LA POLTICA EXTERIOR EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS...

LA POLTICA EXTERIOR EN MATERIA DE

DERECHOS HUMANOS, UN INSTRUMENTO
ESTRATGICO DE POLTICA INTERNA*
Juan Jos Gmez Camacho

Comenzar diciendo que hay elementos sustanciales que distinguen a

esta administracin, en trminos de poltica pblica de derechos humanos, respecto de las administraciones antecedentes: una necesidad tico-filosfica de hacer que los derechos humanos sean respetados en el
pas, por el carcter universal que tienen, sin perjuicio de dinamizar este
debate a nivel nacional, pero a partir de una premisa clara, fundamental
y reconocida por este gobierno, la caracterstica tico-filosfica del carcter universal de los derechos humanos.
Sin embargo, al mismo tiempo, adems de ese aspecto tico, existe
una clara necesidad poltica de promocin y respeto de los derechos
humanos a nivel nacional que surge a partir de la conviccin que el proceso poltico y de fortalecimiento democrtico en Mxico pasa por la
necesidad de dar vigencia plena a los derechos humanos en este pas.
Esos dos presupuestos, el tico-filosfico por un lado, y el poltico por
otro, nos han llevado a la determinacin de intentar construir una poltica integral en esta materia, que pueda recurrir de manera armnica y
congruente, tanto a la poltica internacional, como de manera ms directa a la poltica domstica.
Esto conduce, como consecuencia, a entender la poltica internacional de nuestro pas en materia de derechos humanos no como una
poltica de relaciones pblicas, una poltica de imagen, mucho menos
* Intervencin del Director General de Derechos Humanos de la Secretara de Relaciones
Exteriores durante el Seminario sobre Instrumentos de Proteccin Regional e Internacional de
los Derechos Humanos, Mxico, D. F., 21 de mayo de 2004.

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como una poltica de contencin del movimiento en pro de los derechos humanos. Todo lo contrario, en esta administracin esa poltica es
entendida como una poltica de promocin y fomento de los derechos
humanos pero, sobretodo, como un instrumento estratgico de poltica
interna. La poltica exterior se ha convertido en un instrumento domstico. Al final del da, la poltica exterior en esta materia se ha transformado en poltica nacional en el pas.
En el mismo sentido, con la idea de que la poltica exterior, en
efecto, pudiera ser utilizada como un mecanismo de promocin interna, como un instrumento de cambio y fortalecimiento del proceso poltico interno del pas, fue absolutamente indispensable hacer algo que
hace algunos aos no exista: alinear la poltica exterior con la poltica
interior, de modo que generramos los canales, los vasos comunicantes
necesarios para que los estndares, las normas y las prcticas internacionales en materia de derechos humanos, pudieran ser recibidas a nivel interno y, de ese modo, pudiramos lograr una promocin efectiva de los
derechos humanos.
Antes de describir en qu se ha traducido esta poltica, quisiera sealar
que no hay que perder de vista nosotros no lo hemos hecho cules son las
causas y la naturaleza general de las violaciones de los derechos humanos
que siguen ocurriendo. En este pas siguen existiendo obstculos muy importantes en materia de respeto de los derechos humanos, continan ocurriendo actos violatorios de los derechos humanos; sin embargo, no son
producto de una poltica de Estado encaminada a hacerlo, no son producto
de voluntades o decisiones deliberadas de la autoridad. Son producto de
una serie de circunstancias histricas, estructurales, deficiencias institucionales, deficiencias legales y, por supuesto, personales. No obstante, el
nuestro es un pas que ha impulsado una poltica vigorosa para superarlas.
Esa complejidad, al mismo tiempo, hace que esos esfuerzos deban ser muy
profundos pero, sobretodo, a muy largo plazo. Debe entenderse as, el proceso de cambio en este pas ha tomado mucho tiempo y en esta materia va
a seguir tomndolo.
Menciono las cuatro lneas fundamentales que conforman esta poltica y tal vez profundizar sobre dos de ellas. La primera de stas me
parece muy evidente y no necesita demasiada explicacin descansa sobre la idea de ir al exterior, a los foros internacionales de proteccin de
los derechos humanos a promover el fortalecimiento de los estndares

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internacionales de proteccin. De modo que ste, al subir de nivel, al

fortalecerse, en cualquiera de las reas que involucra a los derechos humanos, de algn modo tendr un efecto positivo hacia el interior del pas.
El objetivo fundamental de esta poltica exterior es que a travs de ella
se tenga un efecto interno. Entonces, a partir de esta primera lnea,
vamos a la Comisin de Derechos Humanos, a la Asamblea General de
Naciones Unidas, a la Asamblea General de la Organizacin de Estados
Americanos, a promover que los estndares que se discuten sean fortalecidos, sean elevados y encuentren cauce directo hacia el interior de los
Estados; en este caso, evidentemente, tambin hacia el nuestro.
En segundo lugar, como parte de esa poltica integral en materia de
derechos humanos que inicia desde el exterior, la cooperacin internacional
ha sido una de las apuestas ms importantes de esta administracin. Esa
cooperacin tiene dos lneas de accin. Una es aquella que est muy ligada
con la supervisin y el monitoreo internacional. Es fundamental que nuestro pas se haya abierto al escrutinio internacional; esa fue una de las primeras decisiones que tom el Presidente de la Repblica. El pas se abri a la
supervisin, a lo que la Secretara llam hace tres aos la mirada externa,
como una manera de fomentar y promover el cambio interno.
Esa apertura hacia la supervisin internacional tom forma, entre
otros factores, con la invitacin abierta y permanente que hizo el Canciller de Mxico en la Comisin de Derechos Humanos a los mecanismos de monitoreo internacional. De modo que stos pueden ahora visitar nuestro pas sin necesidad de requisito previo, estn invitados por
anticipado, las puertas estn abiertas. Eso hizo al pas muy popular y
muy atractivo: tuvimos 15 visitas en dos aos y medio. Ningn pas en
el planeta haba tenido una dinmica de esa naturaleza. Esas visitas produjeron casi 400 recomendaciones internacionales hacia Mxico y, a diferencia de lo que se hubiera hecho antes o se hace en otros lados guardarlas en el cajn, nosotros las hicimos pblicas. Estn publicadas en
documentos, en Internet, han sido distribuidas en gran parte de la Repblica, son accesibles para todos. No es slo una cuestin de transparencia, una cuestin de rendicin de cuentas, es tambin una manera de
seguir fomentando, desde distintas vas, que todos los actores, todas las
personas, todas las instituciones que en el pas tienen posibilidad de hacerlo, impulsen esta poltica de derechos humanos sobre la base de los
estndares y las normas internacionales.

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La segunda lnea de cooperacin, en la que se ha avanzado de manera

muy sustancial, es la cooperacin institucional; en particular la que tiene
que ver con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos. Como se ha comentado en diversas ocasiones, el
Presidente de la Repblica suscribi un acuerdo con la entonces Alta Comisionada para los Derechos Humanos, la Sra. Mary Robinson. Fue un acuerdo
de gran envergadura, sumamente ambicioso, que en trminos generales
tiene dos grandes componentes. El primero, la elaboracin de un diagnstico sobre la situacin que guardan los derechos humanos en nuestro pas,
seguido de un Programa Nacional de Derechos Humanos. El otro, el establecimiento de una oficina de representacin del Alto Comisionado en
nuestro territorio, para efectos de ayudar a coordinar y seguir impulsando
esa cooperacin.
Habra que destacar, el hecho y el valor de la decisin del Presidente
de la Repblica al haber puesto en manos de Naciones Unidas, de la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, la radiografa sobre la situacin de los derechos humanos en
el pas. Eso tampoco tiene precedentes. En mi opinin, ese fue un proceso
sumamente exitoso, que ha ayudado a construir importantes consensos,
que ha permitido involucrar a los distintos sectores de la sociedad mexicana en el movimiento de los derechos humanos, de manera que stos
pueden ahora trabajar mano a mano con el Estado en los diversos
esfuerzos que a ese respecto hay que seguir impulsando.
La tercera lnea general de poltica, es la de la jurisdiccin internacional. Este gobierno entiende la jurisdiccin internacional como un
factor importantsimo para la promocin interna de los derechos humanos. Nos parece absolutamente indispensable y necesario que el Estado reconozca esos recursos adicionales para defender los derechos humanos, cuando las instituciones nacionales, por incompetencia, incapacidad o cualquier otra razn, resultan insuficientes para defenderlos.
Por ese motivo, en esta administracin se ha hecho un trabajo
muy importante para fortalecer los vnculos institucionales, tanto con
el Sistema Interamericano, la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos o la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y, no
solamente para fortalecerlos, sino, y muy especialmente, para establecer nuevas forma de trabajo y avanzar en la solucin de estos asuntos.
Hace no mucho tiempo la relacin con esas instituciones era compleja,

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establecida a partir de un alto contenido de confrontacin, en la que el

Estado, bsicamente, se defenda. No recuerdo haber visto un solo caso
en el que el gobierno mexicano hubiera abordado realmente la solucin
del mismo sobre la base de los derechos humanos, de un principio pro
homine. Simplemente haba un litigio en automtico, por lo menos por
parte de nosotros.
Esa actitud ha cambiado sustancialmente. Hemos entrado en una
fase muy constructiva, de reconocimiento: en los casos en que hay responsabilidad por parte del Estado, hemos entrado en la fase de construccin de
soluciones, orientada sobretodo a la solucin del problema desde la perspectiva de la vctima, no la del Estado. Por supuesto, las deficiencias
institucionales que tenemos y, sobretodo, la poca o nula vocacin de nuestro sistema jurdico hacia los derechos humanos, y hacia el derecho internacional de los derechos humanos, han hecho sumamente difcil que logremos, en efecto, recibir en su integridad el Sistema Interamericano y las
resoluciones, recomendaciones e informes que va produciendo. Entendemos que como consecuencia natural del proceso de apertura del pas que
estamos impulsando y favoreciendo, del proceso de fortalecimiento democrtico del mismo, habr cada vez ms casos en el Sistema Interamericano y lo vemos bien, lo impulsamos. Para el gobierno mexicano la ecuacin
est muy clara: a menor nmero de casos en el Sistema Interamericano,
menor la apertura, menor la transparencia del pas, menor la posibilidad de
las personas para acceder a recursos adicionales de proteccin; a mayor nmero de casos en el Sistema Interamericano, mayor apertura del pas, mayor estado democrtico, mayor acceso a los mecanismos internacionales.
Por ltimo, como cuarta lnea importante de accin, mencionara el
tema de la armonizacin legislativa. Tratando de utilizar todo el tiempo la
poltica exterior como instrumento de cambio interno, la armonizacin legislativa y la de las prcticas polticas es absolutamente fundamental en
nuestro pas. En materia de derechos humanos tenemos un marco jurdico
viejo, anquilosado y con poca o nula vocacin para ejercer esas tareas; mientras
que, por el otro lado, el sistema internacional que estamos favoreciendo, la
construccin internacional en la que estamos trabajando en los estndares
internacionales de proteccin de los derechos humanos, est muy por encima de nuestra legislacin. En algunos casos existe una brecha dramtica entre uno y otro. Es absolutamente necesario que logremos cerrarla, subiendo
el estndar nacional al nivel internacional. En efecto, una de las formas en la

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que lo estamos tratando de hacer es por medio de reformas constitucionales.

En el ltimo paquete de iniciativas que el Presidente de la Repblica envi
al Congreso, no est todava una que nosotros hemos impulsado, sobre el
Artculo 133, que ataca de forma directa la pirmide de la jerarqua legal en
Mxico; pero s est otra, formulada a travs del Artculo 1, en la que estamos promoviendo un reconocimiento expreso en la Constitucin, y dndole
valor constitucional pleno a los derechos reconocidos en los tratados internacionales que el pas ha signado.
Un ltimo comentario, como una especie de sntesis de lo que me
interesa destacar. Usar la poltica exterior como instrumento interno
fue una decisin fundamental; parte bsica de esa estrategia consisti en
abrir el pas a la supervisin y la cooperacin internacional. En la actualidad el pas est abierto a ambas cosas. Como producto de esa apertura
hemos tenido 15 visitas en todo el pas, que se han traducido en casi
400 recomendaciones internacionales. Como producto de la misma,
celebramos un acuerdo de enorme amplitud con la Oficina del Alto
Comisionado, a partir del cual se gener un diagnstico, que ya existe y
que en diciembre fue presentado al Presidente de la Repblica.
Como producto de esas 400 recomendaciones, y las contenidas en
el diagnstico, dieron inicio dos procesos que ya estn corriendo en el
terreno. El primero de ellos es la creacin de un Programa Nacional de
Derechos Humanos, un programa que trasciende la administracin del
Presidente Fox, que trasciende cualquier discusin de competencias o
esferas de gobierno, que no tiene color, no tiene partido, ni caras ideolgicas. Un programa de la sociedad mexicana y que la propia sociedad
mexicana, al apropirselo, se encargar de que independientemente de
quien est gobernando sea cumplido. Por el otro lado, a partir de las
400 recomendaciones y del propio diagnstico, se identificaron problemas urgentes por resolver muy claros y muy evidentes, que no requieren
mayor consenso a nivel nacional. Asimismo, se identific al rea de procuracin y administracin de justicia como un sector que requiere modificaciones urgentes.
Todo ese paquete de recomendaciones identific cuatro o cinco
reas prioritarias y con base en ellas la Presidencia de la Repblica, junto con la Procuradura General de la Repblica gener, probablemente,
uno de los paquetes de reforma constitucional ms importantes que ha
hecho el Presidente Fox; que significa el replanteamiento del sistema de

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justicia en Mxico, sobre la base de las recomendaciones, los estndares

y las obligaciones internacionales de Mxico en materia de derechos
humanos. Con base en esas iniciativas se pretende construir un sistema
orientado a proteger los derechos humanos en nuestro pas.

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