foros, las convocatorias, las
reuniones y la cantidad de tinta que se derram sobre este tema, el
Congreso cerr su perodo ordinario sin alcanzar acuerdos mnimos sobre
la reforma poltica.
24
Lo que resulta evidente en este conciso recuento, es que no hay temas

relacionados con lo local: el fortalecimiento fiscal para los municipios, la
descentralizacin de la educacin y la salud, la transferencia de otras
facultades, no ha estado en la agenda de asuntos prioritarios en el
Congreso de la Unin. Por otra parte, el tema de la reeleccin, que fue
mencionado en la agenda de la reforma poltica, estaba referido
exclusivamente para los legisladores, no para las autoridades
municipales, donde nunca se alcanzaron acuerdos entre los partidos
polticos.
Hoy ms que nunca, yo veo una desconfianza mutua, de los poderes
centrales hacia la capacidad de los municipios para cumplir con sus
responsabilidades constitucionales, y de los municipios hacia la voluntad
poltica de los poderes que deben transferirles los instrumentos y apoyos
para fortalecer su capacidad de ejecucin. Quiz el problema subyace en
la capacidad de organizacin de las autoridades locales para realizar
planteamientos que merezcan la atencin y el respaldo hacia sus
propuestas.
En los ltimos aos, sobre todo a partir de la transicin poltica vivida en
2000 con la llegada del Partido Accin Nacional al poder, surgi un
nuevo actor en el escenario poltico nacional, la Conferencia Nacional de
Gobernadores (CONAGO), que tanto por su pluralidad como por las
nuevas condiciones polticas entre la Federacin y los Estados, ha sido
capaz de hacer escuchar sus propuestas e incluso lograr que el Congreso
de la Unin legisle a su favor en varios aspectos, sobre todo en materia
de transferencia de recursos financieros a las entidades federativas.
No ha sido ese el caso de los Municipios de Mxico, que no han podido
organizarse en una sola central nacional, sino que permanecen sujetos a
los intereses partidarios y a los controles de los Gobernadores, lo que les
ha restado capacidad de interlocucin y de hacer valer sus intereses y
propuestas para ser tomadas en cuenta en la agenda nacional. Por el
contrario, hoy vemos aparecer, con mayor fuerza, planteamientos que
tienden a revertir incluso algunos de los elementos consagrados ya en el
artculo 115 constitucional. Se dio el caso que la propia CONAGO ha
25
propuesto la desaparicin de las policas municipales, con lo que se

reconoce de facto la escasa profesionalizacin y desempeo que han
tenido las autoridades municipales en este campo, que en gran medida ha
sido ms por lo endeble de sus finanzas y la pobreza de sus estructuras de
gobierno, que por una decisin tolerada de ver corromper las estructuras
policiales municipales. De avanzar esta propuesta, nulificara los escasos
avances, en algunos municipios, en lo referente a la seguridad pblica
municipal, lo que tendra que acompaarse, necesariamente, con las
reformas en materia de seguridad que se han buscado para fortalecer el
combate a la delincuencia organizada, que ha sido capaz de penetrar
tanto estructuras policiales municipales como federales.
Por otro lado, algunos intelectuales 1 han planteado un serio
cuestionamiento a la capacidad de los Estados, pero en especial de los
Municipios, en materia de recaudacin del impuesto predial, sugiriendo
la conveniencia de regresar a la Federacin esta facultad, pues ha
resultado evidente la escasa efectividad en esta materia, amn que es un
impuesto que no tiene un destino definido al modo como existe en otros
pases, donde el ingreso del predial se destina a rubros especficos, como
la educacin1.
Los cuestionamientos a los municipios no han partido solamente de los
poderes centrales y de los Gobernadores. Los empresarios tambin han
hecho cuestionamientos sobre las capacidades de conduccin del
desarrollo urbano, sobre todo en lo referente al uso que las autoridades
municipales han hecho de las facultades locales para los cambios en el
uso del suelo. En municipios que tienen un dinmico desarrollo urbano,
bien sea por ser destino de inversiones industriales o por ser comunidades
tursticas, como es el caso de la entidad federativa de donde provengo,
Quintana Roo en el Caribe Mexicano, los cambios de uso de suelo han
propiciado un agudo proceso de especulacin urbana y, sobre todo, una
sobredensificacin en reas que no estaban contempladas segn los
planes de directores de desarrollo urbano2. Lo que estaba destinado para
Aguilar Camn, Hctor y Castaeda, Jorge. Un futuro para Mxico. 2010.
26
reas verdes se modific para construir espacios comerciales o, en el

mejor de los casos, unidades habitacionales. Ello ha provocado el
desaliento en algunos sectores de la sociedad deseosos de mantener el
cumplimiento de las normas, aunque en otros casos, quienes se han
beneficiado con los cambios de uso de suelo y el relajamiento en las
normas, han hallado la oportunidad en las dbiles estructuras municipales
en materia de planeacin y control. Otro problema que es dable sealar,
proviene de los casos cuando un municipio es gobernado por un partido y
la entidad se gobierna por otro; esta es una ecuacin que no termina de
asimilarse en algunas entidades donde se han dado estas convivencias.
3. Competitividad y Medio Ambiente

La ecuacin central para la mayora de los municipios en Mxico es
cmo responder a sus responsabilidades constitucionales, con relacin al
medio ambiente por ejemplo, en un contexto de escasez presupuestal y
dbiles estructuras de gobierno y control. En el anlisis que hace el
Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO) en su ltimo reporte de
20083, destaca que Mxico es un pas que ha avanzado a pasos muy
acelerados en el proceso de la globalizacin, pues de los 10 ndices o
factores de competitividad en los que se divide su estudio, donde todas
las entidades2,3 federativas (Estados) registran un avance colectivo es en
el Aprovechamiento de las Relaciones Internacionales, esto es, en el
establecimiento de vigoroso programas de atraccin de inversiones
externas, suscripcin de alianzas con rganos internacionales, gestin de
recursos a instancias financieras globales. Sin embargo, a la inversa,
solamente en uno de dichos ndices todas las entidades federativas
registraron un retroceso y fue en Manejo Sustentable del Medio
Ambiente. Ahora bien, las razones de este retroceso en los estados
Una amplia y documentada historia del Municipio Benito Jurez, Cancn, puede hallarse en: Macas
Richard, Carlos y Prez Aguilar, Ral Arstides. Cancn: los avatares de una marca turstica global. UQROOCONACYT. Ed. Bonilla Artigas. 2009.
IMCO. Competitividad Estatal de Mxico. Aspiraciones y realidad: la agenda del futuro. 2008. Versin en
pdf puede hallarse en www.imco.org.mx
27
fueron las siguientes4:

Aumentaron la generacin de residuos peligrosos al ao (66% en
promedio)
Disminuyeron la tasa de reforestacin anual en 5%
Redujeron el porcentaje de energa proveniente de energas
limpias en 29% Incrementaron 6% en promedio las emisiones a la
atmsfera de monxido de carbono.
En su estudio sobre la competitividad, el anlisis que hace el IMCO, que
evala a gobiernos estatales y no a los municipales, se miden 14
subndices la mayora de los cuales no llevan un compromiso que deba
ser asumido por los gobiernos locales. Quiz los subndices que tienen
una responsabilidad directa en el mbito municipal son: volumen tratado
de aguas residuales y porcentaje de disposicin de residuos slidos en
rellenos sanitarios.
En efecto, de conformidad con la fraccin III del artculo 115 de la
Constitucin Federal, los municipios tienen a su cargo las funciones y
servicios pblicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposicin de sus aguas residuales, y limpia, recoleccin, traslado,
tratamiento y disposicin final de residuos, entre otras. Estas dos
funciones representan importantes retos para las autoridades locales5, que
corresponden a necesidades financieras, tcnico-administrativas y
culturales principalmente. La situacin es que de los casi 2500
municipios que existen en Mxico, un 85% son rurales en condiciones de
aguda escasez presupuestal y pocas posibilidades de incrementar, a corto
plazo, sus ingresos. Mientras en Brasil los municipios logran recaudar un
20% del Producto Interno Bruto, en Mxico recaudamos menos del 1%
del PIB.
Por otro lado, en Mxico existen unas 56 zonas metropolitanas las cuales
concentran el 56% de la poblacin total del pas, 79% de la poblacin
4
Ibid., p. 21. 5 Ruz Morcillo, Andrs. Organizacin del servicio y fuentes de suministro. Ponencia
presentada en el XXVII Congreso OICI. Los Servicios Pblicos Locales. 2009.
28
urbana y 75% del producto interno bruto nacional6; en estas zonas se

concentran tambin aproximadamente los 300 municipios con mayores
recursos e ingresos del pas. Las zonas metropolitanas ms importantes
son Valle de Mxico (20 millones de habitantes), Guadalajara (4
millones), Monterrye (3.7 millones), Puebla (2.5 millones) y
Aguascalientes (0.8 millones). Por dems est agregar que en estas zonas
se localizan las principales industrias y empresas generadoras de empleo
y recursos para el fisco, y son donde se concentran los esfuerzos de
modernizacin y las que tienen mayores posibilidades de obtener
cooperacin internacional.
Las diferencias y desigualdades que existen entre los ingresos de los
municipios de zonas metropolitanas, con municipios rurales de zonas
depauperadas, son pues abismales, como los propios indicadores de
Desarrollo Humano lo indican, donde municipios como San Pedro Garza
Garca de Monterrey, puede compararse con los equivalentes de pases
desarrollados, pero otros municipios de Guerrero, Oaxaca o Chiapas
tambin pueden compararse con el Subsahara africano.
Me parece que de no modificarse las actuales pautas de desarrollo y
concentracin de poblacin e ingresos, la mayora de los municipios de
Mxico no podr cumplir cabalmente con sus funciones en materia de
agua y medio ambiente. Simplemente, si aplicramos el autodiagnstico
propuesto por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Municipal (INAFED) en su agenda desde lo local, nos daramos cuenta
de la enorme dificultad que tiene el municipio en Mxico para cumplir
sus responsabilidades. Desarrollo Institucional para un buen Gobierno
Municipal, Desarrollo Econmico sostenible, Desarrollo Social
Incluyente y Desarrollo Ambiental Sustentable, son los cuatro cuadrantes
en los que divide el INAFED la Agenda desde lo Local. El ltimo de
estos cuatro, que tiene que ver con el medio ambiente, incluye diversos
ndices como a) el cuidado del aire, b) responsabilidad de los residuos
slidos, c) territorialmente ordenado, d) responsable del agua, e)
cuidadoso y
Omar. Gobernabilidad y Participacin Social en las Metrpolis. Ponencia presentada en
29
responsable del suelo, f)

promotor de la educacin ambiental, temas en los que la mayora de los
municipios no alcanzara una calificacin siquiera media.
el Seminario Nuevas Realidades Metropolitanas5,
El tema del medio ambiente es muy especializado y requiere de

profesionales que conozcan el complejo marco legal y regulatorio que
rige la materia; desafortunadamente, la mayora de los municipios no
cuenta con los recursos para cumplir a cabalidad con estos temas. Por
otra parte, no existe un servicio profesional de carrera en los municipios,
a pesar que existen leyes que obligan a establecerla, por lo que no se
logra la profesionalizacin y permanencia de servidores pblicos
especializados por ejemplo en temas ambientales o de algn otro carcter
que sea esencial para el funcionamiento municipal. En una reciente
reunin llevada a cabo en Xalapa, capital de Veracruz, el presidente
municipal de Coatepec, por cierto uno de los municipios con mayor xito
en el ndice de Desarrollo Humano, recomendaba la necesidad que
algunos de los cargos municipales, como los responsables de vialidad y
de desarrollo urbano (lase cambios de uso de suelo), deban ser
servidores pblicos profesionales cuya permanencia en sus puestos est
garantizada y sujeta a criterios de evaluacin ajenos a las pugnas poltico
partidistas (una especie del city manager en los EEEUU).
4. El Caso de Quintana Roo y Amigos de Sian KaAn

Quintana Roo es una entidad federativa localizada en el sureste de
Mxico, en la Pennsula de Yucatn, que en el lapso de 35 aos, pas de
ser una regin agrcola tradicional con estatus poltico de Territorio
Federal y una poblacin total de 137 mil habitantes, a un Estado Libre y
Soberano que cuenta hoy con una poblacin total de aproximadamente
1.3 millones de habitantes distribuidos en 9 municipios. Cancn y Playa
del Carmen (en la Riviera Maya), han sido las localidades que han tenido
el mayor crecimiento demogrfico en Amrica Latina y que hoy, en
conjunto, tienen ms del 60% de la poblacin total de la entidad.
Fayad Meneses,
30
El eje de este dinamismo econmico y poblacional ha sido la inversin

pblica y privada en el desarrollo del turismo, cuyos datos de crecimiento
reflejan la magnitud: de 18 hoteles con 2 mil cuartos de hotel en 1974,
cuando estaba iniciando Cancn, a 871 hoteles con 75 mil cuartos a la
fecha. Obvio es que este vertiginoso despegue ha trado enormes retos
para los tres niveles de gobierno, pero de modo mucho ms sensible para
las autoridades locales, que tienen la responsabilidad de entregar
servicios de calidad a los visitantes y la poblacin local. Pero deseo
concentrarme en el reto del Manejo Sustentable del Medio Ambiente y
el papel que ha tenido una organizacin no gubernamental denominada
Amigos de Sian Kaan (ASK).
En la primera mitad de la dcada de los 80, caracterizada por agudos
problemas financieros para la mayora de los pases de Amrica Latina,
Quintana Roo tuvo un avance sostenido en materia de creacin de
empleos y desarrollo urbano. Hacia 1985, la inversin pblica intentaba
acompasar las necesidades de la poblacin en materia de vivienda,
escuelas, hospitales, calles, dotacin de agua y energa elctrica. En ese
ao, y en atencin al desarrollo tipo aluvin que tena el Estado, surgi la
idea, en un centro de investigacin cientfica, de crear una reserva de la
biosfera que protegiera los recursos naturales del desarrollo turstico y
urbano.
La RBSK se decret como tal en enero de 1986 por la enorme riqueza
que representa en trminos de biodiversidad pues cuenta con selvas
tropicales, humedales de agua dulce, manglares, vegetacin de duna
costera, pastos marinos y arrecifes de coral. La RBSK cuenta con
651,000 hectreas y est realmente conformada por tres reas naturales
protegidas: la propia RBSK, la Reserva de la Biosfera Arrecifes de Sian
Kaan y el rea de Proteccin de Flora y Fauna Uaymil. Las
autoridades estatales de Quintana Roo en ese entonces, apoyaron la
iniciativa que surgi de la comunidad cientfica, e inmediatamente naci
la conveniencia de integrar una asociacin civil con la participacin de
destacados empresarios nacionales interesados en el medio ambiente y
personas de la comunidad quintanarroense. Esta asociacin naci con el
31
nombre de Amigos de Sian Kaan (ASK) (www.amigosdesiakaan.org)

y desde entonces se ha convertido en un valioso aliado de las autoridades,
los empresarios y la sociedad civil interesada en el desarrollo sustentable
y la conservacin.
Sobre tres aspectos deseo basar las siguientes pginas en relacin a la
interaccin entre una sociedad civil especializada en el medio ambiente y
las autoridades locales : la gestin de la cooperacin internacional y la
movilizacin de la sociedad local, la elaboracin de proyectos para la
conservacin y el manejo sustentable de los recursos naturales y la
generacin de polticas pblicas en estrecha coordinacin con las
autoridades federales, estatales y municipales.
En el primer aspecto, la gestin de la cooperacin privada internacional,
esta ONG ha basado su bsqueda de fondos acreditando su
independencia poltica y financiera, y al mismo tiempo cumpliendo con
criterios globales de rendicin de cuentas y transparencia en el manejo de
sus finanzas, lo que le ha permitido ganar la confianza de donadores
internacionales, pero tambin recibir el certificado para la deducibilidad
fiscal del Sistema de Administracin Tributaria del Gobierno Federal.
Entre sus aliados internacionales tenemos agencias como The Nature
Conservancy, North American Wetland Conservation Act (NAWCA),
Summit Foundation, Joyce Coleman, Gillet y la Fundacin de las
Naciones Unidas, entre otras, que han canalizado importantes apoyos,
tanto en recursos monetarios como en asesoramiento para impulsar
campaas de donativos de empresas y de personas fsicas, aprovechando
los incentivos fiscales que ha logrado dicha organizacin. Aunque las
aportaciones de fondos nacionales ha sido menos importante que las
internacionales, es conveniente destacar que ASK est gestionando
fondos de fundaciones mexicanas: una es la fundacin Ro Arronte y la
otra es el fondo establecido por el magnate Carlos Slim para el medio
ambiente, ello adicionalmente a las campaas de recaudacin de fondos
que se realizan con empresarios y la sociedad en general en Cancn y
otros destinos. O sea, el primer aspecto que mantiene como un activo
importante esta organizacin, es su capacidad para recaudar donativos de
diversas fuentes, tanto nacionales como internacionales.
32
En lo que corresponde a la participacin social, con el proyecto

Mesoamerican Reef Touristic Initiative (MARTI), se ha logrado una
activa y creciente participacin de los hoteleros de la Riviera Maya en
acciones concretas de conservacin y cuidado de los recursos naturales
(por ejemplo disposicin de los desechos, tratamiento del agua, mayor
utilizacin de energas limpias, etc.), que est beneficiando ya a 2 mil
cuartos en 20 hoteles. O sea, es una especie de certificacin de las buenas
prcticas ambientales de los hoteles.
El segundo aspecto tiene que ver con la capacidad para elaborar
proyectos cuya calidad sea una garanta para la asignacin de fondos.
ASK ha organizado su actividad de gestin de proyectos en tres grandes
programas de conservacin: tierra, agua y mar, que se articulan con
acciones de investigacin cientfica, poltica ambiental, educacin
ambiental y participacin social. De este modo, por ejemplo, ha generado
un proyecto de investigacin sobre la hidrologa superficial y
subterrnea, que tiene importantes alcances. La Pennsula de Yucatn,
Quintana Roo incluido, es una planicie de roca caliza de baja elevacin.
La gran permeabilidad del suelo impide la formacin de ros superficiales
por lo que la hidrologa dominante es la que ocurre en el sistema krstico
del subsuelo. Al mismo tiempo, el acelerado desarrollo turstico del
estado y el consecuente crecimiento poblacional y urbano han
incrementado tanto la extraccin de agua dulce del subsuelo, como la
descarga de aguas residuales; la mayor parte de ellas se vierten sin
ningn tratamiento previo7 (se calcula que slo un 32% del agua residual
es tratada). El problema que subyace en este punto, es que las aguas as
contaminadas no slo representan un serio riesgo para la salud humana
sino que pueden llegar a alterar la salud ambiental de los extensos
humedales costeros de Quintana Roo, los cuerpos de agua dulce, y los
ecosistemas marinos, incluyendo el arrecife de coral, el segundo ms
largo del mundo. La contaminacin marina puede darse tanto a travs de
las aguas que fluyen directamente de los humedales, como de los
manantiales que brotan directamente en el Mar Caribe.
Amigos de Sian Kaan, en su informe preliminar a la Secretara de
33
Marina, una de las entidades gubernamentales que han apoyado total y

decididamente este proyecto, alerta sobre estos peligros: El desarrollo
turstico y urbano alrededor de la RBSK est creciendo cada vez ms,
particularmente en la zona de Tulum y la Riviera Maya en general, donde
incluso se est ya en la fase de licitacin de un nuevo aeropuerto
internacional, al tiempo de un intenso incremento de la actividad agrcola
en distintos puntos del estado.
Dada la compleja interconectividad del sistema krstico, existen
evidencias de que la RBSK puede recibir contaminantes de origen
agrcola depositados a decenas de kilmetros de distancia. La
informacin obtenida en este estudio, nico en el mundo, servir tambin
para validar informacin utilizada por la Universidad Tcnica de
Dinamarca, uno de los socios cientficos del proyecto, para generar
modelos de la dinmica6 (direccin y velocidad de flujos) de las aguas
subterrneas de la regin central de Quintana Roo, abarcando una
superficie aproximada de 35,000 Km2. De esta manera el proyecto
encabezado por Amigos de Sian Ka'an nos dar una visin amplia e
integral de la hidrologa subterrnea de Quintana Roo y la Pennsula de
Yucatn. Se trata del estudio geohidrolgico ms amplio jams realizado
en dicha Pennsula. La informacin ser usada por ASK para
proporcionar propuestas concretas para los diferentes instrumentos de
poltica ambiental existentes y para definir sus propias acciones de
conservacin ambiental ligadas al recurso hdrico7.
Otro proyecto realizado, en este caso asociado a los peligros de
afectacin de la salud del arrecife coralino, es el Sistema Arrecifal
Mesoamericano (SAM), el segundo sistema arrecifal de importancia en el
mundo, despus del australiano, que corre desde Cancn en el norte hasta
Honduras en el sur. ASK tuvo una participacin relevante en la
Amigos de Sian Kaan. Informe Preliminar. Estudio Estratgico de las aguas subterrneas de Quintana
Roo. Febrero 2008.
ASK. Ibid.
34
declaratoria de Tulum, suscrita por los presidentes de Mxico, Guatemala

y Honduras y el primer ministro de Belice, mediante la cual se estableci
el Sistema Arrecifal Mesoamericano, iniciativa fuertemente apoyada por
el Banco Mundial. A partir de entonces, esta organizacin se ha
involucrado en la caracterizacin y en el monitoreo peridico de la salud
del arrecife, sobre todo en los 650 kilmetros del litoral mexicano.
O sea, la primera enseanza que nos dej esta experiencia es que cuando
no existen organizaciones civiles hay que contribuir a crearlas, y cuando
las hay, se deben apoyar, fortalecer y cooperar con ellas. Son muchos los
beneficios que conlleva.
Con la colaboracin y los insumos de organizaciones internacionales,
esta asociacin civil (Amigos de Sian Kaan), ha participado en varias
acciones que han sido fundamentales para la conservacin y el desarrollo
de polticas pblicas asumidas por los tres rdenes de gobierno.
El papel de Amigos de Sian Kaan para iniciar estudios y proyectos con
la cooperacin internacional, y luego contribuir al establecimiento de
reas naturales protegidas, planes de manejo ambiental y polticas
pblicas para las autoridades locales, ha sido particularmente importante
tanto en Quintana Roo como en toda la Pennsula de Yucatn y an en
areas cercanas de Centroamrica. A continuacin hago un breve recuento
de algunas de estas acciones:
Acciones en apoyo a Polticas pblicas:
6 reas protegidas marinas federales
Influencia en 6 planeas de manejo de ANP marinas federales
Ordenamiento marino del arrecife de Playa del Carmen
Declaracin de Tulum de los Presidentes de Mxico, Honduras y
Guatemala y el Primer Ministro de Belice (Sistema Arrecifal
Mesoamericano apoyado por Banco Mundial)
2 reas protegidas federales terrestres
2 planes de manejo
Declaratoria de dos sitios RAMSAR (convencin mundial de
conservacin de humedales)
35
3 Programas de Ordenamiento Ecolgico Territorial (POET)

2 Programas de Ordenamiento Ecolgico Local (POEL)
Normas prcticas para la construccin en zonas costeras
Manejo de residuos slidos en Cancn: Polticas pblicas en proceso
Establecimiento del ANP estatal en Laguna Chichankanab
2 ANP en Cozumel, una estatal y otra federal
1 rea natural protegida marina en Riviera Maya
1 ordenamiento marino en arrecifes de Playa del Carmen a integrarse
en el Ordenamiento Marino del Golfo de Mxico y el Mar Caribe.
Influencia en NOM para diseo y construccin de desarrollos tursticos
en la Costa de la Pennsula de Yucatn
Participacin lder en Poel
de Tulum y Othn P. Blanco
Liderazgo en Consejo de Cuenca de la Pennsula de Yucatn
Incentivos fiscales para la conservacin de terrenos privados
Proyecto Pez Maya en Municipio Tulum, sistema lagunar Boca Paila.
1 ANP en selvas y humedales del norte de Quintana Roo
1 ANP marina en Costa Maya
Adecuacin de la Norma Oficial Mexicana de descargas de Aguas
Residuales
Fomento al tratamiento terciario de todas las aguas residuales
Pago por los servicios ambientales al utilizar el agua.
Sin embargo, aunque es indudable que la creacin de Amigos de Sian

Kaan ha generado importantes logros y xitos en materia ambiental,
existen tambin algunos aspectos que es necesario corregir,
particularmente en la relacin con las autoridades municipales. La
extensin de la reserva de Sian Kaan abarca fundamentalmente dos
municipios de Quintana Roo: Tulum por el norte y Felipe Carrillo Puerto
por el sur, pero el caso es que las autoridades municipales han expresado
su inconformidad con la existencia de la reserva misma, pues aducen que
ha significado un freno para el desarrollo econmico de sus
municipalidades, por las restricciones intrnsecas que lleva para la
construccin y el fomento de actividades econmicas sobre todo de
turismo masivo. Aqu ha hecho falta una mayor vinculacin y promocin
de la asociacin civil hacia la comprensin social de la importancia de la
conservacin de los recursos naturales y, en todo caso, hacia la
36
elaboracin de proyectos para la compensacin a los campesinos y

poblacin local por los servicios ambientales que ofrecen por ejemplo en
captura de carbono y fijacin del agua. Aqu hay una extraordinaria veta
de colaboracin entre autoridades locales y asociaciones civiles
ambientales.
Me parece que ASK tambin ha cometido errores en algunos proyectos.
Al conocer el antecedente de la afectacin del sistema lagunar NIchupt
en Cancn, porque se construy sobre la duna y se cerraron los vasos
comunicantes con el mar, ASK ha tratado de evitar la afectacin a otro
sistema lagunar, en este caso Laguna Boca Paila en la misma Reserva de
la Biosfera, por lo que promovi la adquisicin de un predio que est en
la bocana, el predio Pez Maya, llamado as porque all funcion un
pequeo hotel que tena ese nombre. El problema fue que se gestionaron
los fondos para la adquisicin del inmueble, sin antes haber sensibilizado
a actores de la municipalidad, lo que ha ocasionado que ahora el nuevo
municipio de Tulum est requiriendo un elevado costo del predial.
Otra falla que podemos identificar ha sido en el Municipio de Carrillo
Puerto, zona indgena, al haber realizado proyectos en las comunidades
sin antes haber logrado el involucramiento y la participacin de las
autoridades municipales. Ahora ASK est considerando la adquisicin de
terrenos para la conservacin en la zona norte de Quintana Roo, en un
rea particularmente importante para las aves migratorias que atraviesan.
El debate nacional debe incluir temas que reflejen la necesidad de
profundizar en los cambios y ajustes normativos y de organizacin para
que las autoridades locales puedan cumplir cabalmente con sus
responsabilidades constitucionales, y no desmantelar los avances
alcanzados en la descentralizacin y el fortalecimiento de los municipios.
Creo que junto al debate sobre la reeleccin o la ampliacin de los
perodos para los Ayuntamientos, debe discutirse tambin las formas del
establecimiento del servicio profesional de carrera en los municipios.
37
Me parece que la experiencia para la gestin y la recaudacin de fondos

de las ONGs ambientales debe consolidarse, pues las ms de las veces
tiene repercusiones muy favorables en la administracin pblica. Creo
que en este caso se deben construir mecanismos de cooperacin para la
canalizacin de fondos de nuevas fuentes, como los europeos hacia
acciones de conservacin y fomento de los recursos naturales, que hasta
hoy casi no han llegado a la regin. Este es un tema en el que OICI puede
resultar un gran aliado, tanto para las ONGs como para las autoridades
locales.
Se tiene que mejorar la comunicacin tanto de las ONGs hacia los
municipios como de stos hacia aqullas. Pueden significar buenas
perspectivas de colaboracin y apoyos mutuos, y en especial, la
superacin de limitantes presupuestales en los cabildos y el
establecimiento de acciones y polticas pblicas para el medio ambiente.
El Golfo de Mxico y que su primer punto para descansar lo encuentran
en los humedales existentes en los municipios de Isla Mujeres y Lzaro
Crdenas, por lo que para evitar el problema que se enfrenta en el predio
Pez Maya, se debe involucrar a las autoridades municipales. El problema
es que luego vienen los cobros de predial con montos que no toman en
consideracin el destino para garantizar un servicio ambiental.
38
La Rendicin de Cuentas y la Transparencia; un

Organismo Pblico Autnomo para Latinoamrica
Dr. Jos Guillermo Vallarta Plata*
* Jos Guillermo Vallarta Plata, es abogado egresado de la Universidad de Guadalajara,

Mxico, Notario Pblico de la ciudad de Guadalajara, Profesor en la Maestra en
Derecho, de la Divisin de Estudios Jurdicos del Centro Universitario de Ciencias
Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara. Doctor en Derecho Cum
Laude por la Universidad San Pablo CEU, Madrid, Espaa. Actualmente es Presidente
del Instituto de Administracin Pblica de Jalisco y sus Municipios A.C., y
Vicepresidente del INAP y Coordinador Nacional para los Institutos de Administracin
Pblica de Mxico. Autor de numerosas monografas, artculos y ponencias. Miembro
no residente de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional. Vicepresidente de
la Academia Nacional de Derecho Constitucional de la Confederacin de Colegios y
Asociaciones de Abogados de Mxico.
39
Indice
Captulo I
Marco Terico
Captulo II
Rendicin de Cuentas y Transparencia
Captulo III
La Transparencia y Rendicin de Cuentas,
El caso de los entes locales en Mxico
Captulo IV
La Institucin del Personero en Colombia
Captulo V
Una Propuesta del Senado Mexicano
Captulo VI
Una OPA para Latinoamrica
40
Medios de Control,
para la administracin local
Captulo I
Marco Terico
La administracin local en Iberoamrica, ha sido sometida, durante los
ltimos 50 aos, a una constante transformacin que ha mantenido como
una constante la aspiracin democrtica; sin embargo, no obstante la
generalizacin de exigencias en los campos de transparencia y rendicin
de cuentas, an no se ha concluido en una institucin que conjugue la
tradicin y la modernidad y que haga efectiva la democracia
participativa.
Por otra parte, pongo en evidencia la ingerencia grosera de los partidos
polticos en la vida institucional, que ha politizado a los congresos
nacionales y locales, prostituyendo las nuevas instituciones como es el
caso del Instituto Federal Electoral y los Locales; o los Institutos
Nacional y Locales de Transparencia y Acceso a la Informacin, que se
conforman, en el caso de Mxico, con la participacin de los Congresos o
Asambleas Legislativas, a travs de ellas se realiza la designacin de sus
integrantes, en base a los intereses de los partidos polticos mayoritarios
en lugar de buscar la nominacin de ciudadanos partidistas.
En esa virtud y conforme a criterios de reparto poltico entre
asambleistas, se designa a quienes van a integrar esos importantes
organismos, que por su origen deben ser autnomos8. En consecuencia, la
importante funcin electoral o la de transparencia verdaderos adalidades
de la democracia moderna, estn en entredicho y afectan nuestra vida
institucional.
La Constitucin Mexicana le otorga el carcter de Organismos Pblicos Autnomos.
41
Por las mismas razones, entratndose de el mal desempeo, abuso en las

atribuciones o desvos de funcionarios pblicos locales, no existe en
Latinoamrica, salvo honrosas excepciones, como es el caso de el
Personero en Colombia, una institucin autnoma y con marcada
influencia ciudadana, que permita el enjuiciamiento de los funcionarios
pblicos, que se hagan acreedores a sanciones, de carcter poltico o
jurisdiccional; por ello, ste foro iberoamericano que privilegia la
administracin local, es nuestra mejor oportunidad para propiciar
construir instituciones eficientes y democrticas que controlen la
actuacin de la administracin pblica, al margen de prebendas polticas.
Captulo II
La Rendicin de Cuentas y la Transparencia
En los pases con un alto grado de democracia, la transparencia, la
rendicin de cuentas y la participacin ciudadana, se han convertido en
elementos inherentes a su rgimen poltico.
En ellos existe una conciencia generalizada, de que en la medida en que
exista una mayor apertura para conocer la forma en como funcionarios
polticos toman decisiones y ejercen los recursos pblicos, mejora la
calidad de la democracia.
La generalizacin de la exigencia de las prcticas de rendicin de cuentas
en el mundo, ha obligado a nuestros pases latinoamericanos, a establecer
diferentes mecanismos para cumplir con este principio democrtico; sin
embargo, debo confesar que en muchos de nuestros pases existe una
resistencia institucional a ser auditados, y es patente la negacin al
acceso a la informacin al ciudadano comn y corriente.
En Mxico, en el ao de 2003, se consagr el Principio de Transparencia
y el de Acceso a la Informacin, al crearse la Ley Federal de la materia y
obligar a las entidades locales a crear leyes e instituciones similares en su
jurisdiccin; no obstante, mltiples factores de ndole poltico an no
42
hacen efectivo este principio en la administracin local y mucho menos

en el mbito de los municipios.
Tambin es relevante sealar la facultad del rgano legislativo, federal
local, para designar a los integrantes de esos organismos, lo cual se
realiza con el criterio de cuotas entre partidos mayoritarios, lo que hace
nugatorio el principio de ciudanizacin de dichas instituciones.
Dentro del marco referencial de la transparencia habremos de evaluar al
concepto Rendicin de Cuentas, que en el derecho anglosajn se
conoce como accountability9.
La rendicin de cuentas no es considerada una reforma administrativa de
revisin de los modelos burocrticos, sino que se concibe como una
dimensin, un componente de la forma de reorganizacin de un Estado
democrtico.
Es un componente porque no implica un cambio integral del rumbo de
las estructuras y organizaciones estatales sino incrementa la transparencia
y vigilancia de las organizaciones, de las decisiones de los polticos y los
resultados de poltica pblica y con ello el uso del dinero pblico.
La rendicin de cuentas y la transparencia son elementos necesarios en
los procesos de cambio democrtico y desarrollo local porque, siempre
que funcionen adecuadamente, permiten la participacin y monitoreo de
los ciudadanos con la gestin pblica y en consecuencia, la actuacin de
los polticos.
Emplearemos en este trabajo algunos vocablos derivados del ingls, producto de un Derecho
Administrativo Anglosajn, que posee un mayor desarrollo que en nuestro.
43
Para que funcione es necesario establecer mecanismos institucionales que

hagan viable:
a.
b.
c.
d.
e.
El acceso a la informacin
La rendicin de cuentas
La transparencia
El monitoreo
La accin poltica o jurisdiccional por impulso de
un rgano ciudadano
En el caso del monitoreo, es importante que se cuente con la capacidad

sancionadora vinculante; id. est., el enforcement. Para lograr lo anterior
e necesario regular los mecanismos u rganos que posibiliten esa
rendicin de cuentas y en su caso se llegue al ejercicio de acciones
polticas, como puede ser el caso de la inhabilitacin temporal o
definitiva del cargo ejercicio y el ejercicio de acciones civiles, como la
reparacin del dao; la responsabilidad patrimonial, etc., o las de carcter
penal.
Las actuales agencias o instancias, que existen en nuestros pases,
piden cuentas de programas y cumplimiento de objetivos; son parte de la
administracin pblica y por lo tanto no representan un verdadero
equilibrio y contrapesos autnticos. En este supuesto, el Poder Ejecutivo
es Juez y parte de lo que controla y las conductas antisociales en las
instituciones encargadas y la corrupcin al interior, limitan la capacidad
del monitoreo10.
En esa virtud, estas agencias no pueden ser consideradas como
instituciones de rendicin de cuentas, por lo tanto es lgico suponer la
resistencia institucional para evitar las acciones del monitoreo ciudadano.
Es el caso de la Institucin Mexicana de Contralora del Estado, que funciona en algunas entidades
locales como una Dependencia del Gobierno cuya funsin es la de inhibir y combatir la
corrupcin en el seno de la administacin
10
44
En consecuencia, debemos considerar a la rendicin de cuentas como

una accin mas amplia que el control administrativo, ya que contempla
no solo el monitoreo, sino el enforcement, es decir, la accin que
ejerza una institucin de carcter ciudadano, para enjuiciar a la
administracin pblica.
En el caso de nuestros pases latinoamericanos, debemos pensar
seriamente en crear una institucin de carcter ciudadano, al nivel de un
organismo pblico, desde el diseo mismo de los mecanismos de
rendicin de cuentas, monitoreo y el ejercicio de las acciones polticas,
civiles y penales de plena jurisdiccin, que posibilite una verdadera
participacin ciudadana en las tareas de gobierno. Algunos autores
anglosajones, como Ackerman, llaman a este ejercicio co-gobernancia
por rendicin la cual, aunque representa el mecanismo ms complejo de
implementar, finalmente es el que asegura una efectiva rendicin de
cuentas.
Se trata por lo tanto no de inventar un mecanismo y luego involucrar a la
sociedad, sino hacerlo desde el diseo mismo del mecanismo.
En los modelos burocrticos clsicos, a los cuales pertenecen nuestros
pases latinoamericanos, el control de los ciudadanos sobre los procesos
de rendicin de cuentas se realiza de forma indirecta a travs de los
rganos polticos. Con ello la sociedad pierde el control sobre las
acciones pblicas.
En una gran parte de nuestros pases de Amrica, el cambio en el
contexto econmico, social y poltico, ha propiciado la aparicin de
nuevos derechos, instituciones, revalorizacin de actores, una mayor
demanda de democratizacin y exigencia de mayor control a la
administracin y transparencia. Uno de los cambios ms visibles ha sido
la descentralizacin como consecuencia de la relevancia de los actores y
procesos locales.
45
Conceptos inditos como participacin y cogestin forman parte de los

nuevos mecanismos que pretenden estructurar diseos distintos de
gestin y de relacin entre los polticos y los ciudadanos.
Por otra parte, los problemas de corrupcin, el uso ilimitado de poder
poltico, as como la demanda de mayor eficiencia del aparato estatal;
mayor eficacia de las polticas publicas y de mayor cercana y
legitimidad de la accin pblica, han aumentado las demandas de un
mayor control, monitoreo y transparencia.
En nuestros pases, la administracin central, nacional o federal, ha
propiciado la creacin de mecanismos de Transparencia y Acceso a la
Informacin, an no consolidados, pero que ya constituyen un
antecedente importante de una incipiente participacin ciudadana, en el
mbito del control de la administracin.
Lo ideal en el mbito de lo local, es la creacin de organismos
independientes, integrados por ciudadanos, que acten de manera
imparcial, a fin de eliminar en lo posible que las autoridades hagan mal
uso del poder para promover intereses partidarios o lo que es peor,
personales; pero si funcionan con base en mecanismos plenos de control,
monitoreo y sancin, se puede lograr la moderacin de la actuacin de la
autoridad.
La magnitud del uso y abuso de los recursos pblicos y las posibilidades
de ejercer los derechos de rendicin de cuentas, est vinculado con un
proceso de mayor ndice democrtico y de competencia del sistema
poltico y de los procesos electorales. Esto propicia la disminucin de la
conducta patrimonialista de la clase gobernante.
Nuestros pases padecen elementos histricos comunes como la
institucin del caudillismo o presidencialismo; autoritarismo de las
autoridades centrales o nacionales, las desigualdades sociales y la
distancia entre gobierno y ciudadanos que impiden la consolidacin de la
democracia; por lo que la practica de enunciar los principios de
46
transparencia y rendicin de cuentas y no ejercerlas, ha sido ms fcil y

menos comprometedor para los gobiernos de los pases latinoamericanos.
Adems, en nuestros pases existe un desfase entre las formas y culturas
organizacionales y condiciones que la transparencia demanda.
No obstante, el ciudadano cada da esta mas enterado y es ms
participativo, por lo que el siguiente paso en nuestros procesos
democrticos ser potenciar la democracia.
Bajo tales condiciones es necesario ponderar tres elementos para asegurar
un funcionamiento adecuado de los mecanismos de transparencia y
rendicin de cuentas:
a. El diseo de las normas
b. Precisin del tipo de rganos encargados de su
ejercicio y,
c. La incorporacin de los ciudadanos en los rganos y
en los procesos.
Los procesos de democratizacin en la mayora de nuestros pases, han
estado acompaados de una permanente demanda del combate a la
corrupcin, de transparentar las acciones de gobierno y en consecuencia,
de eficientar la gestin pblica.
Nuestras burocracias, lo sealamos en prrafos anteriores, cuentan con
mrgenes de accin que les permiten desvirtuar tanto las decisiones de la
clase poltica en el poder, como el inters general. Esto significa que el
poder pblico est sujeto al uso poltico en sus diferentes versiones como
el clientelismo, nepotismo, prebendarismo, patrimonialismo, etc.
Los debates modernos sobre la democracia han incorporado elementos
que si bien no son inditos, se haban tratado tangencialmente; uno de
estos es el buen gobierno, entendido como la construccin de un
aparato gubernamental honesto, eficiente y eficaz.
47
Es importante resaltar que organismos internacionales, como el Banco

Mundial, han puesto nfasis en la importancia del eficiente desempeo de
los aparatos administrativos y de cierto grado de descentralizacin, si se
quiere tener xito en el desarrollo11.
De acuerdo con estos elementos, la rendicin de cuentas y la
transparencia en una democracia estn vinculadas con la necesidad de
contar con mecanismos y procedimientos claros y legalmente
establecidos que obliguen a los funcionarios pblicos a informar y
justificar las decisiones que toman, sobre los recursos pblicos que
utilizan y la imputabilidad sobre las acciones que realizan.
Es decir, para que la rendicin de cuentas sea efectiva, debe existir la
obligacin de los actores pblicos de informar y justificar acciones y
decisiones; y por parte del rgano controlador, debe existir la fuerza
(empowerment o enforcement), id. est., la capacidad para imponer
sanciones. Los elementos de informacin, justificacin y sancin, nutren
el contenido de estos principios (contestabilidad y empoderamiento).
Para que la rendicin de cuentas no se asle o nulifique, es necesario
involucrar a los ciudadanos y establecer con claridad los principios que
posibiliten su actuacin.
11
Informe de 1997, Banco Mundial.
48
Captulo III
La Transparencia y la rendicin de cuentas
El caso Mxico y sus entes locales
En Mxico, la creacin de agencias para la rendicin de cuentas es muy
reciente. Un ejemplo es el Instituto Federal Electoral creado en 1991; la
Comisin Nacional de Derechos Humanos (1992). Ms recientemente ha
sido creado el Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica (IFAI), organismos de jurisdiccin federal.
En abril de 2002, el Congreso de la Unin aprob la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
La ley establece que toda la informacin gubernamental en poder de los
organismos definidos por ella, es pblica y que los ciudadanos tienen
acceso a ella en trminos de lo que establece esa ley. Las peticiones no
requieren ser justificadas. Esta ley fue establecida para los poderes
federales y distintos rganos, pero por la naturaleza federal del pas,
excluy a los estados de la Repblica y a los municipios.
En la actualidad las 32 entidades federativas y el distrito federal han
establecido una Ley Particular de Acceso a la Informacin, no as los
municipios del pas.
La Ley de transparencia es obligatoria para los tres poderes del estado
(ejecutivo, legislativo y judicial). Los sujetos obligados, quienes deben
cumplir con las exigencias de informacin, son, adems de los tres
poderes, otras agencias pblicas y los municipios.
Los municipios, en su calidad de entes autnomos deban aplicar la ley
pero tenan la libertad de decidir si se asociaban con el Instituto de su
jurisdiccin para implementarla, o bien lo hacan por su propia cuenta.
La posibilidad de apegarse al Instituto dependa de la complejidad de la
estructura organizativa de cada municipio y del grado de participacin de
49
los ciudadanos, as como la conveniencia del ayuntamiento. Pero tambin

de la interaccin entre el gobierno municipal y los gobiernos federal y
local, porque, en virtud de que en Mxico son muy frecuentes las
prcticas polticas tradicionales, se tena el temor, por parte de algunos
ayuntamientos, de que establecer el convenio con el Instituto propiciar
un control, principalmente tratndose de municipios de distinta filiacin
poltica que el gobierno estatal.
Con la modificacin reciente, los municipios estn obligados a realizar
sus tareas de transparencia en coordinacin con el Instituto. Los
municipios ahora, deben acatar las resoluciones, los lineamientos y
criterios del Instituto. Son, tambin, sujetos de sancin.
Sin embargo, ms all de la estrategia que decidieran los municipios y de
las disposiciones normativas actuales para la aplicacin de la ley, es un
hecho que existe una complejidad para que los ayuntamientos asuman las
nuevas tareas.
De acuerdo con los requerimientos para el establecimiento de la ley, los
municipios deben considerar un nuevo diseo institucional. La
organizacin interna del municipio debe asumir la creacin de los
catlogos de informacin y el establecimiento de las agencias
especializadas y los comits. Esto implica un procesamiento sistemtico
para producir, conservar y organizar la informacin pblica. Significa
que los ayuntamientos deben conceptualizar e integrar en su estructura
organizacional la importancia del archivo como materia prima para el
cumplimiento de esta obligacin. Adems, deben considerar una nueva
reforma administrativa que incluya la capacitacin del personal para la
atencin de las nuevas tareas y la creacin de nuevas oficinas.
Los municipios, deben entonces, realizar cambios importantes a su
estructura con el objeto de poder dar respuesta a esta nueva exigencia
constitucional y ciudadana. Sin embargo, la mayora de los municipios
no tienen la capacidad para realizar estas modificaciones y esas tareas.
Las dificultades son numerosas y abarcan desde la falta de capacidades
50
administrativas y financieras, hasta la falta de organizacin, de

coordinacin, de voluntad poltica y de inclusin de los ciudadanos.
Esta falta de capacidad ha incentivado, tambin, la falta de cumplimiento,
la no answerability, y todo ello, ha aumentado el riesgo de que el
mecanismo de acceso a la informacin, no funcione.
Es posible sostener que el alcance en las prcticas para el acceso a la
informacin, es todava limitado, no es problema de marco jurdico, las
ltimas reformas a la ley han dado mayor autonoma al Instituto
encargado de hacer valer la ley. Hemos podido constatar que el problema
reside en la falta de congruencia entre las disposiciones y formas que
requieren las prcticas de transparencia y las rutinas de las
organizaciones pblicas, tanto de las que tienen la informacin que
requerimos los ciudadanos, como la organizacin encargada de hacer
cumplir con esa tarea.
Como se puede observar, tanto las acciones propuestas en los planes de
desarrollo, como las acciones informadas en los aos revisados, son
acciones que los ayuntamientos estn obligados a realizar de acuerdo a lo
establecido por la ley pero que an esas no fueron cumplidas. Es posible
sostener que a pesar de los esfuerzos que algunos ayuntamientos han
realizado, las acciones de transparencia y acceso a la informacin son
limitadas en funcin no slo de lo que la ley establece, sino de una
prctica de mayor relevancia que la ciudadana espera. Los
ayuntamientos, por la informacin que proporcionan, han orientado sus
esfuerzos hacia la publicacin de sus pginas electrnicas, difusin de
algunas cuentas del presupuesto federal (mucho menos del local) y
publicacin de sus gacetas.
Es relevante sealar que los miembros de los ayuntamientos estn ms
preocupados por asegurar sus posiciones en otros espacios de la poltica
que por modernizar los sistemas administrativos de acceso a la
informacin.
51
En conclusin, la institucionalidad en la rendicin de cuentas en los

municipios, presenta bajas posibilidades de realizarse, en virtud de que
los mecanismos que prevalecen no forman parte de planes estratgicos;
las practicas organizacionales no corresponden a las necesidades de
transparencia y no involucran a la sociedad.
A nueve aos de aprobada la ley, nos queda claro que los municipios no
han conseguido incorporarla a sus prcticas y rutinas administrativas de
gestin. En los casos que lo han realizado, lo hicieron para cumplir
formalidades de la ley pero estn vacas de contenido. De acuerdo a lo
que hemos mencionado anteriormente, es justamente el diseo inicial el
que puede marcar la pauta del funcionamiento que tendrn las agencias
de control y rendicin. Y es precisamente la forma en la cual estn
iniciando la que nos hace suponer que esta prctica no est siendo
implementada de manera eficiente y que sus posibilidades de apertura,
eficacia y eficiencia, son limitadas.
En sntesis sealamos que la descentralizacin como vehculo para
controlar las acciones del gobierno es deseable pero, puede ser
ineficiente, si los gobiernos de los otros niveles dejan exclusivamente la
responsabilidad al gobierno municipal, debe existir una coordinacin y
apoyo interinstitucional.
En nuestro pas existen dos instituciones que pueden incidir en el
principio de Rendicin de Cuentas, a las cuales me referir para una
mayor claridad.
Auditora Superior de la Federacin
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de
Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin y el Reglamento
Interior de la Auditora Superior de la Federacin, jurdicamente
enmarcan a la entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin,
indistintamente conocida con la denominacin de Auditora Superior de
la Federacin.
52
La entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, de la Cmara de

Diputados, tiene como finalidad, evaluar los resultados de la gestin
financiera de las entidades fiscalizadas; comprobacin con las
disposiciones legales aplicables en los sistemas de registro y contabilidad
gubernamental, contratacin de servicios, obra pblica y dems
normatividad aplicable al ejercicio del gasto pblico; determinacin de
responsabilidades e imposicin de multas y sanciones resarcitorias
correspondientes, la prctica de auditoras con motivo de verificar el
cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales,
conforme a las normas y principios legales aplicables.
Al frente de la Auditora Superior de la Federacin habr un Auditor
Superior de la Federacin, designado por el voto de los dos terceras
partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputados cuyos
requisitos de elegibilidad son igualmente comunes para los otros titulares
de los poderes de la Federacin.
La entidad de fiscalizacin superior de la federacin, prevista en el
articulo 79 constitucional, es la actual Auditoria Superior de la
Federacin; se trata de una oficina de apoyo de la Cmara de Diputados,
su tarea principal es el anlisis de la Cuenta de la Hacienda Pblica
General, que es la reunin de las contabilidades de todos los entes
involucrados en el presupuesto federal de egresos.
Juicio Poltico
El marco jurdico correspondiente a la responsabilidad de los servidores
pblicos que origina en ltima instancia la procedencia del juicio
poltico, est conformado por cuatro ordenamientos fundamentales de
carcter federal: la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley
Federal de Responsabilidad de los Servidores Pblicos y el Cdigo Penal
para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la
Repblica en Materia del Fuero Federal.
La fraccin I del artculo 109 constitucional establece la procedencia del
juicio poltico para aquellos servidores pblicos de "alta jerarqua" (si
53
bien se cuida de no utilizar esta expresin) sealados en el artculo 110,

"cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones
que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de
su buen despacho"
El nuevo artculo 110 constitucional, por su parte, regula los sujetos,
sanciones y substanciacin del juicio poltico. El prrafo tercero
establece precisamente las sanciones, las cuales continan consistiendo
en la destitucin y en la prohibicin de volver a desempear cualquier
otra funcin, empleo, cargo o comisin en el servicio pblico (desde uno
hasta veinte aos, segn lo dispuesto por el artculo 8o. de la ley
reglamentaria. Los prrafos siguientes del propio artculo 110 regulan el
procedimiento que tambin sigue siendo, bsicamente, el mismo:
Acusacin de la Cmara de Diputados -previa substanciacin del
procedimiento, con audiencia del inculpado, y declaracin de la mayora
absoluta de sus miembros presentes- ante la Cmara de Senadores que,
erigida en jurado de sentencia, resolvera a travs de las dos terceras
partes de los miembros presentes
El juicio poltico se presenta como un instrumento para remover a los
servidores pblicos (ya sea por incompetencia, negligencia, arbitrariedad,
deshonestidad, etc.), pero sin entregar a un rgano poltico, como
necesariamente es el Congreso, la potestad para privarlo del patrimonio o
de la libertad, funcin esta ltima que exige la imparcialidad de un juez
en sentido estricto, para evitar los excesos de la pasin poltica.
Las declaraciones y resoluciones de las Cmaras de Diputados y
Senadores son inatacables.
La determinacin del juicio poltico se sujetar al siguiente
procedimiento.
Es procedente el juicio poltico cuando los actos u omisiones de los
servidores pblicos a que se refiere el artculo anterior, redunden en
perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho.
I.- El ataque a las instituciones democrticas;
II.- El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo federal;
54
III.- Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o

sociales;
IV.- El ataque a la libertad de sufragio;
V.- La usurpacin de atribuciones;
VI.- Cualquier infraccin a la Constitucin o a las leyes federales cuando
cause perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios Estados de la
misma o de la sociedad, o motive algn trastorno en el funcionamiento
normal de las instituciones;
VII.- Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin
anterior, y
VIII.- Las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y
presupuestos de la Administracin Pblica Federal o del Estado y a las
leyes que determinan el manejo de los recursos econmicos federales y
del Estado.
No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas.
Cualquier ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad podr formular
por escrito, denuncia contra un servidor pblico ante la Cmara de
Diputados por las conductas a las que se refiere el artculo, de esta propia
Ley y por las conductas que determina el prrafo segundo de artculo de
esta misma Ley, por lo que toca al Gobernador del Estado, Diputados a
las Legislatura Local y Magistrados de los Tribunales de Justicia Locales.
Por su parte, en el Estado de Jalisco, existe la normativa local
determinada en su propia Constitucin que sustancia el Juicio Poltico:
Los servidores pblicos del Estado y de los municipios sern
responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeo
de sus respectivas funciones.
Los servidores pblicos pueden incurrir en responsabilidad poltica,
penal, administrativa y civil, que ser determinada a travs de:
El juicio poltico;
55
A cualquier ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad y aportando

elementos de prueba, se garantizar el derecho de denunciar, ante la
autoridad competente, las conductas ilcitas a que se refiere el presente
ttulo.
El procedimiento del juicio poltico se regir conforme a las siguientes
prevenciones:
I. Sern sujetos de juicio poltico, los diputados del Congreso del Estado;
los magistrados del Poder Judicial y jueces de primera instancia; los
titulares de las secretaras dependientes del Poder Ejecutivo del Estado, el
Contralor del Estado, el Procurador General de Justicia y el Procurador
Social; los integrantes del Consejo General del Poder Judicial, los
consejeros electorales del Instituto Electoral del Estado; el Presidente y los
consejeros (sic) de la Comisin Estatal de Derechos Humanos; el
Presidente y consejeros del Instituto de Transparencia e Informacin
Pblica de Jalisco; el Auditor Superior del Estado; los presidentes,
regidores, sndicos o concejales; los funcionarios encargados de la
secretara general de los Ayuntamientos; los funcionarios encargados de
las haciendas municipales; as como los titulares de organismos pblicos
descentralizados y empresas de participacin estatal y municipal
mayoritaria.
Se determinar la responsabilidad de los servidores pblicos mediante
juicio poltico, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u
omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos
fundamentales o de su buen despacho.
La Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos establecer las
conductas que impliquen perjuicio a los intereses pblicos fundamentales
o a su buen despacho.
No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas.
El juicio poltico slo podr iniciarse durante el perodo en que el servidor
pblico desempee su cargo y hasta un ao despus.
56
Las sanciones consistirn en la destitucin del servidor pblico y en su

inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones,
de cualquiera naturaleza en el servicio pblico.
Para la aplicacin de las sanciones a que se refiere este precepto, la
Comisin de Responsabilidades del Congreso presentar su dictamen
sobre la procedencia de la acusacin y el Congreso, erigido en Jurado de
Acusacin, proceder a discutir y a votar las conclusiones propuestas.
Las sanciones correspondientes se aplicarn en un perodo no mayor de un
ao, a partir de iniciado el procedimiento; yEl Congreso, erigido en
Jurado de Sentencia, con audiencia del inculpado, despus de haber
substanciado el procedimiento respectivo, y mediante el voto de por lo
menos el sesenta por ciento de sus integrantes, previa exclusin de los
miembros de la Comisin de Responsabilidades, aplicar la sancin
correspondiente.
Contra las resoluciones de juicio poltico no procede juicio o recurso
alguno12.
12
Artculos 90 al 98 de la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco, Mxico.
57
Captulo IV
El Personero Municipal y los Derechos Humanos en Colombia
El municipio como unidad jurdico-administrativa esencial del Estado en
Colombia es la primera instancia para la defensa, proteccin y promocin
de los derechos humanos. El municipio enmarca la vida en sociedad, es
el escenario por excelencia para la interaccin humana y la generacin de
lazos naturales de vecindad, solidaridad y organizacin.
La democracia y los derechos humanos son esencialmente un ideal de
vida, una filosofa y una tica social. Formas, procedimientos y prcticas
sern democrticos en la medida que estn animados por el sentido que el
ideal democrtico atribuye a las relaciones sociales para estimarlas
moralmente buenas, que es la plena vigencia de los derechos humanos.
Es en este nivel abstracto y supuestamente universal donde cabe situarse
para desentraar qu significan los derechos humanos y el rol del
ciudadano en tanto sntesis de la buena vida social que predica la
democracia. Hombres y mujeres no transcurren en la vida movidos slo
por el instinto ni por la fuerza de las cosas.
La vida no es ya algo inexorable y definitivamente dado, sino la
posibilidad de construir algo segn las intenciones y motivos para vivir.
Ese algo es el proyecto individual y social de vida, de bsqueda de la
felicidad y de la realizacin como persona humana.
En el contexto de la gestin municipal no se trata simplemente que los
derechos humanos sean "promovidos", "protegidos" o "vinculados",
deben ser practicados y experimentados. Al adoptarse este enfoque, los
programas y proyectos que adelanten los gobiernos municipales y todas y
cada una de sus autoridades, deben preocuparse tanto por el proceso
como por los resultados en trminos de derechos humanos. De lo
contrario, las contradicciones inevitables no brindarn los resultados
esperados.
58
Adoptar un marco de derechos humanos para la gestin municipal, ayuda

a identificar contradicciones y proporciona una base coherente para
intentar resolverlas. Ofrece un camino hacia adelante donde la
participacin ciudadana adquiere un especial significado, pues hace parte
tanto del proceso como de los resultados. Para evitar las confusiones, el
proceso de desarrollo municipal debe ser una experiencia de derechos
humanos, pero tambin debe seguir siendo un medio y no un fin en s
mismo. Es en este contexto donde debe efectuarse la gestin de los
Personeros Municipales13.
Como nace y se desarrolla la Institucin del Personero?
La figura del Personero surge en Grecia, y all pas a Amrica Latina
mediante la conquista espaola, para esa poca se denominaba Sindico
Procurador, cuya misin era de servir de vocero de los ciudadanos e
investigaba el comportamiento de los diferentes funcionarios pblicos.
poca de la colonia, aparece la figura del Personero, quien se
desempeaba o tena carcter judicial y hacia parte integrante de la
jerarqua de los procuradores. Fu el 26 de junio de 1776 por orden
emanada del Rey de Espaa, que se crea la figura del Personero de
manera formal para un periodo de un ao.
En 1893 el Ministro de Justicia, Miguel Antonio Caro, autoriz a los
Concejos Municipales para elegir a los Personeros. En 1934 la
Personera fue reestructurada, otorgndosele la facultad de conocer
asuntos de carcter civil, administrativo y penal, as como de llevar la
voz en los negocios que se ventilaran en los juzgados municipales.
Posteriormente, al implementarse las Acciones de Cumplimiento y las
Acciones Populares, las personeras tienen la posibilidad de intervenir en
coadyuvancia en nombre de los ciudadanos que la interponen.
En 1990 la tarea de la Personera fue ampliada radicalmente. Pas a ser
un defensor de los derechos humanos, civiles, del medio ambiente y a
13
Hermn Arias Gavira Personero de Bogot
59
ejercer control urbanstico.

En 1995 se expidi la Ley 200 (Cdigo nico Disciplinario) mediante la
cual se unific en una sola norma el procedimiento y rgimen
disciplinario de los servidores pblicos, la cual se constituy en la gua
principal de la Personera en las investigaciones disciplinarias que
realiza. Posteriormente fue modificada en el ao 2002, con la
promulgacin de la Ley 734, con fundamento en la cual el Personero
puede investigar la conducta de los funcionarios pblicos.
En 2004, la Personera fortaleci los mecanismos de atencin a los
ciudadanos; el ente de control obtuvo la autorizacin del Ministerio del
Interior y de Justicia para abrir la primera sala de conciliacin gratuita de
Bogot, la cual cuenta hoy con cuatro sedes, en las cuales los interesados
pueden arreglar sus diferencias en asuntos de familia, civiles y
comerciales. Al mismo tiempo fue reubicado el Centro de Atencin a la
Comunidad, punto en el que los ciudadanos pueden presentar sus quejas
en servicios pblicos, solicitar la proteccin de sus derechos humanos o
tramitar tutelas y acciones de cumplimiento.
El Personero
Desde la ley 11 de 1986, que dio base al anterior Estatuto Bsico de la
Administracin Municipal, se atribuyeron al Personero las funciones de
actuar como defensor del pueblo y veedor ciudadano y tambin como
agente del Ministerio Pblico. Como veedor ciudadano le ha
correspondido representar a la comunidad, vigilar y fiscalizar la gestin
que cumplen las diversas autoridades administrativas de carcter local y
la conducta oficial de los empleados municipales, y velar por el cabal
ejercicio del derecho de peticin. Como agente del Ministerio Pblico
lleva la vocera de la sociedad para garantizar el cumplimiento de la Ley
y la justicia.
60
Funciones como Agente del Ministerio Pblico

El Personero ejerce en el municipio, bajo la direccin suprema del
Procurador General de la Nacin, las funciones del Ministerio Pblico,
adems de las que determinen la Constitucin, la ley, los acuerdos, y las
siguientes:
Vigilar el cumplimiento de la Constitucin, las leyes, las

ordenanzas, las decisiones judiciales y los actos administrativos,
promoviendo las acciones a que hubiere lugar, en especial las
previstas en el artculo 87 de la Constitucin.
Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones
administrativas municipales.
Ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempean
funciones
pblicas
municipales;
ejercer
preferentemente la funcin disciplinaria respecto a los servidores
pblicos
municipales;
adelantar
las
investigaciones
correspondientes acogindose a los procedimientos establecidos
para tal fin por la Procuradura General de la Nacin, bajo la
supervisin de los procuradores provinciales a los cuales debern
informar de las investigaciones.
Intervenir eventualmente y por delegacin del Procurador General
de la Nacin en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas cuando sea necesario en defensa del orden
jurdico, del patrimonio pblico o de los derechos y garantas
fundamentales.
Intervenir en los procesos civiles y penales en la forma prevista
por las respectivas disposiciones procedimentales.
Intervenir en los procesos de polica, cuando lo considere
conveniente o cuando lo solicite el contraventor o el perjudicado
con la contravencin
Velar por la efectividad del derecho de peticin con arreglo a la
ley.
Exigir a los funcionarios pblicos municipales la informacin
necesaria y oportuna para el cumplimiento de sus funciones, sin
61
que pueda oponrsele reserva alguna, salvo la excepcin prevista

por la Constitucin o la ley.
Defender el patrimonio pblico interponiendo las acciones
judiciales y administrativas pertinentes.
Interponer la accin popular para el resarcimiento de los daos y
perjuicios causados por el hecho punible, cuando se afecten
intereses de la comunidad, constituyndose como parte del
proceso penal o ante la jurisdiccin civil.
Divulgar los derechos humanos y orientar e instruir a los
habitantes del municipio en el ejercicio de sus derechos ante las
autoridades competentes o entidades de carcter privado.
Cooperar en el desarrollo de las polticas y orientaciones
propuestas por el Defensor del Pueblo en el territorio municipal.
Interponer por delegacin del Defensor del Pueblo las acciones de
tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o se
encuentre en situacin de indefensin.
Funciones como defensor de los derechos humanos.

Son atribuciones del Personero, que cumple como defensor de los
derechos humanos, las siguientes:
Recibir las quejas y reclamos que cualquier individuo o
institucin le hagan llegar, referentes a la violacin por parte de
funcionarios del Estado, o agentes ajenos al Gobierno, de los
derechos civiles o polticos y de las garantas sociales.
Solicitar informaciones que al respecto considere necesarias, para
lo cual tendr acceso a las dependencias de carcter nacional,
departamental y municipal de su jurisdiccin.
Todas las autoridades que realicen capturas o retenciones,
allanamientos o actos que limiten la libertad de los ciudadanos,
debern notificar tales acciones, su motivo y el lugar de su
realizacin al personero municipal de la respectiva jurisdiccin en
un trmino no superior a las 24 horas siguientes a la realizacin
de dichos eventos, so pena de constituir causal de mala conducta
que ser sancionada por la destitucin del empleo.
62
Solicitar a los funcionarios de la Rama Jurisdiccional los

informes que considere necesarios, sobre los hechos investigados
que se relacionen con la violacin de los derechos humanos y que
hubieren sido cometidos en el respectivo municipio, sin que para
tales efectos exista reserva del sumario, previo el cumplimiento
de las formalidades previstas en el Cdigo de Procedimiento
Penal para tales efectos.
Promover la accin jurisdiccional en los casos en que exista
fundamento para ello.
Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos
que a su juicio impliquen situaciones irregulares, a fin de que
sean corregidas o sancionadas por la administracin.
Funciones como Veedor.

En los municipios donde no exista Contralora municipal, de
conformidad con la Ley 617, el Personero ejercer las funciones de
veedor del tesoro pblico. Para tal efecto tendr las siguientes
atribuciones:
Velar por el cumplimiento de los principios rectores de la
contratacin administrativa establecidos en la ley, tales como:
transparencia, economa, responsabilidad, ecuacin contractual y
seleccin objetiva.
Velar por el cumplimiento de los objetivos del Control Interno
establecidos en la ley, tales como: igualdad, moralidad, eficiencia,
economa, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoracin de
costos ambientales.
Realizar las visitas, inspecciones y actuaciones que estime
oportunas en todas las dependencias de la administracin
municipal para el cabal cumplimiento de sus atribuciones en
materia de tesoro pblico municipal.
Evaluar permanentemente la ejecucin de las obras pblicas que
se adelanten en el respectivo municipio.
63
Exigir informes sobre su gestin a los servidores pblicos

municipales y a cualquier persona pblica o privada que
administre fondos o bienes del respectivo municipio.
Coordinar la conformacin democrtica a solicitud de personas
interesadas o designar de oficio, comisiones de veedura
ciudadana que velen por el uso adecuado de los recursos pblicos
que se gasten o inviertan en la respectiva jurisdiccin.
Solicitar la intervencin de las cuentas de la respectiva entidad
territorial por parte de la Contralora General de la Nacin o de la
Contralora departamental, cuando lo considere necesario.
Tomar las medidas necesarias, de oficio o a peticin de un
nmero plural de personas o de veeduras ciudadanas, para evitar
la utilizacin indebida de recursos pblicos con fines proselitistas
Procurar la celebracin de los cabildos abiertos reglamentados
por la ley. En ellos presentar los informes sobre el ejercicio de
sus atribuciones como veedor del Tesoro Pblico.
El Personero en su carcter de Defensor del Pueblo

Cumple con las siguientes tareas:
1. Velar por el cumplimiento de la Constitucin, las leyes, los acuerdos y
las sentencias judiciales.
2. Recibe quejas y reclamos sobre el funcionamiento de la administracin
y procurar la efectividad de los derechos e intereses de los asociados.
3. Orienta a los ciudadanos en sus relaciones con la administracin,
indicndoles la autoridad a la que deben dirigirse para la solucin de sus
problemas.
4. Vela por la efectividad del derecho de peticin. Con tal fin, debe
instruir debidamente a quienes deseen presentar una peticin; escribir las
de quienes no pudieren o supieren hacerlo; y recibir y solicitar que se
tramiten las peticiones y recursos de que tratan los Ttulos I y II del
Cdigo Contencioso Administrativo.
5. Pone en conocimiento de las autoridades competentes los hechos que
considere irregulares, a fin de que sean corregidos y sancionados.
64
6. Vigila la conducta oficial de los ediles, empleados y trabajadores del

Distrito, para que desempeen cumplidamente sus deberes, adelantar las
investigaciones disciplinarias e impone las sanciones que fueren del caso
todo de conformidad con las disposiciones vigentes.
7. Vigila de oficio o a peticin de parte los procesos disciplinarios que se
adelanten en las entidades del Distrito.
Misin
El Personero promueve, divulga, acta como garante defensor de los
Derechos Humanos y de los intereses de la ciudad. Ejerce la veedura, el
ministerio pblico, vigila la aplicacin de las normas y la conducta de los
servidores pblicos.
La Personera es una institucin humanista, solidaria, incluyente,
eficiente, eficaz y transparente, comprometida con la moralidad
administrativa, la paz y la reconciliacin. Reconocida como promotora y
garante de los derechos humanos, la equidad de gnero, la diversidad
tnica, sexual, cultural, el medio ambiente y los principios democrticos
del Estado Social de Derecho.
Una de las singularidades del Derecho Constitucional Colombiano lo
constituye la nocin del Control Social. El modelo de Estado colombiano
exige la vinculacin directa de la ciudadana al ejercicio de lo pblico en
tanto que la asume no solamente como depositaria de sus intervenciones,
sino tambin y muy especialmente como interlocutora vlida y necesaria
para garantizar una gestin efectiva. Por ello, el artculo 2 de la
Constitucin establece que entre los fines esenciales del Estado est
facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin.
Igualmente el 103 seala que El Estado contribuir a la organizacin,
promocin y capacitacin de asociaciones profesionales, cvicas,
sindicales, comunitarias, benficas o de utilidad comn no
gubernamentales sin detrimento de su autonoma, con el objeto de que
constituyan mecanismos democrticos de representacin, en las
diferentes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia
de la gestin pblica que se establezcan
65
A estos principios responde el Control Social, pues se piensa como el

ejercicio conciente, permanente y juicioso de ciudadanos que se
comprometen con el propsito de hacer seguimiento a la actividad del
Estado y sus instituciones para que ellas cumplan con su sagrada misin
y lo hagan desde la interlocucin con quienes son sus usuarios y
beneficiarios.
Los textos legales son suficientemente claros al respecto. La vigilancia,
control y fiscalizacin de la ciudadana no se restringe a un solo aspecto
de la gestin pblica sino que se la visualiza con amplitud y profundidad.
Mientras la Constitucin (Art. 270) habla de vigilancia de la gestin
pblica y sus resultados, en forma general, otras disposiciones plantean
que la veedura versar sobre el seguimiento, evaluacin y control del
diseo y ejecucin de las polticas pblicas los contratos administrativos
y la actuacin de los funcionarios pblicos.
En este aspecto se concibe la veedura ciudadana no slo sobre los
resultados sino sobre el proceso previo que conduce a la toma de
decisiones, incluyendo naturalmente el control de la planeacin del
desarrollo.
No se hace referencia expresa a veeduras ciudadanas para vigilar la
actividad que es propia de los cuerpos colegiados (Congreso Asambleas
y Concejos Municipales y Distritales, Juntas Administradoras Locales), o
de los rganos de control como son la Contralora, la Procuradura o las
Personeras Municipales.
No obstante, es indudable que la crtica y vigilancia ciudadanas tambin
alcanzan a estas ramas del poder pblico como se desprende del art. 40
de la Constitucin.
Como objetivos principales y generales del control social de la gestin
publica, pueden sealarse los siguientes:
66
La democratizacin de la Administracin Pblica.

El cumplimiento de los principios constitucionales que rigen
la funcin pblica.
La lucha contra la corrupcin.
La promocin de liderazgo.
Construccin de confianza y solidaridad social.
Hasta aqu la importante figura del Personero que abarca diversas
funciones en el rea de la rendicin de cuentas y como veedor; pero lo
verdaderamente valioso es el concepto de Control Social, figura indita
en el Constitucionalismo Americano, que toma elementos de democracia
avanzada y de un amplio perfil de la democracia participativa; principios
que pueden servirnos de referencia para proponer a los dems pases
latinoamericanos la creacin de un organismo ciudadano que sea eficaz,
transparente, responsable y que propicie el mejoramiento de la
administracin pblica local, la toma de decisiones y la rendicin de
cuentas.
Captulo V
Una Propuesta del Senado Mexicano
Ante el fracaso en el combate a la corrupcin, falta de transparencia,
rendicin de cuentas y desvos de la administracin pblica, un grupo de
Senadores de la Repblica propuso recientemente la creacin de un
rgano que posibilite la persecucin efectiva de los delitos cometidos en
la administracin pblica y hacer efectivas las sanciones imputables a los
funcionarios.
Un grupo amplio de senadores propicia una reforma legal y
constitucional para crear la Comisin de Combate a la Corrupcin.
Ante la ineficacia y la inoperativad de la Auditora Superior de la
Federacin, organismo publico autnomo, cuyas observaciones e
implementaciones a la administracin no son vinculantes y tampoco
puede ejercer accin alguna, se concreta a presentar al Congreso de la
67
Unin (rgano poltico), un informe con observaciones por

irregularidades en el manejo del presupuesto , sin que ello derive en
acciones concretas de combate a la corrupcin, el senado de manera
ingenua e imprctica est planteando un nuevo organismo de combate a
la corrupcin14.
Segn criterio expresado por la UEC, Unidad de Evaluacin y Control de
la Cmara de Diputados, el trabajo que realiza la Auditora Superior de la
Federacin desde hace 10 aos, no ha contribuido a evitar desvos o
malos manejos en la administracin pblica federal, estatal y municipal,
cuando a fondos federales se refiera.
Desesperados ante la falta de un rgano adecuado que incida en la buena
marcha de la administracin pblica, un grupo de Senadores, mas con
buenas intenciones que con conocimientos, est proponiendo al alto
rgano legislativo nacional, un proyecto que conforme un mecanismo
que haga posible responsabilizar a los servidores pblicos por los actos u
omisiones en que incurran en el desempeo de sus funciones.
Rescatamos la necesidad de que los delitos de
funcionarios pblicos sean investigados y perseguidos por
un rgano que tenga autonoma respecto al poder
involucrado, como condicin de eficacia de dichas
actividades.
Se propone la creacin de una Comisin Federal de
Combate a la Corrupcin que cuente con las facultades
que en materia de investigacin y procuracin de justicia
ahora tiene el Ministerio Pblico respecto a delitos
cometidos por servidores pblicos, explic el senador
Fernando Elizondo.
La iniciativa obliga al Congreso de la Unin y a las
legislaturas de los estados a crear organismos para
Cabe aclarar que este anteproyecto corresponde a un grupo parlamentario de Senadores del
Partido Accin Nacional; no es un proyecto del rgano Legislativo Nacional.
14
68
investigar los delitos cometidos por los servidores e

incluso ejercer la accin penal ante la autoridad judicial.
Las comisiones de combate a la corrupcin, federal y
estatal, sern organismos pblicos que gozarn de
autonoma
poltica,
jurdica,
administrativa
y
presupuestal.
Incluso, tendrn todas las atribuciones que tiene el
Ministerio Pblico en materia de procuracin de justicia.
Para cumplir con sus funciones, segn el proyecto,
podrn auxiliarse de cualquier rgano de gobierno.
Cada Comisin deber quedar integrada por tres
abogados que durarn en su cargo seis aos, podrn ser
ratificados para un segundo periodo y sern elegidos por
el Senado y por los Congresos Estatales con el voto de la
mayora calificada.
Los comisionados podrn ser removidos a travs del
mismo mecanismo.
La comisin de combate a la Corrupcin contar con un
consejo consultivo ciudadano de 10 integrantes,
propuestos por la sociedad civil.
Se pretende que la nueva instancia tenga facultades para
perseguir todos los delitos contemplados en el Cdigo
Penal Federal relacionados con los servidores pblicos.
A falta de castigos segn los senadores entre las
consecuencias de que la corrupcin no sea castigada se
encuentran:
Disminuye la inversin y el crecimiento.
Reduce la rentabilidad, la certidumbre y
los incentivos para la inversin.
Menor crecimiento econmico.
Incrementa el costo de la inversin
pblica.
Ms gastos para reponer los robos.
Reduce la calidad y productividad de la
inversin pblica en infraestructura.
69
Evita que se asignen contratos a los

mejores contratistas.
Reduce
la
recaudacin
fiscal,
incrementando en forma directa la
evasin.
Reduce la inversin externa directa en el
Pas debido a la incertidumbre.
Hasta aqu la informacin proporcionada por los medios de
informacin15.
Aunque la informacin no contiene el proyecto de reforma, podemos
deducir lo siguiente:
Primero.- El Senado de la Repblica ignora y elimina el organismo
existente de control, como es la Auditora Superior de la Federacin,
organismo pblico creado por la constitucin del pas y que cuenta con
presupuesto propio; en su lugar propone burocratizar el control de la
administracin.
Segundo.- La propuesta sin fundamento de los Senadores, implica la
creacin de un nuevo rgano de Control llamado Comisin Federal de
Combate a la Corrupcin;
mas burocracia, que obviamente
corresponder la designacin de sus miembros al Senado de la Repblica,
en el orden federal y a las Legislaturas de los entes locales, entratndose
de su competencia, id. est., se politiza desde su origen el nuevo
organismo; se cae en los vicios de las parcelas de poder de los partidos
polticos y se hace nugatoria la eficacia del rgano, el cual no tendr
autonoma de origen ni derivada, con lo cual no se resuelve ningn
problema vinculado con la rendicin de cuentas ni con la transparencia y
mucho menos con la participacin y el inters ciudadano en la vida
pblica.
15
Peridico Reforma, Lunes 29 de Marzo de 2010. Mxico D.F.
70
Tercero.- La Comisin Federal de Combate a la Corrupcin, de acuerdo

con el inters de un grupo de Senadores, quedara integrado por tres
abogados designados por los rganos polticos y contar con un Consejo
Consultivo Ciudadano; me pregunto? porque no integrar de origen un
verdadero rgano ciudadano autnomo, que tenga posibilidad de realizar
tareas de investigacin y de sancin y no un organismo disfrazado de
ciudadano que funge como auxiliar en las tareas del Ministerio Pblico
respecto a delitos cometidos por servidores pblicos, dejando al margen
las acciones polticas y civiles que pueden orientarse a dichos
funcionarios y a la administracin.
Un rgano de esta naturaleza es contra natura, burcrata y viciado de
origen; esta no es la solucin que requiere Mxico, que se debate entre la
anarqua y la corrupcin.
Captulo VI
Una OPA para Latinoamrica
En captulos anteriores16, dejamos constancia de la importancia de
potenciar la transparencia y la rendicin de cuentas, elementos vitales y
consustanciales de la democracia participativa. Sealamos la enorme
resistencia que encontramos en nuestros pases para implementar y
posibilitar en la administracin pblica, este principio, a fin de pasar a la
ltima etapa que es la inclusin ciudadana en el proceso final de la
rendicin de cuentas.
Para evidenciar el tema de la resistencia de las autoridades y de la
burocracia por el tema de la rendicin de cuentas, har referencia al
discurso expresado por Jacqueline Perschard Mariscal, Presidenta del
Instituto federal de Acceso a la Informacin Pblica en Mxico, en la
inauguracin de la XI Asamblea Nacional de la Conferencia Mexicana de
Me refiero al captulo en donde se analizaran los principios de Acceso a la Informacin y
Transparencia
16
71
Acceso a la Informacin Pblica, que integra a los 32 Institutos de

transparencia de las entidades locales mexicanas17.
Perschard Mariscal expres: La transparencia debe ser vista como una
herramienta que modernice la gestin y no como un mecanismo.
Cmo pasar de la transparencia reactiva, donde los sujetos obligados
visualiza a la transparencia como un mal necesario y se limitan a
realizar el esfuerzo mnimo, para cumplir con las obligaciones
establecidas y para dar respuesta satisfactoria a los solicitantes de
informacin de los ciudadanos para pasar a una transparencia
proactiva?
Este reto solo se alcanzar el da que logremos que la transparencia se
visualice como una herramienta estratgica de modernizacin de la
gestin publica, que las instituciones publicas la incorporen plenamente
a sus procesos de trabajo, que la conviertan en algo as como la
normatividad institucional, una transparencia proactiva y propositiva,
debe garantizar el principio de mxima publicidad de la informacin
que seala el artculo 6 de la Constitucin de la Repblica.
Hasta aqu las palabras de la Presidente del Instituto Federal de Acceso a
la informacin de Mxico, en la reunin inaugural de la XI Asamblea de
Institutos locales; lo anterior evidenciar la enorme resistencia de la
administracin pblica Federal y local, para aplicar las garantas
reconocidas en la constitucin del pas, de accesar y transparentar la
informacin.
Esta practica no solo la aplicamos al caso de Mxico, sino que es
correlativa en toda Latinoamrica, de ah la importancia de ir mas all del
simple enunciado constitucional de reconocer el principio de
transparencia y acceso a la informacin.
17
13 de Mayo de 2010, en la Ciudad de Aguascalientes. Mxico
72
Mayor dificultad ha encontrado la institucin de la Rendicin

Cuentas, que implica el cumplimiento cabal y honrado del ejercicio
la funcin pblica principalmente de carcter electivo, o el ejercicio
una actividad administrativa que implique la responsabilidad de
aplicacin y ejercicio de los recursos pblicos.
de
de
de
la
En este caso, es comn que el conocimiento de las anormalidades en el

ejercicio de esta funcin, corresponde a los rganos polticos,
principalmente el Legislativo18, quien conoce en nica instancia de las
denuncias de los rganos instituciones encargados de evaluar y
denunciar.
Cuando se acciona sta facultad de los rganos competentes, en la
mayora de los casos, stos no tienen facultades vinculantes, ni pueden
accionar de manera directa, sino que tiene que solicitar la intervencin
del Ministerio Pblico para que denuncie el hecho ante la autoridad
correspondiente, quien decide si existe no responsabilidad.
Con motivo de la alternancia de poder en los municipios, destaco el caso
de evidentes y pblicas irregularidades cometidas por administrativos
municipales de Zapopn y Tlajomulco en el Estado de Jalisco en Mxico,
en lo relativo a la adjudicacin y realizacin de obras pblicas, que
derivaron en perjuicio del erario y del patrimonio de esos municipios, por
acciones que incluso pueden ser sancionadas penalmente.
En el caso del municipio de Tlajomulco, el actual Presidente Municipal
ha presentado ocho denuncias penales por presuntas irregularidades y
presumibles delitos cometidos por la pasada administracin.
De lo anterior, ha conocido La Auditora Superior del Estado, rgano
auxiliar de la Comisin de Vigilancia del Congreso del Estado de Jalisco,
quien tiene la autonoma y la facultad de accionar y responsabilizar por la
18
Cmara de Diputados o Asambleistas
73
va de la reparacin del dao y la inhabilitacin poltica a los

funcionarios responsables.
La misma Auditora Superior puede promover las acciones ante el
Ministerio Pblico, a fin de que se investigue la mala actuacin de los
municipios.
Sin embargo, cuatro meses despus de denunciados los hechos y las
irregularidades, an no se ha abierto procesos alguno promovido por la
Auditora Superior del Estado, cuando los abusos y anormalidades fueron
conocidos y ventilados por la opinin pblica.
Lo anterior refuerza la afirmacin que el principio de rendicin de
cuentas queda sujeto a un procedimiento poltico, en donde los partidos
polticos de acuerdo a componendas y manejos internos, al margen de un
debido proceso, establecen si hay o no responsabilidad. La prctica nos
ha confirmado, que es excepcional que el rgano Legislativo proceda por
malos manejos de funcionarios o polticos, lo cual implica una burla a la
institucin y una regresin a los postulados constitucionales de la
rendicin de cuentas.
En vista de esta situacin de anormalidad, planteamos la posibilidad de la
creacin en nuestros pases, de un organismo Pblico Descentralizado de
la Administracin (OPA), con plena autonoma y presupuesto propio,
que incluya a los ciudadanos en los procesos de Control y Direccin y
que posea efectos vinculantes a fin de evitar que sea el rgano Poltico el
que se encargue de evaluar si existen irregularidades en el ejercicio de la
funcin pblica, y si procede el ejercicio de las acciones civiles, penales
o polticas contra el funcionario involucrado, debiendo quedar tales
facultades al nuevo rgano ciudadano.
En el caso de Mxico, nuestra propuesta sera ciudadanizar el rgano
nacional que es la auditoria superior de la federacin, debiendo
conformarse con un rgano de direccin colegiado, que obedecera la
evaluacin tcnica que realizara el Auditor Superior de la Federacin, el
cual deber brindar toda la informacin concerniente a la auditoria
74
realizada y las presuntas responsabilidades en que incurra el servidor

pblico. El rgano colegiado ciudadano tendra la facultad de accionar
por la va civil o en la va penal, ejerciendo funciones de ministerio
pblico, teniendo la legitimacin activa suficiente para iniciar procesos,
cuando se trate de comisin de delitos o de sanciones de reparacin del
dao que deban ser impuestas por un juez.
Las dems sanciones que propicie el rgano fiscalizador, sern
vinculantes y solo admitirn el recurso de revisin administrativa que
seale la ley.
De acuerdo con los principios de la democratizacin de la
Administracin Pblica, la lucha contra la corrupcin y la construccin
de confianza y solidaridad social, debemos pensar en optimizar la
funcin de la Auditora Superior de la Federacin, as como las
auditoras que existan en los entes locales, privilegiando su composicin
ciudadana; esto se lograra con la integracin Organos Colegiados
Ciudadanos, los cuales tendran facultades decisorias, y su conformacin
debe ser con criterios eminentemente ciudadanos y no polticos.
En el caso latinoamericano, propongo la creacin de un Organismo
Pblico Autnomo, siguiendo el criterio de la Constitucin Colombiana y
la Institucin del Personero en ese pas, privilegiando tambin la nocin
del Control Social y la Participacin Ciudadana, que en el modelo del
Estado Colombiano est muy desarrollado.
75
Fundamentos y Principios de la Autonoma Local

Democracia, transparencia, participacin, legalidad,
experiencia y eficacia
Armando Rodrguez Garca
Introduccin
Nuevamente la Organizacin Iberoamericana de Cooperacin
Intermunicipal (OICI) abre la escena para el tratamiento riguroso de los
asuntos locales, que interesan por igual y de inmediato, a las autoridades,
la academia y los ciudadanos, en el espacio que conforma Iberoamrica,
que no se agota en una expresin territorial o geogrfica, pues, resulta ser
una realidad cultural de integracin nica, con particularidades relevantes
como expresin social, que destacan a travs de mltiples aspectos, en la
nueva realidad que dibuja la globalizacin, con marcados trazos de
irreversibilidad, por lo que adquiere la cualidad de referencia necesaria
para el enfoque de cualquier fenmeno relevante.
Un evento ms, este XXVIII Congreso Iberoamericano de Municipios,
que esta vez cuenta con el Municipio Bellavista del rea metropolitana de
Lima, como amable y eficaz anfitrin, as como con la colaboracin de la
Universidad Catlica, lo que pemite comprobar, una vez mas, la cercana
relacin entre ambas instituciones - Municipio y Universidad -, que
comparten en comn sus races medievales y su trnsito histrico de
civilidad, adems de su vocacin esencial por la vida colectiva. Con este
Congreso contina la prolongada y fructfera trayectoria de la OICI,
dedicando estaoportunidad al tratamiento sistemtico de la Cooperacin
Intermunicipal y la Autonoma Local, en tanto temas de trascendental
importancia, inters prctico, significado conceptual y actualidad, como
lo es, en general, el asunto de la vida local.
76
De este modo, el tema de los Fundamentos y Principios de la autonoma

local, nos coloca frente a una cuestin medular, que impregna de forma
general, aunque en buena medida imperceptible, a la vida misma de la
institucionalidad municipal, por tratarse, precisamente de lo que se
encuentra en sus bases. Tal como enseaban los escolsticos,
Principium est primum, es decir, lo primero, que acta como origen de
todo cuanto le sigue, y en nuestro caso, la autonoma es, en si misma un
principio cardinal de la concepcin municipalista, que descansa en
categora racionales y se estructura sobre ese soporte.
Claro est, que la dilatada presencia de sus manifestaciones organizativas
y funcionales empuja directamente a la revisin de tales principios dentro
de una percepcin evolutiva, de transformacin y adaptacin a los
tiempos, sin perder por ello identidad, antes bien, fortaleciendo su
esencia de base fundacional que es efectiva, en la medida en que se
mantiene como slido soporte para el edificio que se construye cada da,
con ampliaciones y modificaciones dispuestas para servir mejor a los
requerimientos de sus usuarios.
En tal sentido podemos entender que la autonoma, en s misma,
configura un pilar esencial en esos cimientos, que se configura mediante
el aadido de un conjunto de elementos cuya interaccin conduce a la
fortaleza del hormign institucional.
A la revisin de esa mezcla y el valor de sus componentes se dedican las
siguientes reflexiones, sin dejar de abordar, aunque de manera
referencial, los riesgos que pesan sobre la edificacin por la influencia de
factores externos o internos, para verificar que tanto en la tcnica
preventiva como en la curativa, est presente la oportuna mirada a los
Principios.
77
Autonoma y democracia. Trminos intemporales en el

panorama de la institucionalidad local.
Hablar de autonoma y democracia en el ambiente que configura la
institucionalidad pblica local constituye un tpico usual para la
investigacin en la ciencia jurdica y, particularmente, para el campo del
Derecho Pblico, en especial el Derecho constitucional y el Derecho
administrativo. Sin embargo, no por ello resulta un asunto carente de
inters y permanente vigencia. La autonoma y la democracia local no
son trminos banales ni categoras intrascendentes; antes bien, por
tratarse de elementos esenciales para la existencia y la trayectoria de una
instancia pblica que se proyecta con mayor antigedad que el propio
Estado, mantienen por igual la robustez de su perfil conceptual y su
validez prctica, lo que puede entenderse como el resultado de la
necesidad y utilidad de su presencia.
Desde el punto de vista del significado gramatical de los vocablos - como
es usual con las palabras -, ambos trminos tienen, en s mismos, una
valoracin propia y un alcance distinto, en atencin al contexto en el cual
se empleen; adicionalmente, en atencin a su naturaleza polismica
resultan vlidamente aplicables para designar nociones diferentes, an
cuando puedan tener cercana o relacin, pues en definitiva, tal cualidad
gramatical no significa ambigedad, antes bien, existe, en ambos casos,
un cierto grado de analoga constante entre los distintos significados que
pueden designar.
As, de acuerdo con la Real Academia de la Lengua Espaola1 el vocablo
autonoma registra cuando menos cinco acepciones o significados,
dentro de los cuales incumbe de manera directa a ste anlisis el que
implica: Potestad que dentro de un Estado pueden gozar municipios,
provincias, regiones u otras entidades de l, para regir intereses
peculiares de su vida interior, mediante normas y rganos de
gobierno.
78
De su parte, en sus dos acepciones, el trmino democracia designa,

primero, a la Doctrina poltica favorable a la intervencin del pueblo
en el gobierno, y en segundo lugar, a la situacin de Predominio del
pueblo en el gobierno poltico de un Estado.
En cualquier caso, la aproximacin semntica o gramatical, si bien no
resulta un dato suficiente por s mismo, para satisfacer interrogantes de
carcter cientfico, no es menos cierto que, de ordinario, nos ofrece pistas
interesantes y nada despreciables para iniciar o complementar una tarea
de comprensin, o un esfuerzo de expresin, del objeto que ocupa nuestra
atencin.
Esa particular valoracin se hace an mayor cuando - como veremos que
sucede en el presente caso - la acepcin gramatical guarda estrecha
sintona con la naturaleza de las cosas y permite identificar sus
componentes esenciales, que no pueden desvirtuarse por medio de
asignaciones arbitrarias de contenido, pues no se trata de ejercicios de
logomaquia, sino de la valoracin conceptual de fondo que deriva de una
carga intelectual mucho mas amplia, rica y extensa, lo que cobra especial
significado en el caso de las nociones que ahora abordamos, no sin
advertir la variabilidad del contexto en el que las categoras sujetas a
revisin han aparecido a lo largo del tiempo, y en consecuencia, la
relatividad de su alcance.
La advertencia consignada como punto de partida no intenta ser un
ejercicio retrico, ni mucho menos un refugio, un parapeto del discurso;
tampoco debe entenderse como la proclama de una licencia auto asignada
para transitar un extenso lago de ambigedades. Mas bien, se pretende
sentar una base, un soporte o anclaje argumental que apunta a reconocer
y destacar la naturaleza constitutiva de estos conceptos en la
configuracin de la institucin municipal.
Tal circunstancia implica, en su propia existencia, la realizacin de una
trayectoria histrica de alance varias veces secular, adems de una
cobertura prcticamente ecumnica, por lo que una institucin que
presenta cualidades expansivas de esa magnitud en lo temporal y en lo
79
espacial, amn de su complejidad intrnseca, es necesariamente una

categora cargada de relatividad, tanto en relacin con el contexto en que
puede ubicarse, como en cuanto al momento histrico en el que se
pretenda formular una evaluacin analtica concreta.
Precisamente por esa relatividad de necesaria advertencia al manejar el
municipio como categora institucional - y con mayor razn cuando el
enfoque empleado en tal manejo se inscribe en el campo del Derecho, en
tanto disciplina cientfica y mucho mas an cuando se hace referencia a
ordenamientos positivos -, es que destacamos el carcter esencial de las
nociones de autonoma y democracia que lo acompaan - o tal vez mejor,
que lo integran o conforman - y que por su cualidad de factores
esenciales les atribuimos intemporalidad, como una nota de singular
alcance y valoracin, por contraste con posibles elementos contingentes
que de algn modo aparezcan en la vida de las entidades locales, no
exenta de tensn y conflicto por ser un espacio de ejercicio del poder.
Desde este punto de mira - y sin la pretensin de abordar aqu la
realizacin de un estudio histrico, sobre lo cual remitimos a la autoridad
de los muy valiosos y documentados trabajos disponibles - encontramos
que la etapa que abarca la Edad Media es un momento cronolgicamente
clave para la comprensin del municipio contemporneo y con ello, el
tema de la pertenencia y constante actualidad de las nociones de
autonoma y democracia a su configuracin nuclear.
Para ello debemos regresar al manejo de las palabras y su significado,
advirtiendo que, a pesar de la igualdad del trmino y raz etimolgica,
suscribimos que no hay identidad entre el municipium romano y el
municipio actual, la institucin municipal contempornea, que se
desarrolla a partir de la Edad Media, incluso como un precedente a la
formacin del Estado que pasa a ser, sin lugar a dudas, la estructura
poltica de mayor trascendencia para el quehacer prctico y de mayor
inters para el mundo cientfico. No se trata de una continuacin
institucional pura y simple, que sufre una etapa accidental de
decaimiento; si bien la denominacin y algunas de los ingredientes
instrumentales y tareas funcionales se reconstituyen en sus
80
denominaciones y contenidos, es lo cierto que el municipio moderno,

surgido a partir de la baja Edad Media, obedece a circunstancias
totalmente diferentes a las imperantes en el diseo y aplicacin prctica
del municipium, por lo que sus categoras esenciales, sus componentes
genticos, vienen a ser diferentes.
Entendemos que en este punto de la cuestin opera el fenmeno que
Toynbee ha identificado como la inmortalidad de los Imperios o Estados
universales, para identificar la presencia de una ilusin, la pervivencia de
una suerte de fantasma, a travs de su vigencia ideal y los intentos de
restauracin, en los momentos en que se consuma efectivamente la
desaparicin de esa civilizacin; es la creencia mtica que intenta
compensar una situacin real. En este sentido afirma Arnold Toynbee
que: ... Los Estados universales son sntomas de desintegracin social,
pero al mismo tiempo son intentos de contener y desafiar esa
desintegracin. La tenacidad con que los Estados universales se aferran a
la vida, una vez establecidos, es uno de sus rasgos ms salientes, pero es
menester no confundirlo con un signo de verdadera vitalidad; es mas bien
la obstinacin del anciano que se niega a morir. En verdad, los Estados
universales muestran una fuerte tendencia a comportarse como si fueran
fines en si mismos, siendo as que en verdad slo representan una fase de
un proceso de desintegracin social, de suerte que si tienen alguna
significacin ms, nicamente pueden tenerla en virtud de ser medios
para llegar a algn fin que est fuera y ms all de ellos. Y mas adelante,
el autor alude a lo que denomina como la condicin conductora de los
Estados universales cuando indica: ... el hecho de que se incluyan los
restos sobrevivientes de la sociedad desplazada en la Estructura poltica
del Estado universal, no consigue restaurar lo que ya haba perecido ni
impedir los progresivos colapsos de lo que an queda; de manera que la
amenaza de ese inmenso vaco social que se extiende constantemente
impulsa al gobierno del Estado universal a obrar contra sus propias
inclinaciones, y a construir instituciones, a manera de vlvulas de
contencin, para llenar el vaco.
Este fue, precisamente, el caso que present la cultura medieval de
occidente, en relacin con Roma y su influencia.
81
Por ello, siguiendo a Garca-Pelayo se puede puntualizar que: ... La

cultura occidental es una cultura filial que tiene tras s el patrimonio de la
cultura antigua y esta cultura no ofreca substancialmente ms que dos
formas polticas: la polis y el imperio mundi en el que se vea el
cumplimiento natural de la evolucin de las cosas. Es una cultura
cristiana, y el cristianismo, aunque originariamente orientado contra el
imperio romano, articul a ste a su teologa de la historia
considerndolo de un lado como el marco poltico creado por la
Providencia para que a la sombra de su paz y su derecho pudiera
expandirse el Evangelio y, por otro, y en virtud de la interpretacin ad
hoc de la visin de los cuatro imperios de Daniel como la ltima y
definitiva de las formas polticas. (...) As pues, desde el interior de su
propio mundo cultural el Imperio romano se mostraba a occidente como
la ms excelsa de las formas polticas a la que articula al orden de la
Providencia y de la gracia, y por eso nada tiene de extrao que se aspira a
la renovatio de ese Imperio y por tanto que el orbe cristiano se considera
a s mismo como un Imperio mundi.
Esta etapa histrica encierra transformaciones de singular importancia en
la construccin de las instituciones actuales, as como en la elaboracin
primaria de las concepciones ideolgicas conducentes a la modulacin
del pensamiento que a la postre servir para abrir el espacio social a las
concepciones que instalan las nuevas estructuras de la modernidad. Uno
de los temas de mayor impacto, por sus efectos desencadenantes en el
rea del Derecho y las instituciones polticas en general, es la evolucin
que partiendo de la idea geocntrica del Derecho se orienta a la
construccin de una concepcin iuscntrica de la Sociedad.
De nuevo se presenta Garca-Pelayo4 como una referencia necesaria por
la precisin y contundencia de su mensaje, en diversos pasajes de su
ensayo, que debemos conectar, para identificar, en una primera etapa, la
presencia absoluta y determinante de la concepcin teocntrica de la
Sociedad, ... La sociedad occidental de la alta Edad Media era una
sociedad geocntrica. No slo se consideraba a s misma fundad
histricamente por la persona de Cristo, sino que su realidad institucional
se sustentaba bsicamente sobre los sacramentos, ya que el bautismo era
82
condicin necesaria para pertenecer a ella se integraba permanentemente

mediante la eucarista por lo que la sociedad medieval ha podido ser
definida e nuestro tiempo como el <<Cristo continuado y socializado>> de modo que la excomunin, simultneamente a la exclusin de la gracia
sacramental, significaba la exclusin de la relacin social...; que luego,
...A partir del siglo XIII, pero como consecuencia de un movimiento
iniciado en la centuria anterior y que forma parte el fenmeno designado
por Haskins como el <<renacimiento del siglo XII>>, la idea geocntrica
de la sociedad comienza a ceder paso a la iuscntrica, es decir, centrada
en torno al Derecho ya que el mismo rey, que se dispone a dar
efectividad a la idea de lo pblico frente a la privatizacin de los poderes
feudales, es concebido no solo como la lex animata sino tambin mediante la transferencia a la dignidad real de los poderes que el derecho
romano atribua a la dignidad imperial como el creador mismo de los
preceptos legales y no slo como el guardin del Derecho....
Se pone de manifiesto as, un trayecto entre dos posturas de pensamiento
francamente distantes, que van cambiando en el predominio de la
concepcin del hombre, a lo largo de varios siglos, y en paralelo con las
transformaciones que presenta la sociedad, lo que alcanza, desde luego a
sus instancias institucionales, todo ello, influenciado decisivamente por
el entorno que ofrece el habitat, las condiciones de vida y desarrollo que
contribuyen a moldear las respuestas prcticas e intelectuales. Desde el
punto de vista de sus formas polticas y sociales, la alta Edad Media
transcurri bajo la tensin entre el universalismo y el localismo, es decir,
la vida del hombre se desplegaba entre dos polaridades, pues, pro un
lado, se senta miembro de una comunidad universal, mientras que, por el
otro, su existencia diaria se desarrollaba dentro de mbitos espacial y
socialmente muy restringidos y que apenas rebosaban el horizonte ms
inmediato (...) Se senta miembro de una comunidad universal constituida
por la Iglesia, a la que se conceba como una entidad nica y total que
abarcaba en su seno a clrigos y laicos y que imprima su sello a todos
los aspectos vitales (...) Pero junto a estos momentos universalistas
estaban muy presentes los localistas, pues la mayor parte de la vida social
se desarrollaba en general dentro de mbitos muy reducidos y distantes,
ordenndose en pequeas comunidades autnomas con escasas o nulas
83
relaciones entre s, lo que daba a la sociedad una acentuada estructura

pluralista...
Esas pequeas comunidades, instaladas bajo un patrn de aislamiento
producto del deterioro sufrido por el formidable sistema vial producido
por Roma en su proceso de expansin, desencadenan el fortalecimiento
del localismo, que impone la concentracin de la vida y la solucin de
sus dificultades desde y dentro de las comunidades, en el espacio urbano
que identifica un territorio propio de actuacin para un grupo concreto de
habitantes, que se identifican en razn de su pertenencia a es comunidad,
lo que significa igualmente el surgimiento de los vnculos de vecindad
como germen del nuevo municipio, surgido de la misma esencia de la
vida local, y no como frmula organizativa de la administracin imperial;
...fue en las ciudades medievales donde nacieron las catedrales, la
pintura, el teatro, la Universidad; donde la vida alcanz un nivel superior
y mas completo que el campo, y donde germinaron y comenzaron a
desplegar una serie de actitudes destinadas a lograr primaca en el mundo
moderno (...) es caracterstica de la ciudad medieval la conciencia de un
nosotros, de una comunidad y unidad substancial por encima de las
diferencias entre los grupos componentes...de este substratum social
comunitario fundamentado sobre un nosotros, se deriv la forma
poltica del municipio, desconocida, en cambio, en la ciudad oriental...6
En lo atinente a las formas polticas, la ciudad mercantil medieval es un
elemento fundamental para la aparicin de la constitucin estamental, al
dar entrada al estado llano, lo que en s mismo es una expresin de
democrtica; pero adems, la forma urbana de la edad media, se asienta,
en buena medida, en el ejercicio de la autonoma para el manejo de sus
asuntos por sus mismos habitantes, aunque con diferentes grados de
autonoma; en su escenario nace la poltica en su sentido moderno, la
diplomacia y la administracin burocrtica, todo lo cual desemboca, con
la quiebra de los supuestos tradicionales en el marco terico del Estado
(Stato), como evolucin de las Signoras italianas.
Esa evolucin tiene igualmente una expresin en el Derecho, que tal
como se indic antes, alcanza un significativo avance en cuanto a la
abstraccin y la racionalizacin de sus formas, que pasan a regular las
nuevas condiciones de vida de la poblacin marcadas ahora por la
84
objetivacin y la homogeneizacin social, dando pie a la regulacin de

relaciones con la colectividad, y no solo aquellas que tienen por objeto
relaciones entre individuos, con la aparicin de un instrumento capital
para el desenvolvimiento futuro del municipalismo como lo es la Carta
de la ciudad. En efecto, para regular la convivencia de una pluralidad de
personas, es necesario abstraer de la conducta de cada cual lo que es
digno de regulacin jurdica o, dicho de otro modo, sealar como tpicos
unos determinados actos o conductas no teniendo, por consiguiente, en
cuenta lo que cada hombre tenga de genuinamente personal, ni tampoco
la particularidad de casos o situaciones, sino lo que tienen de comn y lo
genrico de las situaciones. E destinatario de la Carta es una pluralidad y,
por tanto, sus preceptos han de tener carcter de generalidad frente a la
individualidad de las normas del contrato feudal o de otras
instrumentaciones jurdicas. Sujeto de la Carta es una individualidad
colectiva o una totalidad individual, la que slo puede organizarse
como tal bajo el supuesto de reducir la pluralidad de sus componentes a
una unidad de decisin y de accin por medio del Derecho. La Carta,
pues, ha de tener un carcter general porque se dirige a una pluralidad de
destinatarios, pero tambin porque slo mediante tal generalidad se
reduce la pluralidad a unidad dando lugar as a la ciudad como
individualidad colectiva o total.
La circunstancia ya mencionada del localismo derivado del patrn de
asentamiento poblacional atomizado y disperso, con muy limitadas
posibilidades de comunicacin, genera un mapa con tal variedad de
localidades que remarca la diversidad, por lo que surge como constante
de orden primario las particularidades propias de cada comunidad, hasta
que comienzan a aparecer los perfiles regionales o nacionales como
identidad de mayor escala, y es aqu, donde aparece la autonoma como
una cualidad natural, necesaria, pues la opcin inicial y eficiente est en
la resolucin de los asuntos domsticos por los propios vecinos, lo que
sin lugar a dudas, comporta una conducta autnoma, sustentada en el
soporte mas slido y legitimante que es la exigencia derivada de la
contundente realidad de las cosas.
Surgen entonces, diversos modelos de ciudades, con sus correspondientes
85
establecimientos de gobierno local, tales como las llamadas ciudades

libres en la zona de la actual Alemania e Italia, que ostentan frente al
Emperador un status similar al de los Prncipes, siendo sufragneas, pero
con autonoma interior y exterior, que permite la constitucin de alianzas;
las ciudades realengas, con autonoma interna, pero total subordinacin al
poder real, que configuran un decisivo apoyo territorial, militar y
econmico al reino que se hace paralelo al ejercicio de un buen grado de
poder poltico, a travs de su participacin en las Asambleas
estamentales; y finalmente, las llamadas villas francas o ciudades
seoriales que encuentran sus notas distintivas en la frmula de repartir el
poder entre el seor, bien fuera laico o eclesistico, y el municipio.8
Refirindose al a la evolucin municipal en el espacio geogrfico de la
Espaa actual, el Decano Adolfo Posada, expresa que ... el hecho es que
en los siglos medievales surge o se afirma, el ncleo vecinal con una
intensa y amplia autonoma, y se produce un rgimen merced al cual
dicho ncleo - rural o urbano - resulta comprendido en una mas amplia
organizacin poltica. El fuero municipal (la carta) expresa o resume en
este perodo medieval - como hoy las leyes municipales y las cartas en
algunos pases, verbigracia Estados Unidos - la solucin del problema de
equilibrio que entraa todo rgimen municipal...
De su parte, el Profesor Enrique Ordua Rebollo, experto municipalista,
afirma sin vacilacin, que El origen histrico del municipio est
ntimamente ligado al concepto de autonoma municipal. En efecto,
aquellos municipios que nacieron libres en la Hispania medieval al norte
de los ros Duero, Arga, Gallego o Llobregat entre los siglos X y XI, por
la decidida voluntad de sus habitantes, procuraron siempre mantener tal
condicin, en defensa de su autonoma, para lo cual trataron de
vincularse al Rey, y as evitar su dependencia de la jurisdiccin
nobiliaria, mas restrictiva e inmediata que a real, con lo que se fijaba la
diferencia entre los municipios de realengo y de seoro (...) A partir del
siglo XII, los fueros breves originarios se transformaron en fueros
extensos, verdadero producto de la autonoma municipal, al contener un
Derecho consuetudinario vivo, a la vez que se perfilaba el principio de
garanta de dicha autonoma, puesto que contena los privilegios en que
se fundamentaba la misma, as como las normas para la eleccin de los
86
cargos municipales o la nmina de sus atribuciones, lo que confera la

condicin de Derecho municipal propio de gran validez, que se repetira
de unas ciudades a otras, con variaciones caractersticas de sus
peculiaridades geogrficas, sociales, etc.
Pero para no abusar en referencias y sucumbir a la tentacin de extender
el anlisis histrico, bstenos recordar que tales cualidades de autonoma
y democracia que acompaan al surgimiento del municipio moderno, en
forma generalizada, ocurre de manera similar, tanto en el municipio
continental europeo, que de ordinario se identifica, precisamente, como
de modelo autonmico, como a las entidades locales identificadas bajo el
patrn modular del self government (autogobierno), que se maneja en el
rgimen local ingles y norteamericano.
En conclusin, dando la entrada racional y lgica al enfoque histrico por
su peso especfico, se confirma que las nociones de autonoma y
democracia son consustanciales a la existencia misma de las entidades
locales, en cualquiera de los modelos que puedan servir como patrn de
organizacin y funcionamiento; de all que la posibilidad de universalizar
el conocimiento sobre el fenmeno de la vida local y su institucionalidad,
comporte comnmente manejar estos conceptos como categoras de
referencia usual.
Ahora bien, por su propia naturaleza, el municipio es una realidad
localizada en un entorno nacional especfico, lo que le asigna
particularidades que excluyen la identidad absoluta. De igual manera, la
dinmica social y poltica relativiza tales particularidades, no solo en el
espacio de una nacin determinada, sino en los espacios temporales, todo
lo cual conduce a reducir las afirmaciones a frmulas generales y
generalizables, lo que no les resta valor y vigencia.
En este sentido, entendemos que no hay contradiccin entre el enfoque
que se ha planteado y la advertencia certera que haca Fernando Albi,
cuando afirmaba que El municipalismo clsico ha pretendido enlazar
tambin, de forma inseparable, las ideas de autonoma y democracia. Se
parte de un notorio error de enfoque, segn el cual un gobierno
democrtico local ha de ser necesariamente autnomo (...) a nuestro
87
juicio, autonoma y democracia son dos ideas que en modo alguno

pueden considerarse como necesariamente coincidentes. Han existido
municipios dotados de una amplia independencia funcional, pero
desprovistos de contenido democrtico, como ocurri en la Alemania
nazi; y tenemos el ejemplo d la democrtica Francia, con un rgimen
local que se ha basado siempre en una rgida centralizacin....
Si bien es cierto que en la prctica es posible encontrar mltiples
ejemplos de manifestaciones funcionalmente, e incluso formalmente
autonmicas dentro de estructuras poco democrticas del ejercicio del
poder, o incluso, a la inversa, de conductas democrticas en el entorno de
estructuras desprovistas formalmente de autonoma, no lo es menos, que
en un arquetipo conceptual, apuntalado hoy da con la difusin y
profusin de valores que adquieren rango de universalidad - y junto a ello
de derechos fundamentales -, tal cual sucede con la democracia como
forma avanzada y superior de vida colectiva, se impregna cualquier
modalidad de organizacin dispuesta para el ejercicio del poder pblico,
pero con mucho mayor razn e intensidad, la que descansa mas
directamente en la estructura social local, en la comunidad acotada en
espacios de convivencia mas inmediata, an cuando, ciertamente, no se
trate de aquellas comunidades aisladas y sujetas a un metabolismo
endgeno, en virtud de las nuevas formas de vida urbana.
Naturaleza, valor y alcance de la autonoma local.

No es inusual observar en el campo de la doctrina jurdico pblica la
tendencia a centrar el tema de la autonoma local en los aspecto de orden
cuantitativo, esto es, en la extensin - mayor o menor - de las materias
que pueden conformar el espectro sustantivo para el ejercicio de las
facultades autonmicas, dejando en un plano de menos relevancia el
aspecto cualitativo, las condiciones jurdicas que sustentan y rodean esas
facultades, ms que la amplitud que exhibe como contenido.
En cuanto a este asunto, optamos por ocupar una posicin diferente, que
otorga prevalencia a los aspectos de orden cualitativo, ms que al
contenido sustantivo, a la extensin numrica del elenco de materias que
88
aparecen listadas como de la competencia municipal en un determinado

cuerpo legal, de un momento dado. Es importante precisar que esta
perspectiva no pretende restarle valor al asunto competencial, el cual, sin
duda es un elemento destacable, neurlgico, pues en definitiva la
autonoma local viene a ser una tcnica de integracin de competencias,
mediante su articulacin en el seno del ordenamiento jurdico general del
Estado. Tal como afirmaba Garca de Enterra, incluso antes de la
transformacin del Estado espaol en un Estado de Autonomas: ... La
autonoma municipal es sabido que se define en el moderno Estado de
Derecho, constitutivamente centralizado, no como una zona exenta de
actuacin, tal como ha sido en otras pocas histricas, sino como una
competencia articulada en el seno del ordenamiento general. Mas que de
una autonoma en el puro sentido, debera hablarse en rigor de una
competencia autonmica insertada en el cuadro del orden jurdico comn
y unitario..
Y es que, sin entrar al debatido tema de una definicin conceptual de la
autonoma local, que es un tema debatido, precisamente, por su
importancia desde el punto de vista intelectual tanto como desde la
percepcin pragmtica de su utilidad, es lo cierto - y no parece haber
mayor desacuerdo en ello -, que La autonoma propiamente dicha se
ofrece siempre como el status jurdico de un sujeto de Derecho
Pblico, determinativo de una manera de ser que afecta a sus
posibilidades de obrar. En este sentido constituye una capacidad legal no
originaria - como la soberana que es un atributo necesario -, sino
derivada, o sea, conferida por la Constitucin o Ley. Por lo dems, toda
autonoma es reductible, en ltimo trmino, al ejercicio de poderes
calificados - de distintos rdenes que versan nicamente sobre
determinadas materias. El numero mayor o menor de poderes y materias
marca la extensin de la autonoma. Ahora bien, la peculiaridad distintiva
de los poderes autnomos estriba en que excluyen cualquier otro que de
alguna manera condicione - al menos ordinariamente sus decisiones,
salvo por la va jurisdiccional.
Tratndose entonces, de la situacin jurdica de un sujeto de Derecho
Pblico, para determinar una manera de obrar a travs de las potestades
89
pblicas que posee, es lgico admitir, en nuestro criterio, la variabilidad

de las materias a las cuales aplique esas facultades, sin que ello altere el
modo de actuar, que viene a ser lo fundamental, de all la prctica de
asegurar su ejercicio mediante la consagracin formal de tcnicas
proteccin jurdica, fundamentalmente de carcter jurisdiccional que se
convierten en una garanta institucional expresada en una doble
direccin, por una parte, como mecanismo de control sobre sus
decisiones, con lo cual se excluye la subordinacin a otra instancia
administrativa, y de otro lado, como el ejercicio de acciones dispuestas
para la proteccin de los derechos y situaciones jurdicas subjetivas.
Adicionalmente, parece este un momento conveniente para recordar que
el entorno de la autonoma local ha estado permanentemente signado por
una constante pugna con las instancias centrales del Estado en razn de
ser un espacio de poder de primera lnea en relacin con la percepcin y
la sensibilidad del ciudadano, de donde destaca, ms an, la
trascendencia de fondo que tiene la proteccin de las facultades
autonmicas.
De este modo lo entiende el Profesor Luciano Parejo Alfonso, al indicar
que La cuestin central que suscita la autonoma o, si se prefiere, el
autogobierno municipal es, con todo, la de su consistencia. Debe
resistirse la tendencia natural a identificar su sustancia con su extensin,
es decir, la cantidad de competencias que estn incluidas en l. Pues por
mas que la dimensin cuantitativa no sea despreciable, en modo alguno
es la determinante, ya que en realidad, el autogobierno es una cualidad,
precisamente la que se traduce en capacidad de gestin bajo la propia
responsabilidad, es decir, sin sujecin a directrices ajenas u
obedecimiento nicamente a las propias opciones; naturalmente siempre
en la esfera de accin.
En cuanto a su alcance, tambin los dispositivos normativos afincan el
nfasis en su consistencia, en sus sustancia de status derivado de
disposiciones constitucionales o legales, segn sea el caso de cada
derecho positivo, pero destacando la proteccin jurdica de tal manera de
ser que afecta las posibilidades de obrar de un sujeto territorial de
90
Derecho Pblico, pues en definitiva, se trata de la autonoma, de una

manifestacin de libertad de accin de los ciudadanos de una comunidad
sobre los asuntos de su inters inmediato como tal comunidad.
Tal vez la nota ms directamente asociada al tema que nos ocupa, viene
dada por el proceso de consolidacin institucional que, dentro de las
propias estructuras pblicas - y mas concretamente por lo que incumbe a
las estructuras o instituciones territoriales -, se inserta, bajo la frmula de
las garantas institucionales, en los textos fundamentales, protegiendo, de
esta manera, a la propia institucionalidad, para beneficio de los logros y
objetivos de carcter social que debe cumplir, es decir, preservando al
Estado mismo, en tanto instrumento de la Sociedad.
Resulta altamente ilustrativa la expresin que al respecto ofrece el
Profesor Parejo, cuando afirma que: "..la finalidad de la garanta
institucional es la de otorgar una especfica proteccin constitucional
frente al legislador ordinario a determinadas y tpicas caractersticas de
una institucin, en la medida en que stas han pasado a ser - como
resultado de la evolucin histrica de dicha institucin - esenciales e
identificativas de la misma.."
Como un ejemplo de tal aserto, se puede traer el caso de Venezuela, cuya
vigente Constitucin (promulgada en 1.999) consagra el principio de la
autonoma local en trminos similares a su antecedente inmediato, la
Constitucin de 1961, al disponer:
Artculo 168.- Los Municipios constituyen la unidad poltica primaria
de la organizacin nacional, gozan de personalidad jurdica y autonoma
dentro de los lmites de esta Constitucin y de la Ley. La autonoma
municipal comprende:
1. 2. 3. Las actuaciones del Municipio en el mbito de sus competencias
se cumplirn incorporando la participacin ciudadana el proceso de
definicin y ejecucin de la gestin pblica y al control y evaluacin de
sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la
ley.
91
La eleccin de sus autoridades La gestin de las materias de su

competencia. La creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos.
Los actos de los Municipios no podrn ser impugnados sino ante los
tribunales competentes, de conformidad con esta Constitucin y con la
ley.
Como se puede observar fcilmente, el texto constitucional recoge los
datos bsicos de la autonoma, en particular la garanta institucional
expresada en la proteccin jurisdiccional a la que hemos aludido antes.
Sin embargo, es forzoso aceptar y subrayar, que esta nica disposicin
constitucional no encapsula en su totalidad el rgimen de la autonoma
local en Venezuela, ni siquiera alcanza a completar sus postulados
fundamentales, pues a tal efecto, tendremos que acudir a la integracin de
otras normas contenidas en el mismo texto fundamental, tales como las
que expresan los principios de gobierno democrtico, participativo,
electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de
mandatos revocables (artculo 6); el principio de legalidad (artculo 137);
o los principios de imparcialidad, honestidad, participacin, celeridad,
eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad
(artculo 141) que se extienden a toda la estructura la estructura y
manifestaciones del Estado, pues se trata de principios informadores de la
totalidad de su ordenamiento jurdico lo que a su vez debe vincularse al
haz de derechos y garantas ciudadanas e institucionales, que configuran
barreras contra el ejercicio arbitrario del poder. Tampoco es excluible del
anlisis e interpretacin constitucional, el conjunto de antecedentes
institucionales e histricos que conforman el perfil integral de una
categora jurdico-poltica, que no dimana del postulado normativo
formal, ni puede ser negada en su esencia, por un instrumento de tal
naturaleza.
En un sentido similar - pero ya en el mbito de las regulaciones
supranacionales, lo que habla de su universalidad - percibimos el
pronunciamiento contenido en el artculo 3 de la Carta Europea de
Autonoma Local, dada en Estrasburgo en octubre de 1985, lo que abona
a favor de la percepcin que pone de relieve un alto grado de
uniformidad de criterio sobre la naturaleza y alcance de la autonoma
92
local, a pesar de la ausencia de una definicin univoca y formalmente

establecida.
De esta manera se reafirma que, la naturaleza de la autonoma local se
ubica en el terreno de los principios y no en la contingencia cuantitativa
que puede ofrecer un listado de competencias mas o menos extenso; y
como tal, su alcance es integral, total, irradia a cualquier manifestacin
de su contenido, con lo cual, no queda limitada a su aparicin literal en
una disposicin normativa, ni desde luego, la reducida expresin de un
ejercicio exegtico o gramatical de un postulado legal. La ciencia jurdica
va mas all, y el cientfico del derecho est obligado a integrar los
elementos concurrentes, a producir la alquimia requerida en la
construccin cientfica, dentro de los cuales, en el caso que nos ocupa,
juega un papel esencial, el componente histrico, la valoracin creativa
de la institucionalidad local, que permite proyectar su presencia futura en
trminos de eficiencia social. En trminos de Ortega, ... Toda historia
nace del rebote de nuestra curiosidad afanosa por el futuro y provenir,
que nos lanza y nos hace descubrir el pretrito ... el arsenal de nuestros
medios es lo que
Artculo 3.- Concepto de la autonoma local: 1. Por autonoma local se
entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales para
ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el
marco de la Ley, bao su propia responsabilidad y en beneficio de sus
habitantes. 2. Este derecho se ejerce por Asambleas o Consejos
integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual,
directo y universal, y que puedan disponer de rganos ejecutivos
responsables ante ellos mismos. Esta disposicin no causar perjuicio al
recurso a las asambleas de vecinos, la referndum o a cualquier otra
forma de participacin directa de los ciudadanos, all donde est
permitido por la Ley. nos ha pasado ya, y por eso volvemos la vista
atrs precisamente, porque lo primero es mirar hacia adelante
93
Principios y elementos de administracin que acompaan a

la autonoma y la democracia local.
Para servir adecuadamente a la colectividad que explica, justifica y
legitima su existencia, la administracin local - al igual que la
Administracin pblica en general, aunque incorporando en este caso el
mayor grado de cercana con los ciudadanos, por la cotidianeidad de los
asuntos de su inters que le corresponde manejar como responsabilidad debe ser, adems de autnoma, profundamente democrtica, pues ese
valor est inyectado en la esencia de su institucionalidad, pero tambin,
porque ello es un indicador de su modernidad, de su actualidad, con
independencia - que no desprecio de su antigedad cronolgica, pues
esto la pone en sintona con el protagonismo de la sociedad y la
alternancia poltica en un contexto creciente de globalizacin, que exige
una adecuada puesta al da de la Administracin pblica para servir con
eficacia el inters general que le compete como institucin. La buena
Administracin enlaza con la gobernanza, un trmino surgido en el
mbito de la gestin empresarial que se ha incorporado al sector pblico
y que pone el acento en la negociacin
Siendo la autonoma una cualidad que acompaa al municipio por
razones como sujeto de Derecho Pblico para garantizar su actuacin a
favor de inters colectivo, por lo que en realidad viene a ser una
prerrogativa de la sociedad local que encarna su entidad representativa,
lleva consigo un alto grado de responsabilidad en su respeto,
preservacin y mantenimiento, no solo a travs de la puesta en prctica
de los mecanismos jurdicos de proteccin y garanta, sino mediante su
ejercicio efectivo, con actos y conductas de los titulares de los cargos
municipales, que no dejen lugar a dudas de tal condicin, y por sobre
todo, con el despliegue de una funcin administrativa practicada con
estricto apego a los cnones ticos, de pulcritud, eficacia y
comportamiento democrtico que demanda la sociedad contempornea.
94
En estrecha asociacin con la autonoma aparece un conjunto de

elementos de necesaria observancia por parte del actuar administrativo
local, para lograr darle a la autonoma un sentido genuino que se une a la
produccin de efectos prcticos de su desempeo, que son en definitiva
los resultados por los cuales esperan legtimamente los ciudadanos. Sin
que su enumeracin implique un orden jerrquico o de prelacin,
podemos apuntar en ese complejo de elementos para la administracin,
algunos tales como imparcialidad, participacin, eficacia, eficiencia,
transparencia y responsabilidad, que de una u otra forma se encuentran
expresados en disposiciones normativas de los ordenamientos jurdicos
positivos, o inmersos en los Principios Generales que los impregnan, con
igual o mayor fuerza obligante, an cuando no adopten la forma
sacramental de regla de derecho.
La imparcialidad es una condicin necesaria para la correcta prctica
administrativa, que deriva de una premisa de elemental lgica, ya que no
puede esperarse que el servidor pblico pueda actuar vlida y
legtimamente orientando sus decisiones en razn de un objetivo parcial,
de una finalidad distinta al servicio de los ciudadanos, que es para lo
nico que est investido de poder y, es bueno siempre recordarlo,
limitado en el ejercicio del poder.
Es un elemento que contacta con la necesidad de una administracin sana
y equilibrada como soporte a la adecuado funcionamiento social en
general, atemperando los supuestos de conflicto mediante la reduccin de
los costos transaccionales. Implica neutralidad en la actuacin - lo que
hace evidente la asociacin de este elemento con la honestidad en la
actividad -, para no favorecer ni perjudicar a nadie, sacando provecho del
conociendo mas profundo de los asuntos y el domino del poder de
decisin, lo que coloca a este elemento directamente en el campo de las
coloraciones partidistas, pues determina que el funcionario
administrativo sirve, como tal, al Estado, o lo que a estos efectos es igual,
a la colectividad, y no a parcialidad poltica alguna.
Desde luego, desde este punto de vista, la imparcialidad no est reida
con la orientacin poltica que practique el equipo de gobierno en turno,
95
lo que permite imponer legtimamente un sello o estilo determinado,

mediante el nfasis en los modos y tendencias de la accin gubernativa;
pero tal circunstancia no permite subordinar la administracin a la
tendencia partidista, lo que resulta pernicioso y aberrante, adems de
demostrar ausencia de parmetros ticos en el manejo del quehacer
poltico.
La imparcialidad implica profesionalizacin de la gestin, y con ello, se
procura la eficacia y eficiencia de la administracin, como un objetivo de
primer orden a alcanzar, lo que tambin se procura a travs de la
necesaria actualizacin y modernizacin de los sistemas, organizacin,
procedimientos y mtodos de actuacin. En la actualidad, un dato de
necesaria consideracin es la incorporacin de nuevas tecnologas que
permita mayor seguridad y velocidad en las tramitaciones.
Es profundamente importante mantener el inters del ciudadano por la
administracin - en particular, en el campo de la administracin local -, y
en este sentido, la profesionalizacin del funcionario y de la institucin,
por igual, juegan papel primordial.
Todo ello apunta y contribuye a la eficiencia de la autonoma como
soporte jurdico y poltico de actuacin para los entes locales, lo que en
definitiva se traduce en democracia y estmulo a la participacin
ciudadana, en todos los mbitos de la actuacin local, pero con particular
presencia en el rea de los servicios pblicos.
Las estructuras locales como institucin esencial

protagnica en las sociedades democrticas americanas.
No cabe duda que la institucionalidad - y fundamentalmente la social, la

de lo colectivo -, no deriva exclusiva ni decisivamente de la consagracin
en un acto formal; antes bien, en su esencia subyace la presencia
participativa de los individuos y la expresin mas o menos extensa, pero
en todo caso legitimante, de su trnsito en el tiempo, esto es, su huella
histrica.
96
En el caso de la institucionalidad local, en tanto producto de la vida

comunal con los atributos que necesaria e inevitablemente la acompaan,
el componente histrico tiene un sitial mucho mas destacado que en
cualquier otra expresin de las instituciones vinculadas con el ejercicio
del poder poltico.
El solo dato de la magnitud que representa la produccin intelectual
relativa a las instituciones locales, particularmente el Municipio, da
cuenta de su peso especfico y de su valor fundamental y trascendente
como figura emblemtica de la vida local, de la construccin y desarrollo
de la sociedad, en la cultura occidental.
Ello impone reconocer que cualquier aproximacin seria a los temas
relacionados con las estructuras locales en el mundo occidental, pasa por
incorporar, an cuando ello sea de manera implcita, la trayectoria
histrica de las instituciones locales, que tiene como eje vertebrador la
construccin del municipalismo en la pennsula Ibrica y su posterior
transformacin y desarrollo como municipalismo iberoamericano.
En este sentido resulta una obra fundamental - y por ello de necesaria
referencia en el tratamiento del tema -, el reciente trabajo del Profesor
Enrique Ordua Rebollo, publicado de manera conjunta por la
Federacin Espaola de Municipios y Provincias, el Instituto Nacional de
Administracin Pblica, y el Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales que recoge detallada y magistralmente la historia de la
organizacin territorial espaola.
Al tiempo que hacemos la remisin general a la obra, destacamos como
excelente sntesis en total y absoluta coincidencia con lo que ahora se
indica, las palabras que, en el Prlogo, emplea el Profesor Luciano Parejo
Alfonso: "...Puede decirse, pues, que entre nosotros el Municipio funde
en molde o frmula propios la idea helena de gobierno
<<democrtico>> (basado en la participacin-intervencin de todos los
vecinos) y la romana de la magistratura ....... Estos rasgos esenciales
del Municipio, que se trasladaron al continente americano y luego
operaron - bajo la forma de imagen romntica e idealizada - en el
97
trnsito del Antiguo Rgimen al Estado constitucional (recurdese la

insistencia en la constitucin de cada poblacin significativa en
Ayuntamiento) y a todo lo largo del siglo XIX y principios del XX,
explican la importancia poltica de la cuestin y la vida municipales y su
protagonismo en los momentos de desfallecimiento de las estructuras
polticas superiores como cauce primario de participacin en los
asuntos pblicos. Y por ello tambin las tensiones bsicas en el proceso
de consolidacin, hasta hoy, de la institucin, que, girando en torno al
binomio autonoma-control, versan sobre los trminos de la integracin
del Municipio en la estructura territorial del Estado como un todo..."20
(Destacados nuestros).
De esta manera, es forzoso concluir que el Municipio, como expresin
emblemtica de la institucionalidad comunal, est indisolublemente
anclado en el ncleo originario de las naciones americanas, por su
condicin de antecedente organizativo propio de los asentamientos
poblacionales existentes para el momento de producirse el trascendental
cambio poltico, y adems, por configurar el epicentro institucional de los
movimientos dirigidos a la configuracin de los nuevos Estados, es decir,
la raz misma de las nacientes repblicas.
Las amenazas a la autonoma y la democracia local: los

riesgos de la institucionalidad municipal.
La cuestin municipal ha sido, histricamente, una crnica contentiva del
relato acerca de presiones sobre la institucin municipal que apuntan
directamente hacia la autonoma, en tanto pilar primario de su estructura
conceptual y funcional. Con diferentes orgenes, razones y grados de
intensidad, pero prcticamente en forma constante, se presentan acciones
u omisiones dirigidas a debilitar el libre juego de la gestin local, al
punto que podra decirse que se trata de una nota caracterstica asociada
al municipio en todas sus expresiones y en cualquier latitud, de la que da
cuenta, con abundancia y detalle, la literatura especializada.
Regularmente esa presin proviene de otros centros de poder, como
efecto de la tensin generada por la presencia de actores diversos en el
98
escenario poltico, dentro del cual, las instituciones locales, por su

naturaleza y trayectoria histrica manejan un conjunto de asuntos de
inters inmediato, propios de la cotidianidad de las personas.
Es lo que conduce a identificar al municipio como la administracin mas
cercana al ciudadano, expresin sta que tiende a confundirse con la idea
de cercana fsica o espacial, pero que, en realidad envuelve un mayor
nivel de abstraccin en su significado, que pone de relieve, precisamente
el carcter de institucionalidad que la colectividad social genera a travs
del municipio para el manejo de sus asuntos comunes, los que no
encuentran solucin eficiente en las relaciones interpersonales, de manera
objetiva, imparcial, transparente y responsable, mediante la
institucionalizacin de agentes (funcionarios y electos), que asumen la
condicin de mandatarios y est sujetos plenamente al derecho, en sus
actuaciones y de cara a sus mandantes.
Las presiones y amenazas sobre la autonoma municipal y la democracia
local adquieren grados y modalidades diversas que van desde las mas
burdas y directas, hasta mecanismos mas clandestinos, aparentemente
sutiles y sofisticados, que actan desde dentro, apoyndose en la
institucionalidad formal, para producir una implosin, tal como sucede
con el llamado municipalismo libertario21, propuesto, entre otros por
Murray Bookchim,, partiendo del reconocimiento del fracaso del
movimiento obrero y sindical como medio eficaz para los objetivos de
redencin social y manumisora planteados por el marxismo, y
apoyndose en la perspectiva de los movimientos sociales del tercer
cuarto del siglo XX, que destacan el mayo francs del 68 y el
surgimiento de los movimientos ecologistas estadounidenses y su pronto
declive, apunta a la construccin de una suerte de participacin
libertaria en la vida y la gestin local, inspirada en las perspectivas del
anarquismo, en particular las anarcosindicalistas espaolas, apunta ala
idea de una organizacin poltica basada en instituciones asamblearias de
ndole vecinal que, practicando la democracia directa se federaran en
una confederacin de municipios o comunas libres, siendo entonces, una
alternativa al Estado.
99
De este modo, se entiende que una revolucin implica una dualidad de

poderes, el sindicato, el soviet el consejo o la comuna, todos ellos
orientados contra el Estado, con lo cual el municipalismo libertario se
constituye como una poltica orgnica, que emerge de la base de la
asociacin humana y se dirige a la creacin de un cuerpo poltico
autntico de formas de participacin ciudadana...
Tales planteamientos presuponen necesariamente la destruccin de la
institucionalidad, para la edificacin de la formula redentora, que en
este caso es, precisamente la ausencia de instituciones.
El asunto se hace mas curioso an, cuando el movimiento proviene de la
misma institucionalidad y se dispara mediante el empleo de los
instrumentos formales, bsicamente los de corte jurdico (actos, leyes,
sentencias), que operan como distractivos de la atencin, como
verdaderos camuflajes de las intenciones finales, en razn de la confianza
que inspiran en los ciudadanos. Parafraseando la expresin de Alejandro
Nieto, ocurre en estos casos que la Ley ( y tambin la jurisprudencia)
termina sirviendo de Celestina para violar la justicia y para destruir la
institucionalidad consustancial con el Estado de Derecho22, para vender
la idea de un protagonismo democrtico directo y el prticipacionismo
como reedicin de ese municipalismo libertario simple y puro
anarquismo -, que apunta a la construccin del Estado comunal. Es, en
definitiva la falsa imagen, el espejismo, de la participacin local y el
comunalismo , empleado como anestsico para destruir la
institucionalidad local.
Caben ac de nuevo, las reflexiones sobre la participacin y sus espacios,
en razn del orden poltico y el orden administrativo, de gerencia. En el
primer caso, debe haber una presencia amplia, indiscriminada, plegada a
la participacin, para fortalecer verdaderamente la vida local, reemplazar
peridicamente a los gobernantes y limitar sus poderes, como mtodo
para el ejercicio de una verdadera democracia. En el segundo espacio, no
se debe sustituir a los agentes administrativos por la supuesta
participacin, como empoderamiento popular, pues se cultiva el
anonimato y con ello la carencia de mecanismos de control para la
100
determinacin de la responsabilidad de los administradores en el

cumplimiento de metas y objetivos; la gestin de administracin pblica
es un espacio para la eficiencia, mas que para la prctica poltica.
De su parte, la poltica moderna, inteligente, racional y progresista, es
conflicto, pero solo para la superacin del conflicto, y en escenarios
propios de sistemas complejos, como sucede con la sociedad
contempornea en todos sus mbitos y mas an en el de la administracin
local, se impone el manejo racional, cientfico de los asuntos, y no tiene
cabida ni perspectivas de futuro la autogestin, aunque se ofrezca
como revolucin.
Ya hace algn tiempo lo advirti Ludwig von Bertalanffy: En tiempos
en que cualquier novedad, por trivial que sea, es saludada llamndola
revolucionaria, est uno harto de aplicar ste rtulo a los adelantos
cientficos. En vista de que a minifalda y el cabello largo se designan
como una revolucin en la adolescencia, y cualquier nuevo modelo de
automvil o de potingue lanzado por la industria farmacutica
constituyen revoluciones tambin, la palabra es una muletilla publicitaria
que no merece consideracin seria...
Ciertamente, propuestas de ese talante, sometidas a un brete
dogmatiquero, que operan como vector para el poder totalitario, carecen
de futuro por anacrnicas, pero pueden resultar profundamente dainas.
Como antdoto surgen, una vez mas, los principios y fundamentos,
susceptibles de actualizacin permanente, a travs del intercambio de
experiencias y saberes.
101
Referencias
1 Diccionario de la Lengua Espaola. Op. cit.
2 Arnold J. Toynbee: Estudio de la Historia. Alianza Editorial. Madrid,
1970. Vol. 2. Pg. 294 y307.
3 Manuel Garca-Pelayo: Formas polticas de la Alta Edad Media.
Fundacin Manuel Garca-Pelayo. Cuaderno No 7. Caracas, 2003. Pg.
22-23.
4 Manuel Garca-Pelayo: La idea medieval del Derecho Fundacin
Manuel Garca-Pelayo. Cuaderno No 8. Caracas, 2004.
5 Ibdem. Pgs. 14-15 6 Manuel Garca-Pelayo: La Ciudad Mercantil
Medieval. En Revista de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas.
No 76. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1190. Pg. 132.
7 Manuel Garca-Pelayo: La Ciudad Mercantil Medieval. Op. cit.
Pag.139.
8 Ibdem. Pg. 142.
9 Adolfo Posada: El rgimen municipal de la ciudad moderna. Edicin
fascmil, con Estudio Preliminar a cargo de Enrique Ordua Rebollo y
Enrique Ordua Prada. Federacin Espaola de Municipios y Provincias.
Madrid, pg. 49
10 Enrique Ordua Rebollo: Defensa de la autonoma municipal
iberoamericana. En prensa. Sobre el mismo tema y del mismo autor,
vanse: Democracia directa municipal Concejos y Cabildos Abiertos.
Federacin Espaola de Municipios y Provincias / Editorial Civitas.
Madrid, 1994. Historia del Municipalismo Espaol. Iustel. Madrid,
2005. Municipio, Democracia, Autonoma y Desarrollo Local, en II
Jornadas de Derecho Administrativo y Municipio. Universidad Catlica
del Tchira. San Cristbal, 2005
11 Al respecto puede verse W.E Jackson: LA estructura del rgimen
local ingles Instituto de Estudios de Administracin Local. Madrid,
1962. Jewell Cass Phillips: Rgimen y administracin municipal de los
Estados Unidos de Norteamrica. Instituto de Estudios de
Administracin Local. Madrid, 1963 12 Fernando Albi: La crisis del
Municipalismo. Instituto de Estudios de Administracin Local.
Madrid, 1966. Pg. 78.
13 Eduardo Garca de Enterra: La ordenacin jurdica de los transportes
102
madrileos. Madrid, 1954.

14 Antonio Moles Caubet: Los lmites de la Autonoma Municipal. En
Estudios de Derecho Pblico. Cit. Pg. 235. 12
17 Jos Ortega y Gasset: La interpretacin de la Historia Universal.
Madrid, 1960. Pg. 64. 18 Jos Lus Meiln Gil: Administracin Pblica
para la Democracia. Anuario da Facultade de Dereito de Universidade
de Corua. No 11. La Corua 2007. Pg. 493.
19 Enrique Ordua Rebollo: "Municipios y Provincias". Ed. Federacin
Espaola de Municipios y Provincias, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales.
Madrid, 2003
20 "Municipio y Provincias", cit. Prlogo, pgs. XXIV y XXV
21 Vid. Murray Bookchim: Sicial Anarchism or Lifestayle Anarchism.
AK Press. 1995.- The ecology of freedom: the emergence and disolution
of hierarchy (1982)..- La ecologa de la libertad: el surgimiento y la
disolucin d ela jerarqua. Ed. Colectivo Los Arenalejos. Madrid
(Mostotes) 1999.
22 Alejandro Nieto Critica de la Razn Jurdica. Ed. Trotta. Madrid,
2007. Pg. 123 y stes. 23 Ludwig von Bertalanffy: Teora General de
los Sistemas. Fondo de Cultura Econmica. 17a reimpresin. Mxico
2009. Pg. 16.
103
Intervencin del Dr. Garca Ramrez al recibir la

Medalla al Mrito Administrativo Jos Mara Luis
Mora, del Instituto Nacional de Administracin
Pblica de Mxico
A la benevolencia del Instituto Nacional de Administracin Pblica debo

corresponder con el aprecio que dicta la gratitud y la brevedad que
impone la cortesa. Mi reconocimiento, pues, por la decisin que me
concede la medalla designada con el nombre de Jos Mara Luis Mora,
una medalla acreditada y un nombre ilustre. Lo agradezco a usted, seor
Presidente Jos Castelazo, y por su conducto al respetable Consejo
Directivo, al que saludo con la mayor estimacin.
104
El doctor Mora ilumin los trabajos de la nacin en tiempo de

emergencia. Fueron, las suyas, horas de reflexin y definicin. Por ello
contienen enseanzas y sugerencias para las horas que se hallan en curso,
cada una en su circunstancia. Entonces era necesario alertar el talento y
despejar la mirada para administrar el presente y erigir el futuro.
Dondequiera prevaleca la incertidumbre. Tambin prevalece hoy. Si
antes apremiaba el nacimiento, hoy urge un renacimiento, condicin de
identidad y subsistencia.
En el alba de la repblica, Mora describi las revoluciones que formaron
el genio y la figura de Mxico y advirti sobre los movimientos que
forjaran el porvenir. Hombre de letras y de leyes, historiador, legislador,
polemista, despleg su talento y su amor por Mxico en la gran tarea que
impona nuestra mltiple insurgencia: suprimir los lazos que anudaban
con la antigua metrpoli, y los que an retenan, en inquieto cautiverio, el
pensamiento y la voluntad de los nuevos mexicanos.
Haba que forjar la nacin y la repblica. Y era preciso adquirir sobre la
marcha la doble calidad que permitira tan ingente empresa: ser
integrantes de una nacin en ciernes y ciudadanos de una repblica en
formacin. Misin estupenda, cuando la luz despuntaba. El doctor Mora
hizo su parte y form en las filas de los hombres de alborada, que son
orgullo y ejemplo para los compatriotas de hoy. Acendr la conviccin y
contribuy a la constitucin.
Mora, el observador, describi su mundo y el talante de los mexicanos;
refiri vicios y virtudes, miserias y grandezas. Un analista penetrante,
Jos Luis Martnez, pondera el fino sentido y la modernidad de sus
observaciones sobre la condicin del espaol en Mxico, lo ridculo de la
nobleza mexicana, la empleomana, el cohecho y el soborno entre
nuestros funcionarios pblicos, la costumbre de cada nuevo gobierno de
dar empleo a sus adictos.
Martnez tambin recuerda una apreciacin de Mora que no ha perdido
vigencia: las virtudes y carcter de los mexicanos no residen en las
clases privilegiadas, sino en la masa del pueblo. Nada de esto podra
105
pasar inadvertido al historiador, al socilogo, al poltico y al

administrador pblico.
Instalado en el cruce entre dos siglos --que eran pocas de la historia y
planteaban alternativas de individuo y de nacin--, Mora tom partido y
propuso camino; admiti la declinacin del pasado y alent la aparicin
del futuro; milit por la libertad y se sum a las razones y a las filas del
progreso. No era fcil hacerlo, como no lo es ahora, en ambos casos bajo
presiones sofocantes. Los aos han cambiado; las pretensiones, no.
El doctor Mora se inscribi, por temperamento y vocacin, en una de las
grandes corrientes histricas que han disputado y disputan todava, con
otras armas e idntico vigor-- el dominio y el destino de la nacin. Si
ayer fue un adelantado, hoy sera un revolucionario; mirara con angustia
el declive de la repblica y volvera a tomar partido y a proponer camino.
No es difcil suponer dnde militara y dnde no. Elevara la voz y
emprendera el rumbo que caracterizaron su temperamento y su
vocacin. En el inicio del siglo XIX, Mxico necesitaba voz y rumbo,
como los necesita en el principio del XXI. En la encrucijada nuestra de
cada da, la afiliacin de Mora dara cuenta de su filiacin. Era un
hombre con proyecto de nacin, don del estadista que le permite ser, con
autoridad moral, conductor del pueblo.
En los anales del INAP consta que esta medalla fue establecida el 6 de
abril de 1981 --era presidente Luis Garca Crdenas-- y que en el curso
de tres dcadas se ha concedido a siete integrantes del Instituto, bajo el
signo del mrito administrativo. Esto invoca la entrega --que no es
slo aportacin de ideas, sino compromiso de vida-- al desenvolvimiento
de la Administracin Pblica, entendida como medio para el desarrollo
del hombre y la felicidad del pueblo. As --felicidad del pueblo-propona un antiguo e inmejorable lema de buen gobierno, que no
siempre tenemos en la memoria y en la experiencia, y ni siquiera en la
imaginacin.
106
Por lo tanto, la medalla acoge un triple prestigio: de las razones que

determinaron su establecimiento, del organismo que la instituy y de las
personas que la recibieron y enaltecieron. Todos merecan en justicia lo
que hoy se concede con generosidad. Esto me permite recordar el
expresivo nombre de un arraigado ministerio: justicia y gracia,
dependencia que form parte de la tradicin administrativa mexicana. De
ambas puede servirse el Estado y ahora se vale el INAP.
En 1981 recibi la medalla el profesor Gabino Fraga Magaa, a quien
hace unos meses hicimos homenaje recordndole como ministro de la
Suprema Corte de Justicia, autor de un tratado seero que orient a los
estudiosos del Derecho y la Administracin.
En el mismo ao la obtuvieron, con notables mritos, don Gustavo
Martnez Cabaas --con quien coincid, l siempre en su calidad de
maestro-- en el jurado del Premio INAP, y mi recordado compaero y
amigo Andrs Caso Lombardo, con una larga hoja de servicios en la
Administracin Pblica.
Entonces dijo nuestro Consejo Directivo --y dijo bien-- que los tres
expresan escuelas y etapas fundamentales del desarrollo de nuestra
disciplina: el inicio con don Gabino Fraga y el desarrollo con don
Gustavo Martnez Cabaas y Andrs Caso.
Despus se otorg la medalla a don Jos Lpez Portillo. En su haber
figuraba un gran impulso a la reforma administrativa. Por invitacin del
INAP, tuve el privilegio de participar en la celebracin que aqu se hizo,
con respeto y gratitud.
Don Lucio Mendieta y Nez, antiguo director del Instituto de
Investigaciones Sociales, universitario descollante, recibi la medalla en
1982.
Ms tarde, la distincin fue otorgada a administrativistas de una nueva
etapa, que menciono con aprecio y afecto; en sus manos ha estado la
conduccin del INAP, ejercida con excelencia: Ignacio Pichardo Pagaza
107
y Alejandro Carrillo Castro, tratadistas y practicantes de

Administracin Pblica. Adems, mis compaeros y mis amigos.
la
Quiero agregar --aunque no se trate de esta medalla, sino de otro

reconocimiento: el que se debe a un ilustre fundador-- que el 27 de enero
de 2005, en una memorable ceremonia, nuestro Instituto celebr a un
mexicano excepcional. Hombre de ideas y hombre de bien --dos
cualidades que no siempre concurren en una misma persona--, don Jos
Iturriaga Sauco ha beneficiado al pas y a la Administracin Pblica.
Figura entre los creadores de este organismo. Que lo sea es una gala del
maestro Iturriaga, como tambin del Instituto.
Permtanme dos palabras de orden personal. Durante mucho tiempo he
tenido el honor de participar en la Administracin Pblica central y
descentralizada, federal y local. Fui testigo --no digo actor-- de muchas
tareas emprendidas y desarrolladas bajo la divisa del sector pblico en los
mbitos de la justicia, la seguridad, la educacin, la economa. Y tengo el
privilegio de haber sido integrante de este Instituto Nacional por ms de
tres dcadas.
Acompa la trayectoria de muchos asociados. Algunos ya no se
encuentran entre nosotros --pero su recuerdo perdura-- y otros se
hallan activos y laboriosos. He participado en cursos, congresos,
conferencias, publicaciones del Instituto. Fui jurado del Premio INAP y
form parte del Consejo Directivo, como miembro y vicepresidente.
Disculpen estas referencias personales. Con ellas slo pretendo dar
sentido y fundamento a mi testimonio sobre una buena parte de la vida y
los milagros de esta institucin a la que tanto queremos y debemos, y que
ha sabido honrar su encomienda y acompaar, con su buen paso, la
marcha de Mxico.
Ha acompaado esa marcha en las duras y en las maduras, desde las
horas iniciales hasta stas, intermedias, alentando la investigacin y la
docencia; multiplicando el examen riguroso de la Administracin y
promoviendo su desarrollo a travs de los Institutos estatales, que son
108
motivo de satisfaccin y esperanza; llegando a los poderes legislativo y

judicial, adems del ejecutivo, a los organismos descentralizados, a las
instituciones acadmicas; cubriendo, en fin, un extenso itinerario. Ms
que un organismo longevo, es una institucin madura y fecunda. Dira:
una institucin de la repblica, bien ganada esa calidad.
El Instituto se ha desplegado en muchos caminos y hacia varios
horizontes. Lo supuso la primera generacin y lo han sostenido,
mejorado, engrandecido las generaciones de cada relevo. Hubo das en
que slo dispona de tres o cuatro colaboradores --o menos--, a cambio
de que hoy cuente con una legin de asociados, alumnos y egresados,
catedrticos e investigadores, que son el fruto de la buena siembra.
He aqu lo que hizo y lo que hace esta casa de la utopa a la que
Ignacio Pichardo record de esa manera --recogiendo la tradicin del
Instituto-- cuando recibi la medalla Jos Mara Luis Mora.
Us una expresin acostumbrada: vida y milagros. Casi calificara con
esta palabra la subsistencia del Instituto, pese a las circunstancias
desfavorables con las que se quiso disuadirlo, someterlo y tal vez
extinguirlo. Los vientos soplaron en contra, pero el Instituto no naufrag.
Se halla activo y lozano.
Pero esto, ms que obra de un milagro, es producto del trabajo empeoso,
el talento y la solidaridad de muchos hombres y mujeres que cerraron
filas y redoblaron el esfuerzo cuando era preciso hacerlo. Estn a la vista
los resultados de su entereza, de su confianza en s mismos y de su
imbatible tenacidad, que saludo y admiro. La conviccin y el entusiasmo
fueron escudo contra la codicia.
En otras oportunidades me he referido al objetivo de la Administracin
Pblica. Est dotada de una finalidad esencialmente poltica --es su
razn de vida y suficiencia--, no apenas instrumental, neutra, exenta de
alma, emocin y designio trascendente. Regreso a este tema y reproduzco
las ideas que he compartido y expresado.
109
Con la Administracin Pblica observada en su hondura y su grandeza-se apoya el desarrollo del pueblo, no slo el despacho de los servicios y
la diligencia en las ventanillas. Contribuye al tono, al sentido, al proyecto
de nacin. Es protagonista de la historia. Posee signo moral. Asume las
tareas que la nacin dispone y las encauza como ella resuelve. Su
mandato se localiza en las decisiones fundamentales que la Constitucin
estipula. Ah est su escritura, no apenas en manuales, acuerdos y
circulares. En consecuencia, es un personaje de la justicia y la libertad.
No coincido con la idea --transformada en propuesta, en doctrina y
poltica, explcita o sigilosa-- de convertir al Estado en empresa, ni
transformar la funcin pblica en gerencia de bienes y servicios, ni
retirar al poder pblico los deberes que le conciernen con el pretexto
que hay operarios disponibles para gobernar con mano invisible.
en
de
de
de
Si as ocurriera --y nos preguntamos: ocurre?--, decaeran en la misma

medida los derechos y las garantas de los ciudadanos. El primer agravio
se causara a los ms dbiles, abandonados por la defeccin del Estado
social o la desercin de sus funcionarios, como sucede en el trnsito del
Estado responsable al Estado incompetente, ya no digamos al Estado
fallido.
Este es el problema que trae consigo la declinacin del Estado aligerado
de cargas pblicas, o peor an, de obligaciones ticas y polticas,
mientras persisten las carencias del pueblo y desfallecen sus derechos y
sus expectativas, sobre todo en los sectores mayormente vulnerables.
El signo de la Administracin Pblica, gobernada por valores y
principios, tambin determina el perfil y la misin del funcionario
pblico profesional. Para serlo de veras hay que comprometer la mente y
el corazn, que no es asumir un cargo con jactancia. Servir al pueblo no
es un incidente curricular, que se despacha sin vocacin y sin emocin.
La repblica paga el precio, nunca mdico, que cobran el arribismo, la
ineptitud y la frivolidad.
110
De ah la necesidad de exaltar la imagen del funcionario como austero

servidor de la nacin, que podra resumirse en la estampa y la conducta
de un mexicano ejemplar cuya efigie se retir de cierta pared pero cuya
obra no se pudo desalojar de la historia, donde perdura y persistir.
Frecuentemente aludimos a los riesgos que nos asedian. Son el tema de
todos los das, de todas las mesas, de todos los insomnios. Y no son
menores --cada cosa en su tiempo y condicin-- que los que acechaban
en la poca del doctor Mora. Parece que avanzamos a tientas, a menudo
confundidos y extraviados, en el arduo empeo de asumir nuestra
identidad, proveer nuestras decisiones y resolver nuestro destino.
Existe una disputa por la nacin, como hace dos siglos. Ni cede ni nos
abandona. En 2010, cuando conmemoramos el inicio de la Independencia
y de la Revolucin Mexicana --dos procesos inconclusos y accidentados-, ocurre esa disputa, desenvuelta en nuevos captulos. La marea retorna.
El pasado podra reinstalarse en el futuro, si no advertimos sus signos ni
resistimos sus pretensiones. La moneda est en el aire.
En el subsuelo de la disputa discurre la decadencia formal de las utopas
que animaron nuestra marcha. Solamos mantener --con reflexin o con
arrebato-- un nimo de progreso moral y poltico, una razn de ser, un
gesto de grandeza y esperanza. Mova las conciencias. Se asemejaba al
guila cuyo vuelo ascendente describe Goethe, en el Fausto.
Todo esto debe acudir al debate de las jvenes generaciones y figurar en
la meditacin de quienes hoy ocupan o pretenden ocupar los mltiples
espacios de la Administracin Pblica. Es preciso que los jvenes
participen en estas preocupaciones y las incorporen en sus actuales o
futuras ocupaciones.
La juventud es el primer protagonista de la marcha hacia adelante, pero
tambin el objetivo de la contramarcha. A ella se dirigen mltiples
solicitaciones. Se le propone una especie de neutralidad asptica, sin raz
popular ni compromiso de nacin. Se sugiere la rendicin de la plaza, y
111
para ello se invoca la riqueza y el progreso, que en realidad seran

miseria y retroceso.
Hemos odo que cierto ministro norteamericano esboz una estrategia
para la claudicacin de Mxico. Bastara con formar como extranjero al
mexicano que conduzca la repblica. Y ms si no se trata de uno slo,
sino de un ejrcito dirigente, instalado donde se toman las decisiones:
poltica, economa, sociedad, cultura y otros mbitos --tambin, por
supuesto, la Administracin-- que disean y orientan, en conjunto, el
rumbo y la meta. Bajo este signo podra avanzar una nueva colonizacin,
sin sangre ni estrpito. En otros trminos, ni un disparo, slo acuerdos
ocurrentes, convenios ingeniosos y favorables coincidencias.
En 1947, un ao que nos parece remoto y que es aledao a la fundacin
de nuestro Instituto, Daniel Coso Villegas escribi en La crisis de
Mxico: Mxico caminar a la deriva, perdiendo un tiempo que () no
puede perder; o se hundir, para no rehacerse quizs con una
personalidad propia. Quiere decirse que si Mxico no se orienta pronto y
firmemente, puede no tener otro camino que confiar su porvenir a una
determinacin ajena, dejando de ser Mxico en la justa medida en que
su vida venga de fuera. Deberemos preguntarnos si estas palabras han
perdido actualidad en 2010.
No podramos entender a la Administracin Pblica --sera una ofensa
para sus practicantes y sus destinatarios-- como instrumento de cualquier
proyecto, medio para consumar una travesa sin compromiso de camino
ni nobleza de destino. La Administracin Pblica no puede ser una pieza
de utilera que esgrime cualquier mano y atiende a cualquier proyecto.
Ms bien es la mano misma que empua el instrumento, gobernada por
una idea a la que el cuerpo se disciplina.
Pero hay algo ms en este tema, que concluyo. Cada vez que he dicho
Administracin Pblica, me he referido a la nica que interesa: la
Administracin Pblica Mexicana, comprometida con Mxico, sus
mejores motivos y sus ms elevadas razones, y ejercida por mexicanos
que asumen con fervor esa obligacin patritica. Es decir, una
112
Administracin Pblica que tiene el mismo fin y la misma patria de

aquellos a quienes se dirige.
Nuevamente --no evitar ser reiterativo; en esto, debo serlo-- agradezco
a mis colegas del Instituto Nacional de Administracin Pblica su
generosidad, confirmada con la medalla que me han otorgado, el tiempo
que me han obsequiado y la paciencia con que me han escuchado. En el
fondo slo he querido dar gracias a quienes debo, que son todos ustedes:
presidente Jos Castelazo, seoras y seores consejeros, socios del
Instituto al que pertenezco.
Y al dar gracias he pretendido exaltar el papel de la Administracin
Pblica, de quienes la asumen con profunda y honrada vocacin de
servicio al pueblo y a sus causas, y del Instituto que se mantiene
vigilante. Entiendo que este ha sido, sigue siendo y ser sin duda -contra viento y marea, y precisamente para sortear el viento y resistir la
marea-- el santo y sea del Instituto Nacional de Administracin
Pblica. As rene, une e impulsa.
Muchas gracias.
113
colofon
114

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Lic. Carlos Godnez Tellez

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Municipio, Medio Ambiente y Sociedad

La Rendicin de Cuentas y la Transparencia;

Fundamentos y Principios de la Autonoma Local

Intervencin del Dr. Garca Ramrez al recibir la Medalla al Mrito

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La Reeleccin Municipal en Mxico

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publicado en el DOF el 3 de febrero 1983.

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Siglos ms tarde, la Constitucin de Cdiz de 1812 establece en su ttulo

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c) Para el caso de municipalidades de 500 mil a un milln de habitantes,

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Se generara mayor independencia de los gobiernos municipales con

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c. Disparidad entre aspirantes al cargo de eleccin popular.

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evidente que dicha propuesta ha generado un intenso debate dentro de la

Por lo anterior, es menester plantear, a manera de prospectiva, los

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CARPIZO, Jorge.1980. Estudios Constitucionales. Editorial

Evolucin Constitucional del Estado de Mxico. 1996. Tomo X.

HORCASITAS Molinar, Juan. 1991. El tiempo de la legitimidad.

MICHEL Narvez, Jess. 1995. Reeleccin Legislativa. Editorial