DT 10 Fortalecimiento de Administraciones Publicas

Tabla de Contenido
Enrique SARAVIA
Las Administraciones Nacionales de los Pases del Grupo de Ro frente a la Integracin:
Exitos y Posibilidades de Mejora
p. 3
"Capacidades de Coordinacin y Control II: Fortalecimiento de las Administraciones

Pblicas Nacionales para la Integracin Regional"
Oscar OSZLAK
Fortalecimiento de las Administraciones Nacionales para la Integracin Regional: Reflexiones
Generales y Comentarios sobre Casos Nacionales
p. 10
Eduardo ZAPICO GOI

Evaluacin Preliminar de los Informes sobre la Capacidad de Coordinacin Nacional para la
Integracin Regional
p. 20
LAS ADMINISTRACIONES NACIONALES DE LOS PAISES DEL GRUPO DE RIO FRENTE A LA

INTEGRACION : xitos y Posibilidades de Mejora
Enrique SARAVIA
Director de Estudios de Postgrado de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica,
Fundacin Getlio Vargas (Ro de Janeiro, Brasil).
1. INTRODUCCION
El presente informe fue elaborado a partir de los autodiagnsticos elaborados por los pases miembros del Grupo de
Ro (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela). Los
ejemplos y experiencias que se mencionan en este informe provienen, pues, de dichos trabajos.
La perspectiva mantenida a lo largo del trabajo que concluye en el Seminario de Montevideo, es la de facilitar el
proceso de elaboracin, implementacin y evaluacin de polticas integracionistas, procurando que las
administraciones nacionales se doten de mecanismos de coordinacin eficaces. En otras palabras, se procura que
las decisiones no queden restrictas a los altos foros presidenciales o ministeriales sino que se concreten en la
prctica de las diversas instancias gubernamentales.
Surge de los autodiagnsticos comentados que los aparatos pblicos an deben recorrer un largo camino para
alcanzar la eficiencia y la dinmica que requieren las intenciones de los gobiernos, explicitadas en los tratados y
mecanismos de integracin.
2. EL IMPERATIVO INTEGRACIONISTA
Desde fines de la dcada del 80, la poltica de desarrollo econmico de Amrica Latina tom rumbos diferentes a los
que recorrieron los pases desde el fin de la segunda guerra mundial. El modelo proteccionista, basado en la
substitucin de importaciones, cedi su lugar a la preparacin para la insercin competitiva de las economas
latinoamericanas en un mercado cada vez ms globalizado. De acuerdo con la prctica mundial, esas economas
adoptan la estrategia de la integracin (regional, subregional, continental o subcontinental) como estrategia para
aunar esfuerzos a fin de garantizar el aumento de su competitividad internacional.
Los pases arriba mencionados han participado de por lo menos dos esquemas diferentes de integracin, conforme
lo seala el siguiente cuadro.
De all la necesidad de fortalecer la gestin de esas iniciativas a travs de los elementos que sern luego analizados
CUADRO 1
PAISES MIEMBROS DEL GRUPO DE RIO. COMPROMISOS DE INTEGRACION
ARANCEL EXTERNO COMUN -
R
G
O
L
R
A
H
I
O
L
C
U
E
X
A
R
E
R
R
U
E
N
MERCOSUR
INTEGRACION ARGENTINA - CHILE

INTEGRACION FRONTERIZA
ARGENTINA - BRASIL - URUGUAY

ARANCEL EXTERNO COMUN -
GRUPO ANDINO
TRATADO DE LIBRE COMERCIO
BOLIVIA - MEXICO
*
integracin fronteriza -
BOLIVIA - PERU
ALADI: BRASIL - CHILE
ACUERDO DE
*
*
*
*
COMPLEMENTACION ECONOMICA
ARGENTINA - CHILE - PERU
ACUERDO DE
COMPLEMENTACION ECONOMICA
BRASIL - MEXICO
GRUPO DE LOS TRES
INTEGRACION FRONTERIZA COLOMBIA

- VENEZUELA
CONVENIO COMERCIAL ECUADOR CHILE
*
*
*
CONVENIO COMERCIAL ECUADOR PERU
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE

NORTEAMERICA (TLC)
ACUERDO DE
COMPLEMENTACION ECONOMICA MEXICO -TRIANGULO DEL NORTE
(GUATEMALA, HONDURAS, EL
SALVADOR)
ACUERDO DE
COMPLEMENTACION ECONOMICA MEXICO - CHILE
ACUERDO DE LIBRE COMERCIO

URUGUAY - CHILE
3. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL PRACTICADA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIN REGIONAL

Los procesos de integracin implican la coordinacin, entre varios pases, de las polticas pblicas practicadas por
cada uno de ellos de forma a perseguir objetivos de inters comn. Se procura que la actividad de cada uno de los
Estados miembros no slo no perjudique o contradiga los intereses de los otros, sino que coadyuve para que todos
tengan mejores condiciones de alcanzar sus objetivos. Se supone que, la accin coordinada y convergente permitir
a cada uno de los miembros ampliar sus espacios comerciales y permitirles una actuacin ms competitiva.
Por todo ello, la operacionalizacin de los procesos de integracin incluye la participacin de un considerable
nmero de instituciones, pertenecientes a los ms diversos sectores de la vida social, generalmente capitaneadas
por el gobierno y que representan focos de decisin y de produccin de los pases en vas de integracin.

Es posible verificar, en cada uno de los pases del Grupo de Ro, la presencia de los actores mencionados a
continuacin y que ejercen su papel en materia de estrategias gubernamentales, establecimiento de prioridades y
fijacin de parmetros de negociacin.
3.1. Organos gubernamentales directamente involucrados
3.1.1
Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo ejerce el liderazgo de las iniciativas de integracin de cada pas. Por ello, en la mayora de los
casos la definicin de la estrategia gubernamental de integracin est a cargo de la Presidencia de la Repblica, la
que tiene la prerrogativa de decidir sobre la estrategia gubernamental para la participacin nacional en los
esquemas de integracin.
Directamente vinculados a la Presidencia de la Repblica actan los Consejos Nacionales que establecen las
prioridades del comercio exterior y de la integracin. Es el caso, por ejemplo, en el Ecuador, del Consejo Nacional de
Desarrollo y del Consejo Nacional de Promocin de Exportaciones e Inversiones.
Otra instancia fundamental son los Ministerios de Relaciones Exteriores, responsables por la coordinacin de la
actividad de los diferentes ministerios y rganos pblicos en los asuntos concernientes a la formulacin y ejecucin
de la poltica de integracin en general.
En la misma lnea de importancia se encuentran las actividades de regulacin econmico financiera de las cuestiones
presupuestarias, aduaneras, arancelarias, cambiarias, monetarias, fiscales y de modernizacin productiva. Para
implementar esas actividades participan el Ministerio de Economa y de Obras y Servicios Pblicos (Argentina),
Ministerio de Hacienda y Desarrollo Econmico (Bolivia), Ministerio de Hacienda y Ministerio de Industria y Comercio
(Brasil), Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin (Chile), Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
(Colombia), Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico (Ecuador), Ministerio de Economa y Finanzas (Per),
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Mxico), Ministerio de Hacienda (Paraguay), Ministerio de Hacienda y
Oficina de Programacin y Presupuesto (Uruguay).
En lo que se refiere a la fijacin de parmetros de negociacin, as como a la operacionalizacin de los esquemas de
integracin y a la asesora especfica de los ministros, actan los rganos corrientemente denominados Secretaras,
Subsecretaras y Direcciones. Es el caso, en materia de relaciones exteriores, de la Direccin General de Relaciones
Econmicas Internacionales y de la Direccin Nacional de Fronteras y Lmites del Estado (Chile), o de la Secretara
de Relaciones Exteriores y Asuntos Latinoamericanos y de la Secretara de Relaciones Econmicas Internacionales
(Argentina).
Un caso interesante es el de Bolivia donde existe la Secretara Nacional de Relaciones Econmicas Internacionales a
la que se subordina la Subsecretara de Integracin. Esta incluye la Direccin de Integracin (responsable por la
coordinacin e implementacin de la poltica boliviana de integracin), la Direccin de Acuerdos Comerciales y la
Direccin de Organismos Econmicos Internacionales (responsable de las negociaciones y acuerdos comericales
relacionados con las polticas de integracin econmica regional y hemisfrica). Existe, asimismo, la Secretara
Nacional de Industria y Comercio, de la que depende la Subsecretara de Comercio. Esta, por su vez, incluye la
Direccin de Exportaciones, la Direccin de Zonas Francas, la Direccin de Negociaciones Comerciales y la
Direccin de Comercio Interno.
La diversidad y complejidad de las decisiones sobre parmetros de negociacin demandan, normalmente, una
estructura organizada en varios niveles. Por ejemplo, en el caso de la Argentina, la Secretara de Comercio e
Inversiones se divide en Subsecretara de Comercio Exterior y Subsecretara de Poltica Econmica. Esta tiene como
subordinadas, respectivamente, a la Direccin Nacional de Comercio Exterior y a la Direccin Nacional de Integracin
Econmica.
En todas las estructuras mencionadas hay problemas de estrangulamientos, de superposicin de tareas, de
duplicidad en la asignacin de recursos. Es lo que ocurre en Bolivia con la Secretara Nacional de Relaciones
Econmicas Internacionales y la Secretara Nacional de Industria y Comercio que presentan superposicin y
complementariedad en sus funciones y objetivos.
Otro aspecto negativo que debera ser evitado es el bajo grado de conocimiento acerca del funcionamiento del
aparato administrativo en general. Lo que sucede, en la prctica, es que los rganos gubernamentales privilegian la

obtencin de conocimientos e informaciones que se refieren a su rea de actuacin, en detrimento de datos sobre el
funcionamiento del resto del aparato administrativo.
3.1.2. Poder Legislativo
El Poder Legislativo asume papel preponderante en los procesos de integracin en todo lo que se refiere a
aprobacin de tratados y en el control poltico sobre los mismos. Por ejemplo, los parlamentos de los pases del
Grupo de los Tres propusieron a los gobiernos nacionales la presentacin, por lo menos cada seis meses, de un
informe sobre los resultados comerciales y econmicos del Tratado. Se busca, as, posibilitar el anlisis y la
propuesta de acciones correctivas para lograr equilibrio en los beneficios.
En el Uruguay funciona, en el mbito del Poder Legislativo, la Comisin de Asuntos Internacionales de la Cmara de
Representantes y la Comisin de Asuntos Internacionales de la Cmara de Senadores. Esas comisiones elaboran
estudios y generan informacin sobre los temas de carcter internacional que son sometidos a cada casa legislativa.
En Bolivia los temas relacionados con la integracin regional son tratados, en la Cmara de Senadores, por la
Comisin de Relaciones exteriores, Culto, Integracin y Asuntos Interdepartamentarios y, en la Cmara de Diputados,
por la Comisin de Poltica Internacional.
3.1.3
Poder Judicial
En principio, el Poder Judicial debera actuar como loctus de arbitraje de las divergencias surgidas en las etapas de
formulacin e implementacin de la integracin. Su actuacin debera ser gil, a fin de dirimir las controversias que
son frecuentes en este tipo de proceso y para juzgar las disensiones que surgen durante la negociacin,
garantizando as celeridad en la concrecin de los objetivos de los acuerdos.
Se observa, sin embargo, que los rganos judiciales han tenido un impacto tmido en los aspectos de la integracin
arriba mencionados. La actuacin del Tribunal Andino de Justicia, por ejemplo parece haber tenido una actuacin
meramente simblica pues los conflictos surgidos en la subregin y que podran ser resueltos por esa corte, han sido
solucionados por otros medios como, por ejemplo, la intervencin de la Junta del Acuerdo de Cartagena.
3.1.4. Unidades subnacionales
Para posibilitar que la formulacin e implementacin lleve en cuenta las peculiaridades de los recursos fsicos y
econmicos y de las personas de cada regin, sera recomendable la participacin directa de las unidades
subnacionales (regiones, provincias, departamentos, municipios) que experimentan de forma ms prxima las
consecuencias de las integraciones fronterizas, zonas de libre comercio, zonas de procesamiento de exportaciones,
etc. Para ello, deberan crearse mecanismos que posibilitasen el flujo de decisiones e informaciones desde el
gobierno central hacia las unidades subnacionales y viceversa.
La Carta Poltica de Colombia prev, en su art. 289, que algunas entidades territoriales localizadas en zonas
fronterizas, en especial los departamentos y los municipios, puedan negociar directamente con la unidad territorial
limtrofe del pas vecino, programas de cooperacin e integracin destinados al fomento del desarrollo comunitario, la
presentacin de servicios pblicos y la preservacin ambiental.
Tambin en Colombia es interesante la participacin de entidades territoriales en los Comits Asesores Regionales
que fueron creados para que el Ministerio de Comercio Exterior pudiese conocer los problemas de su rea de
actuacin ocurridos a nivel regional.
En el mismo sentido, cabe destacar la experiencia del Uruguay con las Comisiones Departamentales para el
Mercosur y al Comit de Frontera. Esos rganos promueven, junto don los diferentes Centros de Informacin del
interior del pas, la difusin de informaciones, la promocin y el incentivo a las actividades relacionadas a la
integracin regional. Ello no slo posibilita el conocimiento acerca de la realidad del pas en materia de integracin
regional como tambin el aprovechamiento de los factores productivos locales.
Los Comits de Frontera, a su vez, procuran la solucin de problemas comunes a los municipios de las regiones
limtrofes, a partir de la perspectiva de la integracin con la Argentina. Se orientan as para reas tales como la
cooperacin y el desarrollo agroindustrial; desarrollo conjunto del turismo; facilitacin, desreglamentacin y
simplificacin del comercio y el transporte; obras de agilizacin del trfico en los pasos de frontera; redes de
infraestructura de transportes; energa, red regional de abastecimiento de gas; preservacin del medio ambiente en la

zona fronteriza; red de saneamiento ambiental y medidas para evitar la contaminacin del ro Uruguay; integracin
sociocultural y cooperacin sanitaria; fortalecimiento institucional.
Por todo ello, y a fines de que la direccin de cada unidad subnacional tenga una accin directa y eficaz en el
proceso de integracin, es necesario proveerlas de informacin actualizada sobre tendencias, hechos, eventos,
decisiones adoptadas y planes sobre los procesos de integracin y cooperacin de que el pas participa. Es
imprescindible, asimismo, que dichas unidades conozcan cabalmente la actuacin del gobierno central frente a los
problemas y conflictos planteados en los actos de integracin practicados.
3.2 Sector privado
Entre los grupos de inters que participan de la formulacin y ejecucin de polticas de integracin, el sector privado
demuestra especial capacidad de movilizacin de normas tcnicas de produccin y comercializacin de bienes y
servicios y otros campos que de alguna forma favorecen o podran afectar sus intereses. La presin de las empresas
y grupos privados se ejerce sobre los rganos gubernamentales que tienen a su cargo las diversas etapas de los
procesos de integracin.
Al mismo tiempo, el papel que desempea el sector privado es vital para el xito de las polticas de integracin
puesto que de l dependen las inversiones para modernizar la produccin; la ejecucin de las acciones de
certificacin y normalizacin de los productos; la distribucin de bienes y servicios entre los pases miembros; la
reduccin de los costos de produccin y comercializacin; la puesta en prctica de las polticas nacionales,
bilaterales o multilaterales de competitividad industrial y tecnolgica.
En consecuencia, la coordinacin entre sector pblico y sector privado debera ser constante para que pueda existir
un intercambio de informaciones, sugerencias y acciones correctivas que faciliten la concrecin de los acuerdos y
negociaciones sectoriales. Ocurre, sin embargo, que la comunicacin es a veces comprometida por el excesivo
nmero de agremiaciones representativas del sector empresario. Se verifican, inclusive, fallas de comunicacin en lo
interno del sector privado cuando se trata la formulacin de propuestas.
En Colombia, por ejemplo, se cre el Consejo Gremial que rene las asociaciones ms importantes del sector
privado, a fin de que el gobierno pudiese dialogar con un solo interlocutor, y no con varios al mismo tiempo. Sin
embargo, la idea no prosper. Las posiciones por veces contrapuestas de los distintos gremios que lo componen y la
escasa voluntad por parte de las asociaciones ms poderosas que prefieren entenderse directamente con el
gobierno, han dificultado la coordinacin gremial. Tambin en este caso se constata que la escasez de estudios
tcnicos, patrocinados por las agremiaciones empresarias, que permitiran conocer las posibilidades y lmites de los
sectores productivos nacionales.
En el caso del Per, parece haber indicios de xito en la coordinacin entre el gobierno y el sector privado. La
Sociedad Nacional de Industrias (SIN) de dicho pas, agrupa 2.000 empresas industriales que representan el 90% del
valor bruto de la produccin industrial. Existen en su seno 79 Comits Gremiales. La participacin de la SIN en el
proceso de integracin y en las negociaciones comerciales se realiza por invitacin de los funcionarios del gobierno
que solicitan, generalmente, opinin sobre la elaboracin de la lista de productos a negociar. Si bien ello permite
mejorar la posicin nacional, la decisin final es de los representantes gubernamentales.
En lo que se refiere a la aglutinacin de esfuerzos empresariales con vistas a la integracin, vale destacar el caso de
Bolivia. Si bien la legislacin nacional no dispone ningn rol especfico para las entidades privadas, por iniciativa de la
Cmara de Comercio e Industria de Santa Cruz se cre, en 1993 el Comit de Seguimiento de Negociaciones
Internacionales, como instancia aglutinadora de la Cmara Agropecuaria del Oriente (CAO), Cmara de Industria y
Comercio de Santa Cruz (CAINCO), Cmara de Exportadores de Santa Cruz (CADEX), Cmara Nacional Forestal
(CNF), Cmara Regional de Despachantes de Aduana (CRDA), Federacin de Empresarios Privados de Santa Cruz
(FEPSC) e Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE).
Como en general se recomiendo que el sector privado acte como protagonista de los procesos de integracin, cabe
al gobierno incorporar la prctica de la consulta previa antes de que comience cualquier negociacin.
3.3 El sector sindical
Los sindicatos podran proporcionar significativas contribuciones para la formulacin y puesta en prctica de las
polticas de integracin. Al concentrarse en las cuestiones laborales, de empleo y de seguridad social, los sindicatos
podran ayudar a consolidar las prcticas de gestin compartida, participacin de los empleados en los resultados de

las empresas, seguridad del trabajo, y otras que por diversas razones interesan a los pases integrantes de los
pactos de integracin.
Sin embargo, los sindicatos de Amrica Latina se resienten de prdida de poder poltico y social, adems de
atravesar una aguda crisis de representatividad. En la Argentina, por ejemplo, existen tres centrales sindicales:
Confederacin General de Trabajo, Movimiento de los Trabajadores Argentinos y Congreso de los Trabajadores
Argentinos. Como todas se atribuyen representatividad, su participacin en el proceso de integracin es fragmentada
y dependiente de variables polticas. Solamente en el caso del MERCOSUR se constata la interaccin de entidades
sindicales y rganos gubernamentales, a travs de la Seccin Nacional del Subgrupo de Trabajo No.11.
En el Uruguay, el Plenario Intersindical de Trabajadores -Central Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), entidad que
representa el sector sindical, ha indicado que la "posicin de la Central es proclive a la integracin" reconocindolo
como un camino vlido para el desarrollo. La presencia de delegados de la central sindical ha sido activa y en
muchos casos con propuestas que se transformaron en decisiones del
Mercado Comn. Es el caso, por ejemplo, del Foro Econmico y Social, organizacin multidisciplinaria de tcnicos
que trabaja en comisiones temticas o en plenario cuando la necesidad lo indica. La Comisin de Integracin est
compuesta por 16 delegados de gremios que a su vez tienen en su seno Comisiones Mercosur de relacionamiento
con cada empresa. Esta organizacin hace que los objetivos y estrategias establecidos sean de conocimiento de
todos los miembros de la central. El PIT-CNT considera de gran importancia contar con mbitos de participacin
interna y con dirigentes sindicales informados.
3.4 Instituciones de capacitacin e investigacin
Las instituciones de enseanza e investigacin en el campo de la integracin regional asumen, en los procesos de
integracin, tres papeles importantes: i)formacin de profesionales que acten como policy makers gubernamentales,
negociadores, ejecutivos de rganos estatales y empresarios actuantes en la construccin y gestin de la integracin;
ii) desarrollo estudios e investigaciones acerca de las tendencias, posibilidades y lmites de los procesos de
integracin en curso; iii) generacin de datos, informaciones, sistematizacin de experiencias y conocimientos sobre
todos los procesos de integracin que se realizan en el mundo, a fin de facilitar comparaciones y eventuales acciones
correctivas.
En Amrica Latina ya se constatan algunas experiencias en este sentido. En la Argentina, por ejemplo, el Instituto
Nacional de Administracin Pblica (INAP) organiza un programa de Integracin Regional que prev iniciar en abril o
mayo de 1995. El mismo est orientado, en forma exclusiva, a la formacin de funcionarios argentinos directamente
vinculados con los procesos de negociacin del MERCOSUR. Otro caso es el del Instituto de Servicio Exterior de la
Nacin (ISEN), del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, responsable de los cursos de
aspirantes a la carrera diplomtica y del desarrollo de actividades de formacin para funcionarios del servicio exterior.
En Bolivia, se imparte la ctedra de Integracin en la carrera de Economa de la Universidad Mayor de San Andrs,
en La Paz.
En la Reunin de Presidentes Bolivarianos, realizada en Cuman, Venezuela, en febrero de 1995, se incluy en la
declaracin emitida en es a oportunidad, la necesidad de la creacin, en la Universidad Andina con sede en Sucre,
Bolivia, DE UNA Facultad de Integracin con el apoyo de los organismos regionales de financiamiento.
4. CONDICIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE COORDINACION
Ya explicitadas las funciones de los diversos protagonistas de las actividades integracin, conviene recomendar
medidas que permitan optimizar la capacidad de coordinacin entre los pases miembros.
4.1 Flujo de informaciones
Con base en los autodiagnsticos analizados, se constata que los pases estudiados presentan deficiencias en la
estructura y funcionamiento de los sistemas de informacin que se necesitan para la formulacin, implementacin,
seguimiento y evaluacin de las polticas integracionistas. Ello se verifica especialmente en las comunicaciones
interministeriales y en las comunicaciones entre el sector pblico y el privado. Por otro lado, se constata una
acentuada centralizacin decisoria en los niveles ministeriales.

Se recomienda, por lo tanto, acelerar el flujo de informacin relativa a las polticas de integracin, a travs de la
capacitacin de subsecretarias, direcciones, unidades subnacionales, para permitirles agilizar la toma
descentralizada de decisiones.
4.2 Integracin administrativa
Adems de la rapidez del flujo de informacin, el xito de las polticas integracionistas depende de la disminucin de
barreras burocrticas entre los actores involucrados. As, los pases deberan rever las estructuras de los rganos
asociados a las funciones de integracin, procurando disminuir la rigidez de la tradicional organizacin administrativa
estructurada en base a funciones. Esa rigidez administrativa es el punto de partida para los estrangulamientos en los
procesos decisorios, as como para la superposicin de funciones y duplicidad en la utilizacin de recursos
(humanos, materiales, informacionales, etc.).
La puesta en prctica de la integracin administrativa requiere la disminucin del nfasis en el proceso administrativo
substituyndolo por la perspectiva del producto administrativo. Cul sera el producto de un grupo de rganos
gubernamentales relacionados con una poltica de integracin? Aunque se trate de algo intangible se podra
considerar como tal, los acuerdos firmados, las negociaciones concluidas, etc.
Los procesos de integracin suponen un conjunto de medidas econmicas, polticas y sociales que procuran
flexibilizar las relaciones entre los pases participantes. Por ello, las organizaciones responsables por la concrecin
de esas medidas no deberan estar rgidamente orientadas por estructuras centralizadoras, mecanicistas y basadas
en proceso.
4.3 Capacitacin
La puesta en prctica de la integracin administrativa requiere, inicialmente, la capacitacin de personas que puedan
visualizar el aparato administrativo de manera integral. Ello evitara la acumulacin de funciones de integracin en los
niveles ms elevados, como sucede con los Ministerios de Relaciones Exteriores. Esa capacitacin incluye la
formacin de funcionarios en todos los procesos y tcnicas necesarios para cada etapa de la integracin. Con ello se
evitaran demoras en la toma de decisiones y en el suministro de las respuestas exigidas por el sector privado.
BIBLIOGRAFIA
DROR, Yehezkel
1993. "Conduccin del Estado hacia la integracin". Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR:
La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de
Respuesta, Montevideo, 9-12 de marzo de 1993. Reproducida en: Integracin Latinoamericana, mayo-junio
1993, Buenos Aires. P.3-9.
GRANDI, Jorge
1993. "La formacin de cuadros para la integracin: el surgimiento del Centro de Formacin para la Integracin
Regional (CEFIR)". Integracin Latinoamericana, mayo-junio 1993, Buenos Aires. P.43-8.
METCALFE, Les
1993. "La gestin de los procesos de integracin: Capacidades de liderazgo, gerenciamiento y coordinacin".
Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR: La Integracin Regional en Amrica Latina y
Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo, 9-12 marzo de 1993.
Reproducida en: Integracin Latinoamericana, mayo/junio 1993, Buenos Aires, pp.10-17.
SARAVIA, Enrique
1994. a)"Tpicos que deben ser considerados en el Protocolo de Intenciones sobre Cultura de los pases del
MERCOSUR". Sao Paulo/Instituto de Estudios Avanzados.
1994. b)"Capacidad institucional y gerencial para la integracin: Relevancia del tema en Amrica Latina", Ponencia
presentada en el Mdulo del CEFIR: Instituciones en Un marco de Integracin Regional: Distribucin de
Competencias yCapacidades de Coordinacin y Control I, Ciudad de Mxico, 25-30 de julio de 1994.
ZAPICO GOI, Eduardo
1993. "Capacidad gerencial para la integracin regional: conceptos tiles para su anlisis", Ponencia presentada en
el Mdulo del CEFIR: Los Desafos de la Integracin: Capacidades de Respuesta a nivel Gerencial, Legal e

Institucional, Montevideo, 13-18 de setiembre de 1993. Reproducida en: Integracin Latinoamericana,

mayo/junio, Buenos Aires. P.11-21.
FORTALECIMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES NACIONALES PARA LA INTEGRACIN

REGIONAL: Reflexiones Generales y Comentarios sobre Casos Nacionales
Oscar OSZLAK
Director del Programa de Postgrado en Administracin Pblica y Coordinador del Programa Especial de Investigacin sobre Estado y
Polticas Pblicas de la Universidad de Buenos Aires (Buenos Aires, Argentina).
1. INTRODUCCION
1.1 Antecedentes
En el marco del estudio "Grupo de Ro: Fortalecimiento de las Administraciones Nacionales para la Integracin", el
Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) contrat la elaboracin de 11 documentos
correspondientes a otros tantos casos nacionales, con la finalidad de "conocer y fortalecer las capacidades de
adaptacin de los pases miembros del Grupo de Ro para responder a los retos y aprovechar las oportunidades que
ofrece el proceso de integracin".
El objeto del presente trabajo es comentar los contenidos de los referidos documentos, segn los trminos de
referencia recibidos en mi calidad de ponente del Taller de Trabajo sobre el mdulo "Instituciones en un Marco de
Integracin Regional: Distribucin de Competencias y Capacidades de Coordinacin y Control II", a realizarse en
Montevideo del 18 al 20 de abril de 1995.
1.2 Metodologa de trabajo
El trabajo consta de dos partes. En la primera, se realiza un comentario crtico de los estudios de casos nacionales, a
la luz de los trminos de referencia que les fueron inicialmente planteados. En la segunda, se efectan algunas
observaciones surgidas del anlisis comparativo entre pases, sobre la base de las cuales se esbozan algunas
generalizaciones.
En la preparacin del comentario presentado en la primera parte, se tuvo en cuenta el esquema metodolgico
contenido en el Documento de Trabajo "Gua Metodolgica para los Estudios Nacionales", as como en los
documentos elaborados por Les Metcalfe (1993) y Eduardo Zapico Goi (1994).
La Gua de Trabajo, que forma parte del esquema, sugiere los pasos que, desde el punto de vista metodolgico,
deban seguir los consultores nacionales para elaborar y estructurar los informes nacionales. De esta forma, se
aspiraba a que los estudios se ajustaran a pautas relativamente homogneas, sin perjuicio de que cada autor pudiera
aplicar sus criterios personales respecto a las tcnicas de investigacin a utilizar, los nfasis relativos en el
tratamiento de los diversos temas o la naturaleza de las recomendaciones a sugerir.
A los efectos del anlisis crtico de los documentos finales presentados, he utilizado los siguientes criterios:
1.2.1
Alcance del anlisis

Medida en que los autores incluyeron en sus estudios los diversos puntos propuestos en la Gua de Trabajo.
1.2.2
Exhaustividad del anlisis
Grado de profundidad alcanzado en el examen de los diferentes aspectos tratados.

1.2.3
Originalidad del anlisis
Utilizacin y explotacin de datos primarios, grado de innovacin en el enfoque utilizado y creatividad en la
metodologa aplicada.
1.2.4
Equilibrio entre descripcin y explicacin

Medida en que la descripcin de estructuras y procesos es recuperada en secciones analticas de los trabajos, donde
se establecen relaciones causa-efecto entre las variables y fenmenos descriptos.
1.2.5
Coherencia secuencial del anlisis
Grado de articulacin que presentan los trabajos en la lgica secuencial con que son tratados los temas analizados.
1.2.6
Calidad de las conclusiones y recomendaciones
Grado en que las conclusiones y recomendaciones se desprenden de los anlisis efectuados, as como pertinencia,
viabilidad y grado de concrecin de las propuestas.
La lectura y evaluacin de los trabajos se efectu teniendo presente este conjunto de criterios. Sin embargo, los
comentarios crticos suscitados por ese anlisis tienen un carcter general, es decir, no hacen alusin a los casos
particulares examinados. Tales comentarios se reservarn, si ello resulta oportuno, para las discusiones en el Taller
de Trabajo.
El anlisis comparativo ensayado en la segunda parte es, estrictamente, preliminar y se basa exclusivamente en los
datos y conclusiones contenidos en los documentos nacionales.
2. COMENTARIOS SOBRE LOS CASOS NACIONALES
Con ttulos levemente diferentes, los documentos presentados por los consultores nacionales corresponden a los
siguientes pases:
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Chile
Ecuador
Mxico
Per
Venezuela
Uruguay
Como primera observacin general, de tipo ms bien formal, puede sealarse que no todos los estudios han
alcanzado acabadamente el carcter de Informe Final requerido, aunque la mayora indica que los textos entregados
tienen el carcter de "versiones preliminares".
Con pocas excepciones, los temas tratados en cada caso nacional han sido desarrollados como unidades analticas
independientes. Las descripciones son adecuadas pero no siempre se intersecan con el punto siguiente. Por
ejemplo, las conclusiones sobre capacidades existentes no se desprenden de los anlisis de casos de polticas, que
son ms bien descriptivos y aluden slo ocasionalmente a los mecanismos de gestin y coordinacin utilizados, por
lo que no puede seguirse del anlisis si existe o no capacidad de coordinacin.
En su mayora, los trabajos pueden considerarse como informes de avance de investigaciones de mayor aliento, que
han reunido en captulos separados una serie de datos e informaciones valiosas, que todava falta elaborar, analizar
jerarquizar y, sobre la base de los cuales, extraer conclusiones. A veces, se trata apenas de notas sueltas y
observaciones desordenadas sobre una variedad de temas cuya afinidad y posibilidad de integracin en un texto
coherente y til todava constituyen una tarea pendiente.
Algunos estudios incluyen en el texto notas alusivas a la imposibilidad de obtener determinado tipo de datos; otros,
no llegarosn a reunir las diversas partes de sus documentos en un texto integrado. Falta, a veces, completar datos
estadsticos, acompaar anexos a los que se alude o incluir referencias bibliogrficas. Existen escasas referencias a
las fuentes de carcter financiero o documental de las que se obtuvieron los datos. Es evidente que ciertos trabajos
fueron redactados con algn apresuramiento y que sera necesario un intenso trabajo de edicin para obtener
versiones finales publicables.
1
0

La construccin de matrices parece obedecer a un requisito formalmente establecido en los TDR, ms que al uso de
una metodologa til, que haya servido para aclarar y aprender. Me parece un interesante ejercicio acadmico que,
sin embargo, resulta insuficiente a los fines de definir o proponer estrategias para fortalecer la capacidad institucional
de los pases.
En los puntos siguientes se incluyen comentarios ms especficos en funcin de los criterios empleados en la
evaluacin de los trabajos.
2.1 Alcance de los anlisis
Para poder emitir un juicio objetivo en relacin a este aspecto, hubiera sido deseable contar con los trminos de
referencia particulares de los distintos estudios. No disponiendo de ese antecedente, se ha supuesto que la Gua de
Trabajo del esquema metodolgico constituya el antecedente comn de todos los trabajos, sin que se hubieran
agregado otras precisiones.
Bajo tal supuesto, se observa que en varios trabajos no se ha cubierto la totalidad de los puntos solicitados. Las
ausencias ms conspicuas se advierten en relacin a los puntos 8 y 9 de la Gua de Trabajo, relativos a: el
diagnstico de las fortalezas y debilidades ms importantes identificadas desde el punto de vista de las capacidades
de coordinacin y a los factores contextuales que podran explicar las situaciones descriptas.
El menor alcance de algunos de estos trabajos redunda -como se ver al tratar el punto 2.4- en la calidad y utilidad
final de los mismos, ya que si algn inters han de tener los diagnsticos, este es precisamente su capacidad
explicativa de los dficit de capacidad institucional en materia de gestin de la integracin regional, conocimiento
indispensable para intentar su fortalecimiento.
2.2 Exhaustividad de los anlisis
An cuando los puntos contemplados en la Gua estn formalmente cubiertos en la mayor parte de los estudios, es
evidente que la profundidad de los anlisis resulta sumamente despareja. Ello se manifiesta en el tratamiento de los
diferentes aspectos contemplados en la Gua pero, ms an, en la dispar "densidad" relativa que presentan los
anlisis al comparar ciertas secciones con otras.
Cabe suponer que buena parte del tiempo de duracin de los estudios fue dedicada a la obtencin y sistematizacin
de los datos y que, al promediar los respectivos proyectos, los autores tomaron conciencia de que se requera un
esfuerzo mucho ms intenso que el disponible para poder tratar los diversos puntos del temario con igual grado de
intensidad o extensin.
En trminos generales, puede sealarse que los aspectos ms ampliamente tratados son los relativos a la
caracterizacin del marco institucional de los respectivos pases en cuanto a la estructura organizativa y relaciones
entre los actores estatales y privados que intervienen en la gestin de la integracin. Mucho ms somero es el
tratamiento de los casos estudiados, la explicacin de los procesos y el grado de especificacin de las
recomendaciones.
2.3 Originalidad de los anlisis
Es indudable que la posibilidad de desarrollar trabajos verdaderamente originales se vio limitada por diversas
circunstancias. En primer lugar, por las dificultades para acceder a fuentes de informacin primarias, sea porque los
datos no estaban disponibles, su elaboracin resultaba compleja o no se dispona del tiempo o los recursos para
hacerlo.
Como apreciacin global, estimo que el anlisis de los casos contina la lnea descriptiva de las primeras secciones,
de modo que la informacin aportada resulta insuficiente para ofrecer una interpretacin (menos an, una estimacin)
de los dficit de capacidad de gestin existentes en cada pas, sea a nivel de organismos aislados o de redes
interinstitucionales. En particular, no puede discernirse si, y en qu medida, los problemas se originan, entre otras
posibles razones, en la falta de (a) claridad de los objetivos perseguidos, (b) coordinacin entre agencias estatales o
actores sociales, (c) recursos humanos o materiales crticos, (d) adecuada organizacin interna y asignacin de
funciones, (e) perfil apropiado o capacidad individual del personal; o (f) tecnologas de gestin pertinentes.
1
1

Por cierto, casi ninguno de los trabajos omite sealar causas de origen poltico, expresadas en pugnas internas por
espacios de poder, actuacin de lobbies y/o conflictos en torno a las posiciones a adoptar en materia de polticas de
integracin. Pero las explicaciones de estos fenmenos son escasas y poco significativas en trminos de iluminar
posibles vas de accin para superarlos o evitarlos.
Como consecuencia de lo expresado, los trabajos tienden a mostrar un marcado desequilibrio entre descripcin y
explicacin. Un caso extremo de lo expresado es la utilizacin de la Matriz de Coordinacin, ya que, salvo dos o tres
excepciones, los estudios se limitan a consignar valores en las celdas sin indicar los criterios empleados para asignar
tales valores ni ofrecer una explicacin de los valores hallados.
2.4 Equilibrio entre descripcin y explicacin
Al analizar la Gua de Trabajo utilizada por los autores, se advierten dos tipos de abordajes bien diferentes. Las
secciones I a III de la misma incluyen aspectos primordialmente descriptivos: una visin general de la poltica de
integracin regional adoptada por cada pas; una caracterizacin del marco institucional vinculado con los procesos
de integracin; y una descripcin de las relaciones institucionales formales. En cambio, las secciones IV a VI son
tpicamente analticas y explicativas. Exigen un mayor copromiso interpretativo en cuanto a discernir procesos reales
e identificar factores y variables que den cuenta de las debilidades existentes en materia de capacidad de
coordinacin intra e interorganizacional para la integracin regional.
En trminos generales, no cabe duda que el nivel descriptivo de los trabajos es bueno y resulta til para apreciar y
consolidar el conocimiento sobre los mecanismos institucionales existentes en los pases para la gestin de la
integracin. A veces, la descripcin resulta un tanto esquemtica y la interpretacin sobre el origen o conveniencia de
estos arreglos institucionales no abunda. No obstante, el conjunto de los estudios proporciona un mapa cognitivo
adecuado sobre el marco institucional existente.
Pero el anlisis de las capacidades de una administracin no puede realizarse sobre bases puramente descriptivas.
Por eso se peda a los autores anlisis ms "aplicados", a partir de casos reales de integracin regional, para lo que
se sugera el uso de diferentes instrumentos metodolgicos, esencialmente escalas de coordinacin o matrices
institucionales e interorganizacionales.
Como apreciacin global, estimo que el anlisis de los casos contina la lnea descriptiva de las primeras secciones,
de modo que la informacin aportada resulta insuficiente para ofrecer una interpretacin (menos an, una estimacin)
de los dficit de capacidad de gestin existentes en cada pas, sea a nivel de organismos aislados o de redes
interinstitucionales. En particular, no puede discernirse si, y en qu medida, los problemas se originan, entre otras
posibles razones, en la falta de (a)claridad de los objetivos perseguidos, (b)coordinacin entre agencias estatales o
actores sociales, (c)recursos humanos o materiales crticos, (d)adecuada organizacin interna y asignacin de
funciones, (e)perfil apropiado o capacidad individual del personal; o (f)tecnologa de gestin pertinentes.
Por cierto, casi ninguno de los trabajos omite sealar causas de origen poltico, expresadas en pugnas internas por
espacios de poder, actuacin de lobbies y/o conflictos en torno a las posiciones a adoptar en materia de polticas de
integracin. Pero las explicaciones de estos fenmenos son escasas y poco significativas en trminos de iluminar
posibles vas de accin para superarlos o evitarlos.
Como consecuencia de lo expresado, los trabajos tienden a mostrar un marcado desequilibrio entre descripcin y
explicacin. Un caso extremo de lo expresado es la utilizacin de la Matriz de Coordinacin, ya que, salvo dos o tres
excepciones, los estudios se limitan a consignar valores en las celdas sin indicar los criterios empleados para asignar
tales valores ni ofrecer una explicacin de los valores hallados.
2.5 Coherencia secuencial del anlisis
Otro aspecto considerado en la evaluacin de los estudios nacionales fue el grado que los mismos consiguieron
enhebrar los temas sucesivamente presentados y analizados a lo largo del texto, de manera coherente y respetando
una secuencia expositiva lgica.
La impresin general que surge del conjunto de los trabajos es que tal resultado no fue logrado plenamente. En
algunos casos, porque los distintos temas -estrictamente ajustados a la secuencia indicada por la Gua Metodolgicafueron tratados como compartimientos estancos, sin intentar vincularlos ni analtica ni expositivamente. Y en otros,
1
2

porque la misma naturaleza de los temas que se van examinando, impide lograr esa secuencia lgica an cuando se
intente forzar una articulacin entre los mismos.
Es probable que, ms que en el caso de los criterios previamente considerados, la Gua Metodolgica empleada
haya tenido mucho que ver con el resultado alcanzado. No tanto porque la Gua sea inadecuada no porque pudo
haber sido tomada demasiado al pie de la letra. Segn mi interpretacin, una gua debera limitarse a sealar qu
temas valdra la pena analizar, cules podran ser sus posibles alcances, qu fuentes consultar, y/o qu estrategias
de abordaje y tcnicas de investigacin utilizar. Pero de ningn modo debera sugerir -menos an exigir- un
tratamiento uniforme, exhaustivo o lineal de los diferentes temas.
Una gua no equivale a un manual de instrucciones. Sobre todo en este caso, porque el esquema que propone no ha
sido sometido previamente a un test definitivo, que demuestre que respetar una determinada secuencia de
contenidos y anlisis permitir arribar a un diagnstico ordenado y coherente.
En mi opinin, la metodologa sugerida pudo haber inducido a algunos de los autores a incurrir en saltos de nivel
analtico, redundancias, inoportunidad en el tratamiento de ciertos puntos, etc. Como ejemplo, varios autores
consideraron el tema "procesos de reforma del Estado", sugerido en el punto IV. 9 de la Gua, como un aspecto
contextual que deba describirse en forma genrica, sin establecer el nexo explicativo que se planteaba con las
capacidades de coordinacin. De esta manera, "reforma del Estado" aparece como un tema tratado en forma
puramente descriptiva, en una seccin bastante tarda de los informes y sin relacin con la temtica desarrollada en
esa seccin. En todo caso, como referencia contextual macro, deba haberse incluido al comienzo de los trabajos.
2.6 Calidad de las conclusiones y recomendaciones
Al analizar la seccin VI (Conclusiones y Recomendaciones) de los estudios, los contenidos presentan una gran
variedad de situaciones. Unos pocos trabajos son sumamente minuciosos y consiguen resumir los temas
desarrollados y llegar a conclusiones valiosas, pero las recomendaciones presentadas no siempre se desprenden de
estas conclusiones.
En otros casos, se confunden recomendaciones con diagnstico, y los trabajos terminan o bien planteando o bien
reiterando problemas de coordinacin gubernamental en materia de gestin de polticas de integracin, sin entrar
siquiera a efectuar sugerencias para superarlos.
Tambin se observan casos en que las recomendaciones no son sino el reverso de los dficit identificados. Es decir,
la "solucin" consiste en invertir el signo del "problema". Si los gremios o los empresarios privados tienen escasa
capacidad de interlocucin con los gobiernos, "hay que" mejorarla; si los sistemas de informacin y comunicacin son
deficientes, "hay que" desarrollarlos; y as sucesivamente. Resulta obvio sealar que se trata de "soluciones"
puramente retricas e inconsecuentes.
En ms de un caso, se han incluido recomendaciones de poltica exterior, es decir, puntos de vista de los autores
sobre los rumbos o tomas de posicin que deberan adoptar los gobiernos para avanzar en los procesos de
integracin, sin incluir ningn tipo de consideraciones respecto al punto solicitado, o sea, cmo superar los problemas
de coordinacin intra- e intergubernamental para la gestin de estas polticas.
Por ltimo, son escasas o excesivamente someras las referencias al tipo de acciones que podran llevarse a cabo
para fortalecer la formacin y capacitacin de personal en este campo.
A pesar de lo expresado, pueden rescatarse en varios trabajos sugerencias valiosas que deberan profundizarse para
que puedan llegar a convertirse en iniciativas concretas de polticas y proyectos de accin.
3. ANALISIS COMPARATIVO DE LOS CASOS NACIONALES
Sin mayor pretensin que la de esbozar algunos comentarios de tipo comparativo, he seleccionado unos pocos
aspectos que me han resultado particularmente sugerentes.
3.1 Internacionalizacin y descentralizacin de los Estados nacionales
Una primera reflexin, provocada por la lectura de los casos nacionales, se refiere a la particular situacin actual de
los Estados nacionales, colocados en una suerte de pinza entre procesos simultneos de internacionalizacin y
descentralizacin, que restringen crecientemente su capacidad de decisin autnoma. El primer proceso se refiere a
un aspecto de lo que ahora se denomina "globalizacin" y alguna vez denomin "internacionalizacin del Estado"
1
3

(Oszlak, 1983). Me refiero al creciente grado de apertura y vulnerabilidad de los Estados nacionales de la regin a las
fuerzas y presiones del contexto internacional (2). El segundo, a la transferencia a instancias subnacionales de la
responsabilidad de producir bienes, prestar servicios o establecer regulaciones que hasta poco correspondan al nivel
nacional de gobierno.
Histricamente, la formacin de los Estados nacionales implic la expropiacin de funciones antes reservadas a otras
instancias articuladoras de la sociedad (v.g. familia, asociaciones de caridad, iglesia, cabildos locales) y su
conversin en materia propia de esa nueva forma de Estado que creca a la par de la expansin de sus mbitos de
intervencin social. En las ltimas dcadas, los procesos de integracin tambin han implicado, en cierto modo, la
expropiacin a los Estados nacionales de su capacidad de decisin unilateral y autnoma sobre ciertos aspectos de
la gestin pblica que hasta hace poco tiempo estaban sometidos a su exclusivo arbitrio. A pesar de tratarse de un
sometimiento voluntario, la integracin supone igualmente resignar una porcin del poder de decisin con el fin de
promover intereses nacionales cuya realizacin podra encontrar en la integracin un medio idneo.
Pero al mismo tiempo, la reforma del Estado est alentando nuevas formas de divisin social del trabajo en lo que
hasta ahora constitua el mbito legtimo de la accin estatal, manifestndose en procesos de "devolucin" funcional
a diversos actores sociales y subnacionales.
De esta forma, los Estados nacionales ven cada vez ms supeditada su capacidad de decisin nacional por tratados,
acuerdos, mercados comunes, parlamentos multinacionales u otras formas de articulacin supranacional. Y por otra,
ven perder espacios de actuacin a raz de la traslacin de competencias e instancias de decisin a actores e
instancias subnacionales (regiones, provincias, estados, departamentos, municipios), con la consiguiente prdida de
la capacidad de decidir o asignar recursos sobre una gran variedad de cuestiones. Entre otras cosas, ello determina
que el problema de la coordinacin interministerial no se limite al mbito del gobierno nacional; tambin involucra
otras coordinaciones con los niveles subnacionales y actores econmicos privados.
3.2 Agenda de la integracin regional
Un segundo aspecto a considerar es el de la agenda de la integracin regional y sus consecuencias sobre las
capacidades nacionales de coordinacin y gestin. Cules son los temas que plantea la integracin? cules las
cuestiones problemticas? Evidentemente, los estudios nacionales muestran que existe una gran variedad de
cuestiones y que, para cada pas, la composicin de la agenda depende de innumerables factores histricos,
diplomticos, econmicos o polticos.
Por lo tanto, mi reflexin apunta a otra posible lectura del tema. As como hay una agenda de la integracin, tambin
existe otra derivada de la integracin. La integracin supone un cambio de reglas de juego en las relaciones
econmicas, polticas, culturales, tecnolgicas, etc. entre Estados nacionales que, por distintas razones, consideran
que los intereses de sus pases y los del conjunto, se vern beneficiados por la comn adopcin de esas nuevas
reglas. En teora, al menos, la integracin es un juego de suma positiva y no un juego de suma cero.
La agenda de la integracin, una vez logrados los acuerdos, se compone fundamentalmente de aquellas cuestiones
que surgen del proceso de implementacin de los mismos: incumplimiento de plazos, falta de adopcin de medidas
por pases miembros, decisiones sobre nuevas incorporaciones de pases a los acuerdos, y as sucesivamente. De
por s, el manejo de estos temas supone el desarrollo de ciertas capacidades de negociacin y gestin por parte de
los diversos pases participantes.
Pero las nuevas reglas crean a los pases nuevos compromisos, redefiniendo profundamente el marco habitual de
relaciones socioeconmicas. De este modo, la agenda externa crea una agenda interna, resultante del cambio en las
reglas de juego que trae aparejada la integracin, y que presupone capacidades mucho ms desarrolladas y
complejas. Me refiero a la capacidad de crear, al interior de los pases, las condiciones necesarias para que los
acuerdos puedan ser cumplidos. Esta otra agenda involucra a una red mucho ms extendida de instituciones
estatales y privadas, sometidas a nuevos marcos de funcionamiento y de relacin, que tanto pueden crear
oportunidades como amenazas y, en cualquier caso, constituyen desafos a su capacidad de innovacin y de gestin
del cambio.
3.3 Compromisos de integracin
1
4

Segn la Gua propuesta para su realizacin, los trabajos tienen una primera parte dedicada a la presentacin de las
estrategias nacionales frente a los distintos procesos de integracin y de las prioridades y compromisos que sta
supone.
Se advierte, en general, una tendencia a considerar la integracin como un proceso de naturaleza prioritariamente
econmica, lo cual parece evidente pero no debera conducir a descuidar otras reas que, incluso, seran
inseparables de aquella en un anlisis ms profundo y abarcador (v.g. sistemas educativos, tecnologas
administrativas propias).
Teniendo presente esta visin relativamente acotada de la integracin, los diferentes pases podran agruparse en
cuatro grupos (3):
3.3.1
Aquellos pases que manifiestan no estar "momentneamente" dedicados a profundizar sus polticas de
integracin porque sus esfuerzos se concentran en solucionar problemas considerados inmediatos. Me refiero a crisis
econmicas profundas, como son los casos de Venezuela y , en cierta medida, Mxico, o bien de situaciones
particulares, como la guerra entre Per y Ecuador.
En lo que respecta a las situaciones de crisis, convendra mencionar que si bien comprometen normalmente toda la
capacidad nacional de gestin, no resultan necesariamente incompatibles con la integracin. Por el contrario, ste
puede resultar una de las salidas posibles y fructferas de la crisis.
3.3.2
Aquellos pases para los que la integracin es una poltica central y trabajan en ella desde hace tiempo, como
Colombia y Bolivia.
3.3.3
Pases para los cuales la integracin regional no ha sido durante mucho tiempo una estrategia de desarrollo
prioritaria, como Brasil y Uruguay, y s lo es en el presente. En ambos casos el MERCOSUR parece haber
revalorizado las polticas de integracin dentro de las agendas nacionales (con la posible excepcin de la
participacin de Brasil en la ALADI), an cuando el rol que juega cada uno de estos pases es diferente. En tanto
Brasil es uno de los lderes del Mercado Comn del Sur, la participacin de Uruguay en el mismo parece impuesta
por las circunstancias.
Tambin podra incluirse en este grupo a la Argentina, en la medida en que el MERCOSUR aparece como un hito en
su poltica de integracin. Sin embargo, sta aparece constantemente signada por una suerte de "doble discurso",
que prioriza alternativamente la accin en el marco del MERCOSUR y el alineamiento incondicional con la poltica de
los Estados Unidos de Amrica.
3.3.4
Chile, a su vez, podra considerarse un caso particular, por cuanto el desarrollo relativo -y temprano- de su
economa le abri posibilidades diferenciales, que se materializaron en una agresiva poltica comercial y de desarrollo
de mercados que excede los lmites de Latinoamrica. Adems, su situacin econmica le permite considerar a la
integracin como una ms de las polticas de desarrollo posibles, y no como una apuesta fundamental.
3.4 Distribucin de competencias para la gestin de la integracin
Como cabe esperar, las responsabilidades formales asignadas a los organismos estatales para la gestin de la
integracin regional se reparten entre los Ministerios de Economa (o sus mltiples variantes como carteras de
Hacienda, Planeamiento y Coordinacin, Finanzas, Produccin, etc.) y de Relaciones Exteriores. El Poder Legislativo
se limita normalmente a aprobar los tratados, cumpliendo en esta materia un papel bastante desdibujado.
La descripcin de las relaciones formales entre los organismos competentes no depara mayores sorpresas y parece
respetar un esquema de divisin del trabajo donde las instituciones presentan escasas "zonas grises" en la normativa
que ordena las jerarquas y las reas de actuacin (4). Tal vez, el principal valor de esta descripcin es el de servir
como parmetro de comparacin con el ejercicio efectivo de las competencias respectivas.
Por supuesto, el "mapa" institucional de la integracin no se reduce a los ministerios y el Parlamento sin que incluye
una gran variedad de instituciones cuya intervencin depende del tipo de cuestiones involucradas en trminos de
temtica, sector de la produccin, jurisdiccin geogrfica o poltica, etc. en muchas de las mencionadas en los
estudios nacionales sus misiones y funciones nunca han llegado a concretarse en intervenciones concretas. Otras,
en cambio, de surgimiento ms reciente y con cometidos ms o menos puntuales, han sido sumamente activas en
los procesos de integracin.
1
5

En este sentido, resulta destacable el papel que juegan en muchos casos diversos organismos creados ad hoc, que a
menudo permiten resolver problemas de coordinacin o abierto conflicto entre las agencias competentes, as como
superar notorios dficit de capacidad de gestin en estas ltimas. La ONTL (Oficina de Negociacin para el Tratado
de Libre Comercio) mexicana parece ser un buen ejemplo de estos arreglos institucionales. Estas experiencias
sugieren que no siempre es necesario o conveniente -aunque pueda ser deseable- operar a travs del aparato
estatal establecido. A veces, las instituciones formalmente competentes se ven excesivamente trabadas por
restricciones funcionales de alcance general para todo el sector pblico o por culturas administrativas poco receptivas
a la innovacin y a la agilidad requerida e situaciones que, como las que ataen a los procesos de integracin, exigen
mecanismos de gestin mucho menos burocratizados.
Aunque el punto trasciende el alcance del presente trabajo, sera interesante comparar las frmulas institucionales
empleadas por distintos pases que han participado o participan de experiencias comunes. Por ejemplo, la asignacin
de competencias y las modalidades de actuacin elegidas por Argentina, Brasil, Chile y Uruguay frente al
MERCOSUR.
3.5. Estructuras y mecanismos de gestin reales
Los estudios nacionales proporcionan una vvida descripcin de diversos casos de procesos de integracin, a fin de
mostrar en qu medida las relaciones efectivamente establecidas entre los actores intervinientes se ajustaron o no a
las reglas de juego y competencias formalmente atribuidas a los mismos.
Al igual que en otras reas de la gestin pblica, aunque tal vez en mayor medida debido a la novedad y
multidimensionalidad de este campo de actuacin estatal, las estructuras y mecanismos reales difieren en
importantes aspectos de los formalmente establecidos. Las razones son mltiples y los trabajos ofrecen algunas
evidencias que permitiran trazar algunos rasgos comunes.
Para comenzar, si bien el tema de la integracin en Amrica Latina tiene ya varias dcadas, la concrecin de
acuerdos econmicos importantes es mucho ms reciente. Los aparatos estatales no se han adaptado todava a las
nuevas demandas de conocimientos, tecnologas, mecanismos de informacin y negociacin, exigidos por esta
nueva realidad. Sobre todo, los perfiles de la dotacin de personal, que tienen cierta inercia y slo se ajustan muy
lentamente a nuevas demandas.
Las polticas de ajuste estructural, en especial las de "racionalizacin de personal", han agravado estos problemas al
minar la capacidad del Estado para llevar adelante polticas que, de por s, requieren conocimientos y manejo de
tecnologas de gestin sumamente complejos. La jibarizacin del Estado ha raleado dotaciones de personal
altamente calificadas y especializadas, en momentos en que estas capacidades -al menos en relacin al tema que
nos ocupa- parecen particularmente crticas. Segn se desprende de los casos nacionales, la situacin, al respecto,
parece relativamente seria en pases como Per y Uruguay y bastante menos crtica en Chile y Brasil, hallndose los
dems pases en una situacin intermedia.
Estas circunstancias determinan que, a menudo, se creen mecanismos institucionales adhoc, a fin de evitar el lastre
de burocracias rgidas y rutinarias, con culturas y procedimientos calcificados, poco proclives o aptas para trabajar en
proyectos innovadores, que exigen capacidades gerenciales de las que carecen totalmente.
Si bien estos esquemas pueden constituir una solucin puntual para la negociacin y concrecin de ciertos acuerdos
diplomticos y/o comerciales, tambin pueden ser fuente de conflictos con las instituciones formalmente investidas de
las competencias para intervenir en esos casos.
Otro de los problemas frecuentemente mencionados por los autores es el funcionamiento deficitario de los canales de
informacin entre los distintos actores que intervienen en los procesos de integracin, sean pblicos o privados. En
parte, ello se debe a la ausencia o falta de actualizacin de los sistemas de informacin y otras tecnologas que
facilitaran dicha comunicacin. Y en parte, tambin se debe a una natural tendencia de las organizaciones estatales
y sus cuadros dirigentes a establecer dominios funcionales inexpugnables alrededor de lo que consideran su
competencia, sin advertir que la cooperacin y la coordinacin con otras agencias podra optimizar los resultados de
su intervencin. La debilidad de los sistemas de capacitacin en tcnicas gerenciales y de negociacin, contribuye a
la persistencia de este rasgo cultural.
Un problema estrechamente ligado al anterior es la excesiva dependencia, en los procesos de integracin, de los
liderazgos personales ms que de las estructuras institucionalizadas. Los estudios sobre Venezuela, Uruguay,
1
6

Colombia marcan esta caracterstica. Tal vez ello se relacione asimismo con las modalidades que asume la
vinculacin con el sector privado en este tipo de procesos. Los trabajos analizados indican que, en varios casos, esos
sectores son consultados, pero al parecer, los canales de comunicacin s e establecen preferentemente a travs de
la institucin del lobby ms que de mecanismos formales de coordinacin. Las presiones clientelsticas seran, en
este sentido, la contracara de los liderazgos personales en el sector pblico.
3.6 El papel de la capacitacin
En la seccin correspondiente a conclusiones y recomendaciones, las propuestas de los estudios nacionales tienden
a destacar la necesidad de especializacin de los organismos y la correspondiente formacin y capacitacin del
personal asignado a proyectos de integracin regional.
En la casi totalidad de los casos, el contraste entre las demandas que surgiran del diagnstico y los sistemas
educativos (incluyendo centros e institutos privados y/o pblicos) existentes en los pases, es sumamente marcado.
Se abre, en este sentido, un campo de trabajo que exige una intensa tarea previa de sensibilizacin y luego una
minuciosa planificacin de los perfiles y contenidos educativos requeridos.
4. REFLEXIONES FINALES
En esta ltima y breve seccin del trabajo tratar de aportar algunas reflexiones derivadas de los comentarios crticos
iniciales y las comparaciones presentadas en la segunda parte.
En primer trmino, una aclaracin obligada para atenuar el tono quizs excesivamente crtico que resulta de la
lectura retrospectiva del presente texto. Mi propsito, en todo momento, fue acentuar las debilidades de los trabajos
ms que sus fortalezas, con el nico fin de mejorar el valor de su contribucin. Por ello, corresponde sealar que, en
conjunto, los estudios nacionales representan un esfuerzo exploratorio pionero, en un rea de estudios que tiene
escasos antecedentes en la regin. Por lo tanto, resultan altamente meritorios por el acopio de informacin novedosa
y sistematizada, sin perjuicio de que algunos hayan alcanzado un grado de acabado final mayor que otros.
En segundo lugar, quisiera dejar planteado el interrogante acerca de la medida en que las contribuciones de los
estudios de casos nacionales pudieron haberse visto limitadas por el propio enfoque metodolgico propuesto a los
consultores (o la manera en que el mismo fue interpretado). Este tema ya fue sugerido ms arriba y considero que la
ocasin del Taller de Trabajo debera ser una ocasin propicia para analizar a fondo este punto crtico.
Quizs esa sea tambin una oportunidad adecuada para analizar y sugerir otras posibles vas de abordaje tericometodolgicas que podran complementar y enriquecer la perspectiva hasta ahora utilizada en los estudios del caso.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
Esta distincin entre descripcin y explicacin marca, simplemente, nfasis relativos y no debe tomarse al pie de
la letra. Despus de todo, la descripcin de una estructura organizativa puede incluir una interpretacin de las
causas que condujeron a esa particular modalidad de gestin, en tanto que un diagnstico y explicacin de un
fenmeno siempre requiere algn grado de descripcin.
Tal como se plantea en dicho trabajo, los programas de gobierno contemplan de manera creciente las
posibilidades y consecuencias de la transnacionalizacin de empresas, los flujos de capitales, las polticas de
subsidios y dumping de gobiernos extranjeros, la "inflacin importada" y los avances tecnolgicos en el mundo
desarrollado. Sus funcionarios participan cada vez ms frecuentemente en foros, entes, acuerdos u organismos
internacionales, y es creciente la presencia de expertos de tales instituciones en la planificacin, diagnstico y
asesoramiento del sector pblico de los pases receptores de asistencia tcnica. Estos fenmenos, que
presentan profundas diferencias segn los casos considerados, plantean importantes problemas vinculados con
la capacidad de decisin nacional, alineamientos diversos en bloques poltico-econmicos, dependencia
tecnolgica, etc. Dicho de otro modo, la "internalizacin" del Estado y la sociedad introduce intereses, objetivos y
criterios de asignacin de recursos que responden a lgicas, proyectos y actores supranacionales que no
siempre o necesariamente resultan compatibles con los intereses nacionales.
Para ubicar los pases en cada uno de los grupos tomamos la tendencia general, esto es, en qu medida se
enfatiza la poltica de integracin respecto de otras. En tanto se quiera profundizar en el nivel de detalle, esta
clasificacin debera ser revisada.
Un interesante ejemplo sobre los mecanismos formales que a veces adoptan los gobiernos para superar
problemas de competencia interministerial en temas vinculados a la integracin es el que se utiliz al inaugurarse
1
7

el gobierno del Presidente Alfonsn en la Argentina. En esa oportunidad, cuando el futuro ministro de Economa
advirti que el de Relaciones Exteriores ya haba incluido en su estructura la Subsecretara de Relaciones
Econmicas Internacionales, que l pensaba crear dentro de su ministerio, resolvi crearla igualmente pero
invirtiendo los trminos y denominndola Subsecretara de Relaciones Internacionales Econmicas.
BIBLIOGRAFIA
METCALFE,Les
1993. "La gestin de los procesos de integracin: Capacidades de liderazgo, gerenciamiento y coordinacin",
Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR: La Integracin Regional en Amrica Latina y
Europa: Objetivos estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo, 9-12 de marzo de
1993. Reproducido en: Integracin Latinoamericana, mayo/junio 1993, Buenos Aires, pp. 10-17
OSZLAK, Oscar
1983. "Democracia y Administracin Pblica: condiciones de una administracin pblica y democrtica". Documento
presentado a la Conferencia sobre Sociedad, Democracia y Administracin Pblica. Alcal de Henares, Espaa,
INAP.
ZAPICO GOI, Eduardo
1994. "La coordinacin intergubernamental como factor crtico para la integracin regional: experiencias europeas",
Ponencia presentada en el Mdulo del CEFIR: Instituciones en un marco de Integracin Regional: Distribucin
de Competencias y Capacidades de Coordinacin y Control I, Ciudad de Mxico, 25-30 de julio de 1994.
1
8
EVALUACION PRELIMINAR DE LOS INFORMES SOBRE LA CAPACIDAD DE COORDINACION

NACIONAL PARA LA INTEGRACIN REGIONAL
Eduardo ZAPICO GOI
Profesor Asociado en Gestin Pblica, Instituto Europeo de Administracin Pblica -IEAP- (Maastricht,
Pases Bajos) y Consejero, Instituto de Estudios Fiscales (Madrid, Espaa)
INTRODUCCIN
Los siguientes comentarios reflejan el resultado de una primera reflexin sobre los borradores presentados al
CEFIR, en el marco del proyecto "Grupo de Ro: Fortalecimiento de las Administraciones Nacionales para la
Integracin", hasta marzo de 1995. La intencin de estas notas no es otra sino la de colaborar en el esfuerzo de
los equipos nacionales tratando en algunas ocasiones de sintetizar las ideas que se han considerado ms
importantes de cada informe, destacando puntos o aspectos originales de alguno de los estudios que puedan ser
interesantes a desarrollar por los dems, realizando observaciones metodolgicas cuando as proceda, y
sugiriendo lneas de actuacin para el desarrollo de estos borradores.
En ningn momento se ha pretendido con este informe plantear propuestas definitivas. No se trata de un
documento cerrado, sino un documento de trabajo que sugiera algunos de los temas de discusin relevantes para
continuar perfeccionando esta investigacin. Este informe comienza con el planteamiento de unas sugerencias
generales sobre posibles mejoras metodolgicas y unos avances de conclusiones sustantivas. Estas ideas
generales se complementan luego con consideraciones particulares para cada caso o pas estudiado. Los
comentarios referidos a cada informe no pretenden tener un alcance comprensivo y estructurado sino ms bien
selectivo y en ad hoc sobre los aspectos que ms han llamado la atencin en una primera lectura limitada por la
variable tiempo. No obstante, el estilo de exposicin de los comentarios y propuestas trata de ser claro y en
ocasiones conscientemente arriesgado y provocador con el fin de catalizar un proceso de intercambio de ideas en
esta reunin de trabajo. Las reacciones a este documento podran servir para un desarrollo posterior de una
evaluacin comparativa.
SUGERENCIAS GENERALES
1. Propuestas de mejoras metodolgicas generales
En trminos generales se sugiere que todos los pases (alguno ya lo ha hecho) presenten de manera ms
detallada los centros que han sido contactados y/o entrevistados, el nmero de entrevistas realizadas y el tipo de
preguntas planteadas. Sera importante que se identificara metodolgicamente el alcance del estudio, haciendo
referencia explcita a las limitaciones o dificultades encontradas. Esta informacin ser de gran utilidad para la
definicin y diseo de nuevas investigaciones.
Una segunda propuesta general para la mejora de los informes sera el presentar un diagrama que facilitara la
interpretacin de la descripcin institucional de los principales actores y las relaciones existentes entre ellos en el
proceso de coordinacin interna estudiado. La presentacin de este diagrama debera de suponer un pequeo
esfuerzo adicional dado que slo supondra representar grficamente la sntesis del trabajo hasta ahora realizado.
Algunos pases han presentado diagramas que representan a los principales actores y las relaciones de tipo
jerrquico. No se trata tanto de un diagrama de tipo formal funcional sino ms bien de representar la red de
organizaciones o tejido organizacional de los principales actores, la(s) unidad(es) de coordinacin y las relaciones
existentes entre ellos de una manera grfica.
En tercer lugar se sugiere que se explique de manera sinttica, en uno o dos folios, el nivel global de coordinacin
real alcanzado en los procesos de integracin. Para ello podra referirse por ejemplo al mnimo comn
denominador de los niveles de la matriz interorganizacional. Debera de hacerse referencia explcita al nivel de
coordinacin alcanzado, en cada caso estudiado. Estas dos pginas vendran a ser lo que se podra denominar un
resumen ejecutivo del trabajo realizado, que incluira tambin una referencia especfica a la principal unidad de
coordinacin (una o varias e caso de que existan) y su ubicacin en la Administracin Pblica. El informe del
Ecuador ofrece un ejemplo claro a este respecto en la pgina 2 de su nota introductoria.
Esta evaluacin preliminar no ha enjuiciado comparativamente los resmenes de los informes presentados y sus
resultados. No debe pensarse que en cualquier caso cuanto mayor coordinacin mejor. El tipo de coordinacin y
nivel depender de la complejidad de la situacin y de las interdependencias que en cada caso puedan darse. Con
la escala y las matrices se pretende medir el potencial disponible que pueda ser activado en caso de necesidad.
Tan importante como este aspecto metodolgico es el carcter acumulativo de la escala de coordinacin. En
algunos informes se pone en cuestin las posibilidades de decisin de los Departamentos Centrales y/o Unidades
superiores de coordinacin cuando no funcionan bien los sistemas de informacin y los mecanismos y rganos
que deben de aportar los estudios previos y anlisis de viabilidad necesario para la toma de decisiones. La
mayora de los informes deberan ser revisados bajo estas dos condiciones metodolgicas en mente.
El potencial de la escala de coordinacin debera aprovecharse plenamente. La escala no es nicamente un buen
instrumento para diagnosticar la situacin actual sino que adems puede utilizarse como un instrumento de diseo
de iniciativas para la mejora de la capacidad de coordinacin. En el informe de Chile se plantean aplicaciones y
mejoras para el futuro explcitamente basadas en los nueve niveles de coordinacin.
2. Avance de algunas conclusiones sustantivas
Se podra argumentar que en lugar de un proceso de integracin posiblemente existe un proceso de divergencia.
Esto parece ser as porque son muchos los pases que estn comprometindose en mltiples estrategias de
integracin, aparentemente interdependientes. Como mnimo esta multiplicidad de estrategias de integracin
provoca una gran diversidad de proyectos de integracin regional que provoca divergencias interministeriales
dentro de cada pas y hace cada vez ms compleja su gestin. Simultneamente no parece que se est dando un
proceso de desarrollo de la capacidad de gestin pblica acorde a esta nueva complejidad. Para la mayora de los
pases se han observado procesos de reajuste del sector pblico con la consiguiente reduccin de recursos
especialmente en lo relativo a nmero de personal. No slo ha habido una reduccin de personal sino que adems
los programas de formacin de funcionarios para la integracin son muy limitados.
La multiplicidad de procesos de integracin que se estn dando simultneamente en Latinoamrica, incluso las
relaciones con pases fuera de la regin, bilaterales o multilaterales, conforman un entorno de mxima complejidad
con respecto a las posibilidades de coordinacin y capacidad de respuesta a nivel regional y en cada uno de los
Estados latinoamericanos. La amalgama de proyectos de integracin en la regin influye o se refleja en la
desintegracin o falta de coherencia que tienen las estrategias o posturas de negociacin de los Departamentos
dentro de cada Estado miembro de la regin. En ocasiones se suscriben acuerdos de integracin sectoriales
multiplicando compromisos internacionales descoordinados (pgina 32, Informe Ecuador). En la introduccin de
muchos informes se desarrolla la idea de que un exceso de diversidad de estrategias de un pas respecto a la
integracin puede producir de hecho desorientacin interna y dificultad de coordinacin en la toma de posturas de
negociacin. Cada Ministerio abandera un proyecto de integracin propio. El sistema de coordinacin puede
funcionar bien si su liderazgo no se pone en cuestin y si las dems iniciativas de integracin lideradas por otros
centros de coordinacin son independientes.
En el proceso de integracin Europea tambin hay diversidad pero la diferencia es que en el viejo continente cada
frente de integracin responde en general a funciones distintas. En Europa han existido distintos frentes de
integracin econmica (la Comunidad Europea, la AELC, el COMECON) pero estaban claramente definidos los
Estados miembros y era incompatible la pertenencia a ms de uno de ellos.
El proceso de integracin regional en Latinoamrica est en una fase preliminar a la integracin con indefinicin de
los criterios que permitan seleccionar las alianzas de manera ms coherente y beneficiosa. No sera realista
esperar que exista un solo criterio. La dificultad est en que de manera natural estn proliferando distintos
procesos de integracin en base a mltiples criterios que responden a intereses particulares de cada pas.
Latinoamrica est en una fase previa a la de consolidacin de proyectos relevantes de integracin. Se est en
plena fase de identificacin de los proyectos de integracin que ofrezcan una ventaja comparativa regional
respecto al exterior. Un paso que tendr que darse necesariamente en el futuro es el de la agrupacin de los
proyectos existentes de integracin y de mayor definicin en cada pas respecto a los objetivos ms relevantes de
integracin (niveles 8 y 9 de la Escala). La diversidad de proyectos refleja la desorientacin y/o proyeccin mltiple
de las estrategias de integracin dentro de cada pas. Aparentemente todos los pases quieren jugar varias bazas
de integracin aprovechando las ventajas comparativas de cada proyecto, aunque plantee incoherencias internas
y externas. Esto representa o refleja la defensa de los intereses nacionales en el primer momento de diseo de los
marcos de integracin. Pero tambin est reflejando deficiencias y efectos negativos a nivel colectivo de los
procesos de integracin. Como consecuencia del aumento de la incertidumbre y complejidad que se va
acumulando simultneamente con la explosin de proyectos de integracin la situacin es cada vez ms
fragmentada tanto a nivel nacional como regional.
Varios pases informan sobre la necesidad de modificar los valores y cultura de los funcionarios. "Trabajar en
equipo y abandonar posiciones individualistas" (Chile). Algunos informes hacen referencia a la necesidad de
organizar cursos sobre negociacin y en cierto modo cambio de actitudes para evitar las pugnas o tensiones
interprofesionales (diferentes estilos de adaptacin de comportamientos a las negociaciones regionales).
El informe sobre Venezuela destaca la importancia de la capacidad de liderazgo personal en alguna instituciones
para explicar su xito en trminos de preparacin eficaz de las negociaciones. Pero la importancia de la capacidad
de liderazgo no debe asociarse nicamente a las caractersticas propias del Jefe del Departamento o Ministro. Es
en general toda la funcin pblica la que necesita un equipo directivo, una masa crtica de funcionarios, que
tengan capacidad de diagnstico, diseo y desarrollo de las polticas de integracin o posturas de negociacin con
respecto a las polticas de integracin. Esto no es incompatible con la idea que el liderazgo no ser eficaz si no va
acompaado de una "fortaleza institucional" (estrategia y estructura organizativa). Ambos trminos influyen en la
capacidad de coordinacin.
No se encuentran referencias a instituciones encargadas de auto-evaluar los procesos de participacin en los
proyectos de integracin. Una excepcin en este sentido es el Ecuador, cuyo informe se refiere a poner en
funcionamiento unas comisiones de trabajo interinstitucional para que dinamicen un proceso de correcciones o
ampliaciones de las iniciativas de integracin (mecanismo de aprendizaje). En una lnea parecida, el informe de
Uruguay destaca la necesidad de crear equipos de trabajo que definan las necesidades bsicas para un
funcionamiento adecuado.
En varios informes se ha diagnosticado un cierto grado de desestructuracin y bajo nivel de representacin e
influencia del sector privado en los procesos de decisin del Sector Pblico. Las asociaciones privadas (sindicatos,
gremios, etc.) pueden y deben tener gran influencia e importancia estratgica en cuanto a la informacin
disponible por la Administracin sobre los efectos que para cada sector pueda tener el desarrollo en un sentido u
otro cada proceso de integracin.
En algn informe se habla de no haber inters en las agrupaciones de trabajadores por intervenir en temas
relacionados con la integracin. Aqu cabra plantearse crticamente cul sera en este caso el papel a jugar por el
Estado, si activo o reactivo con respecto a esta pasividad por parte de los trabajadores. Lo mismo podra
plantearse respecto a las limitaciones en la participacin de un sector no bien estructurado, con mltiples vas de
representacin o con conflictos internos.
En trminos generales los rganos y/o mecanismos creados formalmente para establecer relaciones o
interacciones entre el sector pblico y el privado son elementos prioritarios de cualquier proyecto de mejora de la
capacidad de coordinacin que pretenda alcanzar niveles altos de la escala de coordinacin. Estas dificultades
afectan tambin a la participacin y funcionamiento de los Parlamentos y de los niveles de gobierno subcentrales.
En algunos informes se reconoce que en la medida en que se desarrollen los procesos de integracin los
mecanismos informales deberan de ser reforzados por una mayor eficacia en los procedimientos e instituciones
de coordinacin formalizada. Es inevitable que deba evolucionar la capacidad de coordinacin conforme se
profundiza en los procesos de integracin regional. Este proceso de adaptacin debera ir unido a los procesos de
modernizacin del Estado.
a. Propuestas de Mejoras Metodolgicas Generales
o Identificacin del alcance del estudio o
Representacin grfica (diagrama-tres)
o Resumen ejecutivo sobre el nivel global de coordinacin y principales actores (1 2 folios) o Reflexiones
sobre la necesidad de contextualizar el nivel de coordinacin y el carcter acumulativo de la escala de
coordinacin o Potencial de la escala de coordinacin no slo como instrumento de diagnstico sino
adems como instrumento de diseo
b. Avance de Algunas Conclusiones Sustantivas
o Multiplicidad de estrategias nacionales / diversidad de proyectos de integracin / complejidad de gestin
o Modificar valores, adaptar estilos de gestin pblica para la integracin y mejorar su capacidad de
liderazgo (i1 + i2) o Mecanismos de auto-evaluacin y desarrollo de los procesos de coordinacin o
Necesidad de estructurar el sector privado y sus mecanismos de representacin y participacin o
Aumentar la participacin activa del parlamento y de los niveles subcentrales de gobierno
o Evolucin continua de la capacidad de coordinacin en funcin del progreso de la integracin. Necesidad de
relacionar las iniciativas de modernizacin del Estado con la mejora de la capacidad de coordinacin para
la integracin

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"Capacidades de Coordinacin y Control II: Fortalecimiento de las Administraciones

Eduardo ZAPICO GOI

LAS ADMINISTRACIONES NACIONALES DE LOS PAISES DEL GRUPO DE RIO FRENTE A LA

ARANCEL EXTERNO COMUN -

"Capacidades de Coordinacin y Control II: Fortalecimiento de las Administraciones

ARGENTINA - BRASIL - URUGUAY

GRUPO DE LOS TRES

INTEGRACION FRONTERIZA COLOMBIA

CONVENIO COMERCIAL ECUADOR CHILE

CONVENIO COMERCIAL ECUADOR PERU

TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE

ACUERDO DE LIBRE COMERCIO

3. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL PRACTICADA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIN REGIONAL

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Institucional, Montevideo, 13-18 de setiembre de 1993. Reproducida en: Integracin Latinoamericana,

FORTALECIMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES NACIONALES PARA LA INTEGRACIN

Alcance del anlisis

Exhaustividad del anlisis

Grado de profundidad alcanzado en el examen de los diferentes aspectos tratados.

"Capacidades de Coordinacin y Control II: Fortalecimiento de las Administraciones

Coherencia secuencial del anlisis

Calidad de las conclusiones y recomendaciones

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EVALUACION PRELIMINAR DE LOS INFORMES SOBRE LA CAPACIDAD DE COORDINACION

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