Reforma Constitucional Penal en MÃ©xico

Torres Estrada Pedro Rubn, Reforma constitucional penal en Mxico y
su instrumentacin, Mxico : Porra, 2012

110 p.
CAPTULO III
LOS RETOS DE LA IMPLEMENTACIN DEL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA
PENAL EN SU ETAPA DE TRANSICIN Y PROPUESTAS
PARA SU CONSOLIDACIN
I. INTRODUCCIN
En el primer captulo analizamos el mtodo que se recomienda cuando se estn diseando y
debatiendo las normas que le van a dar vigencia a un sistema que tiene sus races en una
tradicin jurdica distinta a la que hasta hoy se ha vivido y en donde es determinante, para
que las nuevas instituciones se instalen y se consoliden, no solo quedarse con el anlisis de
la literalidad de las normas jurdicas de donde se piensa extraer las nuevas figuras, sino
contextualizarlas en su realidad y en la nuestra para revisar la viabilidad de su trasplante.
As tambin, en el captulo anterior pudimos revisar el impacto que este nuevo sistema
tiene en los equilibrios de pesos y contrapesos entre las instituciones y entre las partes
procesales, as como los principales controles que se instauran con este modelo adversarial
oral. Adems de plantear las ventajas y desventajas de las adscripciones legales y
constitucionales de algunas de las instituciones y figuras que intervienen en el proceso, as
como el replanteamiento de sus competencias.
Para cerrar, este ltimo captulo analiza los elementos bsicos que se deben tomar en
cuenta para la implementacin de un cambio de las magnitudes ya descritas.
En primer lugar, nos centraremos en lo importante que resulta tener una poltica pblica
que permita la tran65
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PEDRO RUBN TORRES ESTRADA
sicin ordenada de un sistema a otro y donde podremos identificar los factores que le
impactan a la instalacin de este nuevo sistema.
Dentro de estos factores, estudiaremos especialmente el poltico, en los poderes del Estado
que intervienen en el sistema, identificando los principales elementos que pueden hacer
que la reforma avance, se descarrile o se estanque, y cerraremos este apartado con una
propuesta de poltica pblica que consideramos que puede ayudar a la consolidacin del
nuevo sistema. Nos estamos refiriendo a la realizacin de modelos genricos en los
diversos ejes de la reforma.
Si logramos consolidar esta propuesta en esta coyuntura histrica de la justicia mexicana,
podremos homologar, en buena medida, todas las instituciones, los procesos y prcticas,
impactando de manera directa en la calidad de la justicia y, por consecuencia, en el respeto
de los derechos de la vctima y el imputado.
Adems de lo anterior, el instrumentar los modelos genricos, como estrategia de
implementacin, puede permitir economizar muchos recursos econmicos y humanos al no
tener que hacer 33 diversos modelos sin conexin entre ellos y, con esto, se evita
balcanizar el sistema penal mexicano.
Es importante sealar que la estrategia que aqu describimos ha sido ya desarrollada por la
Secretara Tcnica del Consejo para la Implementacin de la Reforma Penal, que es el
rgano constitucional que se encarga de instrumentar el sistema de justicia penal
adversarial oral en Mxico.
Tal vez el cambiar de un sistema judicial penal mixto a uno adversarial oral, sea la poltica
pblica ms compli---Nota
112 Cfr. Decreto por el que se crea el Consejo de Coordinacin para la Implementacin del
Sistema de Justicia Penal como instancia de coordinacin. D.O.F. 13 de octubre de 2008. Y
el, ACUERDO al que concurren los tres Poderes de la Unin para dar cumplimiento al
mandato constitucional para instalar la instancia de coordinacin prevista en el artculo
Noveno Transitorio del Decreto de reforma constitucional publicado el 18 de junio de
2008. D.O.F. 5 de agosto de 2009. Igualmente, el lector puede consultar la pgina
institucional de la SETEC, en el sitio: www.setec.gob.mx
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO.

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cada de instrumentar en la historia reciente del pas, ya que intervienen un gran nmero de
intereses, voluntades y visiones en las cuales, si alguno de los operadores de la misma se
mueve en sentido contrario o a un ritmo menor, sta puede resultar asimtrica, quitndole,
como consecuencia, la sincronizacin a todo el sistema.
Asimismo por el contenido de la reforma y las inerciasa favor o en contra que sta
levanta, como es normal en todos los procesos de esta naturaleza donde en el fondo lo que
se impactan son derechos humanos, la habilidad para lograr acuerdos bsicos es estratgica.
Por esto, el tener consensos en los marcos y criterios generales que alimentan, e informar
la realizacin de los modelos genricos a implementar, nos va a permitir que la reforma
avance con un rumbo y un horizonte comn entre todos los integrantes del Estado
mexicano. Sin embargo, volvemos a insistir en que la realizacin de instrumentos y
metodologas que orienten el proceso de implementacin no van a ser suficientes si la
voluntad poltica no se mantiene en el tiempo de manera sostenida y decidida.
II. LA TRANSICIN HACIA UN SISTEMA JUDICIAL PARA LA DEMOCRACIA Y
LA INTERACCIN DE LOS OPERADORES
El proceso de transicin jurdica del Sistema de Justicia Penal tiene algunas similitudes con
el de una transicin poltica, ya que se modifican las estructuras institucionales, los
procesos y los controles del poder fijados en las normas y en sus prcticas formales y
materiales. Adems, se cambian gran parte de los elementos administrativos, las prcticas
y las gestiones pblico-administrativas que se realizan en el sistema que se va a reformar.
---Nota
113 Para una visin acerca de los procesos de transicin poltica, se puede revisar
ODonnell, Schmitter y WHITEHEAD. Transitions from Authoritarian Rule: comparativa
perspectives, The Jonns Hopkins University Press Ltd, Londres, 1991. Tambin puede ser
til la obra de LINz, Juan y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and
Consolidation. EUA, The John Hopkins University Press. 1996.
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Es en este contexto donde es necesario abordar el proceso de cambio4 del Sistema de
Justicia Penal desde una doble perspectiva. Por un lado, la modificacin de las
instituciones y la interaccin entre ellas desde la norma que les da vigencia; es decir, es un
proceso de reforma legislativa donde se deben establecer los diseos institucionales, las
atribuciones, los lmites y los controles de cada operador, as como el nuevo papel de la
vctima y el imputado.)116
Por el otro lado, para la materializacin de toda reforma normativa de este tipo, es
necesario desarrollar un programa de instrumentacin de una poltica pblica7 con los
objetivos y metas, slidamente consensuados entre todos los actores; con un fuerte soporte
tcnico para el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas necesarias para la
consolidacin de la reforma normativa; de lo contrario, correra el riesgo de convertirse en
un fetiche normativo.
Instrumentaciones de esta magnitud llevan aparejadas las complejidades propias de un
Estado democrtico, en donde, por su naturaleza, encontramos diversos actores118
---Nota
114 El cambio, de acuerdo con French y Bell, significa que el nuevo estado de las cosas
es diferente al antiguo estado de las cosas. Vase FRENCH, WENDELL y BELL, Cecil,
Desarrollo organizacional. Aportaciones de la conducta para el mejoramiento de la
organizacin, Mxico, Pearson, Prentic Hall, 1996, p. 3. Por su parte, para Kurt Lewin
...el cambio es una modificacin de las fuerzas que mantienen el comportamiento de un
sistema estable. Cfr. Lewin, Kurt, citado en DAZ CASANOVA, Mximo, El cambio
social planificado y la cultura. Madrid, Ed. Complutense, 2000, p. 12. Sin duda, el
cambio del actual Sistema de Justicia Penal Mixto por el Nuevo Sistema de Justicia Penal
de corte Acusatorio no es tarea fcil en la medida en que dicho sistema tiene casi un siglo
de que se edific normativamente.
115 Como seala Subirats, a lo largo del proceso de desarrollo de polticas y programas
pblicos, es necesario decidir que existe un problema, decidir que se debe intentar
resolver, decidir la mejor manera de proceder, decidir legislar sobre el tema, etc. Vase
Susimrs, Joan, Anlisis de polticas pblicas y eficacia en la administracin, Madrid, MAP,
1994, p.41.
116 Vanse captulos I y II.
117 En la literatura de polticas pblicas existe una gran diversidad definiciones del
concepto de poltica, Por ejemplo, para Thomas Dye es todo aquello que los gobiernos
deciden hacer o no hacer, citado por Ruiz, Carlos, en Manual para la Elaboracin de
Polticas Pblicas, Mxico, Plaza y Valdez Editores, 1996, p.12. En tanto que, para
Aguilar Villanueva, la poltica pblica es, en suma, a) el curso de accin deliberadamente
diseado, b) el curso de accin efectivamente seguido y c) los hechos que dichas acciones
producen. Cfr. AGUILAR VILLANUEVA, L.E, El estudio de las Polticas Pblicas
(Antologa de Polticas Pblicas/1), Mxico, Porra, 3a. Ed., 2003.

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con diferentes intereses, objetivos y estrategias.9 De igual forma, tienen como elementos
distintivos la pluralidad de corrientes de pensamiento, as como de controles institucionales
y polticos que puede hacer dilatar la instalacin de un cambio.
Al igual que en una transicin de un sistema poltico,129 existen tendencias radicales y,
aunque la Constitucin fe---Notas
118 La nocin de actor remite a aquellos individuos o colectivos con capacidad para incidir
en el proceso de implementacin de las polticas pblicas. En ese orden de ideas, Chiara y
Di Virgilio sostienen que la definicin de los actores en el marco de los procesos de
implementacin no constituye una cuestin que pueda definirse aisladamente o por fuera
de dicho el proceso. Antes bien, cada escenario de implementacin define en su desarrollo
al conjunto de los actores involucrados. En este marco, si bien es posible identificar como
actores potenciales de los procesos de implementacin al gobierno local, a los organismos
pblicos de los diversos niveles de gobierno estadual y/o nacional, a las ONG de
desarrollo de alcance regional o nacional, a las organizaciones sociales de base, sindicatos,
organismos internacionales, etc.; es el proceso mismo el que define su inclusin en tanto
actor. Esta definicin es siempre dinmica y cambiante, y vara a lo largo del proceso de
implementacin. Vase, BID, Los actores en los programas pblicos, material del curso
Implementacin de Programas Pblicos. INDES. (2009).
119 Al respecto Cortzar seala que los actores involucrados en la implementacin de los
programas en el mbito pblico no son meros peones, sino que actan estratgicamente;
es decir, buscando que las actividades operativas respondan de alguna manera a sus
visiones, valores e intereses. CORTZAR, Juan C., Una mirada estratgica y gerencial de
la implementacin de los programas sociales (versin preliminar). Washington, D.C,
INDES, 2005.
Por su parte Repetto, Fabian, seala que la posibilidad que tienen los actores de incidir de
manera activa en la implementacin de una poltica o de un programa pblico, requiere de
la disposicin de dotaciones importantes de recursos de poder. Dichos recursos son los que
facilitan la materializacin de los intereses de los actores en el plano concreto de la accin
pblica. En ese sentido, dicho autor aporta una tipologa de los recursos clave con los
cuales los actores deben contar para lograr incidir en dicho proceso. Entre stos se
encuentran: 1) Los recursos polticos (apoyo de la ciudadana, de los grupo de inters;
autoridad formal, liderazgo y autoridad informal; movilizacin y accin colectiva;
habilidad para negociar, argumentar y comunicar); 2) recursos econmicos (presupuesto;
dinero para incidir en la agenda gubernamental); 3) recursos tcnicos administrativos
(mandato legal; organizacin y estructura burocrtica); recursos ideolgicos (ideas y
valores con legitimidad social; prestigio moral). De este modo, la injerencia de los actores
en el proceso de implementacin variar segn su peso relativo y la dotacin con que
cuenta de los recursos de poder. De ambos factores depender la capacidad poltica de los
actores individuales o colectivos para incidir, negociar y/o ejercer capacidad de veto en el
proceso poltico. Repetto, Fabian, citado por BID, Los actores en los programas
pblicos, material del curso Implementacin de Programas Pblicos, INDES, 2009.
120 Para un anlisis del funcionamiento del sistema poltico mexicano, el lector puede leer
entre muchos trabajos, cinco obras bastantes interesantes: CARlIZO, Jorge, El
presidencialismo en Mxico, Mxico, Editorial Siglo XXI, 1978; Cosso VILLEGAS,
Daniel, El sistema poltico Mexicano, Mxico, Cuadernos Joaqun Mortiz, 1972. Un trabajo
ms reciente sobre el mismo tema, puede verse en ALCNTARA SEZ, Manuel,
Sistemas Polticos de Amrica Latina, vol. II, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 23 a 56;
HERNNDEZ CHVEZ, Alicia, Presidencialismo y sistema poltico. Mxico y los
Estados Unidos, Mxico, FCE, 1994; y, por ltimo, HURTADO, Javier, El Sistema
Presidencial Mexicano: Evolucin y Perspectivas, Mxico, FCE y Universidad de
Guadalajara, 2001.
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deral da los lmites y marcos en donde se podr mover la reforma, puede correrse el riesgo
de que esos lmites se estiren de tal manera que puedan romperse a favor de posiciones
extremas, ya que, por un lado, pueden estar los que pugnan por un sistema que se
reforme, pero que no modifique la esencia de sus prcticas (inmovilistas), o los que
quieran ir ms all de los lmites constitucionales, ya sea desde la norma o desde sus
prcticas (reformistas radicales).121
Por ejemplo, en Mxico, se han identificado dos tendencias enfrentadas. Por un lado, los
que pugnan por mayor nmero de derechos para el imputado y, por otro, los que pugnan
por un mayor nmero de garantas para la vctima. Es aqu, al igual que en una transicin
poltica, donde se tienen que armonizar posiciones para que el sistema avance y no se
descarrile.
Por esta razn, la figura de los reformadores, conjuntamente con la de los moderados dentro
de las anteriores posiciones, pueden ser los amortiguadores de los radicales de ambos
sentidos para llevar a cabo una transicin ordenada del sistema mixto a uno adversarial, el
cual responda a las condiciones y necesidades propias en un determinado momento y de
cada realidad local y nacional.122
En este tipo de procesos hay que tener diagnsticos y prospectivas muy claras que nos
permitan ver la viabilidad de instituciones, procesos y polticas a implementar.123
---Notas o citas
121 Esto tambin se puede dar cuando un sector de los actores quiere instalar o darle
competencias a figuras que, materialmente, no pueden ser aplicadas en ese momento, ya
que hay que invertir en la formacin de esas figuras y el equipamiento para las mismas. En
este tipo de procesos hay que tener diagnsticos muy claros que nos permitan ver la
viabilidad de figuras y polticas a implementar.
122 CRDENAS GRACIAS, Jaime, Transicin poltica y reforma constitucional en
Mxico, 2a. Ed., Mxico, UNAM, 2005. pp. 42 y 43.
123 En la propuesta que hace la UNAM se seala que El primer componente de una
poltica de Estado en esta materia debe contar con un diagnstico amplio, transparente y
participativo. Ninguna herramienta es tan poderosa en este proceso como la creacin de
informacin oportuna y precisa sobre los trabajos en los diversos subsistemas de la
seguridad y la justicia penal. Vase, Elementos para la construccin de una poltica de
estado para la seguridad y la justicia en democracia, UNAM, Instituto Iberoamericano de
Derecho Constitucional, Mxico, 2011.
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO..

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Es muy comn que la bondad de las mismas instituciones (su funcin formal) que se
quieren instalar, haga que no se debata racionalmente sobre la temporalidad de su
instrumentacin y, muchas veces, se implementan sin tener los elementos bsicos para que
funcionen, como son los presupuestos, las instalaciones, el equipamiento o el personal
capacitado. Esto hace que, a la larga, se deslegitime una buena institucin o poltica
pblica al ver, la ciudadana, que no le cumple lo que la misma le ofreci al momento de
su instalacin.
Por ejemplo, si se regula la figura del brazalete como una de las nuevas medidas
cautelares, es importante revisar si se cuenta con la infraestructura tecnolgica y de
reaccin en caso de que alguien quiera incumplir con esta resolucin del juez de control. Si
no se cuenta con los elementos bsicos, se corre el riesgo de que la misma se deslegitime
cuando no se cumpla en la operacin, con lo cual, una medida que ayuda a utilizar la
prisin preventiva lo menos posible se va a desvirtuar ante el avance de la impunidad.
Por otro lado, como ya sabemos, la democracia lleva implcita cierta dosis de
incertidumbre de lo que va a suceder y, por esto, aumenta la necesidad de un gran nmero
de consensos entre los diversos actores de la misma. En estados autoritarios, la
instrumentacin de polticas pblicas suelen tener menos complicaciones, principalmente
en lo referente al nmero de voluntades que hay que poner de acuerdo.
Otro factor a considerar, aparte del sistema democrtico, es la forma en que se
descentraliza el poder, ya que, en los estados federales, se incrementa la complejidad en
este tipo de implementaciones, al contar cada estado federado
---Nota o cita
124 En ese sentido, Aguilar Villanueva explica los defectos y excesos de las polticas
federales. Vase AGUILAR, Villanueva, Luis F., La implementacin de las polticas, 2a.
ed., Mxico, Miguel ngel Porra, 1996, pp. 37-41, y el trabajo, en esa misma obra, de
STOKER, Robert, Un marco de anlisis para el rgimen de implementacin: cooperacin
y reconciliacin entre los imperativos federalistas, pp. 373-412.
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con autonoma para reformar sus leyes y determinar sus programas de implementacin. Lo
anterior se da con menor intensidad y complejidad que en los estados unitarios, por el
menor nmero de actores que pueden influir en las decisiones del diseo e implementacin
de la reforma.126
Ante esta problemtica, es necesario abordar este proceso de instrumentacin desde una
doble perspectiva, desde la macro-implementacin,127 para establecer los principios, los
objetivos, las estrategias y los criterios generales que guen de forma uniforme la
implementacin en la Federacin y en las entidades federativas.
Y por otro lado, la micro-implementacin, en la que cada realidad concreta determinar sus
programas de implementacin, de manera autnoma, pero alimentada por un referente, que
le dar luz ms all de los marcos que le da la Constitucin, como lo abordaremos ms
adelante.
Es importante sealar que, en Mxico, los primeros referentes fueron dados por los estados
y la Federacin se ha encargado de sistematizar mucha de esa informacin
---Notas o citas
125 Un ejemplo de este tipo de proceso es el caso de la implementacin del sistema de
justicia penal acusatorio en Chile, donde, adems de este factor que facilit la
implementacin, se dieron otros de carcter contextual, como el nmero de poblacin y el
total de regiones a implementar, 16 en el caso chileno, a diferencia del caso mexicano
donde son 31 entidades federativas y el DF. Puede verse la Minuta Explicativa del Proceso
de Reforma a la Justicia Penal Chilena, Orgenes del Proceso de Reforma Procesal Penal
en Chile, en los Materiales sobre el Diseo e Implementacin de la Reforma Procesal
Penal Chilena, editados por el PNUD, Versin CD.
126 En cambio, nos explica Stoker, que un rgimen federalista debe conciliar las
preferencias contrapuestas en torno al liderazgo centralizado o a la autoridad dispersa
durante la implementacin. De este modo, dicho proceso requiere de un arreglo
intergubernamental que conjunte los medios y los fines de la implementacin. STOKER,
op. cit., nota 13, pp. 377-378.
127 Para conocer las diferencias entre la macro y la micro implementacin, el lector puede
consultar el trabajo de Paul BERMAN, El estudio de la macro y microimplementacin,
en AGUILAR VILLUEVA, op. cit., nota 13, 1996, pp. 281-321). En ese sentido, el autor
sostiene que la diferencia esencial entre ambas se origina entre sus contextos
institucionales. De este modo, el contexto institucional de la micro implementacin es una
organizacin local prestadora de servicios, en tanto que la macro es todo un sector de la
poltica, que abarca desde los niveles federales hasta los locales. (p. 292).

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que ha surgido de la periferia al centro,12 siendo por fenmenos como el planteado, una
autntica reforma federalista, ya que se inicia en los estados e influye de manera
importante en las polticas de la Federacin.
De igual forma, es necesario considerar el sistema de divisin de poderes en Mxico y en
sus estados federados, donde vamos a encontrar, adems de los tres tradicionales
poderes, rganos con autonoma constitucional,131por lo cual, durante este proceso,
encontraremos tres poderes y rganos autnomos constitucionalmente que responden a
distintas lgicas y diversas visiones sobre la reforma en cada uno de ellos, mismas
diferencias que hay que conci---Notas o citas
128 En efecto, en Mxico, los estados de Chihuahua, Zacatecas, Nuevo Len, Morelos y
Oaxaca fueron pioneros en la implementacin del sistema de justicia penal, incluso antes
del decreto de reforma constitucional de 2008. Al respecto, vase el Informe de la
Situacin de la Reforma en 13 entidades federativas, elaborado por la SETEC, 2009. p. 4.
En ese sentido, el informe destaca que Chihuahua es un estado pionero en la reforma del
sistema de justicia, pues desde el Plan Estatal de Desarrollo 2004-2010 se ubicaba como
una de las prioridades del gobierno del estado. Y, desde el 31 de mayo de 2005, se cre el
Comit Interinstitucional para la Reforma al Sistema de Justicia Penal. Este Comit elabor
el Plan Estratgico del Proceso de Reforma e impuls los proyectos legislativos (p. 6).
129 En ese orden de ideas, en la parte introductoria del Cdigo Modelo CONATRIB, se
seala que Esta trascendencia del proceso penal en los Estados de la Federacin se puede
justificar, entre otras y muchas vlidas razones, por dos de especial importancia: en primer
lugar, porque la mayora de los procesos penales que se realizan en este pas se tramitan en
la justicia local; en segundo lugar, porque en este momento, los consensos polticos para
avanzar a favor de la reforma se han alcanzado en el mbito de los Estados, lo que contrasta
en buena medida con las dificultades en el mbito federal. Vase, CONATRIB-Fondo
Jurica, Cdigo Modelo del Proceso Penal Acusatorio para los Estados de la Federacin.
Mxico, 2009, p.22. Una versin electrnica del mismo se puede ver
en:
http://www.conatrib.org.mx/Acervo/publicaciones/CONATRIB/CodigoModelodelProcesoP
enalAcusatorio.pdf
130 Al respecto puede verse, Cejudo, Guillermo. Para entender los gobiernos estatales en
los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Nostra Ediciones, 2007. Asimismo, Cabrero,
Enrique. Para entender el federalismo de los Estados Unidos Mexicanos, Nostra Ediciones,
Mxico, 2007. Puede consultarse tambin Aguilar Villanueva, Luis E El federalismo
mexicano: Funcionamiento y tareas pendientes, en Hernndez, Alicia (Coord.). Hacia
un nuevo federalismo?, FCE-COLMEX, 1996, pp. 109-152.
131 Vase el ejemplo de la fiscala de Coahuila, adems de las Comisiones estatales de
derechos humanos, que tambin ejercen un peso importante en la toma de las decisiones ya
que esta reforma impacta en la calidad de los derechos humanos.
74
liar para poder impulsar los programas y la cooperacin intergubernamental. 132
En este entramado de rdenes de gobierno y de poderes con sus respectivos titulares y
operadores, la poltica pblica puede variar drsticamente si uno de ellos la ajusta por
medio de uno de sus actos o resoluciones, por lo que las lneas generales y principios que
informen y alimenten el proceso deben ser compartidas por todos los operadores porque,
de lo contrario, se podra afectar el proceso mismo de la implementacin cuando un acto o
resolucin cambie sustancialmente el sentido del contenido y la forma de la
implementacin.
Como es bien sabido, implementar una poltica pblica en una dependencia puede resultar
complejo, as que, ahora, imagnense ustedes hacerlo en varias dependencias de varios
poderes de un mismo orden de gobierno,133 y a esto hay que agregarle hacerlo en varios
rdenes de gobierno, como es el caso de la implementacin mexicana.
Por ejemplo, si el Ejecutivo deja caer el impulso de la implementacin, reflejado esto en
menos polticas pblicas y presupuestos o, por medio de la expedicin de reglamentos que
cambien el sentido de la norma y, por lo tanto, se desnaturalice el sistema.
O, por otro lado, que el Legislativo realice una reforma que cambie la sustancia de la
reforma constitucional, 134 por
---Notas o citas
132 Para una aproximacin al tema de la gestin intergubernamental, se puede leer,
WRIGTH, Deil Spencer, Para entender las relaciones intergubernamentales, FCECNCPAP y Universidad de Colima, Mxico, 1997. Igualmente, se puede
leer,
AGRANOFF, Robert, Marcos para el anlisis comparado de las relaciones
intergubernamentales, Papeles de Trabajo 0291, Madrid, Instituto Universitario Ortega y
Gasset, 1997.
133 lvaro Vizcano reconoce esto mismo cuando seala: La transformacin del sistema
de justicia penal no puede lograrse si se entiende como una tarea impulsada por una sola
instancia de gobierno, ya sea sta la Procuradura o el Tribunal de Justicia Estatal. En el
proceso de cambio, deben participar todas las instituciones responsables del sistema de
justicia penal: seguridad pblica, procuracin de justicia, imparticin de justicia y sistema
penitenciario. Vase Vizcano, lvaro, Diez pasos para implementar la Reforma Penal en
los estados de la Repblica, en
< http://www.reformapenal.inacipe.
gob.mx/pdf/NUmero7(4aepoca)/02Alvarovize ainoSP.pdf>, p. 162). Dicha participacin,
sostiene, debe ser coordinada, como una segunda fase dentro de los diez pasos para poner
en prctica la reforma.
134 Algunos estados estn haciendo ajustes a su proceso de implementacin,
principalmente aquellos que iniciaron antes de la reforma de julio de 2008 para ajustarla al
Texto Constitucional y a las nuevas realidades surgidas. En el caso de los transitorios, se ha
observado que ste ha cambiado, principalmente en la temporalidad, para seguir avanzando
en otros distritos judiciales, lo cual ha sido incentivado principalmente por el Ejecutivo.
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO...

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medio del desarrollo de leyes secundarias o cambie los artculos transitorios donde se fije el
mtodo y la temporalidad del proceso de implementacin, o que el poder judicial, por
medio de una sentencia, pueda declarar sin efecto una norma o un acto que impacte al
proceso de implementacin ya sea por medio de un amparo, una accin de
inconstitucionalidad o una controversia constitucional. Por lo anterior, esta poltica
pblica debe tener una precisin milimtrica para que no se descarrile o se empantane en
alguna parte del proceso.
Independientemente de la necesidad de los acuerdos y la unificacin de visiones y
criterios, la poltica pblica que instrumenta el nuevo sistema, aunque est bien diseada,
puede fracasar, cambiar o tener riesgos importantes por sucesos inesperados, como puede
ser el incremento inesperado y exponencial de la violencia, una crisis econmica
importante, el cambio de liderazgo poltico con distintas prioridades o, tambin, pueden
surgir factores de riesgo, como pueden ser intereses burocrticos o de grupos que
distorsionen la instrumentacin en la operacin material.
---Notas o citas
135 Aqu es importante ir revisando las sentencias que va emitiendo la SCJN, por ejemplo
la del amparo en revisin 860/2010, donde el quejoso solicitaba que se le aplicara el nuevo
sistema, apelando al principio constitucional de la retroactividad de la ley en beneficio
propio; sin embargo, el transitorio constitucional de la Constitucin del Estado de Mxico
estableca que los delitos que se realizaron antes de la entrada en vigor deban juzgarse con
el viejo sistema. Si bien es cierto que no se ampar al quejoso, ste es un ejemplo de cmo
podra alterarse el proceso de la implementacin por el sentido de una decisin judicial, ya
que de haberse dado una decisin en la que se amparara al quejoso, el impacto en la misma
instrumentacin hubiera sido importante al tener que mezclar dos sistemas y modificar todo
el sistema de transicin de uno al otro.
136 En ese sentido, Aguilar Villanueva explica los problemas que pueden presentarse entre
el proceso de diseo e implementacin de una poltica pblica y menciona que, entre los
factores que afectan la puesta en marcha de una poltica, estn las distorsiones
burocrticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales, heterogeneidad de
intereses, diversidad de situaciones, indiferencia de los beneficiarios, las cuales permiten
corroborar que la promulgacin de buenas leyes o el buen diseo (cientfico-tecnolgico)
de un programa gubernamental no eran condiciones suficientes para el xito efectivo de
una poltica. VILLANUEVA, Luis E, op. cit, nota 13, 1996, p. 26).
76
Al final, construir y reforzar instituciones no solo requiere de un buen diseo y una buena
estrategia de implementacin, sino, sobre todo, de voluntad poltica, del convencimiento de
la burocracia y de los operadores de las instituciones, para que las polticas pblicas
diseadas sean bien instrumentadas, y los actores involucrados tengan como una de sus
prioridades esta poltica de Estado. De lo contrario, solamente quedar plasmado en
marcos normativos y planes de accin sin efectivos resultados materiales.
Como se puede observar, el curso de la reforma de un sistema de justicia penal y su
implementacin debe de estar muy bien armonizado. Si esto no ocurre, se corre el riesgo
de que el sistema se pueda colapsar o su implementacin sea asimtrica.
Por esta razn, la funcin del implementador, adems de ser tcnica, debe llevar una carga
de habilidad poltica para poder hacer conciliar un gran nmero de voluntades y visiones.
Recordemos que, en los primeros momentos del proceso, solo existen los marcos
constitucionales, los cuales dan un cierto margen abierto de movimiento. Esto puede
enfrentar visiones que estn en los dos extremos de dichos marcos constitucionales
referenciales.
Como ya sealamos, reformas de este tipo no solo llevan una carga de tcnica y de
elementos racionales para su implementacin, sino que, tambin, se tendr que lidiar con
la gran carga emotiva que este tipo de reformas conlleva, sobre todo en sistemas como el
mexicano, donde su desprestigio y rezago histrico, cargado de injusticias, puede hacer
que se creen grandes expectativas en el corto tiempo.
---Notas o citas
137 En la Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas, realizada en
2008, se refleja en sus resultados que la poblacin tiene una mala percepcin de la
imparticin de la justicia. En ese sentido, el 65% de los encuestador opina que las leyes se
aplican para lograr el beneficio de unos cuantos. En cuanto a la confianza que la poblacin
tiene respecto de los jueces y juzgadores, los resultados son reveladores, ya que ms de la
mitad de los mexicanos tienen poca o nada confianza en los jueces y juzgadores
mexicanos. Cfr. SEGOB, Cuarta Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas
Ciudadanas, 2008. http://www. encup,gob,mx/encup/index.php?p age = cuarta-encup.
De igual forma, en los resultados de la encuesta aplicada por World Values Survey en 51
pases, se puede corroborar que, en Mxico, la poblacin tiene poca confianza en el poder
judicial, ya que aparece en el lugar nmero 16. Los resultados de esta encuesta sostienen
que un 33.22% de la poblacin tiene poca confianza en el poder judicial, mientras que un
14.10% contest no tener nada de confianza en ese poder. Cfr. World Values Survey.
Confianza: el Sistema Judicial, en http//www. worldvaluessurv ey. org/

77
Si se da rienda suelta a una reforma sin cuidado y, si en el proceso de transicin no se
ponen de acuerdo todos los actores e interactan con la misma intensidad, el proceso
podra deslegitimizarse frente a la sociedad, al no sentir cambios que verdaderamente les
impacten. Al final, el logro de una buena implementacin ser la legitimacin del nuevo
sistema de justicia reflejada en cambios sustanciales y tangibles a la poblacin en general,
as como la reduccin de la impunidad.
Para terminar, es importante decir que, adems de la transicin poltica e institucional, se
tiene que cuidar la transicin en otras reas, como es la tecnologa (qu se va a hacer con
los actuales sistemas informticos y cmo los van a mutar a los nuevos); de capital humano
(cmo se van a reclutar a los nuevos perfiles y qu se va a hacer con los cuadros que
operan el sistema mixto); de infraestructura (qu se tiene que adquirir y qu se puede
utilizar del sistema mixto). 38
Lo anterior es determinante, ya que, en parte del proceso de implementacin, los dos
sistemas estarn conviviendo. Si a esto le agregamos que la Constitucin permite que la
implementacin se realice por territorio o por delitos, en el caso de este ltimo, la
convivencia entre ambos sistemas se da con mayor intensidad, ya que un mismo operador
tendr que atender los dos sistemas al mismo tiempo y no es como la implementacin por
regin, en la que se cambia totalmente de un sistema a otro en determinada demarcacin
judicial.
---Notas o citas
Contunua 137
Para un mayor anlisis sobre la precepcin de los ciudadanos hacia los sistemas de justicia
en Amrica Latina se puede consultar, GALINDO, Pedro. Indicadores subjetivos:
Estudios, Calificaciones de Riesgo, y Encuestas de Percepcin Pblica sobre los Sistemas
de Justicia. Resultados recientes para las Amricas en Sistemas Judiciales: una
perspectiva integral sobre la administracin de justicia, Publicacin semestral del Centro
de Estudios de Justicia de las Amricas CEJA, ao 3, num. 6, diciembre 2003.
138 En ese sentido, se puede ver, Metodologa para la Planeacin Integral de la
Implementacin del Sistema de Justicia Penal Acusatorio en las Instituciones Federales y
en las Entidades Federativas de Mxico, SETEC, 2011.
78
Aunado a la habilidad poltica de los implementadores para operar los cambios, sta debe
ir acompaada de un slido grupo de especialistas multidisciplinarios que le den certeza
tcnica al proceso de transicin.
III. Los FACTORES POLTICOS QUE IMPACTAN EN LA REFORMA EN SUS
DIVERSOS OPERADORES
111.1. El poder ejecutivo
Como ya se coment en el anterior apartado, uno de los elementos que mayor impacto
tiene en los procesos de cambio de los sistemas de justicia penal es el factor poltico, sin el
cual, aunque existan todos los insumos, modelos y datos tcnicos, no va a caminar en la
direccin correcta y con los resultados esperados.
Adems, es importante hacer notar que el impulso poltico debe mantenerse con la misma
intensidad conforme pase el tiempo, ya que, en algunos casos, ste solo se realiza en un
inicio y si, con el paso del mismo, tiende a disminuir, tambin tender a disminuir la
expectativa de xito del nuevo sistema, retrasar sus resultados o, incluso, puede ser un
factor de fracaso del mismo al tener nuevas reglas sin voluntad real de aplicarlas.
Dentro de los elementos polticos que pueden impactar al proceso de implementacin de
manera importante estn los cambios de gobierno, ya que en el periodo final de un
gobierno, la agenda poltica regularmente se ocupa de polticas pblicas que puedan ser
ms tangibles para la poblacin, principalmente enfocadas a temas de desarrollo social o de
infraestructura. Recordemos que establecer y consolidar instituciones es un proceso largo
en el tiempo, cuyos resultados no son visibles de inmediato para la poblacin, como s lo
son las obras de infraestructura o de apoyo directo a la ciudadana.
Asimismo, con la llegada de un nuevo gobierno, la forma de la implementacin puede
modificarse, ya que puede

79
recibir ajustes el proceso, lo cual es legtimo. Lo que s puede hacer un dao importante en
el proceso de implementacin y en la maduracin y consolidacin de las nuevas
instituciones es politizar el mismo, mediante un cambio radical de la implementacin sin
criterios tcnicos y congruentes, y sobre todo, atendiendo principalmente a razones
coyunturales de tipo poltico, no sustentadas en datos confiables y que atienda solo a
circunstancias del momento y no a la perfeccin y naturaleza jurdica y funcional de lo ya
iniciado, o que se desvirten los elementos bsicos que le dan vida al sistema adversarial.
En este sentido, uno de los puntos en donde puede impactar con mayor intensidad el
cambio de un gobierno por otro, es en la rotacin de buena parte de los operadores. Es
decir, si los servicios civiles de carrera son inexistentes o fcilmente vulnerables, con la
llegada de los nuevos titulares puede darse una rotacin (que los muevan de las regiones
donde ya opera el sistema adversarial a regiones donde se mantiene el sistema mixto) o el
despido del personal que ya opera el nuevo sistema.
La apuesta por la capacitacin tcnica y administrativa de los funcionarios es un rea
nueva para el lenguaje de la justicia penal, pues nunca antes se haba considerado la
importancia que tiene el capital humano para este tipo de instituciones.39 La movilidad de
funcionarios, tiene una correlacin directa con el movimiento poltico que promueve los
cambios en los dirigentes de las instituciones involucradas.
Como ya se dijo, los ajustes son importantes y vlidos en este tipo de procesos, pero lo que
s los puede desvirtuar es que, por compromisos polticos, se vulnere la salud de la
institucin, al cambiar drsticamente las polticas pblicas, as como a los operadores del
nuevo sistema, ya que, en la contratacin y capacitacin de los mismos, as como en la
curva de aprendizaje, el dao al sistema puede ser grave debido a que lo que busca
proteger este sistema son dere---Notas o citas
139 ALLES, Martha, Direccin estratgica de recursos humanos, Buenos Aires, Granica,
2010, p.17.
80
chos fundamentales de los imputados, quienes, al sentir que por falta de pericia se les estn
vulnerando, dejaran de creer en el sistema, mismo que terminara por deslegitimarse, al
igual que el Estado democrtico, ya que, al final, ste no solo responde a procesos
electorales, sino, sobre todo, en qu tanto se respetan y protegen los derechos humanos en
un Estado.
Por otro lado, la implementacin de la reforma desde el discurso poltico, es polticamente
redituable, ya que, ante el fracaso que tiene el actual sistema, toda expectativa de cambio
puede resultar alentadora para la poblacin, es por eso que este terna, desde el discurso, es
atractivo para los polticos, as como para los operadores del sistema penal.
El tema de la reforma, utilizada como tema de agenda de poltica pblica, puede ser
definitivamente un valence issue, que, en Ciencia Poltica, se refiere a aquellos temas
que pueden ser aprovechados dentro de la estrategia poltica de convencimiento y captacin
del voto por ser un tema transversal que no es afectado por la ideologa de los partidos:
Quin no quiere una mejor procuracin de la justicia?
No obstante, como en todo proceso de creacin o de modificacin de instituciones y
procesos, existen complejidades para que puedan instalarse y consolidarse las nuevas
instituciones; es por esto que se debe tener bien claro y trasmitir de la misma manera a la
poblacin los objetivos reales y no crear falsas expectativas que, posteriormente, se
puedan revertir en contra del mismo sistema y de quienes lo promovieron e implementaron.
Si no se cuida lo anterior, puede ser presa fcil del discurso poltico electoral porque, as
como se cre para tener rditos polticos, de la misma forma podr tener un castigo
poltico, con lo cual puede ser atractivo para los partidos plantear contrarreformas o,
incluso, regresin al viejo sistema porque dicha accin les podr traer votos y discurso
poltico. En este punto, la madurez de los parti---Notas o citas
140 Vase SOMER-TOPCU, Zeynep. Party Policy Strategies and Valence Issues: An
Empirical Study of Ten Post-Communist European Party Systems. Department of Political
Science,
University
of
California
at
Davis.
Disponible
en:
http://cdp.binghamton.edu/Conference2007/Binghamton_ZeynepSomerToPcu.pdf
81
dos y de sus plataformas va a ser determinante en este tipo

generacionales y no sexenales.
de cambios que son
Para terminar, es importante enfatizar el factor poltico y los consensos son una parte
determinante, pero sta debe ir acompaada del impulso que se d por medio del principal
instrumento para realizar polticas pblicas, que son los presupuestos, as como la
estructura humana que le va a dar operatividad al mismo.
Algunos indicadores que nos dicen qu tanta voluntad poltica existe en el Ejecutivo son la
importancia poltica y jerrquica que se le da al rgano implementador, el perfil del titular
y el presupuesto asignado para dicho propsito. Todos sern referentes sobre el
compromiso real del gobierno.
111.2. El poder judicial
Si bien es cierto que los operadores que estn ms expuestos a los cambios de tipo polticoelectoral son los rganos que dependen del Ejecutivo y del Legislativo; sin embargo,
debemos hacer la anotacin de que, aun cuando los poderes judiciales no estn sujetos a
procesos electorales abiertos a la poblacin, lo que s es cierto es que stos tienen procesos
de eleccin interna para decidir quin preside el Tribunal. Este tipo de cambios en la
presidencia de los rganos judiciales tambin puede ser un factor que pueda llegar a tener
impacto en los procesos de implementacin.
En este sentido, muchos de los cargos administrativos dependen en gran medida de la
presidencia de los tribunales; adems, recordemos que, en algunos estados, el presidente del
Tribunal tambin es el presidente del Consejo de la Judicatura, rgano de quien depende la
mayor parte del aparato directivo y operativo de las funciones administrativas, los cuales
tienen un papel importante en el proceso de implementacin de poltica pblica del nuevo
sistema al interior del poder judicial.
Los poderes judiciales son instituciones a las cuales el tiempo ha formado y macerado,
dndole ciertos rasgos representativos y propios. Si bien es cierto que parten de
82
marcos jurdicos que les dan vida, tambin lo es que son producto de una historia, de
simbolismos, rituales y prcticas que les han dado forma material en el tiempo, formando
as una cultura propia y, como toda cultura, es difcil de modificar con la emisin de
normas.
En este ltimo elemento, es decir el cambio cultural entre los jueces, es importante
considerar que los cambios que llevan cierta radicalidad o cambios drsticos que impacten
de manera sustancial en la institucin son ms difciles de llevar a cabo con xito; por esta
razn, hay que considerar, en la implementacin de este tipo de operadores, una buena
gestin y administracin del cambio, en el que se diseen incentivos no solo a los que van
a ganar mayor poder o nuevas competencias, sino tambin a quien se las va a quitar.
Adems, es importante considerar que los perdedores de ese control total administrativo
tienen fuertes incentivos para resistir, mientras que los ganadores (regularmente), como no
han palpado el beneficio que van a recibir, no se agrupan ni se organizan para defender el
cambio propuesto.
Es por esto que se tiene que trabajar en crear grupos de apoyo a la reforma, donde exista un
slido elemento de proteccin interior al nuevo sistema, impulsar e identificar nuevas
generaciones de operadores que puedan ayudar a consolidar este cambio.
En este operador, el factor del cambio poltico electoral, como ya se coment, no es tan
determinante como en los otros poderes; sin embargo, aqu el tema es cmo se va
administrando el cambio sin que se convulsione la institucin. Creemos que el elemento de
riesgo en este operador es la reticencia que puede mostrar a una mutacin de este tipo,
sobre todo en las altas magistraturas.
Para terminar, creemos que el poder judicial puede jugar un rol especial para blindar la
implementacin de los vaivenes polticos, ya que puede tener una funcin importante de
seguimiento a las polticas iniciadas entre un gobierno y otro, pues, regularmente, ste no
cambia su presidente en las mismas fechas que el Presidente de la Repblica o gobernador
por lo cual, si bien es cierto que

83
un proceso de implementacin del sistema penal es propio y por su naturaleza del poder
ejecutivo, el poder judicial puede tener un importante papel en el seguimiento e impulso
del proceso para que ste no se detenga y se mantenga cuantitativa y cualitativamente en
progreso.
111.3. El poder legislativo
En este poder se ha observado que la tendencia con la aprobacin de este tipo de reformas
es de consenso, ya que las comparten las fuerzas polticas ms importantes. Vase de
nuevo la idea de los issue valences ya referidos en el epgrafe sobre el poder ejecutivo. Es
decir, estas formaciones polticas han aprobado, ya sea como mayora o como minora, en
las legislaturas locales no solo la reforma constitucional que le dio vida al sistema
adversarial, sino tambin las leyes secundarias locales que le dan vigencia normativa al
nuevo sistema.
En este sentido, va a ser importante la figura de la Comisin de Justicia de la Cmara de
Diputados o su equivalente, ya que sta es la que le dar trmite a las iniciativas de
reforma, aunque no podemos dejar de reconocer que el impulso en los actuales estados con
reforma lo ha dado el Ejecutivo ya que es ste, siguiendo la tendencia presidencialista,
quien ha presentado los proyectos de reforma normativa.
Independientemente de los escenarios polticos que se planteen al interior del rgano
legislativo, es determinante blindar esta reforma y sus polticas pblicas para que se eleven
al nivel de una reforma de estado ms all de la coyuntura poltica y de partido que rodea
cualquier gobierno.
Por otro lado, la implementacin, en el caso mexicano, tiene un artculo transitorio de ocho
aos. En este periodo, muchos gobiernos estatales van a cambiar, derivado de la
conclusin de su periodo gubernamental.
Adems, tambin se dar un cambio en el gobierno federal, y este punto tambin puede
impactar en la implementacin, ya que puede existir la posibilidad de no querer realizar los
cambios o no los realicen con la gradualidad
84
esperada, dejndole al gobierno sucesor tal responsabilidad, el cual, por los plazos
constitucionales, estar obligado a su conclusin, lo que le puede impactar en los tiempos
para su correcta ejecucin, ya que los tiempos le sern ms cortos que en otros estados.
Es en el punto anterior donde los rganos legislativos sern determinantes al momento de
fijar la temporalidad de la implementacin en el transitorio y es aqu mismo, por medio
del control poltico, donde los grupos parlamentarios deben realizar una funcin de
verificacin para proteger la viabilidad de la temporalidad de la reforma en caso de que la
bancada del gobierno quiera eludir su responsabilidad y remitrsela a la siguiente.
Es decir, algunos gobiernos pueden tener la tentacin de no realizar el proceso de cambio
en su periodo y heredrselo a su sucesor con todo lo que esto implica. Es importante
recordar que este tipo de procesos llevan su tiempo y, si los gobiernos se encuentran en el
ltimo tercio de su mandato, va a ser complicado que vean resultados, por lo que tendrn
pocos incentivos para empezar la implementacin y es aqu donde el rgano legislativo
debe estar atento e, incluso, blindar la implementacin por medio de polticas pblicas
transexenales y presupuestos plurianuales. stas son dos de las acciones que no se han
realizado en la mayor parte de los estados donde ya inici la implementacin; ahora
observaremos cmo se da el fenmeno en el cambio federal.
Otra de las funciones en las que va a jugar un rol estratgico el Congreso, es con la creacin
y modificacin de normas, ya que, cuando la pericia de los operadores falla, la tendencia
de stos es tratar de modificar las leyes para aumentar sus facultades en detrimento de los
derechos de las personas.
La tendencia es que, a mayor pericia tcnica de los operadores, mayores derechos
fundamentales tienen los imputados y, por consecuencia, mayores garantas tambin tiene
la vctima. Asimismo, en estados donde la violencia e inseguridad aumenta de manera
desproporcionada, tambin el sistema se endurece legalmente, como una forma de hacer
frente al fenmeno.
REFORMA CONSTITUCIONAL PENAL EN MXICO..

85
Los legisladores deben cuidar que no se desnaturalice la reforma, ejerciendo una de sus
funciones bsicas, que es la de controlar y verificar las acciones del gobierno. Sin
embargo, la tendencia en esta reforma ha sido que los rganos legislativos se han
involucrado en la creacin de las leyes y no han controlado al gobierno en la parte de su
implementacin.
La falta de este involucramiento impacta directamente en los presupuestos, ya que han sido
pocos los rganos legislativos que han impulsado de manera decidida los recursos
asignados a la reforma en proporcin al recurso que se necesita para que tenga viabilidad
material y no solo formal.
IV. Los MODELOS GENRICOS COMO PROPUESTA DE MACRO POLTICA
PBLICA PARA EL PROCESO DE TRANSICIN Y CONSOLIDACIN DE LA
REFORMA PENAL
IV 1. Identificacin y valoracin de los productos existentes que puedan ayudar en el
proceso de implementacin
Uno de los primeros problemas con los que se encuentra un proceso de implementacin es
que no existen referentes a seguir en las diversas lneas de accin o ejes de la
implementacin. Por ejemplo, no hay manuales para capacitar, no hay perfiles para
contratar al nuevo personal, ni procesos para ejecutar las nuevas tareas, ni sistemas de
informacin que sistematicen todo lo realizado, ni indicadores de medicin ni marcos
mnimos para las leyes secundarias.
Es por esto que, cuando se inicia un proceso de implementacin de una poltica pblica de
gran envergadura como lo es la reforma penal, lo primero que se tiene que revisar es qu
existe sobre el tema que pueda servir como referente para comenzar a estructurar las
herramientas propias de la implementacin a realizar. En este sentido, hay que tener
cuidado con la tentacin de querer hacer todo de la nada, ya que, si bien es cierto que las
realidades
86
nacionales y locales son sui generis, tambin lo es que habr muchos instrumentos que
puedan ayudar a edificar los cimientos de las nuevas instituciones, como es obvio, con los
respectivos ajustes.
Por ello, es necesario revisar, por ejemplo, si existen cdigos modelo en otros contextos
locales o nacionales; si existen estrategias de implementacin, estructuras orgnicas,
manuales de operacin del nuevo sistema, indicadores, protocolos de actuacin de los
operadores del sistema, entre otras. Adems, es importante hacer un listado de los retos
que se quieren atacar y, sobre todo, buscar las mejores polticas pblicas y las prcticas ms
eficaces con las que podamos resolver la problemtica identificada.
Por ejemplo, revisar cmo fue el proceso de implementacin gradual en los pases
latinoamericanos, cmo resolvieron el tema de la seguridad de los jueces y fiscales en
---citas o notas
141 Como parte de esa ausencia y necesidad de contar modelos que sirvieran como
refrentes para impulsar el proceso de implementacin del sistema de justicia penal, la
Comisin Nacional de Tribunales de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, A.C.
(CONATRIB), se dio a la tarea de disear el Cdigo Modelo del Proceso Penal Acusatorio
para los Estados de la Federacin, mejor conocido como
Cdigo CONATRIB
(CONATRIB, 2009). Una versin electrnica del mismo se
puede ver en:
http://www.conatrib.org,mx/Acervo/publicaciones/CONATRIB/CodigoModelodelProcesoP
enalAcusatorio.pdf
Por su parte, la SETEC en los ltimos dos aos se enfoc a la elaboracin de un Cdigo
Penal Federal que fue enviado al rgano legislativo para su valoracin y aprobacin.
142 En ese sentido, vale la pena subrayar que la Secretara Tcnica del Consejo de
Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal (SETEC), como parte
del cumplimiento de sus atribuciones para la implementacin, operacin y ejecucin del
Sistema de Justicia Penal y, como una forma de coadyuvar ante las instancias
correspondientes para la ejecucin de los cambios organizacionales, realiz algunos
estudios especializados que han permitido generar algunas propuestas tipo que ayuden a la
implementacin tales como: El Modelo de Gestin Tipo de la SETEC; El Sistema
Informtico de Gestin Integral para el Nuevo Sistema de Justicia Penal (SIGI); La Gua
de Diseo Arquitectnico de la Infraestructura para los edificios del Sistema de Justicia
Penal, y los Prototipos Arquitectnicos; La Metodologa para la Planeacin Integral de
la Implementacin del Sistema de Justicia Penal Acusatorio en las Instituciones Federales
y en las Entidades Federativas de Mxico.
143 Una herramienta muy til para tal efecto son las publicaciones impresas del Centro de
Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), en algunas de las cuales se hace un
seguimiento de las Reformas Procesales Penales en Amrica Latina.
Vase
http://www.cejamericas.org/portal/index.php/es/publicaciones/impresas

87
Colombia144 o cmo resolvieron el problema de la administracin y gestin del nuevo
sistema en Chile)145
Con los insumos que se identifiquen y una vez que se analice su viabilidad para aplicarlos
a las necesidades propias, se deben estructurar los mecanismos y los modelos propios para
la implementacin local o nacional.
IV.2. El Diseo de modelos genricos para la implementacin
Adems de la planeacin como elemento bsico para la instrumentacin, que tambin debe
de partir de un modelo, lo que se tiene que ir diseando son prototipos que sean un punto
de partida y referentes bsicos para la implementacin, ya que sta se puede complicar si no
hay marcos de referencia y stos se deben generar desde un inicio para irlos ajustando y
mejorando durante la transicin de un sistema a otro.
En este contexto, la realizacin de modelos que sean los marcos de referencia, as como
prototipos genricos que puedan ser ajustables a las necesidades de cada estado y de cada
operador, es una prctica muy recomendable.146 Es decir, y hablando metafricamente, es
necesario realizar una camisa genrica que pueda ser ajustable a diversas realidades, as
como tambin, poder contar con un sastre que tome las medidas acordes a las necesidades
y caractersticas de cada estado y operador, y que este sastre las pueda ajustar y monitorear
en su desarrollo y proceso de mejora (instancia implementadora); de aqu la importancia de
disear modelos o prototipos genricos.
---citas o notas
144 Para conocer la experiencia de Implementacin en Colombia, puede consultarse,
ARIAS DUQUE, Juan Carlos, El Sistema Acusatorio Colombiano. Anlisis desde su
implementacin, Colombia, Ediciones Jurdicas Andrs Morales, 2006; ARIAS DUQUE,
Juan Carlos, et. al., El proceso penal acusatorio colombiano. Roles de los intervinientes,
Colombia, Ediciones Jurdicas Andrs Morales, 2005.
145 Al respecto puede verse, LONDOO MARTNEZ, Fernando et. al., Reforma
Procesal Penal. Gnesis, historia sistematizada y concordancias, Chile, Ed. Jurdico de
Chile, 2003, 4 tomos. Para conocer el caso concreto de la organizacin, funcionamiento y
administracin de los juzgados penales en Chile, cfr. SEZ MARTN, Jorge Eduardo, La
organizacin y administracin de los nuevos tribunales, Santiago de Chile, Metropolitana,
2007.
146 A ese propsito tratan de responder los modelos desarrollados por la SETEC.
88
Como ya se dijo, en estados unitarios, el proceso de instrumentacin de polticas pblicas
puede resultar menos complejo, ya que va a existir una ley que le d marco a todos los
instrumentos que se necesitarn para su implementacin.47 Sin embargo, en contextos
federales como es el caso mexicano, esta situacin es mucho ms complicada porque
cada estado podr definir su marco normativo, el cual tendr que estar alineado a los lmites
constitucionales, as que podr variar de acuerdo a sus normas secundarias. Por esto, la
importancia de crear referentes que ayuden a unificar y a informar, lo ms posible, las
nuevas instituciones y las nuevas leyes, as como su operacin en los estados de la unin
federal.
Es muy importante mencionar que la instancia indicada para realizar y coordinar estos
prototipos, es el rgano tcnico implementador; no obstante, su realizacin debe partir del
consenso de las instituciones involucradas en el sistema penal, pues, al final, ellas van a ser
las operadoras de estos modelos.
Por lo anterior, es determinante involucrarlos en su diseo macro por medio de la
validacin de las lneas o criterios generales sobre los cuales se tienen que empezar a
construir los modelos, para que estas lneas sean las bases que le den legitimidad y
consenso a los elementos estructurales sobre los que se construirn cada uno de los modelos
a replicar.
---citas o notas
147 Tal es el caso de los procesos de implementacin, tanto de Chile como de Colombia,
cuya forma de estado es unitaria.
148 En ese sentido, el Decreto de la Reforma Constitucional para la reforma penal en su
artculo Noveno Transitorio considero la importancia de la Coordinacin interinstitucional
y del rgano tcnico en el proceso de implementacin. Al respecto dicho artculo seala lo
siguiente: Dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto
se crear una instancia de coordinacin integrada por representantes de los Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, adems del sector acadmico y la sociedad civil, as como
de las Conferencias de Seguridad Pblica, Procuracin de Justicia y de Presidentes de
Tribunales, la cual contar con una secretara tcnica, que coadyuvar y apoyar a las
autoridades locales y federales, cuando as se lo soliciten. D.O.F., 18 de junio de 2008.

89
Sin este paso, al momento de socializarlos y quererlos implementar puede correrse el
riesgo de que alguno de los operadores no se sienta integrado en las bases del mismo y,
por consecuencia, tienda a desacreditarlos y a no incorporarlos en su cambios, con lo que,
nuevamente, se correra el riesgo de la asimetra y falta de integralidad de la reforma. Por
eso es importante el consenso tcnico y poltico de los titulares de las instituciones previo a
la realizacin de esta poltica pblica.
1V.3. Las bondades de la instrumentacin de los modelos genricos
Es importante resaltar que los modelos no solo se pueden usar como referentes de lo
nacional a lo estatal, sino que tambin se pueden aterrizar a cada estado, pudiendo
aplicarse y variar de regin a regin donde se va implementando, esto en el caso de los
estados que decidan hacerlo por territorio y no por delito.
Ante este fenmeno, la creacin de modelos y prototipos es determinante porque permite
realizar economas a escala, ya que no se tendrn que hacer tantos modelos como estados
o regiones existentes con lo que el ahorro de recursos humanos y econmicos es muy
considerable. Adems, podr existir la posibilidad de homologar en buena medida,
instituciones, procesos, leyes, tecnologas e infraestructura en los estados.
Por ejemplo, si existe un mismo sistema informtico en varios estados, cada uno de stos
podr contar con informacin en tiempo real sobre aspectos tan relevantes como si una
persona tiene una orden de aprehensin en otro estado con el que comparte informacin,
tiene una medida cautelar, ha violado o no ha cumplido algn acuerdo, es reincidente o si
tiene un proceso pendiente al cual hacer frente.
Esta informacin saldra automticamente del sistema sin necesidad de llenar varias bases
de datos, situacin que es muy comn en Mxico en donde las autoridades locales y
federales se la pasan llenado diversos formatos, lo que ocasiona una anarqua de
informacin y una prdida de recursos humanos y econmicos.
90
As tambin, si existe un modelo de gestin que comparta las mismas caractersticas, esto
nos permitir que los estados tengan en esencia las mismas estructuras, procesos y perfiles,
lo que ayudar a que se hable un lenguaje comn y existan formas de actuar ms o menos
similares y, con esto, evitar que la reforma penal balcanice las prcticas y las instituciones
locales y su interrelacin con las federales.
La creacin de modelos y prototipos bsicos va a permitir tener un punto de partida en el
proceso de cambio, aunque debemos reconocer que estos modelos bsicos se irn
mejorando en su aplicacin una vez que se estn implementando y pasarn por procesos de
maduracin y de mejora, ya que la misma experiencia en su implementacin permitir
avizorar las bondades y las deficiencias de estos prototipos al ser instrumentados, as como
poder corregirlas y mejorarlas.
En este contexto, contar con informacin medianamente homologada y con indicadores
comunes que nos permitan evaluar las instituciones en las diversas realidades nacionales
permitir ir valorando el actuar de las instituciones para que, cuando sean adoptadas por
otros estados o por la Federacin, existan datos cuantitativos y cualitativos que permitan
mejorar su instrumentacin o contenido en estas nuevas realidades.
Por tanto, es determinante que exista una especie de liga o asociacin de estados o de
instituciones operadoras del nuevo sistema que le d mantenimiento y mejoramiento a los
modelos realizados e implementados, esto mediante el contraste de experiencias que
puedan ser sistematizadas y evaluadas para la modificacin de los modelos originales.
IV.4. La importancia de una metodologa comn en la estructuracin de los modelos
Para el desarrollo de los modelos es recomendable contar con una metodologa149
consensuada entre todos los
---citas o notas
149 En ese orden de ideas, la SETEC ha considerado la importancia de tener modelos con
un soporte metodolgico. En la actualidad, se cuenta, entre otros, con tres metodologas
para apoyar el trabajo de implementacin que llevan a cabo las entidades federativas: 1) La
Metodologa para la Planeacin Integral de la Implementacin del Sistema de Justicia Penal
Acusatorio en las Instituciones Federales y en las Entidades Federativas de Mxico. 2)
Metodologa General de los Cambios Organizacionales para la Implementacin del Sistema
de Justicia Penal. y 3) Metodologa para el Desarrollo de Infraestructura Fsica para el
Nuevo Sistema de Justicia Penal.

91
actores de la poltica pblica, que garantice cuando menos: integrar a todos los actores,
basarse en una realidad concreta y definida, contar con procesos y mecanismos
estandarizados para todos los operadores y modelos a desarrollar, poder disear de forma
articulada todos los modelos y ser flexibles para ser adaptables a la realidad de cada
entidad donde se quiera replicar.
En primer lugar, para la realizacin de estos prototipos, es muy importante involucrar a
todos los operadores que los van a instrumentar desde el inicio. Esto para contar con
experiencia y datos prcticos del funcionamiento de cada institucin, as como para
socializar los modelos a desarrollar.
En el mismo orden de ideas, tambin se recomienda que los modelos sean realizados sobre
una realidad concreta, especfica y con datos reales que permitan ir distinguiendo, desde su
diseo, los posibles problemas y complejidades con las que pueda enfrentarse al momento
de quererlos implantar en esa y en otras realidades.
Si bien es cierto que el diseo de estos instrumentos deben partir de metodologas y marcos
tericos150 que le den congruencia y lgica, tambin es verdad que los mismos deben
responder de manera prioritaria a los insumos que da una realidad concreta para que sean
ms eficaces al momento de quererlos instrumentar y operar.
Siguiendo con la recomendacin de que la realizacin de los modelos no se lleve a cabo de
manera abstracta, sino que se aplique y monitoree en un contexto real, es impor---citas o notas
150 En la propuesta que hace la UNAM en Materia de Seguridad y Justicia, se menciona
como un problema actual de las polticas pblicas en materia de seguridad y justicia que, en
el diseo de las mismas, la metodologa de las polticas est marginada y que el soporte
terico y conceptual es insuficiente, Por tanto, en su propuesta consideran importante que
la construccin de polticas pblicas retome esos elementos. Vase, UNAM, Elementos
para la construccin de una poltica de Estado para la seguridad y la justicia en
democracia, Mxico, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2011.
92
tante mencionar que, al final del proceso, van a quedar dos productos distintos: uno que se
dise para la realidad donde se pilote este ejercicio y otro que servir para dejar un
modelo genrico que pueda ser replicable en las dems entidades federativas, con sus
respectivos ajustes.
Por otro lado, para que los modelos sean compatibles entre ellos e integrales, es bsica la
definicin de una metodologa compartida en la realizacin de stos, que le den coherencia
tcnica a lo que se va a entrelazar. Por ejemplo, si no se usa una metodologa para el
levantamiento de procesos en el nuevo sistema, cuando se quieran sistematizar en un
modelo informtico, va a ser complicado hacerlo; por eso, para evitar doble trabaj, se
deben crear .mtodos estndares considerados desde un inicio en los diversos modelos que
se vayan a compaginar.
Adems, dentro de este proceso de diseo e implementacin de prototipos, es importante
que los mismos estn entrelazados y sean congruentes entre ellos. Por ejemplo, las leyes
deben ser el referente del modelo de gestin (aunque se pueden alimentar en ambos
sentidos como explicaremos ms adelante) y ste, a su vez, de los modelos informticos
del nuevo sistema. As tambin, las nuevas estructuras fsicas que se realicen deben estar
alimentadas por lo anterior, y a su vez, todo esto tiene que ir acompaado de indicadores
que sean trasversales y que permitan medir todo el sistema.
Por ejemplo, para conocer cuntos edificios nuevos se tienen que construir, primero se
tiene que conocer qu nuevas instituciones y operadores crearon las leyes secundarias para,
posteriormente, por medio del modelo de gestin, conocer qu estructura administrativa va
a tener cada una de estas nuevas instituciones y, con estos datos, sabremos, ahora s,
cuntos nuevos espacios se tienen que disear, as como el equipamiento o el nmero de
cursos que se requerirn para su capacitacin, es decir, gran parte de los insumos que se
van a requerir parten del recurso humano que va a operar el nuevo sistema, pero stos
tendrn que estar alineados por los marcos legales que le darn sustento jurdico.

93
Con los anteriores insumos, se podr saber cunto van a constar, en trminos econmicos,
las nuevas figuras, y esta informacin le permitir a los estructuradores de los
presupuestos (poder ejecutivo) y a los que aprueban el mismo (poder legislativo) tomar
decisiones, principalmente, en cuanto a la gradualidad de la implementacin.
De igual forma, en la realizacin de este ejercicio, debe cuidarse el no dejarse prejuiciar de
la realidad que se utiliz para pilotear el modelo genrico, sino solo utilizarla como base
que puede variar en otras regiones, ya que si bien debe tener marcos, stos deben dejar
cierta flexibilidad para mejorarlos y ajustarlos a otras realidades jurdicas, econmicas,
polticas y culturales.
En este sentido, recordemos que los marcos genricos y de referencia vendrn dados desde
la Constitucin; no obstante, stos podrn variar dependiendo de la normativa secundaria
que al respecto se realice por la entidad, la cual ser, para efecto de nuestra metfora, las
medidas que el sastre tendr que tomar en consideracin para confeccionar y ajustar la
camisa o modelo genrico.
Otra bondad de la creacin de modelos genricos es que puedan ser un referente al
momento de discutir las leyes, ya que podrn influir en la toma de sus decisiones, as
como podrn revisar las experiencias donde estos ya estn funcionando.151 Por ejemplo,
se podrn revisar los modelos de leyes genricas existentes para tener un referente.
Otro ejemplo de cmo los modelos (en este caso sera el de gestin) pueden influir en las
normas, se da al momento de realizar las leyes orgnicas de las instituciones que tendrn
que crear o reformarse para adoptarlas a las nuevas instituciones que ya estn operando en
otras realidades. En este punto, hay que aclarar que es ms fcil
---cita o nota
151 Al respecto Sulbrandt propone rescatar la nocin de implementacin adaptativa,
sealando que los planes y acciones se deben ajustar a los cambios en las condiciones del
entorno y, por tanto, el gestor debe actuar ms como un facilitador que como un
controlador. Dicho trabajo se basa en la experimentacin y el aprendizaje. SULBRANDT,
Jos, Introduccin a la Gerencia Social, Washington, INDES, 2002.
94
modificar un manual que una ley orgnica, por esta razn el modelo de gestin puede
ayudar a que las leyes orgnicas ya vayan alineadas a un determinado referente que le vaya
a dar operatividad prctica.
En cuanto al tema del modelo normativo, aqu quisiramos detenernos por la importancia
que ste tiene ya que es la piedra angular del proceso de instrumentacin de la reforma, si
bien es cierto que hay muchos muy loables esfuerzos realizados por varias instancias
involucradas en la reforma, las cuales recogen tanto las experiencias nacionales como las
extranjeras. Sin embargo, es recomendable revisar el mtodo con la que fue construida, as
como el contexto de la misma. El mtodo utilizado ser un referente para la realizacin de
estudios de este tipo y para la viabilidad del modelo que se quiere utilizar.
En este punto, al inicio de la confeccin de las normas solo existen referentes de otros
pases o, incluso, de realidades nacionales de estados donde ya opera el sistema. stos
pueden ser un insumo a tomar en consideracin, pero no puede ser el referente nico para
materializar la norma y su implementacin, ya que no solo hay que tomar en
consideracin la literalidad de la norma que se estudia, sino que hay que contextualizar la
misma en la realidad donde se redact y contrastarla al contexto donde se quiere
trasplantar.
Entonces, el mtodo utilizado para estudiar los modelos comparados debe contemplar como
mnimo lo siguiente: la forma en que se descentraliza el poder en el Estado, estudiado cul
ha sido la interpretacin que han realizado sus tribunales de la norma analizada; cul ha
sido la vigencia de la norma, es decir contrastar la ley formal frente a la ley material que se
aplica; cmo ha sido el tratamiento que la doctrina local le ha hecho al marco normativo;
cmo funciona la burocracia del pas revisado y cul es su grado de fortaleza institucional.
Asimismo, es determinante conocer el contexto histrico y poltico del surgimiento de la
norma, as como datos que impacten de manera directa en su operacin, como es la
incidencia delictiva. En este punto, hay que ver el captulo primero de este trabajo.

95
IV. 5. Un modelo bsico de indicadores
Por otro lado y para cerrar parte del ciclo de los modelos, no debemos dejar de hablar de un
prototipo nico de evaluacin152 de todo el sistema de justicia penal, que permita tener
datos integrales de todos los operadores del sistema.
Esto nos permitir poder medir el desempeo de los diversos modelos implementados y
poderlos ajustar con mayor cuidado al contar con mejor informacin y datos. Nuevamente,
hacemos el sealamiento de que todos los modelos deben cruzar los indicadores153 para
que las mediciones sean congruentes y homogneas. Si se cuenta con esta herramienta, se
podr disponer de informacin homologada de todo el pas y esto ayudar a identificar qu
polticas pblicas se tienen que impulsar, adems de ser referente para definir a dnde
destinar los presupuestos pblicos.
---cita o nota
152 Dentro de la literatura de evaluacin de polticas pblicas existe un gran nmero de
textos sobre este tema, entre los que podemos mencionar los siguientes: ALVIRA
MARTN, Francisco, Metodologa de la evaluacin de programas, Madrid, CIS, 2002;
BALLART, X., Cmo evaluar programas y servicios pblicos?: aproximacin sistemtica
y estudios de caso, Madrid, MAP- INAP,1992; VEDUNG, Evert, Evaluacin de Polticas
Pblicas y Programas, Madrid, Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales, Instituto
Nacional de Servicios Sociales, 1997; MEJA LIRA, Jos, 2003 La Evaluacin de la
Gestin y las Polticas Pblicas, Mxico, Porra, 2003; GUERRERO AMPARAN, J.C.,
La evaluacin de polticas pblicas: enfoques tericos y realidades en nueve pases
desarrollados, en Gestin y Poltica Pblica, vol. IV, nm. 1., 1995, pp. 47-116.
153 Los indicadores de acuerdo a Hernando Bahon son instrumentos de monitoreo y
observacin de un sistema, construidos a partir de la evaluacin y relacin de variables del
sistema. La medicin de estas variables y su posterior comparacin con los valores
establecidos permite determinar el logro del sistema y su tendencia de evolucin. Cfr.
BAHAMN L., Jos Hernando, Construccin de indicadores de gestin bajo el enfoque de
sistemas. Por su parte, Meja Lira, define a los indicadores sealando que stos
corresponden a una informacin breve, que nos seala aspectos significativos de la gestin,
de una situacin en particular o de los resultados de accin. Corresponden tambin a un
sistema de seales, que reportan lo adecuado o inadecuado de una accin. El problema,
seala el autor, es poder encontrar esos referentes empricos que nos permitan medir las
dimensiones de los programas que hemos definido y delimitado de nuestras polticas.
MEJA LIRA, Jos, op. cit., nota 43, p. 81.
154 En ese sentido, Meja Lira reconoce a la evaluacin como un proceso constante, bajo
el cual se toman decisiones, se emiten juicios y se concluyen o refuerzan las polticas
pblicas y sostiene que la evaluacin proporciona las siguientes ventajas: Clarifica la
actuacin pblica; transparenta la aplicacin de recursos; racionaliza el uso de recursos;
orienta la accin de implementacin; detecta desviaciones; refuerza mecanismos de
actuacin; genera juicios sobre la actuacin; establece niveles de desempeo; previene
acciones de corrupcin; y, legitima la accin pblica. Ibidem, pp. 15-16.
96
En ese sentido, Tamayo155 logra identificar nueve tipos de evaluacin relacionados con
las fases del proceso de polticas pblicas, mismos que se presentan en el cuadro 1:156
Cuadrol. Las fases del proceso de poltica pblica y los tipos de evaluacin
Fase del proceso de poltica pblica
1. Identificacin y definicin del proceso
Tipo de evaluacin
Evaluacin anticipativa
Evaluacin de la evaluabilidad
Evaluacin de necesidades
2. Formulacin y adopcin de una alternativa
Evaluacin teora y diseo
Evaluacin de viabilidad poltica / contexto
3. Implantacin de la alternativa adoptada

4. Evaluacin de resultados
Evaluacin de implantacin de procesos

Evaluacin de seguimiento de programas
Evaluacin del impacto
Evaluacin de calidad
Como se puede apreciar en este cuadro, el modelo de evaluacin a aplicar depende de la

fase en la que se encuentre la poltica que pretendemos evaluar, en tanto que, otros tipos
de evaluacin pueden depender157 de los fines158
---cita o notas
155 TAmmo, M. (1997): El Anlisis de las Polticas Pblicas, en R. Ban y E. Carrillo
(Eds.), La nueva administracin pblica, Madrid, Alianza, 1997, pp. 281312.
156 CATRO SAHUI,
Csar Augusto (2007), Evaluacin de Polticas Pblicas: el
Programa Oportunidades Supera/ Oportunidades en San Luis Potos, INAP- COPOCYT,
Mxico, 2007, p.14.
157 stos son los tipos de evaluacin que presentan Alicia Ziccardi y Saltalamacchia,
Ibidem, pp. 15-17).
158 Este tipo de evaluacin sigue dos subtipos de evaluacin: 1) Evaluacin por
resultados: cuyo propsito es conocer si se logr o no el objetivo de la poltica. Y, 2)
Evaluacin formativa o de proceso, la cual busca saber por qu medios se logr un
resultado bueno o malo.

97
que persiga la evaluacin, del momento159 en que se realiza, la procedencia de los
evaluadores160 y de los aspectos161 del programa que son sometidos a evaluacin.
Si se tiene este tipo de datos duros, se evitar hacer juicios de valor como los siguientes: la
implementacin va demasiado lento, son muchas o pocas salas, es poco el personal
contratado o est subutilizado, la capacitacin es mnima o se est sobre capacitando.
Adems, sern un referente para ver dnde se est fallando y poder focalizar recursos y
capacitacin.
Es decir, en este tipo de instrumentaciones, que son de la mayor relevancia para la vida
nacional, las decisiones y los sealamientos deben venir acompaados de la ms rigurosa
tcnica y de los datos ms confiables para poder alejarse lo ms posible de decisiones
polticas y coyunturales.
IV.6. Los modelos genricos como referente para la capacitacin
Un elemento que es determinante en una instrumentacin de nuevas instituciones y
procesos es la capacitacin en las mismas para que stas puedan entenderse e interiorizarse
en sus operadores.
---cita o notas
159 En ese sentido, Ziccardi y Saltalamacchia identifican 3 tipos de evaluacin: 1)
Evaluacin anterior o Ex ante, en la cual se evalan las condiciones en que se inicia un
programa.; 2) Evaluacin continua, de proceso, concurrente o de monitoreo, cuyo alcance
es evaluar cada decisin, los mtodos o tcnicas aplicadas en la ejecucin de las polticas,
as como los resultados obtenidos. Y; 3) Evaluacin Ex post, en la cual, se evalan los
impactos de las polticas una vez que ha culminado su implementacin. Op. cit., nota 47.
160 Este tipo de evaluacin puede ser interna, externa, mixta y de autoevaluacin. La
primera la realizan personas que pertenecen a la institucin responsable de la poltica
pblica, pero que no estn involucradas en la planeacin y/o ejecucin de la misma. La
evaluacin externa es practicada por personas que no pertenecen a la institucin
responsable de la poltica. En tanto que la autoevaluacin la realiza personal implicado en
la ejecucin de la poltica.
161 Este tipo de evaluacin puede aplicarse a evaluar todos los programas, polticas y
acciones; es decir, una evaluacin total. En tanto que una evaluacin de tipo parcial, solo
tendra como propsito evaluar algunos programas, polticas y acciones. Ibidem, p. 29.
98
Un primer problema que se presenta es decidir sobre qu se va a capacitar si no hay
normas. Aunque de inicio s existen los principios constitucionales, stos no aterrizan lo
suficiente e, incluso, una vez que ya estn impactados en los cdigos y leyes, no se tiene
claridad del alcance de las nuevas instituciones y los nuevos procesos. Es en este ltimo
punto donde el referente bsico de qu es lo que hacen las nuevas instituciones puede
ayudar a crear una capacitacin medianamente uniforme y que confunda lo menos posible
a los operadores y estudiosos del nuevo sistema.
Es aqu donde, nuevamente, toma vigencia lo comentado en prrafos anteriores respecto a
la importancia de la validacin y consenso que todos los operadores del sistema le tienen
que dar a los criterios generales que informan la creacin de los modelos, porque, al final,
tiene que haber consenso mnimo sobre el alcance de las nuevas instituciones, ya que va a
ser lo que se va a interiorizar en los operadores del sistema. En sntesis, al ser esta reforma
tambin una reforma cultural de sus operadores y de la ciudadana, los materiales
educativos son elementos prioritarios de este cambio cultural, de ah lo sensible de sus
contenidos y del consenso de los mismos.
Por ejemplo, el poder conocer de manera medianamente homologada el alcance de una
unidad de atencin temprana o que hacen las unidades de servicio.
CONCLUSIONES
La reforma que vive Mxico y que impacta en todo el sistema de justicia penal es una de las
ms importantes que ha experimentado en lo que lleva de vigencia la Norma
Constitucional de 1917, y adems, por el nmero de visiones, actores y por su naturaleza
misma, es una de las ms complejas de implementar en la vida reciente del pas. Es por
esto que no podemos escatimar el estudio y la prudencia con la cual se deben proponer las
nuevas leyes, sistemas, modelos, instituciones y procesos.
En este sentido, es determinante la utilizacin del mtodo comparado como herramienta
cientfica para revisar la viabilidad de lo que se quiere importar a la realidad nacional y,
con esto, evitar trasplantes ineficaces que desvirten las bondades del nuevo sistema de
justicia penal.
Por lo anterior, el mtodo utilizado para estudiar los modelos comparados que se quieren
importar a la realidad local y nacional debe contemplar como mnimo lo siguiente: La
forma en la cual se descentraliza el poder en el Estado estudiado, cul ha sido la
interpretacin que han realizado Sus tribunales de la norma analizada, cul ha sido la
vigencia de la norma (es decir, contrastar la ley formal frente a la ley material que se
aplica); cmo ha sido el tratamiento que la doctrina local le ha hecho al marco normativo;
cmo funciona la burocracia del pas revisado; y cul es su grado de fortaleza institucional.
Asimismo, es determnate conocer el contexto histrico y poltico del surgimiento de la
norma, as como datos que impacten de manera directa en su operacin, como es la
incidencia delictiva.
Otra de las conclusiones que se desprenden de este trabajo, es que el nuevo sistema de
justicia es tambin un
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su instrumentacin, Mxico : Porra, 2012

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Evaluacin de implantacin de procesos

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