Las Cumbres de las Amricas: una nueva plataforma para la sociedad civil1

Diana Tussie
Mercedes Botto
Amrica Latina Hoy, Vol. 40, agosto de 2005, Ediciones Universidad de Salamanca

Introduccin
La globalizacin ha trado consigo una redefinicin de las relaciones interestatales as
como redefinicin de la escala de accin de los movimientos sociales. stos han
expandido su capacidad de accin ms all de las fronteras nacionales articulando sus
demandas a escala regional y global. Crecientemente la sociedad civil se organiza a
manera de redes transnacionales (Botto, 2004) y desarrolla actividades cuyo objetivo es
doble, por un lado, hacerse oir en decisiones nacionales inconsultas; por otro, superar el
dficit de democracia existente en la negociacin internacional. (Grandi & Bizzozero:
1998; Alemany, 2004).
Siguiendo con una tendencia mundial, la poltica internacional en la regin se
caracteriza por la aparicin y sobreoferta de reuniones peridicas entre presidentes y
jefes de gobiernos, conocidas como cumbres: Cumbres Iberoamericanas, Cumbres del
Foro de Cooperacin Econmica del Asia Pacfico (APEC - Asia-Pacific Economic
Cooperation Forum), Cumbres Centroamericanas, Cumbres del MERCOSUR, Cumbres
del Grupo de Ro, Cumbres Unin Europa-Amrica Latina y el Caribe, Cumbres de las
Amricas entre otras. Si bien la problemtica considerada cambia de cumbre en cumbre,
el tema que atraviesa a la mayora de estas instancias es la integracin comercial y/ o la
democracia. De todas ellas, la nica que reune a los presidentes del hemisferio en torno
a la agenda regional, con la nica excepcin de Cuba, es la Cumbres de las Amricas.
Si bien las Cumbres de las Amricas forman parte de esta nueva tendencia global ha
trado consigo importantes innovaciones en la regin en materia de inclusin de los
actores no gubernamentales (sociedad civil, empresarios, organizaciones sindicales,
acadmicos, etc.) en las negociaciones y discusiones intergubernamentales. Como
analizaremos a lo largo de este trabajo, los canales abiertos han sido promovidos tanto
por los gobiernos (de arriba abajo) como por la propia sociedad civil (de abajo a arriba).
Respecto a los primeros, y en vista a la IV Cumbre a realizarse en Mar del Plata fines
del 2005, la Secretara de Cumbres de las Amricas, de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA), en su papel de secretara tcnica del Proceso de Cumbres, ha
convocado una Mesa Redonda con organizaciones de la Sociedad Civil el pasado 24 de
enero de 2005 en Washington, DC. De la misma manera, la Cancillera Argentina,
responsable de la organizacin de la futura cumbre, convoc el pasado 9 y 10 de marzo,
a la tradicional reunin entre dichas organizaciones y representantes gubernamentales
del Grupo de Revisin e Implementacin de las Cumbres, para recibir sus aportes sobre
el tema de la nueva cumbre. El lema propuesto por Argentina para la Cuarta Cumbre de
las Amricas Crear Trabajo para enfrentar la Pobreza y fortalecer la Gobernabilidad
Este artculo recoge y actualiza la problemtica planteada en Tussie y Botto (2003).

Democrtica obedece a la situacin de la regin donde los tres conceptos - trabajo,

pobreza y gobernabilidad democrtica - se encuentran directamente vinculados y hoy
representan uno de los mayores problema que deben enfrentarse.
A continuacin proponemos analizar y evaluar los avances dados por las cumbres de las
Amricas en materia de incorporacin de los actores no gubernamentales. La
descripcin identifica los alcances de la apertura a nivel regional y a nivel nacional.
Para concluir sobre lo que consideramos los principales desafos que se anteponen a
futuro para que estos foros se institucionalicen como una plataforma abierta y
democrtica de consulta y dialogo entre gobiernos y actores no gubernamentales de la
regin.
I. Diplomacia de cumbres
La llamada diplomacia de cumbres o diplomacia presidencial se define bsicamente
por su oposicin a la diplomacia parlamentaria, que estructur predominantemente el
dilogo internacional desde el Congreso de Viena hasta el fin de la guerra fra. Tanto la
diplomacia parlamentaria como la presidencial hacen referencia a reuniones de carcter
multilateral e intergubernamental, pero las primeras tienen una institucionalizacin
propia que las identifica con organizaciones internacionales -como la ONU y la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA), para citar los casos ms familiares-con
funcionarios que representan a los gobiernos miembros y con tcnicos y burocracias
contratadas para tal fin. Sus procedimientos siguen la lgica de los parlamentos y las
decisiones consensuadas a nivel regional deben ser luego ratificadas por los congresos
nacionales para su implementacin y cumplimiento. Las cumbres presidenciales, en
cambio, son reuniones o conferencias que renen a las ms altas autoridades estatales,
sin que medien instituciones y burocracias especficas, salvo para las cuestiones de
protocolo. En cuanto a los procedimientos, el cumplimiento estara garantizado por la
envergadura del cargo presidencial, su compromiso personal con la iniciativa, su
capacidad de decisin y de aunar voluntades a nivel domstico.
Esta nueva forma de diplomacia multilateral tiene la virtud de quebrar la inercia de las
instituciones de carcter parlamentario y resulta tambin ms funcional para resolver los
desafos de una realidad cambiante e incierta, como la que caracteriza los tiempos de la
globalizacin y los avances en la comunicacin (Rojas Aravena, 2000; 2003). Esta
funcionalidad se hace manifiesta al menos en dos aspectos. En primer lugar, las cumbres
y los ejecutivos son ms permeables a incluir a los nuevos actores transnacionales
-empresas y ONGs- para agilizar y colaborar con la implementacin de sus agendas y
decisiones domsticas. Esto es especialmente vlido en los estados ms dbiles, donde
las ONGs y los empresarios constituyen un soporte tcnico y especializado, que
contribuye a su posicionamiento y participacin en los escenarios de los organismos
internacionales. En segundo lugar, las cumbres tienen una mayor capacidad de
innovacin temtica y de abordaje frente a las cuestiones emergentes de la nueva agenda
internacional. A diferencia de los tcnicos o los burcratas, los jefes de estado y de
gobierno, asumen el riesgo poltico y a su vez, tienen mayor capacidad de hacer
prevalecer la voluntad poltica, superando las diferencias y concertando voluntades.
En este sentido, las cumbres son el escenario ideal para identificar una agenda de
intereses compartidos e impulsar alianzas de carcter estratgico sobre las cuales

construir diagnsticos, compartir percepciones y hacer recomendaciones para el diseo

de polticas y el establecimiento de recursos de accin. En el caso de las Cumbres de las
Amricas, siete son los ejes consensuados por los gobiernos y en torno a ellos se
inscriben ms de una centena de iniciativas: democracia, derechos humanos, seguridad,
integracin econmica, desarrollo social, modernizacin del estado, desarrollo
sostenible, para citar las principales. Desde 1994 hasta la fecha, los presidentes se han
reunido en cuatro oportunidades y cada uno de estos encuentros lleva el nombre de la
ciudad que lo acogi: Cumbre de Miami (1994), Cumbre de Santa Cruz (1996), Cumbre
de Santiago (1998) Cumbre de Qubec (2001), Cumbre extraodinaria de Monetrrey
(2004) .

Cumbre
de Miami

Cumbre de
Santa Cruz de
la Sierra

Cumbre de
Santiago

Cumbre de
Qubec

Cumbre
Extraordinaria
de Monterrey

Cumbre
de Mar
del Plata

T T

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Algunos de estos temas -como seguridad y participacin de la sociedad civil, entre

otros- haban dividido las aguas en el marco de la OEA. Sin embargo, reaparecan en el
marco de las Cumbres formando parte de una agenda de cooperacin. Este cambio de
actitud por parte de los gobiernos responda fundamentalmente a los realineamientos
cambiantes e inciertos del nuevo orden mundial, que convertan a las opciones
multilaterales en la estrategia ms segura, sobre todo para los pases ms dbiles y que
podan quedar aislados de acuerdos bilaterales, especialmente en materia de regmenes
comerciales. A esto hay que sumar otras ventajas que las cumbres traan consigo: la
oportunidad del encuentro meditico con los pares la llamada oportunidad fotogrfica
- y la posibilidad de construir alianzas intergubernamentales, que a la manera de anillos
burocrticos de carcter transnacional, fortalecen su propia posicin y recursos tcnicos
a escala nacional y vis vis sus correligionarios (Hveeme, 2002).
De esta manera, la agenda de intereses compartidos no presupona la desaparicin de
intereses conflictivos y opuestos entre los estados de la regin, sino que abra la
posibilidad de ubicar intereses superiores por medio de la coordinacin de polticas que
fueran beneficiosas para el conjunto. Pero por sobre todo, la construccin de una agenda
de cooperacin regional no supona, al menos en teora, mecanismos de
condicionamiento y compulsividad alguna. Si bien esta participacin contribua a cerrar
circuitos de compromisos personales y de cooperacin entre los estados miembros, su
diseo e implementacin a nivel nacional dependera en ltima instancia de la voluntad
de las partes o, al menos de la existencia de incentivos o de sanciones que persuadan al
estado de hacerlo ya que ningn estado, ni siquiera el ms dbil, est dispuesto a
resignar sus capacidades de decisin soberana sin compensaciones o beneficios que lo
justifiquen. En ese sentido, podemos concluir que a pesar de las importantes diferencias
arriba descritas, la dinmica de las cumbres mantuvo un elemento fundamental de
continuidad con la diplomacia parlamentaria.

La forma en que el tema de la sociedad civil reaparece en las Cumbres de las Amricas
es un ejemplo paradigmtico de las oportunidades y limitaciones abiertas por esta nueva
forma de diplomacia multilateral. Al igual que la cuestin de la seguridad, la agenda de
la participacin no gubernamental no era nueva en la discusin regional, sino que haba
sido incluida en la carta orgnica de la OEA, siguiendo el camino marcado por su
contraparte global, la ONU. Sin embargo, salvo raras excepciones y contextos muy
especficos, como fueron las ltimas dictaduras militares que atentaron contra los
derechos humanos ms bsicos como el derecho a la vida, las ONGs no tuvieron
espacios ni reconocimiento efectivo de parte de los funcionarios y gobiernos
representados en la OEA (Bianculli, 2003). En efecto, los gobiernos de Amrica Latina
vean con desconfianza y temor la inclusin de actores no estatales en las decisiones de
alcance regional, bsicamente por dos razones. La primera tena que ver con el temor a
perder la exclusividad y su competencia en la toma de decisiones; la segunda, porque
entendan que a travs de estas organizaciones se convalidara una sobre-representacin
de los intereses de los pases desarrollados de la regin. En efecto, la superioridad
numrica y financiera de las ONGs de Canad y Estados Unidos por sobre las
latinoamericanas, terminara por asegurar una mayor influencia de las organizaciones
del norte sobre la agenda regional y una expansin de las discusiones internas de estos
pases al resto del continente.
El tema reaparece con fuerza en las Cumbres de las Amricas de la mano de Estados
Unidos. La propuesta de incluir y dar participacin a las organizaciones no estatales en
la negociacin fue puesta en la agenda regional como un fait accompli. En su rol de
anfitrin de la Cumbre de Miami (ver Cronograma infra) y con anterioridad a la
conferencia presidencial, el gobierno de Bill Clinton convoc a las OSCs, en especial a
las ONGs medioambientalistas, de desarrollo, derechos humanos, gnero, entre otras; de
su pas y tambin a las ms reconocidas, por sus vinculaciones transnacionales, del resto
del continente. El objetivo de la convocatoria era que cada una de ellas, y dentro de su
propia competencia y conocimiento, hiciera llegar sus recomendaciones sobre las
iniciativas concretas que los gobiernos deban encarar para alcanzar las prioridades
fijadas en cada rea o canasta. Para evitar que esta consulta quedara limitada a las
ONGs locales, el gobierno de Estados Unidos intent vanamente persuadir a sus
contrapartes latinoamericanas de que llevaran consultas semejantes en el mbito
nacional. En este contexto, Clinton se inclin por la apertura unilateral.
Con motivo de la I Reunin Ministerial, que tambin tuvo lugar en Estados Unidos
(Denver, junio de 1995). En este caso, se convoc a algunas organizaciones
empresariales del continente que vean con agrado e inters la apertura y liberalizacin
comercial propuestas, pero a quienes, a diferencia de la convocatoria de la sociedad
civil, se las invitaba a presenciar y acompaar a los propios gobiernos en los primeros
pasos de las negociaciones comerciales. Esta propuesta cont con el beneplcito del
resto de los gobiernos, muchos de los cuales contribuyeron a identificar a los posibles
contactos nacionales.
La respuesta de los gobiernos de la Amrica Latina demostr que la construccin de
consensos en torno al tema de la sociedad civil sera ardua y lenta. Finalmente, qued
incluido en la agenda de las Cumbres de las Amricas como el Cuarto Mandato, dentro
de un total de 33 iniciativas incluidas en el Plan de Accin de la Cumbre de Miami. Sin
embargo, en los hechos, slo era una inclusin formal ya que restringa la participacin

de la sociedad civil al mbito nacional y condicionaba su cumplimiento a la decisin

exclusiva de los gobiernos:
Los gobiernos, promovern con la participacin de la sociedad civil, el desarrollo
de principios y recomendaciones para que dentro de los marcos institucionales se
estimule la formacin de organizaciones responsables, transparentes y sin fines de
lucro y otras organizaciones de la sociedad civil, incluidos, cuando proceda, los
programas de voluntarios y, fomenten, de acuerdo con las prioridades nacionales,
dilogos y alianzas sector pblico-sociedad civil en la reas que consideran
relevantes en este Plan de Accin. En este contexto, la OEA puede servir de foro
para el intercambio de experiencias e informacin (Mandato N4 del Plan de Accin
de la I Cumbre de las Amricas, Miami, Florida, 9 al 11 de diciembre de 1994).
II. El impulso de las redes transnacionales
El debate en torno al tema de la participacin no acabara all, ni tampoco quedara
reducido a una discusin exclusiva entre los gobiernos. Fueron los gobiernos del norte y
los actores no estatales organizados de manera transnacional quienes presionaron para
profundizar la apertura y la participacin. Uno de los factores que contribuy a darle
voz y visibilidad a estos actores no estatales fue la existencia de una densa rutina
burocrtica, que caracteriz a las negociaciones del ALCA. A diferencia del resto de los
temas de la agenda de las Cumbres, los gobiernos previeron desde un comienzo una
agenda de accin inmediata, con un objetivo y con una fecha precisa: el ao 2005. La
existencia de un cronograma de reuniones futuras sera clave para mantener el
momentum de la negociacin, aun cuando no se alcanzaran consensos sobre cuestiones
de fondo ni se cumplieran los objetivos en los plazos previstos.
En efecto, en la Cumbre de Miami los presidentes convocaron a la I Reunin Ministerial
de Denver, en la cual deban discutirse un informe preliminar sobre la situacin del
comercio, los principales problemas y el estado de la negociacin en materia comercial
en otros foros. Adems, se estableci otra reunin de ministros de comercio para el ao
1996, donde se deba discutir el informe final sobre las cuestiones abordadas en la
reunin precedente y establecer tambin un calendario de trabajo. De ah en ms se
inici una rutina de reuniones peridicas y con una densidad burocrtica sin precedentes
en la historia de las negociaciones comerciales. Siguiendo una estructura jerrquica que
involucra a ms de 900 representantes gubernamentales, los presidentes se renen cada
tres o cuatro aos para convalidar lo consensuado por sus ministros de comercio o
economa; estos ltimos se renen como mnimo una vez al ao y los negociadores y
tcnicos lo hacen, dependiendo del Grupo de Negociacin (GN), entre dos y cuatro
veces por ao.
Desde el inicio de las negociaciones hasta la fecha es posible identificar tres etapas. En
la etapa preparatoria -perodo 1995-1998- se formaron los grupos de trabajo: a los
grupos creados en la I Reunin Ministerial de Denver -Acceso a Mercados;
Procedimientos Aduaneros y Reglas de Origen; Inversin; Normas y Barreras Tcnicas
al Comercio; Medidas Sanitarias y Fitosanitarias; Medidas de Defensa Comercial y,
Economas Ms Pequeas- se suman luego otros cuatro grupos establecidos en la II
Reunin Ministerial de Cartagena (marzo de 1996). Estos incluyeron Compras del
Sector Pblico; Derechos de Propiedad Intelectual; Servicios y, Poltica de

Competencia. Finalmente, en la III Reunin Ministerial de Belo Horizonte (mayo de

1997) se agregar el grupo de Solucin de Controversias. Estos grupos devinieron GN
en la segunda etapa del proceso, a excepcin del grupo de Pequeas Economas que se
convirti en consultivo y, el de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que se reconvirti en
Agricultura. Durante esta primera etapa se avanz en la bsqueda, recopilacin y
organizacin de informacin, incluyendo la identificacin de las principales medidas
que afectan el comercio en el hemisferio y la elaboracin de inventarios de regulaciones
previstas en las legislaciones nacionales sobre compras gubernamentales, derechos de
propiedad intelectual y solucin de controversias, entre otros. Todos los grupos deban
formular recomendaciones especficas acerca de cmo poda proceder la negociacin.
Tambin se cre una Secretara Administrativa y un Comit Tripartito -integrado por la
OEA, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe- cuyo objetivo principal sera el de asegurar el avance de las
negociaciones, brindando apoyo tcnico a todas las delegaciones nacionales, en especial
a las economas ms pequeas. El principal consenso alcanzado en esta primera etapa se
refiere a los principios generales que guiaran las negociaciones2.
La segunda etapa se inicia con el lanzamiento formal de las negociaciones en la II
Cumbre de las Amricas (Santiago de Chile, 1998) y se extiende hasta el ao 2000.
Concluido el intercambio sustancial de informacin, en esta etapa deba avanzarse en
las modalidades y propuestas del acuerdo. Sin embargo, a medida que los pases fueron
presentando sus posiciones en cada GN surgieron disidencias y los consensos se
hicieron cada vez ms dificultosos. Se decidi entonces que, para lograr borradores del
acuerdo, todas las propuestas de los pases seran incluidas entre corchetes para luego
discutir su incorporacin, eliminacin o modificacin en el texto final del acuerdo. De
esta manera, se logr trabajar sobre un borrador de acuerdo dejndose para etapas
posteriores, los aspectos ms sustanciales de la negociacin. El nico avance concreto
que los GN pudieron presentar a los ministros en la VI Reunin Ministerial de Buenos
Aires (abril de 2001) se limit a definir las medidas de facilitacin de negocios, a partir
de las cuales se homologaran las prcticas aduaneras y burocrticas en la regin.

Estas reglas especifican distintos aspectos relativos a las negociaciones: 1) la toma de decisiones es por
consenso; 2) rige el principio del single undertaking -se debe acordar en todo o no se acuerda en nada-;
sin embargo, se deja abierta la posibilidad de que de existir consenso, se puedan implementar
anticipadamente los acuerdos logrados -early harvest-; 3) el ALCA puede coexistir con acuerdos
bilaterales y subregionales, en la medida en que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estn
cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA; 4) los pases pueden negociar y adherir al
ALCA individualmente o como miembros de un grupo de integracin subregional que negocie como una
unidad; 5) debe acordarse especial atencin a las necesidades, condiciones econmicas y oportunidades
de las economas ms pequeas, a fin de asegurar su plena participacin en el proceso de negociacin
(Declaraciones Ministeriales de Belo Horizonte y de San Jos, 1997 y 1998, respectivamente).

La tercera etapa se abre en la III Cumbre de las Amricas (Qubec, abril de 2001). En
esa ocasin y aprendiendo de la experiencia acumulada, los presidentes dieron
instrucciones ms precisas a los negociadores para avanzar en el proceso. Se
reestructur el cronograma de actividades y se redefinieron los objetivos, de modo que
fueran menos ambiciosos. Tambin se establecieron plazos y se dividi la agenda en dos
partes, dndole prioridad a los temas ms controvertidos -acceso a mercados,
agricultura, servicios, inversiones y compras gubernamentales. En materia de
desgravacin arancelaria y de reduccin de barreras para-arancelarias, se instruy a los
tcnicos y negociadores para que antes de agosto de 2002 estuviera listo un primer
cronograma de reduccin.
Los primeros actores en articularse en las negociaciones gubernamentales fueron los
actores empresariales que, como sealamos antes, fue el nico sector convocado por el
gobierno de Estados Unidos en ocasin de la I Reunin Ministerial de Denver. Los
sindicatos tambin lo hicieron; pero a diferencia de los primeros, por fuera de la
convocatoria oficial. Con visiones e intereses opuestos, recurrieron a los mismos
mecanismos de accin colectiva, que basados en la accin transnacional buscaban no
slo influir sobre las decisiones de los gobiernos, promover la confianza y la
coordinacin al interior del propio sector, sino adems impactar sobre la opinin pblica
en general3, el llamado efecto boomerang por Keck y Sikking (1998) .
La activacin empresarial provino de los asistentes a la reunin de Denver, en su
mayora representantes de empresas y cmaras con fuertes intereses en el avance y la
concrecin del acuerdo. Disconformes con el mero rol de observadores y, al mismo
tiempo, a fin de garantizar la convocatoria a futuro, los empresarios rpidamente
convocaron a los distintos representantes del sector de todo el continente, a discutir la
agenda gubernamental en el Foro Empresarial de las Amricas (FEA), que se realizara
en ocasin de las reuniones ministeriales. En la III Reunin Ministerial de Belo
Horizonte, los empresarios formalizaron su accin transnacional en la Red Empresarial
para la Integracin Hemisfrica (REIH) con el objetivo de cerrar filas entre las empresas
de la regin y crear vnculos de confianza. De esta manera, los propios actores
nacionales convenceran a sus gobiernos, reacios al ALCA, sobre los beneficios de la
apertura. En esa oportunidad, la REIH exigi a los gobiernos una mayor participacin
en las decisiones y negociaciones del ALCA, en calidad de observadores de las mismas
reuniones ministeriales y de los grupos de trabajo.
La respuesta de los gobiernos estuvo muy por debajo de las aspiraciones de la REIH: si
bien se reconoci la importancia del sector en el proceso de negociacin y se incorpor
al FEA como parte del organigrama del ALCA, su participacin qued circunscrita a
una contribucin de carcter consultivo y no vinculante. Esta respuesta pona de
manifiesto los lmites de la accin transnacional para alterar los ritmos y ciclos de la
interaccin pblico-privado que caracterizan a las negociaciones comerciales. En efecto,
todo proceso de negociacin comercial comprende la existencia de al menos cuatro
etapas:
? la etapa de la decisin (de abrir),
? la de la formulacin de reglas,
? la de las concesiones
? y la de la implementacin.
Sobre el origen, evolucin y posibles escenarios futuros de estas redes transnacionales, ver Botto (2002).

En cada una de ellas, la forma e intensidad de consulta con el sector empresarial vara
en sentido opuesto al protagonismo de los gobiernos (Casaburi, Quiliconi y Tussie,
2002). As por ejemplo, el rol de los gobiernos es alto en las dos primeras etapas del
proceso, mientras cede espacio a las iniciativas y demandas del sector privado en las
siguientes, ya que en definitiva son estos sectores productivos quienes debern
adaptarse a las nuevas reglas de juego resultantes de las negociaciones previas.
Siguiendo este esquema, las negociaciones del ALCA se encuentran actualmente en la
etapa de definicin de reglas, momento en el que se establecen los mtodos y las
modalidades de la apertura, con lo cual es previsible que la participacin del sector
privado, aun cuando provenga de poderosas redes transnacionales, sea vista como una
intromisin por parte de muchos de los gobiernos de la regin.
Las centrales sindicales encontraron mayores obstculos que los empresarios para
organizarse a nivel regional. El principal obstculo proviene de los gobiernos, dada su
resistencia a reconocerlos como actores transnacionales y a abrirles canales
institucionalizados de participacin. En efecto, ellos fueron los principales ausentes en
la agenda de las Cumbres de las Amricas: no estaban comprendidos, como las ONGs,
en la convocatoria previa a la Cumbre de Miami, ni tampoco como observadores de las
reuniones ministeriales. El nico espacio del cual dispondran para hacer escuchar su
posicin y propuestas se recortara al mbito nacional, por medio de los canales
institucionales, en caso de que los hubiera. Pero aqu, los contrastes regionales eran muy
amplios y separaban a los pases desarrollados -Estados Unidos y Canad- de Amrica
Latina. En los primeros, exista no slo mayor experiencia del sector en temas de
comercio exterior, sino tambin canales para expresar e influir sobre la elaboracin de la
poltica exterior o demandar a sus gobiernos polticas de reparacin o de reconversin,
capaces de compensar a los sectores afectados por la apertura comercial. En Amrica
latina, por el contrario, la experiencia e involucramiento de las centrales sindicales en
temas de poltica exterior era, de existir, muy reciente y en general los sistemas
institucionales no disponan de canales efectivos que permitiera a estos actores influir
sobre las polticas relativas al comercio exterior o a sus implicancias sociales. Por otra
parte, la experiencia del TLCAN haba enseado a los sindicatos del norte que la mejor
manera de hacer escuchar su voz y obtener el apoyo de la opinin pblica era a travs de
una accin colectiva de carcter transnacional, que superara los lmites sectoriales y
nacionales. En tal sentido, la III Reunin Ministerial de Belo Horizonte fue clave para
consolidar esta estrategia ya que posibilit el encuentro de las dos centrales ms
poderosas del hemisferio (American Federation of Labor-Congress of Industrial
Organizations de Estados Unidos y la Central nica dos Trabalhadores de Brasil) con
las principales redes de ONGs de medio ambiente y de derechos humanos de la regin.
All se sentaron las bases de lo que ms tarde se llamara Alianza Social Continental
(ASC). Para hacerse escuchar y generar el apoyo de la opinin pblica, la ASC,
siguiendo el esquema de la diplomacia presidencial y de los mismos empresarios,
organiz una reunin paralela a la de los gobiernos: las Cumbres de los Pueblos.
Interesante de recalcar es el efecto de polarizacin y arrastre que gener la discusin del
ALCA en la sociedad civil. Si bien la convocatoria del gobierno de Estados Unidos
marc una clara divisoria de aguas entre una agenda comercial, en la que colaboraran
los empresarios; y otra social y poltica, a la que se invit a participar a las ONGs, con
el tiempo esta separacin se fue apocando. En efecto, un gran nmero de ONGs,
especialmente las medioambientalistas y de derechos humanos, que haban participado

de las primeras consultas previas a las Cumbres de las Amricas, terminan formando
parte de la ASC porque consideran que la divisin temtica es artificial y que la cuestin
comercial, la nica que avanza en definitiva, tiene efectos directos sobre otros temas
tales como el medioambiente y la pobreza, y exigen entonces una agenda ampliada. ste
es el comienzo de un desdoblamiento de la sociedad civil entre los as llamados sectores
incluidos y excluidos de la convocatoria gubernamental a nivel regional. Entre ambos
segmentos de la sociedad civil transnacional se ha generado una fuerte lgica de
polarizacin, en gran medida fomentada por los estados de la regin, que como veremos
en el apartado que sigue, crean canales de participacin para unos con el objetivo de
neutralizar el protagonismo de los otros.
A pesar de la diversidad interna que exista entre los sectores y nacionalidades que
formaban parte de la ASC, todos sus miembros coincidan en dos demandas bsicas: el
reconocimiento oficial del foro social y la inclusin de nuevos temas en la agenda
oficial -proteccin laboral, derechos humanos, medioambiente y restricciones a la
explotacin de los recursos no renovables. El distinto tenor de estas demandas rompi
en gran medida, las posiciones bipolares que hasta entonces haban separado a los pases
desarrollados de los pases en desarrollo en torno a la participacin de la sociedad civil,
identificando tres alineamientos entre los gobiernos. Por un lado, Estados Unidos y
Canad justificaron la participacin de este actor como parte necesaria del proceso de
negociacin, no slo a travs de la creacin de un grupo de trabajo, sino mediante la
adopcin de clusulas de proteccin laboral y medioambiental en el texto del acuerdo.
Por otro lado, Chile, los pases del MERCOSUR y algunos pases del Caribe admitieron
la necesidad de reconocer instancias de participacin a travs de un grupo de estudio
sobre temas laborales y medioambientales o un foro econmico y social similar al del
MERCOSUR, donde representantes de la sociedad civil se sentaran a dialogar con los
representantes gubernamentales. Finalmente, Mxico, Honduras, Colombia y Per se
mostraron reacios a cualquiera de las dos innovaciones y rechazaron cualquier
vinculacin posible entre trabajo, medioambiente y comercio.
III. Los alcances de la apertura a escala regional
El gobierno mexicano fue quien ms categricamente se opuso, aduciendo que la
incorporacin de la sociedad civil sera como expandir un debate interno de Estados
Unidos a todo el hemisferio. A pesar de estas variaciones, la posicin oficial fue presa
del llamado efecto convoy, segn el cual los avances en la materia nunca podran ser
superiores a la posicin del pas ms reacio a la apertura de la sociedad civil y en tal
sentido, las demandas de los sectores excluidos fueron rechazadas. No obstante ello y
por efecto de la presin de estas redes transnacionales, los negociadores se vieron
obligados a dar seales positivas sobre su predisposicin a favor del dilogo. Los
distintos espacios de participacin abiertos -canales top down- contribuyeron a
fortalecer la presencia de los grupos incluidos y a reforzar la dicotoma presente en los
actores no gubernamentales. El primero de ellos fue la inclusin de los acadmicos,
think tanks y consultores a travs de un coloquio acadmico, que tiene lugar antes de las
reuniones ministeriales. Se aspira as a contribuir al proceso a travs de una ampliacin
del debate pblico y del intercambio de ideas, porque aun cuando se tratara de una
mirada crtica, estos actores apoyaban los principios bsicos de la apertura. De todas
maneras, este canal funciona como un espacio de participacin espordica e
institucionalizada, ya que solamente tuvo lugar en las Reuniones Ministeriales previas a
las Cumbres de Santiago y de Qubec. Si bien cuenta con un consenso implcito de

parte de los gobiernos, la iniciativa es promovida especialmente por el BID y la OEA y,

ha sido apoyada por los pases anfitriones.
El segundo espacio de participacin se materializ con la creacin del Comit de
Representantes Gubernamentales sobre la Participacin de la Sociedad Civil (CRG) en
el organigrama del ALCA (IV Reunin Ministerial, San Jos, 1998). Si bien este comit
est formado por funcionarios gubernamentales, fue creado con el objetivo de pensar y
proponer estrategias que signifiquen una mejora en el dilogo entre los gobiernos y la
sociedad civil. Fue recin en el ao 2000 y a consecuencia de la alta convocatoria que
tuvo la I Cumbre de los Pueblos (Santiago, abril de 1998), que los ministros de
economa ordenaron al CRG poner en marcha una consulta sobre el ALCA. La
convocatoria se materializ a travs de la Internet, en lo que peyorativamente se conoci
como el buzn del ALCA, al cual todas las OSCs podan hacer llegar sus sugerencias
relacionadas con el proceso de negociacin comercial en curso. Durante los seis meses
en que la convocatoria estuvo abierta, slo se recibieron 72 respuestas, provenientes
principalmente de centros acadmicos, fundaciones empresariales y algunas ONGs,
mayoritariamente del norte y de Amrica Central. Esta respuesta estuvo tan por debajo
de las expectativas gubernamentales, que finalmente se decidi prolongar los plazos y
abrir la convocatoria a la ciudadana en general.
Las razones de este fracaso son probablemente muchas, entre las que podemos citar el
rechazo de la ASC a participar del proceso, o la disconformidad de las ONGs por la
imposibilidad de realizar un monitoreo sobre el impacto de sus propuestas. Sin
embargo, el principal defecto fue la falta de compromiso de los gobiernos
latinoamericanos -inclusive de aqullos que se pronuncian pblicamente a favor de los
principios de la participacin de la sociedad civil en los mbitos regionales- en asegurar
una adecuada difusin de la convocatoria a nivel domstico. Entre ellos sobrevolaba una
profunda desconfianza y disenso en torno a la iniciativa y sus posibles impactos sobre la
agenda de la negociacin. Finalmente, prim la posicin ms conservadora y los
resultados obtenidos a travs de la encuesta no fueron elevados a los GN especficos,
sino que quedaran archivados en la Secretara Administrativa. Algunos de los errores
iniciales -difusin y fiscalizacin- fueron superados en las dos convocatorias siguientes
-2001 y 2002-; sin embargo, su alcance sigui siendo reducido. Esta dinmica repetira
de manera constante lo que ya se haba hecho manifiesto en la discusin sobre el Cuarto
Mandato: la mayora de los gobiernos latinoamericanos se resistira a convalidar a nivel
interno, cualquier iniciativa supranacional que tuviera efecto vinculante a escala
nacional.
Un tercer espacio de participacin abierto por los gobiernos a escala regional se abri de
cara a la V Reunin Ministerial de Toronto (noviembre de 1999) si bien en este caso la
convocatoria estuvo reducida al sector empresarial y en gran medida marcada por la
lentitud de las negociaciones y la ausencia de resultados concretos (Bouzas y Svarzman,
2001). En esta ocasin, los ministros convocaron a la REIH, en representacin del
sector privado, y a los organismos multilaterales para identificar y consensuar el
contenido y los alcances de las medidas de facilitacin de negocios. Sin embargo, esta
inclusin fue circunstancial y se justific bsicamente por la especificidad de la temtica
y del conocimiento tcnico del sector ya que son los empresarios los principales
afectados por las prcticas aduaneras y la superposicin de normativas entre los pases
de la regin. En efecto, el tema ya haba sido objeto de una reunin, organizada
previamente en Washington con el auspicio del Council of the Amricas y que llevara el

10

nombre de Facilitacin de Negocios en las Amricas: Una Perspectiva del Sector

Privado. En nada se modific, en cambio, la negativa de los ministros y negociadores
de abrir la participacin del sector, en calidad de observadores, a las reuniones
ministeriales y de los GN, pedido que formaba parte del lobby empresarial desde el
inicio de las negociaciones.
Por ltimo, la Cumbre de Qubec dio un importante paso hacia adelante en trminos de
transparencia y fiscalizacin respecto de la ciudadana en general, al hacer pblicos los
borradores de la negociacin del ALCA. Hasta entonces estos documentos se mantenan
secretos y slo algunas OSCs, dependiendo de la voluntad de los propios gobiernos,
tenan acceso a ellos. Esta demanda contaba con mltiples apoyos, no slo entre algunos
gobiernos -de Canad y Argentina, por ejemplo-, sino tambin entre las distintas redes
transnacionales, como la REIH y la ASC. Al igual que otros temas que tambin fueron
incluidos en la nueva cumbre -la responsabilidad social de las empresas y la definicin
de la clusula democrtica que asegure la continuidad del estado de derecho- exista
consenso y concordancia entre la REIH y la ASC. Los temas de proteccin laboral,
medioambiental y social, en cambio, siguen siendo materia de controvertidas disputas y
negociaciones entre los gobiernos y avanzan de manera desigual en las agendas
nacionales.
Pero ms all de los canales de participacin y transparencia consensuados entre los
gobiernos, la dinmica de las Cumbres de las Amricas abrira cierto margen y libertad
para que los gobiernos anfitriones innovaran en la materia, generando as una
competencia entre los estados por ver quin se quedara con las banderas del dialogo y
la democratizacin del proceso. A este grupo de iniciativas corresponde, en primer
lugar, la iniciativa previamente descrita de los Estados Unidos de abrir una consulta a la
sociedad civil previa a la reunin de Miami y la invitacin a los sectores empresariales.
Este mecanismo se repiti en las tres cumbres sucesivas, con el apoyo financiero de los
gobiernos y de las organizaciones de la sociedad civil principalmente proveniente de
Estados Unidos y Canad. Tambin a este grupo pertenecera la invitacin del gobierno
de Canad a una treintena de ONGs regionales -entre las cuales estaban tanto la ASC
como la REIH- a entregar sus recomendaciones a los representantes gubernamentales
reunidos en la Cumbre de Qubec. Dentro de esta misma estrategia de acercamiento, el
gobierno asisti financieramente a la ASC para la organizacin de la II Cumbre de los
Pueblos en Qubec en el ao 2001.
Para concluir esta descripcin, podemos sealar dos caractersticas que comparten por
igual todos los canales arriba descritos. En primer lugar, todos ellos son espordicos, lo
que significa que su apertura y convocatoria no estn institucionalizadas, sino que son
ad referndum de la voluntad de los gobiernos de la regin. En segundo lugar, abren
ventanas de oportunidades desiguales en termines de sectores y al interior de cada uno
de ellos. En tal sentido, los principales beneficiados han sido los empresarios y las
ONGs, para quienes la convocatoria oficial signific no slo la posibilidad de potenciar
su voz y demandas a escala regional, sino tambin la posibilidad de articularse a la
maquinaria de reuniones y de rutinas burocrticas, con el consecuente acceso a la
informacin y fuentes de financiamiento internacional4.

Para ver en qu medida estos cambios de procedimiento modificaron la agenda de negociacin ver
Tussie y Botto, 2003.

11

En seguimiento a este mandato, las instituciones arriba mencionadas firmaron, en junio

de 2001, una Carta de Entendimiento, mediante la cual crean el GTCC, presidido por la
OEA. Este Grupo tiene como fin lograr una mayor coordinacin en el apoyo a la
implementacin y seguimiento de los mandatos. Posteriormente, el Grupo invit a
participar en esta instancia de coordinacin al Instituto Interamericano de Cooperacin
para la Agricultura (IICA), a la Corporacin Andina de Fomento (CAF), al Banco de
Desarrollo del Caribe (BDC) y al Banco Centroamericano de Integracin Econmica
(BCIE).
Durante el 2004, la Organizacin Internacional de Migraciones (OIM) y la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) solicitaron participar en las actividades
del Grupo de Trabajo Conjunto y fueron agregados a este grupo. La coordinacin de
esfuerzos en el apoyo al seguimiento e implementacin de los mandatos de las Cumbres
de las Amricas representa un gran desafo para los miembros del Grupo de Trabajo
Conjunto, que se han comprometido a lograr una mayor permeabilidad de los mandatos
de las Cumbres en sus propias agendas y en sus acciones de cooperacin tcnica y de
financiamiento.
IV. La Participacin y sus interpretaciones mltiples
Otra clave que explica la rpida difusin y adopcin del mandato de la participacin,
inclusive por parte de los gobiernos, se vincula con la ambigedad de significantes que
abre el concepto participacin. En concreto, por participacin pueden interpretarse
situaciones tan diversas como la participacin sustantiva, que se traduce en la apertura
de canales de influencia efectiva sobre las decisiones pblicas o la participacin
adjetiva en la que el objetivo primordial de los gobiernos es legitimar sus acciones a
travs del dilogo y el intercambio de informacin (Quijano, 2002). En ambos casos, la
convocatoria puede ser sistemtica o espordica, dependiendo del nivel y grado de
institucionalizacin de los canales de participacin. Es en el marco de esta segunda
interpretacin que el mandato de la participacin es introducido por los gobiernos en los
procesos de integracin regional. En efecto, estas nuevas formas de regulacin y de
autoridad que estn por encima de los estados nacionales, han ido abriendo
progresivamente canales de participacin y consulta a los actores y organizaciones
regionales. Para muchos de los pases incluidos en estos procesos de integracin
regional, estas prcticas innovaban las tradiciones y la modalidad de toma de decisin a
escala nacional.
La experiencia ms conocida y exitosa en la materia es la de la Unin Europea (UE).
Desde su origen y tal como lo establece el Tratado de Roma (1957), los gobiernos
europeos habilitaron dos canales de participacin: uno de carcter corporativo, el
Comit Econmico y Social Europeo (CESE); otro de representacin ciudadana, el
Parlamento Europeo. Sin embargo, es recin en los aos ochenta, cuando se profundiza
la integracin, que estos espacios se amplan, adquieren mayor voz y representatividad.
En 1979, los parlamentarios pasan a ser elegidos directamente por la ciudadana y en
1993, a travs del Tratado de Maastricht, se fortalece el carcter consultivo del CESE,
dndole derecho de iniciativa, un presupuesto y una Secretara General propia; al tiempo
que se crea el Consejo de las Regiones.
En gran medida esta experiencia sirvi de modelo para los regionalismos de Amrica
Latina, aunque no obtuvieron el mismo alcance. El caso que ms se aproxima es el de la
Comunidad Andina de Naciones, creada en 1969 bajo el nombre de Pacto Andino:

12

desde su fundacin, se establece el Comit Asesor Econmico y social (CAES) y el

Parlamento Andino; en 1983 el CAES es reemplazado por dos consejos consultivos: el
Consejo Consultivo Empresarial Andino y el Consejo Consultivo Laboral Andino; y en
1997, de acuerdo al Protocolo Adicional sobre Elecciones Directas y Universales de sus
representantes, se establece un plazo de hasta cinco aos para que los miembros del
Parlamento Andino sean elegidos directamente por los ciudadanos 5. En la regin
centroamericana, en cambio, la apertura ha sido reciente y an queda mucho por hacer.
La Comunidad del Caribe, creada en 1973, slo cuenta desde 1993 con la Asamblea de
Parlamentarios elegidos de manera indirecta, por los estados y los Parlamentos. Ese
mismo ao, el Sistema de la Integracin Centroamericana tambin crea un Comit
Consultivo permanente con la sociedad civil en el que participan organizaciones
sindicales, empresariales, cooperativistas, universidades, pueblos indgenas, ONGs,
entre otros. A pesar de su reciente creacin, el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR)
ha sido modesto en trminos de apertura y de influencia (Botto, 2002). En 1994, se
institucionalizan dos instancias de consulta: el Foro Consultivo Econmico-Social y la
Comisin Parlamentaria Conjunta. En ambas, la representacin se encuentra sesgada
por un protagonismo de las centrales empresariales y sindicales en perjuicio de otros
sectores y por la eleccin indirecta de los parlamentarios regionales que en vez de ser
elegidos por la ciudadana representan a sus respectivos congresos nacionales.
Paradjicamente, la experiencia que ms ha avanzado en trminos de participacin de la
sociedad civil es el TLCAN. Ella pone de manifiesto la mayor capacidad de innovacin
y de condicionamiento que presentan lss negociaciones asimtricas que vinculan pases
desarrollados con pases en desarrollo. A diferencia del resto, este proceso de
integracin no se propona inicialmente la creacin de instituciones supranacionales o
intergubernamentales, sino tan solo la apertura comercial y financiera entre pases de
muy desigual desarrollo econmico y social, como lo son Estados Unidos y Mxico. Sin
embargo, la presin de las organizaciones laborales y medioambientales que pugnaban
por defender y proteger sus estndares nacionales -en especial las estadounidenses, a
travs del recurso institucional del veto parlamentario conocido comnmente con el
nombre de fast track o va rpida- oblig a los gobiernos a incluir temas e instituciones
que no haban sido previstas en su diseo inicial. De esta manera, el TLCAN haba
inaugurado una institucionalidad indita para los tratados de libre comercio: el acuerdo
de un marco que obligaba a los gobiernos miembros a hacer cumplir la letra de las
propias leyes nacionales en materia de proteccin laboral y medioambiental, bajo
apercibimiento de una sancin comercial en caso de su violacin 6; la creacin de una
Comisin para la Cooperacin Laboral y otra Comisin para la Cooperacin Ambiental,
que incluan en este ltimo caso, la participacin y el monitoreo de ONGs y
acadmicos; la fundacin de una Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza y por
ltimo, el establecimiento del Banco de Desarrollo de Amrica del Norte para promover
la inversin y la cooperacin tcnica en proyectos de infraestructura ambiental en el
rea de frontera entre Estados Unidos y Mxico.

Venezuela puso en prctica el mecanismo de las elecciones directas y universales de los representantes
ante el Parlamento Andino el 8 de noviembre de 1998.
6
En caso de violacin de los derechos laborales que comprenden la salud y seguridad en el trabajo y
excluyen cuestiones como el trabajo infantil o el derecho a las negociaciones colectivas- o de las normas
medioambientales -vinculadas al uso de sustancias txicas o contaminantes, sin considerar el manejo de
los recursos naturales o la conservacin de la flora y la fauna-, la pena mxima es muy leve y
compromete slo el 000,7% del comercio entre las partes (Lee, 2001).

13

Si bien en la mayora de los casos arriba sealados, la apertura fue fruto de la presin de
los actores econmicos y sociales que pedan voz y voto en las decisiones, la respuesta
de los gobiernos regionales se limit a la creacin de espacios institucionalizados de
consulta y de dilogo, a fin de dotar de legitimidad y transparencia a estas nuevas
formas de gobierno supranacional. Por otra parte, la institucionalizacin de estos canales
de participacin se substanci una vez consolidado el acuerdo y convenidas, entre los
gobiernos miembros, las modalidades y los alcances de la integracin. Es justamente en
este aspecto, donde el proceso de las Cumbres de las Amricas, y en particular el ALCA,
rompen definitivamente con este paradigma anterior. Como veremos en el aparato que
sigue, la negociacin de una nueva agenda hemisfrica abri espacios y mecanismos de
consulta y participacin a los actores privados y de la sociedad civil a escala regional.
De esta manera, lejos de legitimar y participar en la implementacin de las reglas
previamente consensuada entre los gobiernos, las organizaciones empresariales y de la
sociedad civil, tendran la oportunidad de influir en la discusin intergubernamental e
incluso, instalar el debate sobre nuevas agendas no previstas por los gobiernos.
Esta Mesa Redonda con la Sociedad Civil y Sesin Especial de la CISC forman parte de
una iniciativa emprendida por la Secretara de Cumbres de las Amricas y los Estados
Miembros de la OEA para incrementar la participacin de la sociedad civil en el
monitoreo e implementacin de los mandatos de la Cumbre, mejorar el flujo de
comunicacin e informacin entre las partes interesadas y ampliar el debate sobre la
Cumbre de las Amricas. En la conferencia se registraron 131 participantes de la
sociedad civil, organismos gubernamentales y organizaciones internacionales.
V. El debate en la agenda hemisfrica
La propuesta de abrir la participacin a las organizaciones no gubernamentales en la
discusin de la nueva agenda regional provino de la administracin Clinton. Con ello
pretenda as lograr dos objetivos: en el frente nacional, neutralizar la resistencia de los
actores nacionales perjudicados por la apertura comercial, en especial la de los
sindicatos y organizaciones medioambientalistas, que en el TLCAN haban logrado
poner en jaque los logros de la negociacin en su fase ulterior -aqulla de la aprobacin
parlamentaria- presionando sobre los congresistas y amenazando al Poder Ejecutivo con
el rechazo del texto que se vena negociando con Canad y Mxico desde haca tres
aos. En el frente externo, en cambio, se propona abrir el debate e involucrar en la
discusin a actores no estatales, generando confianza y promoviendo alianzas mltiples
entre ellos a fin de que persuadieran sobre la bondad del acuerdo a los sectores y
gobiernos ms reacios a la apertura.
De esta forma, la profundizacin de la apertura y participacin de la sociedad civil en
los regionalismos vena de la mano del proyecto de integracin ms ambicioso y
asimtrico hasta entonces conocido, no slo por las diferencias preexistentes en el nivel
de desarrollo econmico, poltico y social; sino por la desigual capacidad de
negociacin y de conocimiento tcnico sobre los temas tratados en la agenda de las
Cumbres. En efecto, se trataba de un proyecto ambicioso y controvertido por tres
aspectos fundamentales. El primero, el nmero de pases involucrados: con la nica
excepcin de Cuba, participan de la negociacin todos los pases del hemisferio. En tal
sentido, el ALCA es un mega acuerdo en el que estn presentes desde el comienzo, 34
pases; cifra muy superior a los 6 con que se negoci el nacimiento de la UE, los 3 del

14

TLCAN o los 4 del MERCOSUR. En segundo lugar, estos pases estn separados por
realidades econmicas, polticas y sociales muy diferentes. Esta distancia podra
profundizarse an ms por el tipo de acuerdo, que circunscrito al libre cambio, no
prevea polticas comunes de compensacin o ayuda financiera tendiente a equilibrar
dichas asimetras, sino que las dejaba en manos de los propios estados nacionales y de
su capacidad econmica y regulatoria. En los hechos, esta responsabilidad terminara
ampliando la brecha entre los pases desarrollados, con capacidad de promover polticas
de conversin industrial y administrar subsidios a los sectores afectados por la apertura
y, los pases en desarrollo, donde las capacidades y poder infraestructural 7 de los estados
nacionales estaban fuertemente recortados. Por ltimo, el nmero y la diversidad de las
agendas negociadas pondran de manifiesto las asimetras entre los pases en trminos
de la capacidad tcnica y de recursos humanos. La agenda de las Cumbres no slo
abarcaba el rea comercial, sino temticas tan diversas como seguridad, democracia,
desarrollo social, entre otras. Adems, cada una de estas problemticas involucrara no
slo a las distintas agencias gubernamentales e instituciones polticas, sino tambin a los
actores no gubernamentales, cuyos intereses y consensos superaban las mismas
fronteras. Sin ir ms lejos, la agenda del ALCA incluy 12 temas, algunos de ellos
vinculados directamente con disciplinas tradicionalmente relacionadas al comercio de
bienes -acceso a mercados, antidumping, agricultura- y otros nunca antes incluidos en
estos acuerdos, como por ejemplo propiedad intelectual, y para los que se requera un
conocimiento tcnico y especfico, al que muy pocos estados tenan acceso.
Varios son los interrogantes que se abren en este punto. Si bien se trataba de un proceso
de negociacin asimtrico en la que la influencia de los piases desarrollados en la
decisiones regionales se hace ostensible qu posibilidades concretas tendra Estados
Unidos de llevar adelante su propuesta en el plano multilateral donde, el tema de la
participacin de la sociedad civil es particularmente sensible para los gobiernos
latinoamericanos, que a pesar de su debilidad a mayor pesar de su poder econmico y
poltico, eran numricamente mayoritarios?.
VI. Perspectivas
La nueva diplomacia de Cumbres ha trado consigo innovaciones importantes en las
relaciones internacionales. Por un lado, ha puesto a los jefes de estado en el centro de la
escena. Por otro, ha creado nuevos canales de participacin para los actores no
gubernamentales. La forma en que la sociedad civil participa en las Cumbres de las
Amricas es un ejemplo paradigmtico de las oportunidades y limitaciones abiertas por
esta nueva forma de diplomacia multilateral. Impulsada por Estados Unidos, como una
manera de aumentar la legitimidad, la propuesta de incluir y dar participacin a las
organizaciones no estatales en la negociacin fue puesta en la agenda regional como un
fait accompli. Pero, fueron los actores no estatales con base en Estados Unidos y
Canad quienes organizados de manera transnacional, presionaron para profundizar la
apertura y la participacin

Este concepto remite a la dimensin relacional del poder, en tanto entiende que el Estado interacta con
los actores sociales a fin de lograr sus objetivos; y a travs de ella, la sociedad civil puede controlar al
estado (Mann, 1993).

15

A lo largo de este proceso que lleva ms de 10 aos, se generaron efectos adicionales y

no esperados. Los primeros actores que se articularon a las negociaciones
gubernamentales fueron los actores empresariales, nico sector convocado por el
gobierno de Estados Unidos en ocasin de la I Reunin Ministerial de Denver. Los
sindicatos tambin lo hicieron; pero a diferencia de los primeros, por fuera de la
convocatoria oficial. La principal resistencia provino de los gobiernos latinoamericanos
a reconocerlos como actores transnacionales y a abrirles canales institucionalizados de
participacin. ste fue el comienzo de un desdoblamiento a nivel regional de la
sociedad civil entre los as llamados sectores incluidos y excluidos de la convocatoria
gubernamental. Entre ambos segmentos de la sociedad civil transnacional se ha
generado una dinmica de polarizacin que atraviesa la discusin del ALCA.
Con el tiempo, y a diferencia de lo que ocurra a nivel regional, algunos gobiernos de
Amrica Latina, fueron abriendo espacios de consulta y de dilogo para las
organizaciones de la sociedad civil, no slo en temas vinculados a la agenda poltica de
las Cumbres (el tema de democracia) sino tambin y fundamentalmente alrededor del
ALCA.
Dos interrogantes parecen plantearse hoy con ms claridad que antes. En primer lugar,
en qu medida estas prcticas innovan las tradiciones y la modalidad de toma de
decisin a escala nacional siendo que todos estos canales no estn institucionalizados
sino que son ad referndum de la voluntad de los gobiernos de la regin; y adems
abren ventanas de oportunidades desiguales en termines de sectores convocados. En
segundo lugar, siendo que el proceso de apertura y participacin regional estuvo
principalmente motorizado por el controvertido objetivo del ACA y que dicho objetivo
parece haberse perdido de vista frente al abroquelamiento del Mercosur, que
perspectivas existen para que la sociedad civil global, regional y nacional se mantenga
activa y atrada por otras agendas, como la de la democracia que es hoy la nica subsiste
de la agenda inicial de las Cumbres de las Amricas?

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