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DESARROLLO
SOSTENIBLE
Y DERECHO AGRARIO
Ricardo Zeledon
CorteSupremadeJusticia
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Desa"ollosostenible
y Derecho...
Tanto el ambiente como el desarrollo nacenseparadamentecomo derechoshurnanosde
la tercerageneraci6nen diversareunionesdeNacionesUnidas. El derechoa un ambiente
sano y eco16gicamenteequilibrado fue planteado por primera vez en Estocolmo, en
1972, y evolucion6 posteriormente con la adopci6n de la Carta de la Naturaleza, de
Nueva York, en 1982. Por su parte el derechoal desarrollo seconsagraen la mismo seno
de la Asamblea General de Naciones Unidas en 1986.
Pero esagenesisprogramatica, en dog limbitos distintos, con origenes y proyecciones
diferentes, adquiere una fisonomia propia con ellnforme Bruntland, en 1987, cuando
por primera vez se plantea el tema del desarrollo sostenible.
Ellnforme Bruntland sirvi6 de basepara la Cumbre de Rio de 1992. Ahi los documentos
aprobados se dirigen a considerar al ambiente como estrategia para el desarrollo, es
decir nace el desarrollo sostenible. Ello deriva de los principios del conjunto de la
Declaraci6n de Principios de la Cumbre, la Agenda XXI, la Convenci6n sobreel Cambio
Climatico, y la Declaraci6n de los Bosques.
Posteriormenteel tema ha venido progresandoconceptualmenteen las diversascumbres
de Naciones Unidas. Ahi el desarrollo sostenibleestapresentey sereitera. Primero fue
la Cumbre de Viena, sobre Derechos Humanos, en 1993, luego se sucedieronlas de El
Cairo, de Poblaci6n,en 1994,la de Beigin, referida a la Mujer, en 1995,la de Copenhagen,
de Desarrollo Social, en 1995, la de Roma, sobre Seguridad Alimentaria, en 1996, y
fmalmente la de Kyoto, de Cambio Climatico, en 1997.
En todos egos documentos promulgados por las cumbres de Naciones Unidas hay
referencias al contenido del Derecho agrario. La evoluci6n de los conceptossolo podra
apreciarseen su conjunto pero el impacto en la disciplina ya ha comenzadoa percibirse.
Naturalmente tambien hay corrientes adversas. Principalmente seubican en el areadel
comercio. Porque se ha pretendido restarle protagonismo al desarrollo sostenible en
cuantopudiera constituir un obstaculopara la libre competenciay el desarrollocomercial.
Dentro de estascomplejas influencias, referidas al ambiente,al desarrollo y al comercio,
debera definirse el Derecho agrario al pasar el umbral bacia el nuevo siglo y el nuevo
milenio. Solo en la justa comprensi6n de su historia y su futuro podra evolucionar.
EL PERIODO DE LAS OBJECIONES DEL DERECHO AGRARIO AL
AMBIENTE Y EL DESARROLLO
2. Desde luego el desarrollo sostenible es un concepto absolutamentenuevo. Por ello
aim boy tiene adversariosy stine la incomprensi6n. Incluso algunos agraristas se ban
opuesto a los temas del ambiente y el desarrollo. En unos casos por temor a su
degradaci6ne incluso a la eventual desaparici6n. En otros porque no ha habido tiempo
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Xl CongresoNacional Agronomicol
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para poder preYer la forma vertiginosa como se esta escribiendo la historia. Porque al
terminar el siglo, y sobre todo el milenio, la Humanidad insiste en sentar las bases
arquitectonicas del proximo. Frente a los recientes traumas se enarbolan esperanzas.
Pero la construccion resulta extralia y no solo novedosa.
Las objeciones del Derecho agrario derivan de su propio dilema en esta encrucijada
historica. La falta de una solucion nitida a los emergentesproblemas se transforma en
una replica, negacion u oposicion a los cambios. Pero el ambiente y el desarrollo
parecen avanzar segurosfrente a las criticas y condenas.
El analisis, y eventual enjuiciamiento, de las primeras censurasde la disciplina agrarista
a estos dos movimientos aislados permitira apreciar el contraste. Solo asi se podra
respondersatisfactoriamentealas hipotesisproblematicasde la agricultura del proximo
siglo. Se deberandeterminar las basesde los cambios emergentesy si la resistencia a
ellos aim tiene sentido.
3. Las objeciones de la disciplina agraristaal ambiente no se encuentraen toda su larga
historia. Corresponde a los ultimos alios. Principalmente en la oscura decada de los
aiios '80.
En un principio la doctrina se mostraba muy segura. Estaba asentadaen una solida
base de teoria general. Los temas del ambiente y los consumidores no parecian
peligrosos. Los ambientalistas no podian afectar, con su version agroambiental, las
basescientificas del agrario. Tampoco el desafio agroalimentario ofrecia peligro. L a
sensibilidad hacia el problema ambiental 0 alas exigencias de la alimentacion debia
encontrarexplicacion dentro del mismo sistema. La agrariedadestabaa la base. El cicIo
biologicoidentifica a la actividad agraria dentro de la empresa. Nadie podia discutir el
valor de la Naturaleza en la construccion del Derecho agrario. Porrque el ambiente
siemprehabia estadopresente. Igual aconteciarespectode la alimentacion. Lo agricola
tiene una relacion estrecha,absolutamenteestrecha,con la produccion de vegetalesy
la cria de animales. Aparentementeno habia ning(m riesgo frente a 10agroambiental 0
10agroalimentario.
Pero al filo de la decada de los alios '80 la aparici6n de las tesis ecologistas en el
horizonte de la Cultura generanlos primeros replanteamientos.
En Argentina surgio una corriente proponiendonuevos criterios para el Derecho agrario.
Su masilustre cultor fuePigretti. Pero sustesisno impactarondirectamentea la doctrina.
Hubo dos motivos para ello. Primero porque se formulaba como un derecho de los
recursos naturales. No se distinguia los renovables de los no renovables. Significaba
abrir extraliamenteel contenido. En segundolugar sepretendia llevar al agrario al seno
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4.En el mismo tiempo tambien surgian otros ataquesal Derecho agrario. ParecianveniT
del frente del desarrollo. Se trataba de un tema aparentementemerecedor de todo el
apoyo de la ciencia juridica. Porque nadie puede oponerseal bienestar.Mucho menos
si se Ie piensacomo una etapasuperior de la Sociedad. SeIe debiapromover y estimular.
Pero no fIle asi. El tema del desarrollo genero grandespolemicas y tomas de posicion.
En esta encrucijad
Las objeciones comenzaron cuando se dio el transito de figuras juridicas tipica del
patrimonio de la reforma agrariabacia el desarrollo agrario. La disminucion patrimonial
se identifico con un saqueo. Incluso basta log entes de la administracion publica
cambiaron de uno a otto nombre. Surgen log adversarios. Inicialmente son unos pocos
pero luego el movimiento crece. Principalmenteello acongtececuandosellega a encontrar
tras la fachada de desarrollo a un proceso ideologico bien estructurado. Se califico
como economicista y deshumanizadocuya mision era destruir todo 10 social. Esto
genero una actitud beligerante dentro de la disciplina porque era atentar contra su
propia alma.
En America Latina encuetra log mas ferreos oponentes. Porque en este hemisferio el
agrario surge como respuesta,0 solucion, a la injusticia social en el campo. Se funda en
una corriente romantica, idealista y politica. Pero una corriente tambien poco profunda
en el campo juridico. En la decada de log aiios '60 su vision llego a identificaral
Derecho agrario con la reforma agraria. Algunos soiiaron con un proceso social
reivindicatorio, profundo, ampliamente revolucionario, inspirados en la revolucion
mexicana y cubana. Otros tambien la promovieron partiendo de una vision ideologica
totalmente opuesta. Surgendel procesoiniciado pOTla Carta de Punta del Este,de 1960,
y la masiva promulgacion de leyes de reforma agraria en toda America Latina, excepto
en Argentina y Uruguay. Su fin era combatir la injusticia social. En forma unanime,
como la sumatoria de ambascorrientes, se pretendia construir un sistemamasjusto de
distribucion de la tierra y la riqueza. Para ello se debia romper con log esquemasde la
propiedad tradicional. La banderade la epocaera 10social. Uno de log principios mas
difundidos fIle el de la funcion social de la propiedad. Se cristaliza en casi todos log
ordenamientosjuridicos de America Latina despuesde las reforrnas constitucionales
de Mexico, Weimar y Rusia.
La filosofia se oriento a identificar las relaciones juridicas agrarias con una (mica
influencia social y de justicia. POTego se llego a definir al agrario como un derecho
social. Evidentementetodo derechoes social, segim la maxima ubi homo. ubi societas.
ubi societas ibi ilL'!,pero se queria subrayar ese profundo significado.
Este origen y esta concepcion no pueden negar el fundamento econ6mico y social del
agrario. Porque el nacimiento de la disciplina se encuentra indisolublemente unido a
Xl CDftgnso NaciII...l AgronOmico I I CongrnoNacionlll de ExtensWft 1999
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Por esta raz6n la agricultura no puede ser tratada con reglas rigidas.
Las tesis economicistas de preferir la importaci6n de productos a otros mercados,
porque producidos en los propios pueden resultar mas caros, significa despreciar el
costo social. La variable econ6mica en estos casos es socialmente injusta. Y ello se
aplica tambien a los grandes exportadores agricolas cuya producci6n solo se puede
colocar en el mercado si es por medio de transnacionales.
Estasnuevasorientacionesecon6micasconllevan a un desequilibrio social pero tambien
causanresultadoscomplejos en toda la Sociedad. Primeramenteseencuentraun estado
de desesperaci6~del sector agricola. Desaparecengrandes sectores.Unas veces por
efecto de la competenciay otras por la acci6n directa de la politica estatal: tal es el caso
de lareforma de estructuras. El empresarioagrario resulta serel sacrificado de la cadena
productiva. Y en el pIano intemacional las economias de los paises agricolas se
condicionan por los grandes mercados. La segunda es la sensaci6nde impotencia e
incredulidad en e.l sistema juridico y en la misma justicia. Todo se resuelve en la
macroeconomia. Lo juridico sedirigepor los economistas. En la administraci6n de los
factores de la riqueza se cae en la deshumanizaci6n. Se busca crear la cultura de la
riqueza. Los productores enfrentan la feroz actitud del comercio intemacional, frio y
calculador, inconciente de los perjuicios, insensible ante los pueblos, irresponsable
frente al desastre.
Las objeciones de la disciplina agrarista a ese tipo de desarrollo haD sido frontales.
Pero tambien ha generadoel abandonode muchosjuristas de susfilas. Unos, pensando
avanzar,haDpasadode 10agrario a 10econ6mico. En esaforma ban sido devoradospor
la historia. Otros sencillamente haDdesertado. Es una actitud censurablepor su falta
de capacidad para formular soluciones a los problemas. En ambos casossignifica un
fracaso frente al desarrollo social. Sobre todo si se comprende el impacto en el pIano
microecon6mico.
EL REDIMENSIONAMIENTO
DELDERECHO AGRARIO A TRAvES DE
LOS DOCUMENTOS DE LA CUMBRE DE RiO.
5.El desarrollo sostenible sepresentacomo una opci6n al Derecho agrario para superar
tPdas las objel;:iones formuladas al ambiente y al desarrollo. Es una concepci6n
humanista fundada en criterios axio16gicosde alto contenido social. Se trata de una
filosofia cuyo fin es lograr el bienestar de la Humanidad en el tiempo. En el centro se
ubica al SerHumano. Paralograr el desarrollodebeconservarsey protegerseel ambiente
porque es la Unica forma de garantizar la sobrevivencia del Planeta. Defmido en forma
solidaria el papel del Hombre en la Tierra se deberaprocurar su prosperidad. Este tipo
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Con estemodelo para el mundo, lanzadopara el Siglo XXI, comienzainevitablementea
percibirse una nueva sensibilidad,una nueva axiologia. Principalmente es el retorno del
pendulo. El regreso bacia la busqueda de un nuevo equilibrio mundial. Ahora las
transformaciones sociales resultan inaplazables.
La Agenda XXI es concebidapara preparar al mundo a los desafios del proximo Siglo.
Se debe lograr con el consensomundial y un compromiso politico. Requiere de toda la
cooperacion internacional para lograr esos esfuerzos. En este momento decisivo se
identifican claramentelos problemas. Ellos sonel agravamientode la pobreza,el hambre,
las enfermedades,el analfabetismo y el continuo empeoramiento de los econsistemas.
Y tambien se tiene claridad respecto de la oportuna integracion de las inquietudes del
ambientey el desarrollo como instrumento para combatirlas. En estaforma seprestala
maxima atencion para satisfacer las necesidadesbasicas, elevar el nivel de vida de
todos, conseguir una mejor proteccion y gestion de los ecosistemasy lograr un futuro
mas seguro y mas prospero.
La Agenda XXI se encuentra dividida en cuatro secciones. POTsu orden son
Dimensiones economicas y sociales, Los recursos para el desarrollo, Fortalecimiento
del papel de los grupos principales, y Medios de ejecucion. Es en la primera donde se
puedenubicar los temasreferidos al desarrollo en el Derecho agrario, en relacion con el
capitulo 32 sobre el fortalecimiento del papel de los agricultores.
Empero las referencias anteriores son eminentemente axiologicas teniendo su centro
especifico en el capitulo 14 denominado Fomento de 1aagricultura y del desarrollo
rural sostenible. Porquees en estedondeseubican los principales argumentosreferidos
a la problematica del Derecho agrario. Sobre todo en cuanto a las transformaciones
sociales y los procesos de desarrollo sostenible vinculados a ellos.
La conferencia tenia clara la necesidadde fortalecer el papel de los agricultores dentro
del procesode desarrollo sostenibleporque la agricultura constituye la actividad central
de la poblacion mundial. En efecto una tercera parte de la superficie de la tierra se
dedica a estaactividad. Los hogaresrurales del mundo ban sido administradoresde los
recursosde la tierra. El sector, sin embargo,pesea teneTcrecimiento en algunasareas,
en la mayor parte esta siendo golpeada pOTel aumento de la poblacion, la deuda
internacional, la baja de los productos basicos. Socialmente el panorama de 108paise8
pobres resulta mas grave. En ellos buena parte de la poblacion rural dependede una
agricultura de pequeiia escala, de subsistencia,organizada familiarmente, con acceso
limitado a los recursos, la tecnologia y otros medios de subsistencia y produccion.
Como consecuencialos pobres deben subsistir solo de los recursos, explotandolos 0
destruyendolos, incluidas las tierras marginales.
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al pasadopara sostenerlas viejas tesis. La emersi6n del tenIa implica necesariamente
buscarle solucion con planteamientos del proximo Sigto. POTotra parte los retos deben
considerartodo cuanto bastaestafecha ha ocurrido en la disciplina. Conviene recordar
el problema de la metamorfosis de los institutos. La reformulacion obliga a concebirlos
ahorabajo criterios de desarrollosostenible.Finalmentetambienhay retos con contenido
trascendente. Se debe buscar la forma de valorizar el Derecho. Se deben encOntrar
respuestajuridicas a los graves reveces de la materia. Se deben estructurar formulas
agrarias versatiles para adaptarse a los cambios. En fin de los retos conviene salir
victorioso. El secreto esta en la capacidadpara proyectarse al futuro.
EL NACIMIENTO
DE LAAGRICULTURA
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estos dos tipos de obligaciones tambien hay un tercer tipo. Son las obligaciones de
hacer. Van dirigidas hacia la organizaci6n de la producci6n con el fin de evitar los
danos,la contaminaci6n y el control de la explotaci6n de los recursosnaturales. Porque
la empresano puede contaminar, dafiar 0 perjudicar alas demasempresascolindantes.
Tampoco a otras empressubicadas en la misma zona. Carece de sentido una defensa
para protegerse de las otras. Se trata de un proceso ambiental complejo ubicable mas
alIa del propio fundo. En el casode las aguasprovenientes de nos y manantialesdeben
ser apropiables solamente en su justa medida. No se deben lanzar desperdicio ni
causarles danos. Deben transcurrir limpios para los demas empresarios. Mas bien
deben introducirse mejoras y obras para el disfrute de la comunidad.
Estas medidas hall sido pensadas para una nueva agricultura. Debe ser capaz de
producir bienescarlavez mas sanosy limpios, naturalesy no contaminados,susceptibles
de llegar al mercadocon la garantiadel respetoa la Naturaleza. Esta es la agricultura del
manana.La preferida por los consumidores.
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alimentacion como para lag otras actividades. Son muy considerados tambien 10s
recursoszoogeneticosporque las razasde los animales, incluidos los de trabajo, deben
ser mejorados. El ganado y muchos otros animales, destinados al consumo humano,
merecenestudios y controles en bancos de genes asi como la conservacion de semen
y embriones,para protegerlos de la degradaciony de la posible extincion. Paracumplir
esteproposito resulta logica una politica contra las enfermedades,en particular contra
lag plagas de la agricultura, tanto de los animales como de los vegetales.
Son dos los temas mas tratados en la agricultura multifuncional. Uno se refiere al
problema de lanutricion sostenible de lag plantas. Sobre esto seha preocupado mucho
la FAO en los paisespobres. Tiene relacion con la perdida de defensade las plantas y
la necesidadde utilizar grandes espaciosde tierra para producciones tambien pobres.
Es un tipo de produccion dependientede nuevostipos de fertilizantes para no compenzar
la pobreza de los terrenos. Por ello surge la necesidadde nutrir los suelos a traves de
fuentes organicas e inorganicas para sustituir la falta de minerales y aumentar los
nutrientes. El otto tema refiere a la transicion de la energia rural para mejorar la
productividad. Es la busqueda de una energia llamada a superar las atrasadas y
antieconomicas. Por ejemplo aquellas derivadas de la lena 0 los desechos de lag
cosechas. En tal sentido es necesarioel uso de una nueva tecnologia para el desarrollo
sostenible a traves de la energia electrica, mecanica y tecnica.
La agricultura plurifuncional esun nuevo tipo de cultura. Peroprincipalmente constituye
una una nueva dimension para el Derecho agrario. Porque es una figura donde debera
centrar eljurista la atencion para las nuevas elaboraciones cientificas.
EL COMERCIO INTERNACIONAL COMO FACTOR
CONTRAST ANTE DELAMBIENTE
8. Pero la cruzadapara la proteccion del ambiente enfrenta tambien seriasdificultades.
Emergen interesescontrastantesmuy poderosos. Incluso pareceria imposible adoptar
estas nuevas posiciones. Las mas compleja son lag del mundo del comercio. Los
criterios de libre competencia ofrecen una vision adversa. La Uruguay Round del
GATT no intento enfrentar el problema. Yen el proceso de transformacion del GATT
bacia la OMC, Organizacion Mundial del Comercio, seencuentranobstaculossimilares.
Por esa razon se ha presionado, posibiliblemente sin ninguna posibilidad cierta, una
GreenRound. Es el esfuezopor formular un nuevo equilibrio entrecomercio yambiente.
Pero no es un problema actual. Desde 1960 se vienen formando diversos grupos de
estudio en el GATT. Pero los criterios de lag Comisiones nunca fueron considerados
por la Asamblea General. El imico casoes el del articulo XX de la Uruguay Round. Se
refiere a excepcionesgenerales. De el podria derivarse algim resultado positivo. Al
XI Congreso
NacionalAgron6mico/ I Congreso
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XI COJIgreso
N4cional Agron6mlcl1 / 1 CongresoN4cionat de Exkltsi61l 1999'
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XI
COlIgresON8Ciol8lll Agrollomico
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LA GLOBALIZACI6N
DE LO SOCIAL, LAS CUMBRES
DE NACIONES UNmAS Y LAS PROYECCIONES DEL TEMA AGRARIO.
10. Aillegarse al fm de la ultima decadadel Siglo XX se descubreun esfuezo de la
Humanidad por delinear la arquitectura politica del futuro inmediato sobrela basede 10
social.
La conclusion de la guerra fria debeconducir al fortalecimiento indiscutible del rol del
Hombre como eje fundamental de la Sociedad. No de 10 economico. Ello significa
impulsar todos 10sesfuerzosen preservar la especiehumana, en un mundo sostenible
y mejor, sobre principios de solidaridad y justicia social. Se inicia un proceso de
globalizacion donde sereivindica 10social. En estesentidoun Derecho agrario fundado
en el desarrollo sostenible parece constituir un eje de accion indiscutible.
Naturalmente existiran criterios contrastantes con esta vision. Sobre todo de los
excepticosy fatalistas.Paracontrastaresaopinion conviene subrayaralgunoselementos
adicionales para demostrar esta tesis. Para ello hay suficientes elementos de prueba
derivadas de la accion de la Comunidad lntemacional.
En primer lugar el tema de la agricultura y todo 10social referido a ella como respuesta
a los valses en desarrollo debe contar con una accion holistica de analisis. Porque la
agricultura no es solo una actividad regida por sus propias reglas especificas. Por el
contrario, en la vision del Siglo XXI, la agricultura esta interconectadaa gran cantidad
de factores de caractereconomico, social y ambiental. En consecuencialos problemas
de estaactividad solo seresolveranen la medida decorregir las demasarticulacionesde
la Sociedad. Se requiere una vision diversa seg(mseaun pais desarrollado, en vias de
desarrollo, 0 en transito de una economia planificada a otra de mercado. Es decir debe
rechazarseuna vision reduccionista.
En segundo lugar el proceso de las transformaciones sociales, y las politicas de
solidaridad, debenconducir necesariamentea una globalizacion de 10social. No puede
haber desarrollo para unos y pobreza para otros. Se debe comenzarpor generalizar las
reglas, respetando naturalmente los aspectos culturales, sin sujecion a latitudes 0
longitudes geograficas.
Quedaclaro el marcadogradoevolutivo entrela Declaracionsobreel derechoal desarrollo
por la Asamblea General de Naciones Unidas y la aprobacion de los documentosde la
Cumbre de Rio. Porque el primero es un documento generico. Reconoceel derechoal
desarrollo como un derechohumano inalineable. Pero en esaconcepcion incluye tanto
el de las naciones como el de sus habitantes. Solo constituye una declaracion y no
estableceacciones a seguir. Resulta programatico porque consiste en el esfuerzo de
los Estados de impulsar el desarrollo. Por el contrario los documentos de Rio son
mucho mas practicos. Estan conformados por un conjunto de acciones orientadas
todas bacia la consecucion del desarrollo sostenible.
PALABRAS CLAVES:
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