RELATRIO FINAL

GESTO TERRITORIAL EM TERRAS INDGENAS:

Definio de conceitos e proposta de diretrizes

Elaborado por:
Dr. Paul E. Little
Departamento de Antropologia
Universidade de Braslia

Entregue a:
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais SEMA-AC
Secretaria Extraordinria dos Povos Indgenas SEPI-AC
Agncia da GTZ no Brasil GTZ
15 de dezembro de 2006
Rio Branco, Acre

SUMRIO
Diretrizes Propostas para a Gesto Territorial em Terras Indgenas

Lista de Tabelas

PRIMEIRA PARTE: BASES CONCEITUAIS E JURDICAS

I. INTRODUO

A. Contextualizao e justificativa

B. Objetivos

C. Experincias com etnoinstrumentos na Amaznia brasileira

D. Fontes utilizadas na confeco deste trabalho

II. DEFINIO DE CONCEITOS PRINCIPAIS

14
16

A. As duas agendas polticas

16

B. Delimitao conceitual inicial

18

C. Definio de cinco conceitos chaves

19

III. BASES JURDICAS DA GESTO TERRITORIAL

23

A. Bases jurdicas da poltica territorial

23

B. Bases jurdicas da poltica indigenista

24

C. Bases jurdicas da poltica ambiental

26

D. Entrecruzamentos e contradies

27

SEGUNDA PARTE: INSTRUMENTOS E TCNICAS

IV. INSTRUMENTOS

29

A. Instrumentos de diagnstico

29

B. Instrumentos de mapeamento

30

C. Instrumentos de planejamento

32

V. TCNICAS PARTICIPATIVAS

34

A. Oficinas

34

B. Seminrios

34

C. Pesquisa de campo

34

D. Trabalho em laboratrio

35

E. Intercmbios

35

TERCEIRA PARTE: DIRETRIZES

VI. DIRETRIZES GLOBAIS

36

VII. DIRETRIZES METODOLGICAS

43

QUARTA PARTE: VISO PROSPECTIVA

VIII. RISCOS E DIFICULDADES

49

IX. CONCLUSES

49

X. RECOMENDAES

51

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

52

LEVANTAMENTO DOCUMENTAL

54

ANEXO

56

DIRETRIZES PROPOSTAS PARA A

GESTO TERRITORIAL EM TERRAS INDGENAS
DIRETRIZES GLOBAIS
1a

Terras Indgenas como unidades bsicas de anlise e atuao

2a

Os atores sociais principais da gesto territorial so os povos indgenas e

sua participao nesse processo deve acontecer no marco da agncia
tnica

3a

Autonomia territorial e etnodesenvolvimento como metas gerais da

gesto das Terras Indgenas

4a

Os processos de gesto territorial devem procurar a sustentabilidade

ambiental, econmica, social, poltica e cultural das Terras Indgenas

5a

Os programas de etnozoneamento e gesto territorial devem se inserir

nos processos socioambientais de longa durao

6a

Os processos de gesto territorial devem seguir o princpio de justia no

referente ao controle formal sobre os recursos territoriais

7a

Os processos de gesto territorial devem seguir o princpio de equidade

no referente ao acesso e uso desses recursos por parte dos membros
indgenas

DIRETRIZES METODOLGICAS
1a

Os processos de gesto territorial acontecem em ciclos, sendo que cada

ciclo deve ser dividido em distintas etapas que cumprem funes
especficas

2a

Os instrumentos de gesto territorial devem ser escolhidos de acordo

com a etapa na qual se encontra o processo

3a

As atividades ambientais e de defesa territorial atuais dos povos

indgenas devem servir como o ponto de partida para a construo das
metas da gesto territorial

4a

As normas de comportamento ambiental estabelecidas pelo plano de

gesto devem ser fruto de verdadeiros consensos sociais que
contemplem os interesses de todas as aldeias e grupos tnicos da Terra
Indgena

5a

As mudanas nos comportamentos ambientais propostas pelo plano de

gesto no devem se restringir a proibies e sanes, e devem incluir
novos projetos produtivos

6a

A execuo dos consensos sociais e dos planos de gesto deve ser da

responsabilidade da entidade de governana indgena da Terra Indgena

7a

Os parceiros governamentais e no-governamentais devem apoiar e

fortalecer, de forma coordenada, as organizaes indgenas responsveis
pela execuo da gesto territorial, com base em demandas e
necessidades indgenas

LISTA DE TABELAS

N 1

Experincias Recentes do Uso de Etnoinstrumentos no Brasil

10

N 2

Conceitos Bsicos do Campo de Atuao da Gesto Territorial

20

N 3

Relao entre Etapas e Instrumentos da Gesto Territorial em

Terras Indgenas

45

PRIMEIRA PARTE: BASES CONCEITUAIS E JURDICAS

I. INTRODUO
A. Contextualizao e justificativa (tomada do Termo de Referncia)
Na busca de alternativas para o Desenvolvimento Sustentvel no Acre, o
Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE/AC) tem um papel fundamental como
base de conhecimentos sobre as caractersticas sociais, culturais, econmicas e
ambientais do Estado na implementao de polticas pblicas de forma coerente.
O ZEE/AC constitui-se em um dos instrumentos utilizados pelo Projeto de
Gesto Ambiental Integrada (PGAI) que tem como objetivo contribuir para um
modelo de gesto ambiental integrada.
Atravs do Decreto n. 503, de 06 de abril de 1999, o Governador Jorge
Viana instituiu o Programa Estadual de Zoneamento Ecolgico-Econmico do
Acre, diretamente vinculado ao Gabinete do Governador, sob a coordenao da
Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao - SEPLAN/AC e tendo
como Secretaria Executiva a Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Meio
Ambiente SECTMA, atual SEMA.
A primeira fase de execuo do Programa Estadual de Zoneamento
Ecolgico Econmico foi realizada no perodo de abril a novembro de 1999. Essa
fase compreendeu a elaborao de diagnstico abrangendo a extenso total do
Estado do Acre, com a elaborao de produtos cartogrficos bsicos na escala de
1:1.000.000.
A segunda fase do ZEE tem como estratgias a construo do Mapa de
Gesto escala 1:250.000, Ordenamento Territorial Local e o Etnozoneamento em
Terras Indgenas.
O Etnozoneamento em Terras Indgenas no Estado do Acre resulta do
constante no componente indgena do Plano de Aes Mitigadoras dos impactos
gerados pela BR 364 e 317 e dos indicativos do Zoneamento Ecolgico Econmico (1 fase) atravs dos estudos Populao e Terras Indgenas. Em
parte, essas aes ocorreram atravs do "Projeto de Apoio s Populaes
Indgenas", no mbito do "Programa Integrado de Desenvolvimento Sustentvel
para o Estado do Acre", financiado com recursos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES.
A demanda pela realizao do Etnozoneamento em Terras Indgenas no
Estado estimulou o Governo a criar, dentro do novo organograma da Secretaria
de Meio Ambiente do Estado do Acre, a Subgerncia de Etnozoneamento. As
aes relacionadas com o etnozoneamento foram colocadas no Plano de Governo
e compatibilizadas com o Programa de Desenvolvimento Sustentvel para o
Estado do Acre (BID 1399 OC/ BR) e Projeto de Gesto Ambiental Integrada
(PGAI).
O etnozoneamento um instrumento de diagnstico, zoneamento e
planejamento dos povos indgenas para a gesto dos seus territrios, sendo

elaborado de forma participativa com o intuito de contribuir com a autonomia

indgena. Respeitando a diversidade cultural, esse instrumento procura considerar
as especificidades de cada povo indgena, na etapa de diagnstico, produzindo e
sistematizando informaes documentais, bibliogrficas e empricas,
consideradas relevantes por eles no processo de gesto dos seus territrios. Em
cada Terra Indgena, esta atividade dever ser discutida e elaborada pelos chefes
de famlia durante reunies promovidas localmente, com a participao de
lideranas, professores, agentes de sade, agentes agroflorestais, lderes de
associaes e organizaes de representao. Os dados produzidos podem ser de
natureza cultural, social, poltica, econmica e ecolgica. Apenas objeto de
estudo o conhecimento destacado como primordial por esses povos, estando estas
atividades programadas em conformidade com o tempo concebido por eles.
Com os dados resultantes da etapa de diagnstico do etnozoneamento
pretende-se subsidiar os povos indgenas e o governo do estado para tomada de
decises no processo de zoneamento e gesto dos territrios indgenas. Estes
diagnsticos podem constituir instrumentos fundamentais elaborao de planos
de gesto territorial, que podem conter tanto aes de vigilncia quanto bases
para projetos de etnodesenvolvimento, a serem apoiadas pelo Governo do Estado
do Acre e outros (PDPI, FUNAI, FUNASA, ONGs, dentre outros).
At agora, os trabalhos de etnolevantamento foram desenvolvidos nas
Terras Indgenas (TIs) Cabeceira do Rio Acre e Katukina do Campinas. O
Etnozoneamento (etapa diagnstico) vem sendo realizado nas TIs Mamoadate,
Kaxinawa/Katukina, Caucho, Gregrio, Colnia Vinte e Sete e Caet. Alm
disso, esto sendo desenvolvidas atividades de Etnomapeamento em vrias TIs,
atravs da Comisso Pr-ndio do Acre, com apoio de The Nature Conservancy
(TNC).
Para a realizao do etnozoneamento (etapa diagnstico) nas Terras
Indgenas, vrias instituies tm sido envolvidas no processo de articulao
poltica, execuo e monitoramento. A instituio executora a SEMA, enquanto
a articulao poltica desenvolvida pela SEPI, estando as atividades de
monitoramento e tomada de decises a cargo do Grupo de Trabalho do
Etnozoneamento, composto pela SEPI, SEMA/IMAC, Secretaria Estadual de
Educao (SEE), FUNAI, Comisso Pr-ndio do Acre (CPI), Universidade
Federal do Acre (UFAC), Fundao Elias Mansour Departamento do
Patrimnio Histrico e Cultural (FEM-DPHC), Organizao dos Professores
Indgenas do Acre (OPIAC), Associao dos Agentes Agroflorestais Indgenas
do Acre (AMAAIAC) e demais Associaes/Organizaes Indgenas.
B. Objetivos
1. Objetivo geral:
Oferecer orientaes conceituais e tcnicas para a elaborao de diretrizes
na formulao de Polticas, Programas e Projetos do Governo do Estado do Acre,

direcionadas ao zoneamento e gesto das Terras Indgenas pelos povos

indgenas, mediante uma sistematizao jurdica, conceitual e metodolgica
desse campo de atuao.
2. Objetivos especficos:
2.1. Definir, para fins operativos, um conjunto de conceitos vinculados ao
campo de atuao da gesto territorial.
2.2. Realizar uma reviso da base jurdica para atividades de diagnstico,
zoneamento e gesto de Terras Indgenas.
2.3. Apresentar uma sntese de informaes sobre diagnsticos
participativos em Terras Indgenas (Acre e Amaznia brasileira) com
diretrizes metodolgicas.
2.4. Apresentar uma sntese dos mtodos de zoneamento de Terras
Indgenas (Acre e Amaznia brasileira) com diretrizes metodolgicas
para tais procedimentos.
2.5. Acolher e incorporar sugestes fornecidas durante reunio de trabalho
no Acre no relatrio final.
C. Experincias com etnoinstrumentos na Amaznia brasileira
Na ltima dcada, uma grande variedade de instrumentos de gesto
ambiental e de mapeamento das Terras Indgenas na Amaznia foi aplicada
experimentalmente, criando assim um novo campo de atuao frente aos povos
indgenas. A maior parte dessas experincias leva o prefixo etno:
etnolevantamento; etnomapeamento; etnozoneamento. Esses instrumentos
utilizaram uma multiplicidade de mtodos e foram orientados por distintas
diretrizes.
A Tabela n. 1 lista as principais experincias no uso de etnoinstrumentos
com povos indgenas na ltima dcada. A lista no exaustiva, sendo que
seguramente h outras experincias na Amaznia brasileira no registradas nela.
Para fins deste trabalho, esta lista serve como principal universo de anlise.
Tambm h experincias semelhantes com Terras Indgenas em outros pases
amaznicos, com particular nfase em Colmbia, Equador, Peru e Bolvia, que
no sero analisadas aqui.

10

TABELA N 1:
Experincias Recentes do Uso de Etnoinstrumentos no Brasil

ETNOZONEAMENTO
Programa Estadual de Zoneamento Econmico-Ecolgico do Acre
ZEE/AC
TI Igarap do Caucho
AC
TI Rio Gregrio
AC
TI Katukina/Kaxinaw de Feij
AC
TI Colnia 27
AC
TI Jaminaw do Caet
AC
TI Mamoadate
AC
TI Katukina de Campinas
AC
TI Cabeceiras do Rio Acre
AC
DIAGNSTICO ETNOAMBIENTAL
IBAMA e FUNAI
TI Nawa
AC
ETNOMAPEAMENTO
Comisso Pr-ndio Acre
TI Kampa do Rio Amnia
AC
TI Kaxinaw/Ashaninka do Rio Abreu
AC
TI Kaxinaw do Rio Humait
AC
TI Kaxinaw do Rio Jordo
AC
TI Kaxinaw do Seringal Independncia
AC
TI Kaxinaw do Baixo Rio Jordo
AC
TI Poyanawa
AC
TI Nukini
AC
Amazon Conservation Team ACT Brasil
TI Tumucumaque
PA
TI Rio Paru DEste
PA
TI Parque do Xingu
MT
TI Sete de Setembro
RO
MACROZONEAMENTO PARTICIPATIVO
Instituto Socioambiental ISA e Federao de Organizaes Indgenas
do Rio Negro FOIRN
TI Rio Ta
AM
TI Mdio Rio Negro I
AM
TI Mdio Rio Negro II
AM
TI Alto Rio Negro
AM
TI Rio Apapris
AM

11

GESTO TERRITORIAL / ETNOMAPEAMENTO

Centro de Trabalho Indigenista CTI
Terras Indgenas Timbira do Maranho e Tocantins
MA/TO
MAPEAMENTO PARTICIPATIVO
Associao dos Povos Indgenas do Oiapoque e The Nature Conservancy
TI Ua
AP
TI Jumin
AP
Terras Indgenas Galibi
AP
Fundao Vitria Amaznica
Parque Nacional do Ja
AM
GESTO AMBIENTAL EM TERRAS INDGENAS
Fundo Nacional do Meio Ambiente FNMA
I Chamada: Elaborao de Diagnstico Etnoambiental e de Plano de
Gesto Ambiental em Terras Indgenas
Diagnstico Etnoambiental e Plano de Gesto Ambiental da Terra PB
Indgena Potiguara (Associao de Apoio Produo e ao Pequeno
Empreendimento)
Resgatar o Burum Nak: Nossa Terra Nossa Vida (Associao
MG
Indgena Krenak)
Gesto Ambiental Kiriri (Associao Nacional de Ao
BA
Indigenista)
Diagnstico Etno-Ambiental da Terra Indgena Sangradouro
MT
(Associao Xavante War)
Plano de Gesto Ambiental em Votouro (Associao Riograndense
de Empreendimentos de Assitncia Tcnica e Extenso Rural)
Plano de Gesto Ambiental - Terra Waipi (Centro de Trabalho
AP
Indigenista)
Plano de Gesto Ambiental em reas Guarani (Centro de Trabalho
Indigenista)
Desenvolvimento Etno-sustentvel dos povos Kaingangues do Sul
do Brasil (Conselho Estadual dos Povos Indgenas)
Desenvolvimento Etno-sustentvel dos povos Kaingangues e
Guaranis (Conselho Estadual dos Povos Indgenas)
Projeto Ambiental da Terra Indgena Trincheira (Coordenao das
Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira)
Diagnstico de Gesto Ambiental Guarani (Empresa de Assistncia RJ
Tcnica e Extenso do Estado do Rio de Janeiro)
Diagnstico Etnoambiental do Alto Rio Negro (Federao das
AM
Organizaes Indgenas do Rio Negro)
Gesto Ambiental da Terra Indgena Uru-eu-wau-wau (Kanind - RO
Associao de Defesa Etno-Ambiental)
Gesto Ambiental Pankarar (Universidade Estadual de Feira de
BA
Santana)

12

Gesto Ambiental na Terra Indgena Iva (Universidade Estadual

de Maring)
Projeto Etenhiritip (Universidade Estadual de Mato Grosso)
Projeto Norwedena'rada (Universidade Estadual de Mato Grosso)
Gesto Ambiental Patax Hhhi (Universidade Federal da Bahia)

PR
MT
MT
BA

II Chamada: Implantao do Plano de Gesto Ambiental em Terras

Indgenas
Novos Horizontes no Futuro dos Guaranis da Aldeia Boa Vista
SP
(Comisso Pr-ndio de So Paulo)
Implantao do Plano de Gesto da T.I. Iva (Fundao
PR
Universidade Estadual de Maring FUEM)
Gesto Etno-Ambiental Pankarar - 2 Etapa (Universidade
BA
Estadual de Feira de Santana)
Plano de Gesto Ambiental na rea Indgena de Caarap MS
Municpio de Caarap/MS (Universidade Catlica Dom Bosco
UCDB)
Recuperao Ambiental da Terra Indgena Krenak (Associao
MG
Indgena Krenak)
LEVANTAMENTO ETNOECOLGICO
PPTAL/Funai
TI Kampa do Igarap Primavera (Kampa)
AC
TI Kaxinaw da Praia do Carapan (Kaxinaw)
AC
TI Kulina do Igarap do Pau (Kulina)
AC
TI Paran do Bo-Bo (Maku)
AM
TI Betania (Tukuna)
AM
TI Bom Intento (Tukuna)
AM
TI Jutai (Tukuna)
AM
TI Evare I (Tukuna)
AM
TI Evare II (Tukuna)
AM
TI Macarrao (Tukuna)
AM
TI So Leopoldo (Tukuna)
AM
TI Tikuna de Feijoal (Tukuna e Kokama)
AM
TI Tukuna de Santo Antnio (Tukuna)
AM
TI Tukuna Porto Espiritual (Tukuna)
AM
TI Umariau (Tukuna)
AM
TI Uati-Parana (Tukuna)
AM
TI Vui-Uata-In (Tikuna)
AM
TI Nhamunda/Mapuera (Wai Wai e Hixkaryana)
AM
TI Wai Wai (Xeru, Wai Wai e Mawayna)
RR
TI Cui-Cui (Miranha)
AM
TI Kumaru do Lago Ual (Kulina)
AM
TI Mara Urubaxi (Kanamari)
AM
TI Paran do Paric (Kanamari)
AM
TI Kanamari do Rio Juru (Kanamari)
AM

13

TI Rio Bi (Katukina)
TI gua Preta/Inari (Apurin)
TI Catipari/Mamori (Apurin)
TI Peneri/Tacaquiri (Apurin)
TI Seruini-Marien (Apurin)
TI Tumi (Apurin)
TI Jarawara/Jamamdi/Kanamati (Jarawara, Jamamdi e Kanamati)
TI Paumari do Lago Marah (Paumari eApurin)
TI Paumari do Rio Ituxi (Paumari)
TI Munduruku (Munduruku)
TI Anaro (Wapixana)
TI Barata Livramento (Wapixana e Makuxi)
TI Boqueiro (Makuxi)
TI Jacamim (Wapixana)
TI Moskow (Wapixana)
TI Muriru (Wapixana)
TI Raimundo (Wapixana e Makuxi)
TI Raposa Serra do Sol (Wapixana, Ingariko e Taurepang)
TI Tabalascada (Wapixana e Makuxi)

AM
AM
AM
AM
AM
AM
AM
AM
AM
PA
RR
RR
RR
RR
RR
RR
RR
RR
RR

14

Uma breve anlise da Tabela permite fazer vrias constataes. Talvez o

que mais chama a ateno o alto nmero de experincias realizadas com
distintos povos indgenas, sendo que a maioria dessas experincias aconteceu na
regio amaznica. Essas experincias, por sua vez, geraram uma enorme
quantidade de informaes atualizadas sobre a questo ambiental em Terras
Indgenas. Todavia, poucas dessas informaes so de fcil acesso, nem para
pesquisadores, nem para os indgenas que participaram nos levantamentos.
Tambm notvel a falta geral de dilogo entre essas diversas experincias.
Nesse sentido, o Seminrio Troca de Experincias em Levantamentos
Participativos em Terras Indgenas, realizado em Rio Branco, nos dias 17 e 18 de
novembro de 2005, foi de extrema importncia, j que comeou a construir as
bases desse dilogo. Este consultor recomenda que um livro sntese, contendo os
principais resultados do Seminrio, seja elaborado e distribudo amplamente a
todos os atores envolvidos no campo da gesto territorial de Terras Indgenas.
Outro conjunto de constataes trata das diferenas existentes entre as
mltiplas experincias. Cada organizao utiliza, em forma prpria, conceitos e
metodologias e prope uma variedade de finalidades para o uso dos
etnoinstumentos. Tambm importante destacar que as instituies que apoiaram
essas experincias, tcnica e financeiramente, tm procedncias diversas:
governo federal; governos estaduais; organizaes indigenistas; organizaes
ambientalistas; agncias de cooperao internacional. Essa breve lista de
constataes mostra que estamos tratando de instrumentos de extrema
complexidade. O presente relatrio representa uma tentativa inicial de
sistematizar esse campo de atuao.

D. Fontes utilizadas na confeco deste trabalho

1. Entrevistas com atores envolvidos
As entrevistas semi-estruturadas - realizadas com os principais atores
envolvidos nas distintas experincias de etnomapeamento e etnozoneamento no
Acre, nos planos administrativo, tcnico e de pesquisa - foram uma das fontes
mais importantes neste levantamento. Os entrevistados no somente forneceram
dados qualitativos valiosos, mas entraram em detalhes sobre os problemas e
desafios que tiveram que enfrentar nos seus respectivos trabalhos. As pessoas
entrevistadas constam no Anexo n. 1.
2. Literatura acadmica e da sociedade civil
Outras fontes de anlise incluem a literatura acadmica e a da sociedade
civil sobre o tema, onde constam diferentes formas de classificao dos
instrumentos, inclusive mostrando que distintas regies geogrficas do mundo
tm elaborado modos diferentes de desenvolver etnolevantamentos e
etnozoneamentos. Para maior aprofundamento nesse tema as referncias
bibliogrficas apresentadas ao final deste trabalho devem ser consultadas.

15

3. Documentos produzidos pelo Governo do Acre

O Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico do Estado do Acre
forneceu um extenso dossi digital de informaes referentes s atividades de
etnozoneamento no Acre, o qual foi passado a este consultor para sua anlise.
Outros documentos produzidos no marco do Governo do Acre com respeito s
Terras Indgenas do estado e s polticas pblicas tambm foram revisados pelo
consultor. A lista desses documentos est contida na Lista de Documentos
localizado no final deste trabalho.
4. Seminrio Gesto Territorial em Terras Indgenas
O Seminrio Gesto Territorial em Terras Indgenas, realizado em Rio
Branco entre 22 a 24 de novembro de 2006 foi um subsdio importante deste
relatrio. Mais de trinta pessoas envolvidas no processo de Gesto Territorial das
Terras Indgenas do Acre lideranas indgenas; consultores; diretores e
funcionrios governamentais; representantes da sociedade civil organizada
participaram nesse evento. Uma primeira verso deste relatrio foi apresentada
pelo consultor e foi amplamente comentado pelos participantes. As diretrizes
apresentadas aqui beneficiaram das excelentes sugestes e comentrios feitos no
Seminrio.

16

II. DEFINIO DE CONCEITOS PRINCIPAIS

Qualquer tentativa de sistematizar esse campo defronta com um problema
srio: cada organizao usa os conceitos de forma prpria. A grande
variabilidade no uso dos conceitos cria confuses tanto tcnicas quanto
operativas. Em alguns casos, instituies esto fazendo trabalhos semelhantes,
mas usam conceitos diferentes para se referir a seus trabalhos. Em outros casos,
instituies realizam trabalhos diferentes, mas usam um mesmo conceito para
nomear suas atividades.
A elaborao de diretrizes que vo nortear a formulao de polticas
pblicas requer, portanto, um consenso mnimo em torno da definio e uso dos
conceitos envolvidos nesse campo para que todos atuem com base no mesmo
horizonte de referncias conceituais. importante assinalar que no existe uma
forma tecnicamente correta para definir um conceito: cada definio de um
conceito carrega em si certos pressupostos polticos que vo influenciar as
maneiras pelas quais o conceito formulado e aplicado. Para tanto, as definies
conceituais apresentadas a seguir so propositivas, no pretendendo ser nem
definitivas nem exaustivas. Essas definies so lanadas com o intuito de
garantir mais clareza e preciso no uso dos conceitos, no seu encadeamento entre
si e no fornecimento de bases conceituais comuns necessrias para a construo
de polticas pblicas.
A. As duas agendas polticas
O uso de um instrumento tcnico se fundamenta nas reivindicaes
polticas dos grupos e instituies que o promovem. No campo da gesto
territorial de Terras Indgenas, h duas grandes agendas polticas que atuam e
inter-relacionam: a agenda de direitos tnicos e territoriais dos povos indgenas e
a agenda ambientalista da sustentabilidade. Aps a anlise de cada uma dessas
agendas em separado, o conceito de etnozoneamento, que representa uma
tentativa de fuso entre as duas agendas, ser definido.
1. Etnicidade: o prefixo etno
O fenmeno sociopoltico da etnicidade cresceu em importncia no mundo
inteiro nas ltimas duas dcadas. No h espao aqui para entrar numa discusso
da vasta literatura especializada sobre o tema. O que precisa ser feito para os fins
deste trabalho entender os possveis significados do prefixo etno, tal como
utilizado para nomear tcnicas como etnolevantamento, etnomapeamento e
etnozoneamento.
Um grupo tnico uma coletividade de indivduos que se diferencia dos
demais grupos por sua especificidade sociocultural. Essa especificidade, que
pode ser refletida na lngua, na cosmologia, na religio, nas maneiras de agir, nas
instituies sociais, ou nas distintas combinaes desses (ou outros) fatores, se
expressa social e politicamente mediante uma identidade tnica. A identidade

17

tnica surge do processo de auto-identificao (e no de fatores biolgicos) dos

respectivos membros do grupo tnico. Uma das bases materiais mais importantes
de uma identidade tnica seu territrio: isto , o espao geogrfico que o grupo
considera como pertencente a ele e com o qual mantm relaes histricas,
vnculos mitolgicos, sobre o qual os rituais so performados e alimentada a
subjetividade. O territrio o alicerce da sustentao fsica e da reproduo
social, econmica e cultural de um grupo social.
Na medida que os grupos tnicos levantam reivindicaes frente ao
Estado, se transformam em movimentos etnopolticos. Durante as dcadas de
1980 e 1990, os movimentos etnopolticos dos povos indgenas estavam voltados
ao reconhecimento formal por parte do governo federal de seus territrios,
mediante o instrumento jurdico das Terras Indgenas. Em anos mais recentes,
esses movimentos perderam uma parcela significativa da sua dimenso poltica e
comearam a se transformar em associaes, formadas em moldes ocidentais,
para captar recursos financeiros mediante a elaborao e implementao de
projetos de desenvolvimento sustentvel. precisamente nesse momento
histrico que a maior parte das experincias de etnoinstrumentos listadas no
Tabela n 1 foi realizada. Dessa forma, podemos identificar uma forte tendncia
para a tecnificao dos movimentos etnopolticos, associada a um certo grau de
esvaziamento de seu contedo poltico.
Com base nessa breve reviso conceitual, podemos identificar dois
sentidos bsicos do prefixo etno presentes nos conceitos de etnolevantamento,
etnomapeamento e etnozoneamento. Um primeiro sentido do prefixo etno faz
referncia ao grupo tnico com quem a tcnica est sendo aplicada. Nesse uso, o
etnozoneamento seria um zoneamento de uma Terra Indgena feito para um
grupo tnico. O segundo sentido do prefixo etno envolve diretamente o projeto
tnico do grupo: suas reivindicaes, seus valores, seus ritos, etc. Nesse uso, o
etnozoneamento seria um zoneamento idealizado e realizado pelo povo indgena.
No primeiro caso, o prefixo etno funciona como adjetivo (zoneamento
para o povo indgena); no segundo caso funciona como verbo (zoneamento do
povo indgena). As experincias analisadas mostram uma diversidade de
posicionamentos no contnuo entre esses dois plos conceituais. Todas elas
empregaram atividades que contavam com a participao dos prprios indgenas,
porm com distintos graus de compreenso e aceitao.
2. Zoneamento ambiental
As prticas de zoneamento formam parte de uma longa tradio no
Ocidente e envolvem processos de ordenamento territorial e gesto ambiental.
No Brasil, a mais extensa e ambiciosa experincia com zoneamento , sem
dvida, o Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE que opera
tanto no nvel federal quanto nos nveis estadual e municipal.
Numa anlise abrangente desse instrumento, o advogado Andr Lima
(2006) ressalta a ambigidade no uso do conceito de zoneamento. Por um lado, o

18

zoneamento entendido como o resultado tcnico de uma descrio, anlise e

classificao em zonas, de um dado territrio; por outro um processo
poltico-administrativo (...) para fundamentar a adoo de diretrizes e normas
legais, visando atingir objetivos socialmente negociados (Schubart apud ibid.:
96). Lima caracteriza essa ambigidade mediante uma srie de dicotomias: entre
a natureza indicativa e normativa do zoneamento; entre planejamento e
norma; e entre a gesto eficiente do ser ou a imposio normativa do dever
ser (ibid.: 18).
A literatura sobre o Zoneamento Ecolgico-Econmico no tem chegado a
um consenso sobre os usos e funes do ZEE, sendo que ambos plos de
pensamento operam dentro dos seus diversos programas. A proposta que lano
aqui, para lidar com essa contradio no resolvida dentro do campo de
zoneamento, a de localizar a prtica especfica de zoneamento dentro do
processo maior de gesto de Terras Indgenas.
Os instrumentos de etnodiagnstico e de etnomapeamento representam a
maior parte das experincias listadas no Tabela n 1 e correspondem a uma
primeira etapa no processo global de gesto territorial - a de diagnstico que
contempla atividades descritivas e indicativas. Uma prxima etapa a da
normatizao utiliza as informaes fornecidas na etapa de diagnstico para
elaborar zonas com base em normas que priorizam as atividades de uso do
territrio.
B. Delimitao conceitual inicial
Em termos analticos, podemos identificar duas esferas conceituas
distintas no tocante ao campo da gesto territorial: (1) a esfera das aes
humanas que trabalha com os conceitos ordenamento e gesto e (2) a esfera
material onde os conceitos territorial e ambiental so importantes. Para
estabelecer as bases conceituais deste estudo, uma breve anlise desses dois
binmios ordenamento X gesto, territorial X ambiental necessria. No
processo de construo das definies, as acepes encontradas no Dicionrio
Houaiss da Lngua Portuguesa (colocadas entre aspas) servem como ponto de
partida.

1. Ordenamento X Gesto
Os termos ordenamento e gesto se referem esfera das aes
humanas. Muitas vezes, os dois termos, quando aplicados ao ambiente biofsico,
so usados de forma intercambivel para referir a processos de uso dos recursos
naturais. Mas existem diferenas importantes nos sentidos dos dois termos que
devem ser esclarecidas.
O termo ordenamento aponta para aes humanas que colocam o ambiente
numa ordem de acordo com os desejos ou planos de um grupo ou instituio.
Dessa forma, ordenao a manifestao da vontade de algum grupo ou

19

instituio. um tipo de arrumao do espao biofsico. Essa arrumao pode

incluir a distribuio metdica ou a organizao de carter espacial do
ambiente. Em suma, o cerne da questo de ordenao est nos projetos, nos
planos ou na vontade de distintos grupos ou instituies humanas.
O termo gesto, por sua parte, tambm implica em aes humanas, mas
so aes mais voltadas para administrar, gerir ou gerenciar algo que j
est estabelecido. Embora essas palavras sejam mais usadas no plano empresarial
ou governamental, tambm se aplicam a situaes da administrao de
ecossistemas ou do uso de recursos naturais. Nessa aplicao, fica patente uma
nfase maior na manuteno ou conservao dos ecossistemas sob
gerenciamento, do que no caso do termo ordenamento.
2. Territorial X Ambiental
Os termos territorial e ambiental se referem a distintos mbitos
materiais (ou substantivas) da vida. Tambm se confundam entre si, criando a
necessidade de delinear suas diferenas bsicas.
O termo territrio indica a extenso ou base geogrfica de um Estado
(ou de outra entidade poltica), sobre o qual ele exerce soberania ou controle.
Assim, territrio principalmente um conceito poltico. Nessa acepo, territrio
distinto de terra, entendida como uma rea ou regio no especificada ou
uma grande extenso de terreno. Ou seja, o termo territrio sempre est
associado a uma entidade poltica especfica. Assim, pode existir uma terra de
ningum, mas no pode existir um territrio de ningum.
O termo ambiental mais amplo que o de territrio. Em termos gerais, o
ambiente se refere a tudo que rodeia ou envolve os seres vivos, o que produz o
conceito de meio ambiente. Embora seja certo que o ambiente se define em
funo de um organismo ou de uma comunidade de organismos (o ambiente de
uma colnia de abelhas ou de um povoado humano), a relao entre os
organismos e seu meio ambiente de tipo ecolgico e no diretamente poltico,
como o caso do conceito de territrio. Outra distino a ser feita entre
ambientes biofsicos ou naturais (que no envolvem seres humanos) e ambientes
construdos ou artificiais (que so produto da ao humana). Na maioria dos
casos, esses dois tipos de ambiente esto estreitamente interligados, porm pode
existir a predominncia de um tipo sobre o outro: numa floresta tropical com
baixa densidade humana predominaria o ambiente biofsico, enquanto numa
grande cidade predominaria o ambiente construdo.

C. Definio de cinco conceitos chaves

Com base nesse breve intento de esclarecimento conceitual, podemos
combinar os termos da esfera da ao humana (ordenamento e gesto) com os da
esfera substantiva (territorial e ambiental) e os das agendas polticas (etnicidade e
zoneamento), como mostra a Tabela n 2.

20

TABELA N 2:
Conceitos Bsicos do Campo de Atuao da Gesto Territorial
Esfera da ao humana:

Ordenamento

Esfera materialista:

Territorial

Agenda poltica:

Etno

Gesto

Ambiental

Zoneamento

Esse exerccio gera os cinco conceitos chaves para o campo de atuao da

gesto territorial de Terras Indgenas: (i) ordenamento territorial; (ii)
ordenamento ambiental; (iii) gesto ambiental; (iv) gesto territorial; e (v)
etnozoneamento. Na medida que estes conceitos so usados de formas dspares
pelas instituies que trabalham com processos de etnozoneamento, se impe a
necessidade de usar conceitos claros e comuns. As definies a seguir constituem
num movimento nessa direo.
1. ORDENAMENTO TERRITORIAL: um conjunto de polticas
pblicas elaboradas e implementadas por uma entidade poltica (um Estado
nacional; uma Unidade Federal; um municpio; uma Terra Indgena; etc.) para
estruturar, organizar e normatizar o uso da rea geogrfica que seu territrio.
O ordenamento territorial engloba os mecanismos utilizados por essa
entidade para expressar sua vontade em relao ao uso econmico, poltico,
social e ambiental desse territrio. O conceito se fundamenta nas tentativas dessa
entidade poltica em exercer controle efetivo sobre seu territrio e de ordenar o
seu uso para fins pblicos. Os programas de Zoneamento Econmico-Ecolgico
so um exemplo de mecanismos de ordenamento territorial.
2. ORDENAMENTO AMBIENTAL: aes, pblicas ou privadas,
destinadas a re-estruturao e/ou transformao do ambiente biofsico para
atender fins humanos.
Embora esse conceito seja pouco comum na literatura, representa de fato
uma das polticas mais comuns no uso de uma rea ou regio geogrfica. O
paisagismo um claro exemplo de ordenamento ambiental na medida que
inclui a arte e tcnica de planejar e organizar a paisagem para possibilitar ao
homem maior aproveitamento e fruio de grandes espaos externos de uso
coletivo. A construo de uma barragem num rio outro exemplo de
ordenamento ambiental, j que a barragem tem a finalidade de ordenar ou

21

controlar o fluxo do rio para atender interesses humanos. O ordenamento

ambiental o pilar da maioria das prticas de desenvolvimento econmico.
3. GESTO AMBIENTAL: aes de manejo ou gerenciamento dos
fluxos biofsicos existentes nos ecossistemas para fins de conservao e uso
sustentvel da natureza.
O conceito tem menos interesse em transformar o ambiente que em sua
manuteno enquanto sistema ecolgico. Quando a gesto ambiental utilizada
para fins produtivos, apia-se em tcnicas com baixo impacto sobre os fluxos
biofsicos. Isto, por sua vez, implica numa viso holstica sobre o funcionamento
dos ecossistemas ou biomas sendo gerenciados. Os planos de manejo das
unidades de conservao de proteo integral e os planos de utilizao das
unidades de conservao de uso sustentvel so exemplos de tcnicas de gesto
ambiental.
4. GESTO TERRITORIAL: o controle poltico e o manejo ambiental
do espao geogrfico que o territrio de um grupo social ou entidade poltica.
A conjugao entre as noes de gesto e de territrio produz o conceito
de gesto territorial. Por se referir ao territrio de um grupo social determinado,
em vez de um ecossistema, o conceito de gesto territorial opera dentro da esfera
poltica. Assim, as aes de gerenciamento ou administrao desse territrio,
contidas na noo de gesto, sero realizadas por esse grupo social. Mas, essas
aes, alm de implementar seus interesses sociais, econmicos e polticos,
contm uma preocupao com o adequado manejo dos fluxos biofsicos do
territrio.
A noo da Gesto Territorial das Terras Indgenas o que melhor
combina a dimenso poltica do controle territorial das Terras Indgenas com a
dimenso ambiental de aes voltadas para sua sustentabilidade e, como tal,
serve como o conceito sntese e ttulo deste relatrio. Como tal, esse conceito
engloba atividades tanto de ordenamento territorial e quanto de gesto ambiental
como parte essencial de sua implementao.
5. ETNOZONEAMENTO: instrumento tcnico e poltico de
ordenamento territorial de um grupo tnico que faz parte da etapa normativa do
processo global da gesto territorial. Seu uso principal com povos indgenas no
processo de gesto territorial das suas respectivas Terras Indgenas.
Uma vez que a Gesto Territorial das Terras Indgenas tornou-se o
conceito sntese, o conceito de etnozoneamento reduzido em seu escopo para
ser um instrumento especfico de ordenamento territorial utilizado pelos povos
indgenas para a gesto territorial. Para os fins deste relatrio, o etnozoneamento
ser considerado como uma parte da etapa normativa da gesto territorial, na
qual se estabelece o dever ser do povo indgena com respeito ao uso do seu

22

territrio. Seguindo a linha de anlise de Nitsch (apud Lima 2006: 93-95), o

estabelecimento dessas normas requer a negociao entre os diferentes grupos de
interesse ou sujeitos de direitos envolvidos no desenvolvimento do territrio
em questo.
O etnozoneamento propriamente tal no uma reivindicao originria
dos povos indgenas. O zoneamento ambiental um instrumento ocidental,
altamente tcnico, que est sendo introduzido aos povos indgenas com o intuito
de ajud-los no seu processo de gesto territorial. A anlise das distintas
experincias revela que quase todas elas tm como meta induzir o povo indgena
a aceitar e incorporar o uso do instrumento tcnico (seja levantamento,
mapeamento ou zoneamento) como parte de seu projeto tnico cotidiano. Mas, na
prtica, as experincias mostram que o grau de aceitao e incorporao dos
instrumentos muito varivel, sendo que so poucos os casos nos quais o
processo plenamente incorporado como parte de sua agncia tnica.
A agenda poltica que prope o uso desses etnoinstrumentos est ligada ao
movimento ambientalista, entendido aqui no seu sentido mais amplo: todas as
organizaes da sociedade civil, do setor privado e do Estado que se preocupam
explicitamente pela qualidade do meio ambiente. Podemos afirmar que os
etnoinstrumentos, mesmo que estejam internalizados na atuao cotidiana dos
povos indgenas, so instrumentos hbridos que contm elementos da
sociedade ocidental e elementos das sociedades indgenas.
Existe um confronto entre duas lgicas espaciais e no existe uma maneira
nica para traduzir uma lgica espacial indgena para a do zoneamento ocidental.
No processo de traduo, sempre h perdas pelo lado indgena. Para tanto, cada
vez que os instrumentos de etnozoneamento so aplicados, produz uma nova
mistura, em propores distintas, dos elementos das duas sociedades. Apesar das
distintas concepes e prticas de etnozoneamento, podemos identificar um fio
condutor temtico que atinge todas elas: a questo do uso do territrio. Quem
tem controle poltico sobre o territrio? Para quais fins so utilizados seus
recursos naturais? Existem prticas de conservao ambiental do territrio?
No caso do Acre, o etnozoneamento surgiu como resposta do governo
estadual aos impactos negativos que seriam provocados pelas Rodovias BR 364 e
BR 317. A subseqente implementao do Plano de Aes Mitigadoras envolveu
nove Terras Indgenas e 36 aldeias indgenas. Carlos Edegard de Deus, secretrio
de Estado de Meio Ambiente, e Magaly Madeiros, Gerente do ZZE/AC, numa
extensa entrevista, explicaram como esse fato ajudou o governo estadual a
elaborar uma poltica estadual para a questo indgena acreana e resultou na
criao da Subgerncia de Etnozoneamento dentro do Programa de Zoneamento
Econmico-Ecolgico. Nesse contexto, o etnozoneamento foi concebido como
um recurso tcnico e normativo para controlar e, at, frear a invaso e devastao
das Terras Indgenas do Estado do Acre.

23

III. BASES JURDICAS DA GESTO TERRITORIAL DE TERRAS

INDGENAS
As bases jurdicas para atividades de diagnstico, zoneamento e gesto de
Terras Indgenas se localizam no interstcio de trs grandes reas de atuao do
Estado Brasileiro nos seus distintos nveis administrativos (federal, estadual e
municipal): polticas territoriais; polticas indigenistas; polticas ambientais. Cada
uma dessas reas tem sua base constitucional e suas respectivas leis, decretos,
portarias e normas. Existem tambm normas no plano internacional, de diversas
ndoles e graus de obrigatoriedade, que constituem o incipiente campo de direito
internacional nessas trs reas.
A execuo tcnica e poltica dessas polticas extremamente difcil.
Quando consideramos os entrecruzamentos entre essas polticas, o quadro se
complexifica ainda mais. Em muitos casos, no h sintonia entre esses trs
mbitos jurdicos e, s vezes, existem contradies entre si. Para tanto, alm de
conhecer as normas em si, preciso analisar as distintas foras polticas que as
promovem e fiscalizam. nesse quadro maior, que temos que entender os
processos de gesto de Terras Indgenas.

A. Bases jurdicas da poltica territorial

Direito Internacional
1948 A Carta das Naes Unidas
Artigo 2, Princpio 1: Igualdade soberana dos Estados
Artigo 2, Princpio 4: Respeito integridade territorial e independncia
poltica dos Estados.
Artigo 2, Princpio 7: No interveno nos assuntos de jurisdio
interna dos Estados.
1992 Agenda 21
Captulo 10.1:

Os governos devem usar uma abordagem integrada

do planejamento, do gerenciamento fsico e do uso
da terra.

Captulo 10.6(a):

Os Governos devem dar especial ateno ao

desenvolvimento de um mtodo integrado de
determinao de objetivos e de formulao de
polticas nos planos nacional, regional e local,
levando em conta questes ambientais, sociais e
econmicas.

24

Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

Da Organizao do Estado (Ttulo III)
Artigo 21, inc. IX:

Compete Unio elaborar e executar planos nacional

e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social.

Artigo 30, inc. VIII: Compete aos Municpios promover, no que couber,
adequado
ordenamento
territorial,
mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e
da ocupao do solo urbano.
Da Ordem Econmica e Financeira (Ttulo VII)
Artigo 170, inc. III: Princpio da funo social da propriedade.
Artigo 184:

Compete Unio desapropriar por interesse social,

para fins de reforma agrria, o imvel rural que no
esteja cumprindo sua funo social.

Outros Instrumentos Jurdicos Federais

1981 Lei 6.938, de 31/08/1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiente)
Artigo 9, inc. II: Zoneamento ambiental como instrumento da poltica
de meio ambiente.
2002 Decreto 4.297, de 10/07/2002 (Zoneamento Ecolgico-Econmico do
Brasil)
Regulamenta o
art. 9, inc. II da
Lei 6.938

Estabelece critrios para Zoneamento EcolgicoEconmico do Brasil ZEE.

B. Bases jurdicas da poltica indigenista

Direito Internacional
1989 Conveno 169, da Organizao Internacional do Trabalho, sobre Povos
Indgenas e Tribais em Pases Independentes
Artigo 1.2:

A conscincia de sua identidade indgena ou tribal dever

ser considerada como critrio fundamental para determinar
os grupos aos quais se aplicam as disposies da presente
Conveno.

Artigo 2.1:

Os governos devero assumir a responsabilidade de

25

desenvolver, com a participao dos povos interessados,

uma ao coordenada e sistemtica com vistas a proteger
os direitos desses povos e a garantir o respeito pela sua
integridade.
Artigo 7.1:

Os povos interessados devero ter o direito de escolher

suas prprias prioridades no que diz respeito ao processo
de desenvolvimento, na medida em que ele afete as suas
vidas, crenas, instituies e bem-estar espiritual, bem
como as terras que ocupam ou utilizam.

1994 Conveno sobre Diversidade Biolgica

Artigo 8(j):

Respeitar, preservar e manter o conhecimento, inovaes

e prticas das comunidades locais e populaes indgenas
com estilos de vida tradicionais.

Artigo 10(c): Proteger e encorajar a utilizao costumeira de recursos

biolgicos de acordo com prticas culturais tradicionais.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

Da Organizao do Estado (Ttulo III)
Artigo 22, inc. XIV: Compete privativamente Unio legislar sobre
populaes indgenas.
Da Ordem Social (Ttulo VIII)
Artigo 215, 1:

O Estado proteger as manifestaes das culturas

populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de
outros grupos participantes do processo civilizatrio
nacional.

Artigo 231:

So reconhecidos aos ndios sua organizao social,

costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos
originrios sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger
e fazer respeitar todos os seus bens.

Artigo 232:

Os ndios, suas comunidades e organizaes so

partes legtimas para ingressar em juzo em defesa de
seus direitos e interesses, intervindo o Ministrio
Pblico em todos os atos do processo.

26

Outros Instrumentos Jurdicos Federais

1973 Lei 6.001 de 19/12/1973 (Estatuto do ndio)
Regula a situao dos ndios ou silvcolas e das comunidades
indgenas, com o propsito de preservar a sua cultura e integrlos, progressiva e harmoniosamente, comunho nacional.
1996 Decreto 1775 de 01/1996 (Contraditrio)
Abre a possibilidade de contestao de todas as terras indgenas,
mesmo as j demarcadas.
Projeto de Lei sobre o Estatuto das Sociedades Indgenas
Lei que substituiria o Estatuto do ndio de 1973 est paralisada no
Congresso por uma dcada.

C. Bases jurdicas da poltica ambiental

Direito Internacional
1992 Agenda 21
Captulo 10.1: Os governos devem usar uma abordagem integrada do
planejamento, do gerenciamento fsico e do uso da terra.
1994 A Conveno sobre Diversidade Biolgica
Os objetivos desta Conveno so a conservao da
diversidade biolgica, a utilizao sustentvel de seus
componentes e a repartio justa e eqitativa dos
benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

Da Organizao do Estado (Ttulo III)
Artigo 23, inc. VII:

competncia comum da Unio, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municpios preservar as
florestas, a fauna e a flora.

Artigo 24, inc. VI:

Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal

legislar concorrentemente sobre florestas, caa,
pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteo do meio
ambiente e controle da poluio.

27

Da Ordem Econmica e Financeira (Ttulo VII)

Artigo 170, inc. VI: Princpio da defesa do meio ambiente.
Da Ordem Social (Ttulo VIII)
Artigo 225:

Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

Outros Instrumentos Jurdicos Federais

1981 Lei 6.938, de 31/08/1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiente)
Estabelece a Poltica Nacional do Meio Ambiente
1997 Lei 9.433 de 08/01/1997 (Lei dos Recursos Hdricos)
Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e seu sistema
de gesto com base nas bacias hidrogrficas
1998 Lei 9.605 de 12/02/1998 (Lei dos Crimes Ambientais)
Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente
2000 Lei 9.985 de 18/07/2000 (Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza)
Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao

D. Entrecruzamentos e contradies entre as trs esferas jurdicas

1. Poltica territorial X Poltica ambiental
a) Sobreposio de competncias
b) Poltica agrria X Leis ambientais
c) Poltica desenvolvimentista X Leis ambientais
d) ZEE como instrumento difuso (militar e ambiental)
e) reas de Limitao Administrativa Provisria - ALAP
2. Poltica ambiental X Poltica indigenista
a) Incompatibilidades legais
b) Sobreposies fundirias entre TIs e UCs
c) Distintas solues propostas:
- Grupos interministeriais (caso Patax)

28

- Conselhos Consultivos / Deliberativos (caso Nawa)

- Ministrio Pblico (caso Ilha do Bananal)
3. Poltica indigenista
a) Distintas esferas administrativas
b) Dentro do governo federal: MEC; FUNASA; FUNAI; IBAMA; MMA
c) Governo federal X governos estaduais: Funai X estados amaznicos
d) Caso inovador e indito: SEPI/Acre

29

SEGUNDA PARTE: INSTRUMENTOS E TCNICAS

A Tabela n 1 mostra claramente que existem muitos instrumentos sendo
utilizados nos processos de gesto territorial das Terras Indgenas. Para cada um
desses instrumentos, existe uma literatura extensa sobre sua histria, suas
funes e seus usos. Parte dessa documentao consta nas referncias
bibliogrficas e levantamento documental no final deste relatrio. Para mais
conhecimento dos instrumentos e tcnicas especficos, esta literatura
especializada deve ser consultada na sua fonte.
Assim, no pretendo repetir o que j est contido nessa documentao.
Essa parte do relatrio fica restrita apresentao de uma viso sinttica dos
instrumentos e tcnicas participativas, com o intuito de identificar suas principais
problemticas. Uma primeira tarefa consiste em distinguir entre os termos
instrumento e tcnica.
Instrumento o mais amplo dos dois termos, j que composto por vrias
tcnicas de implementao. Os instrumentos que esto sendo analisados aqui
diagnstico etnoambiental, etnomapeamento, etnozoneamento, etc. cumprem
funes especficas dentro do processo global de gesto territorial. Especial
ateno ser dada ao instrumento de etnomapeamento por ser um dos mais
utilizados nesse campo e por levantar uma srie de questes ainda mal resolvidas.
Tcnicas, por sua parte, so entendidas aqui como metodologias sociais
para a implementao dos instrumentos. As tcnicas so mais flexveis que os
instrumentos, j que uma mesma tcnica, quando aplicada em distintos
momentos, pode ter diferentes contedos. Todas as tcnicas analisadas aqui tm
o elemento adicional de serem participativas.
IV. INSTRUMENTOS
A. Instrumentos de diagnstico
Os instrumentos de diagnstico constam entre os mais consolidados dos
distintos etnoinstrumentos em uso. Essa situao se explica, em parte, por
estarem entre os primeiros a serem utilizados, devido ao lugar inicial que a etapa
de diagnstico ocupa na seqncia de etapas de gesto territorial.
O instrumento de diagnstico com a mais longa histria de uso o
levantamento etnoecolgico utilizado pelo PPTAL. Esse instrumento foi
elaborado em 1994, por Millikin, e comeou a ser aplicado imediatamente
depois. Nos seus doze anos de uso, foi utilizado em 43 Terras Indgenas nos
estados de Acre, Amazonas, Par e Roraima. Nesse mesmo tempo, experimentou
distintos melhoramentos, porm manteve sua estrutura bsica. A metodologia dos
Levantamentos Etnoecolgicos visa atender, entre outras finalidades, as
exigncias contidas no Decreto 1775/96. Essa metodologia diferente daquela

30

aplicada pelos Grupos Tcnicos que realizam estudos de identificao para fins
de demarcao.
O uso do instrumento de diagnstico etnoambiental pelos projetos
financiados pelo Fundo Nacional de Meio Ambiente FNMA foi feito como
etapa prvia para a elaborao do Plano de Gesto Ambiental em Terras
Indgenas. diferena dos levantamentos etnoecolgicos do PPTAL, que foram
aplicados de uma maneira bastante uniforme, os diagnsticos etnoambientais do
FNMA foram implementados por uma grande diversidade de Associaes.
B. Instrumentos de mapeamento
Introduo
Os instrumentos de etnomapeamento ocupam um lugar privilegiado entre
as experincias listadas na Tabela 1. Existem experincias com etnomapeamentos
em distintas partes do mundo, sendo que em Canad e Alasca (EUA) esses
instrumentos comearam a ser aplicados na dcada de 1960s. Podemos
identificar varias das razes que explicam a popularidade desse tipo de
instrumento.
Primeiro, os distintos mapas produzidos na etapa de diagnstico
constituem em subsdios essenciais para a subseqente elaborao de zonas na
etapa normativa dos processos de gesto territorial. Segundo, os
etnomapeamentos tm a vantagem de produzir produtos palpveis e visveis:
mapas grandes, coloridos e esteticamente agradveis de ver. A existncia desses
produtos altamente valorizada pelos financiadores desses processos e pelos
planejadores em geral. s vezes, a insistncia em produzir mapas to forte que
podemos identificar um tipo de fetichismo dos mapas por parte dos
planejadores.
Finalmente, a histria da cartografia demonstra como os mapas so
extremamente teis para o processo de controle e domnio territorial, seja por
parte do grupo que reside l, seja por parte de conquistadores ou invasores. Para
tanto, qualquer processo que produz mapas deve ficar atento a quem est
elaborando os mapas e a quem est utilizando esses mapas para controlar quais
territrios.
Mapas mentais X mapas geo-referenciados
Apesar da diversidade de experincias com etnomapeamento, podemos
identificar dois tipos bsicos de mapas que esse instrumento produz: os mapas
mentais dos indgenas e os mapas geo-referenciados baseados em tcnicas
cartogrficas ocidentais.
Os mapas mentais dos indgenas (tambm conhecidos como mapas nativos
ou etnomapas) surgem das prticas de cartografar as mltiplas formas que os
membros de um povo indgena utilizam para organizar seu espao. A importncia
dos mapas mentais para o processo de gesto territorial reside no somente na

31

riqueza de informaes que apresentam, mas na maneira que representam, em

forma grfica, a cosmografia do povo indgena. Cosmografia definida aqui
como os saberes ambientais, ideologias e identidades coletivamente criados e
historicamente situados que um grupo social utiliza para estabelecer e manter
seu territrio. A cosmografia de um grupo inclui seu regime de propriedade, os
vnculos afetivos que mantm com seu territrio especfico, a histria da sua
ocupao guardada na memria coletiva, o uso social que d ao territrio e as
formas de defesa dele. Dados os diferentes aspectos que os mapas mentais
registram, no h padres fixos pelos quais esses mapas se expressam. Em suma,
cada povo indgena tem sua maneira prpria de entender e mapear seu territrio.
Os mapas geo-referenciados diferem em mltiplas maneiras dos mapas
mentais, j que se construem sobre outros fundamentos. Esses mapas
representam a continuidade de uma longa tradio no ocidente de cartografia que
vai se tecnificando cada vez mais. O geo-referenciamento do mapa requer que a
carta geogrfica produzida tenha suas coordenadas globais (latitude e longitude)
estabelecidas com exatido para todos os elementos que constam nela. Isto, por
sua vez, faz com que um conjunto de tecnologias de ponta mapas de satlite,
Sistema de Informao Geogrfica SIG, sofisticados programas de software,
etc. seja utilizado na confeco dos mapas geo-referenciados. Para tanto, o uso
desse tipo de mapa obriga que tcnicos capacitados (que raras vezes so
indgenas) participem no processo de etnomapeamento.
Quanto relao entre esses dois tipos de mapas dentro da aplicao
especfica do instrumento de etnomapeamento, existem vrias problemticas.
Uma primeira problemtica surge do fato de que os mapas geo-referenciados
tendem a ser mais valorizados por financiadores e planejadores, j que so
considerados por eles como mais precisos e confiveis. Dessa forma, os mapas
mentais so quase sempre subordinados aos mapas geo-referenciados. Em geral,
o produto final (o mapa sntese) de um processo de etnomapeamento quase
sempre um mapa geo-referenciado.
Outra problemtica gira um torno da questo da traduo da informao
contida num mapa mental indgena para um mapa geo-referenciado.
Reconhecendo que qualquer processo de traduo apresenta dificuldades, a
traduo de um tipo de mapa para outro apresenta problemas adicionais. Com a
transformao de formas cartogrficas indgenas em cartas geogrficas
tecnicamente padronizadas, muita informao pode ser perdida, particularmente
os dados referentes cosmografia do grupo.
Todavia, essas dificuldades no necessariamente invalidam o processo de
traduo. Pelo contrrio, o uso do formato cartogrfico tem sido na prtica uma
ponte importante para estabelecer um dilogo entre os saberes indgenas e os
saberes ocidentais. Vrias das experincias demonstram que os indgenas tm
grande facilidade em entender as tcnicas geo-referenciadas e em aplic-los no
processo de etnomapeamento. O que precisa ser estabelecido, em minha opinio,
um equilbrio entre os dois tipos de cartografia, sem privilegiar a priori um tipo
sobre o outro.

32

As temticas a serem mapeadas

Todas as experincias do etnomapeamento analisadas aqui organizam a
produo de mapas em torno de um conjunto de temticas. O nmero de
temticas mapeadas varia entre um mnimo de trs e um mximo de nove. As
temticas mais utilizadas nas experincias so: (i) fsico; (ii) hidrogrfico; (iii) da
vegetao; (iv) da ocupao humana; (v) da pesca; (vi) da caa e fluxo de
animais; (vii) do extrativismo; (viii) histrico; (ix) das invases; (x) das
oportunidades; (xi) das fraquezas; e (xii) dos desafios.
Em quase todas as experincias, encontramos uma mescla fecunda entre
temticas mais voltadas para os recursos naturais em si (nmeros i a vi) e outras
mais focalizadas na questo do acesso e controle sobre os recursos naturais
(nmeros vii a xii). Considero que no h um nmero idneo de mapas temticos
a ser produzido pelo instrumento. Cada uso do instrumento deve-se adequar s
necessidades e aos interesses particulares da Terra Indgena e de seus membros.
Tambm existe outra limitao na confeco dos mapas temticas: deve ser
realizada dentro do oramento dedicado ao etnomapeamento.
C. Instrumentos de planejamento
Os instrumentos de planejamento so os que foram menos utilizados at o
momento. Esse fato tem uma explicao bsica: como a maioria dos distintos
ciclos de gesto territorial analisados ainda se encontra nas suas etapas iniciais
isto , a etapa de articulao e a etapa de diagnstico os processos no
chegaram etapa normativa na qual se realizam atividades de planejamento.
Um dos instrumentos chaves para o planejamento o Plano de Gesto
Territorial (ou Ambiental). O plano de gesto territorial tem uma clara dimenso
normativa, j que nesse plano onde o povo indgena estabelece as metas
ambientais e econmicas a serem alcanadas pelas suas atividades de gesto.
Isto, por sua vez, implica na construo de consensos sociais em torno da sua
viso do futuro para a Terra Indgena, algo que, muitas vezes, difcil de
conseguir devido s divergncias internas do grupo ou a indisposio por parte
de certos membros do grupo em mudar seu comportamento ambiental (caa,
pesca, etc.).
A Comisso Pr-ndio do Acre, atualmente, est trabalhando com distintas
Terras Indgenas na confeco de Planos de Gesto Territorial e Ambiental. Sua
experincia mostra que o processo demorado e precisa de muita articulao
social por parte das lideranas indgenas. Outra experincia incipiente nessa rea
a do Fundo Nacional do Meio Ambiente. Aps o lanamento de uma primeira
chamada voltada para a elaborao de Diagnsticos Etnoambientais e de Planos
de Gesto Ambiental em Terras Indgenas, o FNMA lanou uma segunda
chamada dedicada implantao dos Planos de Gesto Ambiental. Cinco Terras
Indgenas que tinham seus Planos de Gesto Ambiental elaborados dentro da
primeira chamada foram selecionadas para dar continuidade ao processo
mediante sua implantao (veja Tabela 1).

33

Outra experincia afim que pode oferecer muitos aportes para os processos
de planejamento o instrumento do Ordenamento Territorial Local OTL. O
OTL um instrumento relativamente consolidado que tem sido aplicado em
distintos municpios da Amaznia brasileira. O OTL serviu como um dos
modelos mais importantes na elaborao das diretrizes contidas neste relatrio.
Para mais informaes sobre o OTL, deve consultar os documentos produzidos
pela GTZ (veja a lista de documentos ao final deste relatrio).
O Etnozoneamento, como foi explicado na seo conceitual deste
relatrio, concebido como um instrumento tcnico e poltico especfico que faz
parte da etapa normativa do processo global da gesto territorial. A confeco de
zonas de comportamento ambiental, como parte da produo de mapas
etnozoneados, utiliza os etnomapas como base geogrfica. A partir dessa base,
cria as zonas em funo das normas e dos projetos pactuados no Plano de Gesto
Territorial. Nesse sentido, o etnozoneamento representa a ltimo passo da etapa
normativa, dando lugar para a ltima etapa do ciclo de gesto territorial: a da
execuo do plano guiado pelos mapas do etnozoneamento.

34

V. TCNICAS PARTICIPATIVAS
A. Oficinas
Uma das tcnicas participativas mais utilizadas nas experincias
analisadas a das oficinas. A tcnica da oficina extremamente verstil, no tem
durao fixa e pode ser adaptada para cumprir com diversas funes. Alm do
mais, as oficinas podem ser realizadas em distintas etapas do processo de gesto
territorial e podem ter contedos variados. Para exemplificar a flexibilidade dessa
tcnica participativa, podemos indicar que nas experincias analisadas houve
oficinas para a sensibilizao, a articulao poltica, o levantamento de
informaes, a reviso dos mapas, a capacitao dos participantes e a validao
do processo.
B. Seminrios
Os seminrios so mais estruturados que as oficinas e servem para juntar
diversos grupos ou setores envolvidos nos processos de gesto territorial para a
anlise de uma temtica especfica. O Seminrio Troca de Experincias em
Levantamentos Participativos em Terras Indgenas, realizado em novembro de
2005, em Rio Branco-AC, por exemplo, reuniu pessoas que estavam envolvidas
na implementao de seis experincias para facilitar a troca de informaes entre
elas. O Seminrio Gesto Territorial em Terras Indgenas, realizado em
novembro de 2006 tambm em Rio Branco, teve outro perfil, j que reuniu
lideranas indgenas, consultores em etnozoneamento, membros do governo do
estado do Acre e representantes da sociedade civil organizada para analisar os
resultados dos seus trabalhos e elaborar diretrizes para a continuidade do
programa.
Alm desses seminrios estaduais e nacionais, essa tcnica tem sido
utilizada no plano internacional no marco do Grupo de Trabalho Transfronteirio
que envolve atores governamentais e no-governamentais do Peru e do Brasil. O
Seminrio realizado em Pucallpa foi um evento importante em vrios sentidos:
promoveu a aproximao entre atores sociais que trabalham com problemticas
semelhantes, mas que se desconheciam por ser separados por uma fronteira
internacional; juntou lideranas de uma mesma etnia (Ashanika), as quais tm
formas diferenciadas de insero poltica nos seus respectivos pases; e
estabeleceu as bases para a continuidade dos trabalhos conjuntos em torno de
problemas comuns.
C. Pesquisa de campo
Quase todos os etnoinstrumentos incorporam pesquisa de campo
participativa para o levantamento de informaes primrias. Essa tcnica a mais
demorada para realizar, j que envolve deslocamentos fsicos para distintas reas
da Terra Indgena. Em geral, a pesquisa de campo dividida em segmentos de 10
a 15 dias, cada, para facilitar a agenda dos consultores e para no tirar os
indgenas das suas atividades cotidianas por longos perodos. Na pesquisa de
campo a participao dos indgenas a mais direta de todos os etnoinstrumentos

35

porque so eles que conhecem em profundidade seu territrio e, portanto, so

eles que fornecem a maioria das informaes coletadas.
D. Trabalho em laboratrio
Diferentemente da pesquisa de campo, os trabalhos em laboratrio so os
que menos participao indgena tm. Isto se explica, em grande medida, pelo
fato que os trabalhos em laboratrio demandam sofisticados conhecimentos
tcnicos que so concentrados em poucas pessoas treinadas. Os trabalhos em
laboratrio mais comuns so os de cartografia e envolvem o uso de
computadores com seu software especfico, tcnicas de plotagem e correo dos
mapas e impresso das cartas geogrficas. Existe mais participao indgena na
confeco dos mapas mentais. Contudo, na medida em que eles so traduzidos ao
programa de software para sua posterior impresso, tambm a h o
envolvimento de tcnicos especializados.
E. Intercmbios
A tcnica dos intercmbios consiste em visitas de participantes indgenas
de um processo de gesto territorial a outro processo noutra Terra Indgena. Essa
tcnica cara por envolver deslocamentos, hospedagem e alimentao para
muitas pessoas, mas tem um alto valor didtico. Uma das maneiras mais eficazes
para aprender sobre um processo v-lo in loco e conversar diretamente com as
pessoas que esto responsveis por sua implementao. Os intercmbios
produzem outro efeito importante: estabelecem laos de amizade e dilogo entre
membros de distintos grupos tnicos que podem ser utilizados no futuro para a
criao de projetos polticos de maior envergadura. Os intercmbios so uma das
tcnicas participativas com o menor ndice de uso entre as experincias
analisadas. Todavia, oferecem uma tcnica com boas perspectivas para
aprimoramento dos processos de gesto territorial em Terras Indgenas.

36

TERCEIRA PARTE: DIRETRIZES

Seguindo com o uso do Dicionrio Houaiss, utilizo o termo diretriz
segundo duas acepes: norma de procedimento ou instruo ou conjunto de
instrues para a execuo de um plano, uma ao, um empreendimento, etc.
Dois tipos de diretrizes sero apresentados neste trabalho: diretrizes globais e
diretrizes metodolgicas.
VI. DIRETRIZES GLOBAIS
Diretrizes globais referem-se s normas que orientam o processo de gesto
territorial em todas as suas respectivas etapas. As diretrizes globais, embora
incorporem elementos metodolgicos, tratam dos direitos culturais e territoriais
dos povos indgenas e buscam entender como esses direitos se inserem nos
distintos contextos scio-polticos regionais e nacionais em que atuam os povos
indgenas.
1a DIRETRIZ: Terras Indgenas como unidades bsicas de anlise e atuao
Uma das colocaes sobre o etnozoneamento feita por Francisco Pianko,
Secretrio Extraordinrio dos Povos Indgenas, tratou da necessidade de centrar o
processo de etnozoneamento nas Terras Indgenas. Acrescentou que cada Terra
Indgena deve ser utilizada de acordo com os interesses e finalidades prprios dos
povos indgenas, com base na sua situao atual. Alm do mais, ele fez um apelo
para pensar os territrios indgenas na sua globalidade, levando em considerao
as mltiplas necessidades dos povos indgenas. Essas idias formam um pilar
para pensar a unidade bsica de anlise e atuao para as atividades de gesto
territorial: a Terra Indgena.
A execuo dessa diretriz confronta vrios desafios metodolgicos. Existe
uma tendncia nos processos de zoneamento econmico-ecolgico de
estabelecer, com antecipao, a escala geogrfica a ser utilizada como base
metodolgica pelo programa. Isto dificilmente pode ser feito nos casos de
etnozoneamento, j que existe uma grande variabilidade de tamanhos entre as
Terras Indgenas. A escala utilizada para uma Terra Indgena de 300 hectares
(como o caso da TI Colnia 27 no Acre) no pode ser aplicada para uma Terra
Indgena com um tamanho de 300.000 hectares (como Mamoadate, tambm no
Acre). Como as Terras Indgenas so unidades polticas, as decises
metodolgicas sobre escala geogrfica precisam ser adequadas a essa realidade, e
no ao inverso, como mais comum.
Cada Terra Indgena confronta contextos regionais diferentes, expressa
interesses prprios e tem necessidades especficas. Dentro de um mesmo estado
amaznico podem existir situaes marcadamente diferentes com relao falta
de gua potvel ou alimentos, existncia de invases a suas terras, construo
de novas estradas ou grandes projetos de desenvolvimento e proximidade a
fronteiras internacionais. Qualquer metodologia de gesto territorial precisa ser

37

ajustada s particularidades da Terra Indgena e, portanto, deve ser flexvel na

maneira de sua implementao.
Outra implicao dessa diretriz que o uso da Terra Indgena como
unidade bsica de anlise procura consolidar uma viso coletiva sobre ela entre
os membros indgenas. A categoria jurdica de Terra Indgena relativamente
recente na histria dos povos indgenas e no necessariamente forma o principal
horizonte de sua atuao.
Em algumas das experincias analisadas, o mbito da atuao e controle
a aldeia e no a Terra Indgena como um todo. Em tais casos, preciso trabalhar
com cada aldeia para construir, posteriormente (e preferencialmente de forma
coletiva), uma proposta para a Terra Indgena como um todo. Outras experincias
mostram que quando existe mais que um grupo tnico dentro de uma mesma
Terra Indgena, pode ser necessrio realizar trabalhos com cada etnia de forma
separada, particularmente se esses trabalhos implicam na construo de
consensos sociais.
A rea total que um povo indgena ocupa tradicionalmente e que funciona
como seu territrio no necessariamente coincide com os limites formais da
Terra Indgena demarcada e reconhecida pelo Estado. Nesses casos, esta diretriz
no deve promover a excluso dessas reas dos processos de gesto territorial.
Pelo contrrio, deve servir para colocar como prioridade de ao o
reconhecimento e regularizao formal de todo o territrio do povo indgena. Um
dos pontos que o antroplogo Terri Aquino levantou que os limites de cada
Terra Indgena representam uma construo especfica com base no que foi
possvel conseguir num momento histrico determinado. Ele citou vrios
exemplos de Terras Indgenas que conseguiram uma reviso de seus limites e
ampliaram suas Terras. Em vez de pensar Terras Indgenas como reas fixas
noo reforada pelo mapeamento da rea especfica da Terra Indgena
melhor compreend-las como a expresso atual dos processos de territorializao
de longa durao.
Finalmente, as reas do entorno das Terras Indgenas precisam de especial
ateno, mesmo que elas no estejam sob a jurisdio formal do povo indgena.
As diversas dinmicas econmicas, polticas e ambientais dos entornos podem
provocar fortes impactos na Terra Indgena de tal magnitude que pode at
inviabilizar os seus planos de gesto. Para isto, o mapeamento das distintas
relaes scio-polticas e intertnicas existentes na regio e as ameaas que elas
provocam deve ser parte do processo de gesto territorial, junto com a
implementao de mecanismos de resoluo dos conflitos socioambientais.
2a DIRETRIZ: Os atores sociais principais da gesto territorial so os povos
indgenas e sua participao nesse processo deve acontecer
no marco da agncia tnica
A definio das Terras Indgenas como unidades bsicas de anlise e
atuao dos processos de Gesto Territorial produz o corolrio de que seus atores
sociais principais so os mesmos povos indgenas que utilizam e moram nessa

38

Terra Indgena. A gesto territorial no deve ser somente para eles, mas deve
formar parte da sua prpria agncia tnica. nesse marco que devemos entender
a noo de participao, um termo que se transformou num dos elementos
centrais dos projetos e programas apoiados pelas agncias nacionais e
internacionais de desenvolvimento. No caso das distintas experincias sob
anlise aqui, todas abrem espao para a participao indgena de uma forma ou
outra. Considero que a maneira de conciliar a participao com a agncia tnica
garantir que a participao indgena seja ativa, efetiva e consciente tanto no
mbito tcnico quanto poltico.
Uma indagao mais profunda sobre o tema revela que a noo de
participao , no mnimo, problemtica. Apoiando-se novamente no Dicionrio
Houaiss, o verbo transitivo indireto participar significa tomar parte em ou
compartilhar. Na prtica dos distintos programas de desenvolvimento
sustentvel, o pblico-alvo (tambm conhecido como os beneficirios)
convidado a tomar parte no programa mediante uma srie de fruns ou tcnicas
estabelecidos para esses fins, com o intuito de adequar o programa s suas
necessidades e interesses. Embora a participao dos indgenas tenha tomado
diferentes formas, isto precisa ser feito dentro dos requerimentos tcnicos e
programticos pr-estabelecidos do instrumento. Dessa forma, os povos
indgenas continuam sendo objeto do programa ao invs de seu sujeito. Para
tornar-se verdadeiros sujeitos do processo de gesto territorial, os povos
indgenas teriam que conceb-lo, implement-lo, avali-lo e, quando for
necessrio, modific-lo ou mesmo desativ-lo.
A realizao da agncia tnica do grupo diferente de um mero processo
de participao. Quando h situaes verdadeiras de agenciamento (agir como
sujeitos), no tem muito sentido falar em participao, j que o termo
participao aplica-se mais a situaes nas quais as pessoas tomam parte em
eventos ou programas organizados externamente. Um exemplo pode esclarecer
esse ponto: no seria muito apropriado dizer que os ndios xinguanos
participaram do Quarup; mais adequado seria dizer que os ndios xinguanos
realizaram o Quarup. Caso jornalistas, turistas ou antroplogos forem
convidados a assistir o rito, eles teriam uma participao porque eles tomaram
parte de um evento que foi idealizado e realizado por outro grupo.
A origem externa dos etnoinstrumentos no necessariamente os
deslegitima, nem implica que eles so uma mera imposio. Em geral, as
experincias mostram uma boa receptividade ao uso deles. Nesse contexto, o
desafio ajudar os povos indgenas a combinar o uso dos etnoinstrumentos com
seu projeto territorial enquanto povo. Uma das aes bem sucedidas nesse campo
contida na noo de autoria que orienta as atividades da Comisso Pr-ndio
Acre nas reas de educao, agro-florestal e etnomapeamento, como explicou
Renato Gavazzi, do CPI-AC.

39

3a DIRETRIZ: Autonomia territorial e etnodesenvolvimento como metas

gerais da gesto das Terras Indgenas
Essa diretriz pretende responder a uma pergunta bsica: para que fazer
gesto territorial das Terras Indgena? Para responder a essa pergunta
necessrio estabelecer as suas metas globais do processo. Tomo como postulado
bsico que no mbito dos direitos culturais e territoriais dos povos indgenas
que se encontram os agentes responsveis pelo estabelecimento das metas a
serem alcanadas pelo uso dos etnoinstrumentos. Para tanto, a agenda tnica dos
indgenas deve ser o carro-chefe do processo e a agenda ambientalista deve se
encaixar nela.
O conceito de autonomia territorial dos povos indgenas proposta aqui
como uma das metas globais da gesto territorial. A noo de autonomia
concebida aqui no marco da Conveno 169 da Organizao Internacional de
Trabalho OIT, a qual foi adotada pelo governo brasileiro em junho de 2002.
Autonomia no implica em movimentos separatistas nem questiona a noo de
soberania do Estado brasileiro. Pelo contrrio, autonomia territorial significa que
as entidades de governana dos povos indgenas exercem o controle principal
sobre a tomada de decises referentes ao uso de seus territrios e os recursos
naturais contidos neles.
O conceito de etnodesenvolvimento a segunda meta global da gesto
territorial das Terras Indgenas. Esse conceito vem ganhando fora na poca psConstituio de 1988 como a nova poltica que substitui a velha prtica da tutela.
Etnodesenvolvimento se refere a prticas econmicas e polticas, concebidas e
executadas pelos prprios povos indgenas, que avanam os interesses e projetos
do grupo enquanto povo e que garantam seu sustento alimentar, material e de
sade. Concebido assim, cada povo indgena teria seu prprio projeto de
etnodesenvolvimento.
4a DIRETRIZ: Os processos de gesto territorial devem procurar a
sustentabilidade ambiental, econmica, social, cultural e
poltica da Terra Indgena
A autonomia territorial e o etnodesenvolvimento dos povos indgenas
somente podem ser consolidados quando o uso do seu territrio e seus recursos
naturais garante uma vida digna e de qualidade para a presente e as futuras
geraes do povo indgena. Ou seja, a viabilidade e durabilidade dos projetos
tnicos dos povos indgenas dependem, no mdio e longo prazo, da
sustentabilidade da sua forma de uso da Terra Indgena. Para conseguir isto, a
sustentabilidade precisa funcionar tanto no plano ambiental, quanto nos planos
econmico, social, cultural e poltico.
precisamente o conceito de sustentabilidade que fornece o vnculo mais
forte entre a agenda ambientalista e os projetos tnicos. Com ele, criou-se um
espao de dilogo e experimentao que resultou na implementao de uma
grande variedade de etnoinstrumentos.

40

A sustentabilidade ambiental requer que os recursos naturais

extrativistas, agrcolas, de pesca, de caa, etc. sejam utilizados de tal forma que
permita sua regenerao anual. A sustentabilidade econmica faz com que o
uso desses recursos gere produtos e riqueza em suficientes quantidades para
atender, de forma ampla, as necessidades de todos os moradores indgenas da
Terra Indgena.
A sustentabilidade social, por sua vez, se baseia em relaes sociais
internas da Terra Indgena que permitem a realizao do projeto tnico do grupo
como um todo. A sustentabilidade cultural voltada para assegurar que as
mltiplas prticas culturais do povo ritos, linguagem, religio, organizao
social, indumentria, transmisso de conhecimento, entre outras tenham
oportunidades de ser mantidas e reelaboradas com base nas novas condies de
vida.
Finalmente, a sustentabilidade poltica fundada no reconhecimento e
respeito Terra Indgena no somente pelo governo, mas pela populao regional
tambm, de tal forma que a Terra no sofra invases e depredaes externas. Em
termos gerais, a sustentabilidade nessas quatro acepes requisito essencial
para o exerccio da autonomia.
5a DIRETRIZ: Os programas de etnozoneamento e gesto territorial devem
se inserir nos processos socioambientais de longa durao
As distintas aes de gesto territorial se inserem nos processos
socioambientais de mdia e longa durao. Essa diretriz tem a difcil tarefa de
orientar a insero do etnoinstrumento nesses processos. As particularidades da
gesto governamental e da gesto da sociedade civil criam novas dificuldades.
Na gesto governamental, a temporalidade bsica utilizada a do mandato de
quatro ou (possivelmente) oito anos. Os gestores governamentais centram suas
aes em projetos que possam mostrar resultados na sua gesto. Raras vezes
esses gestores pensam em preparar o terreno para que outro gestor recolha os
benefcios de sua gesto. A gesto governamental tambm sofre de um nmero
inadequado de tcnicos para a realizao dos trabalhos, o que conduz
contratao de tcnicos externos, em muitos casos com prazos exguos. Todos os
tcnicos contatados reclamaram da falta de tempo para a adequada realizao de
suas atividades.
Os projetos de gesto apoiados pelas organizaes da sociedade civil
utilizam outra temporalidade. O financiamento dos distintos tipos de
etnoinstrumentos tende a ser feito dentro do marco de um projeto com tempo
limitado, normalmente entre um a trs anos. As aes esto avaliadas em termos
de objetivos e produtos, tais como a realizao de oficinas, sesses de
capacitao e mapeamentos. Quando o projeto se encerra, a continuidade das
aes, freqentemente, depende da subseqente elaborao e aprovao de outro
projeto. Nenhuma das experincias analisadas trabalhou com marcos temporais
de quinze a vinte anos, tempo que considero adequado para a formao de uma

41

gerao de lideranas capazes de conduzir um processo de gesto territorial nas

suas respectivas Terras Indgenas.
Essa dificuldade comea a ser superada. No Estado do Acre, o projeto
estadual de Zoneamento Econmico-Ecolgico, do qual a Subgerncia do
Etnozoneamento parte, tem oito anos de gesto e vai ter continuidade por mais
quatro e, possivelmente, oito anos, dando um marco temporal de gesto
governamental de 16 anos. Isto representa um caso de insero planejada do
governo nos processos socioambientais dos povos indgenas de mdia durao.
Outro exemplo do alongamento da temporalidade o atual processo da Agncia
GTZ do planejamento das suas aes frente aos povos indgenas no mdio prazo.
O presente relatrio um documento que pretende oferecer subsdios para as
futuras aes do Etnozoneamento em Terras Indgena e do GTZ.
6a DIRETRIZ: Os processos de gesto territorial devem seguir o princpio
de justia no referente ao controle formal sobre os recursos
territoriais
As Terras Indgenas, como parte do territrio do Brasil, funcionam dentro
dos planos de ordenamento territorial do Estado brasileiro e, como tal, precisam
seguir s normas e leis ambientais federais. Em muitos casos, as reas do entorno
das Terras Indgenas sofrem de altas taxas de desmatamento e destruio
ambiental, realizadas por populaes no-indgenas. Uma situao injusta
produzida por essas aes so os impactos negativos para as Terras Indgenas que
raras vezes so mitigados ou indenizados. importante lembrar que o
Etnozoneamento em Terras Indgenas no Estado do Acre surgiu precisamente da
obrigao de mitigar os impactos do asfaltamento de duas estradas federais.
Outro fator que deve ser levado em considerao na aplicao do princpio
de justia que as Terras Indgenas que mantm suas florestas em p esto
cumprindo importantes servios ambientais para a regio e para o Pas que no
so nem reconhecidos nem pagos. A noo de servios ambientais vem ganhando
importncia nas polticas ambientais como uma forma de vincular os mbitos
econmico e ambiental num marco nico. Contudo, no costuma ser aplicado aos
povos indgenas que ocupam um lugar de destaque na prestao de servios
ambientais, particularmente na Amaznia. Os processos de gesto territorial
precisam incorporar esse princpio no seu planejamento com o intuito de
construir polticas territoriais e ambientais mais justas.
7a DIRETRIZ: Os processos de gesto territorial devem seguir o princpio
de eqidade no referente ao acesso e uso desses recursos por
parte dos membros indgenas
O princpio da eqidade no acesso e uso aos recursos funciona em
distintos planos e precisa estar atento s diferenciaes internas dos povos

42

indgenas para garantir que certos segmentos no sejam prejudicados. A eqidade

deve ser aplicada no mbito das distintas faixas etrias do povo de tal forma que
as crianas, os jovens, os adultos e os velhos sejam atendidos pelas prticas de
gesto de forma adequada segundo suas necessidades particulares. Quanto s
consideraes de gnero, o princpio da eqidade zela pela implementao de
prticas que garantam que tanto os homens quanto as mulheres tenham
oportunidades de ter uma vida digna, respeitando as regras e os papis que cada
sexo cumpre dentro do povo. Em situaes de ter mais de um grupo tnico
vivendo dentro de uma mesma Terra Indgena, o princpio da eqidade deve
garantir que um grupo no seja favorecido pelas aes de gesto territorial ao
custo do outro grupo tnico que vive l.

43

VII. DIRETRIZES METODOLGICAS

As diretrizes metodolgicas so operativas: fazem referncia maneira
pela qual os instrumentos especficos so aplicados em distintas etapas do
processo de gesto territorial de Terras Indgenas. As diretrizes metodolgicas
propostas aqui oferecem mecanismos para a adequada execuo das diretrizes
globais.
Antes de entrar no detalhamento das diretrizes em si, uma
contextualizao das prticas existentes dos povos indgenas necessria. Um
primeiro ponto importante a ser colocado que a gesto territorial das Terras
Indgenas j existe: os povos indgenas, durante sculos, ordenaram seus
territrios segundo suas metas, planejaram suas aes de uso dos recursos
naturais e elaboraram normas e ritos para controlar essas aes. Muitas vezes, as
prticas tradicionais de gesto estabeleceram zonas de uso, embora no na
forma tecnocrtica ou georeferenciada dos instrumentos de etnozoneamento
contemporneo.
Mesmo reconhecendo que a prtica de gesto territorial no nova, as
novas situaes nas quais os povos indgenas se encontram hoje em dia requerem
que as prticas existentes sejam ajustadas a essa nova realidade. Entre essas
novas situaes, podemos mencionar: (1) ameaas integridade das Terras
Indgenas provocadas pelas invases ou pelas aes degradadoras feitas no seu
entorno; (2) o fato de ter as aes dos povos indgenas restritas aos limites da
Terra Indgena reconhecidos pelo governo federal; (3) os parceiros
governamentais e no-governamentais dispostos a colaborar com os povos
indgenas na implementao da sua agenda tnica; (4) as novas demandas
econmicas e tecnolgicas procedentes dos membros dos povos indgenas; e (5)
as novas tcnicas e instrumentos disponveis para a gesto territorial tais como os
levantamentos etnoecolgicos, os etnolevantamentos, os diagnsticos
etnoambientais, os diagnsticos participativos, os etnomapeamentos, os
mapeamentos participativos e o etnozoneamento. Para adequar suas prticas
tradicionais de gesto territorial com essa nova realidade, um povo indgena pode
iniciar um novo ciclo de gesto.
1a DIRETRIZ: Os processos de gesto territorial acontecem em ciclos, sendo
que cada ciclo deve ser dividido em distintas etapas que
cumprem funes especficas
Os ciclos de gesto territorial no tm durao fixa, j que dependem das
condies externas em que os respectivos territrios estejam inseridos. Em casos
onde no existem muitas ameaas externas ou nos quais no houve grandes
catstrofes ambientais (incndios, estiagens prolongas, impactos de El Nio,
etc.), as prticas de gesto territorial podem manter sua vigncia e efetividade por
dcadas. Mas, dadas as rpidas mudanas pelas quais muitas Terras Indgenas
esto passando na atualidade, a necessidade em empreender um novo ciclo de
gesto territorial se impe.

44

Os distintos instrumentos e tcnicas da gesto territorial, alm de se referir

a diferentes tipos de interveno, existem em relao seqencial, j que os
resultados obtidos por um instrumento so prerrequisitos para a realizao de
outras. A metodologia do Ordenamento Territorial Local OTL apresenta uma
abordagem inovadora com respeito participao local nos processos e serve
como base para a elaborao das etapas desta diretriz. O OTL divide os processos
de ordenamento territorial em quatro etapas: Articulao, Diagnstico,
Prognstico e Implementao.
Adoto para o etnozoneamento o uso de quatro etapas de execuo, mas
com uma mudana importante: recomendo que a terceira etapa a do
prognstico seja transformada num momento de normatizao do ciclo em
curso, ou que implica na atualizao das normas tradicionais vigentes (veja
Diretriz Metodolgica n 4). A etapa de prognstico no OTL existe para refinar o
conhecimento tcnico levantado. As metas de um processo de gesto territorial
vo alm da mera produo de conhecimento para estabelecer normas de
comportamento ambiental a serem seguidas pelo grupo. Essas normas, por sua
vez, constituem a base para a confeco das distintas zonas de uso. Assim, a
criao de normas constitui em etapa especfica que envolve o dilogo e as
negociaes necessrias para a formao de um consenso social em torno da
norma (veja Diretriz Metodolgica n 5).
A etapa de articulao a que inicia um novo ciclo de gesto territorial,
j que o estabelecimento de boas relaes sociais permite (mas no garante) a
construo de um espao de dilogo entre os povos indgenas e os distintos atores
vinculados aos etnoinstrumentos. Em algumas das experincias analisadas, os
instrumentos de diagnstico foram aplicados sem ser precedido por aes de
aproximao e entendimento mtuo, o que contribui para os baixos graus de
aceitao e eficcia do instrumento.
A etapa de diagnstico tem como principal funo o levantamento
sistemtico de dados de ordem ambiental, topogrfica, tnica e scio-econmica.
Essa etapa geralmente inclui mapeamentos cartogrficos de distintos tipos. As
informaes levantadas na etapa de diagnstico fornecem subsdios essenciais
para as atividades de planejamento territorial e pactuao social que so o
fundamento para a etapa normativa antes mencionada.
A etapa de execuo representa a culminao do processo. A maioria das
experincias analisadas no chegou a essa etapa ainda, indicando que h pouca
informao e experincias diretas sobre como deve ser feita a execuo das
normas e pactos sociais. A etapa de execuo termina com a avaliao do ciclo e
fornecem subsdios para o incio de um novo ciclo, caso seja necessrio.
2a DIRETRIZ: Os instrumentos de gesto territorial devem ser escolhidos
de acordo com a etapa no qual se encontra o processo
Uma das constataes que deriva da anlise das experincias que os
instrumentos de etnozoneamento no tm sido utilizados de forma sistemtica, o

45

que limita sua efetividade em cumprir com suas funes. Para tanto, a seleo do
instrumento precisa ser pensado como parte de um encadeamento lgico e
operativo dos diversos instrumentos de gesto territorial.
Os instrumentos e tcnicas a serem utilizados na etapa de articulao so
mltiplos e, para fins analticos, podem ser divididos em duas categorias:
Relacionamentos sociais e polticos e Capacitao e treinamento. Os
instrumentos de coleta de dados, de diagnstico e de mapeamento so colocados
dentro da etapa de diagnstico e cumprem funes principalmente descritivas.
Os instrumentos de plano de gesto territorial e etnozoneamento
constituem o ncleo da etapa normativa e se fundamentam nos processos sociais
de construo de consensos, de estabelecimento de metas, de escolha de projetos
produtivos e de confeco de zonas. Finalmente, a etapa de execuo privilegia a
governana indgena, com suas respectivas entidades polticas, como sendo
responsvel pelas seguintes atividades: monitoramento do plano de gesto;
fiscalizao das normas estabelecidas; vigilncia do territrio indgena;
implementao de projetos produtivos; e avaliao do ciclo de gesto territorial.
TABELA N 3:
Relao entre Etapas e Instrumentos da
Gesto Territorial em Terras Indgenas

Etapa

Instrumento

Etapa de articulao

Relacionamentos sociais e polticos

Capacitao e treinamento

Etapa de diagnstico

Etnolevantamento
Levantamento etnoecolgico
Diagnstico etnoambiental
Etnomapeamento

Etapa normativa

Plano de gesto territorial

Etnozoneamento

Etapa de execuo

Monitoramento do plano
Fiscalizao das normas
Vigilncia do territrio
Implementao dos projetos
Avaliao do ciclo de gesto

46

3a DIRETRIZ: As atividades ambientais e de defesa territorial atuais dos

povos indgenas devem servir como o ponto de partida para
a construo das metas da gesto territorial
O processo de gesto territorial deve apoiar o projeto tnico em curso para
fortalecer o povo indgena e consolidar sua Terra Indgena. Se existem invases
ou ameaas integridade da Terra Indgena, os instrumentos de gesto devem ser
estruturados para dar particular ateno a essa situao. O processo de gesto
territorial deve se inserir na vida do grupo e apoiar o cumprimento das suas
metas tnicas, em vez de inserir o grupo nos caminhos pr-estabelecidos dos
etnoinstrumentos.
Uma estratgia para criar mais sintonia entre a gesto territorial e as metas
do povo indgena a incorporao no processo das atividades ambientais atuais
do grupo, desde a etapa de articulao, que podem desembocar na criao de
novas normas para a gesto territorial da Terra Indgena. Dessa forma, possvel
construir um nexo entre as novas atividades e suas atividades atuais. Uma
estratgia importante para que isto seja promovido vincular as atividades de
gesto com aes de auto-demarcao e vigilncia territorial e com os projetos
produtivos em curso. O envolvimento dos prprios povos indgenas na
fiscalizao e defesa do seu territrio facilitaria a execuo de propostas de
manejo desse mesmo territrio.
A criao de nexos com atividades atuais, por importante que seja, no
garante que as novas atividades sero aceitas nem compreendidas pelo grupo.
Outra considerao importante o grau de entendimento do instrumento pelo
grupo. Devido s situaes de diferenciao entre os povos indgenas comum
que haja diferentes graus de entendimento do etnoinstrumento, o que conduz a
distintos tipos de participao.

4a DIRETRIZ: As normas de comportamento ambiental estabelecidas pelo

plano de gesto devem ser fruto de verdadeiros consensos
sociais que contemplem os interesses de todas as aldeias e
grupos tnicos da Terra Indgena
Nenhuma norma social consegue ser executada efetivamente se no conta
com o apoio consciente e legitimador dos membros da sociedade. Essa afirmao
vlida tanto para a sociedade brasileira quanto para as sociedades indgenas.
Resulta ser pouco eficaz, no mdio e longo prazo, impor um conjunto de regras
sobre sustentabilidade que no contem com o apoio real dos membros do grupo.
Nesse caso, existe o perigo de ter planos e mapas que so socialmente vazios e,
por tanto, inviveis. O estabelecimento de normas de comportamento ambiental
que sejam amplamente respeitadas pelos membros do grupo somente pode ser
alcanado mediante a construo de um consenso social entre todos os membros
do grupo.

47

Isto implica que aps a aplicao de instrumentos participativos de

etnomapeamento, as zonas, propriamente ditas, no podem ser produzidas pelos
tcnicos trabalhando no seu gabinete. Em alguns dos casos analisados, houve
uma aprovao formal em assemblias ou oficinas dos mapas zoneados, sem
uma aceitao real por parte de membros individuais. Dois exemplos que
surgiram das entrevistas so ilustrativos: na execuo de planos de manejo de
tracajs, alguns membros insistem em catar e comer os ovos de tracaj que, por
sinal, so muito gostosos e altamente nutritivos; em outro caso, certos membros
continuam matando jacars com o argumento de que a fome da famlia maior
que o interesse em seguir as normas ao p da letra. Em resumo, as zonas so
artefatos sociais, que utilizam como base os dados biofsicos e topogrficos
produzidos pelos etnodiagnsticos e etnomapeamentos.
5a DIRETRIZ: As mudanas nos comportamentos ambientais propostas
pelo plano de gesto no devem se restringir a proibies e
sanes, e devem incluir novos projetos produtivos
A introduo de novas tcnicas e instrumentos de gesto territorial,
mesmo que sejam fundamentados em prticas vigentes, pode provocar mudanas
no povo indgena. Em muitos casos, o tecnicismo imbudo no instrumento
demanda processos de treinamento e capacitao em reas como Sistemas
Geogrficos de Posicionamento GPS e cartografia geo-referenciada. A
introduo de novos instrumentos tambm coloca o grupo frente ideologia
ambientalista e seus conceitos afins: desenvolvimento sustentvel, conservao
da natureza; ordenamento territorial; zoneamento ambiental, etc. As mudanas
propostas pelo plano de gesto no devem se restringir a proibies no
comportamento ambiental, mas devem incluir tambm novas propostas e projetos
produtivos.
Devido s novas conjunturas em que se encontram os povos indgenas, as
mudanas podem representar mecanismos essenciais para a manuteno do grupo
e, ao mesmo tempo, oferecer oportunidades para a recriao das suas prticas. Na
medida em que a introduo de etnoinstrumentos permite o povo indgena
afirmar e consolidar suas atividades ambientais atuais, resulta mais fcil para ele
aceitar as mudanas produzidas pela tecnificao de suas prticas ambientais em
moldes ocidentais.
6a DIRETRIZ: A execuo dos consensos sociais e dos planos de gesto deve
ser da responsabilidade da entidade de governana indgena
da Terra Indgena
importante que seja o povo indgena que realmente execute as normas
do etnozoneamento como parte integral da gesto ambiental e territorial da sua

48

Terra Indgena. Somente assim ser fortalecida a autonomia do grupo mediante

mecanismos de gesto que sero internalizados pelo grupo.
Existem distintos tipos de entidades de governana indgena que variam
entre as Terras Indgenas assemblias; associaes; conselhos de ancies; etc.
e o etnozoneamento precisa ser adequado a eles, processo que deve comear na
etapa de articulao. Todavia, na maioria dos casos, a execuo das normas
precisa ser feita em parceira com rgos governamentais e organizaes nogovernamentais que oferecem importantes recursos tcnicos e financeiros.
7a DIRETRIZ: Os parceiros governamentais e no-governamentais devem
apoiar e fortalecer, de forma coordenada, as organizaes
indgenas responsveis pela execuo da gesto territorial,
com base em demandas e necessidades indgenas
O fato de que os povos indgenas sejam os atores principais do processo
de gesto territorial das Terras Indgenas no exclui outras organizaes e
instituies no-indgenas do processo. Pelo contrrio, rgos governamentais e
organizaes da sociedade civil tm um papel imprescindvel nesse processo.
Mas sua participao deve acontecer no formato de parceiros em vez de
executores e as aes dos parceiros devem ser dirigidas ao apoio e fortalecimento
das organizaes indgenas.
O estabelecimento de parcerias tambm deve seguir certos critrios. Em
primeiro lugar, os distintos parceiros que esto colaborando com o povo indgena
seja do governo federal, do governo estadual ou da sociedade civil devem
coordenar suas aes entre si para evitar redundncias e confuses. Em segundo
lugar, a parceira deve ser estabelecida a partir das demandas e interesses
indgenas. Em casos de falta de organizaes indgenas capacitadas para fazer
suas prprias demandas, atividades especiais de divulgaao e de induo de
demanda podem ser implementadas. Em terceiro lugar, os parceiros podem
estabelecer seus prprios critrios para o envolvimento em processos de gesto
territorial. Como muitos programas governamentais, por exemplo, tm recursos
financeiros limitados, o estabelecimento de critrios claros de seletividade
importante. Um possvel critrio o grau de ameaa que sofre a Terra Indgena.
Ou seja, Terras Indgenas onde no h grandes conflitos com as populaes do
entorno no necessariamente teriam incentivos de iniciar um novo ciclo de gesto
territorial. No caso de Acre, dois critrios utilizados no estabelecimento de
parcerias para a gesto territorial de Terras Indgenas foram: 1.) estar na rea de
impacto do asfaltamento de rodovias federais e 2.) estar na rea transfronteiria.

49

QUARTA PARTE: VISO PROSPECTIVA

VIII. RISCOS E DIFICULDADES
1. Existe o risco que o peso do tecnicismo ocidental imbudo nos
instrumentos predomina sobre a agenda poltico, social e ambiental dos indgenas
de tal forma que eles simplesmente implementam o que os tcnicos e os
consultores lhes exigem. Dessa maneira, o processo de gesto territorial seria
muito pouco tnico. precisa procurar um equilbrio entre a agncia tnica e as
exigncias tcnicas para construir verdadeiros etnoinstrumentos.
2. Outro risco em iniciar um novo ciclo de gesto territorial com ajuda
externa reside na criao de altas expectativas por parte do povo indgena sobre o
que podem conseguir com sua participao no processo. Como a maioria das
Terras Indgenas sofre de graves problemas, muitos dos quais precisam de ao
urgente, existe o risco de que o processo de gesto territorial seja entendido como
uma soluo em curto prazo para tais problemas. Para evitar mal-entendidos, as
funes e as temporalidades do processo de gesto, com suas respectivas etapas,
precisam ser esclarecidas desde o incio do processo.
3. Outro tema que traz dificuldades o da propriedade intelectual sobre as
informaes coletadas, cartografadas e divulgadas pelos distintos
etnoinstrumentos utilizados nos processos de gesto territorial. Como muitos
saberes tradicionais dos povos indgenas so ser acessados e divulgados nesses
processos, corre-se o risco de que esses saberes entrem no domnio pblico
antes que se estabeleam garantias para sua proteo.
IX. CONCLUSES
Sobre os conceitos
1. Os conceitos nesse campo de atuao no so utilizados de forma
uniforme, o que gera confuses tanto conceituais quanto operacionais.
2. O conceito de etnozoneamento , talvez, o que tem as mais diversas
acepes. Aqui, o etnozoneamento definido de forma restrita para se referir a
um instrumento tcnico e poltico de ordenamento territorial de um grupo tnico
que faz parte da etapa normativa do processo global de gesto territorial.
3. O conceito de Gesto Territorial das Terras Indgena apresentado,
aqui, como conceito sntese para se referir ao processo global no qual os distintos
etnoinstrumentos esto inseridos. Esse conceito engloba aes de ordentamento
territorial, por um lado, e de gesto ambiental, por outro.

50

Sobre as bases jurdicas

4. As bases jurdicas para as atividades de diagnstico, zoneamento e
gesto de Terras Indgenas se localizam no interstcio de trs grandes reas de
atuao do Estado Brasileiro nos seus distintos nveis administrativos (federal,
estadual e municipal): polticas territoriais; polticas indigenistas; polticas
ambientais.
5. Existem entrecruzamentos e sobreposies entre essas trs reas de
atuao de tal ponto que o campo jurdico, em si, cheio de contradies e
conflitos que precisam ser resolvidos.
Sobre os etnoinstrumentos
6. Uma grande variedade de etnoinstrumentos tem sido aplicada s Terras
Indgenas na ltima dcada no Brasil, produzindo um vasto acervo de
informaes detalhadas.
7. Existe pouca troca de informao e dilogo explcito entre essas
diversas experincias, criando assim uma necessidade e uma oportunidade para
futuros intercmbios e seminrios.
8. Os instrumentos de diagnstico (com seus distintos nomes) e de
etnomapeamento tm sido os mais utilizados e so os mais consolidados entre os
distintos etnoinstrumentos sob anlise aqui.
9. Os instrumentos de Plano de Gesto Territorial, de Etnozoneamento e
de Execuo (em seus diversos formatos) tm sido pouco utilizados e, portanto,
no so amplamente consolidados.
10. Os sete processos de etnozoneamento realizados no estado do Acre
produziram excelentes informaes e mapas, mas no se encontram finalizados,
j que no chegaram ainda s etapas normativa e de execuo.
Sobre as diretrizes
11. As sete diretrizes globais estabelecidas aqui servem para orientar o
processo de gesto territorial em todas as suas respectivas etapas. As diretrizes
globais, embora incorporem elementos metodolgicos, tratam dos direitos
culturais e territoriais dos povos indgenas e pretendem entender como esses
direitos se inserem nos distintos contextos scio-polticos regionais e nacionais
em que atuam os povos indgenas.
12. As sete diretrizes metodolgicas estabelecidas aqui fazem referncia
maneira pela qual os instrumentos especficos so aplicados em distintas etapas

51

do processo de gesto territorial de Terras Indgenas e oferecem mecanismos

para a adequada execuo das diretrizes globais.
X. RECOMENDAES
1. Dar continuidade aos sete processos de etnozoneamento do estado do
Acre para completar seus respectivos ciclos de gesto territorial nas suas quatro
etapas.
2. A ampliao das atividades de etnozoneamento do estado do Acre para
outras Terras Indgenas deve ser feita somente aps uma avaliao da situao
especfica de cada Terra Indgena a ser incorporada e com base em prioridades
estabelecidas pelo programa.
3. Nos prximos cinco anos, as atividades de treinamento e capacitao
devem ter um foco nos instrumentos da etapa normativa dos processos de gesto
territorial, particularmente os de Planos de Gesto Territorial e Etnozoneamento.
Tambm deve-se promover treinamentos especficos nas reas de GPS, SIG,
software de cartografia e leitura de mapas de satlite.
4. O processo de dilogo e troca de metodologias entre diversas
experincias de gesto territorial em Terras Indgenas - que comeou com o
Seminrio Troca de Experincias em Levantamentos Participativos em Terras
Indgenas, realizado em novembro de 2005, em Rio Branco - deve ser
continuado e intensificado nos prximos anos e deve incorporar experincias
procedentes de outros pases amaznicos. Os intercmbios tambm devem ser
mais utilizados como tcnicas que promove trocas de experincias entre os
prprios indgenas.
5. O tema da proteo dos conhecimentos tradicionais acessados no
processo de gesto territorial precisa ser trabalhado como muita cautela e
seriedade para evitar o posterior uso inescrupuloso por parte de terceiros que
ganham acesso a esses conhecimentos.
6. Todo processo de gesto territorial das Terras Indgenas deve ser
acompanhado por aes que visam o fortalecimento poltico das distintas
organizaes e associaes indgenas para que elas possam exercer suas funes
de atores protagonistas no processo como um todo.

52

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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54

LEVANTAMENTO DOCUMENTAL
RELATRIOS
Consultoria para Realizao de Etnozonemento em Terras Indgenas no Estado
do Acre (Valria de Ftima Gomes Pereira)
Etnozoneamento da Terra Indgena Mamoadate: Documento Sntese (Cloude de
Souza Correia; Eliza Mara Lozano Costa; Jorge Luiz Vivan)
Levantamento de informaes secundrias; Levantamento bibliogrfico; Ata da
reunio com o GT do Etnozoneamento ZEE/GAI/SEPI; Instituies e
lideranas indgenas (Cloude Correia; Jos Pimenta; Ney Maciel)
Relatrio descritivo, com os dados e informaes primrias, resultantes do
levantamento
de
campo,
realizado
nas
Terras
Indgenas
Katukina/Kaxinaw de Feij e Igarap do Caucho (Cloude Correia; Jos
Pimenta; Ney Maciel; Valria Pereira)
Relatrio Final do Etnolevantamento da Terra Indgena Cabeceira do Rio Acre
(Andra Martini)
Relatrio Final do Etnolevantamento da Terra Indgena Katukina do Campinas
(Andra Martini)
Relatrio Final do Etnozoneamento da Terra Indgena Mamoadate (Cloude de
Souza Correia; Eliza Mara Lozano Costa; Jorge Luiz Vivan)
Relatrio Preliminar do Etnozoneamento contendo diagnstico e prognstico das
Terras Indgenas Katukina/Kaxinaw de Feij e Igarap do Caucho
(Cloude Correia; Jos Pimenta; Ney Maciel; Valria Pereira)
DOCUMENTOS
Exemplos de Metodologias de Elaborao de Diagnsticos Participativos (GTZ)
Geopoltica nas fronteiras acreanas com o Peru e os povos indgenas. Rio
Branco. 2005 (Marcelo Piedrafita Iglesias e Terri Valle de Aquino)
Gesto territorial e ambiental em reas de proteo integral. Rio Branco, 2006
(Ricardo Nehrer)
Gesto territorial e ambiental em Terras Indgenas Rio Branco. 2005 (Marcelo
Piedrafita Iglesias e Terri Valle de Aquino)

55

Povos e terras Indgenas no estado do Acre. Rio Branco, 2006 (Marcelo

Piedrafita Iglesias e Terri Valle de Aquino)
Princpios do Planejamento do Ordenamento Territorial Local OTL (GTZ)
Programa de Etnozonemento em Terras Indgenas - Fase II: Diretrizes (ZEEAC)
Referncias Bibliogrficas sobre Terras e Territrios Indgenas sob Influncia e
Impacto das Estradas BR-364 e BR-317 no Estado do Acre (Andra
Martini)
Seminrio Troca de Experincias em Levantamentos Participativos em Terras
Indgenas (Rio Branco; 17 e 18 de novembro de 2005)
Zoneamento Participativo (Hans Kruger)
APRESENTAES EM POWER POINT
Projeto
Conservao
Transfronteiria
Brasil/Peru:
Atividade
de
Etnomapeamento; Metodologia de Elaborao de Mapas Temticos
(Comisso Pr-ndio do Acre CPI-AC)
Macrozonemento Participativo das TIs do Alto e Mdio Rio Negro (Instituto
Socioambiental ISA)
Gesto Territorial das Terras Indgenas Timbira do Maranho e Tocantins
(Centro de Trabalho Indigenista CTI)
Etnozoneamento da Terra Indgena Mamoadate (ZEE-AC: Programa de
Etnozoneamento em Terras Indgenas)
Mapeamento Participativo das Terras Indgenas Ua, Jumin e Galibi
Mapa Cultural da TI Tumucumaque: Relato de uma Experincia de Mapeamento
Participativo (Equipe da Conservao da Amaznia ACT)
Ordenamento Territorial Local: Metodologia de Implementao (GTZ)
Ordenamento Territorial Municipal: Exemplo de Caso Municpio de Brasilia
(GTZ)
Resumo Executivo do Ordenamento Territorial Local: Brasilia AC (GTZ)

56

ANEXO:
Pessoas entrevistadas pelo consultor
1.

Antonio Ferreira da Silva

Apurin

Administrador, Superintendncia da FUNAI, Acre

2.

Carlos Edegard de Deus

Secretrio do Meio Ambiente, Estado do Acre

3.

Cloude Correa

Consultor, Programa de Etnozoneamento em

Terras Indgenas

4.

Francisco Pianko

Secretrio dos Povos Indgenas, Estado do Acre

5.

Magaly Medeiros

Coordenadora, Zoneamento Ecolgico-Econmico

do Estado do Acre

6.

Mrcia Gramkow

Perito do GTZ

7.

Marcos del Prette

Coordenador Nacional do Zoneamento EcolgicoEconmico, MMA

8.

Ney Maciel

Consultor, Programa de Etnozoneamento em

Terras Indgenas

9.

Nilson Sabo

Coordenador, AMAIAC

10. Paul Gregor Fischenich

Perito do GTZ

11. Renato Gravazzi

Coordenador do Meio Ambiente, Comisso Prndio do Acre

12. Rosngela, Marlia, Silvana,

Ubiracy (Wladimir)

Coordenadoria de Assuntos Indgenas,

IMAC/SEMA

13. Sondra Wentzel

Perito do GTZ

14. Terri Valle de Aquino

Gerente, Programa de Etnozoneamento do Estado

do Acre