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Faculdade de Direito
;
Prof. Doutor Sousa Franco
2005/2006
Lus Manuel Lopes do Nascimento / Joo Castilho
INT:R:ODUOS FINANAS PUBLICAS
~ONELTf)IDE0FiN~XsrRUBmcXS
1
NOES GERAIS
. Principais acepes da expresso <<manaspblicas}>.
Fenmeno
satisfao
financeiro
de necessidades
comuns.
Podemos
encara-lo
sob perspectivas
jurdicas,
econmicas e jurdicas. Para Prof paz Ferreira, porque estamos numa Faculdade de Direito,
vamos debruar-nos predominantemente sobre a perspectiva jurdica.
A perspectiva jurdica
privilegia
sobretudo
o estudo institucionaI,
normas e
princpio da actividade financeira. Por sua. vez, a perspectiva econmica recai sobre as
relaes entre a actividade econmica e a actividade poltica ou, mais restritamente, entre o
Estado e o poder econmico.
Polticas
financeiras
- correspondem
a determinadas
instrumentos fmanceiros .
. A perspectiva
o fenmeno
- Comunidades religiosas.
- Comunidades internacionais.
- Entidades 'infra-estaduais - seria impensvel que Estado chaniasse a si toda a actividade
financeira e a satisfao de todas as necessidades pblicas. Temos em Portugal, exemplos
como a Administrao regional e a Administrao local.
fenmeno financeiro
tambm fenmeno
A Ordenao
quadro legal de natureza jurdica e social em que se vai desenrolar a actividade econmica.
Uma primeira forma a definio de uma poltica econmica e social do Estado (socialista,
intervencionista abstencionista). Esses sero princpios inspiradores que inspiram normas a
que obedecer a vida econmica.
A interveno
econmica
A actividade
econmica
directa
actuao econmica directa do Estado e apenas ela. O Estado pode desenvolver ele prprio
uma actividade como sujeito econmico, sendo a extenso dessa actividade obviamente
varivel (socialismo puro ou Estado mnimo). Trata-se da prestao de servios que podem
ser pagos por taxas ou impostos .
. As necessidades financeiras
que permite caracterizar uma necessidade como pblica a forma por que
procura e da oferta.
Contudo surgem necessidade que no podem ser satisfeitas por auto-consumo ou
por troca (segurana, defesa nacional) e que no assentam num mecanismo de mercado. Por
dos
particulares .
Este tipo de bens tem uma natureza que implica uma alternativa: ou no existem,
afectando por isso o bem-estar geral-Ou so produzidos por entes pblicos (uma vez que os
particulares no esto interessados ou no tm a garantia de mximo bem-estar e eficincia
sem interveno do Estado).
Exemplo clssico o farol. A sua criao e funcionamento incompatvel com as
regras do mercado e a sua necessidade sentida por todos. As utilidades que ele presta no
podem ser imputadas a um determinado sujeito que possa pagara
. Extemalidades
(exterioridades)
Princpio de prevalncia
do mercado -Em
. O direito financeiro
O Direito Financeiro surge assim como um ramo do direito pblico que regula a
~_
. As Despesas Pblicas
necessidades pblicas. A despesa pblica pode definir-se por trs elementos: "o tipo de
operao em, que se concretiza, o sujeito econmico que a realiza e o fim a que se destina:
- Quanto ao tipo de operao, a su~ forma tpica ser a do dispndio de meios de liquidez,
embora algumas legislaes tambm tratem no mesmo plano as chamadas despesas em
espcie.
- Quanto ao sujeito, de harmonia com a noo adoptada de actividade financeira, ele ter de
ser um sujeito pblico.
- Quanto ao fim, ele a satisfao das necessidades pblicas, cuja caracterizao est j
feita.
~As
receitas Pblicas
fundamentais de receitas:
Receitas
pblicas
mediante do qual o sujeito pblico pode satisfazer as despesas pblicas que esto a seu
cargo.
Receitas patrimoniais
Receitas tributrias
autoridade, impondo aos particulares um sacrifcio patrimonal que no. tem por finalidade
puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecidos,
de um
capitalistas
que permitem
a sua
autonomizao:
Enquanto. o. crdito. privado. assenta numa base real de confiana, a confiana que o
prestamista aqui tem no Estado no. deriva de garantias reais mas da sua prpria posio
especial. O carcter pblico do devedor marca de uma forma clara as relaes de crdito, j
que o.devedor conserva faculdade que no. seriam normais num devedor.
. Razo de ordem
~:~~?:~~;~:~fflf"":-/':::'~~::.
_o':
Oramento
Conta do' Estado - em ligao ritima com o Oramento surge as Contas do Estado que,
representando um registo ex post da forma como foi executado o Oramento, das receitas
que foram cobradas e das despesas 'que se efectuaram realmente, um instrumento ,.
;1
I
.1
O Tesouro
Pblico
- instituio
destinada
a centralizar
todos os recebimentos
central
(
Estado em sentido lato engloba a administrao central e a segurana social. Assim,
ento
que
estrutura
do
Estado
(sentido
lato)
engloba
administrao
10
administrativamente,
central
isto ,
integra. -diversos
-Ministrios,
encontra-se
desconcentrado
administrativamente quer do ponto de vista funcional, ou seja, por 'funes (por exemplo,
no M. Educao existe os departamentos de educao bsica e secundria), quer territorial
(por exemplo o M. Educao comporta Direces Regionais da Educao).
Estas formas de desconcentrao, esto associadas a um: limitado grau de autonomia
administrativa. e prendem-se com a necessidade. de aumentar a eficcia de funcionamento
dos ministrios. A sua autonomia prende-se com a autonomia de gesto corrente .
. Segurana social
..j~
8'~ \-efy'\.(\),
~ ~+6J''\,,~.u\- t
Llypl!Jo Q e- \({
.{J (
~11o~fudQ
11
Q() ~ft:~
e descentralizao
administrativa.
A autonomia
poltica
(cmaras municipais)
e as respectivas
destas
entidades.
O poder da administrao central meramente fiscalizador,
(
o \ f\Os.peuclQ'v\uo
L
<
c~\.X\ OV\O!"'.'\.A(l
Ci\ pa lidL0-9
O~QrY\e\xktQ
\:)Cq-fL\
.'ex..-Q
()'Cl\'\)
12
os que satisfaam
OU
associao pblicas,
lei.
Como dito na alnea b) deste n03, um dos requisitos essenciais para se estar perante um
fundo e servio autnomo a existncia de autonomia administrativa e financeira. Para o
Professor Sousa Franco, essa autonomia financeira consumiria a administrativa j que seria
constituda por:
- autonomia administrativa --* no sentido de que so dotados desta autonomia os servios
que, no tendo receitas prprias suficientes para cobrir uma parte significativa
das
13
-+
prprias.
I
I
I
I
1
Esta autonomia financeira, sem a qual estes servios no poderiam desenvolver uma srie
de competncias, em sede de competncia prpria, compreende quatro poderes essenciais:
a) 1-utonom~a'patrimonial
jurdica.
ti o poder
-+
ao patrimnio pblico no mbito da lei. Ex. Fundo de Turismo, que gere os bens do
patrimnio do Estado .
.~
i
b) Autonomia creditcia
I1
-+
11
c) Autonomia de tesouraria
-+
os recursos
11
:1
:I
monetrios
Esta autonomia
:1
:!
.,!
d) Autonomia oramental
correspondentes
-+
poder
de ter oramento
prprio,
gerindo
as
,I
receitas
despesas.
i
:1
;1
:1
,J
"'I
i
14
competente,
normalmente),
do
respectivo ministrio.
- As receitas devem ser entregues nos cofres do Tesouro e as verbas correspondentes so
inscritas como despesa nas "Contas de Ordem" de cada Ministrio no Oramento do
Estado.
- A utilizao das quantias inscritas no oramento de cada ministrio feita mediante
requisies processadas pelos servios e enviadas DGO para que esta confira e autorize o
pagamento.
- Os saldos das dotaes de "Contas de Ordem" no utilizados so transferidos para o ano
seguinte, a fim de ser possvel a sua ulterior aplicao com respeito pelo princpio da
consignao, aqui vigente.
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. <\-'-.JiHt1 r.:_) -) e.~-'-V~'I<rO~\s, s> GtO
C~.'-fEQ
.Oramento
eu
15
(pgina
326
legislao)
16
Nos termos do n04 deste art.26, este subsector dever recorrer prioritariamente
a financiamento junto doTesouro.
com as normas
de execuo
do
competem ao
Governo as alteraes que no estejam previstas no n"], do art.53 LEOE, visto que s
essas alteraes a enunciadas competem ao Parlamento,
no regnne oramental
Ao analisar esta Lei 8/90, verifica-se que ela apresenta dois regimes, consoante a
existncia de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa
primeiro desses regimes o relativo aos servios e organismos
Central com autonomia administrativa
administrativa
da Administrao
e financeira. O
e financeira,
da Administrao
Central
com
nl
O
define
que,
como
regra,
os
servios
e organismos
da
corrente,
17
o regime
Este regime geral substancial pode. ser dispensado, isto , no serem necessrios
estes requisitos para que esses organismos
tenham
autonomia
administrativa
do PIDDAC
co-financiados
pelo Oramento
das Comunidades
o art. 7 estabelece
os documentos
necessrios
ao controlo
sucessivo aos
18
organismos
competentes
competentesquanto
O artigo
9 muito importante,
porque
- ,,- --
atribui
personalidade
jurdica
financeira
A fiscalizao
dotados de
de um sistema de controlo
relativos
gesto
oramental
que considerem
importantes
para
m define
Importa
analisar
o regime
excepcional,
ou seja, o regime
da autonomia
O que mais importa a Diviso Il, porque esta que se refere ao regime
aplicvel aos servios autnomos.
No art. 43 est previsto o mbito de aplicao desta diviso: os institutos pblicos que
revistam a forma de servios personalizados
refere o art.I" da lei 8/90. No n02 deste art. 43 refere-se que estes institutos pblicos
abrangem
todos os organismos
da Administrao
Pblica
dotados
de autonomia
19
-~ - _.--
"
..
~
~
!
permanente,
os
organismos
autnomos
utilizaro
um
sistema - -de
II
de com participaes,
I
I
Oramento
dotaes,
transferncias
e subsdios
da Segurana
provenientes
quer
do
Social ou de quaisquer
I
:1
.,,
.!
da Repblica
para prestao
ao
importante
para
o regune
da .autonomia
.As
vrias formas de
20
~N::=a:=~::::~~:~:I;:::1
=ti~I~
"):i:'!'!'Co'
\
pela aplicao
de tcnicas especficas,
Em Portugal,
a Constituio
o princpio
da
Universalidade:
Uniformidade
contributiva; o segundo preconiza que cada gerao activa deve assegurar a proteco
das geraes que ainda no atingiram a idade de participar na actividade econmica ou
que j deixaram de produzir. Foi este princpio que levou ao abandono da capitalizao
em prol da repartio
do Estado .
. Sistema de Financiamento
21
.Qi\J{!
Podem distinguir-se
duas
formas
de
financiamento
.....
--- ... --,~
- .-:::.~-;.-~....
r--.-'--.._,_~_.;._
._
da._ Segurana
Social. Na .
..
;_
.~~
recursos provinham
de
contribuies sociais.
---- ---Em
prestao social numa perspectiva positiva com o instrumento fiscal para a reduo das
desigualdades que se baseia no art 103/1 CRP .
. Repartio
o sistema
comunidade
e Capitalizao
o sistema de capitalizao
As contribuies
depositadas nas contas respectivas e aplicadas. Desta aplicao junto dos mercados
financeiro e imobilirio resultar um rendimento
. Financiamento Intergeracional
de acordo com o
do rendimento
atravs -das
ainda o seu
sustento.
Designa-se por transferncia intergeracional o ganho real por uma outra gerao
custa de uma perda permanente de outra
22
As transferncias
-~'~'porque
as primeiras
intergeracionais
excedem
. Centralizao
ou subsidiariedade??
de gesto, tratando-se
de saber
se a gesto
deve
ser atribuda
financeira.
Ora, a nossa Constituio, no artigo 63, n 5, ao prever a existncia das IPSS,
est a admitir explicitamente
um princpio de subsidiariedade.
na Constituio
subsidiria .
Os regimes contributivos
as receitas
tributrias. Assim sendo, decorrem do princpio da solidariedade nacional uma vez que
o financiamento exterior ao universo das pessoas que visa proteger.
Em Portugal, as transferncias do Oramento de Estado para cobrir os encargos
com a Segurana Social continuam a ser muito reduzidas se comparadas
com outros
pases, pelo que os recursos dominantes continuam a ser as contribuies sociais, tendo
sido instituda uma contribuio global, tambm designada taxa social nica que est a
cargo dos empregadores e empregados.
A questo que se coloca saber se a existncia de receitas prprias da Segurana
Social justifica a existncia de um oramento autnomo.
Em Portugal
as despesas
e receitas
da Segurana
Social integram-se
no
todavia tal no
no
23
que respeita gesto dos recursos que foi racionalizada com a criao do Instituto de
Gesto Financeira da Segurana Social a quem compete a preparao e organizao da
proposta de lei do Oramento da Segurana Social, acompanhar e avaliar a .sua
execuo, elaborar a conta anual da Segurana social e a compensao financeira entre
instituies para assegurar o seu financiamento:"--'
c----------
---- .. --.-----
.. -
-"0
I
I
f-lo num sentido estrito, que se identifica com o afloramento que encontramos no
i:
!.
portugus que vinculam o contedo do OE, mas sim dos limites ou obrigaes para a
I.
Ii
l-
.Ao nvellegislativo,
I
Ii
Oramental,
com a epgrafe
"despesas
obrigatrias"
As
vinculaes
internas
do
Oramento
de Estado
so:
contratos,
lei,
(
Sobre as vinculaes que derivam de contratos celebrados pelo Estado no
haver muito a dizer. ntido que, sendo o Estado livre de celebrar contratos com
outras entidades, pblicas ou privadas, e enquanto tais contratos impliquem realizao
de despesas em anos posteriores ao da sua realizao, ele tem de respeitar e cumprir as
obrigaes a que voluntariamente se sujeitou. E como a realizao de despesa no
possvel seno pela sua previso e cabimento no O.E., na elaborao do Oramento,
deve o Governo incluir as despesas que ocorrero durante esse ano decorrentes do
cumprimento de obrigaes contratualmente criadas (e cabe tambm A.R controlar
que assim sucedeu efectivamente).
Questo interessante ser saber o que sucede, no plano financeiro-jurdico, se
no for includa no Oramento rubrica ou verba suficiente que permita honrar os
24
-'
'-,;-
_"
... .
'.'
daquela no previso no OE a
~-'
"'.
a de
que o Estado no pode ficar a dever dinheiro a seja quem for (desde logo, atendendo ao
princpio da boa f) .
. Vinculaes
decorrentes
da lei
. Vinculaes
decorrentes
do planeamento
Essencialmente,
Despesas de Desenvolvimento
por
"grandes
trata-se do PIDDAC
da Administrao
opes
(programa
em matria
de
de Investimento
Central). So justamente
os grandes
de gerncia",
o Mapa XV torna-se
uma componente
. Vinculaes
decorrentes
de sentenas judiciais
esquecido,
Oramental
expressamente
de Estado,
aprovar).
Efectivamente, uma consequncia lgica e necessria da condenao doEstado
pelos tribunais no pagamento a algum sujeito de determinada quantia, no decorrer dum
,.
exerccio ?r9~e,~~,_q~~
-;~
..":':
..
Oramento de Estado do ano em que a despesa se tiver de efectuar. Obviamente que tal
25
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0"0'
_.
_ .
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....
_ ...
._.:...~ __ ..
'-0"'
."_,.- __ ..
-_''''
,_
__
,".
A lei do Oramento tem por vinculaes, para alm, da prvia vinculao CRP
e LEOE, que decorre do prprio regime jurdico,
as vinculaes internas: as
obrigaes decorrentes de lei, de contrato. e uma que pode no ser to clara que se
relaciona com as "grandes opes em matria de planeamento".
Alm destas, o art.17 LEOE vem prever vinculaes externas. Aqui h que
fazer uma ressalva: entre elas vem englobada uma vinculao interna e no externa que
consta na alnea c)~:alnea a) fala em despesas obrigatrias e remete-nos para o artigo
(
' ..
contivessem
ao nvel
oramental
e econmico
O legislador comunitrio
no que diz
respeito
partici~ao na UEM dos Estados que assnn o entendessem optou mais 'por uma
26
convergncia
nominal;
uma convergncia
dos indicadores
dasestruturas
~elev'ant;'"d~Cqu~-
Os indicadores macro-econmicos
macro-econmicos
debeni"-estar-dos
mais
dda~f"~'"
=~~
escolhidos foram:
dvida pblica de 130% e no podia em trs anos baix-la para 60%. Passou ento a ser
divida pblica de 60% ou com tendncia descendente acentuada. Embora a Alemanha
que tambm foi qualificada, tenha ultrapassado os 70% e estava em subida ..;
- A taxa de juro, no podia ser superior a 2% da mdia dos trs melhores pases;
- A taxa de inflao, no podia ser superior a 1,5% da mdia dos trs melhores pases.
na UEM os critrios de
nominal. Ento a
macro-econmicos
na UEM
se permanecessem
como padro
de manuteno
da disciplina
macro-
econIilica. Dos quatro o critrio adoptado foi, basicamente, o montante do dfice. Nos
termos do PEC o dfice de um Estado no pode ser superior a 3% do PIB a no ser em
circunstncias de recesso continuada
A questo que se impe saber qual o regime jurdico do PEC. Este consta basicamente
de duas resolues
(Resoluo
do Conselho
e Crescimento,
comprometeram-se,
a mdio prazo
daquela
resoluo,
os Estados
Membros
de assegurar
situaes
prximas
do equilbrio
ou excedentrias,
27
decorr-eco.oramental
respectivos
'-
programas
de
estabilidade
convergncia,
---
'-_:...
sempre
-.
que
-_o.
.-
r.
:.
.'
possuem
de afastamento significativo
desse objectivos." Ou seja, numa lgica de mdio prazo (o objectivo era para 2004 mas
agoraj - para 2006),os Estados' comprometem-se
equilbrio (dfice zero), ou supervit ao nvel do oramento primrio. Por outro lado, os
Estados participantes
ao Conselho
plurianual da sua
situao oramental. Aparece aqui pela primeira vez a necessidade de uma programao
plurianual dos prprios fundamentos financeiros das opes do Estado. Isto porque 6
PIDAC (como j vimos) tem a ver com os fundos estruturais, com o aproveitamento
desses fundos para melhorias do nvel de bem-estar
excedentrias
(veja-se
que existe
ao nvel da
scio-econmico
formal).
Impe-se agora a questo de se saber porque que se chama Pacto de
Estabilidade e Crescimento?? Porque um acordo, um compromisso de estabilidade, de
manuteno dos nveis de dfice.
Voltando natureza do PEC, quando se fala aqui (art.17/b da LEOE) em vinculaes
resultantes
sobre o governo (j vimos que a natureza do PEC assenta numa ideia de compromisso
28
..
",."..;
;:,_ ~; ..;,~_
...
o dficit do
das Autarquias
Locais e das Regies Autnomas. S que no assim porque no mbito das regras do
Eurostat para a contabilidade
nacional enquanto
Transparncia
oramental
entre entidades
proporcionalmente
para a
. Planos
planificador;
em 1982 defendia-se
um
29
I
I
I
I,
importncia -prtica,
ocupando
interveno do
Estado.
Plano anual:
Lei das grandes opes do plano: o oramento deve ser elaborado de acordo com
ela (art, 105., n.02). Ser que se supe subordinao
Prof
ou mera cooperao?
hist~ca.
pela evoluo
Alis,
levantam-se mesmo dvidas se poderia haver contradio formal, dado que a Lei
, O Prof. Sousa Franco entende que o executor Oramental deve respeitar estas
obrigaes,
e se no respeitar teremos
;
I
"
.;
.d
Trata-se
de despesas obrigatrias,
diferentes
das despesas
ou at do cumprimento
facultativas
que
de deveres no
obrigacionais .
30
_.~
~,.-.
_ -
~_-..
..,
','
~_ v_--.--_
e no conterem
no se encontrar prevista no Oramento de Estado para aquele ano, no pode ser gasta.
Temos aqui, contudo, uma diferena significativa no que diz respeito s receitas, uma
vez que as despesas obedecem a um princpio de tipicidade qualitativa (tal como as
receitas) mas tambm a um princpio de tipicidade quantitativa
(o que no acontece
com as receitas). No que diz respeito ao oramento das despesas, s pode ser gasto o
que se encontrar nele cabimentado ( a regra
do duplo cabimento:
determinada
despesa tem que estar cabimentada no Oramento de Estado e s pode ser realizado at
ao montante mximo cabimentado). O mesmo no acontece com as receitas uma vez
que muito difcil no incio do ano e sendo o Oramento de Estado uma previso,
prever qual na realidade o montante de receita a cobrar.
31
mbito do Oramento
Pblicas,
Regionais e Locais ..
Com efeito, toda e qualquer despesa ou receita tem, na sua natureza e montante,
um
fundamento
macroeconmico,
um
objectivo
ao
mesmo
tempo
influencia
quadro
do Estado na Economia:
promoo
da equidade
e da eficincia
estabilizao macroeconmica .
o oramento
. A importncia
da perspectiva
de mdio prazo
econmico.
Isso no significa
em considerao
ano
uma
havendo
um documento,
o Programa
de Governo,
que
32
de despesa
em sucessivos~~~ntos
-(por-
Por exemplo, um
no oramento
(juros da
financeiras para
outros subsectores).
d) Interaco oramento/economia
significa
que
cada
macroeconmicas
oramento
deve
ser
enquadrado
em
previses
ciclo econmico,
da UEM
ela constitui,
concretizado na apresentao
desde
1997, um compromisso
Crescimento .
o cicIo oramental
Assembleia da Repblica at
seguinte (art. 38., n.O! - excepes no n." 2). Daqui decorre uma
do Governo de apresentao
da proposta
de lei e a elaborao
do
33
proposta do Governo (art. 161., aI. g). provao na A.R segue-se a promulgao do
P.R e a publicao em 'Dirio da Repblica
c) Fase
m- Execuo
e fiscalizao do Oramento
do Estado.
O Oramento entra em vigorno ano econmico a que respeita.a lde Janeiro. Compete
ao Governo na- sua'--funo' administrativa;" executar-o
autorizao concedida pelaA.R
(art.199.0).
('
. Anualidade
Anualidade
-est
decises polticas
financeiramente
realizveis
de um governo,
nos diversos
domnios,
no so
de
I
-I
I
I
ano civil art. 4., n.04 da LEO) e meras indicaes para os anos subsequentes.
- A durao dos ciclos econmicos (expanso e recesso) e da impossibilidade de um
oramento anual interagir correctamente com o quadro macroeconmico.
l-
;.\
34
(
\
ano.
no D.L. de execuo
de exerccio oramental
oramental).
O perodo
assumida (relembre-se
de despesas e fecho de
oramento.
Importa no confundir o perodo complementar com o perodo de prorrogao
do oramento (artigo 4r da LEO).
Neste mbito ainda til fazer referncia aos mapas oramentais que prevem a
responsabilidade do Estado plurianual (no oramento de Estado para 2006 encontram-se
nos Mapas Oramentais XV e XVI) .
. Discriminao
. No compensao
No compensao
(artigo 6 LEO)
seus valores brutos, ou seja, sem qualquer deduo de eventuais despesas (encargos de
cobrana) e de eventuais receitas (ganhos originados pela realizao da despesa) que lhe
estejam associados
35
I
I
um valor
Como excepo temos a atribuio de beneficios fiscais (art. 6., n.OI da LEO)
No Consignao
totalidade
Assim, interditar
a consignao
significa no
permitir que uma deternnada receita seja afecta a uma determinada despesa Diversas
razes o justificam:
- A receita fiscal como principal fonte de financiamento da despesa pblica. Se receita
de cada tipo de imposto fosse, por hiptese, consignada a uma despesa especfica e s a
esta, cidados/contribuintes
reconheceriam
fiscais e
por outro lado, a consignao pode ser entendida como forma de garantia de despesa
considerada essencial.
A LEO consagra esta regra (art, 7., n.oi). Por exemplo, a passagem do IVA de
19% para 21 % aplicada s despesas de segurana social com base na aI. f), n.02.
c
. Especificao
Especificao
(artigo 8 LEO)
especifique
ou individualize
de forma
O cumprimento
deste requisito
exige a
36
. Publicidade
constitucionais
poltica,
impondo-se
a publicao
como consequncia
da sua
resulta
do
contedo do art. 108., n.ol da CRP e art. 12. da LEO. Apenas por razes de
segurana podero ser autorizadas receitas secretas (art. 8., n.06, 2.a parte da LEO) .
. Princpio
da unidade e da universalidade
(princpio
da plenitude)
da unidade
unidade
oramental
deve entender-se
(ano)
se
quer de oramentos.
e transparncia
evitando que, pela multiplicidade de oramentos, haja recursos que fujam autorizao
oramental do rgo poltico competente.
37
Quanto universalidade
a que
oramento".
Unidade e universalidade tm, desde logo, um fundamento poltico manifesto:
evitar a -existncia-demassasde
receitas- e-despesasque
da plenitude
oramental
pblicos);
d~' massas
crescentes
de dinheiros
da qual so exemplos:
flagrantes o oramento das Empresas Pblicas, das Autarquias Locais e das Regies
Autnomas,
mas
muitos
mais
exemplos
existem,
como
veremos
ao
abordar
A Constituio
de 76 prev directamente
Oramento de Estado.
r) (aQ\
dJ. CO(\~w)~e~d\1
fY'<\
O primeiro o art. 105 que no seu n.O! refere o contedo necessrio do Oramento de
Estado. Sem o contedo que aqui vem previsto no h Oramento de Estado completo:
se no contiver nada do que aqui se prev no ser Oramento de Estado, se s o
contiver em parte violar a Constituio, mas, pelo princpio do aproveitamento
actos no ser uma inconstitucionalidade
dos
houver omisso.
38
o contedo
das
os servios
servios que liquidam ou cobram receitas e que autorizam ou pagam despesas) e de uma .
classificao funcional (deve ter-se em conta o conceito material de funes do Estado,
ou seja, se a despesa uma despesa social, econmica, etc.). Este artigo (art. 105 n.03)
afirma mais duas coisas: primeiro uma norma de transparncia e publicidade;
que, para alm da classificao
orgnica
e funcional,
segundo
possvel a existncia
no
ainda
o princpio
da plenitude
oramental
que
se traduz
nos
Estado fica vinculado a essa despesa). Se o Estado celebra um contrato que o obriga ao
pagamento de determinada compensao a uma qualquer entidade e esse montante no
se encontra previsto no Oramento de Estado desse ano enquanto despesa, o Estado no
a pode efectuar. O Oramento de Estado para o ano em causa, a partir do momento em
que se encontra aprovado, e independentemente
planeamento que no pode ser alterado livremente, nem pela Assembleia da Repblica,
nem pelo Governo (s dentro de determinados limites). Mas imaginando que o Estado
celebrava
no ano
da Repblica na aprovao do
de tomar em considerao
essa despesa. nisto que consiste a obrigao decorrente d~ contrato: se existe uma
obrigao contratual constante de um qualquer acordo estipulado pelo governo que se
39
de Estado
de
so as obrigaes
decorrentes
de lei, nomeadamente
da Repblica
limitao da denominada
lei-travo
(art.167 n.~
ultrapassar isto prever-se para o ano seguinte: a lei deixa de ter eficcia no ano em
causa, logo no aumenta a despesa do ano em curso e no viola o arte 167 n.02 CRr,
mas a partir do momento em que h uma lei que vigora para o futuro, o prximo
Oramento de Estado fica vinculado s obrigaes decorrentes dessa lei. Ento, para o
ano seguinte o Oramento de Estado j obrigado a conter essa previso de despesa.
Como ltima vinculao interna o art. 105 n.02 refere as grandes opes em
matria de planeamento.
Esta vinculao
opes
contidas
ao
Ad:n:nistrao Central).
nvel
do PIDDAC
(programa
de
Investimento
da
de Estado e. que contm os programas plurianuais que so necessrios por causa dos
fundos comunitrios.
Estado porque
plurianuais,
Encontramos
os programas
que esto
aprovados
interna do Oramento
em determinado
subsequentes.
de
ano, sendo
Isto importante
valor reforado que tem que ser respeitada pelo Oramento de Estado e que este no
pode afastar, sob pena de cometer uma inconstitucionalidade
indirecta ou ilegalidade
40
desenvolver
do Oramento
regime
de
preparao
de Estado
da
(LEOE),. vem
aprovao
de
!f
._.
105 n.03 da CRP. Mas o que reveste especial importncia no tema que agora nos
ocupa o n, "2
deste artigo (art. 5), que vem referir. que as entidades dotadas de
aprova o oramento de cada autarquia local e cada assembleia legislativa regional que
aprova o oramento de cada regio autnoma. Apesar desses oramentos
serem
.Oramentao
(Conceito)
O conceito de oramentao
--
,haja-um maior controlo da sua utilizao e uma maior transparncia na afectao dos
lcllf~,.~vit:u.:tdoconsequentemente a fraude.
Como tal, e tendo em conta esta preocupao, o legislador constitucional achou
por bem incluir no Oramento de Estado, para alm dos Servios Integrados (que no
41
J
UD(\~~
~V\~f'-~{l':.
ao..
dotadas
de autonomia
administrativa
financeira
Passemos ento anlise dos trs contedos essenciais do Oramento de Estado (sem os
quaishaverinconstitucionalidade
do-mesmo):''
- ..--....
Servios Integrados:
aqui como
que cada receita a cobrar e cada despesa a realizar pelos Servios Integrados,
est necessariamente
global
e despesas
das receitas
pormenorizada
dos Servios
Integrados,
mas antes
a previso
os distingue dos
e caracterizam-se
pelo facto
desenvolver
em sede de competncia
essenciais
autonomia
creditcia,
e Servios Autnomos
Enquanto que nos Servios Integrados a inscrio oramental tem que ser efectuada de
uma forma detalhada, ao contrrio, nos Fundos e Servios Autnomos essa inscrio de
receitas e despesas efectuada de uma forma global: unicamente exigida a aposio
no oramento, das receitas e das despesas globais. Aps a aprovao desse mapa de
receitas e de despesas globais, ento o prprio organismo
oramental ir desenvolver de uma forma mais detalhada como que vai executar o seu
oramento.
42
Segurana
Social:
administrativa
e financeira,
.Desoramentao:
(Conceito)
fenmeno
que se traduz em massas cada vez maiores de fundos pblicos escaparem disciplina
comum do Oramento, pondo em causa o princpio da plenitude (ou. da unidade e
universalidade).
Podem caracterizar-se diferentes graus de desoramentao:
Numa primeira forma, fala-se em desoramentao
que h desoramentao
margem da
das Empresas
(assim o oramento
Pblicas, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais, entre outros exemplos).
A desoramentao tem causas de diferente natureza:
de certas if$gf;~gr~M4i@_7Le..~Pxqt;:;HY-.@Y
!~~~~~M\WJ:{m~:~~:~q~:jmmgQ~-;.p:4blicQl)3;!;qQ~t~.'?htmI!Jimd&\~=,t~~P;~-~~~
~~~!IDJ1tm~~~m'M~~4fi~l~Q~
43
i
"
.~~!q~tPRbJi~~~t~rtdliZiI2;1>o's'iblliad&~de:Ec9))lfl4.ijj:r;i~lWM1}~~\~9:'f
i;,ou,'sua-u~'
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o"Cre~'Ciril.erifidQ.:;
:j
~:~:r"~-"::7;:<'
'.. .:". ':.;,<"~:,".>:~~:~~:i:~7~,.:'!:\:';
,
- Causas econmico-administrativas:
..'-~~~:J~M!m.~~~~p~~g~&>I~,~~~~9;t;~~?h~~~<;>
.-segundo-critrios
efi~selll~os;:hllI'orticsr\
L-/;: t:~!,~:;:::,:,/,~s(;"
"-:i~":':":X'.~~(;
L:"I' (:
",':~:'.:>~.:~~";~'~:"'.'
-, ::.::~
..
julgados~:.!IHJls]
~j.;;~:::~:(:,::,),.
:',~'
~~~~;~~;;r~~~ffi~~.ut{!'fuj,~.PQli!i~:J'li;::~(I*,jqi&tr.atiyl;!.;
(Autarquias
i'!
Regies Autnomas)
Locais e
ou da'f'g:-$;~ijJ.;:tilli~ibhlca' Jnna=.;fuiUi~4,jJ~~:fica
(Segurana Social).
do Oramento
de Estado
temos as Regies
Autnomas,
as
ATENO:
a lriirjSfoi1jzij,t!ee..rvjos{Jutnomos,e ,
.' ..... ~,;.,
...
.....
';.""
.' .....
, . :c"
'.. '"
.'
,. '.
.iiJlg[i(js~efiijiisljfi(;ili:}}jlqr{l;t#p,Cf!llf!SD~~rtifi$iJe,vefb(jspblicq~p[lrq1:~lJf!J!f~~~!
pl~!ipse priVf{ctq{l';q~~qcJQSPublicG.'
e prJv4lJ~;P/;lf.qlug[r cl()sseryiofiiifegracios, ,
..:,~>~~tqiJ()Tr{fi~'Vpffrqobte!i11.ijbilid4J;le.4i:ltiilrlis1tiJJji?q}e
'jinaneifqi Mais, diz o Dr" que
i
no h desoramnetao
nas transferncias
oramento prprio. H
autonomia,
para
que
as RA e AL porque
no
quer
dizer
que
estes tm
no
exista
1I
'I!
Regies Autnomas:
A pnmeira
importante
pblicas
das Regies
prprio,
fundamentado
zona de desoramentao
Autnomas
que dispem
nos condicionalismos
constituda
pelas finanas
de regime poltico-administrativo
prprios
dos arquiplagos.
Todo o
oramental, que o
grau mais acentuado de autonomia financeira numa perspectiva ampla Nessa sede, as
Regies Autnomas tm as competncias estabelecidas pela CRP e desenvolvidas
seus estatutos poltico-administrativos
nos
toda a funo
44
entre os organismos
estaduais
e regionais,
227
n.ol
F.
Estes
princpios
encontram-se
estabelecidos
em
termos
constitucionais, como foi referido, mas concretizados tambm nos estatutos de cada
regio autnoma e na Lei das Finanas das Regies Autnomas.
Temos, assim, como corolrios da independncia oramental das Regies Autnomas:
;- A competncia para aprovao do seu prprio oramento atravs das assembleias
legislativas regionais (art. 23r n.1 CRP) com independncia
relativamente
ao
o art.
e ainda a assegurar
45
Autarquias
Locais:
segundo
caso de
;.m",~~~ftd.ficl~f6r?aiilifili
tt~qm~*l;l-t~i
o das
do Estado
nem de outras
finanas
de organizaes
administrativas
;;-, a.u\oNJ~
Regies Autnomas).
i
O princpio
descentralizao
contrrio
I
j
I
I
pblicas
da
entidades
uma vez
da descentralizao
das Autarquias
do que
acontece
;teoti',jO
(\
C? (~
(Xki\-ic.C1
Locais , todavia,
com
ao
as Regies
meramente
Autnomas
administrativa
em
que
(ao
poltico-
administrativa).
D~er que as autarquias locais tm finanas descentralizadas,
oramento
prprio
independente
do Oramento
de Estado.
I
i
I
I
!
do rgo deliberativo
A aprovao do oramento
ou junta de freguesia)
semelhana
do que acontece
com o
Oramento de Estado.
Quanto s receitas deste oramento prprio, parte delas so provenientes de taxas e
impostos dos quais a autarquia sujeito tributrio activo, e neste caso estamos a falar
das receitas prprias das autarquias. A outra fonte de financiamento,
que a mais
da
Empresas Pblicas:
46
( .
Pblicas.
na
expectativa
razovel
de
auto-suficincia
financeira,
escapam
e que no tm
perspectivas razoveis de inverter tal situao, a sua existncia :fica "pendurada" nos
contribuintes, j que ser o Estado, em ltima instncia, o responsvel pelo pagamento
das
dvidas
contradas
e acumuladas.
excluso
das
contas
pblicas
das
o PEC
47
contabilidade pblica, mas na natureza econmica pura para efeitos quer das receitas,
quer das despesas. H, pois, a necessidade
nacional uniformizada
(SEC 95),
econmica e o apuramento
e com referncia
(SP A), querem dizer que no se tem apenas em conta o Oramento de Estado, mas sim
os vrios valores do oramento de execuo e de conta e de todas as entidades pblicas.
No caso portugus isso significa que so os valores dos chamados Servios
Integrados nos termos da LEOE (que tm as suas receitas e despesas directamente
dependentes
e de execuo de oramentos,
Oramento
condicionados
Locais (o chamado
(SPA),
fazendo um apuramento global, que no a mera soma das receitas e das despesas, mas
que tem um certo tratamento para eliminar duplicaes. E o dfce do SPA, ou seja, do
conjunto constitudo pelo Oramento de Estado (Servios Integrados, Fundos e Servios
Autnomos, Segurana Social) mais os oramentos da Administrao
Regional e Local
48
Recurso s Parcerias
Pblico-Privadas
pblico-privada
e empresas privadas em volta de projectos comuns, permitindo a cada uma das partes
servir melhor os interesses da outra".
Uma das mais importantes modalidades de parceria pblico-privada
a modalidade dos
project finance. Podemos dar como exemplo de um project finance a transferncia para
o sector privado da construo, manuteno e explorao de uma obra pblica durante
um determinado
perodo
para a
Administrao.
As Fundaes
Privadas
Opera~es regularizadas
Temos
desoramentao
como
situao
frequentemente
apontada
como
um
exerccio
de
dvida pblica, sem que sejam registadas nas rubricas oramentais e sendo, portanto,
omitidas do dfice oficial. Trata-se das assunes, pelo Estado, de passivos de outras
entidades e do que se convencionou chamar de "regularizao de situaes do passado".
de investimentos
dos investimentos
e da
activi~de
sem recurso
49
ao esforo dos contribuintes. At aqui tudo bem" no h qualquer razo para contestar
esta forma de criar nfra-estruturas pblicas, isto desde que sejam exigidos determinados
nveis de qualidade e que o risco do projecto caa inteiramente
completamente fora da responsabilizao
- -.~~.__.. _... -._~
...._-._-----_
.... --
Constituio
-_.._..
de Empresas
sobre o consrcio e
dos contribuintes.
- _._--_
..----_._----------_._---------,--_
.."r:
:>
Pblicas
empresarial,
se destinam
a prosseguir
uma
financeiramente
endividamento,
e apenas conseguem
porque as condies de
funcionar
atravs
do recurso sistemtico
(
, ..
ao
forma 'de fuga ao controlo democrtico na realizao das despesas e tambm uma iluso
da restrio oramental do Sector Pblico. .
Exemplo flagrante deste caso so as empresas de transportes,
regime de fixao administrativa dos preos. A consequncia
endividamento
sujeitas a um
so os elevados nveis de
que mais cedo ou mais tarde tero que ser pagos pelo Estado. Isto
Operaes
de engenharia
financeira:
o leasing de equipamento
Despesas correntes
';'
'.
do SP A financiadas
entidades da Administrao
central. Efectivamente,
50
ao Oramento
de Estado
administrativa
a descentraiizao
que so dotadas
de uma
das -autarquias
locais
nas autarquias
locais a atribuio
de poderes
os seus
substitui-lo nas
no corresponde
a uma
patrimnio e finanas prprios. Estabelecendo; ainda; que o regime das finanas locais
ser estabelecido por lei. (princpio da legalidade)
O nmero 3 relativo s receitas das autarquias, estabelecendo para tal que que
estas devem provir da gesto do seu patrimnio, -aqui mais uma vez se faz referncia ao
patrimnio prprio, a da cobrana feita queles que utilizem os seus servios.
O nmero
autorizado,
tributrias que advenham da aplicao desses actos legislativos. Aqui mais uma vez
feita aluso ao princpio da legalidade, uma vez que estes poderes tributrios tm de
estar previstos na lei.
Efectivamente,
artigo 254
complementada
ainda com o
da CRP, uma vez que aqui se faz referncia aos impostos directos dos
municpios. Faz-se primeiramente aluso ao direito prprio dos municpios, nos termos
definidos pela lei nas receitas provenientes dos impostos directos, tendo como base de
incidncia o patrimnio dos cidados.
O nmero 2 faz mais uma vez meno ao princpio da legalidade.
Assim sendo, encontram-se
dois princpios
nos
impostos directos e a tributao de receitas nos termos da lei, ao que o arte 2372
51
'I
acrescenta que cabe Assemblia da autarquia local o exerccio dos poderes atribudos
pela lei, incluindo a aprovao das opes do plano e do oramento.
As autarquias tm oramento
aprovao da competncia
Neste caso.pode
do rgo deliberativo,
ou seja, da assembleia
municipal.
de Estado; na medida em
so receitas tributrias,
da prestao de
CONTRIBmO
AUTRQffiCA
O que a contribuio
antrquica? A contribuio
autrquica um imposto
municipal que incide sobre o valor tributvel dos prdios situados no territrio de cada
municpio. Esta recai sobre prdios arrendados,
como monumentos
IMT
DERRAMA
um imposto que em
vez de existir com carcter permanente, previsto na lei com durao indeterminada,
como o caso dos 3 impostos
anteriormente
referidos.
Este um imposto .
extraordinrio porque para ser cobrado pelo sujeito activo, o municpio, atravs de um
rgo, que a Assembleia Municipal, que relativamente
derrama, ou seja, delibera que nesse ano ou no devida essa prestao tributria, Se a
Assembleia
nada deliberar,
os contribuintes
no esto sujeitos
ao pagamento
da
52
derrama, .caso, porm, este rgo delibere, os contribuintes ficam sujeitos ao seu
..
."-,-~--.
~
.
pagamento, desde que verificados determinadas condies impostas pela lei.
.~
,,_.-
do oramento
de Estado.
As autarquias locais gozam de independncia
oramental,
Tendo em conta que as autarquias locais so sujeitos tributrios activos, uma parte das
suas receitas so taxas e impostos, constituindo as receitas prprias das autarquias; a
outra parte decorre de transferncias
para as
constituindo-
. A autonomia
um Estado unitrio regional (art. 6, CRP), e que a as Regies Autnomas dos Aores
e da Madeira so dotadas de estatutos poltico-administrativos
e de rgos de governo
prprio.
O art. 225 da Constituio esclarece desde logo os fundamentos, a finalidade e
0
1. O regime poltico-administrativo
Madeira fundamenta-se
econmicas, sociais e
econmico-social
e a promoo
e defesa
dos interesses
53
os-'artigos' 9, al.;'-g)-'(promover-o'desenvolvimento"de
(dever de orientar o desenvolvimento
desenvolvimento
81, aI. d)
que as ilhas, dado a sua situao particular, apresentam obstculos especficos ao pleno
:fruir de direitos econmicos, sociais e culturais, cuja a remoo da responsabilidade
do Estado.
Assim, podemos salientar, em traos gerais, o carcter do regime polticoadministrativa das Regies:
1. poderes legislativos, regulamentares e executivos atinentes prossecuo dos
interesses especficos regionais;
2. poderes
de participao
em actos" de rgos
do Estado
que afectam
especificamente as regies;
3. atribuio de poderes adjectivos ou de garantia;
4. criao de uma assembleia
representativa
. Autonomia
Financeira
(Aspectos gerais)
e aprovar
poderes econmicos
os seus prprios
s Regies Autnomas,
com
54
neste mbito que dever ser entendida a autonomia financeira concebida pela
CRP "que constitui uma das mais avanadas-que se conhecem em Portugal, indo muito
para alm daquilo que tradicionalmente
da autonomia
financeira".
Crucial
elaborarem,
na autonomia
aprovarem
financeira
e executarem
os seus
prprios
- a faculdade -de
oramentos
com
prprio
eRr,
e uma
autonomia
poltico-administrativa,
que
se
que
autonomia
de contas, traduzida
na faculdade
atribuda
s regies
de
na atribuio de
um patrimnio prprio de que as regies podem livremente _dispor, enquanto que dos
55
u:r~::r
.-..
de
tesouraria e de crdito.
No entanto, a autonomia financeira das Regies encontra algumas limitaes,
como j havamos referido. Entre elas est a circunstncia das Regies no disporem de
receitas--suficientes
elaborar
pani--assegurara-coberturadasdespesas,-
os sue oramentos
das
forma,
os limites
existentes
em matria
tributria,
representam
uma
o facto
legalidade das despesas e a dar parecer sobre as contas regionais, o que pode ser visto
como um limite significativo autonomia financeira
. Caractersticas
Autonomia Oramental
pelas assembleias
legislativas
Autonomia Patrimonial
Autonomia Creditcia
. Fontes de financiamento das Regies Autnomas
56
o arte 227,
n," 1, alnea j), diz nos que as Regies Autnomas dispem nos termos
dos estatutos e da lei de finanas das regies autnomas, .das receitas fiscais nelas
cobradas
Estado,
um
do
regional,
oramentais
do princpio da solidariedade
transferncias de verbas para as regies autnomas (art. 106, n," 3, aI. e), CRP), sendo
as transferncias fixadas no mapa oramental n," XVIII (art. 29, Lei n," 91/2001) aps
aprovao da lei Oramental.
57
equilbrio
princpios
oramental
oramentais.
Numa
o mais importante
primeira
abordagem,
igualdade ~gt:J.:~J!~.c.~!!as.J~
despesas WaIIl,~~!~~
e o mars controverso
por equilbrio
dos
entende-se
_._ __ ..
a de superavit.
OS CONCEITOS DEEQUILBRIO
A perspectiva formal
que prev as receitas necessrias para cobrir as despesas. Ou seja, h uma situao
"
contabilstica
II
de divida pblica
Estado deseja j que o coloca numa situao pior ao nvel das taxas de juro da divida
pblica).
est vinculado
s obrigaes
decorrentes de lei e de contrato, logo tem sempre de prever aquelas despesas, nunca um
montante inferior.
Esta a exigncia feita pela Constituio no art.l05/4 e pela L.E.O.E no seu
art.91l. Devemos dizer que, nesta perspectiva,
uma exigncia
bastante fcil de
satisfazer, desde que no se faa qualquer discriminao. quanto aos tipos de receita,
58
como no caso em que inclua o crdito entre as receitas. Desta. forma fcil de ver que
formalmente no h oramentos deficitrios.
A perspectiva
substancial
de formalmente
determinadas
se prever
receita
suficiente
para
que as distinguem.
cobrir
a despesa,
despesas, j que
CRITRIOS
Existem basicamente
DE EQUILBRIO
SUBSTANCIAL
substanciais:
Eguili'brio oramental
em sentido clssico
normais
cobrissem
todas
as despesas.
Rendimentos
e os rendimentos
tributrios.
normais,
nesta
Conhecida a
nunca seriam
59
desequilbrio.
interferia
no regular funcionamento
do mercado
o Estado
um
de sobrevivncia
nacional,
como
guerras
ou
do que a contraco
de
Rn
.-
Dn
1050
1000~
Dau
Ran
.100
50
Oramento em desequilbrio substancial
substancial
Rn
1080
Ran
20
.Oramento
em
Dn'
1050
Dau
50
equilbrio
Para percebermos de forma integral esta questo temos de ter presente a ideia de
emprstimo passivo e emprstimo activo.
Estado
Devedor
Ano x (50)
Ano x+5
----,5:-,;0:-------
Estado
Devedor
50
Anox
(50)
50
Anox~
(50)
(50)
50
Emprstimo passivo
Emprstimo activo
ou neo-clssico
60
nela um movimento
de montante
idntico
de sinal contrrio.
61
faz um emprstimo de 1000 para pagar em 4 anos, durante os quais tem de pagar 100 de
juros por ano, a despesa no efectiva so as amortizaes do emprstimo; os juros so
efectivas sadas da tesouraria do Estado, pelo que so despesas efectivas. No entanto, o
critrio constante-na-nossa
dvida-pblica;
permite que o
Estado possa, atravs do recurso ao crdito (receita no efectiva) suster juros da dvida
pblica sem que isso afecte o equilbrio, o que manifestamente
quantitativos. Extraordinrias
so aquelas
dvida
extraordinrias
pblica,
extraordinrias
etc.;
Receitas
- circunstncias
anmalas
recurso
de calamidade,
ao
crdito;
guerra
Despesas
ou necessidade
extrema.
E como funciona este critrio? Para que o oramento esteja em equilbrio nestes
termos importa que as despesas ordinrias sejam cobertas pelas receitas ordinrias,
enquanto as despesas extraordinrias
das
o oramento
de capitaU corrente
O critrio
do activo patrimonial
do Estado, o que
62
CRP., onde se prev que as receitas das privatizaes que advm da alienao de
patrimnio duradouro do Estado devem ser utilizadas unicamente para a amortizao da
dvida pblica e em aquisies produtivas do patrimnio do Estado .
. OS CRITRIOS
COMUNITRIOS
e as instncias
comunitrias
sentiram
necessidade
de prolongar
a contabilidade
so inscritas no O.E., nos registos da contabilidade pblica do Estado e dos servios que
63
dele dependem,
Esta obedece a
o apuramento
acordo-com
nacional, isto , de
pelo S.EC:
95.
Oramento
de gerncia e exerccio
adoptarmos
elas so inscritas
um oramento
de gerncia
efectivao, independentemente
nascem. Se
no momento
da sua
de
um oramento
. Classificao
das despesas
64
deledepend~
o apuramento
acordo--coma-natureza
pelo S:E:C:
95.
64
;~ggljl~
a ~m~IDRIm1i[~t~(lti'~gmmlij~Qril~~~t~tJlffl.IniID:rn~;;P'oui5a.
que, em regra,
irr~iWJ111iP.~bs~ii"~~ris5t~
em cada
um destes,
W!~fl~p~~~J;
==~~~:~i~t{(!iW~1m!<il~~1h~~i4'+~~
Vantagens: permite
fmm1Hi@i~iifmjllt1@~9m,o~=tffi~~wlIDjpjiriQ~l~piiSK~el
BI~fxautd~1:r(fu1l1C6fdl!'[fps~
71l/ffiilII(;jl:
~;Esg@.P{:(as
a ~~~)?'~~~fRY-li~;i!J:~:~t;l~~1=tgi;"~g~~rJi!'Qfi~i.t~$aQDJhjQ$9(5.
int~Y~lQ .46
designadas
~~~R~S.i&S~
(defesa
lll:Q:s'r
Jif@Xp~~)
a que
~g~1f.9:p;g~m\d?p.~IW~,9rs,
!ill!/J'n~!Ji~ti;r:[possibilita
~_4'lti~]{i?lJ;igj~1tkY8tt~%~Bi1Ns~E~Ilt~,~';~fgf,~:P~,~,s!x.~~~Ei~!~~~'":~~cr,~mi~i~i
L~~m{Jl~~lmjl@l~Bm~~~S2PQmtBo,sl.
1 Ver
Decreto-lei
0.
65
Agrupamento econmico
Tipo de
despesa
Corrente
Rubricas (sntese)
----------------:;.
..:.. ---.-
._----_._-..;....
--
do
.. ,------- .. _."---------
estado
. - ---_ .. _...
como
entidade
"-_ .. -
patronal
(salrios).
c) Juros e outros encargos
d) Transferncias correntes
e) Subsdios
entidades
para
financiar
despesa
(verba inscrita
c) Activos financeiros
d) Passivos financeiros
e) Outras despesas de capital
Transferncia
com
caractersticas
de ttulos de crdito e
concesso de emprstimos.
f) Operaes extra-oramentais
provisional
(despesas
de
capital no previstas).
f) operaes no consideradas despesa
oramenta,
mas
com
expresso
na
tesouraria.
Programas:
~~~1f4[p~'~'8it~1p'1ffi!~fit~~~~l~~~~7tii~di~j~W}~h11j1g
~-gitt~m?Kiwa~~tfu~;ii"gfIffi~J:1jbj&T~f~Jgi~lil~~Mi~f(~t'~~~g~l~l
66
::[tf$RQW?~killAAd ~;~wn
fiDaig1'fui'jStenbg
ou
g~Y~tGB;t~f~rn7~~
}ri~z~;'i.~g~p,~~;{
f1l1jgi.@..M{.;
Vantagens: permite
ia~fltilMlp]j~tY~f~?PQlfiS;y.~ar"r~~atht~({tdq:~X~SHL~g~{
fjn'~~q~\oo~~JUX~~R~,\2.PirPBM;~s;
~'tllli!1f~~~~jj{~~~~~li~OO~;!!~.:I~~lIt{l~<f~?
. Classificao das receitas
Tipo de
Rubricas (sntese)
CapitulolDesignao
receita
Corrente
a) Impostos indirectos
b) Impostos directos
c) Contribuies
para
a segurana
social,
CGAeADSE
d) Taxas, multas e outras penalidades
e) Rendimentos da propriedade
f) Transferncias correntes
g} Venda de bens e servios
h) Outras receitas
Capital
Outras
receitas
67
~_.
.'
.-
:. .
processo
de elaborao
do oramento
(fJ1UmWl1a~\i1j~@);a~~@~(p!~,;Yi!~)
ea
envolve
trs dimenses:
m1~5
~a~amHlimrauYa1~P~@:_tl~~
;Pf;QPR.~);
A mer~i'ti~~I~~lti{i~:i:i~~~iliiv~N:itj':'Gvmi(arts.
161., alo g) e 197., n.ol,
aI. d) CRP). Deve dar-se WJijf1[qj~l~fi~~-~~bfffit~~~;~W~~~~~~lVdb{Pifui(e:".#~i
p,:gH1!ilt~;:l,~:1ii;j.Ysnm:~it{:f[~siiVt5t~iit~it~rts.
105., n.02 da CRP e arts, 14. e 15.
0
da LEO).
q~~~~R~&;;i>.fii?!1mu'-r~lm~tt~\~~Wk1A'r(5.tr,RY:9.lY~LiL-;
~~~~~~::~:~~r:::=
se se
~~i
{jfeii~~$iV!~gjm~,\4X~;$~9~:'mg9.Rt~:YQ:~}n~:ijsnR~1Itf<\\t~~pf$.U~r~rp:r~~it;~
gY~j~1~:j8R~tl~~Mi~J~;{~-P!Bl~~.s,:~~ffi~[2!"~~~~4tgg'P:~g:i
Pretende-se to-s lim'iti!f'; na
vigncia do Oramento,
tQ:~iR28~.t?iTi1~~~tg~1~i:~Tj>,J:!:!3!f,!tt{i~mr'iilli.Uq:t!f,%~m:2:gr~'lt9~~~~,ty.tm
~i9}f~~~~~}!t?~B;gf.~~~;,~~m~n.~.:g:,Q:am~~!g?
Tambm os
{~(~~-g~;:i;~Hmqq:Y~f!~_m$~;i1i~~tJBffimfu~~'~~rl~Yl~.$.Jt~;
;:~~q,@,:,.m:~q\t~'{ji;~0~;llS~P~"'n:()4~~ID'1'!J(d;(ZJre!pfob"li;~liJ'i~d',~irfetl1dQ
:d-.ados
J
;i~l~QA!eJg,g:q;~~!1~"""i
. a) A Lei de Enguadramenfo
68
. b) A Lei do Oramento
o {f)~ir1i~t1yw",1!!~illiJdevendo~~~~!lii~~J1fifit>~f~r~lgmgQ~~~~ll~~QJ:~
e
~f!~J!~it1ip~!9Atqllt~:rt!cmijUdM~~
Para alm disso uma~JW~~Ib~~~~~l~tA\gg
cuja
y;;lU~!Q19&~twjJJP
cJ?~llfjI!~~ti~~l!~W.91i~#
Produz tambm f!wt~iit~mQ~~ltvr[~~~2t!~~?
fR~!!Hl~~~~
entende o Prof.S~usa Franco que un:ft~~miilj~pliili
Quanto sria,~~
~:i~pJP,como ~,~~~f<!ijfi~l~ta.ta~~~~g~[qii~~~~iW;;m!~[~~lQ~;Q~&.!fi<:lflje
;~R:~Rl,~q~i~~}!Qmg~Ig~1l!!:~;
~~J!Q~rgW~tP.mtJimM5Iici'>ti{j?tUr)l'S&Bllig[cl~,a
~r$~'?~B~~~iJ~*fM;~~~i,fJi~~~~!W'&m~~~l~~!rQmt:~~1J
. A proposta de lei do oramento: contedo e estrutura
EIIi
Portugal o
qygurQ;':itr~WR9l~J'1y1tr~;~~EJ
seja constitudo
por dois
elementos:
o ;miil~
Tal como sucede com outro qualquer diploma, corresponde a um QQnjuut'''de?3rtigo~.
-:g~~,em
princpio, ;~~,"g~y~m:YT?it~
ao estritat;nl:t~
n~c,ess~(:);,pfu:,'execu<:>:da
;P,OHtja:'QffPriUtale::f'ijiapJ:p.n'.4q,.l;Qvemo
correspondendo a:
- ~g?k~~9Jfs'4~;~pr~:Ka.>~f~~~Q.'@ip@,ptfJm~ntajs~
-~![i~~gf~h~!~~t~~~~ID;t~
-"jjfj~ifi~1~"\]r~~~a~S'~J~~mp.r~Q~]~~J1tg{f!~Y~lp~J.91~~m
-llitt~~~~~~PM~A~~~~~4MU~i~4!f~g~aJfl~~~lrfilifg~S
.m:d~gtl~i~imife.ulQtq~lt[~l[I~~~~l1,~X:!f,~.:
...'.:-~mlffif1m1Wlm~~~~ooiilI~f'~mWrSthltjS'
==w- ...
_~~"?.P~'--~~~ ..$._,.-..:I..,...-~---.........-...,.,---~--~
7Vttf1*'h:
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....,
-~r.-"-~~~;">.-.:1"f
.
(tambm aplicvel s
RA.).
..:'_ms:t__
li~:
:~i2;;lt~~t:~~l!1'(por
~JJ!t-$~tltijS:iJ[ilUI9lf~~Je:~t~~~~~~~~{J;-!;':2;~
ex. em 1992, o Governo regulou a competncia
69
i"~'tWI~lf~;fdJiti~~&[lt:~~~l;ii
~J?1l~~l!i~~t~!ll~~gmt.~~mr5~1)ffii!QijjYP.!9~!!~~~J~;mm!9ftn~~Jl1f~{~~m.tYi9~
,t!liiIl1tfd'tlliAe
(artigo 33):
soo(~~IYi1q1i~y~m~!Q1~!~~f
que ~~~i
\~&~;;~~~~:~ei'~~}i~~i~~~~~;fFI&0\lg~;~A~~~~1~~;l~~!;;~,f~,~~BJ~b'.g~,(m~
- ~D,,5fq~m[Uj}}(artigo
33) - so os ~w:n~~lil~mmtiyp~_~p]f~:;ro
excepto se de tal
;~~~1lo, que poder ~~m2~~~~~g~~t~~~M:~t~Qr~t;fptmt
resultar uma mi!!fl[rb!fu1qP1qY:~~;M~1I!!~p~;?~}15'~!lt0s
mapas derivados
~J~~mJJ(:
~~1HA~~P~iL~~~",9i~
Desenvolvimentos oramentais (artigo 35 da LEO).
AlfifgWi~~l~H1!~~g:C~R@(&t:~entlls;
Cg~y~~:~lH~Q!Jj~2ffJ;~Yl~8fhg,~19~:tfl1~~;9;
,q!W?KI'i:gm.~~~~g~~~~~g2~~~;7~~9,\~~~!~~2~I2,~~~Y#,f(
art. 35. da LEO):
0
-~l.B~~m~;~l~':~i~:f~~~~~;~;~k,t;\~m~~:49:~~,~~m(j$~;mt~~()}l.
-;~?Qi:~[q~g'!J~ts~:~~m/~g~,~~rP9cg~!~~g;;;~~lJtQ.l2W~,;
- tf:~1~U~~t9i~:~~wr;~~[i'm
f,R'eUftn'B (artigo 36 da LEO).
A proposta de lei deve ser ainda acompanhada de ~[~I~t?,I,9;'H~t)P;~gr~"g;9!ijlIDf9}cd.~
fij~e;~::~=~:;:::~~~~
e;e!:tft~
'. ; ,~,,~,1. --'
{mm:~m~i~t1]prurdiplsr~~p]}:miIfg$oot!,qii~p.~il~2ID1!Pt1y~qpl~};'
do~e.amento}de~Estado~
~~~~1t!~~~~~;B~~j;,~?frt,;'A~~~'~'::~
-~ii!l1ll'gfi~1~1F,j~1;i,~tQt~Jfil"jjm'~~~I~~l!lr~l~f9mg's!(l~ir[q~
~1:;@!{tm2~~~qi~g;~~9mti;
~m~tp~il~~mrfMifi1f~~2~~~j~J2i~(1~,1gJ~j:~DH~fft
-~1fu~dif~tW~~&~d~~-g~laQst~UTI]~g~~PMB~~~~~~
70
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o ;p,~1~I~g:!lm~m?m~~[t@ap,
pelo Governo, da proposta
de lei em Portugal
at 1~'i:1o.~~:-0litbf:fi(artigo
38 LEO). Aps a. apresentao inicia-se o .iPtQ.~~t;i;!!1
<Y~~lfi!Q\ntS:;'S:9~~g~~M~JJ~~f;;'@!ipJw.q9.ci&9i.R~:~4~'\~~:,';dia.$f(artigo
39/2). Durante a
as quais ~9.1QQ~i;~~!li!ti,~!p,,~!m~~~1,~~p,t,i
discusso p():a~~oojf~~?ftt~g:~~Q:1Q~,
A discusso do Oramento faz-se em duas fases: na~Jff~llf:~~M~4,~
(artigo 39/3
LEO) e
na&..'$p~t5iiiiidli~1(artigo3914). A primeira
~m~t!t~~4,~~Q;Ltii'~L:&.'e
segunda s 2~BH[~~~:t~H~j~]JER!il:~m~f,f!~g~&:~~~~,,~0ff
O mbito dos poderes parlamentares nesta fase encontram-se no campo da
a,Bi~fft;~~gvt~~~
mas tambm no campo datlj'11S[&~Jilt~g~;:'YprBpSta"a~J
';Jjl~i(art. 161., al, cfPil~r~jJJiQ'iat'iffi~ui65i~~ifiS~58dID:CR.i
Importa tambm aqui
referir o !!J:tl!l~8~~~f~!2~t
Uma vez~m~lt{~!'Wti!iWe em (~J?f~1~pt.qx.if'p:,@'
~t~PJ~mWti,g'~p~1"}j~~~lpubiI'*~Jl(5%f&6Jif6t~m!~DR
(at ad~1fii;l~m:;~21S({msEda
~~n~ff:@;;yg-)l
~~~~}~Q~2Y~m!U
Importa referirg~i!!}!Q"~~que podem impedir que o m~f~.Qg.~~!~~~~W~~
Kt~I1tp1t~ll~~~f1&~!M~lif~.
Todavia,~~1j~Y:[~~~f,1~~l?1~~i~att~~~$i~~~
f?rjfLr,mmwij}!dftandIi~~im:l~(artigo
:;
lQcq1;le
a verba correspondente dnodcima parte da dotao anuaL Realce para o facto
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(
Boleias Oramentais - questes que no tm materialmente
Execuo oramental:
materiais
de administrao
pela Administrao
ou utilizam
gastos e
receitas) e uma execuo financeira (actos praticados pela administrao financeira para
executar o oramento). Compete ao Governo fazer a execuo oramental (art. 199.,
aI. b) da CRP).
a promulgao
presidencial
e a respectiva
publicao oficial o oramento entra vigor, isto , comea a ser executado. Uma boa
execuo corresponde concretizao das previses oramentais. Desejavelmente
esta
exige:
- O respeito pela autorizao concedida pelo Parlamento.
- A adaptao a alteraes do cenrio macroeconmico.
- A resoluo de problemasnoprevistos
72
A execuo exige respeito pela legalidade substancial (respeito pelos actos qu(!
integralIt"ooramento). Deve respeitar as leisem geral (legalidade genrica) e o prPB0,.
oramento (legalidade especfica).
Da legalidade decorre a tipicidade oramental:
a economicidade
dois
da
execuo do Oramento:
- Principio daAutorizao
Tripartida
o princpio
da autorizao
73
tripartida.
para
a efectiyao
da
despesa, a qual outorgada pelo -organismo -que tem competncia para aefectuao
da
autorizao
-de
da transaco
monetria
propriamente
que se
c
- Princpio da Tipicidade Qualitativa das Receitas
As receitas no podem ser liquidadas ou cobradas, mesmo que legalmente
previstas em determinado diploma, sem que tenhain sido correctamente inscritas no
O.E., sem que cumulativamente estejam adequadamente classificadas (nos termos da
classificao
o princpio
da tipicidade
se encontravam
.-
74
-,,-
........ ~--.
montanteprevisto,
1/12 do
por lei,
sendo que, a este propsito, desde h muitos anos que se repete nos diplomas de
execuo oramental, um conjunto de excepes regra dos duodcimos, muitas das
quais so rigorosamente
as mesmas. A permanncia
dessas excepes para a lei. Deste modo, aLp() devereJ].Ull1erar.as. excepes regra
dos duodcimos, embora essa enumerao no deva ter carcter taxativo.
operacionalidade
ou de
gesto, nos termos do qual a despesa em causa tem de satisfazer o princpio "dos 3 E's"
- economia, eficincia e eficcia,
Os conceitos
de economia,
eficcia
e eficincia
so internacionalmente
aceites,
aquisio
de
recursos
financeiros,
humanos
e materiais
como da quantidade,
no
quantidade
e qualidade
de
resUltados.
- DuplLegal!dade
75
_-
a~o~
_ou _
paga sem que o facto' gerador -da obrigao .-de despesas respeite - as normas .legais
aplicveis. Fala-se em dupla legalidade, uma gnrea, segundo a qual as despesas tm
querspitros
autorizaes-tero
terDios-gtais<ias:fui:tesdo_Estado,
e outra fnneeira;
pois que as
despes-as.
- Principioda gesiojlexvel
O arte 43/6 permite que o governo determine
previsto para efectuaode
sempre um fundo dereserva
na anterior LEO.
'.0
alteraes oramentais.
As regras a que devem obedecer as alteraes
oramentais
(competncias
na LEO:
76
Disposies comuns:
Art. 50.: manda aplicar s leis de alteraes oramental, as disposies do arte 38., e
portanto, ao Governo compete propor: alteraes oramentais, embora possa caber. AR
a aprovao da alterao;
oramentais que
no impliquem alteraes dos mapas base (artigo 5r/l aI a (art. 33. de:fme mapas
base) e aquelas referentes a transio de saldos (artigo 51/1 aI. bj),
A alterao
oramental
constitui
um assunto
que requer
uma necessria
de execuo oramental,
os princpios fundamentais
consagrao
do
pela Direco-
Geral do Oramento.
Assim, nos termos do art. 50~ da actual LEOE, apenas ficam reservadas
Ass~n:l~l~iada,l,{epblica
desp~SB;c:l4CWJ:J.petncia
da Assembleia (n."! - alo a ou que envolvam um aumento do
endiyid~ent;;;Hquido'
das.
77
receitas acompanha
o '.regime
da ":"alterao
das despesas e a reserva do Parlamento no
_._'J' ". ,.
__ ,~.
_ .~ __ -."'"
..... -"...~.' '",,;.'.~-
."_
"'c
_.,
<_
-;.,
__ .."..
"
-._
."
."'
um.novo
aqueles em que se cria uma receita consignada ou em que Se procede e' uma consignao
das receitas j existentes naquele ano econmico e ainda os casos em que se verifica
uma variao
das previses
aumento
do dfice
oramental .
(
Se a receita criada uma receita de Direito Privado, decorrente de contrato,' por
exemplo, a competncia para proceder alterao oramental deve caber ao Governo;
se, pelo contrrio, a receita uma receita de Direito Pblico, nomeadamente tributria, a
questo mais complexa e requer algumas consideraes.
Nos casos em que a receita consiste numa,!IDCa2somos da opinio de que ser
necessria
pelo Parlamento.
De facto,no
estando as taxas sujeitas ao princpio da legalidade, justifica-se, neste caso, uma maior
tutela dos agentes econmicos
oramento
mediante
a inscrio
no
democrtica directa.
o mesmo
da Repblica,
poder-se-ia
dispensar
a exigncia
da
que, se a Assembleia
cria um imposto, autoriza o Governo a cobr-lo no ano econmico em curso, desde que
a mesma lei contenha a prpria alterao oramental. E, com efeito assim ser, desde
que no ocorra uma situao de prote1amento da entrada em vigor da Lei criadora do
imposto: se a entrada em vigor da lei que institui o imposto s entra em vigor no ano
I
I
poder oramental. Por outro lado, nos casos em que a receita criada por Decreto-Lei
\"-------78
-.
'--,
-r
.... ; c..
da Repblica
".~
--":d
Introduzisse
modificaes
Pl1lZ0
no oramento
superior a
UIl1
que vigorasse
ano e
nesse
li
i'
de receitas j existentes,
deve essa
a meio do ano
econmico em curso, nos casos em que uma variao negativa das receitas percebidas
provoque um aumento dum dfice, pondo em causa o equilbrio oramental,
numa
-'
._"-~
,--
. ~-.""
--
" -~---
79
',,-!!-'
--,'''''.
. distino
basilar
entre alterao
preferirmos, entre-poder
substancial
oramental
e alterao
no . substancial,
O'tl,
AR, nos termos do art. 161 - i)), o qual pode ser originrio ou derivcujo>epoder
alterao
subordinada,
cuja supervisocabe
se
do-Executivo).
de
. Competncia
do Governo
Oramental
vigente
ficam a cargo do Governo trs grandes tipos de alteraes: as alteraes que impliquem
alterao dos mapas de base, as referentes transio de saldos e ainda aquelas que
so estabelecidas,
programas
Note-se
e ainda no mbito de
positiva do OE face Administrao bem visvel no n," 2 deste artigo: s podero ser
reduzidas
ou anuladas
dotaes
que caream
de justificao;
za parte
. Oramento
dos subsecores
relativas
a uma direco-geral,
inspeco
ou servio
equivalente.
80
certas
alteraes,
o Governo poder
faz-las
no respeito
pelo princpio
da
consignao, quando a esta haja lugar (art. 55/2 - a)), quando, ao abrigo de lei, possa
utilizar saldos de anos anteriores (art. 55/2 - bj), nos casos de reforo de receitas de
transferncia dos SFA ou da SS, ou ainda quando o aumento das despesas tenha
contrapartida
na dotao provisional
se verifiquem
despesas
81
orgnicas
provisonal.
No subsector dos SF A, por fora do princpio da 'autonomia financeira, no faz
sentido falar em transferncias entre ttulos ou captulos, proibindo-se apenas o Governo
de-realizar transferncias entre cada servio-ou fundo autnomo (art;56/3) e de alterar
a classificao funcional das despesas .
do Governo, residindo
nomeadamente,
no Programa,
classificaes
(dada a distoro
orgnica
e funcional
acarretaria no estabelecimento
consequentemente,
profunda
ao nvel do investimento
e,
Uma outra questo reside em saber se pode o Governo alterar o oramento com
vista a cumprir as despesas obrigatrias, nomeadamente
consagrar aquelas alteraes na esfera de competncias do Governo, uma vez que este
se v forado, por via das vinculaes internas ao DE, a proceder a estas despesas (que
comportam, no caso das sentenas, um considervel grau de imprevisibilidade
no incio
do ano econmico).
82
Outra questo que se tomou mais relevante para a poltica legislativa do que
propriamente para o aplicador do Direito Financeiro, dada a omisso da LEOE vigente a
este propsito, reside noutra conhecida prtica oramental: os oramentos rectificativos.
Como se sabe, a tendncia tem sido no sentido do Governo apresentar uma
proposta de alterao oramental, com profundas alteraes, quase simultaneamente
e votao
da proposta
de alterao
oramental.
Cremos que a situao pode ser evitada, estabelecendo diferentes procedimentos
para as alteraes de fundo e para as alteraes pontuais ou menores: um regime mais
flexvel para estas ltimas, com menores deveres de informao para o Governo e com
prazos mais curtos para a Assembleia se pronunciar e com um regime mais rgido para
as alteraes de vulto, estipulando-se de forma especificada os anexos proposta que o
Governo
dever apresentar
e as limitaes
temporais
para a apresentao
de tal
temporal
entre o aparecimento das circunstncias de facto que motivam uma alterao oramental
e essa mesma alterao, e, por outro, uma maior garantia do contedo poltico da Lei do
Oramento .
do Governo
. A Competncia
da Assembleia da Repblica
Com a delimitao
definida
,'"
-'-.
83
-.-,
Em relao a esta ltima questo, cabe tomar uma posio quanto concepo
que se adopte quanto a esta lei travo. Ao abrigo de uma concepo restrita de lei
travo, -a Assembleano
poder- aprovar-qualquer
lei-que-implique-um
aumento de
em curso. Contudo, em
diminuio da despesa, visto que, uma vez aprovado o Oramento, deve o Governo
assumir o papel de responsvel pela satisfao das necessidades
depreende,
desde
necessariamente
logo,
do art.
199 da CRP.
uma desresponsabilizao
Defender
colectivas, como de
o contrrio
implicar
LEITO, h que
Como
de
pelos
deputados
de propostas
de alterao
proposta
inicialmente
A Assembleia
tenha proposto
52
alteraes
84
No fundo, como bem nota Teixeira RIBEIRO, estas limitaes mais no so que
corolrios da lei travo: s quem procede execuo do oramento que sabe se e em
que medida que. o plano vigente carece de alterao. A competncia para requerer
ajustamentos deve ser de quem est vinculado a cumprir o oramento .
. O Controlo oramental
0-E~~~1?:~,~.~~
a um dado
quadro
@Q_
--.
~__ . __
~.
...._._ ._~.
-'-'_"p .
--.-- .....
o.~~!..a.:~~s,
ou seja, h que realizar o..Q:q.:!!JSU1!~~:QJ~
O controlo visa naturalmente a verificao.
da legalidade
e rewaridade
.....~...... -_ ...
-----"'--~'.._~ ._._-_._-"-----'".:...
de toda
-'~' e
...__
---".-
~.
q~~~q':l~~
..!<:~<:i~..<?~~r.~~':l.~!!.e~1?~~
..E<:~i~4~L~.~@Q4
..g~.._P~~!Q~.~
....@.!~QQgp.~Q!~
identificados. um controlo:
- Ad9?i1?L~!m.tj.vo:competncia de trs tipos de entidades; a prpria. en!~~~~e
executora i.de .. cada .oramcnto;
entidade
~ .
responsvel
, ,- -.
",-
---',
pela
""'
acompanhamento __
da __
execuo do..o.r~~~~.,.QgJ~sta~o.;
,_,_,
.".
coordenao
",
_._..-~_
as diversas__deinspecQ._e
controlo.
~'JQ!2gic!!!ill-: da competncia d~~!:.g2,.dt::.~gbf2.r~~~9mjndep!:!ld!!<?,~,a
> .
,' ....
lQ~PQ4t::!".E2~f!~o.,
segundo. o. consagrado. na CRP e na LEO e que tem corno misso,
entre outras, a de '!!:l9-itQ:rfID@~;imPJ!bljco.clo?~ctQ!.~?s A~.~.~!!i!:es
.P.pli~<!$~~slo.
~.
previamente
~-~--
~_.
......
'.' . _-~.~
.'
..
- ...
_o.
_A Conta do Estado
~~~E~~~_!~~~.~~~.~~E~g~
..~o.!Q:ggQ.g:9<.~9..~~?~~.~~~?'
Apresenta um mbito similar
ao Oramento de Estado abrangendo a a~:tividade:fip@~!ra
.'
"",'.,,
-,' '0..
..
de todos os servios e
,,'.
.'
(aft~";3'~~"~a
LE~)~"-'''-
.r
,,'
..,.. ,".'.
',.,_
-._.,.....~,~._.. '.
$e.gLlfana Social
'
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'.:".- ..
85
_o. _, ....,.,...._.~... ~ r.
.0
".
_.,.
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86
responsabilidade
responsabilidade
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vem previsto nos artigos 57 e seguintes da lei n" 98/97, de 26 de Agosto, intitulada
Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC). Tal como foi visto h
pouco, a responsabilidade financeira d-se aguando da .:ft?ca]jz~!(Q.s~.cessiva d~I.~?~'
Consequentemente
exigida a 0~5>.!!_I!cia
d~.~~
~a.:<?o._.fl!lan~e~~. Apesar
de no existir nenhuma teoria unitria da infraco financeira podemos afirmar que esta
existesempre
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quese.dum
ilcito.financeiro .cnio..~_Q@~..:~P-!-SQIlJPJ~--,
...~r!u::~~!~~ivo,
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87
financeira
ou
organismos
equiparados.
Recai
igualmente
sobre
os exactores
dos
servios,
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responsabilidade
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de direito.
---
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tipos
de responsabilidades,
tais como
financeira
a responsabilidade
distingue-se
de
civil, criminal,
. REGIME SUBSTANTIVO
Espcies Processuais
O art. 58 da LOPTC enuncia as espcies processuais atravs das quais se efectivam as
responsabilidades
respeito
financeiras.
responsabilidade
So quatro espcies
reintegratria
distintas,
e uma
aplicvel
responsabilidade
sancionatria.
a) processo de julgamento de contas: este processo o mais comum (art 5811, al.a) e
/2) e visa efectivar as responsabilidades
financeiras
evidenciadas
em relatrios
de
previamente apontadas nas contas de quem est obrigado a prest-las (art. 51e 54).
b) processo de julgamento de responsabilidades
evidenciados
declarar
a impossibilidade
de formular
um juzo
sobre a
88
fixar os montantes que esto em dbito para com a fazenda pblica, quantificando qual
o montante que um determinado sujeito infractor ter que devolvero Estado.
d) processo de multas: ( art.581l, aLd) e /5 )este processo exclusivo para as situaes
previstas na seco
m, ou
sancionatra. No
. Responsabilidade
Reintegratria
A responsabilidadereintegratria
de
repor. Isto porque o sujeito infractor ser obrigado a repor a quantia exacta que tiver
sido desviada
indemnizao
critrios de
civil. Ao valor de
reposio apenas podem ser acrescidos os juros de mora sobre os respectivos montantes
(art. 59/3 ). Existem trs situaes tipificadas na lei, nomeadamente
no artigo 59 da
LOPTC, so elas:
1- O desvio de dinheiros: Trata-se de um acto intencional do infractor que
leva perda, absoluta ou relativa, de dinheiros ou outros valores do Estado
2- O pagamento indevido: trata-se aqui de qualquer pagamento
contra a lei ou regulamento. Vem-nos o art.59l2esclarecer
efectuado
esta figura.
No s este no
coincide, como surge deficitrio, ou seja, o Estado deveria ter recebido mais
do que aquilo que realmente recebeu. O alcance resultado da relao
existente entre a liquidao e a cobrana.
Existem
vrias modalidades
de alcance tratadas
pela doutrina:
- o alcance
d9_.Lesp~
89
. -
reintegratria
no que diz respeito reposio por no arrecadao de receitas (art.600). Neste caso, a
prtica, autorizao ou sancionamento doloso que impliquem a no liquidao, cobrana
ou entrega de receitas com violao das normas legais aplicveis, pode levar o Tcont, A
condenar o responsvel na reposio das importncias no arrecadadas em prejuzo do
Estado ou de entidades pblicas.
As situaes geradoras de responsabilidade
expe taxativamente
a responsabilidade
solidria, no caso de
. Responsabilidade
Sancionatria
A responsabilidade
sancionatria
reintegratria uma vez que procede aplicao de multas em certos casos taxativamente
enunciados no art.65 da LOPTC, no procedendo, portanto, a uma obrigao de repor
integralmente as quantias desviadas. Porm, de ressaltar o facto de se poder cumular a
responsabilidade
reintegratria
com a responsabilidade
sancionatria
, isto , ambas
uma
cumulao
responsabilidade
com
reintegratria.
o verificado
As situaes previstas
90
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de ~m..Er~.1J.10s~~~lic<?
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- a dvida pblica acessria, resultante das garantias pessoais prestadas Qelo Estado;
- a dvida pblica "compr6missria",
Estado E-~
lg~~ElurianU?l,
compromissos
n1@.
cl~l~IIQ.iI]~dqJ~g!!!.~~!.O'??-_as
_9-~.:v~!!LS_-1Q.~mmomentgs-pgsterigres.
A relevncia jurdica da dvida pblica resulta do normativo constitucional
que
regula a sua emisso. A nossa Constituio no impede o recurso dvida pblica mas
,~....:--"----:"~~"';-:.;.z.
16r~)Cabem
ao Q!gQ_t?2S~~!.ItiY2_~
~p_e.!~~~.~
__
--------------
-.~_---.--
s~j~Ae..ilix.!_.t.I.!!!!!?!'.!~~,~fu!ind<!.~ resQ.ectivas_c_ondi_es_gerais.
__
Podemos
como aquela
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..
d_e
91
s garantias
.. - .. _ .._.".~<.~"~~'~
"
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por parte do Estado consta da Lei 112/97 e a sua aprovao caso a caso compete ao
Governo.
~
Quanto dvida pblica compromssria,
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_ ....
--
tomados a cargo pelo Estado num determinado momento, embora no exi~_.9.e facto,
___._
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''''''''''''"'''''
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''''D __
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_~
__
qualquer
situao passiva,
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.....
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TRIBUNAL DE CONTAS
TIPOS DE FlSCALIZAO
VISTOS
92