Revista tica e Filosofia Poltica - N 15 - Volume 1 - maio de 2012

POLTICAS PBLICAS DE INTEGRACIN, DESARROLLO Y TRATAMIENTO

DE ASIMETRAS EN EL MERCOSUR: EL ESTUDIO DEL CASO DEL FONDO DE
CONVERGENCIA ESTRUCTURAL DEL MERCOSUR

Tmara Chomont*
Resumen
Este es un anlisis del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) vigente en
el bloque, a travs de la implementacin de polticas pblicas de tratamiento de asimetras que
buscan contrarrestar el desequilibrio estructural con los pases integrantes del bloque. Se
evalan los orgenes del Fondo, su composicin, sus programas y su implicancia en la nueva
fase de polticas pblicas de desarrollo regional del Mercosur.
El objetivo de este documento es lograr algunas nociones de los programas de tratamiento de
asimetras a partir de la tarea del FOCEM y de un papel ms activo de los diferentes estados
para avanzar hacia una integracin ms profunda.
Palabras claves: Mercosur; FOCEM; polticas pblicas; tratamiento de asimetras.

Abstract
This is an analysis of the current Mercosurs Structural Convergence Fund (FOCEM) through
the implementation of asymmetry treatment public policy, which aim is to counter effect the
structural imbalance within the blocks various country members. It is all conceived in the
context of the Funds origin, its composition, its programs, and its implications within
Mercosurs regional development new public policy phase.
The purpose of this document is to draw some notions from FOCEMs asymmetry treatment
work along with the various statesactive role towards Mercosur deeper integration.
Keywords: Mercosur; FOCEM; public policy; asymmetry treatment.

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Introduccin
En el presente escenario internacional, la integracin regional se ha convertido en
una realidad incontestable. A lo largo de los aos y a travs de diversas vas, los pases han
buscado complementar sus economas a fin de comprometerse en un proceso de
regionalizacin ms slido. En ese ambicioso deseo coexisten no solamente visiones
compartidas de integracin, sino tambin el propsito de lograr una mejora del contexto
econmico y un continuo desarrollo del mismo.
Amrica del Sur no ha quedado al margen de dicha actualidad. Hoy en da casi todo
los pases latinoamericanos forman parte de un proceso de integracin regional o subregional.
Estos acuerdos de integracin ponen en marcha un verdadero juegos de poderes y su
efectividad traducir la capacidad de los Estados partes para identificar y perseguir intereses
comunes a largo plazo. Sin embargo, en ciertos casos, dichos esfuerzos no han conseguido el
xito esperado en razn de una serie de factores entre los cuales se destaca la ausencia de un
lder regional, la diversidad de intereses y las profundas asimetras de los pases implicados.
En las diferentes economas nacionales y en el mbito internacional existen diversos
grados posibles de integracin, tanto a nivel micro como macro regional. Los pases que
forman parte de diferentes uniones regionales son cada vez ms conscientes que el camino
hacia el desarrollo econmico slo ser posible a travs del trabajo conjunto de diversos
sectores. La imperiosa necesidad de adaptarse a las transformaciones del contexto
internacional hace prever distintas formas de relacin entre los actores, a fin de generar
enfoques alternativos de gestin para la cooperacin y la implementacin de polticas.
Histricamente, los pases de procesos de integracin han reconocido la necesidad de
implementar polticas pblicas eficientes para el logro de los objetivos comunes y
fundacionales de los bloques regionales que voluntariamente decidieron conformar. De ah
que las polticas pblicas tengan una incidencia directa en la contribucin de cada Estado a
profundizar un desarrollo inclusivo en la regin. El marco de accin es amplio, permitiendo
una implementacin a nivel nacional y regional, abarcando variables como el comercio,
infraestructura, energa, tratamiento de asimetras, inversiones, salud, medio ambiente e
integracin productiva.
El Estado ha sido siempre un actor clsico del desarrollo y, en consecuencia, las
medidas tendientes a la integracin y al progreso econmico de la regin se inscriben en la
agenda de polticas pblicas de la mayora de los gobiernos latinoamericanos.
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El anlisis doctrinario coincide respecto de los efectos positivos para la integracin

regional que trae como consecuencia la eficiente puesta en marcha de polticas pblicas
complementarias. As, para Giordano, Mesquita Moreira y Quevedo (2004), la justificacin de
polticas pblicas se identifica principalmente por motivaciones instrumentales conexas con la
necesidad de garantizar el equilibrio dinmico de los intereses de los pases miembros de
participar en un proceso de integracin suscripto de manera voluntaria 1. En ese orden de
ideas, Tugores (2006) sostiene que las polticas pblicas pueden estar dirigidas a movilizar el
potencial productivo de un pas a fin de mejorar o de forjar el entorno adecuado para
aprovechar en mayor medida las nuevas reglas de juego2.
En el caso especfico del Mercosur3, donde sus miembros padecen diferencias
significativas de tamao econmico, PBI per cpita, populacin y territorio, las polticas
pblicas de tratamiento de las asimetras no ocuparon desde los orgenes del bloque un
espacio destacado en la agenda de integracin. Sus fundadores parecen no haber tomado en
consideracin las asimetras estructurales como factores determinantes de la competitividad.
De hecho, si comparamos el Mercosur con la Unin Europea, es evidente que los pases del
cono sur quedaron a la zaga de las previsiones de tratamiento diferenciado que el viejo
continente supo tener en sus tratados fundacionales. Como seala Bouzas (2008), el Mercosur
evit adoptar polticas que tuvieran como objetivo reducir las desigualdades entre regiones o
pases, ni ha contado con nada equivalente a una poltica regional. El Tratado de Asuncin ni
siquiera reconoci el principio formal de trato especial y diferenciado 4. El no contemplar un
tratamiento dirigido a contrarrestar las desigualdades entre las economas permite que los
pases adopten actitudes marcadamente diferentes ante la alternativa de acordar polticas o
mantener autonoma de decisin, ocasionando que ante un eventual juego de coordinacin los
roles de los participantes sean asimtricos5.
Sin embargo, el modelo de poltica redistributiva de la Unin Europea, a travs de
sus fondos estructurales y de cohesin social 6, junto a la evolucin de las negociaciones
econmicas multilaterales y sus efectos en la regin, hicieron que los pases integrantes del
mercado comn vieran la necesidad de lograr un enfoque integrado para la implementacin de
las polticas pblicas estatales en mbitos de suma importancia para el tratamiento de las
asimetras y la consolidacin de la integracin. Fue fundamental para los Estados comprender
que la integracin hoy en da excede los lmites del mbito netamente comercial. La
productividad nacional o regional depende de factores de infraestructura fsica, inversiones,

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capital productivo, solidez y seguridad jurdica e institucional, que hacen necesario un

tratamiento poltico eficiente dirigido a lograr una convergencia estructural.
El anlisis del bloque muestra que luego de varios aos de estancamiento, en el 2003,
se produjo una suerte de relanzamiento del Mercosur, donde el tratamiento de las asimetras
ocup un lugar notable y una serie de programas de ndole social y productivo comenzaron a
ser incluidos en las agendas de los diferentes pases miembros 7. En el marco de esta nueva
agenda del Mercosur, si bien se han concretado diferentes programas y planes destinados a
mejorar el desarrollo econmico y las asimetras en la regin, estudiaremos el caso especfico
del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), por ser el primer
instrumento financiero del bloque dirigido a reducir las asimetras entre sus integrantes.
1) La propuesta del FOCEM
1.1) Origen institucional y objetivos
La Decisin CMC N 27/03 del 15 de diciembre del 2003, fue la que estipul la
promocin, dentro del mbito del Mercosur, de fondos estructurales afn de corregir las
asimetras existentes entre los diversos pases integrantes del bloque.
En julio del 2004 el bloque aprueba la Decisin CMC N 19/04 de convergencia
estructural en el Mercosur y financiamiento del proceso de integracin. As, en concordancia
con el objetivo de profundizar la integracin y la necesidad de identificar programas de
competitividad, el Consejo del Mercado Comn8, decidi la creacin de un Grupo de Alto
Nivel integrado por representantes de cada Estado parte. Este grupo, que estara coordinado
por el presidente de la Comisin de Representantes Permanentes del Mercosur (CRPM) y
asistido por la Secretara del Mercosur, estara a cargo de identificar iniciativas y programas
para la promocin de la competividad de los Estados partes, la convergencia estructural del
bloque, la proposicin de formulas de financiamiento para la implementacin de dichos
proyectos como as tambin para el funcionamiento y fortalecimiento de la estructura
institucional del Mercosur.
Meses ms tarde, a travs de la Decisin CMC N 45/04 del 16 de diciembre del
2004, los presidentes del bloque crearon el Fondo para la Convergencia Estructural del
Mercosur-FOCEM con una duracin de 10 aos y destinado a financiar programas para
promover la convergencia estructural, desarrollar la competitividad y promover la cohesin
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social en particular de las economas menores y regiones menos desarrolladas, apoyar el

funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de integracin9.
El funcionamiento del FOCEM fue fijado por la Decisin CMC N 18/05 del 19 de
junio del 2005, acordando cuatro tipos de programas de accin como objeto de
financiamiento:

I Programa de convergencia estructural a fin de contribuir al desarrollo

y ajuste estructural de las economas menores y regiones menos desarrolladas,

incluyendo el mejoramiento de los sistemas de integracin fronteriza y de los sistemas
de comunicacin en general.

II Programa de desarrollo de la competitividad a fin de contribuir a la

competitividad en el mbito del Mercosur, incluyendo procesos de reconversin

productiva y laboral que faciliten la creacin de comercio intra Mercosur, y proyectos
de integracin de cadenas productivas y de fortalecimiento de la institucionalidad
pblica y privada en los aspectos vinculados a la calidad de la produccin (estndares
tcnicos, certificacin, evaluacin de la conformidad, sanidad animal y vegetal, etc);
as como a la investigacin y desarrollo de nuevos productos y procesos productivos.

III Programa de cohesin social a fin contribuir al desarrollo social, en

particular, en las zonas de frontera, y podrn incluir proyectos de inters comunitario

en reas de la salud humana, la reduccin de la pobreza y el desempleo.

IV Programa de fortalecimiento de la estructura institucional y del

proceso de integracin que debern atender la mejora de la estructura institucional del

Mercosur y su eventual desarrollo.
La multifuncionalidad, dada por la divisin en cuatro programas, del destino de los
recursos del fondo se consider acertada. La especificidad de los diversos programas permiti
priorizar las reas en las que las disparidades entre los pases miembros eran mayores10.
1.2 Recursos y rganos
Si bien la aplicacin y el uso de los recursos del FOCEM fue reglamentado a travs
de la Decisin CMC N 24/05 de diciembre del 2005, es la Decisin CMC N 28/06 del 15 de
diciembre del 2006 que aprueba el primer presupuesto del fondo, ao en que el fondo
comenz a ser operativo.
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El 2 de agosto de 2010 se firmo, a travs de la Decisin CMC N 01/10 el nuevo

Reglamento del FOCEM que entr en vigor en enero de 2011, derogando el anterior y
estableciendo avances en cuanto a la organizacin institucional del fondo.
Para la puesta en marcha de los mencionados programas, el FOCEM estipul la
integracin del fondo a travs de aportes anuales de los Estados partes en cuotas semestrales y
con el carcter de contribuciones no reembolsables, sin perjuicio de los aportes que puedan
provenir de terceros estados, instituciones y organismos internacionales. A su vez, el nuevo
reglamento incorpor la posibilidad de efectuar aportes voluntarios al fondo por parte de los
Estados miembros.
Dado su objetivo de reducir las desigualdades existentes entre las economas ms
fuertes del bloque y las de menor tamao, la integracin del FOCEM se previ de una manera
inversamente proporcional al destino de los fondos. Es decir que, los pases que menos
aportan sern los que ms reciban. En efecto, su presupuesto anual fue fijado en 100 millones
de dlares a ser completado en forma gradual en el plazo de tres aos: un 50% del
presupuesto para el primer ao destinado a ejecutar proyectos pilotos, un 75% para el segundo
ao y el 100% a partir del tercer ao. A su vez, la integracin de los aportes se decidi
conforme a porcentajes que tuvieron en cuenta la media histrica del PBI del Mercosur:
Argentina 27%, Brasil 70%, Paraguay 1% y Uruguay 2%.
La distribucin de los recursos en relacin al financiamiento de los proyectos I, II y
II sera de la siguiente manera: proyectos presentados por Paraguay un 48%, proyectos
presentados por Uruguay un 32%, proyectos presentados por Argentina un 10% y proyectos
presentados por Brasil un 10%.
El reglamento original del FOCEM estableci la estructura institucional necesaria a
fin de ejecutar los proyectos elegidos y financiados a travs del fondo. No obstante, la
organizacin originaria se vio modificada por el nuevo reglamento a fin de definir mejor las
funciones y responsabilidades de cada rgano. As, cada miembro del bloque cuenta con una
Unidad Tcnica Nacional FOCEM (UTNF), que opera como vnculo entre cada Estado parte
con la Unidad Tcnica FOCEM (UTF) y que es la responsable de coordinar la formulacin,
presentacin, evaluacin y ejecucin de los proyectos de cada pas. Es a la UTNF adonde
deben dirigirse las entidades pblicas de cada Estado miembro del Mercosur que deseen
obtener financiamiento del fondo11. La UTF es una instancia tcnica para la evaluacin y
seguimiento de la ejecucin de los proyectos a travs de un Coordinador Ejecutivo del
FOCEM. A su vez, la CRPM es la instancia inicial de presentacin y verificacin de los
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criterios de elegibilidad de los proyectos funcionando como auxiliar en los casos de dudas de
aplicacin o interpretacin del reglamento del FOCEM y que est compuesta por un Grupo de
trabajo FOCEM que reemplaza al antiguo Grupo Ad Hoc de expertos previstos por el
reglamento original. Finalmente, el fondo contar con un Consejo Administrativo que ser
ejercido a travs del Grupo del Mercado Comn con el objetivo de evaluar su funcionamiento
y sus prioridades pudiendo elaborar directrices a la CRPM y al Coordinador Ejecutivo.
2) Los proyectos originales del fondo
En relacin al destino de las contribuciones del FOCEM, se estableci que durante
los primeros cuatro aos de funcionamiento los recursos se destinaran prioritariamente a la
implementacin de proyectos correspondientes al Programa I a fin de facilitar la dotacin de
infraestructura fsica de los Estados partes.
Tomando en cuenta los informes suministrados por la base de datos de la Secretara
del Mercosur, en la fase inicial del fondo los pases mas beneficiados por la aprobacin de
proyectos fueron Paraguay y Uruguay mientras que casi no hubo proyectos por parte de
Argentina y Brasil. Desde el 2007 hasta mediados del 2010, Paraguay contaba con 14
proyectos aprobados y 2 en anlisis, Uruguay con 6 proyectos aprobados y uno en anlisis,
Brasil con 1 proyecto aprobado y cuatro en anlisis y la Argentina con 3 proyectos en anlisis.
Adems, se aprob un proyecto pluriestatal consistente en un Programa de Accin Mercosur
Libre de Aftosa-PAMA por US$ 16.339.470,00 y 3 proyectos en el mbito de la Secretara del
Mercosur.
El anlisis de los primeros proyectos pilotos que se propusieron en el FOCEM da
cuenta de la toma de consciencia de los Estados partes respecto a la atencin de casos
urgentes y necesarios para el progreso de las infraestructuras. As, a modo de ejemplo,
podemos tomar como referencia los proyectos de rehabilitacin y mejoramiento de carreteras
de acceso y circunvalacin del Gran Asuncin, la construccin y mejoramiento de sistemas de
agua potable y saneamiento bsico en pequeas comunidades rurales indgenas del pas, y la
rehabilitacin de corredores viales, todos dentro del mbito de Programas de Convergencia
Estructural.
Si bien no ha transcurrido un tiempo prudencial para poder hacer una evaluacin
total de los beneficios generados a travs de la efectiva realizacin de los primeros proyectos,
Ludea (2008), en un estudio sobre el impacto del FOCEM en el Paraguay durante los
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primeros aos, concluye que la reduccin de las asimetras, mediante la implementacin del
FOCEM beneficia no slo solo al Paraguay, sino tambin a sus vecinos en el MERCOSUR,
especialmente Uruguay12. Asimismo, en el caso de Uruguay, Bittencourt (2010) coincide que
durante la primera etapa, si bien algunos proyectos sufrieron una demora de ejecucin, el
balance de la experiencia es positivo y los proyectos estn en marcha13.
3) Los nuevos proyectos
La trigsimo novena reunin de mandatarios del Mercosur celebrada en la provincia
argentina de San Juan en agosto del 2010, fue clave para definir nuevos objetivos dentro del
FOCEM. Como se sabe, entre las medidas que fueron tratadas se aprobaron 13 proyectos por
un valor de US$ 919.068.565 de los cuales el FOCEM financiara US$ 668.460.539.
Los nuevos proyectos posteriores a la reunin de San Juan fueron los siguientes:
DESTINO
Paraguay

Uruguay

PROGRAMA

COSTO

Proyecto de rehabilitacin y
pavimentacin asfltica del
tramo de ruta ConcepcinVallem de una longitud de
US$ 99.788.565
180km por un total
Proyecto binacional de Brasil y
Paraguay para la construccin de la
subestacin Villa Hayes y la
ampliacin de la subestacin
margen derecha de Itaip
Construccin
Autopista
US$ 555.000.000
ugauz: Asuncin - Luque
(6,3km)

Proyecto
de
interconexin
elctrica de 500mw UruguayBrasil con la finalidad de
interconectar a los dos pases a
travs
de una extensin
aproximada de 390 kilmetros
Rehabilitacin de Vas Frreas,
lnea Rivera: tramo Pintado (Km
144) - Frontera (Km 566)
Internacionalizacin
de la
especializacin productiva
-desarrollo
y
capacitacin
tecnolgica de los sectores de
'software',
biotecnologa y
electrnica y sus respectivas
cadenas de valor. 2da etapa

PARTICIPACIN DEL FOCEM

US$ 75.309.383

US$ 400.000.000

US$ 27.576.525
US$106.660.000

US$ 20.719.573
US$ 83.113.000

US$ 74.830.970

US$ 50.100.407

US$ 3.750.000

US$ 2.967.500

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Argentina

Proyecto
de
interconexin
elctrica en 132Kv entre Iber-Paso
de los libre Norte
Proyecto
Intervenciones
integrales en los edificios de
enseanza obligatoria en la
provincia de Santa F
Programa PYMES exportadoras de
bienes de capital con plantas llave
en mano y servicios de ingeniera

Proyecto de ampliacin del

sistema de saneamiento de Ponta
Por-MS financiado
Proyecto
intensificacin y
complementacin automotriz en el
mbito del Mercosur
Proyecto
calificacin
de
proveedores de la cadena
productiva de petrleo y gas

Brasil

educacin y
Pluriestatal Investigacin,
biotecnologa aplicadas a la
salud por

US$19.057.519

US$7.933.899

US$ 13.116.511

US$5.212.585

US$672.000

US$552.500

US$ 6.136.207

US$ 4.496.136

US$ 3.929.244

US$ 2.960.881

US$ 3.672.236

US$ 2.849.063

US$ 10.061.400

US$ 7.063.000

Fuente: elaboracin propia en base a datos suministrados por el FOCEM

La aprobacin de nuevos proyectos muestra un cambio en el destino de los fondos

del FOCEM. En la primera etapa de funcionamiento haba una marcada tendencia mayoritaria
de programas presentados por Paraguay y Uruguay, mientras que los nuevos proyectos
traducen una incipiente participacin compartida por Argentina y Brasil, aunque en diferentes
proporciones. Cabe tambin resaltar que si bien se mantiene un predominio de proyectos que
corresponden al mbito del Programa I de convergencia estructural, la etapa posterior a la
reunin de San Juan de 2010, dio lugar a una mayor participacin del Programa II de
desarrollo a la competitividad y del Programa III de cohesin social.
En la actualidad el FOCEM cuenta con 39 proyectos aprobados que se distribuyen de
la siguiente manera:
Beneficiario

Programa I

Programa II || Programa | Programa IV

al |
Total

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Convergencia
estructural

Desarrollo a la
Competitividad

III
1 Fortalecimiento
Cohesin 1 institucional
social |

Argentina

Brasil

Paraguay

10

17

Uruguay

Pluriestatal

Secretara
Mercosur |

I
|

2
I
|

I
|

I
|

Fuente: elaboracin propia en base a datos suministrados por el FOCEM

Si bien la variedad de los programas del FOCEM puede considerarse como un

avance, coincidimos con Mello e Souza, Machado Oliveira y Gonalves (2011) en que los
mecanismos creados en el mbito del Mercosur para compensar las asimetras intrabloque
deben ser acompaados por los gobiernos de los pases miembros con vistas a promover su
perfeccionamiento14.
4) La evaluacin del suceso del FOCEM
Diversos principios de evaluacin son tomados en cuenta a la hora de examinar toda
poltica pblica desde la fase de su implementacin hasta su efectivo resultado. Ciertamente,
es notoria la dificultad que existe para establecer un solo criterio preciso a seguir en el
examen de dichas polticas, sobretodo en aquellas iniciativas que tocan al espacio regional. Si
bien todos los ngulos desde los cuales puede estudiarse su impacto y real eficacia en un
mbito geogrfico determinado son valederos, los interrogantes que perduran son el saber
cmo realizar una eficiente evaluacin de las mismas, cmo garantizar que los esfuerzos de
las inversiones tengan resultados positivos y cmo asimilar la experiencia adquirida en la
implementacin de proyectos anteriores.
Las respuestas no parecen ser simples y su anlisis excedera el marco de este artculo.
El querer evaluar el xito de un programa cuando an se encuentra en va de ejecucin no
aportara indicadores concretos que reflejen todava la pertinencia del trabajo realizado.
En el caso especfico del FOCEM se ha evidenciado el importante papel que juega el
tratamiento de asimetras y la dotacin de una mejor calidad de infraestructura en el desarrollo
de una regin, a fin de consolidar un crecimiento equilibrado de todos los pases. La doctrina
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es casi unnime al afirmar que las economas requieren redes de infraestructuras de

comunicaciones, energa o transporte bien desarrolladas para expandir su mercado interno y
competir internacionalmente15.
Mismo si la labor del FOCEM como mecanismo positivo para la correccin de
asimetras es celebrada por la doctrina16, la puesta en prctica de estos nuevos proyectos del
fondo implica un replanteamiento de las polticas de integracin para encarar nuevos desafos
comerciales e institucionales del bloque. De modo que el haberse aprobado proyectos
concretos, que incluyen obras de infraestructura de alta envergadura y que benefician a los
cuatro pases del mercado comn del sur, da cuenta que las autoridades de la regin han
optado por un nuevo eje de enfoque, orientado a dar mayor atencin a proyectos que hacen al
desarrollo de la competitividad y la cohesin social.
Con la creacin del FOCEM se han dado los primeros pasos hacia una poltica de
cohesin econmica y social, abriendo las puertas hacia una poltica comunitaria mediante la
constitucin de fondos cuya aplicacin pueda estar sujeta al logro de objetivos concretos,
como la superacin de las asimetras en el desarrollo entre los pases y provincias del esquema
de integracin, el establecimiento de cadenas productivas, el financiamiento de
infraestructuras estratgicas y la promocin del desarrollo social17.
Asimismo, si bien el FOCEM representa una actuacin relevante en el tratamiento de
las asimetras, Hiratuka (2010) sugiere que el fondo podra tener un papel ms importante an
en relacin a su financiamiento. Dado que los proyectos son bsicamente dirigidos hacia el
sector de convergencia estructural y de integracin productiva, el autor estima que se podra
contar con un mayor volumen de recursos 18. Por otro lado, Gorosito (2010) es de la opinin
que los gobiernos locales deben insistir en su incorporacin a los mbitos asesores de los
fondos as como su inclusin en los llamados para la presentacin de proyectos, para los cual
deben generarse capacidades para el diseo e implementacin de los mismos. En ese orden de
ideas, debera haber un mayor compromiso en la difusin de resultados como en los actuales
proyectos en ejecucin. Los gobiernos locales, siendo las instancias ms prximas al
ciudadano, podran incorporar a la aplicacin de los proyectos mbitos de participacin que
permitan visualizar las acciones y los impactos en la poblacin19.
Estas conjeturas deberan al menos ser verificadas. La experiencia del FOCEM es
reciente para extraer un balance final fiable. No obstante, la creacin de un polo regional de
control o la participacin activa de la ciudadana podran aportar garantas ms serias. Como
lo hemos mencionado, en la actualidad el FOCEM cuenta con una inversin de ms de mil
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millones de dlares americanos distribuidos en 39 proyectos aprobados y en va de ejecucin.

Oficialmente el Mercosur no ha emitido un informe global donde se de cuenta del
seguimiento de cada proyecto. En lo que respecta a la Argentina, el ltimo informe publicado
por la Auditora General de la Nacin de agosto 2010, acredita la transferencia de fondos a
cada unidad nacional y la compatibilidad de los proyectos aprobados respecto a los objetivos
del fondo. No obstante, dicho rgano nacional procur estipular ciertas recomendaciones a la
UTNF nacional a fin de optimizar su funcionamiento. Recomendaciones entre las cuales
notamos la necesidad de arbitrar los mecanismos necesarios para integrar en tiempo y forma
los aportes, supervisar de manera eficiente la acreditacin de las contribuciones nacionales en
las cuentas del fondo, tener un rol proactivo, organizar las actividades de difusin del fondo
de manera sistemtica con el objeto de incrementar el conocimiento del FOCEM para los
potenciales beneficiarios y la revisin peridica de los proyectos20.
En el 2011 el Mercosur cumpli 20 aos de existencia y parece haber una tibia
tentativa de priorizar intereses anteriormente relegados. Reducir las asimetras de cuatro
pases que poseen fuertes disparidades es sin duda una tarea compleja. Si bien los avances del
bloque son celebrados, an resta mucho por integrar. Enormes lagunas subsisten en relacin al
tratamiento de las desigualdades entres sus pases miembros en razn de grandes diferencias
en cuanto a la implementacin de acciones directas orientadas a lograr una igualdad de
crecimiento y oportunidades. Situacin que obliga a repensar las estrategias nacionales y
regionales de desarrollo.
No podemos dejar de reconocer la singularidad del FOCEM como el primer diseo
de polticas de correccin de asimetras logrado a travs de un mayor compromiso de los
pases fundadores. No obstante, an no podemos evaluar sus resultados en el tratamiento de
las asimetras y en consecuencia su aporte a una integracin ms profunda del bloque. Al
momento de redactar estas lneas no hay informacin oficial sobre la evaluacin de proyectos
y su grado de efectividad ya que la gran mayora se encuentran en etapa de ejecucin. Con el
transcurso del tiempo quizs ser necesario lograr un rediseo de la implementacin de los
fondos del FOCEM a fin que se puedan concretar proyectos regionales que den lugar a la
participacin de instancias subnacionales en la ejecucin de los mismos.
Conclusin

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La actual coyuntura internacional da cuenta de un perodo de grandes

transformaciones que cambian el rumbo de las polticas pblicas. Las nuevas formas de
insercin internacional de los pases hacen necesaria la movilizacin de varios sectores de la
sociedad y en la cual los actores clsicos de la integracin trabajen coordinadamente junto a
los nuevos, logrando un eficiente polo de decisin que trace polticas coherentes con los
objetivos buscados. De esta manera, en lo que concierne a las polticas dentro del proceso
integrador del Mercosur, el Estado tiene que seguir ocupando un rol central como principal
generador y gestor de las polticas pblicas de desarrollo regional, ya que junto al sector
privado funcionarn como articuladores de esfuerzos dentro del esquema de integracin.
El FOCEM fue originalmente concebido para contribuir gradualmente a eliminar las
diferencias estructurales (particularmente, para los miembros ms pequeos del Mercosur) y
su iniciativa parece ser una apuesta ambiciosa. Varios proyectos de gran utilidad estn en
curso con la participacin de un ncleo de funcionarios regionales y expertos en la materia.
Sin embargo, la sociedad no parecera sentirse an involucrada al no percibir el impacto de
dichas inversiones en la mejora de sus condiciones de vida.
Debemos tener expectativas realistas. Las asimetras regionales que involucran al
Mercosur e impiden su desarrollo regional continuado estn presentes desde larga data y no
van a erradicarse de un da a otro. Quienes han velado, desde diferentes estratos, por
disminuir las desigualdades regionales y subregionales tienen hoy el derecho de preguntarse
cuando es que los gobernantes regionales van a comenzar a jugar un rol ms importante. Que
los Estados decidan la puesta en marcha de programas tendientes a realizar inversiones
estratgicas de desarrollo es consecuente con la responsabilidad y eficacia que se les exige en
el desempeo de sus funciones. El inters de iniciativas formales como las del FOCEM es
favorecer al tratamiento de estos desequilibrios y apoyar una mayor integracin de los pases
que forman parte del mercado comn.
Superar las asimetras es una condicin ineluctable para el xito a largo plazo de todo
proceso de integracin. Ante ello, la introduccin del FOCEM puede interpretarse tanto como
un intento de alcanzar mayor estabilidad social como una concesin poltica de los socios
mayores a los menores para recuperar su lealtad al proyecto de gobierno regional 21. En un
futuro prximo, donde los actuales proyectos se concreten a travs de obras tangibles,
estaremos entonces en condiciones de evaluar si la originalidad del FOCEM, sus programas
de polticas pblicas y su potencial efectividad para atemperar las asimetras, se ha traducido
en un aporte esencial para que el desarrollo y la integracin de la regin tengan un porvenir.
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Notas
* Advogada, Bacharela pela Universidade de Salvador (Argentina). Docente
auxiliar de Direito comercial I na USAL. Especializao em Direito Empresarial pela
Universidade Argentina de la Empresa. Mestre em Direito Europeu e Internacional pela
Universidade Montpellier I (Frana). Doutoranda em Direito Pblico na Universidade
Montpellier I (Frana).
1
Paolo GIORDANO, Mauricio MESQUITA MOREIRA, Fernando QUEVEDO, El
tratamiento de las asimetras en los acuerdos de integracin regional, INTAL-ITD Documento
de divulgacin N 26, Agosto, 2004, p. 2
2
Juan TUGORES, Integracin regional y polticas pblicas. Evaluacin de la
experiencia europea y posibles implicaciones para la integracin latinoamericana, CEPAL
Serie estudios y perspectivas N 65, Mxico, Diciembre 2006, p. 55. El autor agrega que las
polticas pblicas complementarias no se justifican slo por criterios de equidad. sa es una
razn importante. Pero otro gran argumento se refiere a cuestiones de eficiencia o
competitividad: a la provisin del marco institucional, social y del capital pblico necesario
para que pueda sacarse partido de las nuevas reglas del juego que supone la apertura e
integracin para generar ms riqueza, y distribuirla equitativamente, p.23
3
El Mercado Comn del Sur, conocido como Mercosur, es una unin subregional
creada a travs de la firma del Tratado de Asuncin en marzo de 1991 e integrada por
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Al momento de redactar estas lneas, Venezuela est
en proceso de incorporacin plena al bloque.
4
Roberto BOUZAS, Mecanismos para compensar los efectos de las asimetras de la
integracin regional y la globalizacin: Lecciones para Amrica Latina y el Caribe. El caso
Mercosur, BID, 2003, p. 9. Sobre las asimetras en el Mercosur v. tambin Fernando MASI,
Mara Ins TERRA (coord.) Asimetras en el Mercosur: impedimiento para el crecimiento?,
Red Mercosur, Montevideo, 2008; INTAL, Documento Profundizacin del Mercosur y el
desafo de las disparidades Reunin del 6 y 7 de julio de 2005, Rio de Janeiro- INTALBuenos Aires, 2005
5
CEPAL, Coordinacin de polticas macroeconmicas. Aspectos conceptuales
vinculados con el Mercosur. Documento de Trabajo N 45, Mayo, 1992, p. 4
6
Para un anlisis detallado sobre los fondos estructurales en la UE v. Blanca
SPOTTORNO RUBIO, Flix GONZALEZ, Los fondos estructurales 2007-2013. La
participacin de las ONG. Cuaderno europeo 3. Fundacin Luis Vives, Espaa, 2006.
7
Entre los cuales se encuentran: el Fondo Mercosur de Apoyo a las Pequeas y
Medianas Empresas, el Fondo de Agricultura Familiar del Mercosur, el Fondo de Promocin
de Turismo del Mercosur, un Programa de Integracin Productiva del Mercosur, el Grupo de
Integracin Productiva Mercosur (GIP), Observatorio Regional Permanente sobre Integracin
Productiva, el Programa Marco 2008-2012 en Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Tambin es
interesante remarcar la Decisin CMC N 006/07 de Superacin de las asimetras en el
Mercosur y la Decisin CMC N 33/07 Plan estratgico para la superacin de asimetras.
8
El Consejo del Mercado Comn (CMC) es el rgano superior del Mercosur
integrado por los respectivos ministros de relacione exteriores y de economa de cada uno de
los Estados miembros. Entre sus funciones est la conduccin poltica y la toma de decisiones
para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos estipulados en el Tratado de
Asuncin.
9
Mercosur/CMC/Dec. N 45/04, art. 1.
10
Andr de MELLO e SOUZA, Ivan Tiago MACHADO OLIVEIRA, Samo Srgio
GONALVES, Integrando desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integraao no
Mercosul, Texto para discussao N 1477, IPEA, Rio de Janeiro, maro, 2010, p. 27
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11

Para un anlisis sobre el modo de aprobacin de los proyectos del FOCEM v.

Andr de MELLO e SOUZA, Ivan Tiago MACHADO OLIVEIRA, Samo Srgio
GONALVES, Integrando desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integraao no
Mercosul, Texto para discussao N 1477, IPEA, Rio de Janeiro, maro, 2010
12
Carlos LUDEA, Las asimetras en el Mercosur: aproximaciones de poltica
comunitaria y su impacto en el Paraguay. II Encuentro de Modelacin Utilizando Equilibrio
General Computable (EGC) en Amrica Latina y el Caribe, 24 y 25 de noviembre de 2008,
San Jos, Costa Rica, p. 25
13
Entrevista a Gustavo BITTENCOURT (Investigador y docente en economa del
Departamento de Economa de la Universidad de la Repblica - Uruguay) p. 30-33 en Revista
Informa Publicacin del proyecto Innovacin y cohesin social: capacitacin metodolgica y
visibilidad de buenas prcticas. Revista n/ Febrero 2010, p. 30
14
de MELLO e SOUZA Andr, MACHADO OLIVEIRA Ivan Tiago,
GONALVES Samo Srgio, O Fundo de convrgencia estrutural do Mercosul: Agendas e
propostas p.7-16 en Boletim de economia e poltica internacional, N05 Jan/Mar, 2011, p. 12
15
Patricio ROZAS, Ricardo SANCHZ, Desarrollo de infraestructura y crecimiento
econmico: revisin conceptual, Serie recursos naturales e infraestructura N 75, CEPAL,
Santiago de Chile, octubre, 2004 p.10
16
En ese orden de ideas v. Jos Antonio SANAHUJA, La poltica de desarrollo de
la UE y Amrica Latina: Estrategias e instrumentos de cooperacin para la asociacin
birregional, Cuadernos Cealci 12, Fundacin Carolina, Madrid, 2011 p. 28; CEPAL,
Espacios de convergencia y de cooperacin regional. Cumbre de alto nivel de Amrica Latina
y Caribe, Mxico, 2010, p. 13; Chacho ALVAREZ, Julia PEYRANI Los caminos de la
integracin. Situacin actual, complementacin y proyeccin de los distintos organismos de la
regin. Serie Aportes N 12, CEPES, noviembre 2011, p. 15
17
Jos Manuel GARCIA DE LA CRUZ, Daniel GAYO LAFE y ngeles
SNCHEZ DEZ, La viabilidad del Mercosur: Escenarios y prioridades para Espaa.
Documento de trabajo 16/2007, Fundacin Alternativas, p. 88
18
Celio HIRATUKA, Desenvolvimento de cadeias de valor regionais p. 121-146 en
La integracin productiva en la nueva agenda del Mercosur - Ponencias del Seminario
Montevideo, abril 2010, p. en 135
19
Mayki GOROSITO, Asimetras en el Mercosur, FOCEM y gobiernos locales p.
58-64 en Revista Informa Publicacin del proyecto Innovacin y cohesin social:
capacitacin metodolgica y visibilidad de buenas prcticas. Revista N 1 / Febrero 2010, p.
61
20
ver Informe de auditora. Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur
(FOCEM), Repblica Argentina, Auditoria General de la Nacin, Gerencia de Control de la
deuda pblica, Buenos Aires, agosto 2010, p. 47-50
21
Juan Andrs DAGUERRE, Karen van ROMPAEY, Que veinte aos no es nada.
Elementos para un balance poltico del Mercado Comn del Sur (Mercosur) a dos dcadas de
su fundacin en Mercosur, 20 aos. Elementos para un balance poltico del bloque regional.
Relaciones Unin Europea-Mercosur: reflexiones desde la sociedad civil, Montevideo, mayo
2011, p. 29

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Referencias bibliogrficas
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actual, complementacin y proyeccin de los distintos organismos de la regin. Serie Aportes
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AUDITORIA GENERAL DE LA NACIN, Informe de auditoria. Fondo para la
Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), Buenos Aires, Agosto 2010.
BOUZAS Roberto, Mecanismos para compensar los efectos de las asimetras de la
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Mercosur, BID, 2003.
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impedimiento para el crecimiento?, Red Mercosur, Montevideo, 2008; INTAL, Documento
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