Cabrero, Enrique y Arellano Gault.

Anlisis de innovaciones exitosas en

organizaciones pblicas. Una propuesta metodolgica. Gestin y
poltica
pblica,
vol.
II,
nm.
1,
enero-junio,
1993.
http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.II_No.I_1
ersem/CME_Vol.II_No.I_1ersem.pdf
Faltan los cuadros
Existen tambin estudios relacionados con la innovacin como un
producto del control jerrquico, como los de Thompson (1963), as como
quienes sostienen que la innovacin, por el contrario, es producto de la
autonoma individual, como Aiken (1971) y Kimberly (1981). Respecto de
esta preocupacin, Feldman (1989) emplea el concepto de cultura para
analizar la relacin de la autonoma y el control, y derivar as el esfuerzo
innovador de una organizacin como parte de la cultura, es decir, del
sistema de smbolos de los individuos. Desde esta perspectiva entonces,
el individuo es el elemento innovador, no la tcnica, ni la estructura. P.
64.
Esta idea ha sido igualmente cuestionada por algunos autores
(Nicholson, 1990) que sostienen que no existe una relacin directa entre
el nivel micro de la innovacin (individual) y el macro (propensin de la
organizacin para ser innovadora). Asimismo, otros (Drucker, 1990) ven
la cuestin de la innovacin como algo ligado estrictamente a una
mentalidad empresarial (ms que gerencial) en la que la mente
emprendedora y visionaria crea las posibilidades de desarrollos
innovadores. P. 64.
Mascarenhas (1991), por su parte, sostiene a partir de investigaciones
realizadas en el sector de bienes de capital que la adopcin de
innovaciones ha sido positivamente relacionada con la intensidad de la
competencia. En este sentido el potencial innovador de una organizacin
se origina en presiones del contexto y en acciones de competidores, es
decir, que la innovacin sera un proceso reactivo. En este mismo
sentido, innovacin y xito, vistos en el mbito nacional e internacional,
dependen tanto de una estructura adecuada de competencia por
empresa (diferenciacin, segmentacin y costos) como de una lgica
nacional (cultural, econmica, poltica y logstica) que permitan el xito
(Porter, 1991). La vinculacin de ambas
se ha dado en un proceso en el que las variantes son muchas, pero que
segn este autor es posible de sintetizarlas como una estructura
"cultural nacional" para el xito econmico. P. 65.
Finalmente Drazin (1990), entre otros, parte de la concepcin de que los
cambios y las innovaciones son acciones de individuos y grupos que
buscan establecer, mantener o defender cotos de poder. Desde esta

perspectiva, los apoyos u obstculos que los grupos generan en relacin

con un proceso innovador dependern del aumento o disminucin de
espacios de poder que se visualizan. Toda innovacin, finalmente, ser el
producto del poder de un grupo y la movilizacin de sus "clientelas" o
recursos de poder, donde la real incorporacin de sta depende en gran
medida del resultado de las negociaciones y percepciones de los actores
respecto a la forma en que la estructura de poder se ve afectada. P. 65.
HACIA UNA PRECISIN DEL CONCEPTO DE INNOVACIN
A partir de las referencias anteriores, es claro que el concepto de
innovacin organizacional es difcil de aprehender. El proyecto "xito e
innovacin en la gerencia en Amrica Latina"* ha definido este concepto
como: "...el hacer nuevas cosas, lograr nuevas combinaciones de
recursos o hacer las cosas de una nueva manera" (Davila, 1991). Se
asume como concepto relativo, sujeto a un contexto y momentos
determinados. Se relaciona con "estructuras y formas organizativas no
convencionales, formas novedosas de organizacin del trabajo,
estructuras organizacionales no jerrquicas y programas de cambio
planeado". P. 65.
Esta amplia concepcin de la innovacin abarca los procesos desde su
nivel funcional (Damanpour, Daft, Porter), su nivel estructural (Mintzberg) hasta el nivel de comportamiento (Feldman, Drazin, Drucker). No
abarcara un cuarto nivel, muy poco tratado en la bibliografa sobre el
tema, que podemos denominar relacional, en el que la influencia del
contexto es muy importante (Mascarenhas, Poner). Estos niveles, si bien
slo es importante retenerlos desde la perspectiva analtica dado que en
la realidad los procesos innovadores los entremezclan, parecieran
constituir elementos para un primer acercamiento metodolgico al
problema de la innovacin. Pp. 65 y 67.
a) Nivel funcional de la innovacin. Este nivel de innovacin se
entendera como el "hacer nuevas cosas", nuevos procesos, que no
tenan antecedentes en la organizacin analizada y que generalmente
surgen de la dinmica del contexto (competencia, dinamismo
tecnolgico, nuevas disposiciones gubernamentales, etc).1 Las
estrategias de diversificacin caeran en este nivel de anlisis en la
medida en que sean procesos de diversificacin originados en el sector
de actividad de la organizacin. Es claro que este nivel muy
posiblemente tenga su dominio en las innovaciones tcnicas. Pp. 67 y
68.
b) Nivel estructural de la innovacin. En este nivel se entienden nuevas
formas organizativas, no convencionales, de organizacin de recursos
(materiales, tcnicos, humanos), es decir, nuevas articulaciones de los

elementos organizacionales, un nuevo orden de referencia para la toma

de decisiones. Esta nueva estructura deber observarse a partir de un
"momento de cambio" en el que se puede identificar con precisin la
situacin anterior y la situacin actual.
Aqu cabra mencionar que el concepto de estructura no se refiere
estrictamente al mbito formal o a la representacin normativa legal,
sino a la estructura real de los procesos de toma de decisiones,
independientemente de su correspondencia con la estructura formal.
Adems, la innovacin identificable est ms lejos de ser catalogada
como una tecnologa formal. Son ms bien espacios de reacomodo
organizacional, con una intencionalidad. P. 68.
c) Nivel comportamental de la innovacin. Este nivel se refiere al mbito
de las expectativas individuales, la modificacin de patrones de
conducta, los nuevos arreglos organizacionales entendidos como
rearticulaciones en la red de influencias, alianzas y coaliciones en
estructuras de poder amorfas y dismbolas entre actores (Clegg, 1989).
Aqu cabe igualmente la aceptacin de nuevos valores, es decir, de una
nueva cultura organizacional (Arellano, 1992). Este nivel de innovacin
sera muy profundo, en que el proceso innovador ha logrado un arraigo
pleno incluso en el nivel individual. Es tambin de suponerse que en este
caso el proceso innovador tendr mayor probabilidad de consolidacin y
mantenimiento, desencadenando procesos innovadores accesorios. P.
68.
d) Nivel relacional de la innovacin. Es aquel en que las complejas
vinculaciones entre contexto y organizacin, en su mutua dependencia y
efectos recprocos, procrean necesidades y factores innovadores, donde
stas reconfiguran incluso la relacin con las redes de actores externos y
las agencias de poder e influencia que las enmarcan. Asimismo, estas
redes influyen de manera determinante en algunas situaciones para
generar innovaciones reactivas. P. 68.
Los niveles de innovacin mencionados no pretenderan ser un
instrumento de tipificacin rgido para el anlisis de experiencias
innovadoras concretas, sino elementos que ayuden a entender una
experiencia en un momento determinado en un grado de profundidad
particular. Se parte del supuesto de que en general los elementos
detonadores de un proceso innovador se ubicarn en el nivel funcional o
estructural, incluso relacional, y que en un proceso de desdoblamiento
de la dinmica innovadora, podrn arraigarse en el nivel de actitudes o
de comportamiento individuales. Sin embargo, este supuesto se asume
en el caso de que las innovaciones sean procesos planeados por la
cspide organizacional con un sentido de induccin arriba-abajo (topdown). No se excluye el caso contrario, aunque se asume menos

probable, que el proceso innovador sea inducido por la propia base de la

organizacin (bottom-up). Pp. 68 y 69.
Otro aspecto que debe mencionarse es que los cuatro niveles referidos
se interconectan de tal forma que en momentos posteriores al proceso
detonador original de una innovacin se van dando efectos multiplicados
en el resto de la organizacin, afectando a su vez nuevamente los
niveles funcional, estructural, comportamental y relacional, generando
muy posiblemente una dinmica innovadora de largo alcance (situacin
de una organizacin innovadora segn Mintzberg, o de una cultura
orientada a la innovacin segn Feldinan). P. 69.
A partir de lo anterior se asume el concepto de innovacin
organizacional como el elemento detonador de un conjunto de procesos
de reconfiguracin y cambio de uno o varios elementos de una
organizacin (funciones, estructuras, comportamiento y relaciones en el
contexto) que puede ser capaz de afectar la "agencia" organizacional. El
concepto de agencia se refiere al locus de calculabilidad e interpretacin
construido por los actores en estructuras organizacionales y en sus
smbolos culturales de accin, en una relacin de interpenetracin actorestructura (Giddens, 1984; Clegg, 1990; Arellano, 1992). Pp. 69 y 70.
Innovaciones (del neoliberalismo) cuyos procesos asociados de cambio
se configuraron de tal forma que permitieron un desempeo
organizacional
(crecimiento,
beneficios,
coberturas,
etc.)
cualitativamente (y cuantitativo) superior a la situacin anterior. P. 70.
creemos que en este momento de anlisis del xito de la propia
innovacin slo interesara la eficiencia interna. P. 71
Esta organizacin pblica, encargada de otorgar crditos para la
construccin de vivienda a los trabajadores, fue creada a la luz de un
sistema poltico particular: el de Mxico en 1970. Las crisis polticas de
1968 y 1971 obligan al sistema poltico a crear mecanismos de
vinculacin ms fuertes entre la sociedad y el Estado. (ejemplo ce como
contextualizar mi objeto de estudio).
A partir del proceso de modernizacin iniciado en 1982 y profundizado
desde 1988, la poltica hacia el sector cambia. Desde ese momento los
bancos son incorporados al otorgamiento de vivienda, en coparticipacin
con este tipo de organizaciones como la de vivienda, generando con ello
una serie de consecuencias complejas para la organizacin. P. 76.
La innovacin es la incorporacin de un sistema de planeacin
estratgica que tiene como fin explcito redefinir los patrones de
vinculacin entre la organizacin y sus actores externos as como los

internos. Esto es, una lnea de transformacin organizacional hacia la

flexihilizacin y profesionalizacin, que genere una nueva vinculacin
con el exterior v a la vez una modificacin de las acciones internas de la
organizacin. P.77
Funcionalmente, la innovacin se expres en la aplicacin estricta de
los reglamentos creados para la asignacin de vivienda como
mecanismo detonador de aceptacin de reglas existentes, pero que eran
sobrepasadas por la relacin clientelar. Los procedimientos de estudio y
recuperacin del crdito se subrayaron y reformularon para incorporar
un control ms directo desde la propia organizacin Sin embargo, en
este nivel se tuvo que mantener en varios casos la relacin clientelar
para no crear conflictos mayores,
Estructuralmente, se busc establecer nuevos espacios de actuacin
de los adores a travs de una jerarquizacin de actividades que pusiera
nfasis en la capacidad tcnica para el estudio de los casos de crdito
que ahora teman que ser enfrentados, as como la flexibilizacin de la
capacidad de trabajo, pensando en estructuras adhocrticas.
Comportamentalmente, ha sido difcil que la innovacin genere
nuevos patrones de actitud y arreglos entre los actores. Las estructuras
de poder han sido afectadas en el interior de la organizacin, pero no lo
suficiente para hablar de una modificacin radical hacia nuevos valores
organizacionales de eficiencia v cooperacin flexible.
Relacionalmente: es difcil decir que la organizacin es hoy una
flexible y profesional adhocracia Los cambios de interlocucin con los
agentes exteriores no han sido definitivos dado que todava estn
influidos por los mecanismos del pasado, generndose graves conflictos
para cumplir la poltica a la luz de la agencia creada inicialmente la red
clientelar Realizar un esfuerzo por impulsar el cambio en este nivel
requerira una decisin poltica de mayor envergadura que tratara ms
directamente con el conflicto generado por el cambio en la lgica
clientelar. P 77
Innovacin o renovacin?
Esto, si bien fue una expresin de la capacidad organizativa de una
sociedad, tambin gener una serie de complejidades:
polticas, porque el Estado deba recuperar su papel de organizador
mediante su negociacin con organizaciones plurales, espontneas y
complejas.
administrativas, porque el tratar con diversos gmpos haca ms
complejo el accionar de una organizacin, en el equilibrio entre
negociacin y accin oportuna.
sociales, porque se requera respuesta rpida, oportuna y que
respetara la dignidad humana; todo en una situacin de caos por el

desastre, los recursos escasos, un contexto de accin politizada y de

negociacin compleja. P. 78.
Esta organizacin es innovadora desde su origen, puesto que fue creada
para idear mecanismos de negociacin y de aplicacin de los recursos.
La innovacin puede caracterizarse como sigue:
Funcionalmente se disean en poco tiempo mecanismos de trabajo
para llevar a cabo la negociacin, su seguimiento y bsqueda de
resultados.
Estructuralmente se van diseando a lo largo de su corta vida una
serie de reglamentos y redes de comunicacin que le permitan tratar
con todas las organizaciones civiles involucradas, buscando el equilibrio
entre la negociacin y el arribo a resultados de una manera
gil y eficaz.
Comportamentalmente se observ cmo sus miembros se
introdujeron
en una red de valores dirigidos al consenso, a la bsqueda
del acuerdo, al logro de puntos de equilibrio desde posiciones
encontradas. Esta orientacin hacia una accin concertada era realizada,
adems, buscando soluciones y acciones inmediatas.
Relacionalmente se gener Lina estrecha vinculacin con las
organizaciones
civiles, que sin perder el carcter de organizacin pblica,
le permitieron aparecer como un actor importante y legtimo
en la bsqueda de resultados. P. 79.
Ayuntamiento: gobernado por PRI:
Funcionalmente la innovacin gener una serie de cambios en
reglamentos
existentes (y, en otros casos nuevos reglamentos). Sin embargo, lo
ms importante es que inici una serie de procedimientos nuevos de
participacin
ciudadana que oblig a una dinmica flexible para la realizacin
de planes y asignacin de tiempos organizacionales de ciertos grupos
formales
e informales.
Estructuralmente se requiri abrir una lgica que incorpor actores
externos a los procesos organizacionales de toma de decisiones,
replanteando
tiempos y documentos oficiales a la luz de decisiones colegiadas y
concertadas que no necesariamente tienen un procedimiento formal de
inicio y fin de discusiones. La flexibilizacin estructural se fue
convirtiendo
en un requisito indispensable ante la modificacin de ciertos parmetros

de decisin que se generaron a partir de la vinculacin entre actores

internos
del ayuntamiento y actores externos.
Comportamentalmente la innovacin gener actitudes distintas por
lo menos en el nivel directivo. Se generaliz la necesidad de incorporar
discurso y actitudes de concertacin y corresponsabilidad. Es difcil
evaluar,
ante el corto tiempo del periodo de una administracin municipal, si en
este nivel estos cambios discursivos y de actitudes lograron arraigarse,
as como observar si esta experiencia participativa ha modificado las
expectativas
de accin de algunos grupos de la poblacin. Esta situacin
est siendo estudiada en el presente como continuacin del estudio de
esta experiencia.
Relacionalmentehs dificultades que los procesos de descentralizacin
han tenido, asi como la incipiente dinmica de transformacin municipal
(tanto poltica, como legal y organizativamente) en Mxico, no generan
un
ambiente para que este tipo de experiencia se multiplique y adquiera
resonancia
y continuidad Sin embargo, es de esperarse que la tendencia a
la participacin social de diversos agentes, en actitudes de
corresponsabilidad
y coparticipacin, poco a poco impulsen modificaciones en los patrones
relacinales de las organizaciones municipales. Adems, en este
nivel se incorporan variables de poder y agentes conflictivos de muy alta
complejidad, en los mbitos estatal y federal, e incluso en el
internacional,
lo que hace pensar en ciertas transformaciones como una cuestin de
ms
largo plazo. Pp. 80 y 81.
OBSERVACIONES Y COMNTANOS FINALES
En cada tino de los casos estudiados surgieron dilemas respecto al
alcance
del efecto en cadena a partir de un proceso innovador Identificar esto
con
precisin en ocasiones fue casi imposible, dado que no se tena
documentacin
suficiente sobre la situacin ex ante a la iniciativa innovadora; sin
embargo, se confi en las argumentaciones dadas por los directivos
entrevistados.
La gua metodolgica presentada en el apartado anterior s permiti,
en aproximacin, diferenciar los tipos y niveles del efecto de la
innovacin.

En primer lugar, el grado de madurez de la organizacin surge como

una variable importante que se debe observar con atencin. Por
ejemplo,
en el caso estudiado de la organizacin de vivienda que tiene una
antigedad
mayor, se manifiestan fuertes inercias hacia el comportamiento poltico
de manejo de "clientelas" que, si bien esta dinmica est sufriendo una
transformacin, todava no ha llegado a incidir claramente en el nivel
comportamental
y slo lo ha logrado tibiamente en el nivel relacional. P. 82.
Un aspecto importante que debe considerarse en el desarrollo de este
tipo de estudios es que se requiere hacer el anlisis con profundidad,
aproximndose metodolgicamente a los procesos de toma de
decisiones.
Es fundamental ir ms all de la simple perspectiva de los actores
involucrados
para observar las reconfiguraciones en las redes de poder y accin
que se dan en la organizacin. Aqu es necesaria una alta capacidad de
anlisis: la "observacin participante" debe ser parte de esa estrategia.
Queda
claro que en las experiencias estudiadas para el caso mexicano en esta
fase, el nivel trascendente no se busc de manera sistemtica, aunque
estuvo presente como trasfondo directriz de las entrevistas. Pp. 82 y 83.