Historia Argentina Texto 1

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L A C O N Q U IS T A L E !, O RDEN Y
L A IN S T IT U C IO N A L IZ A R O N D E L ESTADO
W iv m a d e th e S ta te ,
a n d th e S ta te m a d e u /ar.
Charles T dxy
In t r o d u c c i n ;
El Estado ha muerto; viva el Estado. Bien podan haber

sido stas las palabras dl vencedor de Pavn, luego de que
su triunfo produjera el derrumbo de la Confederacin Argen
tina y despejara el camino para la definitiva organizacin
nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires.1 La
promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso haca
auspicioso el comienzo de este nuevo experimento de cons
truccin del Estado nacional. U n ave fnix pareca renacer
de las cenizas de la guerra civil.
Sin embargo, la confirmacin de la hegemona portea so
bre el resto del territorio nacional argentino, no signific la
resolucin del viejo problema de la institucionalizacin del
poder que el pas vena arrastrando prcticamente desde el
momento mismo de su independencia. Si los acontecimientos
que desembocaron en la nueva situacin institucional tenan
una lgica propia, inexorable, predeterminada, independien
te de los actores como afirmaba el general Mitre en su pri
mer mensaje al Congreso , esta lgica no poda asegurar la
vigencia continuada de una solucin impuesta a sangre y
fuego. Mantener y extender el movimiento iniciado desde
96
LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
Unp'nos Aires la revolucin liberal requera la centraliîn e institaicionalizacin del poder estatal en el nuevo
gobierno nacional surgido despus de Pavn. Era prenso or
denarse para ordenar; regularizar el funcionarmento de los
instrumentos de dominacin que haran posible el someti
miento de los diversos planos de'interaccin social-a las exi
gencias de un sistema de produccin que se insinuaba con
fo6por S e l triunfo de Pavn creaba una situacin sin
precedentes en la historia institucional del pas. A
J3
entonces, la lucha poltica se entabl desde posiciones dife
rentes De un conflicto horizontal, entre pares (,v.g. lucha
e S e caudillos -c o m o en la larga etapa de la
entre bloques formados por efmeras a b u s a ^ X a c i t o
rriera durante los enfrentamientos entre la Confederacin ;
Argentina y el Estado de Buenos Aires ), se pas a una conW t a d n vertical, entre desiguales,Toda movilizacin de
berzas contrarias al orden establecido pbr, los J X ^ r T
sera calificada, de ah en ms, como levantamiento_ o rebelin interior. Al carcter segmentario de la organizacin social se haba superpuesto una dimensin
l
de un Estado que se eriga como forma owwiâte de
,
gracin social y poltica, como instancia que ab^cabaycOTO
naba esa organizacin segmentaria de la sociedad civil, una
alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemmcas ..
pretenda resolver deflnitdvamento
d edW gl
asumiendo por la fuerza el control pohtico del pas.
Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regio- ,
nes partidos", clases, actividades y hasta familias, es una ,
tarea qu socilogos e historiadores an tienen pendient . ;
S e S U o s al menos que el centro de 1
^
,
fae ocupado por una coalicin de fracciones de una purgue ,
sa en formacin, implantada ndêntalm ente en las acfr- ,
vidads mercantiles y agroexportadoras que C0If aban1
todava rstica aunque pujante economa
nue se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y helero .
gneo grupo de intelectuales y guerreros que por su contro r,
d S S S institucional -burocrtico, y x n U t o - f P ' i
vincia portaa, constitua una autntica clise poltica, y 2),
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
97
fnr
C?mef aeS- diversas facciones burguesas del Li
toral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecien
temente promovidos a travs de esta asociacin.
S-rn embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
vanados (Estaba nmcho de ser una coalicin fuerte o esta
ble. Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzanSf a ^fnhatarse, no eran menos profundas que las que la
enfrentaban al pacto confederal. De aqu que el Hdera^go
uncial de Buenos Aires pronto se diluira en un complejo pro
ceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos Ras
gos esenciales serian el descrdito y posterior crisis de su n
cleo liberal nacionalistas y el ensanchamiento de sus bases
sociales a travsde la gradual incorporacin de las burgue
sas regionales. Transcurriran todava dieciocho aos hasta
que se consolidara un pacto de dominacin relativamente
estable. A lo largo de ese perodo, tambin se iran consolidando los atributos materiales del Estado, es decir, un siste
ma msftucional con alcances nacionales. El presente cap
tulo est dedicado a examinar el proceso de imposicin del
orden y de institucionalizacin del Estado nacional durante
ese lapso histrico.
j
I
Ambitos de actuacin y formas de penetracin del E stado
Hhmos yisto en el captulo introductorio que 1
y desarro!Ip^âInSir torme_^tatales puede~observarHe
la d e ro
n r^ o o n
----- '
ri-
A *
--------- ~ . / r
impiicaja conversin
travs de diferentes instaSt"F

fflfigmsmos las cuestiones que requierenfierisio^^
tivasrde la comunidad.
---- ' ---- *--------- -
Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn de
hecho al arreglo institucional vigente antes de su creacin,
u-on excepcin de las relaciones exteriores, confiadas al go
bierno provisional de Mitre, la resolucin de los asuntos p
neos sigui en manos de los gobiernos provinciales y de alvr
LA f o r m a c i n
98
I A CONQUISTA DEL ORDENY LA mSTITUCIONALIZACXN DEL ESTADO
d e l e s t a d o a r g e n t in o
53S S S T t 2S L S S
^ I m c u t d o la Constitucin Nacional, vigente desde. ha,

a ra a . COntmn proporcionando un esquema ms^Jf
T
to p rescL aftle para la organizacin del
cional. Sin duda, la transferencia forzada o

a
nes ejercidas de hecho por las
yores êsfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos
especialmente a la formacin de un ejrcito y un aparato re
caudador verdaderamente nacionales.4
resDde1Bueannt J 0nfederaci<5n Argentina, las fuerzas .militares de Buenos Aires pasaron a constituirse e el ncleo de
nuevo ejrcito nacional, al reunirse la Guardia Nacional de
Buenos Aires con efectivos de la Confederacin y transferir
se al orden nacional el Ministerio de Guerra y M ^ i a TTa
Inspeccin y Comandancia General de A rm asJe l a ^ t o c
g
? 1 !
a S a T e trataba de adquirir el monopolio de cier
t a ? ^ d ft o t e r v e n S n scial reservadas, hasta ese moT c S T T la tarisdiocMn de las provincias, aun cuando su
eiercitdo por stas contraviniera expresas disposiciones consS S S S X E n parte, tambin de una
aT
Cr f i 6
m tS e e s 5 oblato d e ^ e n d n e inters > f t K -
ralS r r * c i o de referirme ms adelante a lascrstalizadones bmocrticas a travs de las que

del Estado, quiero detenerme aqu en las diferentes i^ in a
t e a S l t e proceso de apropiacin y/o creacin de los
mbitos de actuacin que constituiran su jurisdiccin fon.
s s
regtaax en 1864, creando cuerpos de lnea que se distribuye

ron estratgicamente por el interior del ps. Sin embaXo
trascurriran todava muchos aos hasta que la insti t o S n
militar consiguiera organizarse sobre bases ms o menos escuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poder
^
6 mC aS' smarfan nuevos obsfculos mafo m a s de * * * * * * ton si g.
O O I O . O X I 1 C c lS O C I S T r c f ' l
E g ? S S r , sea por la naturaleza de la ac, . , A -i rnncmitud de los recursos involucrados. En otias

palabras la existencia del Estado nacional exiga replantear
:T o fa "e T s institucionales p r e s t e n t e s d e s b a n d o
marco de referencia de la actividad social de un mbito local
privado a un mbito nacional-pblico.-Pero al mismo êmpo,
: eaa misma existencia del Estado im phcabauna concentr
cin de recursos materiales y de poder a partir e os
<
t ^l^ h T n o sb le resolver mediante novedosas formas da
S i ? n - W
de los d e s e o s qn . =
pente proceso de desarrollo capitalista que tema lugar p .
99
17-r i r t n
^.
rrtoc nhyric*
:j r . 0 au:aclue por rabones mucho
mas obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su
aparato recaudador se llev a cabo a partir de W e c tm so s v
organismos correspondientes de la provincia de BuL\os Ai
d e s n W a ^ ^ ' transforaaarlos en una institucin implic
p i s l i p n s s t ^ dt l L ^ rOT :aS' ase urar ^ viabilidad

dada l s insuficiencia de
ho. Como en el caso del ejrcito y la adnana, e n ^ a s
200
reas se trataba de que las provincias consintieran en trans

ferir a la nacin algunas de sus prerrogativas, tales como la
emisin de moneda o la administracin de justicia de ltrma
instancia. La aparente simplicidad de estos actos de transfe. rencia se vio, sin embargo, erizada de dificultades. E l proble
ma ya no se. reduca a montar, sobre la base de instituciones
de Buenos Aires, organismos con proyeccin nacional, smo a
apropiar y concentrar atribuciones, ejercindolas a travs de
mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en
parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la
moneda y la banca. Ganar- la confianza de un comercio des
credo por anteriores fracasos, cuyas prcticas seguan incor
porando como premisa una total anarqua monetaria; supe
rar las resistencias de los comerciantes y hacendados porte
os, que no consentan en perder el frreo control que ejer
can sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, princi
pal instrumento monetario y crediticio del pas; tales algu
nos de los desafos que recin pudieron vencerse dos dcadas
ms tarde.8 Otras veces, en cambio, la provincia cedera
prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos
por extender la frontera con el indio. Luego de Pavn fue el
ejrcito nacional el que asumi esa responsabilidad, y.aun
que la Guardia Nacional de las provincias especialmente
la de Buens Aires colabor en este esfuerzo, fue la nacin
l que llev adelante la campaa y smninistr el grueso de
los recursos.
- '"'l
, .
Pero conquistar el orden tambin supoma para el gobier
no nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regula
cin social hasta entonces impuestos por la tradicin, lega
dos por la colonia o asumidos por instituciones como la Igle
sia. Su centralizacin en el Estado permitira aumentar el
erado de previsibilidad en las transacciones, uniformar cier
tas prcticas, acabar con la improvisacin, j crear nuevas
pautas de interaccin social,. A diferencia de la .apropiacin
de reas funcionales bajo control provincial, no haba en es
tos casos una clara lgica de sustitucin. L a variedad de m
bitos operativos en los que el gobierno nacional comenz a
reclamar jurisdiccin sealan ms bien un alerta pragmatis
mo.: muchas veces reido ..con la filosofa antiintervencioms-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA mSTITUGIONALIZACIN DEL ESTADO
101
ta del liberalismo que inspiraba su accin en otros terrenos

Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su
ms importante manifestacin en la tarea de codificacin de
fondo.
j
Las heterogneas disposiciones, costumbres, institucio
nes y prcticas socialmehte aceptadas, que desde la colonia
y a travs de la catica etapa de vida independiente del pas
haban conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsisten
te, fueron lentamente sustituidos por modernos cdigos. Ins
pirados en la tradicin jurdica europea, pero adecundose a
la idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimientos que el nuevo orden impona, estos cdigos anticiparon y
regularon minuciosamente los ms diversos aspectos de la
vida civil y la actividad econmica.9
A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de
fileros ancestrales. Por ejemplo, cuando aos ms tarde el
Estado tom a su cargo el registro de las.personas, la celebra
cin del matrimonio civil o la administracin de cementerios,
funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia. Otras
veces, supuso la incursin en ciertos campos combinando su
accin con la de los gobiernos provinciales y la de los particu
lares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la edu
cacin, rea en la que el gobierno nacional tendra tana cre
ciente participacin y se reservara prerrogativas de superin
tendencia y legislacin general. El caso de ls ferrocarriles
tambin representa un tipieo campo de incursin compartida
con las provincias y el sector privado incluso bajo la forma
dejoint venturos . Mencionemos, adems, las reas de colo
nizacin, negocios bancanos y construccin de obras pbli
cas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menu
do el gobierno nacional utiliz la,frmula de concesin con
o sin garanta para la. ejecucin de las obras o la prestacin
de los servicios, contribuyendo a la formacin de una clase
social de contratistas y jsocios del Estado frecuentemente im
plantada adems en otros sectores de la produccin y la in
termediacin.11
K
Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades.prodctivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el
rpido adelanto tecnolgico, entre otros factores, fueron
102
LA. FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios

que el-gobierno nacional comenz a promover y tomar, a su
cargo. En esta categora se inscriben actividades tan varia
das cmo la organizacin del servicio de correos y telgrafos,
la promocin de la inmigracin, la delimitacin y destino de
las tierras pblicas, la exploracin geolgica y ..minera, el
control sanitario, la formacin!de docentes y el registro esta
dstico del comercio y la navegacin.
En general, el Estado se apropi de las actividades basta
ahora mencionadas sustituyendo en. su ejecucin a otros
agentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre imperativa,
implicaba una transferencia y concentracin de mbitos
funcionales cuyo control representara, a la vez, una fiiente
de legitimacin y de poder. Asumiendo la responsabilidad de
imponer un orden coherente pon las necesidades de acumu
f|' ! lacin, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y
a reforzar los atributos que lo definan como sistema de do
minacin. Las otras instancias articuladoras de la actividad
social cedan terreno y se subordinaban a nuevas modalida
des de relacin que lentamente se incorporaban a la con
ciencia ordinaria de los individuos y a la rutina de las rostaJC u . C l G H S %
...A '
..a
daS#'
Pero si bien la apropiacin y creacin de mbitos operaavos comenz a llenar de contenido la formal existencia del
Estado, tambin dio vida a una nueva instancia que sacuda
en sus races formas tradicionales de organizacin social y
ejercicio del poder poltico. Por eso, luego de la instalacin
del gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron
en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pro
nunciamientos de jefes polticos dispuestos a cambial1situa
ciones provinciales adictas o contrarias al nuvo rgimen,
, as como en la continuidad de prcticas autnomas lesivas
para el poder central. Antes de cumplir el primer ao de su
perodo presidencial, Mitre informaba al Congreso <^ Le f 1
bien las provincias haban adherido al nuevo orden, se haba
hecho necesario prever cualquier reaccin distribuyendo es
tratgicamente las fuerzas militares bajo su mando.
misrao tiempo, sealaba que hallndose la sede del gobierno na
cional en Buenos Aires y siendo sta centro de todos los re-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCrONAUZACIN DEL ESDODO
103
cursos, podan resolverse rpidamente las situaciones de de

sorden o rebelin.
En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue
nos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la
rpida movilizacin de su ejrcito el argumento ms contun
dente para ganar la adhesin de las provincias. La centra
lizacin del poder y los recursos resultaban insuficientes.
Para ser efectiva, deba, ir acompaada por ma descentrali
zacin del control, es decir, por una presencia institucional
permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones
interiores, y afirmando la suprema autoridad-del Estado na
cional.
Sin embargo, esta presencia no poda ser slo coactiva.
Los largos aos de guerra civil haban demostrado la invia
bilidad de varios experimentos de creacin del Estado, fun
dados en la fuerza de las armas o en efmeros pactos que
cambiantes circunstancias se encargaban rpidamente de
desvirtuar. Si bien durante la guerra de independenci la or
ganizacin del Estado nacional haba tenido un claro senti
do poltico, las luchas recientes haban puesto de relieve el
inocultable, contenido econmico qu haba adquirido esa
empresa. Por eso, la legitimidad del Estado asuma ahora un
carcter airerente. Si ra represin r-su faz coercitiva.apa
reca como condicin necesaria para lograr el monopolio de
la violencia y el control territorial, la creacin de bases con
sensales de dominacin apareca tambin como atributo
esencial de la estatidad. Ello supona no solamente la cons
titucin de una alianza poltica estable, sino adems una
presencia articuladora. material e ideolgica que soldara
relaciones sociales y afianzara los vnculos de la nacionali
dad. De aqu el carcter multifactico que deba sumir la
presencia estatal, y la variedad de formas de penetracin
que la haran posible.
.
.
A pesar de ser aspectos de un proceso nico, las diversas
modalidades con que se manifest esta penetracin podran
ser objeto de una categorizacin analtica. U n a primera mo
dalidad, que llamar represiva, supuso la organizacin de
una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente,
con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracin
XA f o r m a c i n
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONAUZACIN DEL ESTADO
d e l e s t a d o a r g e n t in o
104
to represivo fue un atributo compartido por el gobierno na

cional y las provincias.12 Estas'mantenan una guardia per
manente sobre cuya base se constituan ejrcitos locales,
muchas veces coligados con los de otras provincias para
sostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otras
precarias coaliciones de ejrcitos provinciales.
Hacia 1861, la Confederacin contaba con un ejrcito de
reserva estimado en 121.500 hombres, que clculos ms op
timistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria
Guerra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte
de la poblacin una gran proporcin de la poblacin mas
culina adulta poda ser movilizada para el servicio activo.
Claro est que esas cifras eran puramente tericas, ya que
las prvincias tendan a ocultar informacin sobre sus efec
tivos y a retacear su apoyo toda vez que se les requera el re
clutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta
prctica, que continuar vigente luego de la definitiva orga
nizacin nacional, manifestaba la renuencia de las provin
cias a ceder el privilegio! de la conduccin de las fuerzas mi
litares radicadas en su territorio, base de la defensa de su
autonoma pero a la vez escollo para la formacin de un ejr
cito nacional. Son elocuentes en este sentido las palabras del
ministro de Guerra y Marina en 1857, cuando refirindose a
la necesidad de establecer .un sistema de relevos, basado en
el principio de que todos los cuerpos deban participar con
igualdad en los diversos servicios militares, sealaba como
su principal objetivo desarraigar la localizacin de los cuer
pos, que destruye toda idea de un Ejrcito verdaderamente
nacional (Memoria Guerra y Marina, 1857).
Ya he sealado que correspondi a Mitre la organizacin
de un ejrcito regular, cuando transcurra el segundo ao de
su presidencia. A l comienzo, los problemas ms acuciantes a
resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva-alternancia
de los frentes de lucha, que obligaban a un permanente des
plazamiento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falt'de
profesionalizacin, derivada de las dificultades de recluta
miento, ausencia de reglamentos,' etc. El huevo ejrcito na
cional, compuesto originariamente de 6000 efectivos, debi
afrontar de inmediato la defensa de la lnea de frontera con
-or el Estado nacional. U n a segunda,

481 h rS Z S i^ o p ta tiva , incluy la captacin de apoyos
qUf
doSuantcs y gobiernos del intnor a tra
d i ?a A l c i n de alianzas y coaliciones basadas en
i
^ T t S o Z 2 Z & a C C d e la localizacin en territoce del Es <X a s , servicios y regulaciones uubspensano provincial ae o ora ,
.
T1_ a cuarta y ltima, que
bles para^su S i m e n s i s t i en la creciente capacidad de
llamar ^ o Z ^ c a , <
ej conocimientos y smbolos re Z T o Z S e n t im ie n t o s de nacionalidad que tendan a legitimar 4 -sto m a
. L S S
fics a tra
r d % ss
*-
estas distintas forin, Es conveniente advertir, sin embargo,
"
que Se
experiencia histrica concreta.

P enetracin
represiva
ESta
f e ^ r S
amenaza de coercin,
n.
in e violencia,fsica o
acatamiento a la
-im ir toda eventual resis-
un
u S i extraSo que m e siglo despus deiniciaPuede parecer
e ia contrmudad
do el movimiento
y laû erra exterior, la orga-,
de los enfrentamiento
g^171 como tarea pendiente,
nizacin del ejrcito se p
j. .
-OB libertadores, de lH " b0 t t c t d f S
toe orgnicos de
i t " S
r o
105
tambin i*ten-
" c o n s ^ c S n S S d e
nente, .como
m iS T S a t o d o
del
Rivadavla
,1a induccin del aparaextenso perodo de guerras civnts, ia
'T I
5W
i
Mu
H
^Qg
L A FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO-
el indio, al tiempo que acuda a sofocar los numerosos levan

tamientos producidos en el interior luego del triunfo de las
fuerzas norteas. Por esta misma razn, sus dimensiones
debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las
alternativas, en gran medi.dk imprevisibles, de la mstitucionalizaci del poder estatal. L a falta de una ley de cons
cripcin obligatoria problema arrastrado prcticamente
desde las guerras de la independencia obligaba al gobie no nacional a destinar al servicio activo a guardias naciona
les indisciplinados, faltos de instruccin y desprovistos del
aplomo y la profesionalidad del soldado de linea. E l gobierno
tambin debi afrontar el problema de la homogenexzacion
de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una
fuerza integrada con el-aporte de todas las provincias; y )
no exista una adecuada distribucin jerrquica entre los di
versos rangos.15
. ,
,
x+.
L a creacin de un ejrcito nacional no elimino automti
camente a las guardias nacionales'mantenidas por las pro-viadas. E l gobierno nacional no contaba por entonces con po
der suficiente para avasallar este caro atributo de la autono
ma provincial. Adems, la capacidad de convocatoria militar
continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual de
penda de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta
capacidad local tambin explica la relativa facilidad con que
los caudillos provinciales organizaron ejrcitos e intentaron
recurrentemente alzarse contra la autoridad nacional.
Durante ms de una dcada, que abarc prcticamente
las presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional
debi enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas ve
ces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En ge
neral, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una moti
vacin comn: la defensa de las autonomas provinciales,
amenazadas por la creciente centralizacin del poder en un
Estado nacional que, a los ojos del interior, encalmaba el pro
yecto hegemnico de Buenos Aires, U n poder capaz no sola
mente de reprimir insurrecciones sino tambin de desplegar
una serie de actividades preventivas, dirigidas, a imponer
o restituir un orden compatible con un esquema ae domi
nacin en el que la autoridad nacional resultara afianzada.
--- -vwjuj.xX
1XNoXIXUUUNAI.T7ACuQH
Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el

heroismo^de las provincias guiadas por Buenos ires en
su lucha contra la barbarie, el despotismo y la montonera*1.
Controlada la 1situacin en las provincias litorales y liquida
das las resistencias en Cuyo, L a Rioja y Catamarca por las
fuerzas de Buenos Aires17 la organizacin del ejrcito nacio
nal se plante en trminos de na disminucin de los efectivos movilizados en la campaa militar y una concentracin
de esfuerzos en custodiar las fronteras, .especialmente las
internas , peligrosamente acechadas y violadas por incur
siones indgenas.
L a presidencia de Mitre fue un perodo de dura prueba
paira el nuevo ejrcito nacional. Cuando recin empezaba-la
organizacin de sus cuadros, debi enfrentar compromisos
blicos que constituan una formidable experiencia inicitica. Slo entre 1862 y 1868 se produjeron segn Nicasio
107 revoluciones y 90 combates en los que lamieron
f 72f Personas. No se os ocultan las dificultades con que
ha debido luchar el Gobierno para poner al Ejrcito en pie de
guerra , expresaba el vicepresidente Marcos Paz dulcindo
se en 1866 al Congreso: cuando ninguna preparacin exis
ta 3* era necesario crearlo todo con la premura exigida por
las cu-cunstancias. Arm ar y equipar un ejrcito de 25.000
hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades...
era una obra que a ms de ser sobremanera costosa, para el
tesoro, requera toda la actividad, la energa y el celo de la
administracin . El simultneo o sucesivo empleo de. efecti
vos en la frontera externa, en las provincias o en l frontera
mterior,19 exigi el despliegue de una creciente capacidad
operativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos re
cursos.^ Ello se evidenci en el nmero de acciones ^ S i S res, en la cantidad de tropas movilizadas y en el volumen de
gastos realizados..
La intercambiabilidad de las fuerzas (v.g. ejrcito de lnea
o guardias nacionales) y de los destinos militares se convir
ti en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declara
cin de guerra, al Paraguay.21 Ello determin que, aun en
medio de intensas polmicas, el Estado nacional continuara
apeiand a contingentes de guardias nacionales -^recluta-
108
dos por las provincias para cubrir los servicios de frontera

con el indio. Paralelamente, intentara sin mucho xito una
suerte de conscripcin obligatoria, al solicitar a los gobiernos
de provincia contingentes de reclutas para remontar los
cuerpos d lnea. 22 Postericfrmente, por ley del 21 de setiem
bre de 1872, dispondra innovaciones en el sistema de reclu
tamiento que, en lneas generales, se ajustaran al mismo
principio aunque como en el caso anterior, tampoco tendran
vigencia efectiva.
Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvi como hemos vis
to de importante refuerzo del ejrcito regular, ante contin
gencias que colocaban a ste en situacin precaria. A l cons
tituirse prcticamente en una institucin permanente, su
existencia posibilit y aceler la capacidad de penetracin
del Estado nacional en todo, el mbito territorial. Cuando en
1866 el vicepresidente Marcos Paja indicaba que todas las
provincias se hallaban representadas .en el ejrcito nacio
nal, pona de manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado
nacional haba conseguido ganar o imponer el apoyo de las
provincias, pero 2) que aun no haba podido establecer una
fuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba de
pendiendo del apoyo de los gobiernos lcales para el mante
nimiento del aparato represivo nacional. Por eso, cuando
culminaba la presidencia de Sarmiento, el servicio de fronte
ras continuaba llevndose a cabo con tropas regulares y
guardias nacionales.23
Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuara
siendo movilizada, no slo para custodiar las fronteras inte
riores sino adems para sofocar nuevas rebeliones. A los rei
terados levantamientos de Lpez Jordn en Entre Ros suce
di la insurreccin de Mitre, luego de las controvertidas elec
ciones presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Es
te ltimo episodio militar exigi convocar a 60.000 hombres,
que se movilizaron sobre una extensa regin del territorio
nacional, librando batallas decisivas en las provincias de
Buenos Aires y Crdoba. U n ltimo y definitivo enfrenta
miento, en 1880, cerrara un ciclo histrico de siete dcadas
de guerra civil: la insurreccin del gobierno de Buenos Aires
contra las autoridades nacionales, que origin una nueva e
109
importante movilizacin. Pero para entonces el ejrcito na

cional haba adquirido un perfil institucional diferente.
Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los primeros
aos de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse el
licnciamiento de .la Guardia Nacional, haba asumido la ex
clusiva responsabilidad de la actividad, militar, formando sus
cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protagnica actuacin en los- hechos decisivos que eslabonaban el
nuevo orden haba favorecido su profesionalismo e institucionahzatan. Durante 18 aos las fuerzas armadas nacionales
haban salido airosas de sus diversos compromisos militares,
ganando en capacidad organizativa y operativa. Su estricta
subordinacin al poder civil, destacada por Sarmiento y Ave
llaneda,24 acentuaron su espritu de cuerpo evitando la divi
sin interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan ca
bida en sus filas (o se iban extinguiendo) los enganchados in
voluntarios, los mercenarios extranjeros o los destinados
por crmenes. L a prspera .situacin econmica del pas du
rante el gobierno de Sarmiento haba permitido normalizar el
aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al da de
los sueldos.25 Nuevos institutos militares apoyaban la forma
cin y perfeccionamiento de los cuadros.26 Y el avance tecno
lgico sobre todo el acceso al-ferrocarril, al telgrafo y al
nuevo armamento adquirido en la dcada del 70 multipli
caba la capacidad ofensiva del poder militar nacional.27
Toc a Avellaneda heredar el comando de una fuerza cons
tituida eri pivote de la penetracin estatal y control coactivo
del territorio nacional. U na fuerza institucionalizada en la
lucha, en la renovada experimentacin organizativa, en la
presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en
mltiples escenarios de combate. U n a fuerza que haba con
seguido deshacer la Unin del Norte, prevenir los intentos se
cesionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las
resistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas-.'Una
fuerza, en fin, que Avellaneda concentrara en la solucin fi
nal del problema indgena, la cual equivala a ganar el defi
nitivo control de extensos territorios y su incorporacin al sis
tema productivo. Todo esto supona mantener el nivel de ac-
# 1
y*
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1 3_0
LA. FOBMACIN DEL ESTADO'ARGENTINO
tividad y la presencia mstitucional, del .aparato militar en

gran parte del territorio nacional, no slo porque ia Campa
a del Desierto28 se extenda a diversas regiones del pas, si
no tambin porque el afianzamiento del control estatal sobre,
las situaciones provine*!, exiga.tormnr y cusîo
nos de ejrcitos en diversos puntos estratgicos, desde los
cuales pudiera ejercerse una eficaz accin preventiva y repre
siva Ello explica que durante la presidencia de Avellaneda e
presupuesto militar haya mantenido, aproximadamente, el
nivel de las dos presidencias anteriores y da crdito a las cri
ticas por entonces dirigidas al ministro de Guerra Alema, en
el sentido de que habra malgastado los escasos recursos del
presupuesto nacional en militarizar el pas.29
. .
Como veremos enseguida, el pretendido apohticismo de
las fuerzas armadas y su estratgica distribucin y empleo
simificaron un invalorable recurso poltico. Sena precisa
mente la conciencia de este nuevo poder del Estado, a tar
da comprobacin de que con el auxilio de esa fuerza militar
el gobierno nacional haba diferenciado su base social de
apoyo de .la poderosa burguesa portea lo que lanzara a
Buenos Aires a intentar detener el avance del vstago cuyo
desarrollo siempre crey controlar. Entonces ya sena tarde.
Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cilras
pueden servir para completar la caracterizacin del aparato
represivo del Estado nacional y destacar su peso en esta eta
pa de penetracin institucional. Entre 1864 y 187~, el. total
' del personal civil y militar empleado por el Estado se man
tuvo entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos anos, solo el
personal de tropa constituy aproximadamente el 50% del
total 80Y en los momentos d crisis, en que una rebelin o la
intensificacin de las operaciones militares requera el re
clutamiento de nuevos efectivos, el total de tropas moviliza
das poda alcanzar a varias decenas de miles.
. ,
Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio de
Guerra y Marina, insumieron, hasta 1880, la porcin ms sig
nificativa del presupuesto. Si se excluyen los servicios de la
deuda pblica, en gran parte afectados a la obtencin de recur
sos para sostener el aparato militar, el presupuesto blico su,
pero casi siempre la mitad de los gastos totales del gobierno.
la
CONQUISTA DEL OEDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
111
En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios;'de la deu

da publica y el presupuesto militar representaron las dos ter
ceras partes de las ejecuciones totales. La guerra de la Triple
Alianza consolid aun ms esta estructura presupuestaria al
elevar tanto la significacin de las asignaciones a G u e ^ y
Marina (que oscilaron entre el 55% y el 65% del gaslp'totl del
gobierno nacional) como el pago de la deuda pblica. Tal como
se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbie
ron prcticamente la totalidad de los incrementos producidos
en tos rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%
E i grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la
actividad del aparato represivo, puede tambin constatarse
y hasta cierto punto medirse a travs de la comparacin
de los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cua
dro 4 y grfico I se han dispuesto ambas serias para el Mimsteno de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta
_oo0, el Estado no tena ninguna capacidad de prever el vo
lumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban
vanas veces las cifras presupuestadas. En cambio,: a medida
que se avanza en la. dcada del 80, la discrepancia resulta
cada vez, ms insignificante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuracin ini
cial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los
recursos, sobre todo d los provenientes del uso del crdito. En
parte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumpli
miento de los servicios de la deuda pblica. A su vez, el florecimiento de los negocios, al amparo de un orden que tenda
a desligar el mbito de la produccin y el comercio de la lucha
armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas estatles.ss Este constante aumento, unido al hecho de que ahora
era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa
aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla es
trictamente sus compromisos financieros, empez a despertar
el inters y la confianza del capital extranjero, vido en ese
entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De
este modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de ab
sorcin de recursos con el que pudieron satisfacerse las exi
gencias del hipertrofiado aparato militar.34
112
XA FORMACIN D E L ESTADO ARGENTINO
I A CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
US
a'
gE.:!
i? ,;
LA CONQUISTA DEL OBDEN Y LA rNSUTUCIONALIZACIN DEL ESTADO
1-14
115
Cuadro 2
Rentas ordinarias del gobierno nacional
Perodo 1863-1880 (en miles de pesos fuertes)
^Mndonespresupue5?crias (1863-1890).
Ario
Ornaras de
iMPormariii
Derechos de
Tora.
1863
6. 478,7
4. 273,4
1. 821,7
1364
7. 005,3
4. 268,7
1865
8. 295,1
5. 321,8
2. 380,9
592,4
1866
9. 568,6
6. 686,1
2. 164,3
718,2
2.533,6
793,6
554,2
1869
12. 676, 7 '
9. 949,8
2. 489,3
237,6
881,7
923,8
6. 713,1
1870
1.4. 833, 9 .
12. 092,1
1871
12. 682,2
10. 176,1
1.582,3
1872
18. 172, 4 -
14,464,9
2. 621,4
1. 086,1
2.488,5
1.212,0
2.303,0
1.711,0
..
1873
20. 217,2
16. 516,7
1874
16.526,9
12. 512,9
'
17.206,7
'
12. 893,5
2. 616,6
1.414,1
1. 656, 2-
1876
13. 583,6
9. 577,7
2. 591,8
1877
14. 824,1
10. 843,4
2. 324,5
18. 451,9
12.033,0
;0
12. 844,7
:a $ r
1880
19. 594,3
12. 055,8
III
Interior.
18
Hadenda, JusHda, Culto e instruccin Pblica.
1. 360,1
20. 961, 9 -
Guerra y marina.
14,9
2.281,4
12. 040,3
1879
9. 660,5
'
1878
Fuente: Memorias del Ministerio de Hodenda, Repblica Argentino.

- i'S f
2. 221,7
12. 496,1
1875
Deuda pblica.
'
383,6
1868
1867
Ornas
EXPomaN
1. 656,6
2 299,6
4. 119,3
2. 887,4
5. 229,8
, .
..
3. 520,4
J1
4.018,1
LA CONQUISTA DEL ORDEN. Y LAINSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
la f o r m a c i n del ESTADO ARGENTINO
9.417
5732
-4
3.351
u~>
Oj
c3
5.835
2.484
4.192
2.307'
i or
-1.88S
134,8
5741 1
11.004
-S iti
^ _________________
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384
116
cr>
a*
cv
117
XA CONQUISTA DEL OEDEN Y L A INSTITUCIONALXZACIN DEL ESTADO
' > i
EvUijS 1
L,
119
120
L a FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
P enetracin coofxattva
Como he sealado, la penetracin cooptatrva se refiere a
la captacin de apoyos entre los sectores dominantes locales
y gobiernos proviifHEjCa travs' de afianzas y caheiones
bsadas en compromisos y prestaciones recprocas tefRhe.ntes a preservar y consolidar el sistema de dominacin-im
puesto en el orden nacional. L a esencia de este mecanismo
remite a las reglas ms elementales del juego poltico: debi
litar al adversario y reforzar las propias bases sociales de
apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar
dos importantes consideraciones: 1) la estrecha relacin en
tre cooptacin y otras formas de penetracin estatal, que en
experiencias histricas concretas se reforzaban o cancelaban
mutuamente; y 2) la variedad de tcticas y recursos puestos
en juego, cuyo examen puede iluminar algunos aspectos to
dava no suficientemente aclarados del proceso de constitu
cin de la dominacin estatal.
>
Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacin ya haban
sido ensayadas por Buenos Aires durante los aos de virtual
secesin de la Confederacin Argentina. Hemos visto que m
las clases dominantes porteas constituan un blpque homo crneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras con
tra Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre
de 1852, origen del separatismo porteo, el gobierno de Bue
nos Aires dict una ley autorizando al Poder Ejecutivo a
efectuar los gastos necesarios para el envo y desempeo de
vma misin a las provincias del interior confiada al gene
ral Jos M ara Paz con el objeto de promover los intere
ses comunes de todo gnero y de fortificar las relaciones re
cprocas. Aunque el objetivo inmediato de la misin des
baratar las tratativas de. Urquiza de reunir un Congreso
Constituyente result un fracaso, la iniciativa marc el
comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a
Buenos Aires en el ncleo de la organizacin nacional. A par
tir de entonces, el oro de su banco y los argumentos de sus
mejores hombres se convirtieron en el sutil complemento po
ltico de la accin paralelamente desarrollada en el terreno
militar. Por eso pudo afirmar Mitre en 1869 que la poltica
seguida despus de la batalla de Cepeda posibilit que el
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LAINSTITOCIONAUZACIN DEL ESTADO
121
Partido Liberal que diriga se hiciera un poder nacional se

No en vano Buenos Aires haba observado durante casi una
dcada la experiencia de la Confederacin. Haba detectado
sus debilidades conoca a fondo, los pilares que sostenan
n T h h ^ 0 edf C
i y aqueUos que P da* desmoronarlo. Y
fortaleza e8echad Porfcunidades para poner a prueba su
A pesar de que Urquiza impuso un esto presidencial
fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la pro
vincia ederahzaa (su natal Entre Ros) y en relaciones per
sonales con caudillos locales, resabio de la tradicin rosista
cuyo apoyo lejos de ser incondicional deba ser objeto de ne
gociacin permanente.3? Como fundamental factor de cohesin poltica, Urquiza represent la continuidad de una prc
tica de dominacin personalista que al no contar con el sus
tento de una alianza poltica estable ni haber impuesto la es
tructura formal de la constitucin, fue incapaz de oponer
una resistencia eficaz a la accin disolvente de Buenos Aires.
Su gobierno, as como el de su sucesor, Derqui, demostraron
la incapacidad de la Confederacin para subsistir sin la pro
vincia portea. Para ser viable, el Estado nacional deba
contar con una clase social capaz de articular la economa a
nivel nacional y desequilibrar la correlacin de fuerzas polticas a nivel regional.33 Rueos Aires promovi toda posibili
dad de disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliar
se con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba dema
siado. Aunque fracas en este propsito, su accin no sera
ajena a la actitud asumida por Urquiza en Pavn. Por otra
parte, no descuid ocasin para socavar la adhesin de las
provincias al gobierno del Paran o para comprar la lealtad
de jefes u oficiales confederales.39
Durante el interregno entre Pavn y la asuncin de Mitre
como presidente constitucional, Buenos Aires asumi de he
cho el gobierno nacional. A partir de all, como ocurri des
pus de la Revolucin de Mayo, como lo intentaron infruc
tuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debi
enfrentarse una vez ms al mismo dilema: diferenciarse de
su matriz portea sin traicionar los intereses asociados al'
Puerto; pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera
122
excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se eri

ga la idea federal como formidable obstculo a las posibi
lidades expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la
accin desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionaliza
da en el discurso poltico como ganar la adhesin de xas pro
vincias, su intencin ltima fue ms bien desplazarlas como
e-je de articulacin de relaciones sociales y sustituirlas por
una instancia territorial y socialmente ms abarcativa.
Sin embargo, las provincias no podan ser ignoradas ensu
fundamental papel constitutivo de uno de los pbderes del Es
tado. La constitucin de 1853, que cre el mecanismo del Se
nado, convirti a este rgano en la verdadera llave maestra
del sistema poltico.40 Formado- por 20 senadores del inte
rior y ocho del Litoral (ms dos que corresponderan a la Lanital Federal una vez instalada), con entera independencia
de futuras fluctuaciones de la poblacin, otorg al interior
mayora permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la
sancin de cualquier ley. Por eso, ganar la adhesin provin
cial implicaba la creacin de mecanismos que contrabalan
cearan esa importante fuente de poder que haba quenado
formalmente reservada a las provincias, proeuraxido un cre
ciente control de sus situaciones locales. Los intentos en tal
sentido, que reflejaran adems la necesidad del Estado.na
cional de diferenciarse institucionlmente de las provincias,
provocaran-bajo nuevas formas una reedicin del viejo con
flicto entre federalismo y unitarismo. L a reivindicacin de la
autonoma del Estado nacional presupona negar que la au
toridad que investa emanaba de la soberana.y autonoma
provinciales -posicin ardorosamente defendida por Alema
v Tejedor . P a ra Mitre, como de hecho para Sarmiento mas
tarde, su autoridad anteceda a la de las provincias y era
constitutiva de sta.41
.
.
La historia de esos aos estara matizada por innumera
bles episodios en los que ste principio no siempre sera res
petado por las provincias y gran parte de los conflictos sus
citados entre stas y el gobierno nacional girara alrededoi
de sus respectivas autonomas.42 E l mbito jurisdiccional y
el poder decisorio de cada parte se pelearan palmo a palmo.
Y no slo a travs de una discusin terica, que desde ya tue
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA rNSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
123
intensa, sino adems medante la produccin de hchos que

pondran a prueba las fuerzas de cada contrincante. En' ese
proceso se cristalizaran nuevas reglas del fuego qu e acaba
ran por redefinir las caractersticas del sistema poltico. La
autonoma y jurisdiccin funcional de las provincias! se iran
desdibujando al ritmo de la mltiple accin penetradora del
Estado nacional.
. . .
Desde el punto de vista de la modalidad que .aqu nos
preocupa, se trataba de incorporar a los sectores doxoinantes
del interior, no tanto como representantes de interes es regio
nales o locales sino ms bien .como componentes de un nue
vo paeto.de dominacin a nivel nacional. En medio de gobier
nos locales recelosos y ' menudo alzados, por un lado, y la
poderosa provincia portea no resignada a perder sus privi
legios, por otro, el Estado nacional jug sus cartas a dos pun
tas: a veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Aires
para someter a las provincias interiores; otras, valindose de
pactos y coaliciones con las burguesas provinciales, para
contrarrestar la influencia ejercida sobre el gobierno nacio
nal por la. burguesa porte.
'
Adems de l a 'f presin abierta, utilizada extensamente
sobre, todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el
Estado fue afirmando sus bases sociales de apoy a travs
del empleo relativamente discrecional de ciertos mecanis-'
mos de cooptacin. Uno de ellos fue el otorgamiento de sub
venciones a las provincias. Mientras en tiempos de la Confe
deracin stas deban contribuir, magramente por cierto, al
sostenimiento del gobierno nacional, la situacin se invirti
a partir del gobierno de Mitre. Sobre todo durante los prime
ros aos de su presidencia, en que 1 descalabro de las finan
zas provinciales ocasionado por las guerras civiles demand
la contribucin del gobierno nacional para la atencin de los
gastos ms elementales;
jCon el tiempo, sin embargo, la significacin de esos subsi
dias tendi a decrecer. Su monto en la s.asignaciones presu
puestarias se mantuvo prcticamente en el mismo, nivel ab
soluto durante casi tres -dcadas'. Ms .an, disminuy du
rante los gobiernos de Avellaneda y Roca y slo hacia el final
del gobierno de Jurez Celman recobr y super en algo su
124
l a f o r m a c i n d e l e s t a d o a r g e n t in o
LA CONQUISTA DEL OKDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN
DEL ESTADO
nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican, en el

Cu0t lr o 5
No obstante, los valores absolutos no son totalmente ade

cuados como indicador de la importancia de estos subsidios,
va que de acuerdo con los criterios de asignacin empleados,
los mismos tuvieron un-peso diferencial segn las provincias
consideradas. E n principio, se estableci una distincin en
tre auxilios y subsidios, es decir, entre contribuciones ex
traordinarias motivadas por acontecimientos que amenaza
ban la viabilidad financiera de una provincia y aportes ordi
narios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 18 2
se adopt, como norma de alcance general, acordar a cada
provincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin peritcio de auxiliar adicionalmente a algunas de ellas. Se se
alaba explcitamente que las provincias que teman mayor
poblacin, tambin obtenan generalmente mayores recur
sos, por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio unifor
me De aqu que el peso del subsidio en los presupuestos
provinciales resultara muy dispar. E n 1871, la provincia de
San Luis reciba un subsidio del Gobierno ^ a a o o a l de
26.660- pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales p
Dios (v'g. 26.891,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a
E T r a S prcticamente doblaba la^ cifra *
645 150 v 27.600 pesos fuertes respectivamente). Tambin en
p i o l i s como Catamarca, Tocnmdn y Mendoza la proporcin era bastante significativa.
.a Q
Por lo tanto, la sbita suspensin de las subvenciones a
provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuer
zo de partidas a aquellas otras en que los sectores dominan
tes eran adictos al gobierno nacional, constitua un instru
mento de accin poltica que, hbilmente
ta consolidar las posiciones de sus_ abados e n ^ ^ o f p b l i Similares efectos produca la utilizacin de cargos pubh
eos como mecanismo de cooptacin. L a declinacin de las
economas del interior, acentuada con .escasas excepciones
partir de la organizacin nacional, convirti al empleo publi
co en un importante factor compensador, pero a l a vez en un.
preciado instrmento para la captacin de apoyos al gobiexno nacional. Romero destaca el uso del presupuesto nacional.
S u b s i d i o s d e ! g o b i e r n o n o c i o n a l a la s p r o v i n c i a s
re n a c i
1 8 6 3 - 1 8 V 0 { e n m ile s d e p e s o s fu e r te s )
A o
T otal
1863
229,0
1864
2,89
214,8
1865
3,02
215,9
1,72
170,3
1,24
1866
1867
'
% DE EJEC, PRESU?.
153,5
1;09
1868
148,7
1869
228,0
1870
1,52
220,0
1,13
1,02
0,89
1871
216,7
1872
220,0
1873
0,83
225,0
0,73
1874
221.2
1875
0,74
225,0
1876
0,79
154,2
1877
0,70
52,5
1878
0,26
52,5
1879
0,25
52, 5 .
1880
52,5
1881
52,5
1882
52,5
0,23
'
0,20
0,18
0,09
1883
97,2
1884
0;22
97,0
0,17
1885
57,0
1886
0,10
57,0
0,10
1887
57,0
1888
340,2
1889
0,09
0, 45. '
318,6
0,30
154,9
0,16
Aflertto.
'
'
125
126
con este objeto durante el perodo 1862-76, especialmente a

travs de la creacin de nutridos contingentes de funciona
rios nacionales y provinciales,'de profesores y maestros en
colegios llamados precisamente nacionales por ser pagados
i 17,0+0 rtn__ de miembros de las fuerzas armadas, del poder judicial, etc.46 Seala este autor que los ocupantes de es
tos nuevos cargos se convirtieron en pilares de la estabilidad
poltica de un interior donde los dostores desplazaban de
finitivamente a los militares y caudillos. De ah que las ca
pitales de provincia fueran, desde entonces, principalmente
centros administrativos.46
,
El nepotismo y la institucin del sps system, consecuen
cia inevitable de negociaciones pre y post-electorales, multi
plicaban el uso instrumental de los cargos pblicos, ya qe
la eleccin de un gobernador o de un presidente traa apare
jados cambios en la administracin pblica,;desde los mve.les ms bajos de las municipalidades hasta los ms altos de
los ministerios.47
Una idea aproximada de la importancia que fue adqui

riendo este mecanismo la da el veloz crecimiento del nme
ro de empleados pblicos nacionales radicados en el interior.
Hasta 1862, la presencia del Estado nacionsil en las provin
cias se limitaba prcticamente a las aduanas, y receptoras
existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de
rentas que funcionaban vinculadas al trfico aduanero. S, lo 15 aos despus, una elevadsima proporcin del personal
civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicado o se
desempeaba en forma itinerante en el interior del pas. De
acuerdo con una estimacin, que he efectuado para el ao
1876, sobre una dotacin total de 12.835 funcionarios,
10.956 se hallaban afectados de uno u otro mdo a funciones
desarrolladas en las provincias. Si bien gran parte de este
personal era militar, tambin la dotacin, civil (y el clero, a
cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritano
respecto al radicado en Buenos Aires (vase cuadro 6). Se
trataba, sin duda, de una situacin verdaderamente excep
cional, por cuanto la centralizacin de la dotacin y recursos
del Estado en jurisdiccin federal sera posteriormente la
regla.
LA CONQUISTA DEL ORDEN YLAINSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
127
Cuadro 6
Estimacin de fu n c io n a rio s pblicos nacionales en 1876

' D ependencia
Prestado do lo Nocin
T otac
D udad d e Bs-As .
ItrmaoR
E xterior
Congreso flocionol
162
162
Ministerio del Interior
913
244
654
15
34
12
22
Ministr do Reloc. Extortores

Ministerio de Hodertdo
. Ministerio do Justicio, Culto e in s ta ta Publica
Ministerio do Guerra y Morino
Totales
1.304
1.454
575
125
1.329
8.962
718
8.244
12.835
1.842
10.956
- -729
37
fuente Hoborado sobre o basa de dolos del Presupuesto Nodonol contenidos en lo Memoria del Ministerio de Haciendo para el
n ltimo mecanismo, quizs el ms evidente y el que

ms atencin ha recibido por parte de la literatura especiali
zada, fue el de la inteiêpcin federal.48 Acordado constitucionalm.en.te por las provincias T"Poder Ej ecutivo Nacional,
este recurso l permita intervenir en los asuntos- provincia
les a fin de restablecer la forma republicana de gobierno
cuando sta se hallare amenazada. La relativa vaguedad
del texto constitucional sobre este asunto hizo posible que su
aplicacin no tuviera una modalidad precisa. Y no creo que
hya sido casual que la especificcidn legal y reglamentara
d este atributo del Estado nacional haya estado precedida
de una larga prctica, a travs de la cual se fueron experi
mentando mtodos mas o menos eficaces para convertirlo en
urt poderoso instrumento de control sobre los poderes locales.
Los cmputos estadsticos que efectan Sommariya y Bo
tana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitati
vo, son insuficientes para categorizar instancias y modalida
des concretas de intervencin ..federal. Las circunstancias
fueron por lo general complejas y demandaron prolongadas y
agitadas negociaciones. La falta de legislacin sobre el tema,
muchas veces denunciada en las memorias del rninistro de
12g .
'
Interior al Congreso, aumentaba a yeces el poder discrecio

nal de los comisionados o interventores, pero limitaba otras
su capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las
personalidades involucradas, instrucciones recibidas, reac
ciones provocadas o fuerzas militares disponibles.
E l empleo de la fuerza armada, la suspensin de subven
ciones de la provincia insurrecta, la retirada estratgica del
interventor para no legitimar con su presencia elecciones in
deseables para el gobierno nacional, el pedido de aumlio o de
no intervencin a gobiernos de provincias vecinas, la amena
za de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrec
tos operantes en otras que demandaban la intervencin, fue
ron algunos de los medios de que se vali el gobierno nacio
nal para hacer ms efectiva la gestin de los cpnnsionados
federales.49 Gomo habitualmente los levantamientos o rebe
liones tenan un carcter y una base local, y slo ocasional
mente se extendan a otras provincias, el principio divide^ et
impera le permiti prevenir coaliciones^ y enfrentar a las
provincias una a una con notoria diferencia de fuerzas. En
este proceso de continuo aprendizaje, el Estado nacional pu
do desarrollar y poner a punto un instrumento invalorable,
eme allanara el camino al rgimen oligrquico instaurado
en el 80, arrasando con los residuos federalistas que aun se
oponan a su pretensin de concentrar y centralizar el poder
Antes de culminar el perodo presidencial de Mitre, este
mecanismo ya haba sido largamente ensayado. En slo un
X L t r e mayo de 1866 y abril de 1867) las P a c a s
Catamarca, Mendoza, L a Rioja, Santa Fe, Crdoba y Tucup-.r, sufrieron disturbios y conmociones de diversa magni
tud, motivando en casi todos los casos la ^texvencin federal. L a intensa actividad desplegada por el Estado nacional
fue progresivamente configurando una cierta filosofa sobr
el significado y alcances de este atributo constitucional,.aun
antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legisla
cin; En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habra de repr
en este aspecto, la que extenda sobremanera la inte^retacin que un criterio ms ajustado podra otorgar al. texto
constitucional:
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LAINSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
129
Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misin de la autoridad

Nacional cuando es llam ada intervenir, es un mero instrumento de po
der que va solo sostener reponer al Gobierno que le llam en su L
7
C n la qUe Ia coastitucin ha entendido ase
gurar la estabihdad de las instituciones republicanas, - s e r a una garantta acordada los malos Gobiernos, le opresin, al despotismo. Preten-
183 fec' f :ades del poder interventor, en previsin de peligros

quxmeros en castigo de pretendidos abusos reducindole al rol de sim
ple espectador de los extravos del Gobierno que sostiene, por grandes
que ellos sean - e s convertirle en verdugo del pueblo, Cuyos sufrimien
tos es amado presenciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando
en la observancia de la ley la armona de todos los intereses y de todos
los derechos. E l Gobierno de la Nacin jam s podra aceptar tan funesto
y menguado rol (Memoria Ministerio del Interior, 1868).
Los gobiernos posteriores continuaron empleando la in

tervencin federal como un recurso habitual, pese a que la
opinin pblica consideraba este procedimiento como un rei
terado avasallamiento ja la. autonoma provincial. Jurez
Cernan llegara al extremo de afirmar que todas las inter
venciones federales constituan actos de administracin
(Mensaje, 1887), con lo cual pretenda legitimar la intromi
sin federal en las provincias y la digitacin de gobernado
res, por entonces practicadas desembozadamente.
L a intervencin federal no fue un mecanismo destinado
nicamente a restablecer el orden o asegurar la forma repu
blicana de gobierno, como lo quera la Constitucin. Su uti
lizacin selectiva apunt ms bien a la conformacin de un
sistema poltico en el que los partidos provinciales domi
nantes se someteran a las orientaciones fijadas desde el go
bierno nacional. Por eso, un anlisis d la penetracin coop
tativa no puede dejar de considerar el carcter y el papel ju
gado por los-partidos en esta singular etapa.
Para ser estrictos, sera errneo calificar como partidos a
la inmensa variedad de tendencias, facciones y agolpamien
tos escasamente orgnicos a travs de los que se expres la
actividad poltica desde la independencia hasta las ltimas
dcadas del siglo pasado. Durante ese extenso perodo, el
trmino partido se utiliz en el sentido de parcialidad de'
corriente aglutinadora de intereses relativamente inmedia-
130
L A FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
tos y coyunturales de un segmento de la sociedad,' antes que

en.su moderno:sentido corporativo. Lideradas generalmente
por caudillos que les impriman un fuerte sello personalista,
estas agrupaciones se formaban en ocasin de elecciones, de
signacin de representantes, fijacin de posiciones frente a
asuntos en debate, o cuestionamiento de autoridades consti
tuidas, desapareciendo tan pronto quedaba llenado su obje
to o surgan en su seno diferencias irreconciliables. Su ac
cin se manifest mediante uka amplia gama de formas ins
titucionales, incluyendo logias, grupos acaudillados, socieda
des patriticas, clubes polticos y basta salones literarios y
peridicos de opinin.
La historiografa liberal nos propone sin embargo tajan
tes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante esce
nario de la poltica a partidos opuestos: unitarios y federa
les, chupandinos y pandilleros, nacionalistas y autono
mistas. Por cierto, ms all de las efmeras facciones que
permanentemente alteraban ese escenario, persistieron cier
tas visiones doctrinarias {v.g. federalismo, liberalismo) que
sirvieron como smbolo -de identificacin, antes que como
efectiva gula para la accin o base para la conformacin de
un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido,
que haya existido un partido unitario de Rivadavia. N i Que
el federalismo de Rosas haya sido mucho ms que una ban
dera ideolgica, por lo dems frecuentemente desconocida en
los hechos por los propios federales. Refirindose a estos pri
mitivos partidos (federal y unitario) surgidos durante el
anrquico perodo posterior a las luchas independentistas,
D Amico seala:.
...esas denominaciones que haban existido, c o w calificativo.! de part^
dos, despus se convirtieron en denominaciones caprichosas, porque ni
los unos queran la federacin de los Estados Unidos, ni los otros el sis
tema unitario de gobierno. Esa divisin era enteramente personal: ami
gos y enemigos de Rosas .51
Cado Rosas, tanto en la Confederacin como en Buenos

Aires amantes federales s confundieron con exaltados uni
tarios, crendose bandos con'similares teoras de gobierno
pero con diferencias de personalidad en su conduccin. Eran
LA CONQUISTA DEL ORDEN V LA INSTITUCTONAUZACIN DEL ESTADO
131
partidos personalistas, a punto tal que Mitre gobern con la

misma Constitucin de la Confederacin.
Luego de Pavn, la divisin del partido liberal pareci
reactualizar la contradiccin federahsmo-umtarismo, expre
sada en la creacin de sus ramas Autonomista v Nacional li
deradas por Alsina y M itre..
" '
'
p sas personalidades no queran confesar lo vaca de principio:! que era
]ja plataforma de cada una, y en artculos sin nmero, hacan un galima
tas, que ni rilas ni nadie comprenda, y del cual pareca deducirse: que
los nacionalistas (Mitre) queran la'Nacin Argentina predominando so
bre las Provincias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autono
mistas (Alsina), queran que las provincias primaran sobre la Nacin, o
sea un gobierno descentralizador y moderado. Pero luego se -fio en la
prctica, que los que suban al poder cambiaban banderas con los que ba
jaban y los alsinistas se hacan absorbentes y fuertes con Sarmiento y
Avellaneda; mientras que los mitristas se convertan desde abajo en des
ceir atizadores, y enemigos de la fuerza en los gobiernos., .B.E2 .
^ Esta ubicuidad.se manifestaba en la sucesiva creacin y

disolucin de clubes polticos y en la frecuencia con' que los
integrantes de sa verdadera clase poltica, cabeza visible
del nuevo rgimen, cambiaban de partido.55 Ello' revelaba
una flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones
adscriptivas e intereses cambiantes, antes que a principios
ideolgicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permi
ta al presidente de turno combinar y manipular sus varia
dos recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones
provinciales que le eran favorbles y volcar .ensu favor- las
contrarias. Un gobierno nacional al que pesaba enormemen
te la tutela de Buenos Aires y que an o contaba con apo
yos claros y sobre todo estables en el interior, deba alen
tar un juego poltico abierto en todos aquellos casos en que
potenciales aliados podan llegar a controlar la escena pol
tica provincial, Acudiendo en su. auxilio y cerrando el jue
go cuando' las circunstancias resultaban' desfavorables.
Despojada de retorica, la definicin inicial del gobierno de
Mitre sobre intervencinfederal y papel de los partidos re
sulta coherente con esta interpretacin:
132
Respetando al principio fundamental del sistema de gobierno estableci

do por la Constitucin, el Ejecutivo Nacional ha procurado ser muy so
brio en el empleo de su influencia bajo cualquier forma, en los asuntos
interiores de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias e a jen que los partidos internos cuya existencia tendr siempre razn de ser
en pueblos rejidos por instituciones liberales se desenvuelvan con lbertad sin sujeciones straas influidos solamente por la disciplina que la
lucha pacfica impone. E l Gobierno Nacional considera que mien
tras las luchas de los partidos se mantengan circunscritas y aisladas en
el terreno provincial, mientras no produzcan una subversin en el rden interno y la consiguiente requisicin que la Constitucin prescribe,
ninguna injerencia la es dado tomar en asuntos locales sean cuales fue
ran las vicisitudes de la contienda y las solicitaciones que pudieran ve
nir de uno otro de los partidos interesados naturalmente en tener el
apoyo de la autoridad Nacional o de cualquier modo manifestada (Me
moria Ministerio del Interior, 1863).
A pesar de la relativa discrecionafidad con que aplicara

este principio, el gobierno nacional no siempre las tendra
todas consigo. La incompleta decantacin de una frmula po
ltica, en circunstancias contextales particularmente desfa
vorables, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento impo
ner su sucesor.54 Correspondera a Avellaneda, mucho menos
comprometido con las contiendas partidarias y mucho mas
presionado por la necesidad de crear una fuerza poltica pro
pia, sentar las bases de un nuevo pacto de dominacin. Su
advenimiento al poder, si bien cont con las simpatas de
Sarmiento, no fue el resultado de la verdad del sufragio
que este, ltimo propiciara,55 ni de una aceitada maquinaria
poltica,56 Pero una vez en el gobierno, apel a todos, los re
cursos para consolidar un mecanismo poltico-partidario
que, mediante el control de la sucesin presidencial, permi
tiera al poder ejecutivo asegurar la continuidad del rgi
men.57
P
e n e t r a c i n m a t e r ia l
it
Bajo esta denominacin incluir, aquellas formas de avan-,

ce del Estado nacional sobre el interior, expresadas en obras,
servicios, regulaciones y recompensas destinados fundamen
talmente a incorporar las actividades productivas desarro-
liadas a lo largo del territorio nacional al circuito dinmico
133
de la economa pampeana.58 Esta incorporacin produca dos

tipos de consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional
multiplicando as las -oportunidades y el volumen de los ne
gocios; y 2) extenda la base social de la alianza que susten
taba al nuevo Estado, al suscitar el apoyo de los sectores eco
nmicos del interior beneficiados por dicha incorporacin. La
penetracin del Estado se haca efectiva en la medida en que
los recursos movilizados permitan la articulacin de activi
dades e intereses, conformando nuevas modalidades de rela
cin social. Pero en qu circunstancias y a travs de qu
mecanismos se manifestaba su presencia?
Plantear el tema de la presencia material del Estado na
cional en la sociedad, en un perodo histrico como el consi
derado, exige incorporar al anfisis la dimensin fsica o
geogrfica que enmarcaba y constrea la vida de esa comuni ciad. Desde este punto de vista, el pas se reduca a un ramillete de viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un
vasto territorio. Poco ms all de sus lmites, estos ncleos
urbanos reunan la poblacin y la economa de un. espacio
geogrfico la provincia cuyos contornos polticos, como
hemos visto, eran ms una reivindicacin originada en un
localismo exacerbado por el fracaso de los sucesivos intentos
de organizacin nacional que un territorio sobre el cual se
ejerciese control efectivo.5* E l pas o territorio heredado de
la colonia luego de las luchas indpendentistas no coincida
con el espacio de la soberana, fuera sta nacional o provin
cial. N i siquiera con el que quedara conformado luego de las
secesiones del Paraguay, el Alto Per y la Banda Oriental.
Esa extensa geografa! contena una gradacin de espa
cios diferenciados segn lo que entonces se denominaba la
escala del progreso en la ocupacin del suelo (Memoria Mi
nisterio del Interior, 1865). L a provincia, reducida* en su ju
risdiccin efectiva a la vida social organizada alrededor de
sus escasas poblaciones, y el Desierto,55 inconmensurable,
.abierto y misterioso segn lo describiera el poema de Ole
gario Andrade, tierra de indios y matreros, constituan en
esencia dos pases. Su frontera era objeto de constante lucha
y negociacin, y los lmites provinciales se expandan o es- '
trechabanen funcin de los resultados de esa lucha.61 Entre
' 134
i. t
5 -1
la Provincia y el Desierto comenzaron a surgir, junto cop su

grada! poblamiento, estados intermedios, que la Constitu
cin Nacional denomin territorios, y. que por coincidir con
espacios prcticamente inexplorados e inhabitados, no sujetos al dominio de g0biemo"l0cal alguno, quedaron subordi
nados a la jurisdiccin nacional.
,
Esta particular conformacin del espacio haba
hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad
argentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente ais
lamiento, haba debilitado l. desarrollo de vnculos naciona
les, sentimientos de pertenencia y comunidad de destino
factores n desdeables en la intensidad que adquirieron las
guerras interiores. Tambin haba impedido la formacin de
mi mercado nacional. En el interior, las producciones locales
no consumidas dentro del mbito geogrfico inmediato, eran
dificultosamente derivadas hacalos mercados a los que. per
mitan cceder las antiguas y precarias rutasnoiomalea
La circulacin haba adquirido as un caracterstico sentido
centrfugo, orientada hacia; mercados que luego de la inde
pendencia pasaran a estar localizados fuera del territorio
nacional (especialmente enJChile y Bolivia). A su vez, la pi duccin del Litoral pampeano fue acentuando su onemacum
hacia mercados ultramarinos, dada la privilegiada _posicio
de sus puertos, la fecundidad de sus tierras y la creciente de
manda para sus productos desde el exterior.
A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y
las derivadas de la explotacin pecuaria registraron mportan to progresos desde comienzos de siglo. Pero su ~<*0 n o
se compadeca con las inmensas posibilidades que, a !os ojos
de esa incipiente burguesa, abran la potenciahdad del te
rritorio y la sostenida expansin de los mercados externos.
Sobre todo, teniendo a la vista el ejemplo de los Estados Uni
dos, otro vasto pas en el que aceleradamente se quemaban
las etapas que le permitiran alcanzar un lugar de privilegio
en el concierto de las naciones.66 Esa experiencia sealaba
rumbos y pona de manifiesto carencias Por eso
cin Nacional dictada en esos aos no adjudic al Estado na
. cional un rol abstracto, ni una misin utpica, amo un prooTOtna muy concreto, avalado en situaciones comparables
CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTmJCIONAUZACIN DEL ESTADO
135
por resonantes xitos, cuya realizacin no hara sino matenalizar un orden social prefigurado en las mentes ms lcidas a.e la po'cB..
_ No es un accidente histrico que el proceso de organiza
cin nacional comenzara a transitar terrenos ms firmes recip al promediar el siglo, precisamente cuando la c t a n c ia
entre el pas posible y la cruda manifestacin de su atraso
material se hizo ms pattica. L a organizacin nacional no
poda apelar nicamente a argumentos ideolgicos. Si bien la
gesta mdependentista arraig sentimientos de nacionalidad
al mismo tiempo exalt un frreo localismo qu se constituy
en ^P o rtan te escollo para el afianzamiento de un orden na
cional. Tampoco era posible construir la unidad nacional
mediante el solo recurso de las armas, como lo demostraban
los largos anos de guerras civiles. Los vnculos materiales so
bre los que se asienta una comunidad nacional eran todava'
dbiles, y esa debilidad era en gran parte resultado de caren
cias notables.
Hemos visto que la formacin de un mercado nacional o
mas genricamente, de una economa de mercado, exige como condicin necesaria la convergencia y ensamble de los
ciasico actores de la produccin. Aunque el pas era prdigo en tierras, su ocupacin efectiva y puesta en produccin
exiga trabajo y capitales. No fue casual que el yerbo poblar se luciera sinnimo de gobernar, en ms que un sentido simblico.63 De nada servan las tierras ociosas; nada
poda hacerse con ellas si, no se contaba con fuerza de traba
jo capaz de incorporarlas a la produccin. Aun. contando con
ia poblacin necesaria, difcilmente hubieran podido explotarse grandes extensiones sin el auxilio de inversiones en ca
pital fajo y tecnologa que articularan la produccin y la cir
culacin. Y hasta tanto los hombres y los capitales no aluyerana explotar los, campos, poblar las ciudades y.construir
la inraestractura fsica que ligara las distintas etapas del
proceso econmico, l a sociedad argentina no rompera su ce
rrado localismo ni emergeria.de su tradicional y mediocre ni
vel cte existencia material,.Esto lo saban de sobrales sala
deristas entrerranos, los productores laneros de la campaa
bonaerense, los viateros de Cuyo y. loa importadores porte
136
l a f o r m a c i n d e l e s t a d o a r g e n t in o
os. Tambin lo conocan los intelectuales y hombres pbli

cos que en la poca sealaron en sus discursos y escritos el
programa de transformaciones que deba dar paso un nue
vo orden social.
Pero cuando en el plano'institucional parecan allanados
gran parte de los obstculos que se oponan a la definitiva
organizacin nacional, las barreras de la naturaleza y la in
movilidad o inexistencia de recursos seguan erigiendo for
midables escollos. Tomemos como ilustracin las comunica
ciones, posiblemente el eslabn ms dbil de los circuitos
econmicos de entonces. E n 1863, el ministro del Interior,
Guillermo Rawson, informaba al Congreso sobre el estado de
los caminos de la repblica en estos trminos:
Puede decirse sin exageracin que en la Kepblica Argentina no hay ca
minos, si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas forma
das no por el arte, sino, por el ir y venir de-las gentes al travs de vastas
llanuras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y
montaas. En esta inmensa extensin de territorio se encuentran cator
ce o diez y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de le
guas, sin que jam s la mano del hombre se haya empleado en preparar
las vas que deben servir a la comunicacin entre esas escasas poblacio
nes. Y si la civilizacin, la riqueza y la fraternidad de los pueblos estn
en razn directa de la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho
debe ser el atraso, la pobreza y la m utua indiferencia de las Provincias
Argentinas separadas entre s por largas distancias, y por obstculos na
turales que apenas se ha intentado superar (Memoria Ministerio del In
terior, 1863).
El dramtico tono de esta descripcin no alcanza sin em

bargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad do
minante.66 L a inexistencia'de caminos se hallaba asociada a
carencias de muy diversa ndole, que se constituan a su vez
en obstculos para su construccin.'Adems de importantes
problemas tcnicos y econmicos, la realizacin de un cami
no dependa de que previa o simultneamente se resolvieran
problemas de otra ndole. Por ejemplo, la escasez de agua en
ciertas travesas exiga perforaciones en busca de aguas ar
tesianas. Accidentes naturales como ros y montaas podan
requerir la ereccin de puentes. A su vez, las posibilidades de
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y;LA INSTm jClONALIZAClN DEL ESTADO
137
internarse en extensas y desoladas comarcas deban consi

derar la existencia de postas que ofrecieran albergue y faci
lidades para la continuacin de la travesa. Postas, correos
y caminos eran necesidades que no atenda el gobierno..,6?
Por otra parte, y aun satisfechos los aspectos tcnicos de un
posible camino, su factibilidad econmica dependa en lti
ma instancia de un probable volumen de trfico que justifi
cara la inversin.
Estos ejemplos ilustran una tpica modalidad de eslabo
namiento de la actividad social, en el sentido propuesto por
Hirschman.6 Hacia atars, la construccin..de un camino
creaba la necesidad de obras complementarias tales como
apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia adelante,
abna nuevas posibilidades para la ocupacin y explotacin
de tierras, el establecimiento de mensajeras y la formacin
de nuevas poblaciones. P ara tomar otro ejemplo, la libre na
vegacin de los nos originaba necesidades de canalizacin,
obras portuarias y de balizamiento, y a su vez haca posible
el transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomen
taba la exploracin de tierras (como el territorio del Chaco)
eimpulsaba la ejecucin de obras que unan regiones prcti
camente desvinculadas entre s. Sera posible construir
otras cadenas o rastrear efectos secundarios a partir de ca
da uno de los fenmenos recin mencionados. Pero lo impor
tante es reflexionar sobre el sentido ms profundo de estas
transformaciones, ya que la utilizacin acrtica de un con
cepto tan sugestivo como el de eslabonamiento conlleva el
riesgo de transformar una historia rica en accidentes y
contradicciones en un mecnico, acumulativo y, sobre todo,
inevitable proceso de evolucin social.
A mi juicio,, ese sentido profundo de los cambios sociales
radica en la peculiar asociacin que en cada caso se estable
ce entre, el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de
un inters y la creacin de una necesidad. U na oportunidad
supone la presencia de una o ms circunstancias favorables
para el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa con
veniente. Esta conveniencia est determinada por el benefi
cio probable que la actividad puede reportar a quienes la em
prendan. En la medida en que stos perciben la oportunidad
138
y deciden aprovecharla, desarrolla^ un inters, es decir, la

aspiracin a una eventual, obtencin de aquel beneficio. Sm
embargo, oportunidad e inters no son condiciones suficien
tes para que la actividad sea encarada. Es preciso actems
que el inters sea materiaizable. Generalmente, obstculos
o carencias dificultan su concrecin por la sola, accin de los
actores interesados, y crean la necesidad de superarlos P a
ra que alguien est dispuesto a satisfacer esa necesidad,
debe a su vez tener un inters,basado quizs en la oportu
nidad que crea la necesidad de su contraparte, de la que
tambin pueda derivar- algn beneficio. Y as sucesivamen
te. Los multiplicadores, eslabonamientos o circuios vir
tuosos no son otra cosa, entontes, que descriptores de estos
procesos de encadenamiento y expansin
de la actividad
Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusiva
mente en la poca histrica que estamos considerando. lVlas
genricamente, son propios deformaciones sociales capitalis
tas basadas en la acumulacin, la propiedad privada y el be
neficio individual. Si procuro desentraar su funcionamien
to es debido a que en ese perodo se estaban constituyendo
los elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que^ca
racterizaran al capitalismo argentino. Y es esta especifici
dad lo que un. anlisis del papel cumplido por el Estado en la
articulacin de la actividad social, permitira esclarecer.
En qu sentido fue el Estado argentino un factor de arti
culacin social? Aunque la pregunta remite a la esencia a la
definicin misma, del concepto de Estado, lo que aqm intere
sa es establecer las modalidades especficas de esa articula
cin. Es indudable que a partir de 1862, el Estado nacional
tuvo un papel preponderante en la creacin de oportunida
des la generacin de intereses y la satisfaccin de necesida
des que beneficiaron a regiones, sectores y grupos sociales
cada vez ms amplios. Pero el hecho saliente es que estas
formas de intervencin penetraban efectivamente la socie
dad, convirtiendo al Estado en un factor constituyente de ia
misma y a su accin en un prerrequisito de su mutua repro
duccin. Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvi
no solamente para unir las piezas sueltas 'de una sociedad
139
nacional an en ciernes, sino adems para estableer u-ns

vinculacin efectiva entre esa sociedad y el Estado que la ar
ticulaba. Como en definitiva constituirse en instancia de ar
ticulacin de relaciones sociales es la razn de ser fiel Esta
do, esta forma de intervencin tenda a afirmar su legitimacin. y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento so
cial de su indispensabilidad, y ersuministro de los apoyos y
recursos necesarios, para reproducir el patrn de relaciones
que su propia intervencin conformaba.
^ o lv id e m o s , sin embargo, que la penetracin material
fue slo una de las formas en que el Estado intent extender
su control sobre la sociedad. .Por eso quiz convenga marcar
algunos de sus rasgos distintivos. A l referirme a esta forma
de penetracin sugiero una modalidad de control social ba
sada en la capacidad exclusiva no compartida por nincn'rr
otro agente social
de crear, atraer, transformar, promover
y, en ltima instancia, ensamblar los diferentes factores de
la produccin, regulando sus relaciones. En este sentido, la
penetracin material comparte con la cooptativa y la. ideol
gica un comn fundamento consensual, aun cuando este con
senso tiene en cada caso referentes distintos: el inters ma
terial, el afn de poder o la conviccin ideolgica. E cambio,
la .penetracin represiva implica la aplicacin de violencia f
sica o amenaza de coercin, tendientes a logfar el acata
miento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda
eventual resistencia a su autoridad. E l mantenimiento del
orden social se sustenta aqu en el control de la violencia, a
diferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetra
cin, en que el orden se conforma y reproduce a partir de
contraprestaciones o beneficios que crean vnculos de soli
daridad entre las partes que concurren a la relacin, conso
lidando intereses comunes y bases de posibles aliar zas. La
penetracin cooptativa intenta ganar adeptos a travs de la
promesa o efectiva concesin de alguna suerte de beneficio
conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a la coali
cin dominante. L a penetracin ideolgica reviste la repre
sin desnuda o los intereses individuales de un barniz legi
timante, tendiente a convertir la dominacin en. hegemona,
el beneficio particular en inters general.
140
Claro est que estos beneficios y contraprestaciones, en

tanto estn dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, impli
can a menudo privilegios que, por oposicin, condenan a
otros sectores indirectamente perjudicados a una existencia
econmica, cultural o polticamente marginal. Por eso la re
presin y las formas ms consensales de penetracin son
procesos simultneos: ganar aliados da lugar muchas veces
a ganar tambin enemigos, y el progreso en el que se enro
lan los unos exige el orden que debe imponerse sobre los
El revisionismo histrico argentino se ha preocupado a
menudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que
fueron desplazados por el incesante desarrollo de ls fuerzas
productivas que acompa el avance del capitalismo, y que
el concurso del Estado contribuy a materializar. Ea nostl
gica evocacin del boyero, del rstico tejedor, del indio de la
toldera, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galera
humana que tipific en la conciencia de las clases acomoda
das la'barbarie y el atraso, no pasa sin embargo de ser un
ejercicio sensiblero y en buena medida estril.** No resulta
til oara comprender la dinmica del proceso que transfor
m a esa sociedad, creando redes de relacin, homogeneizando intereses, originando nuevos sectores de actividad, rele
gando a otros, constituyendo, en fin, las bases materiales de
una nacin, un sistema de dominacin y un nuevo modo de
produccin. Este es, en esencia, el sentido que tuvieron las
formas de penetracin estatal que denomino materiales, y
que junto a la represin, la cooptacin y la manipulacin
ideolgica contribuyeron a crear un nuevo orden.
No obstante,' soy consciente de que esta abstracta obser
vacin deja pendiente un anfisis ms minucioso del to c io namiento de este mecanismo de penetracin. Poi ello, aun
que sin pretender ceirme a una historia rigurosa, intenta
r una-interpretacin matizada con algunas ilustraciones.
' N ada mejor que la propia visin de los protagonistas para
expresar el sentido de la accin del Estado en este terreno:
la situacin de la Repblica exige un pronto y saludable remedio la
miaeria que la abruma. Ibdos los espritus estn ajitados por la presin
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZAOIN DEL ESTADO
141
de necesidades no satisfechas; el rden, el respeto las Autoridades

constituidas se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por el
prestigio que el nuevo Gobierno Nacional debe la grandeza de su orijen y la sanidad probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irre
sistibles que obran en el seno de las sociedades y que las precipitan ve
ces en abismos desconocidos, cuando la previsin de los Gobiernos no se
anticipa preparar el remedio de los males, dando direccin saludable
esa vitalidad exuberante y peligrosa. Tal es la situacin de la Repblica
en mi concepto, y pienso que es necesario ganar meses y das a l tiempo
para presentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los confor
te en su miseria, que moralice sus sentimientos y los encamine al bien y
la prosperidad comn (Memoria Ministerio del Interior, 1S63).
Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la or

ganizacin nacional, tenan un evidente contenido progra
mtico, aun cuando las circunstancias que los motivaran
fueran bastante especficas.70 E l desorden era tambin visto
como producto de la miseria y, si el progreso requera orden,
tambin el orden requera progreso. Es decir, el progreso era
un factor legitimante del orden, por lo que la accin del Es
tado deba anticiparse a resolver un amplio espectro de ne
cesidades insatisfechas que agitaban los espritus y ame
nazaban destruir una unidad tan duramente conseguida.
Pero qu necesidades? Cuando todo estaba por hacerse
-como es frecuente leer en los escritos de la poca cmo
fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conoca el
verdadero estado del pas? Lo primero, entonces, era tomar
conciencia sobre la real envergadura de los problemas en
frentados, de las oportunidades desaprovechadas, de las as
piraciones, necesidades e intereses despertados a partir de
las nuevas circunstancias que dominaban la escena polticoinstitucional de la sociedad argentina. U n nuevo dilogo co
menzara as entablarse entre representantes de un Esta
do, convencidos del inexorable destino de progreso del pas,
y los agentes sociales que intuan los mecanismos que po
dan concretarlo. Por eso no es extrao que una de las pri
meras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad
del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores
provinciales recabando informacin sobre los aspectos mselementales de la vida de una comunidad: producciones pre-
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142
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XA FORMACIN DEp ESTADO ARGENTINO
dominantes, estado de los caminos, facilidades acordadas a

la inmigracin, situacin d la educacin, capacidad de con
vocatoria de milicias y as sucesivamente. En este sentido,
los gobiernos provinciales asuren,eron inicialmente un claro
papel de voceros de los intereses economices de sos respec
tivas localidades, dada la ausencia de otros mecanismos de
representacin, tales como partidos u organizaciones corpo
rativas.
Si bien los informes de gobernadores y la nutrida corres
pondencia y contactos mantenidos con representantes del
gobierno nacional permitan., en general, contar con un ele
mental cuadro de situacin, gran parte del papel articular
cumplido por el Estado nacional se efectiviz a partir de una
compleja red de interacciones entre empresarios estatales
e individuos o sectores interesados. Resultara difcil esta
blecer a qu parte correspondi la mayor proporcin de ini
ciativas. Pero lo ciertti es que las condiciones creadas por el
nuevo proceso institueionalizador produjeron una intensa
movilizacin de empresarios, profesionales, intermediarios
polticos (o influyentes) y unidades estatales, dispuestos a
explorar y explotar las oportunidades creadas por el propio
proceso, poniendo en juego todos sus recursos.
Desde el punto de vista de la accin estatal, esto supuso
echar mano a diverss.-mecnismos: 1) la provisin de me
dios financieros y tcnicos para la ejecucin de obras o el
suministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que in
trodujeran regularidad y previsibilidad en las relaciones de
produccin e intercambio; 3) la concesin de beneficios y
privilegios para el'desarrollo de actividades lucrativas por
parte de empresarios privados; y 4) el acuerdo de garantas
tanto a empresarios como a usuarios sobre la rentabili
dad de los negocios emprendidos con el patrocinio estatal, la
ejecucin de las obras y la efectiva prestacin de los sei-vicios. En la realidad, estos diversos mecanismos se confun
dan muchas veces en un mismo caso, tal como ocurriera por
ejemplo con la construccin y explotacin de ferrocarriles.
Pero la distincin analtica permite en todo caso mostrar la
variedad de manifestaciones de la presencia articuladora del
Estado.
[
LA CONQUISTA DEL OKp$psr Y LA INSUTUCIONALIZACIN DEL ESTADO
143
-E-O- general, y sobre todo antes de que comonzarin a afluir

los emprstitos directos al gobierno nacional, los recursos fi
nancieros movilizados por el Estado se orientaron hacia la
ejecucin de pequeas obras de infraestructura y el estable
cimiento de ciertos servicios regulares. Durante la presiden
cia de Mitre se suscribieron numerosos contratos con empre
sarios privados para la construccin de caminos, la ereccin
de puentes, el transporte de correspondencia, la mensura de
tierras, etc.7* Habitualmente, las contrataciones eran prece
didas por estudios tcnicos a cargo de ciertos funcionarios
cuya misin encerraba, en germen, funciones que seran ms
tarde asumidas por unidades burocrticas especializadas.
U n Inspector de Postas y Caminos o un Ingeniero Nacional
(como los Visitadores de Aduana o los Inspectores de Educa
cin, en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales,
hombres de gran versatilidad acostumbrados a recorrer el
pas y a enfrentar toda suerte de obstculos. Su juicio era
por lo general decisivo para poner en marcha un proyecto o
concluir una negociacin.
Tambin fue evidente la influencia de estos Adelantados
estatales en la confeccin de los divrsos reglament-os que in
tentaron introducir orden en ciertas transacciones y activi
dades sometidas, como tantos otros aspectos de l vida del
pas, a la anarqua y al abuso. Por ejemplo, mediante el de
creto del 30 de octubre de 1862,' el amante gobierno regla
ment el servicio de postas garantizando la regularidad de
su prestacin y la propiedad d los empresarios.^ De la mis
ma manera, expidi una seri de importantes disposiciones
tendientes a organizar un servicio de correos, reglamentan
do el funcionamiento de oficinas, la seguridad de la corres
pondencia y las responsabilidades emergentes del desempe
o de funciones vinculadas a este ramo. Tambin se requi
rieron informes a los gobernadores sobre los patrones de pe
sas, medidas lineales y de capacidad empleadas en cada pro
vincia, en previsin de que su falta de uniformidad dificulta
ra. la delineacin de tierras pblicas, el establecimiento de
ferrocarriles o la rectificacin y mensura de caminos. Algu
nos aos ms tarde se reglamentara un sistema uniforme
de pesas y medidas para todo el pas.
144
Cuando los recursos financieros y tcnicos de que poda

disponer el Estado resultaban insuficientes para encarar
ciertos proyectos; o cuando H iniciativa privada descubra
nuevas reas de actividad econmica potencialmente lucra
tivas, se apelaba habitualmente al mecanismo de la conce
sin estatal para la disposicin de bienes o la explotacin de
servicios. E l ejemplo quiz ms difundido es el de concesin
para la construccin y explotacin de ferrocarriles. Sin em
bargo, vale la pena utilizar precisamente este ejemplo para
examinar con algn detenimiento ciertos aspectos poco cono
cidos del mecanismo de concesin, aunque fundamentales
para entender los patrones de vinculacin que comenzaban
a establecerse entre Estado y sociedad. Para ello recurrir al
caso del Ferrocarril Central Argentino, uno de los primeros
grandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajo
SstyXXXLe<^
U n a ley de setiembre de 1862 autoriz al Poder Ejecutivo
a contratar la construccin de un ferrocarril de Rosario a
Crdoba, estableciendo las bases y condiciones a las que de
ba ajustarse el contrato. E l proyecto ya vena siendo objeto
de negociaciones desde haca ocho aos con el representante
de un consorcio de capitalistas ingleses, William Wheel
wright. Dictada la ley, el Ministerio del Interior qued encar
gado de proseguir las tratativas con este empresario, que en
su afn, de resultar adjudicatario del proyecto haba iniciado
por su cuenta algunas obras. Sin embargo, apartndose de
las condiciones fijadas por la ley, Wheelwright exiga para
firmar el contrato un acuerdo sobre cinco punt<ps: 1) la cesin
de una legua de terreno a cada lado y en toda la extensin
de la lnea, con algunas excepciones; 2) la fijacin del capital
garantido en 6400. libras por milla; 3) la fijacin de los gas
tos de explotacin en un 45% de los ingresos brutos; 4) un
mnimo de 15% de beneficio neto antes de que el gobierno
pudiera intervenir en las decisiones sobre tarifas; y 5) la
exencin de la garanta o caucin pecuniaria a que el contra
tista estaba obligado por la ley.
Las propuestas, contrapropuestas y recursos argumnta
les empleados por cada parte en el curso de las tratativas,
fueron mostrando la variedad de intereses representados, la
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTmJCIONALIZACIN DEL ESTADO
145
capacidad negociadora de cada una y, sobre todo, el poder

relativo de los recursos puestos en juego. Finalmente, ape
lando al decisivo argumento de que si no se cumplan sus
condiciones no podra levantar en Inglaterra los capitales
necesarios para la empresa, Wheelwright obtuvo satisfac
cin a todas sus demandas. Claro est que en el nterin, el
ministro Rawson haba mantenido negociaciones paralelas
sin resultado positivo. Otros dos empresarios londinenses,
Sroath y Knight, presentaron al ministr una oferta aun
ms leonina que la de Wheelwnght. Tambin rm conocido
comerciante de Rosario, Aaxn Castellanos,/ peticion ante
el ministro a nombre de vanos empresanos y propietarios
de esa ciudad, proponiendo encuadrars en las condiciones
fijadas por la ley, pero sin ofrecer garantas pecuniarias ni
convencer demasiado a Rawson de que podra emprender la
obra levantando en el pas y en Europa los capitales nece
sarios.
Si bien es cierto que la aceptacin de las condiciones de
Wheelwright' se fundaba en gran parte en la ausencia de al
ternativas, tambin es cierto que este ltimo utilizaba un ar
gumento contundente: si no se cedan a la. empresa las tie
rras al costado de las vas (punto central de la controversia),
la especulacin la haran de todos modos los particulares,
sin existir ninguna gar anta de que ello condujera a la colo
nizacin de esas tierras. L a empresa, en cambio, colonizara
planificadamente, Ello aumentara el trfico y las ganancias
de la empresa, lo cual |disminuira el importe de las garan
tas por las que el gobierno responda hasta cubrir la renta
bilidad mnima acordada.76
Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de
provincia, el. ministro del Interior solicitaba su colaboracin
para que se suscribiera a la empresa el mayor nmero de
personas, con capitales grandes o pequeos, sealando que
este ferrocarril era el primer paso, la base de un plan de fe
rrocarriles argentinos. Agregaba que la obra reportara
ventajas a los pueblos y a los individuos, acreciendo la pros
peridad del Litoral de la Repblica, y haciendo participar de
ella, al interior, fomentando en las provincias mediterrneas
nuevos grmenes de prosperidad y de riqueza" que asegura-
146
ran la paz y la liaran, fecunda y .gloriosa en el sentido del

progreso (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
El vaticinio ministerial no era infundado. El pas haba
comenzado a experimentar el impacto de los caminos de fie*
rro, cuya extensin crecera a un ritmo vertiginoso,'modi
ficando radicalmente la estructura espacial y econmica del
pas. En este contexto, fueron muy pocos quienes, lograron
percibir los efectos negativos que podra acarrear la particu
lar configuracin adquirida por el desarrollo de los ferroca
rriles, incluso en aquellas regiones destinadas a padecer ta
les efectos con marcada intensidad.77
. _
Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sin
ms recaudos, como un agente destructor y empobrecedor
que contribuy a quebrar un supuesto desarrollo econmico
autnomo lento pero armnico en algunas regiones del
pas, corresponde sealar que en algunos casos, como en
Santiago del Estero, las expectativas 'que rodearon su llega
da no fueron satisfechas..En general, los ferrocarriles nunca
llegaron a integrar a las viejas poblaciones en las provincias
interiores, normalmente asentadas en terrenos apenas aptos
para la subsistencia. En muchos casos las vas frreas atra
vesaron zonas desrticas, creando estaciones efmeras que
terminaron por aislar a las poblaciones asentadas en su
derredor. El abaratamiento del costo de los fletes, que en teo
ra acompaaba al trazado de.la red ferroviaria, poco sigm-.
fic en estos casos. Los pueblos que fueron virtualm.en.te es
quivados tuvieron que ejercer serias y a menuda infruc
tuosas presiones para lograr el beneficio del algn ramal
El manejo relativamente {discrecional de las tarifas sirvi,
adems, como un instrumeto clave para, favorecer o perju
dicar el desarrollo de las diferentes regiones del pas. De
nunciando el supuesto incumplimiento de los trminos de
las concesiones en materia tarifaria, sealaba el diputado
Osvaldo Magnasco en 1887:
Han servido (ios ferrocarriles) como los elementos legtimamente espe
rados, o por el contrario han sido obstculos serios para el desarrollo de
nuestra produccin, pra la vida de nuestras industrias 3/ para el desen-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y .LA m STOUCIONAUZACIN DEL ESTADO ' 147
volvimiento de nuestro comercio. (...) A h estn las provincias de Cuyo

por ejemplo, vctimas de tarifas restrictivas, de fletes imposibles, de im
posiciones insolentes, de irritantes exacciones, porque el ra'prto de esos
fletes es mucho mayor que el valor de sus vinos, de sus pastos y de sus
carnes (...) Ah estn Tucumn, Salta y Santiago....
Puede sostenerse, entonces, que el impacto del ferrocarril

fue desigual, jugando- en el Litoral un rol articulador que
contrasta con el dismil papel cumplido en el interir. Los fe
rrocarriles crearon, sin duda, un mercado interno nacional,
pero sobre todo posibilitaron la explotacin de la Pampa h
meda, generaron un alza indita en el precio de la tierra y
contribuyeron, d.e este modo, a la consolidacin de los terra
tenientes pampeanos como clase hegeznnice.79
Desde esta perspectiva ms matizada, es evidente que los
juicios contemporneos sobre el entreguismo y los vende
patrias
que, sin duda, tambin existieron pasan por al
to tanto los factores contextales y circunstanciales que res
tringan la capacidad de accin de los agentes estatales, co
mo la complejidad de los intereses mediatos e inmediatos
que intervenan en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia
de acelerar la formacin de un mercado nacional: y hacer
sentir, en ese mismo proceso,, la presencia articuladora del
Estado, so
un ultimo punto, que tambin requiere alguna reflexin,
es el que se refiere a la garanta estatal de que las relacio
nes articuladas con su. auspicio se perfeccionaran bajo cual
quier circunstancia. En este particular sentido, l nocin de
garanta asuma un significado mucho ms lato. La garan
ta del Estado estipulada en un contrato de concesin no se
limitaba a la asuncin de un compromiso terico; ni a la
eventual efectivizacin de compensaciones monetarias. M u
chas veces exiga una participacin intensa y protagrdca en
el suministro de bienes, servicios y regulaciones que formal
mente poda o no corresponderle efectuar, pero cuyo compro
miso no poda rehuir. Por ejemplo, en la concesin del Ferro
carril Central Argentino, el gobierno nacional intervino acti
vamente en el trmite de expropiacin y transferencia de
tierras provinciales a la compaa propietaria) en virtud del
148
I A FORMACIN DBI, ESTADO ARGENTINO
contrato do concesin. Ello supuso presionar a los goberna

dores, urgir a los comisionados nacionales encargados de las
expropiaciones, tranquilizar al director residente de la em
presa, pasar por alto exigencias'especulativas de los propie
tarios de tierras o asumir Costos inesperados.8!
_ '
La garanta funcionaba no slo hacia los concesionarios,
sino tambin hacia los gobiernos provinciales y los particu
lares. Por ejemplo, el Estado nacional se responsabilizaba de
que el ferrocarril ftuicionara con regularidad, comodidad y
seguridad. Para ello enviaba inspectores nacionales a exami
nar las vas y construcciones para determinar si se estaba en
condiciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los infor
mes remitidos por los tcnicos de la empresa. Recoga, por
otra parte, las quejas de los gobiernos provinciales y daba
traslado de las denuncias a.la empresa, asumiendo de este
modo otra forma de garanta.82
Tambin el Estado se constitua en .vocero de los accionis
tas del pas (incluido el propio gobierno nacional) ante la em
presa del ferrocarril, ejerciendo su representacin en las
asambleas, denunciando la paralizacin de obras, exigiendo
su continuacin, planteando la reduccin de tarifas para ha
cer accesible el trfico, o requiriendo el poblamiento de las
tierras entregadas como condicin contractual. Excediendo
incluso sus compromisos, lleg a darse el caso de que el E s
tado acudiera en auxilio de la empresa ante dificultades coyunturales de fnanciamiento.88
Otro interesante ejemplo d garanta puede hallarse en la
actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut
que inmigrantes galeses haban establecido en la Patagonia,
Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los co
lonos, derivadas de la pobreza de las tierras, la falta de aguo,
y la escasez de todo elemento necesario para asegurar lo,
subsistencia, el gobierno asigilo en un comienzo-la suma d
4000; pesos fuertes. Ms tarde, ante el riesgo de que los colo
nos no contaran con provisiones mnimas (por subsistir la
condiciones iniciales), acord un subsidio mensual de 700 pe
sos fuertes para vveres. En cierto momento, frente al riesgo
de que se eternizara el subsidio, comision a M. lvarez do
Arenales a inspeccionar el estado de la colonia y sus perspee-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTCTUCXONALIZACIN DEL ESTADO
149
tivas.84 Finalmente, en 1867 Mitre resolvi continuar con

una subvencin de 400 pesos fuertes, a condicin de que los
colonos permanecieran en el establecimiento.
Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compro
misos asumidos por el Estado. Se garantizaban los capitales
en su rendimiento, la fuerza de trabajo en su reproduccin y
la tierra en su posesin. Lucro, energa y propiedad Tres
fuerzas de cuya debida articulacin dependa el progreso.
Quisiera destacar, finalmente, que una importante conse
cuencia de estas modalidades de penetracin del Estado fue
el papel directo o in directo- que comenz a cumplir como
empleador de fuerza de trabajo y formadbr de un extenso
sector de contratistas e intermediarios. En el primer aspec
to, no me refiero solamente al personal directamente em
pleado por el Estado, sino adems al constituido por asala
riados y trabajadores no permanentes indirectamente retribuidos mediante fondos pblicos. Es decir, me refiero a la ca~
pacdad del Estado para generar socialmente nuevas oportu
nidades de trabajo asalariado, extendiendo as las relaciones
de produccin capitalistas.
Aunque trasponga un par de aos el perodo examinado
en este trabajo, quisiera hilvanar algunas circunstancias y
datos sueltos observables a comienzos de la dcada del 80,
que permiten inferir la extraordinaria importancia que pa
rece haber tenido este desconocido aspecto de la accin del
Estado. En el mensaje de apertura de sesiones del Congre
so de 1883, el presidente Roca indicaba que en la construc
cin de diez ferrocarriles nacionales, provinciales y particu
lares (en ltima instancia garantizados por el Estado) se
empleaban 14.600 obreros. Este nmero proporciona una
pauta importante para evaluar el considerable peso que te
na, dentro de la fuerza de trabajo total, el personal einpleado por contratistas del Estado en las innumerables obras fi
nanciadas por los gobiernos nacional y provinciales. Basta
considerar la construccin y reparacin de puentes y cminos; la construccin de telgrafos, puertos, edificios pbli
cos; la canalizacin de ros; la edificacin de escuelas (a ra
zn de unas 30 por ao); la conversin de fortines en pueblos;
la construccin de ciudades completas como La Plata; la con-
X50
XA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
tratacin de agrimensores y tcnicos para l estudio de la

topografa, medicin y subdivisin de las nuevas tierras
conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las obras de
defensa de terrenos bajos; o la construccin de obras de in
fraestructura en las- cabezas de los nuevos territorios nacio
nales.85
..
"
Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias
reflejan al menos la enorme gravitacin que la presencia ma
terial del Estado comenz a tener en esta crucial etapa formativa de la sociedad argentina.
P
e n e t r a c i n id e o l g ic a
A diferencia de las modalidades consideradas basta aho

ra, la penetracin ideolgica apel a mecanismos mucho ms
sutiles, a veces suhlimmale's. Mecanismos que, operando so
bre un campo de percepciones, valores, actitudes, represen
taciones y comportamientos sociales claramente asociados a
los sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional,
tendieran a legitimar el nuevo patrn de relaciones sociaies
que se vena conformando.
._
La penetracin ideolgica, junto con la cooptacin y las di
versas formas de penetracin material del .distado, contribu
yeron a crear la base consensual sobre la cual poda--cons
truirse un sistema de dominacin. Si bien, inicialmente, el
Estado nacional se haba edificado fortaleciendo principalmente su aparato represivo, ningn sistema de dominacin
estable poda sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso
ms o menos generalizado acerca de la legitimidad del nue
vo orden. Despus de todo, combinaciones variables de coer
cin y consenso han sido siempre las bases de sustentacin
de cualquier esquema de dominacin poltica.
Si bien la penetracin ideolgica del Estado nacional im-,
plica lograr que en la conciencia ordinaria de los miembros
de una sociedad se instalen ciertas creencias y valores has
ta convertirlos en componentes propios de una conciencia co
lectiva, es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este
proceso. Por una parte, la creacin de una conciencia naci- .
nal, es decir un sentido profundamente arraigado de perte
nencia a una sociedad territorialmente delimitada, -que se
SE I
151
identifica por una comunidad de origen; lenguaje, smbolos,

tradiciones, creencias y expectativas acerca de un destine
compartido. Por otra, la intemalizacin de sentimientos que
entraan una adhesin natural al orden social 'rigente y
que, al legitimarlo, permiten qile la dominacin ee convierta
en hegemona.
..
a s i como en el primer caso, la penetracin ideolgica pro
cura crear una mediacin entre Estado y sociedad basada en
el sentido de pertenncia a una nacin,8 en el segundo pro
mueve el consenso social entorno a un orden capitalista, un
modo de convivencia, de produccin y de orgard.zad.6n social
que aparece adornado de ciertos atributos y valores desea
bles^ tales como la libertad e iniciativa individual, la aparen
te igualdad ante la ley de empresarios y asalariados, la pro
mesa del progreso a travs del esfuerzo personal o la equi
dad distributiva que eventualmente eliminar el conflicto
social. En ambos casos, sin embargo, lo que est en. juego es
la capacidad de produccin simblica del Estado, que como
se recordar es uno de los atributos de la estatidad que ape
la al control ideolgico como mecanismo de dominacin.
En trminos prcticos, resulta difcil distinguir histrica
mente estos diferentes aspectos, sobre todo porque en sus
manifestaciones concretas han tendido casi siempre a refor
zarse mutuamente.
A ttulo ilustrativo analizar algunos de ellos, vinculados
a las cuestiones de la educacin, el control sobre el culto, el
matrimonio civil y el servicio militar obligatorio. Cabe acla
rar que estos mecanismos de concientizacin consiguieron
perfeccionarse especialmente despus de 1880.
La educacin constituy un vehculo privilegiado en el
marco de la estrategia de penetracin ideolgica del Estado.
Al respecto, Tedesco sostiene que los grupos dirigentes asig
naron a. la educacin una funcin poltica y no. une. funcin !
econmica vinculada meramente a la formacin de recursos
humanos.87 Es decir, las funciones asignadas.a la educacin ,1
no se limitaron a completar el proceso socializador e integra- >
dor de nuevas generaciones de argentinos dentro de los pa
trones culturales hegemnicos. La escuela primaria cumpla un papel integrador no tanto por la difusin de valores na-
152
\clnales tradicionales -que sin duda realizaba , sino por

jla transmisin de valores seculares y pautas universalistas,
juna de cuyas, manifestaciones fue el laicismo.8
El criterio axial que lograba imponerse era el de utilizar
la educacin como instrumento que asegurase la gobemabilidad de la masa. U n pueblo embrutecido poda operar co-.
roo base de maniobra de un tirano y, en consecuencia, ser
ingobernable, sin importar tanto que, en estado de relati
va ignorancia, ese pueblo estuviera condenado a realizar
magros aportes al progreso material y social del pas. La
educacin se conceba ms como garanta del orden que co
mo condicin del progreso.
Se privilegiaba, en cambio, la preparacin de sujetos ap
tos para el manejo de las funciones burocrticas
polticas
y administrativas , desalentando la formacin de recursos
hmnan.cs idneos para insertarse en las actividades produc
tivas.
En el marco de un rgimen poltico oligrquico y restricti
vo, esta concepcin tendi naturalmente al elitismo y el en
ciclopedismo. L a creacin de colegios nacionales y el nfa
sis puesto en la enseanza media, en desmedro de la educa
cin primaria, confirmaban el carcter elitista que inspiraba
la poltica oficial.89
El debato en tomo a la Ley 1420 (de educacin comn,
gratuita, laica y obligatoria) que tuvo lugar durante el ao
1883, se vincul estrechamente con el papel de la educacin
primaria como instrumento de control social, siendo objeto
de disputa a quin deba corresponder este control. La pol
tica del gobierno nacional en -esta materia avanzaba hacia
una extensin del papel del Estado, a travs de la expansin
del aparato educativo nacional, una creciente centralizacin
de las funciones reguladoras y la gradual expropiacin de
atribuciones a la Iglesia y a otros sectores que, desde plan
teos populares, le disputaban parcialmente facultades de
control. Estos sectores advertan en el proyecto oficial un se
vero recorte a la autonoma de la educacin, que pasaba a
depender centralmente del poder pohtico. En 1883, Eduaido
Wilde reconoca la inevitabilidad del control de la instruc
cin, pblica por parte del Estado nacional.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONAIJZACIN DEL ESTADO
153
Los conflictos entre Estado e Iglesia respondieron, en su

origen, a causas similares relacionadas con el poder y auto
noma relativa de cada parte. A diferencia de los ejemplos
clsicos , en la Argentina fueron los grupos catlicos quie
nes, partiendo de algunas propuestas extremas de integra
cin institucional planteadas en 1853, en oportunidad de
dictarse la Constitucin Nacional, terminaron propiciando
la total separacin del Estado y la Iglesia. E n cambio, duran
te su proceso formativo, el Estado nacional no se propuso
constituir a la Iglesia en una institucin separada y aut
noma; por el contrario, busc sencillamente controlarla, ima
ginando una frmula de unin que reforzara su dependen
cia material, institucional e ideolgica.
L a influencia del positivismo tuvo mucho que ver con es
ta actitud. Esta corriente de pensamiento, hegemnica du
rante la segunda matad del siglo XIX, reconoca y valoraba
contra lo que usualmente se supone las funciones socia
les de la religin. L a relacin con la Iglesia tena, para los
sectores dominantes, un sentido eminentemente instrumen
tal: si la Iglesia controlaba conciencias, el Estado controlaba
a la Iglesia. En este sentido, resultan sumamente ilustrati
vos los argumentos expuestos por el diputado Onsimo Leguizamn, cuando en elj debate n tomo a la que sera Ley
1420, se opona al proyecto catlico en estos trminos:
!
euucacin no es un asunto puramente domstico o religioso, que afee
ta solamente a las conciencias o a las familias; es un asunto que se rela
ciona directamente con la vida social y poltica de la entidad nacional.
(...) L a influencia de la educacin es un medio de gobierno, es un medio
de poder sobre las sociedades y, tal vez, este es el nico secreto porque
todos los poderes se han disputado, en todas las pocas, el derecho exclu
sivo sobre, la educacin (...), es el poder que en cada nacin es responsa
ble de los destinos del pueblo llamado a educarse. (...) Si la educacin es
un mecho de difundir las.nociones elementales de su gobierno, una na. <n cometera el acto ms contraro a sus propios intereses dejando que
fiiesen enseados con entera libertad doctrinas y principios tendientes a
derribar las instituciones' que se ha dado.... Cm ara de Diputados, Dia
rio' de Sesiones, 4 de julio de 188S, tomo I, pp. 478-485. Citado en Cristi
na San Romn, Roca y su tiempo, Buenos Aires, C 1 A L, 1983, pp. 52-55;
154
Las relaciones entre Estado e Iglesia tambin se vieran

afectadas por el proyecto oficial que .institua el matrimonio
civil. .Los antecedentes de esta institucin en la Argentina s
remontan a una ley promulgada! por el gobernador.santafecino Nicasio Oroo hacia 1867. Dos aos ms tarde se apro
baba el Cdigo Civil redactado por Vlez Sarsfield, que esta
bleca el matrimonio religioso. Sin embargo, los cambios que
se venan produciendo en la estructura econmica y social
del pas impulsaban, entre otras iniciativas, reformas en la
institucin matrimonial. E l movimiento de bienes y perso
nas imprima un dinamismo indito a la sociedad, creando
en la elite gobernante la necesidad de instrumentar, en ma
terias vinculadas con el matrimonio, mecanismos de control
que la Iglesia ya no estaba en condiciones de ejercer ni gaI*StixtizQX,
La ley de matrimonio civil fue aprobada en 1888.9 Pese a
que estableca definitivamente el control civil de esta insti
tucin, la ley presentaba claras, limitaciones. Por ejemplo, no
se apartaba en lo sustancial de las concepciones tradiciona
les sobre la familia, en particular con respecto al rol de la
mujer, a l a que negaba facultades para disponer de sus bie
nes, para celebrar contratos y contraer obligaciones, ratifi
cando as la autoridad del pater.
Los debates en tomo a la ley pusieron de manifiesto el
fuerte arraigo de concepciones ultramontanas y los diversos
puntos de contacto entre los sectores ms reaccionarios de la
sociedad y algunos miembros de la elite gobernante. La de
fensa de la familia autoritaria y tradicional, la clara reivin
dicacin del modelo procreativo y la necesidad de garantizar
un papel subordinado para la imujer expresaban,, en ltima
instancia, la adhesin a un modelo de sociedad que o siem
pre gener contradicciones insalvables entre los hombres del
progreso argentino.
|
. . .
E l matrimonio civil era considerado como una institucin,
cuya funcin bsica era darle'bijos al Estado. E l debate de
fondo giraba en torno a la familia, concebida como clula so
cial bsica, como el sb'.do pilar de un ordenamiento social
considerado deseable. Como eh otros casos, las concepciones
liberales cedieron ante el temor de que los efectos inesperaI
LA CONQUISTA DEL ORD'EN Y LA INSTm;CIONALI2ACIN DEL ESTADO
155
dos dej ciertas leyes ms avanzadas acabaran por trastocar

el orden constituido. E l orden volva a prevalecer,, sobre el
progreso.
C od|io ultima, ilustracin de las modalidades de. penetra
cin ideolgica del'Estado nacional, me referir a la. institu
cin del servicio militar obligatorio. Si bien en un primer
anlisis l tema podida vincularse- ms cercanamente con la
modalidad de penetracin represiva del Estado, ua refle
xin ms profunda permite observarlo como un poderoso me
canismo de socializacin y adoctrinamiento.
E l antecedente ms lejano del servicio m i l i t a r obligatorio
fue la Guardia Nacional, creada despus de Caseros. Dui ante la presidencia de Jurez Oelman se introdujo iin siste
ma de sorteos para la conformacin de la Guardia91 y en
1895, en el contexto de los conflictos limtrofes con Chile, se
dictaron normas que imponan la convocatoria obligada a to
dos los argentinos nativos que hubieran alcanzado los 20
aos de edad.92 Finalmente, en 1902, La Ley 4031 (tambin
llamada Riccheri) estableci el servicio militar obligatorio.
Si bien esta innovacin institucional formaba parte del
conjunto de medidas destinadas a perfeccionar los mecanis
mos represivos frente a la necesidad de garantizar la soberama nacional, permita satisfacer a la vez otro tipo de exi
gencias derivadas del mantenimiento del orden interior. H a
cia fines de .siglo y comienzos del actual, el dinamismo o in
cesante transformacin de la sociedad argentina haba gen,ti
rado diferentes focos de conictividad, formas de cuestionami ento poltico y de accin colectiva que, como nunca en el
pasado, preocupaban seriamente a- los sectores dominantes.
E l nuevo ejrcito creado por Roca durante su seguda pre
sidencia, y el servicio militar obligatorio que aliment sus
contingentes, nacieron en el contexto de a huelga general y
la ley de residencia, pero sus fundamentos no. fueron pura
mente represivos. L a faz coercitiva del aparato militar se
complementaba, por la va de la conscripcin obligatoria, con
un poderoso mecanismo ,de penetracin ideolgica y control
social claramente percibido por los responsables del proyecto.
N ad a mejor, para comprobar esta aseveracin, que las pa
labras 'del propio coronel Pablo Riccheri, cuando en'el deba-
XA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
L A CONQUISTA DEL ORDEN Y L A INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
te parlamentario en torno a su proyecto de organizacin del

ejrcito sostena lo siguiente:
seaba uniforme, de modo de argentinizar o nacionalizar

ms velozmente a los hijos de una poblacin de orgenes, len
guas y tradiciones heterogneas. L a fusin, l hoinogeneizacin, el crisol de razas tambin convertira a esos .hombres
en ciudadanos previsibles. Rituales y smbolos en sntesis,
instrumentos de penetracin ideolgica contribuyeron
modelar , en su sentido estricto, esas conciencias. L a idea
de un destino comn, la sacralizacin de la fmilia como c
lula bsica, y mbito natural de convivencia, la construccin
de un disciplinado nosotros, la adhesin a los justamente
llamados "smbolos patrios a travs del juramento a la
bandera, la entonacin del himno nacional o el lucimiento de
una escarapela durante las festividades patrias fueron al
gunos de los mecanismos de los que se vali el Estado para
crear en la conciencia ordinaria de los ciudadanos la convic
cin de que el orden instituido coincida con un orden legti
mo y deseable.
156
U ejrcito que renueva as, peridicamente, recibiendo en su seno una

porcin notable de la mejor .poblacin del pas, y que le devuelve en cam
bio cada ao un contingente de soldados licenciados, preparados, (...)
echa todos los diez aos en la m asa popular, cerca de un milln de bue
nos ciudadanos, y ste es un poderoso instrumento de moralizacin p
blica.93
Concebido como un riguroso rito de pasaje, el servicio mi

litar vena a cumplir fines similares a los contemplados en la
Ley General de Educacin y, en ms de un sentido, la com
plementaba. Luego de pasar por las filas del ejrcito, el pro
yecto oficial prevea que los jvenes conscriptos seran de
vueltos a sus hogares expurgados de todo sentimiento con
testatario y convertidos en elementos de moralizacin p
blica.
Pero adems, el pasaje por las filas podra constituirse
tambin en un instrumento de homogeneizacin tnica el
mtico crisol de razas imaginado por los hombres del 80
frente, al carcter aluvional que adquira la poblacin a me
dida qu se extenda el proceso inmigratorio.
Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente,
cuando el ministro de Guerra Ricchen retomaba la palabra
en la siguiente sesin del debate parlamentario:
...hay un deber de parte de loa gobernantes de este pueblo, y es tratar
de refundir en una sola todas -las razas que representan los individuos
que vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino (...) Ante todo, segn
nuestro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusin de los di
versos y mltiples elementos tnicos que estn constituyendo a nuestro
pas en forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negar que
el respeto, sino el amor a la'm ism a bandera, la observancia de la misma
disciplina, y quiz loa mismos sinsabores, los mismos peligros, asaz po
derosos para realizar esa fusin de nacionales y extranjeros, de que tan
to necesitamos, para llegar de u na vez al tipo que nos tiene sealado el
destino.94
L a'carga simblica internalizada durante el pasaje por

las filas completaba un proceso de socializacin que se de
157
Cristalizaciones institucionales
Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad ci
vil, en el mbito del propio Estado nacional tambin comen
zaban a producirse cambios notables. Su aparato burocrti
co y normativo, correlato manifiesto de la dominacin esta
tal, experimentaba permanentes transformaciones que no
hacan sino marcar el ritmo y l carcter que adquira su in
tervencin social. L a descentralizacin del control, condicin
inseparable de la centralizacin del poder, implicaba dife
renciar organismos, especializar funciones, desagregar y
operacionahzar definiciones normativs abstractas, sin per
der de vista la necesidad de coordinar integrar la actividad
desplegada por un sistema institucional crecientemente
complejo. Estas cristalizaciones de la penetracin estatal no
eran ms. que momentos en el proceso de adquisicin de uno
de los atributos esenciales de la esttidad: la emergencia de
un conjunto fimcionalmeilte diferenciado de instituciones
pblicas relativamente autnomas respecto de la sociedad
civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funciona
rios y .de control centralizado sobre sus actividades.
- La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de
158
Mitre96 contrasta con la relativa consolidacin alcanzada s

lo dos dcadas ms tarde, cuando cuerpos de ejrcito se ha
llaban distribuidos a todo lo largo del pas y efectivos de la
armada y prefectura patrullaban costas y ros interiores; co
legios nacionales, escuelas normales y numerosas escuelas
primarias estatales funcionaban en capitales- de provincia,
territorios y colonias; ms de 400 oficinas postales y ms de
100 de telgrafo se haban instalado en todo el pas, adems
de sucursales del Banco Nacional, tribunales .de la. justicia
federal, delegaciones de la polica federal y mdicos naciona
les de sanidad; vastos territorios eran, atravesados por ferro
carriles del Estado, que previsiblemente alcanzaban los pun
tos ms extremos del pas; cuadrillas de obreros construan
las obras pblicas ms diversas {v.g. puentes, caminos, edifi
cios pblicos, diques, puertos, balizamientos, tendido de rie
les, de hilos y postes telegrficos); colonias oficiales eran sos
tenidas por el gobierno en provincias y territorios, asi como
hoteles destinados a alojar a la creciente ola nmigi atoria, y
el departamento de agricultura distribua plantas y semillas
en todo el territorio. E l Estado nacional se haba convertido
en el ncleo irradiador de medios de comunicacin, regula
cin y articulacin social, cuya difusin tentacular facilitaba
las transacciones econmicas, la movilidad e instalacin de
la fuerza de trabajo,- el desplazamiento de las fuerzas repre
sivas y la internalizacin de una conciencia nacional.
Pero el simple contraste de dos momentos histricos pue
de sugerir una evolucin lineal-y una predeterminacin exitista poco fieles a los hechos. Ya he sealado que en los -pri
meros aos de la organizacin nacional, la imposicin de un
poder territorial efectivo.se hallaba restringida no solamen
te por un pasado reciente y una realidad todava ingente
de autonomas localistas, sino tambin por la precariedad de
recursos con qne el gobiemo:nacional poda aspirar a articu
lar un sistema de dominacin alternativo.
El aparato institucional que surga en esos primeros aos
era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia esta
tal estaba constituida principalmente por los organismos
castrenses, .que empleaban alrededor de tres cuartas partes
del total de personal a cargo del Estado nacional. Fuera de
159
un reducido conjunto de organismos centralizados en Bue

nos Aires, el gobierno slo contaba con un ramillete de pe
queas unidades administrativas esparcidas a lo largo de
las fronteras y en las principales poblaciones del interior, he
redadas en su mayora de la Confederacin , Todava a fines
de los aos 60, el personal civil se distribua entre unos po
cos establecimientos de enseanza, las oficinas de correos y
telgrafos, la construccin y operacin de ferrocarriles nacio
nales, el departamento de ingenieros, las oficinas de inmi
gracin, de estadsticas, de patentes, de agricultura, y el con
junto de dependencias de rentas, aduana, contabilidad y te
sorera.96
En estas condiciones, el gobierno nacional no slo era
husped poco grato en la propia Buenos Aires, sino tam
bin en las diversas poblaciones donde la actividad de sus or
ganismos tena por objeto consolidar su capacidad de extrac
cin de recursos y control social. La vastedad de los territo
rios a controlar con personal y recursos nunca suficientes,
as como las enormes distancias y dificultades de comunica
cin con la administracin central, determinaron que la in
sercin de esas unidades en el medio local estuviera signada
por lealtades contradictorias. U na integracin poco conflicti
va exiga por lo general una alta dosis de flexibilidad en la
aplicacin de las disposiciones legales y reglamentarias es
tablecidas por las autoridades centrales, lo cual poda signi
ficar desde la aceptacin de alteraciones de hecho en' la ob
servancia de los procedimientos administrativos, hasta la
venalidad, el cohecho y otras formas de corrupcin fiecuentemente denunciadas por la prensa y los propios informes
oficiales..
En el caso concreto de las aduanas y receptoras, la figu
ra del contrabando que desde la poca de la colonia conti
nuaba siendo una arraigada prctica aparece sealada
permanentemente como mal casi inevitable, especialmente
en aquellos puestos fronterizos ms alejados, con mayores
dificultades de control territorial y menor significacin como
plaza de intercambio comercial. A menudo, la falt de con
trol desde Buenos Aires conduca a la pronta desnaturaliza
cin de los procedimientos (v.g. mercaderas introducidas,
/&>
160
depositadas en casas particulares y luego recin denuncia

das; utilizacin de formularios no oficiales, fcilmente falsificables), a formas de connivencia con, o permeabilidad a la
influencia de comerciantes locales, y al sometimiento o de
pendencia del apoyo de caudillos locales.^
,
, .
La incompleta institucionalizacin de las unidades admi
nistrativas nacionales en el interior tambin se manifestaba
en su escasa especializacin y reducida legitimidad. Por
ejemplo, si bien las aduanas y receptoras tenan como mi
sin especfica controlar el comercio limtrofe y recaudar las
rentas por derechos, era frecuente la realizacin de comisio
nes para el gobierno central (v.g. el embar gode bienes del
gobierno paraguayo durante la Guerra de la Triple Ahanzao
la eleccin de un nuevo local para
e s t ^ n del ferrocarr
Central Argentino por parte de la Aduana de Rosario), la
convivencia en una misma oficina con la Colectara de la pro
vincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo es
tatal frente a la posibilidad de eviccin y expropiacin por
parte de locadores privados o gobiernos provinciales, o la
conversin de oficinas nacionales en cuarteles de gobiernos
P?1 ^ tales8' circunstancias, resulta destacadle el carcter
explorador y empresario del funcionario destacado en el
interior. En un perodo de profundos cambios en la organiza
cin productiva y espacial, los funcionarios nacionales reve
laban un atento sentido de oportunidad frente a la apertura
/q -ierro) de posibilidades de expansin y mejoramiento de
los servicios. En este aspecto-, asuman un claro papel irnermediador entre los intereses del gobierno nacional y los de la
comunidad de su jurisdiccin, sin o lv id a n
promocin de ss propios intereses. Eran frecunteselas m
ciativas para la simplificacin de procedimientos, la conce
sin de ventajas a comerciantes y productores, la realizacin
de construcciones o mejoras de inmuebles, el traslado de de
pendencias a centros en expansin, etc. Los informes de es
tos funcionarios tambin manifestaban preocupacin por las
consecuencias de las guerras y rebeliones ^ te^ or^ sobre la
percepcin de rentas, o por las tendencias centralizantes de
la administracin estatal en Buenos Aires.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y L A INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
161
Estas observaciones ilustran una singular etapa de tran

sicin entre la burocracia colonial y el modelo institucional
que comenzara a delinearse a partir de la dcada del 80. En
verdad, la herencia institucional de la Colonia influy en
muy escasa medida sobre las caractersticas que desde un
comienzo fue adquiriendo el aparato burocrtico del Estado
argentino, a diferencia de lo ocurrido en pases como Brasil,
Per o Mxico. Fue ms bien a nivel provincial donde esa he
rencia defini con mayor fuerza el perfil institucional de sus
gobiernos.98 L a observacin es vlida asimismo en el caso de
gobiernos que asumieron algunas de las prerrogativas de un
Estado nacional, aunque sin lograr adquirir plenamente sus
atributos. Tales, las experiencias de la Confederacin rosista, la Confederacin Argentina y, en menor medida, el Esta
do de Buenos Aires.
Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacio
nal debi afrontar una situacin indita: continuar aten
diendo el funcionamiento de organismos de la Confedera
cin y Buenos Aires cuya responsabilidad asuma, tratan
do de crear al mismo tiempo un andamiaje institucional sin
cuya existencia resultaba poco menos que imposible asegu
rar su gestin. Cul era el modelo institucional (si es que
haba alguno) presente en este proceso de construccin buro
crtica? Se trataba de una creacin original o se recurra a
otras experiencias? Desde el punto de vista de los determi
nantes sociales del modelo institucional adoptado, qu or
ganismos se creaban en respuesta a (o en anticipacin de)
qu problemas? Qu forma organizativa (en trminos de
ubicacin jerrquica, delimitacin funcional, estructura in
terna, mbito operativo) adquiran y por qu? Incluso, por
qu se asuman ciertas funciones como propias del Estado
nacional y no de otros mbitos de decisin y accin (v.g. los
estados provinciales, la iniciativa privada, el capital nacio
nal o extranjero)?
Sobre la existencia o no de un modelo autctono, es eviden
te que la heterogeneidad congnita del aparato estatal sus
resabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales,
las precipitadas creaciones ex novo siguiendo no siempre bien
asimiladas frmulas forneas permite descartar, ad menos,
N
-I
A
A
fi
v*.:
162
toda hiptesis acerca de una presunta concepcin global de la

burocracia ajustada a algn modelo ntidamente reconocible.
No obstante, durante los aos1
.60 y 70 comenzara a manifes
tarse, cada vez ms crudamente, la influencia de modas y
modelos extranjeros en la organizacin y procedimientos bu
rocrticos. Convendra efectuar, tal vez, una breve digresin
sobre este fenmeno, puesto que sus repercusiones trascen
dieron el plano, de la mera creacin institucional.
La imitacin, fruto de la dependencia cultural e ideolgica
que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en
los rdenes poltico y econmico, influy el pensamiento y la
accin de la poca. E n un pas nuevo, sin tradicin cultural
propia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por
una Espaa decadente,a9 la clase dirigente argentina mir
hacia Europa y los Estados Unidos, adoptando sus modelos
de organizacin social y funcionamiento institucional. Cons
titucin .norteamericana, prcticas presupuestarias france
sas, organizacin administrativa y comercial inglesas, fueron
slo algunas de las mltiples manifestaciones de esta mime
sis. Sin duda este fenmeno no se dio exclusivamente en la
Argentina. Con distintos grados se observa en la experiencia
de la mayor parte de los latecomers al proceso de desarrollo
capitalista. Ideas, innovaciones, tcnicas e instituciones ad
ministrativas o polticas fueron, o bien adoptadas del exterior
con adaptaciones menores, o bien desarrolladas con conscien
te referencia a cambios producidos externamente.
Sin embargo, en el caso de pases que resolvieron exitosa
mente las restricciones del capitalismo tardo (v.g. Rusia, Ja
pn, Alemania) la adopcin y adaptacin tuvieron una con
traparte m aterial condiciones sociales de produccin, for
ma de insercin en el mercado mundial que hizo de la imi
tacin una consideracin secundaria en la evaluacin de la
eficacia de los trasplantes. En cambio, en el caso argentino
(y, en general, en Amrica Latina) la adopcin de conceptos
y modelos forneos sobre los estndares apropiados del com
portamiento institucional no siempre se ajust a las reales
necesidades de la gestin estatal, teniendo en cuenta el gra
do de desarrollo de las fuerzas productivas en la saciedad ar
gentina de la poca.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA mSTTTUCIONALIZACIN DEL ESTAD O
163
En cierto modo, el aparato burocrtico que se concibe e in

tenta desarrollar en la primera etapa de la organizacin na
cional definitiva, constituye u n ' armazn formal que slo
muy gradualmente ir adquiriendo contenido. Si de:entrada
es revestido de una apariencia solemne, racional y sofistica
da, no es ms que para ocultar las debilidades de un Estado
an embrionario, dotado de recursos limitados y rudimenta
rios, expuesto al ensayo y al error, pero en el que existe con
ciencia de que la recreacin de formas institucionales moder
nas, ya ensayadas en pases ms evolucionados, aumentara
su legitimidad. Ello le permitira no slo afianzar su autori
dad sino tambin mejorar su imagen como garante de un
nuevo orden, precisamente en circunstancias en que el pas
comenzaba a convertirse en potencial plaza para la inver
sin extranjera.100
Desde el punto de vista de la diferenciacin estructural y
funcional del aparato burocrtico, el gobierno de Mitre man
tuvo el esquema previsto en la. Constitucin Nacional. El
despacho de los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continu
siendo atendido a travs de cinco ministerios especializados.
Resulta difcil sustraerse a la tentacin de vincular la resul
tante distribucin de funciones con las modalidades de pene
tracin institucional del Estado y, en ltima instancia, con el
proceso de adquisicin de los atributos de la estatidad. In
dudablemente, estos atributos se fueron conformando a tra
vs del involucramiento del Estado en procesos qu implica
ban una profunda transformacin del marco de relaciones
sociales. Esto supuso modalidades de penetracin material e
ideolgica del Estado en la textura de una sociedad que su
misma intervencin contribua a formar. De aqu la estrecha
vinculacin entre estas modalidades y el tipo de institucio
nes especializadas requeridas.
;.
Tres ministerios se constituyeron en los instrumentos de
las distintas formas de penetracin ya discutidas. En primer
lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro
del cual se fueron creando e integrando las diferentes unida
des que asumieron la conduccin del aparato, represivo del
Estado. En segundo lugar, el Ministerio del Interior, articulador de los distintosmecanismos.de penetracin cooptativa,
164
cuya misma denominacin seala el carcter funcionalmente indiferenciado pero estratgicamente crtico de su misin:
establecer un modus vivendi entre el Estado nacional y las
provincias, delimitar sus respectivas jurisdicciones, ganar
aliados entre los sectores dominantes locales. Pero algo ms:
movilizar los recursos .e instituciones disponibles para pro
ducir adelantos materiales que, a la par de afianzar la labor
de cooptacin, permitiera un mayor control sobre las situa
ciones locales. Por eso, en sus orgenes, ese ministerio asu
mi todas las actividades funcionalmente no delegadas a
otros ministerios: desde la administracin de correos y tel
grafos hasta la centralizacin del registro estadstico; desde
la canalizacin de las corrientes inmigratorias hasta la pla
nificacin y administracin de las obras pblica^ o la promo
cin de la agricultura. E n tercer lugar, el Ministerio de Jus
ticia, Culto e Instruccin Pblica, rgano fundamental de
penetracin ideolgica en sus diversas expresiones: el dere
cho, religin y la cultura. Tres vehculos de formacin de
conciencias, de internalizacin de nuevos valones, de legiti
macin de nuevos patrones de interaccin socialEstos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron
apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de
Hacienda, cuya misin consista, respectivamente, en: 1) la
gestin diplomtica tendiente a afirmar la soberana del Es
tado nacional y consolidar los vnculos que permitieran la in
tegracin de la economa argentina a los mercados mundia
les; y 2) la organizacin y administracin de un eficaz apara:
to de extraccin y captacin de recursos internos y externos;
sobre cuya base pudiera asegurarse la normal gestin del
conjunto de unidades estatales.
N ueva divisin social del trabajo
Verdaderos procesos de apropiacin funcional, estos avan
ces; del Estado nacional daran lugar a que poco a poco se
fuera conformando un nuevo esquema de divisin social del
trabajo. Es decir, los mbitos de accin individual y colecti
va, se redefiniran en funcin de la presencia de una nueva
instancia de articulacin y control social que cuestionaba
prerrogativas, competencias y prcticas establecidas, o crea-
LA CONQUISTA DEL OBDEN Y L A IN3TITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
165
ba nuevos espacios funcionales. As, los gobiernos provincia

les pronto perderan a manos del Estado nacional el poder de
reunir ejrcitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio,
administrar justicia en cielitos fueros o instancias o recaudar
determinados gravmenes. Su intervencin se concentrara
en asegurar el normal desenvolvimiento de las relaciones so
ciales en el mbito local de la produccin y el intercambio,
fundamentalmente mediante el disciplinamiento de la fuer
za de trabajo (educacin, justicia, crceles) y la provisin de
algunos servicios. A su vez, las instituciones civiles y los par
ticulares se enfrentaran a situaciones dispares. En ciertos
terrenos, como la enseanza, la beneficencia o el registro ci
vil, sus actividades se veran circunscriptas, invadidas o ex
propiadas por el Estado, mientras que en otros (v.g. ejecu
cin de obras civiles, prestacin de ciertos servicios pblicos)
encontraran oportunidades de desarrollar nuevas activida
des bajo los auspicios y la garanta de ese mismo Estado.
Quedara reservado al gobierno nacional un ancho abani
co de funciones: desde erfrentar al indio extendiendo el con
trol territorial hasta atraer la inmigracin y asegurar el em
pleo productivo de la fuerza de trabajo, conducir las relacio
nes exteriores, atraer capitales y orientar su inversin pro
ductiva, o regularizar las relaciones econmicas introducien
do reglas de previsibilidad y sancin. Es decir, aquellos as
pectos de la problemtica del orden y. el progreso cuya re
solucin difcilmente poda quedar librada a la iniciativa o
los recursos de algn sector de la sociedad civil.10i No obs
tante, durante el perodo que estamos considerando la ac
cin del Estado tendi a concentrarse sobre todo en aquellas
actividades que demandaban ms su iniciativa y capacidad
de gestin que sus recursos materiales, por entonces todava
escasos. Caben dentro de esta categora,de actividades la
promocin de la inmigracin, que en los aos sesenta y se
tenta adquiri un auge considerable; la contratacin de em
prstitos y otras formas de financiamiento extraordinario,
destinados en .gran parte a solventar los gastos militares pe
ro tambin a financiar la construccin y garanta estatal de
los primeros ferrocarriles e, indirectamente, la concesin de
crdito a empresarios privados; y, en general, las obras de in-
i
i
f
sal
166
L A CONQUISTA DEL ORDEN Y L A ENSTTCJCIONALIZACIN DEL ESTADO
ff aestructura ms urgentemente requeridas para acelerar la

integracin de los diferentes mercados regionales. A pesar de
todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la vulnerabi
lidad estructural de la economa a las coyunturas externas y
las peridicas crisis fiscales, contribuyeron a que la accin
del Estado se desplazara errticamente de uno a otro rubro,
en funcin del surgimiento de demandas que los recursos no
siempre permitan satisfacer adecuadamente.
Cabe reiterar que esta nueva divisin social del trabajo no
slo tuvo caractersticas cambiantes durante los dieciocho
aos que estamos analizando, sino tambin manifestaciones
diferentes a nivel, de las diversas instancias (nacin, provin
cias, instituciones civiles) en que se distribua la actividad so
cial. As como durante la presidencia de Mitre se tendieron
las lneas estratgicas de la penetracin estatal en el tejido de
nn sociedad an desmembrada y convulsionada por las gue
rras civiles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos
abiertos por su antecesor, dndoles contenido. Si el orden
fue el lema recurrente en el discurso y la accin de Mitre, el
progreso fue el leit motiv de la gestin sarmientina. Esta se
inaugur bajo los mejores auspicios: una cruenta guerra in
ternacional prcticamente terminada, una crisis lanera re
cin superada, un generalizado repunte de la produccin y un
p.lima de excelentes relaciones con la provincia de Buenos Ai
res.*02 Estas circunstancias contribuyeron a producir un inu
sitado despegue, una primera ola expansiva, cuyos efectos
pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior,
los ingresos fiscales y el gasto pblico. La abundancia de re
cursos, en gran medida producto de la contratacin de em. prstitos en Londres, cre nuevas posibilidades para la pro
mocin de los negocios y redujo la incertidumbre del gobierno
respecto a su propia viabilidad. Unos pocos indicadores pueden
servir para apreciar la magnitud de los cambios producidos:
1867
1873
M I M E $ ORO
MILLONES $ ORO
DiratBiaA.
%
Exportaciones
62,4______________6 tl_
Ingresos ordinarios del gobierno nocional
19,6
Egresos tatoles del gobierno nacional
31,9 .
67,5
120,0
167
Si bien los ingresos ordinarios del Estado siguieron apro

ximadamente el movimiento del comercio exterior -resulta
do lgico dado que la estructura tributaria estaba; estrecha
mente ligada a ese mercado los egresos presupuestarios
efectivos, en cambio, experimentaron un incremento muy
superior como consecuencia de la capacidad de gasto creada
por el flujo de capitales externos ingresados en forma de em
prstitos. Fueron estos mayores recursos los.que permitie
ron extender y garantizar las obras y servicios pblicos, so
focar las rebeliones de los ltimos caudillos e, meloso, facili
tar el crdito a particulares a travs de bancos oficiales.
L a expansin afect diferencial mente a las diversas regio
nes del pas. Aquellas que consiguieron incorporarse a la
economa agroexportadora vieron aumentada la capacidad
contributiva de su poblacin, dado que el incremento de los
negocios y la valorizacin de la propiedad, inmueble que
acompaaron esa incorporacin constituan las fuentes de
los principales recursos que haban quedado reservados a la
jurisdiccin provincial. Ello aument en consecuencia las po
sibilidades financieras de los gobiernos provinciales localiza
dos en esas regiones. En cambio, las provincias marginadas
del proceso. de expansin hacia afuera, o aquellas que no
consiguieron generar un mercado nacional para su produc
cin primaria *com.o lo hicieron hacia el final del perodo
Tucumn y Mendoza*^ hallaron mayores dificultades pa
ra recomponer sus ya dbiles finanzas y cayeron en. una dependeneia cada vez ms estrecha de ls subsidios y. el empleo
proporcionados por el gobierno nacional.
El cuadro resultante, podra resumirse as: 1) lu Estado
nacional que creca espasmdicamente, invadiendo nuevos
mbitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que com
prometan su viabilidad poltica y econmica,, pero que al
mismo tiempo le exigan desarrollar una capacidad de ex
traccin y asignacin de recursos que robusteca su presen
cia institucional y legitimacin social; 2) Buenos Aires y, en
manjar medida, los dems estados provinciales de la pampa
hmeda, prcticamente relevados de aquellas actividades
altamente riesgosas como la guerra o las grandesobras de
infraestructura , pero con capacidad de generar ingresos
168
tributarios (fundamentalmente patentes al comercio y con

tribuciones sobre la propiedad) suficientes para asegurar la
reproduccin del nuevo patrn de relaciones sociales: servi
cios bsicos, capacitacin de la fuerza de trabajo, manteni
miento del orden interno, etc.; y 3) las restantes provincias,
con economas declinantes debido a su desvinculacin de los
mercados externos y al auge del comercio importador de
Buenos Aires que gradualmente sustitua la produccin lo
cal, cuya precaria situacin financiera se vio muchas veces
agravada por alzamientos armados dirigidos contra las au
toridades nacionales o contra sus propios gobiernos. De
esta forma se configur una situacin que tenda a reforzar
la hegemona de las provincias pampeanas y sus clases do
minantes.
La distincin efectuada debe verse tambin desde otro n
gulo. A l asumir el gobierno nacional el conflicto que por d
cadas haba sobrellevado Buenos Aires, sta y ms tarde
sus socias menores105 se encontraron en ptimas condicio
nes para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de
1862, mientras el gobierno nacional intentaba dificultosa
mente delimitar un mbito operativo en un medio hostil y
con recursos harto limitados, la ciudad y la provincia de
Buenos Aires sufran una expansin extraordinaria.106 En
tanto Mitre se dedicaba a reprimir levantamientos y malo
nes,'librar la guerra del Paraguay y afrontar una pesada y
creciente deuda pblica, Buenos Aires prosperaba en sus es
cuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y. colonias agrcolas.
Durante los gobiernos de Savedra y Alsina como ms tar
de los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor se; producira
una profunda transformacin institucional, fsica., cultural y
econmica de la provincia. En muchos aspectos, (Buenos Ai
res se anticipara en su legislacin y en sus instituciones a
las que luego establecera el gobierno nacional.1^7
La burguesa portea se cre, de este modo, una doble ba
se de sustentacin. A travs del control de las instituciones
y recursos provinciales asegur las condiciones contextales y
las garantas de coercin indispensables para organizar y promover.tma actividad productiva y mercantil en rpida expan
sin y frecuente transformacin.106A travs de su privilegiado
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y IA IN S T IT U C IO N A L IZ A C I N DEL ESTADO
169
acceso al gobierno nacional, moviliz los recursos e institucio

nes que suprimiran los diversos focos de cuestionamiento al
nuevo sistema de dominacin y acercaran al puerto unidades
productivas y mercados interiores creados a impulsos de una
vasta actividad de promocin, garanta de la inversin y cons
truccin de grandes obras de infraestructura.100
Relacin nacin-provincias
Hemos visto que las diferentes formas de penetracin es
tatal produjeron sustanciales cambios en el carcter de las
relaciones Estado-sociedad. Por una parte, la. creciente apro
piacin por el Estado de nuevos mbitos operativos y su ac
tivo involucramiento en la resolucin de las dos cuestiones
centrales que dominaban la agenda de una sociedad que se
constitua paralelamente, dieron lugar a una nueva divisin
social del trabajo. Por tica parte, el Estado se fue haciendo
visible a travs de un aparato burocrtica y normativo cre
cientemente especializado, en el que se condensaban y cris
talizaban los atributos de la estatidad. Naturalmente, es
tos procesos tendieron, al alterarse la relacin de poder en
tre el gobierno nacional y las provincias, a desplazar los ejes
de articulacin social e integracin poltica. En esta seccin
efectuar algunas reflexiones sobre esos desplazamientos,
sugiriendo que en menos de dos dcadas, no slo cambi glo
balmente la correlacin d fuerzas entre el Estado (o la N a
cin en los trminos de entonces) y las provincias, sino tam
bin la situacin relativa de cada una de stas con respecto
al primero.
En un cierto sentido, el proceso de formacin del Estado
implic la gradual sustitucin del marco institucional pro
vincial como principal eje articulador de relaciones sociales.
Parte de este mismo proceso fue la transformacin de diver
sos sectores dominantes del interior en integrantes de r
coalicin dominante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar
de que esto dio lugar a que las bases del poder poltico ten
dieran a perder su estrecha asociacin con la dominacin lo
cal, la provincia continu siendo al menos hasta 1880 el
otro trmino de la contradiccin que planteaba la existencia
de un Estado nacional.
170
Esta circunstancia justifica el empleo de categoras ins

titucionales como la provincia en lugar de categoras
que aluden a fuerzas sociales. M s que los partidos, que en
el limitado juego poltico de la poca cumplan muy parcial
mente el papel de mecanismos de representacin de las dis
tintas fracciones burguesas, fueron los gobiernos provincia
les los que continuaron siendo los interlocutores polticos^ del
Estado nacional y el mbito en el que se gestaron las alian
zas, oposiciones y conflictos en tomo a la organizacin nacio
nal. Por lo tanto,- el carcter que asumi, la relacin entre el
Estado v los diversos sectores de la incipiente burguesa no
puede desconocer el papel intermediador de la instancia pro
vincial.
De todos modos, cabe aqu reiterar una distincin entre
Buenos Aires y las dems provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones di
ferentes. Recordemos que este Estado surgi de una solucin
impuesta, del desenlace de un largo perodo de enfrenta
mientos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos si
no que contribuy a localizarlos en el propio mbito provin
cial, al constituirse en una fundamental base de apoyo insti
tucional de fracciones burguesas del interior adictas a la. po
lticas del gobierno nacional. ;E1 proceso de legitimacin del
Estado implic centralmente la cooptacin y continuado apo
yo de estas fracciones, a travs de una accin diversificada
que tendi a promover sus intereses. La. alianza.inicial se yio
as crecientemente engrosadla por sectores dominantes d'l
interior que descubran que p. travs de. su participacin en
las decisiones y la gestin estatal, podan incorporarse ven
tajosamente al circuito dinmico de la economa pampeana.
La relacin nacin-provincias sufri as diversas vicisitu
des en funcin de las resistencias y apoyos, que. el proyecto li
beral, encamado en el Estado, bail tanto en las provincias
que baban pertenecido a la Confederacin como en la propia
Buenos .Aires. Si bien el Estado naci con el decidido auspi
cio de los sectores dominantes porteos, tambin naci ex
puesto a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apo
y incluso prestando sus propias instituciones toda -ini
ciativa dirigida a penetrar el territorio nacional y afianzar la
I A CONQUISTA DEL ORDEN Y L A OTSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
171
hegemona portea. Pero resisti todo intento del. gobierno

nacional de coartar su autonoma y atribuciones, en tanto su
perdida supona reducir o poner en peligro los recursos que
sus sectores dominantes podan manejar en su exclusivo be
neficio desde el gobierno provincial. Por ms decisiva que
fuera la influencia que ejercieran en el gobierno nacional, el
suyo era un poder que en esta instancia compartan con las
burguesas del interior. Y aunque stas encontraban crecien
te terreno de convergencia en sus intereses de largo plazo
con los de los sectores dominantes de Buenos Aires, no esta
ban dispuestas a aceptar que el Estado nacional se constitu
yera en un mero eptome institucional de la burguesa 'por
tea.
;
Por eso es importante sustraerse a la visin maniquea
que considera al sistema de dominacin surgido de Pavn co
mo simple prolongacin de la burguesa portea en el Esta
do. Simtricamente, tampoco debe caerse en el otro 'extremo
d atribuirle total autonoma. Cortado el cordn umbilical
con- Buenos Aires, la viabilidad del Estado nacional se vio
condicionada no slo por una relacin de fuerzas que fijaba
lmites al manejo discrecional de su aparato por parte d los
sectores dominantes de Buenos Aires,
sino tambin por
exigencias mherntes a su reproduccin que resultaban a
menudo contradictorias con las necesidades expansivas de
estos /sectores.111
Esta circunstancia podra explicar el diferente:, carcter
que asumieron los enfrentamientos entre el Estado nacional
y las provincias a partir de 1S62. Como vimos, inicialrnente
se produjo un arrollador avance del primero sobre el interior
comel respaldo explcito de. Buenos Aires y-sus aliados de
causa- en -las provincias , basado fundamentalmente en la
represin y el control coactivo de las situaciones provincia
les. Las resistencias a este avance se originaron en-aquellos
sectores no resignados a convertirse en vctimas d una fr
mula impuesta coercitivamente, que tenda a promover los
intereses asociados principal o -subordinadamente a la inter
nacionalizacin de la economa.
- Sin embargo, el padrinazgo porteo muy pronto-dio lugar
a enfrentamientos en el-interior de las clases dominantes de
172
Buenos Aires, una de cuyas manifestaciones fue la divisin

del partido liberal en sus fracciones nacionalista y autono
mista. Las relaciones del gobierno nacional con el de la pro
vincia de Buenos Aires
controlados respectivamente por
estas dos fracciones pas as de un deshonroso concubina
to112 a una inestable convivencia, para luego manifestarse
en un creciente distanciamiento a medida que las concesio
nes y compensaciones efectuadas a las provincias por un Estado qiae buscaba afirmar su propia personalidad institucio
nal, fueron produciendo un reflujo del avance inicial y una
paulatina insercin en el Estado de las burguesas del inte
rior. En este proceso, los sectores dominantes de Buenos Ai
res comenzaron a tomar conciencia de que si bien la delega
cin de algunas atribuciones provinciales constitua una
condicin necesaria para viabilizar su propia frmula polti
ca, tambin implicaba una efectiva prdida de poder (u.g.el
directo control de las relaciones con el exterior y;el interior
del pas). Ello dio lugar a conductas recelosas y agraviantes,
fuente d.e no pocos conflictos.113 L a eleccin de Avellaneda y .
el inmediato levantamiento de Mitre fueron la primera ma
nifestacin elocuente de que se haba producido un cambio
de sentido en la relacin nacin-provincias, y la cada de
Buenos Aires, en 1880, su ms dramtica expresin. Por eso
es posible afirmar que el Estado nacional interioriz en su
seno l conflicto que durante dcadas hab?, dividido a Bue
nos Aires y el interior. Esta mediatizacin del conflicto con
virti al Estado en una arena de negociacin y enfrenta
miento, pero al mismo tiempo contribuy a constituirlo en
un actor diferenciado de las partes en pugna. Slo cuando es
te tercer personaje entr en escena como dira J. lvaTez , cuando l Estado pudo definir su propia personalidad
y convertirse en rbitro de la situacin nacional, fue posible
resolver el secular conflicto definitivamente.
.
Desde esta ptica, podra afirmarse que el gobiemo.de
Buenos Aires, y la burguesa portea, fueron quiz los lti
mos en reconocer que el Estado haba desplazado definitiva
mente a la provincia como centro de gravedad de la activi
dad social. Esto puede sonar paradjico si se tiene en cuen
ta que fueron esa provincia y esa burguesa quienes gesta-,
i
178
ron el nuevo Estado. Pero por esta misma razn, les result
ms difcil aceptar que su retoo haba cobrado entidad na
cional e institucional, que sus bases sociales (y por ende, sus
intereses y orientaciones) se haban diversificado, y que ya
o constitua, como en un comienzo, una simple extensin en
el orden nacional de la dominacin que ejercan en el orden
provincial.
N
otas
1 L a s p a la b r a s p ro n u n c ia d a s en s u p rim e r M e n s a je como e n c a rg a
do d e l P o d e r E je cu tiv o te n a n ese m ism o sign ificad o : E n e l in stan te en
que lo s p o d e re s pblic.os se d iso lv a n y e n q u e l a m a n ife sta c i n m ate
ria l de la u n id a d a rg e n tin a sja b o rra b a , p o r decirlo as, e ra n ecesario
p e n s a r y d ecid ir que ese eclip se e r a tran sito rio , y q u e e s a disolucin
a p a re n te e r a u n a v e r d a d e r a la b o r de re g e n e ra c i n de l a qu e la R e p
blica s u r g ir a en b rev e, fu erte, com pacta y lib re , re p o sa n d o en la s con
q u istas la b o rio sa s de s u p a s a d o , e n l a lis o n je ra r e a lid a d de su p resen
te y en la s g ra n d e s p ro m e sa s de s u p o rv e n ir (M e n s a je , 1862).
2 L a in a d e c u a d a caracterizaci n de l a clase d o m in an te a rg e n tin a h a
sido d e sta c a d a en e l a rtcu lo d e R o b e rto E tc h e p a re b o rd a , L a estru ctu
ra socio-poltica a rg e n tin a y la g e n e ra c i n del ochenta, Latn A m eri
can Research Reoiew, vol. X I I I , N a 1, 1978. E n t r e lo s tra b a jo s q u e in
ten tan c u b rir p a rc ia lm e n te este vaco, se in c lu y e n los de T u lio H a lp e rin D o n g h i, Proyecto y construccin de una nacin (Argentina 18461880), C a ra c a s , B ib lio te c a A y acucho, 1980; J o rg e F ederico Sbato,
N o ta s sobre l a fo rm aci n d e l a clase d o m in a n te e n la A r g e n t in a m o
d ern a (1 8 8 0 -1914), B u e n o s A ir e s , C IS E A , 1979; M a r a del C a rm e n
A n g u e ira , E l proyecto co n fed eral y l a fo rm a c i n d e l E sta d o n acional
argen tin o 1852-1862, tesis de m a e s t r a F u n d a c i n B arilo ch e, S e g u n
do C u rso de p o sg ra d o del D e p a rta m e n to de C ie n c ia s Sociales, 1978; y
W a ld o A n s a ld i, N o t a s so b re l a fo rm aci n de l a b u rg u e s a , a rgen tin a,
1780-1880, tra b a jo p re se n ta d o a l V S im p osio d e H is t o r ia E conm ica
de A m ric a L a t in a , L im a , P e r , 5-8 de a b r il de 1978 (m im eo).
3 H a lp e r in exp lica este d e sp la za m ie n to se a la n d o q u e e l g ru p o m itrista desp eg d esd e la p is t a fo r m a d a p o r lo s in te re se s p orte os p a
ra in te n ta r u n a e s tra te g ia de v u e lo a n iv e l n acio n al. A p e s a r de su x i
to in ic ia l (M it r e lo gr la p re sid e n c ia ), s u fu e r z a d e p e n d a estrictam en
te d e l E s ta d o en su s d iv e rs a s m an ifestacio n es (b u ro c ra c ia , ejrcito, go
biernos p ro v in ciales), de m odo q u e a l carecer de ra c e s en el seno de la
sociedad, e s ta b a fa ta lm ente d e stin a d o a p e r d e r p red icam en to poltico
en cuanto d e s a p a re c ie ra n la s c ircu n stan cias q u e le d iero n vid a. V a s e
H a lp e rin (1980), op. cit.
4 E n u n m e n sa je a l C o n g re so M it r e s e a la b a : (D e sp u s de cincuen
ta a o s de lu c h a n o in te rru m p id a h a b a q u e o r g a n iz a r p o r la p rim e ra
.le
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He
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vm
"M
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y L A INST7TUCIONALIZACIN DEL ESTADO
vez la n acin A r g e n t in a e n to d a su in te g rid a d (...) h a b a que c rear en

cierto m odo todos lo s recu rsos, re g u la riz a n d o la re n ta n acion al total
m ente desqu iciada, atendiendo, desde lu ego a todas la s exigencias de
u n a situacin n o rm a l, y a l m ism o tiem po (...) h a b a que o rg a n iz a r (...)
la fu e rz a p b lic a - (M e n s a je , 1863). .:
. ^
a V a s e H a y d e ' -orostegu de Torres, Argentina: a organizacin
nacional, B u en o s A ir e s , E d ito ria l F a id s, 1972.
' 6 A l re fe rirm e m s a b ajo a la pen etracin re p re siv a del E stado, me
extender sobre el c a r c te r de estos en fien tam ien tos.
7 XJn m a y o r d e sa rro llo de estos puntos pu ede h a lla rs e en el captu-
ta l organ izado p o r Tim oteo G ord illo (a la sazn In spector de Postas y

C am in os), con taba como socios a U rq u iz a , del C a rril y Virasoro, todos
ellos prom in en tes polticos y fu n cion arios en la m ism a poca. Tam bin
U r q u iz a se asoci a W h e e lw rig h t, T h o m to n (m in istro britnico en
B u en o s A ire s), P a r is h (vicecnsul), el gobierno nacional, l gobierno y
el B anco de la P ro v iu d a de B u e n o s A ir e s p a r a la construccin del fe
rro carril C e n tra l A rgen tin o . P a r a a g r e g a r u n ejem plo m s, la sociedad
an n im a que, dio origen en 1872 a l B an co N a c io n a l fu e constituida por
varios conocidos em presarios, polticos y gobern adores, suscribiendo
adem s el gobierno nacion al un. im portan te porcentaje del cap ital)
jA B sto s ejrcitos provin ciales, como es sabido, tu vieron su origen
en la desm ovilizacin de tro p as y la sublevacin de batallon es de los
ejrcitos revolucionarios, coincidiendo con l a culm inacin de la guerra
de la in depen den cia y el fracaso de los sucesivos proyectos de unidad
nacional. E l caudillism o, la a n a rq u a y el arra ig o de la id ea federal son
fenm enos n tim am en te vin culados a la constitucin de estas fuerzas
locales.
...
. 174
8 L a a n a rq u a m o n e ta ria se m a n ife sta b a en l a circulacin de tres o

cuatro m on ed as diferen tes n cad a provincia. U n a m is m a m on eda v a
r ia b a h a s ta 26% de u n a p ro v in c ia a otra. E n 1875 y 1879 se dictaron
leyes ord en ad o ras qu e re s u lta ro n fru s tra d a s en su aplicacin. Recin
en 1881 se logr o rd e n a r el sistem a m onetario (ley 1130) y dos aos
despus se disp u so la conversin de la n u e v a m o n e d a a la par. E n
cuanto a l sistem a de ban cos, ta m b i n fu eron reiterad q s los fracasos.
U n proyecto de ban cos lib re s fu e te m p ra n a m e n te fru stra d o por el mo
nopolio de em isin ejercido p o r el B a n c o de l a P ro v in c ia de B u en os A i
res. L a p rim e ra O fic in a de C am bio , creada en 1867, se estableci como
dependencia de este m ism o banco. R ecin e n 1872 se cre el B an co N a
cional, con el aporte de cap itales p rivad o s, y d u ra n te l a dcada del 80
se fu eron e stablecien do o tras instituciones oficiales y p riv a d a s. C/. R a
fa e l O la r r a J im n ez, Evolucin monetaria argentina, B n en os Aires,
E u d e b a , 1968.
. . .
.A
....
9
Com o o c u rrie ra e n o tras reas, la codificacin ta m b i n recogi ini
ciativas y proyectos d e l gobiern o de la P ro v in c ia de B u en o s A ires. Co
rrespondi a l propio U r q u iz a como go bern ad o r in terino ante la re
n u n cia de L p e z y P la n e s d e sig n a r u n a com isin p a r a red actar los
cdigos civil, p e n a l y com ercial. E n 1858 la p ro vin cia puso en vigencia
el cdigo de com ercio, re d actad o p o r p a lm a r io V le z S a rsfie ld y E d u a r
do Acevedo. M itre lo a d o p ta ra e n el orden n acion al en 1862, y se m an
te n d ra vigen te h a s t a .1889, fech a en que s e ra sustituido, p o r el actual.
T a m b i n en 1862 se en carg a V le z S a rsfie ld l a redaccin del cdigo
civil y en 1864, a C a rlo s Tejedor, e l cdigo p en al. E l p rim ero fue con
cluido en 1869 y en tr en v ig e n c ia en 1871. R ecin en la dcada del 80
se ra n sancionados los cdigos p e n a l y de m in era, lu ego de varios anos
de revisin y d iscusin p a rla m e n ta ria .
10 E n la ciu d ad de B u e n o s A ire s , l a ad m in istracin de estas reas
q u e d a ra a cargo d el gobiern o m u n icip al p o r (delegacin d el E stad o na
cional. L a in stitu cin d el m atrim on io civil recin te n d ra vigencia bajo
la presiden cia de J u re z C elm an , coincidiendo con el m ovim iento lai
cista iniciado e n l a d c a d a d e l 80.
11 Y a en tiem pos de l a C on federacin A rg e n tin a la em presa de
M e n s a je ra s N a c io n a le s , servado .de diligencias bajo concesin esta-
175
-13 k a p erm an en te m ovilizacin del ejrcito pronto se convertira en

un fu n d am en tal in strum en to de penetracin y control territorial, so
bre todo u n a vez qu e l a experien cia de l a la r g a y cruenta g u e rra con el
P a r a g u a y le o to rgara u n a m a y o r ap titu d profesional.
14 P o r ejem plo, el p rim e r cuerpo de ejrcito, al m an do de W . Priero, que in te rv in ie ra e n las'operacion es contra P e aloza, caudillo de L a
Rioja, fu e disuelto u n a o d espu s de organ izado el ejrcito; pero p a r
tir de 1864, la g u e rra con el P a r a g u a y exigi a rm a r y eq u ip a r u n ejr
cito que lleg a contar con 25.000 hom bres. L o m ism o ocurri con la pe
quea fu e rz a de m a rin a . R e d u c id a en u n comienzo a slo tres buqus
en pie de g u e rra (los dem s fu e ro n arren d ad o s a p articu lares), pronto
debi red im en sih ars con m otivo del conflicto'blico. 1
15 S o b re el p rim e r aspecto, recin en 1866 se ex p re sa ra oficialm en
te que todas la s provin cias se h a lla b a n re p re se n ta d a s en el ejrcito
nacional (con especial mencin, de la eternam ente rebeld e provincia de
C orrientes), a u n cuando ello no sign ificaba todava u n a v erd ad era in
tegracin. E n cuanto a la distribucin je r rq u ic a , se tra ta b a cmo en
otros aspectos de .una situacin de arrastre. l otorgam iento d e g r a dos m ilitares d u ran te la g u e r r a contra E s p jila s 'd is p u t a s locales
produjo u n a h ip e rtro fia en el escalafn de jefes y oficiales. Eri.1822 se
intent ju b ila r (sin xito p o r fa lt a de recursos) u n excedente de 11
generales, 63 je fe s y .180 oficiales. T am b in la C onfederacin A rgen ti
na leg al nuevo gobierno n acion al u n crecido h m ero ce personal m i
litar que re v ista b a en posiciones aparentem ente' superiores a l s que
indicaban su s reales m ritos, situacin a trib u id a a l a prodigalidad de
la ad m in istraci n 'cad u ca del P a r a n . E s a s como n 1864 el escala
fn del person al con goce de sueldo in c lu a 25 gen erales y 60 coroneles
(Alvarez, 1910). E s ra zo n a b le suponer, claro est, que adem s de ata
car estos excesos, la racion alizacin de .los cuadros tam bin perse
176
g u a el propsito de d e p u ra rlo s de aq u ellos elem entos antagnicos a la

c a u sa p ortea.
16 A d iferen cia d e l v iejo ejrcito de ln ea, in te g ra d o p o r volun tarios
y efectivos reclu tad o s a p a r t ir de le v a s forzosas, l a G u a r d ia N a c io n a l
e sta b a con stituida como r e s e r v a y d e b a c u m p lir obligaciones m ilitares
peridicas en caso d e a g re s i n e x te rn a o conm ocin interior. E n su to
talid ad , sus je fe s y tro p a e s ta b a n conform ados p o r civiles.
17 R e o rg a n iz a d a s la s fu e r z a s de B u e n o s A ir e s d esp u s de la b a ta lla
de P av n , M itre ocup la s ciu d ad es de R osario y S a n ta F e, lu e g o de li
b r a r com bate en C a a d a de G m ez. U r q u iz a se h a b a re tira d o a E n tre
R os y p ese a la s p re sio n e s p a r a qu e in v a d ie ra esta provin cia, M itre
prefiri: e v ita r a l d e sg a ste de s u ejrcito, d estin n d olo en su lu g a r a
ca m b ia r la s situacion es p o lticas de la s p rovin cias, de m odo q u e el p a r
tido g u b e m is t a de B u e n o s A ir e s contase con gobiern o s afin es e n todas
ellas. M itre y U r q u iz a lle g a r o n a e n ten derse so b re l a b a s e de que: 1) la
R ep b lica s e ra g o b e r n a d a con l a C on stitucin F e d e r a l en 1853, refor
m a d a y ju r a d a en 1860; 2 ) la. p ro v in c ia de E n tre R os no se ra in vad i
d a por la s fu e rz a s de B u e n o s A ir e s ; 3) U r q u iz a , como g o b ern ad o r de
E n tre R os, desconocera a la s a u to rid a d e s de la C on federacin , que de
hecho h a b a caducado, y la p ro v in c ia re a s u m ira su s o b e ra n a dejando
sin efecto la s disposiciones r e la tiv a s a l a fijacin de l a cap ital y terri
torio fed eralizad o ; 4 ) U r q u i z a d e s a rm a ra la s b a te ra s con stru idas en
el D ia m a n te y l a e s c u a d ra de l a Confederacin; e in flu ira sobre Co
rrien tes p a r a q ue a d o p ta ra u n a actitu d s im ila r a la de su provincia; 5)
el gobierno de B u e n o s A ir e s in v ita ra a la s p ro v in cias a re a s u m ir su so
b e ra n a local, re tira n d o s u s a u to rid a d e s del C o n g re so caduco, y convo
c a ra a u n n u evo C o n g re so p a r a reco n stru ir lo s p o d eres pblicos que
h a b ra n de re g ir l a N a c i n . P o steriorm en te, la s d ivision es del ejrcito
, le B u e n o s A ir e s o c u p a ro n casi todas la s provin cias. E n la prim era,
S a n ta Fe, el p re sid e n te de l a C o n fed eracin h u y y el g o b ern ad o r fe
depuesto. E n C o rrien tes, n o obstan te l a actitud p acfica que asum ieron
sus au torid ad es, el go b iern o fu e derrocado p o r u n m ovim ien to armado.
M ie n tra s u n b a ta ll n m itris ta i b a a ocupar la p rovin cia, desde Buenos
A ir e s se e n v ia b a n din ero, a r m a s y m uniciones. C u a n d o se acercaba a
C rd o b a el p rim e r cuerpo de ejrcito, de B u en o s A ir e s a l m an d o de P au nero, u n gru p o de d ip u ta d o s de l a L e g is la tu ra p ro v in cial derroc a l go
biern o y declar s u a d h e si n a l a poltica de M itre . D e s d e C rd o b a sa
lie ro n entonces- v a ria s d iv isio n es p a r a o p e ra r so b re Cuyo, provincias
en la s que ta m b i n los g o b ie rn o s fu e ro n su stitu id o s p o r h o m bres adic
tos a l a poltica de B u e n o s A ire s . E l a taq u e se centr lu ego sobre L a
R ioja, foco de resisten cia d el g e n e ra l P e a lo z a , q u ie n se h a lla b a auxi
lian d o en C a ta m a rc a a l g e n e ra l N a v a r r o . L a s fu e rz a s com binadas de
T aboada, P a n e ro y R iv a s d e rro ta ro n a los caudillos q u e in ten taron la
resistencia. P o r su p a rte , re sta b le c id a la p a z en la s provin cias del L i
toral, M itre re g re s a B u e n o s A ir e s con p arte de su ejrcito y reasum i
e l gobierno d la p ro vin cia. L a L e g is la t u r a de B u e n o s A ir e s lo autori
L A CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
177
z a a c e p ta r y ejercer la s fa c u lta d e s in h e re n te s a l P o d e r E jecu tivo N a

cional q u e d e le g a ro n en l la s p ro v in c ia s de l a C o n fed eraci n y a con
vocar a eleccin de u n n u evo C o n greso , cu y a a p e rtu ra tu vo lu g a r el 25
de m a y o de 1862. Cf. A d o lfo B a ld a s, U n siglo de instituciones, tomo II,
L a P la t a , T a lle r de Im p re sio n e s O fic ia le s, 1910.
18 D e claracio n es del se n a d o r N ic a s io O ro o el 28 de setiem b re d
1868. C itad o p o r J. L . B u sa n ic h e , Historia argentina , B u e n o s A ires,
S o lar-H ach ette, 1969.
19 A p e s a r de que en ciertas co y u n tu ras el E s ta d o debi a te n d e r al
m ism o tiem po estos tres fre n te s de conflicto, su s esfu erzos e n c a d a uno
de ellos ten d ieron a concen trarse e n p erodos diferen tes: l a g u e rra con
el P a ra g u a y , a l p ro m e d ia r el pero d o p re sid e n c ia l de M it r e ; la sofoca
cin de los lev an tam ien tos de cau d illo s (v.g. los T a b o a d a , L p e z J ordn
y el p ro p io M it r e ), en tre lo s ltim o s a o s del go biern o de M it r e y el fi
n a l de l a p resid en cia d S a rm ien to ; y la s c a m p a a s co n tra el indio, d u
ra n te l a p resid en cia de A v e lla n e d a . E n p arte, esto re fle ja la creciente
capacidad d el E sta d o n a c io n a l p a r a a fia n z a r s u p o d e r fre n te a- la s si
tuaciones provin ciales, concentrando u n a v ez alc a n za d o este prop
sito su s m edios de coercin sobre e l ltim o escollo q u e se opon a al
pleno control territo rial: l a ln e a de fro n te ra con e l indio. P o r eso, cuan
do e s ta b a em pe ado en e sta ltim a cam p a a, p o d a a fir m a r A v e lla n e
da en s u m ensaje a l C on greso d e 1877: D esp u s d e estos dos ltim os
aos, h a q u ed ad o como u n hecho perfectam en te d em ostrado qu e no
existe y a entre nosotros teatro p a r a esas revolu cion es q u e cam bien
con fu e rz a irresistib le l a situ acin de l a N a c i n o de u n a p ro v in c ia .
20 V a s e H . G oro stegu i de T orres, op. cit.
21 E n 1867, divisiones d e l ejrcito d e l P a r a g u a y fu e ro n distrad as
de l a contienda p a r a sofocar re b e lio n e s in teriores. E l ejrcito del N o r
te, a l m an d o de A . T a b o a d a y com puesto de G u a r d ia s N a c io n a le s de
San tiago, T u c u m n y a lg u n a s de C a ta m a rc a y L a R ioja, com binado con
u n a divisin de otro ejrcito d e l in te rio r com andado p o r W . Pau n ero,
fu eron destinados, a com batir reb elio n es en C uyo y L a R ioja. P a r t e de
la G u a r d ia N a c io n a l de esas p ro v in cias y a lg u n o s cuerpos de ln e a p e r
m anecieron e n dich as regio n es en p rev isi n de n u evos alzam ientos.
T am bin e l E jrcito del N o r t e d ebi r e p rim ir lev an tam ien to s en S a lta
y Jujuy. P a r t e del ejrcito r e to m lu ego a la lu c h a en el fre n te p a r a
guayo. T e rm in a d a la g u e rra , se lib r l a orden de licnciam iento del
Ejrcito d el N o rte . P o r su p a rte , e l ejrcito de ln e a d estin ad o a cubrir
el servicio de fro n teras a s u re g re s o d e l P a r a g u a y debi a c u d ir a con
ju r a r l a reb eli n in iciad a p o r L p e z J o rd n en E n tre R os, lu ego del
asesinato de U rq u iz a .
22 P o r decreto del 27 de enero de 1870, A ls in a vicepresidente-de
la R e p b lic a o rd e n a b a q u e la s pro vin cias co n trib u y eran proporcio
nalm ente, con u n total de 2560 h o m b res, a l a re m o n ta de lo s servicios
de ln e a a fin de c u b rir su s fro n te ra s. S e c o n sa g ra b a a ll u n principio
que a lt e r a b a l a b a se d e l servicio de fro n teras, a l d isp on erse qu e todas
178
las provincias, tu v ie ra n o no fron teras que gu ardar, deban contribuir

proporcionalm ente a defenderlas, fu n d a m e n ta n d o la constitucional!d ad de este principio, la nota con l a que el gen eral M a rtn de G ainza,
m inistro de G u e rra , e n v ia b a el d ec re to 'a los gobernadores, se alaba
que se tra ta b a de com partir el peso de u n a carga comn..., p orqu e en
la v id a n acion al no h a y antagonism o de intereses, no puede h a b e r in
diferencia tam poco, y l a riq u e z a que en cierra la provincia de S a n ta Fe,
que es fu en te de re n ta nacional, tiene derecho a ser defendida por el
esfuerzo y sacrificio de todos, como riq u eza argentina, como riq u eza de
todos. E s de h a c e r n o ta r que y a en 1864, E m ilio C astro -futuro gober
nador de B u e n o s A ire s h a b a sostenido en la legislacin bonaerense
el carcter inconstitucional de este servicio. Y que h acia fines de esa d
cada, el sistem a de contingentes de enganchados, peridicam ente en
viados a la s guarniciones de fronteras, d a b a origen a intensos debates
parlam en tarios y a u n a influyente corriente de crtica social, recogida
especialm ente p o r l a lite ra tu ra y el periodism o.
- 23 S alien do a l paso de las- crticas que esta situacin ocasionaba,
Sarm iento en con traba en la experiencia h istrica p rop ia y ajen a ade
cuada ju stificacin p a r a esta situacin: D e sd e la s plantaciones avan
zadas adonde el G obiern o de u n p as no alcanza, h a s ta e l sistem a mi
litar pru sian o, el deber, la obligacin y la necesidad de defender l a pro
pied ad y la vid a, cuando son atacadas, o la in tegrid ad y el honor nacio
nal, rep o san sobre cad a individuo de l a sociedad, cu alqu iera que sea la
form a de gobierno. L a s poblaciones n u evas en esta y la otra Am rica
se a rm aro n desde el p rim e r da de su existencia p a ra defenderse, y s
lo cuando se constituyeron en naciones, hicieron de esta defensa local
u n sistem a de d efen sa comn, llam n d o le G u a rd ia N acio n al. E l ejrci
to re g u la r pu ed e su p lirla o exon erarla; pero toda vez que aqul no es
t en proporcin con la necesidad, la u n iv e rsa lid a d de los ciudadanos
constituye 1 ejrcito nacional, llm ese m ilicia, L a n d w e r o reserva. To
da lim itacin que p o n g a a l poder n acion al m ilitar sobre el- uso de la
G u a rd ia N a c io n a l, es suicidar lal N a c i n y h acer n acer por fu erza lo
que con tantos sacrificios destruim os o neutralizam os entre todos, a
saber: la s m ilicias que con R a m re z y Q u iro g a sublevaron el pas y
m an tu vieron la g u e rra constante- en la s provincias; las de B uenos A i
res, com an dadas por el G e n e ra l D . J u a n M a n u e l de R osas durante
veintisis aos, y la s veinte m il la n z a s de E n tre Ros a la s rdenes del
C ap itn G e n e ra l U rq u iz a . L a g u e rra civil de cincuenta aos fue slo la
an tigu a m ilicia localizad a b a jo ; u ii caudillo (Sarm iento, M ensaje,
1872). .
24 V a n se , p o r ejem plo, las declaraciones en tal-sentido efectuadas

en los m en sajes a l C ongreso de 1872 y 1875.
25 E ste ltim o p roblem a constitua casi u n a tradicin, al punto- de
que el pago de h a b e re s de los 60.000 h om bres convocados bajo arm as en
1874, antes de ser licenciados, signific segn lo expresara. Avellane
da u n acto adm inistrativo que no tiene h asta hoy precedentes.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL E3TADO
179
26
E n tre otros, fu eron creados e l Colegio- M ilitar, la E scu ela N a v a l
la Inspectora G e n e ra l del Ejrcito, etc. '
2J Comentando^ tres victorias obtenidas sobre fuerzas insurrectas

del interior, Sarm ien to se a la b a que la s m ism as ...confirm aban un
hecho y a vu lgar, pero olvidado p o r los rebeldes; y es que e l v a p o r y el
telgrafo a n d a n m s de carrera que los caballos en que voltejea, el cau
dillo (Sarm ien to, M en saje, 1874).
28 D en om in acin gen rica de la s cam p a a s m ilitares destinadas a
rep rim ir la s incursiones in d gen as y a g a n a r el control sobre territo
rios ubicados fu e r a de la s fro n teras in teriores. E n p articular, se a p li
ca a l conjunto de acciones m ilita re s d e sa rro lla d a s contra el indio en
tre m ediados de los aos 70 y comienzos de los 80, que culm inaron con
el definitivo control del territorio n acion al seg n su actual configura
cin.
28 C rticas del d ia n o Ha Hc-cin (B u en os A rres, 14-1-76), citadas por
Guillerm o G asio y IM an a C. S a n R om n, L a co'ioTiisa cLe progreso,
1874-1880, B u en o s A ire s, Ediciones L a B a stilla , 1977.
3 A lb erto M artn ez, E l presupuesto nacional, B uenos Aires.. 1890.
N in g n otro ru b ro ni siq u iera el costo del aparato recauda dor lleg a constituir durante la p residen cia de M itre u n a proporcin
significativa del gasto pblico.
32 L u c h a que a la vez contribua en b u e n a m edida a aquel floreci
miento. N o cabe d u d a de que el enorm e p od er de compra del aparato
m ilitar afect a l conjunto de l a actividad econmica. L a alimentacin
y vestuario de la tropa, la adquisicin de arm am entos y pertrechos,
entre otros ru bro s, contribuyeron a d in aroizar la produccin y la inter
mediacin. D u ra n te la poca de m ay o r gravitacin de los gstos mili
tares, la asociacin, entre intereses econmicos y actividades blicas
populariz a l P a rtid o L ib e ra l de M itre como el partido de los provee
dores.
.
33 S eg n se desprende del cuadro .3,. entre 186.3 y 1868 los recursos
ordinarios
fun dam en talm en te ren tas ad u an eras crecieron en u n
92,9%. E l increm ento resu lta algo m ay o r si se consideran los recursos
derivados del uso del crdito.
34 E l presupuesto.m ilitar a p a rtir de la dcada del 80 continu cre
ciendo en u n a m e d id a no despreciable, a u n q u e su participacin relati
va en el presupuesto ejecutado del gobierno n acion al dism inuy en for
ma considerable.. P ero a diferencia de dcadas previas, el incremento
presupuestario en valores absolutos se dedic m s a la-in sttudon alizacin y equipam iento de la s fu e rza s a rm a d a s que a la atencin de
conflictos arm ados. L a segu n d a presidencia de Julio A . Roca (18981904) m arca la definitiva consolidacin de la institucin militar, y el
surgim iento de u n ejrcito profesional y m oderno. S e concreta la sepa
racin del ejrcito y la m arin a; se f n d a n l a E sc u e la S u p erio r de G ue
rra y la ;E sc u e la de Suboficiales y se ad q u ieren los terrenos de Cam po
de M ayo.
180
35 Cf. A d o lfo S a l di as, U n siglo de instituciones, vol. II, L a P la ta , Im

presiones oficiales, 1910.
,
36 23b . m en saje an te el C o n greso de la C onfederacin A rg e n tin a de
1859, el vicepresidente D e l C arral a ta c a b a a l go bern ad o r de B u en os A i
res, im putn dole q u e a l p ro n u n ciarse contra l a id e a fe d eral atacaba
la soberan a y existencia de cad a u n a de la s provincias in clu id a B u e
nos A ires, conm ova el ord en establecido e in ic ia b a u n estado de gue
r r a consecuencia in e v ita b le de u n propsito de centralizacin^ adm inis
trativa dirigido a d estru ir l a au ton om a y p e rso n a lid a d poltica de ca
da provincia.
37 Jam es R. Scobie, L a lucha por la consolidacin de la nacionali
dad argentina (1852-1862), B u e n o s A ire s, H ach ette, 1964.
38 Scobie, ibidem.
39 S u intervencin en el conflicto entre el go bern ad o r de C rd oba De

la P e a y el de S a n L u is S a a mediante, el envo de a rm a s y m il onzas
de oro-,1a proclam acin de M itre de que d eba ap oyarse incondicionalm ente a l p artid o lib e r a l en el in terior; y el ofrecim iento de Honores y
pagos de sueldos a tra sa d o s a m ilitares (sobre todo extran jeros) a l ser
vicio d e 'la C onfederacin, son a lg u n a s ilustracion es de u n a conducta
reiterad a a lo la rg o de esos aos.
40 H ; G oro stegu i de Torres, op. cit.
41 Cf. B arto lo m G aln d ez, Historia poltica argentina: la revolu
cin del 80, B u e n o s A ire s, Coni, 1945.

42 Los m ensajes presidenciales no dejaban de se a la r el estado
cor
dial o inam istoso de las relaciones del gobierno nacional _con las pro
vincias; P articu larm en te intensos fueron los conflictos suscitados cpn el
gobierno de la P ro vin cia de B u en os A ires, sobre todo alrededor de la
cuestin C apital que en 1862 se resolvi con u n rotundo triunfo del
autonomisrno porteo y el de l a jurisdiccin sobre el municipio de Bue
nos A ires. P ero en general, el gobierno nacional debi disputar todos
aauellos poderes que a lg u n a vez correspondieron a la s provincias, desde
la exclusiva atribucin de establecer el estado de sitio (que, por ejemplo,
declararon algunos gobernadores ante l a cercana de las m ontoneras de
P ealoza) h asta la de re c a u d a r ciertos tributos o m ovilizar fuerzas ar43 S e excep tu aba a B u e n o s A ire s, qu e te n a g a ra n tid a la integridad
de s u presu pu esto p o r pactos p reexistentes incorporados a la Constitu-
C144 D esp u s del 80, el gobiern o n acio n al re c u rrira a mecanismos

m s sofisticados, tales como leyes especiales, ln e a s de crdito privile
giadas, concesiones e in version es directas p a r a el d esarrollo de ciertas
regiones o productos (y.g. l a in d u stria a z u c a re ra tucu m an a).
45 L u is A . R om ero, D ecad en cia re g io n a l y declinacin u rb a n a en ei
In terior argen tin o (1776-1876), Revista Paraguaya de Sociologa, 4243, aiolB, 1978.
..
46 E n ig u a l sentido v a se H . G orostegui de Torrea, op. cit.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y L A mSTlTOCIONALIZACIN DEL ESTADO
181
47 G asio y S a n R om n, op. cit.

48 C a b e a c la r a r qu e este m ecanism o contiene elem entos de coaccin
que tam bin peram tiran caracterizarlo como u n m edio de penetracin
represiva. E s b ie n sabid o que, p o r lo g e n e ra l, la s intervenciones fede
rales e ra n a u x ilia d a s p o r fu e rza s m ilitares d e l ejrcito n a n a i p ero
eo no debe h a c e r p e rd e r de v ista sus esen ciales in gred ien tes de con
ciliacin, negociacin y com prom iso, y p o r en de su p a p e l e n la form a
cin de a lia n z a s polticas. E n tre los au tores qu e h a n tratado extensa
m ente e l tem a de l a intervencin fed eral, cabe m en cion ar a L u is H .
Sonoraa n v a , Historia de las intervenciones federales en las provincias
Buenos A ire s, 1929, y N a t a lio B o ta n a , E l orden conservador, B u en os
Aires, S u d am erican a, 1978.
49 S e fu e a s d elin ean d o u n im p ortan te p a p e l legitim ad o r del E sta do nacional de los poderes locsd.es, esp ecialm en te a travs de la u tiliza
cin diferencial de la fu erza. P o r ejem plo, los interventores y comisio
nados n acion ales se v a lie ro n de e lla p a r a im p o n e r determ inados can
didatos, pero tam bin qu itaron apoyo m ilita r a l g o b ern ad o r local, a ve
ces vital p a ra m an ten erse en e l p o d er (v.g., caso del go bern ad or de
Santa F e en 1868). E n otros casos, el gobiern o n acion al se abstuvo de
intervenir, aduciendo l a a u sen cia de ten d en cia reaccion aria o g u e rra
civil que pu siese en p e lig ro la tra n q u ilid a d g en eral, a u n cuando re su l
tara obvio que sin este apoyo el g o b e rn a d o r local (e n este caso, el de T ucumn en 1868) no poda re c u p e ra r su cargo. S im ila r conducta observ
Sarm iento en 1872 an te la revolucin de C orrien tes, a u n cuando envi
al entonces coronel R o ca y a l contador m a y o r de l a nacin C ortnez con
la m isin de con tribu ir a l a pacificacin.
so C om o la U n i n del N o rte , lid e ra d a p o r T ab ead a, que S arm iento
desbarat.
51 C arlo s D A n aco , Buenos Aires, sus hombres, su poltica (18601890), B u en o s A ire s , C entro E d ito r de A m ric a
19 77.
52 C arlo s D A m ico, op. cit.
53 D u ra n te l a d cad a del 60, los cam bios de afiliacin poltica invo
lucraron a a lg u n a s fig u ra s conspicuas de esta clase?. M a ria n o S aavedra, go b e rn a d o r n n trista de la p ro v in cia de B u en o s A ire s, pas al au tonomismo. A v e lla n e d a , m inistro de M itre , lo fu e lu ego de A ls in a en el
gobierno provincial; y E m ilio C astro, otro go b e rn a d o r autonom ista, se
convirti a l m itrism o. Cf. R om ero C a r r a n z a y otros, Historia poltica
de la Argentina, B u e n o s A ire s , P a n n e d ille , 1975.
04 L a s dificultades econm icas, su m a d a s a la poltica segu id a en la
guerra con el P a r a g u a y y en las. intervenciones a la s provincias, crea
ron u n a fu erte oposicin a l gobierno de M itre , tanto de p arte de los a u
tonomistas porteos como de u n in terior que, acau d illad o p o r la pro
vincia de C rdoba, d e sb a ra t -su s propsitos contm uistas. Tampoco
Sarmiento, que e n fre n ta b a los comienzos de u n a d u ra crisis sin h a b e r
conseguido su straerse l ju e g o de m itristas y alsin istas creando u n a '
fuerza poltica p ro p ia, obtuvo lo s apoyos n ecesarios p a r a m odificar la
Jk
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTOTICIONALIZACIN DEL ESTADO
relacin de fu erzas. N o obstante, fu e q u iz s el prim ero de los presiden

tes constitucionales que lo gr a firm a r l a presen cia institu cion al del
' E sta d o n acio n al e n l a v id a p oltica d el pas.,
55 S arm iento cifra b a esperanzas en sustituir la influencia de los cau
dillos p o r la de h o m bres dispuestos a colaborar con el Ejecutivo Nacional,
lo que deba expresarse en Ibs comicios. N o obstante, la s elecciones se de
senvolvieron en u n clim a de violencia y fraude. Sarm iento m ism o lo reco
noci en el M e n sa je a i Congreso de ese ao: L a s fuerzas nacionales su
plieron e n algu n as p artes la fa lta de autoridad de la s policas locales. Los
partidos se Han echado en c a ra frau d es recprocos... (M en saje, 1874).
56 A v e lla n e d a fu e apoyado p o r sectores d el interior, o tro ra pertene
cientes a l P a rtid o L ib e ra l, qu e p erm an ecieron fieles a S arm ien to al
p roducirse u n a escisin en 1868; p o r algu n os grupos del viejo Partido
F e d e ra l; y p o r otros ncleos provin ciales, todos los cuales constituye
ron el lla m a d o P a r t id o N a c io n a l. C om o en 1868, A d o lfo A ls in a fue el
candidato d el P a rtid o L ib e r a l jAutonom ista, pero su nom inacin resul
t cuestion ada tan to p o r ser vicepresiden te en ejercicio como p o r iden
tificrselo como c a b a l re p resen tan te del porteism o. M itre , candidato
del P a rtid o L ib e r a l N acio n alista,' tuvo p osibilidades de im pon erse en
B u en o s A ire s , C orrien tes, S a n tiago d el E stero y S a n J iia a . Perdidas
la s esp e ra n za s de triu n fo lu e g o de los comicios, A ls in a se decidi a pac
t a r con A v e lla n e d a u n a f rm u la m ix ta (n acion al-au ton om ista) in tegra
d a con M a ria n o A c o sta como! vicepresidente, la que triu n f el 12 de
a b ril de 1874 p o r a m p lia m a y o ra de electores.
57 L a lla m a d a conciliacin de los p artid o s prim ero, y la "lig a de go
b e rn a d o re s d esp u s, ap u n ta ro n a l control electoral de los gobernado
res p rovin ciales, p ie z a clave p a r a a lla n a r l a negociacin an ticipada del
62 P a r a u n tra b a jo qu e p re s ta esp ecial atencin a este punto, vase

R oberto C orts C on de, E l progreso argentino, B u en o s A iresj S u d am e
rican a, 1079.
182
183
_63 Los, testim onios que recoge la h isto rio g ra fa argen tin a acerca de
la 'in flu e n c ia de la e xp erien cia n o rte a m e ric a n a sobre el pensam iento y
la accin de los e stad istas a rgen tin o s son ta n num erosos corno conci
dentes. L o s docum entos oficiales, incluso origin ad os en n iveles de au
toridad in term edios, a s lo ratifican . E sc rib a , p o r ejerdplo, el presiden
te d l a C om isin de I nm igraci n de la P ro v in c ia de B u e n o A ire s al
m inistro del In te rio r R a w so n : C u l lle g a r a ser... el desenvolvim ien
to de n u e s tra s in d u stria s y l a a n im acin pro d u cid a p o r la plim teacin
de o tras n u e v a s, fcil es concebirlo, p o r te n e r el ejem plo de los E stad os
U n id o s (M e m o ria M in iste rio d el Interior, 1863).
64 L a p a t r ia g ra n d e y l a p a t r ia chica, sm bolos de esta contradice
cin, fu ero n tem a recu rren te de trab ajo s clsicos de la lite ra tu ra A r
gentina, como el Facundo de S arm ien to y el D ogm a socialista de E che
verra,
65 E s t a observacin alu d e a la fa m o sa fra s e go b ern ar es p oblar
acuada p o r J u a n B . A lb e rd i, m xim o in sp ira d o r de la Constitucin
argentina.
68 E n 's u s M em orias de un viejo, Vicente G . Q u e sa d a (V ctor G lvez,
1942) re la ta la s d u ra s alte rn a tiv a s de u n a tra v e sa entre R osario y
Crdoba, h acia m ediados de l a dcada del 50. A n d an d o sin ru m bo a
travs de u n a plan icie on du lada, sin rboles n i accidentes, sobre u n a '
tierra seca y polvorienta, la soled ad e ra n icam en te interru m pida por
las tro p as de carretas o la s a rria s de m u as, expuestas a ser. atacadas
y ro b a d a s p o r los indios.
67 V c to r G lvez, op. cit.
88 A lb e r t O . H irsch m an , A li h k a g e a p p ro ach to developm ent, Eco
nomie Development and Cultural Change (e n espaol, E l trimestre eco
nmico, 1977).
sucesor presiden cial.

58 P o r circuito dinm ico de la econom a p a m p e a n a entiendo el con
ju n to de activid ad es p roductivas, m ercan tiles y fin an cieras que, basa
das en el in tercam bio con el exterior, se d e sa rro lla b a n eri B u e n o s Aires
y su hinterland pam pean o,
59 A lu d ie n d o a l a e scasa p oblacin de su provincia, el go bern ad or de
S a n J u a n .e x p re s a b a .en XSG3 en c a rta a l m inistr del In te rio r Rawson.
l a P ro v in c ia de S a n Ju an , p u ed e decirse, e st lim ita d a l a ciudad, su
b u rb io s y D e p a rta m e n to s ru r a le s adyacen tes (M e m o ria M in isterio del
89 E s t a afirm acin, sin d u d a controvertida, m erece algu n as p u n tu alizaciones. S i bien este ensayo no preten de d ilu cid ar cuestiones de ti
po h istoriogrfco, conviene a c la r a r que no siem pre, en el m arco del re
visionismo histrico, la reivindicacin de los sectores, actividades o re
giones d e sp la z a d a s p o r el d esarro llo c ap ita lista se trad u jo en evocacin
nostlgica de u n p a sa d o tradicional, p recap italista. D istin tas expresio
nes de e sta corriente en to d a l a g a m a del espectro ideolgico- h an
detectado e n estos sectores y actividades (den om in adas industrias
artesanales o sim plem ente a rte sa n a s del in terior) el germ en (a b o r
tado) de u n d esarrollo cap italista autnom o. M s que a evocacin
nostlgica (su byacen te en m u c h a s lectu ras revision istas), da algunos
casos h a b r a qu e re fe rirse a u n a b s q u e d a retrospectiva deljb u rgu s
progresista y n acio n alista o del dem iu rgo in d u strialista. L a identi
ficacin y a veces el com prom iso poltico m ilitan te de los intelectuales
revisionistas cou e l proyecto in d u stria iiz a d o r de u n sector del. ejrcito
Interior, 1863).
60 E l te m p ra n o calificativo de desierto h a sido atribu id o a l desco
nocim iento geogrfico. P o r trad ici n se lo sigui u tilizan do a u n des
pu s de corro bo rad as las p o sib ilid ad es productivas de la s region es con
q u istad as a los in d gen as.
61 S o bre el t e m a de l a fro n te ra in te rio r y sus m ovim ientos existe
u n a exten sa b ib lio grafa.. A lg u n o s ttu lo s incluyen a R oberto Corts
Conde, E l progreso argentino; y la s colaboraciones de N s t o r T. A u z a y
C o ln M . L e w is e n G u sta v o F e r r a r i y E z e q u ie l G allo, com ps ;, L a Argen
tina del ochenta al centenario, B u e n o s A ire s, S u d am erican a, 1980.
i
184
en la d c a d a del 40, con el p e ro n ism o d esp u s, o con el desarrollism

ta rd e , re fo rz a ro n e st ten d en cia en la produccin historiogrfica.
70 E l p rra fo tra n sc rip to es p a rte de u n m e m o r n d u m d irigid o por
el m in istro d e l In te rio r a l p re sid e n te M itre , en e l q u e a l d e ta lla r la s ne
gociaciones m a n te n id a s con e m p re sa rio s b ritn ico s y argen tin os p a ra
conceder l a construccin d l F e r r o c a r r il d e R o sa rio a C rd o ba (o C en
tra l A rg e n tin o ), s e a la b a l a im p e rio s a n ec e sid a d de em p re n d e r la
obra, in clu so p a s a n d o p o r a lto exigen cias le s iv a s p a r a e l in ters nacio
n a l inm ediato.
r
71 S e g n e l caso, se u tiliz l a con tratacin d irecta o l licitacin, es

tablecindose e l p a g o d e u n a s u m a g lo b a l e n e l caso del obras y de su
m a s H'pr.aiialas o a n u a le s en e l caso de servicios. E n ocasiones, .l go
bierno e n c a rg a b a l a re a liz a c i n d e o b ra s concediendo el'beneficio de su
explotacin (v.g. p e a je s). A m en u do, l a in ic ia tiv a y p ro p u e sta de obras
y servicios correspondi a los p ro p io s e m p resario s que lu ego re su lta
b a n a d ju d ic a ta rio s de la s m ism as.
72 C o n ello se in te n ta b a e x tirp a r prcticas a b u siv a s in v eterad as, so
b re todo de p a rte de lo s pro p io s fu n cion arios pblicos que n o p a gab an
el servicio de p o sta g e , p rodu cien do u n re cargo con siderable a los
m aestros de p o sta q u e a v eces a c a b a b a n p o r in te rru m p ir el servicio.
73 E l a n lisis se b a s a r e n cartas e in form es oficiales. U n estudio so
b re los efectos econmicos de este ferro c a rril p u e d e b a ila rs e en P a u l B.
G ood w in Jr., T h e C e n tra l A rg e n tin a R a ilw a y a n d th e economic deve.
lopm ent o f A rg e n tin a , H ispanic Am erican Histotical Review, vol. 57,
N 4, n oviem bre 1977.
.
74 ,Qtirn a q u e serv a de b a s e p a r a el clculo de la re n ta b ilid a d m ni
m a a que te n d ra derecho la em presa.
75 c a b e h a c e r n o ta r q u e W h e e lw r ig h t ta m b i n prop u so como opcin
en carar l a o b ra b a jo su direccin, le v a n ta n d o cap itales en el pas, en
tre los p a rtic u la re s y el gobiern o, y e n el extran jero , a tra v s de la pro
visin de equipo y m a te ria l rodan te. Q u e el gobiern o o p ta ra p o r conce
der la o b ra aceptan do la s condiciones de la em p resa, y que sta poste
rio rm en te o b tu v ie ra u n en orm e beneficio a l constituir u n a com paa
de tie rra s su b sid ia ria , tra n s fe rirle la s tie rra s a d ju d icad as a u n valor
nfim o y re d u c ir de este m odo sus u tilid a d e s n o m in ales a los efectos, de
la g a r a n t a e statal, n o m o d ific a l a r a z o n a b ilid a d de l a decisin adopta
da. A veces, los ju icio s retrospectivos n o to m a n en cuenta cun to pesan
im p erio sas circun stan cias. A p r o x im a r a l a c ap ital de la R e p b lic a las
relacion es qu e h o y ex isten a d istan cias re m o ta s, se a la b a , p o r esos
aqs, Trineo V e g a , in sp ecto r d e P o sta s y C am in o s d el O este, es una
m e d id a p oltica qu e p o r s s o la se recom ien da, p u e s a s se h ace efecti
v a la accin d el G o b ie rn o (M e m o r ia M in iste rio del Interior, 1865).
76 E e os 39 k m con struidos h a c ia 1860 se pas a .732 en 1870, a
2313 en 1880, a 9254 e n 1890 y a 16.767 u n a d cad a m s tarde. Vase E l d e sa rro llo de lo s fe rro c a rrile s a rgen tin o s d esd e su com ienzo has
ta fin e s de 1913, en e l An u a rio de la Direccin General de Estadisti-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y L A rNSTITOCIONAUZACIN DEL ESTADO
186
cas, B u e n o s A ir e s , 1914, pp. 865 y ss. C ita d o e n R o b e rto C o rts Conde,

P ro b le m a s d l crecim iento in d u s tria l (1 8 7 0 -1914), a rtcu lo incluido
en T. S , D i D ella, G . G e rm a n i, J. G r a c ia r a n a y colaboradores, Argenti
na, sociedad de masas, B u e n o s A ire s , E U D E B A , 1965, p g . 47.
77 T a l es e l caso d e l p ro v in c ia d e S a n tia g o d e l E ste ro ; donde en
1884 e l p re sid e n te d e la C o m isi n P o p u la r de R ecepcin d e l F e rro c a
rril en S a n tia g o d el E ste ro , D r. A r g a a r a z , s a lu d a b a a lb o ro z a d o l a lle
g a d a d e l fe r ro c a rril e n estos trm in o s: jB ie n v e n id o seas, p o rta d o r del
p rogreso y p ro s p e rid a d l (...) L a lle g a d a d e l fe r ro c a rril a e sta cap ital es
u n acontecim iento q u e h a r poca e n lo s a n a le s de n u e s tra h isto
ria.... D ia r io E l Pas, 14 de octubre d e 1884, S a n tia g o d el E stero . C i
tado en R a l D a rg o ltz , H acha y Quebracho: Santiago del Estero, el
drama de una provincia, B u e n o s A ir e s , E dicion es' del M r D ulce,
1985, pp. 88 y 89.
78 E x tra c to d e u n discu rso pro n u n ciad o e n 1887 en l a C m a r a de
D iputados de la N a c i n . C itad o en R a l D a rg o ltz , op. cit., pg. 85.
79 Jorge S c h v a rz e r a p u n ta, a l respecto: (E s a enorm e in versin fue
re a liza d a en sociedad m s o m en os ex p lcita en tre terraten ien tes p a m
peanos, esp ecu lad ores e in term ed iario s in gleses. L o s terraten ien tes se
ben eficiaban del a lz a b ru s c e in a u d ita d el precio de l a tie r r a m ien tras
los segu n dos e x tra a n ju g o s a s com isiones e n c a d a u n a de la s facetas
del negocio. L o s in term ed iario s b ritn ico s a t r a a n a l c a p ita l necesario
interesado en u n trip le sentido: l a in v e rsi n de excedentes lqu idos en
ese m edio de tra n sp o rte ofreca e le v a d a s ta s a s de retorno; la com pra
de locom otoras, rie le s y equipos que fa b r ic a b a la in d u s tria b rit n ic a
abra p aso a u n excelente negocio com ercial y, fin alm en te, esa s opera
ciones p re p a r a b a n la explotacin de la s P a m p a s q u e ben eficiara, m e
diante la o ferta de m a te ria s p rim a s y alim en tos locales, a la m etrpo
li. E n opinin de este a u to r la m a lla fe rro v ia ria ten d id a en la A r g e n
tina constituy
factor prom otor de l a s id e ru rg ia brit n ic a . Im puls
efectivam ente l a pro d u cci n p rim a r ia , p e ro fu e ta m b i n u n factor de
estancam iento a l d e s a le n ta r l a in d u s tria liz a c i n y co n trib u ir a la
confusin e n tre m o d e rn iza c i n fo rm a l y r iq u e z a r e a l. V a s e Jorge
Schvarzer, L o industria que supimos conseguir, B u e n o s A ire s , P lan eta,
1996, pp. 66-68.
.fes
80 N o m u ch os.a os despus, cuando refirin d o se a l a concesin del

Ferrocarril A rg e n tin o , un' o b se rv a d o r a fir m a r a q u e fu e l a em p resa
gen eradora de todas la s d em s de s u g n ero , so sten id as p lan tead as
en el p a s con cap itales ex tra o s; q u e S a n t a F e d e b a 'e n g r a n p arte
sus ad elan to s a e s a concesin, q u e p areci en s u tiem po enorm e y fue
tan com batid a entonces como ju s tific a d a lo h a sido e n l actu alid ad ; '
que e ra u n sbi n ecesario, y q u p erd ien d o a los ojos de l ru tin a m io
pe, el p a s g a n a b a en re a lid a d in te n sa m e n te . V a s e C a rlo s E . V illa nueva, E l litoral y el. interior, B u e n o s A ire s , C olegio P o I X de A rte s y
Oficios, 1887.
'
81 E s in te re sa n te como ilu straci n e l esfu erzo d esp legad o en d i-
ciem bre de 1866 p a r a lo g r a r q u e el 'gobierno de l a p ro v in cia de C rd o

b a .c e d ie ra laa tie rra s e x p ro p ia d a s a l go b iern o n acio n al (p a r a q u e ste,
a su vez, p u d ie ra t r a n s fe r ir la s a l a co m p a a d e l fe rro c a rril), en u n a
c a rre ra con tra el tiem p o p a r a p ro d u c ir u n im pacto psicolgico en la
re u n i n de accionistas qu e d e b a te n e r lu g a r en L o n d re s dos m eses
te p la n t e a la n ec e sid a d d e l m atrim o n io civil. L a tesis fu e rech azad a v

m as ta r d e p u b lic a d a con u n p rlogo de N ic o l s M atien zo .
E s te siste m a fu e r p id a m e n te ab a n d o n a d o como consecuencia de
irre g u la rid a d e s com etidas a t ra v s del p a g o a reclu tas sustitutos, dis
puestos a re e m p la z a r a los sorteados.
:
186
m s ta rd e .
' ,
,
.
82
p o r ejem plo, m e d ia n te n o ta d el 9 de n oviem bre-d e 1866, el gober
n a d o r de C rd o b a d e n u n c ia b a a l m in istro del In te rio r que en los L e
chos la in troduccin d e l fe rro c a rril e n n a d a h a b a m odificado la s con
diciones e n qu e Se e n c o n tra b a e l In te rio r m e d ite rr n e o con relacin al
L ito ra l, p u es el trfico c o n tin u a b a efectun dose como an tes, p o r m edio
do carretas de b u e y e s. E llo se d e b a e n a p a rie n c ia a deficiencias del
servicio y de la a d m in istra c i n de la em p resa.
es E n fe b re ro de 1867, l a C o m p a a del F e rro c a rril C e n tra l A r g e n
tino solicit a l go b ie rn o arg e n tin o u n a a y u d a de 300.000 lib r a s esterli
n a s p a r a p ro s e g u ir la s o b ra s , d a d a la in c e rtid m n b re y e l en du recim ien
to del m ercad o fin a n c ie ro de L o n d re s con m otivo de la crisis de 1866/7.
E l gobierno arg e n tin o p ro p u s o em itir bonos d el crdito p blico y sus
cribirse a l a s u m a r e q u e r id a con el producido, de a q u e lla colocacin.
84 E l in fo rm e de A r e n a le s es u n m agn fico estudio antropolgico en
el que se d e sm e n u z a l a v id a d e e s a com u n idad, caracterizan do a los vao-os, los disconform es, la s relacio n es con in d io s vecinos, los esfuerzos de
exploracin de territo rio s contiguos y la v ia b ilid a d fu t u r a de la colonia.
85 A n iv e l p ro v in c ia l y m u n ic ip a l c a b ra m en cio n ar a d e m s l a cons
truccin de h o sp ita le s, cem enterios, asilos y o b ra s de u rb an izaci n , ta
les como p av im en to s, re d e s cloacales y de electricidad.
^
86 P a r a u n tra ta m ie n to detenido, del concepto de n acin cmo m e
diacin en tre E s ta d o y sociedad, v a se O D o im e ll, 1982.
87 V a s e J u a n .Carlos Tedesco, Educacin y sociedad en la Argenti
na (1880-1900), B u e n o s A ire s , C E A L , 1982, p g . 36.
88 L a v io le n ta c a m p a a , de p oltica e d u c a tiv a la n z d a p o r Ram os
M e ja en 1906 e x p re s a u n a reaccin (n a c io n a lista ) algo ta r d a contra
la s ecu larizacin de l a e n s e a n z a y u n in ten to.de r e fo rz a r lo s m ecanis
m os de control so c ia l,a n te e l crecim iento de los n iveles de conflicto so
cial. L o s aos p re v io s a l cen ten ario m a rc a n , precisam en te, el apogeo
del a n a rq u ism o y l a p le n a incorporacin a l a a g e n d a del E sta d o de la
d en o m in a d a cu estin so cial.
,
88 A l respecto, Tedesco (op. cit.) s e a la q u e h a c ia 1890, y gracias a
la accin d e s p le g a d a p o r la s p rim e ra s c a m a d a s de m aestro s n orm alis
tas, fo rm ad o s en u n a tra d ic i n cuasipositivista, com enz a reclam arse
la in troduccin d e l t r a b a jo m a n u a l como m a t e r ia de en se an za. Pero,
a g re g a , esta accin estu vo lim ita d a a la s pro vin cias de B u e n o s Aires
y el L ito ra l; e l resto slo p articip m u y em b rio n a ria m e n te y, a pesar
del en tu siasm o con q u e se encar la ta re a , no logr c a m b ia r la fisono
m a de l a educacin.
.
__
90 E n su te sis docto ral p re s e n ta d a en 1882, J u lio o n ch ez 1 amon-
187
92 T a m b i n en este caso se p ro d u je ro n irre g u la rid a d e s , y a que m u

chos convocados con segu an e lu d ir e s t a obligacin p o r l a v a de la ocu
pacin de u n cargo p blico o la em igracin .
93 D e b a t e P a rla m e n ta rio sobre l a L e y de Servicio M ilit a r O bligato
rio, 28a. sesin o rd in a ria , 11 de s etiem b re de 1901. C itad o en R, R od r
guez M o la s , E l servicio m ilitar obligatorio, B u e n o s A ire s, C E L 1983
pg. 107.
. >
>
94 D e b a t e P a rla m e n ta rio so b re l a L e y de Servicio M ilit a r O bligato
rio. 2 9 a sesin o rd in aria, 12 de setiem bre de 1901. E n R o d rgu ez M o
las, op. cit. p g . 109..
95 E n la M e m o r ia de 1863 p re s e n ta d a a l C on greso N a cio n al, el m i
nistro D a lm a c io V le z S a rs fie ld e x p re sa b a : E l G obiern o N a c io n a l tal
como lo h a creado l a Constitucin, prin cipi a m ed iad os de octubre del
ao p a sa d o en qu e se fo rm a ro n lo s m inisterios. N a d a exista, fa lta b a n
los p rim e ro s an tecedentes in d isp e n sa b le s a to d a A dm in istracin . R e
cin entonces a c a b a b a de establecerse la resid en cia de la s autoridades
nacionales... N o h a b a T eso re ra n i C o n ta d u ra N a c io n a l; todo e ra p re
ciso crearlo, a u n p a r a el servicio m s u rg e n te .
96 L o s o rgan ism o s q u e -c o n fo rm a b a n la d m in istraci a cehtral ter'fa n scasa in ciden cia den tro del to ta l d la s ejecuciones p resu p u esta
rias. E n 1870
s e g n M e m o ria s dei M in iste rio de H a c ie n d a - la in s
truccin p b lic a en la s p ro v in cias cost a l gobiern o nacional,' casi u n
50% d e l total in vertid o en su eld os de fu n cion arios y gastos de oficina
de la ad m in istraci n central. L a g a r a n t a p a g a d a a l F e rro c a rril C e n
tral A rg e n tin o cost u n 28,1% de e sta ltim a su m a, m ien tras que los
gastos p a r a el sostenim iento del ejrcito y la p e q u e a m a rin a , o los
exigidos p o r l a g u e r r a de E n t r e R os, la su p e ra ro n v a ria s veces.
97 L o s in fo rm es de u n id a d e s a d m in istra tiv a s d el gobiern o elevados
durante esos a os d a n r e ite ra d a cu en ta de estas circunstancias. Con
servando to d a v a e sa fre s c u ra e in g e n u id a d que e m a n a d el relato m e
ticuloso de lo cotidiano, a u n q u e sin re n u n c ia r a l le n g u a je obsecuente y
retrico, estos in fo rm es p ro p o rcio n an u n a c u rio sa pero bastan te fide
digna im a g e n del significado, alcan ces y dificu ltades de l a accin de u n
Estado q u e p re te n d a h a c r se n tir s u p re se n c ia in stitu c io n a l.'.
E n s u s e g u n d a c a rta a P e d ro de n g e lis , E c h e v e rra se alab a la
razn fu n d a m e n ta l p o r la c u a l el C a b ild o colonial p ersisti en las loca
lidades como institucin: te n a l a san cin del tiem po, radicada en la
costumbre. D e a h e m a n a b a su fu e r z a y v italid ad , sobre todo en la po
ca de l a a n a r q u a . E c h e v e rra , op. cit.
99 V e r d a d es que e n E s p a a l a c u ltu ra p b lic a r a y a a tan bajo nivel, qu e p a re c e u n a iro n a el qu e aq u ello s h o m bres creyeran en. serio
188
L A CONQUISTA DEL ORDEN Y L A INSTOTJCIONALIZACIN DEL ESTADO
que esta b a n civilizan do e l continente am e ric a n o . J u a n lv a re z , H is
torias de la provincia de Santa F e (B u e n o s A ire s , 1910).

loo R e s u lta ilu stra tiv o , e n t a l sentido, e l b e c h o de q u e l a cuestin
in d gen a slo consigui re s o lv e rs e d e fin itiv a m e n te a p a r t ir de l a p le
n a asu n cin de e sta r e s p o n s a b ilid a d p o r p a rte d e l E s ta d o n acion al.
L a s n u m e ro sa s y clebres c a m p a a s lle v a d a s, a cabo h a s t a entonces
du ran te m s de m ed io siglo , h a b a n re s u lta d o in fru ctu o sas. E l eje m
plo de l a C o n q u ista d el D e s ie rto m u e s tra , como pocos, l a n tim a corre
lacin en tre o rd en y p ro g re so , a l c o m b in a r en u n a m is m a e stra te g ia
de pen etraci n e s ta ta l com p on en tes coercitivos y m a te ria le s q u e p e r
m itieron in c o rp o ra r a m p lio s te rrito rio s a l proceso productivo, consoli
d a r la. p ro p ie d a d fu n d a r a y a fia n z a r in stitu c io n a lm e n te a l ejrcito
io iL a im itacin no se re s trin g i a l a e s fe ra o rg a m z a c io n a l d e l E s ta
do sino q u e ta m b i n caracteriz a su s p olticas. S o rp ren d e, p o r e l g ra
do de actualizacin, la frecu en taci n de au to re s de m oda, de cuyo ju i
cio se v a la n fu n cio n ario s y le g is la d o re s p o r ig u a l p a r a a v a la r s u s re s
pectivas posiciones fre n te a a s u n to s e n debate. S o n ilu s tra tiv a s en es
te sentido la s frecu en tes p o lm icas so b re te m a s econmicos, e n la s que
se a p e la b a a la a u to rid a d e x te rn a o se a lu d a a exitosas (o fra c a sa d a s)
experiencias fo r n e a s. B a s t a c it a r lo s e n fre n ta m ie n to s en tre proteccio
nistas y lib re c a m b ista s, co n v ersio n istas y an ticon versiom stas, p arti
darios del p resu p u esto e q u ilib ra d o y em ision istas.
N>2 E l hecho de qu e el ld e r d e l autonoroism o, A d o lfo A ls m a , ejercie
r a l a v icep resd en ca con tribuy sin d u d a a este m ejo ram ien to de las
relaciones, som etidas a ta n ta s fricciones y e n fre n ta m ie n to s d u ra n te la
presidencia de M itre .
.
.j
ios L a produccin de a z c a r e n Tucum n. y de vin o e M e n d o z a ad
quirieron creciente sign ificaci n p a r a la econ om a de e sta s provincias
recin a p a rtir de l a d c a d a d e l 70, y sobre todo con la lle g a d a del fe
rrocarril. L a situ acin de la s fin a n z a s de e sta s p ro v in cias entes fines
del siglo p asad o y com ienzos d e l a c tu a l h a sido e s tu d ia d a p o r B a l n y
Lpez N isn o v ich , B u r g u e s a s y go biern os p ro v in c ia le s e n la A rg e n ti
na: la poltica im p o sitiv a de T u c u m n y M e n d o z a en tre 1 8 7 0 y l 9 7 4 ,
Desarrollo Econmico, vol. 17, N 67, o ctu bre-d iciem bre de 1977.
104 D e este ltim o g ru p o c o rre sp o n d e r e x c lu ir m s a d e la n te a las
provincias que, como y a h e in d icad o , c o n sigu iero n c re a r m ercad os na
cionales p a r a su prod u ccin agro-in dustrial-. <
.
ios E s el caso d e E n t r e R o s h a s t a e l ase sin a to de U r q u iz a y
beliones de Lpez J o rd n , y d e C rd o b a y S a n t a F e en l a d cad a
. acom paando la e fm e ra p ro s p e rid a d q u e en e l o rd en n a c io n a l
,
Xas re
del 70,
inicia
r a la p resid en cia d e Sarm iento..

,
106 P o r entonces se p ro d u jo e l com ienzo de lo q u e se conoce como el
segundo g r a n periodo de fu n d a c i n u r b a n a d e l p a s. D e c id id a l a erec
cin de p ueblos en todos los p a rtid o s q u e no tu v ie se n centro de pobla
cin, se fu n d a ro n e n a p e n a s dos a os (e n tre 1863 y 1865) n a d a menos
189
constry n d o s e e n todos ellos lo s edificios p blico s necesarios.

S ald as, op. cit.
197 S o b re todo, en la o rg a n iz a c i n d e los tr ib u n a le s d e ju s tic ia y en

el s iste m a de educacin com n.
, j f :D esco n tan d o 'lo s servicios d e su d e u d a p b lic a (q u e e x ig a n casi
el 50% de lo s recu rso s o rd in a rio s), e l p re s u p u e s to de la p ro v in cia de
B u en o s A ir e s p a r a 1877 d e s tin a b a u n 2 0 % d el re m a n e n te a l a ed u ca
cin s e c u n d a ria y su perior, u n 3 0 % a l a a d m in istra c i n de ju s tic ia y
crceles, m s d e l 20% a l a a d m in istra c i n de lo s p o d e re s ejecutivo y le
gislativo, y casi u n 10% a o b ra s p b lic a s. E n cam bio, la se g u rid a d p
blica
b sic a m e n te e l b a ta ll n y regim ien to p ro v in c ia le s d e m a n d a
b a n m en o s d e l 10%.
109 C o n e s ta d ivisi n fu n c io n a l la a c tiv id a d econm ica de l a provin-.
cia se d e se n v o lv e ra sin m a y o re s sobresalto s, ju stific a n d o afirm arion.es
como sta: E l p re su p u e sto de l a p rovin cia... n o tien e p u e d e decirse
p artid as e v en tu ales. M a r c a en todos su s cap tu lo s p ropsitos decidi
dos, p a r a o b ten er re su lta d o s, p rev isto s ta m b i n (R u fin o V a re la , en la
M e m o ria del M in iste rio de H a c ie n d a de l a P ro v in c ia de B u e n o s A ire s,
1877). E l con traste con l a sie m p re in c ie rta situ aci n de la s fin a n za s
nacionales re s u lta , en t a l sentido, s u m a m e n te elocuente.
11 A u n q u e n o sie m p re eficaz p a r a c o n tra rre s ta r l a in flu e n c ia d
B uenos A ire s , l a f rm u la con stitucion al p a r a l a com posicin del S e n a
do de l a N a c i n que a s ig n a b a ig u a l re p re se n ta c i n to d as la s p ro
vinciasim p u so c la ra s restriccion es a l a h e g e m o n a p o rte a y a la
discrecion alidad d e l P o d e r E je c u tiv o N a c io n a l. A l m en os, m ie n tra s es
te ltim o n o disp u so del. a p a ra to re p re siv o y ju rd ic o n ecesario p a r a
anular, m e d ia n te e l re c u rso d e l a in terv en ci n fe d e ra l a la s provincias,
el p o d er e q u ilib ra d o r del C o n greso . P e r o cu an do ello ocurri, y a la b a
se social d e l E s ta d o se h a b a tra n sfo rm a d o ; la s b u r g u e s a s d el in te
rior se e s ta b a n convirtiendo a c e le ra d a m e n te e n b u r g u e s a n a c io n a l y
slo d e b a n d e fin ir con el sector u ltra lb c a lis ta d e la b u r g u e s a portea los trm in o s de u n n u evo pacto de dom inacin.
111 P o r ejem plo, la s re sis te n c ia s de lo s g a n a d e r o s d el L it o r a l a la
im posicin d e d erech os so b re la s exp ortacion es, c re a ro n se v e ra s re s
tricciones a la c a p a c id a d 'd e g e n e ra c i n de re c u rs o s trib u ta rio s d el go
bierno n a c io n a l. P e s e a q u e la re c a u d a c i n de estos g ra v m e n e s fue
perdiendo im p o rta n c ia en e l c u a d ro de re c u rso s fisc a le s, e l gobierno
nacional p u d o r e s is tir la p re s i n de este sector p a r a s u elim inacin.
112 A n t e e l fra c a so de l a in ic ia tiv a d e M it r e de d e c la ra r a B u en o s
Aires c a p ita l d e l a R e p b lic a , la s a u to rid a d e s n a c io n a le s p a s a ro n a r e
sidir .en e sta c iu d a d en e l c a r c te r de h u s p e d e s . E s t a situ acin .se
prolong h a s t a 1880, cu a n d o lu e g o de l a d e rro ta p o r t e a a m a n o s del
ejrcito n a c io n a l se re so lv i d e fin itiv a m e n te l a lla m a d a cuestin ca
pital.
H3 A d e m s de los ejem p los in d ic a d o s p re v ia m e n te , p u e d e n m encio
narse los conflictos en to m o a l a ju ris d ic c i n so b re los territorios con-
-Ir!
:p .
je
j3
;M
.0
'm
'$3.
fe 3
jP
190
quistados en. la C a m p a a d el D e sie rto y lo s suscitados entre el Banco

N a c io n a l y e l B a n c o de l a P ro v in c ia de B u e n o s A ire s. E sto s ltim os
h a n sido a n a liz a d o s e n u n tra b a jo de S u s a n a B a to de Sam buccetti,
Avellaneda y la nacin versus la provincia de Buenos Aires, B u e n o s A i
res, E d . L a P l y a d e , 1975.

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El Estado ha muerto; viva el Estado. Bien podan haber

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

travs de diferentes instaSt"F

I A CONQUISTA DEL ORDENY LA mSTITUCIONALIZACXN DEL ESTADO

^ I m c u t d o la Constitucin Nacional, vigente desde. ha,

cional. Sin duda, la transferencia forzada o

ralS r r * c i o de referirme ms adelante a lascrstalizadones bmocrticas a travs de las que

regtaax en 1864, creando cuerpos de lnea que se distribuye

6 mC aS' smarfan nuevos obsfculos mafo m a s de * * * * * * ton si g.

E g ? S S r , sea por la naturaleza de la ac, . , A -i rnncmitud de los recursos involucrados. En otias

p i s l i p n s s t ^ dt l L ^ rOT :aS' ase urar ^ viabilidad

ho. Como en el caso del ejrcito y la adnana, e n ^ a s

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

reas se trataba de que las provincias consintieran en trans

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA mSTITUGIONALIZACIN DEL ESTADO

ta del liberalismo que inspiraba su accin en otros terrenos

LA. FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios

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cursos, podan resolverse rpidamente las situaciones de de

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to represivo fue un atributo compartido por el gobierno na

-or el Estado nacional. U n a segunda,

estas distintas forin, Es conveniente advertir, sin embargo,

experiencia histrica concreta.

L A FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO-

el indio, al tiempo que acuda a sofocar los numerosos levan

Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el

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dos por las provincias para cubrir los servicios de frontera

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

importante movilizacin. Pero para entonces el ejrcito na

LA. FOBMACIN DEL ESTADO'ARGENTINO

tividad y la presencia mstitucional, del .aparato militar en

CONQUISTA DEL OEDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios;'de la deu

XA FORMACIN D E L ESTADO ARGENTINO

I A CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

12. 676, 7 '

Hadenda, JusHda, Culto e instruccin Pblica.

Fuente: Memorias del Ministerio de Hodenda, Repblica Argentino.

LA CONQUISTA DEL ORDEN. Y LAINSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

la f o r m a c i n del ESTADO ARGENTINO

XA CONQUISTA DEL OEDEN Y L A INSTITUCIONALXZACIN DEL ESTADO

L a FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LAINSTITOCIONAUZACIN DEL ESTADO

Partido Liberal que diriga se hiciera un poder nacional se

LA. FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se eri

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA rNSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

intensa, sino adems medante la produccin de hchos que

LA CONQUISTA DEL OKDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN

nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican, en el

No obstante, los valores absolutos no son totalmente ade

LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO

con este objeto durante el perodo 1862-76, especialmente a

Una idea aproximada de la importancia que fue adqui

LA CONQUISTA DEL ORDEN YLAINSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO

Estimacin de fu n c io n a rio s pblicos nacionales en 1876

Ministerio del Interior

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