A IMPLEMENTAO DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: uma anlise a

partir do funcionamento dos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS)

Rosimary Gonalves de Souza 1
Taiane Queithe da Silva Faustino 2
RESUMO
Este trabalho apresenta parte dos resultados da pesquisa A
Intersetorialidade na rea da Assistncia Social um estudo
sobre a promoo desta estratgia no contexto dos CRASs
em Niteri-RJ. Tendo como base o que preconiza a PNAS,
analisa-se aqui a composio das equipes que trabalham
nos CRASs do referido municpio, a infra-estrutura que de
que estes equipamentos dispem, bem como as principais
demandas que recebe. Trata-se de uma pesquisa qualitativa
e a metodologia adotada para coleta de dados foram
entrevistas semi-estruturadas com profissionais (Assistentes
Sociais e Psiclogos) dos CRASs que compem a Rede de
Proteo Social municipal.
Palavras-chave: poltica social, assistncia social,
seguridade social.
ABSTRACT
This article is the result of the survey "The Intersectoriality in
the reference center of social assistance, a study on the
promotion of this strategy in the context of the CRAS's
Niteri-RJ. One of the goals that will be presented in this
paper is the composition of teams working in CRAS's of the
municipality, the infrastructure of the strategy and the main
demands. This is a qualitative research and the methodology
chosen for data collection were semi-structured interviews
with CRASs's professionals (Social Services and
Psychologists) that make up social protection network city.
Keywords: social policy, welfare, social security.

1. INTRODUO
O texto aqui apresentado sintetiza parte dos resultados da pesquisa intitulada A
intersetorialidade na rea da assistncia social um estudo sobre a promoo desta
estratgia no contexto dos Centro de Referncia da Assistncia Social (CRAS) em Niteri
1
2

Doutora. Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). rgdsouza@uol.com.br

Estudante de Graduao. Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). taiane.queithe@gmail.com

RJ, o objetivo desta pesquisa investigar em que medida os CRASs do referido

municpio vm implementando aes intersetoriais, uma vez que, segundo Poltica
Nacional de Assistncia Social PNAS -

cabe aos CRASs dentre suas funes,

promover aes intersetoriais para o xito da promoo social das famlias em situao
de vulnerabilidade social3.
A anlise aqui neste trabalho recai sobre o processo de implementao do SUAS
no referido municpio, focando a composio das equipes que trabalham no CRAS, a
infra-estrutura de que este equipamento dispem, bem como as principais demandas
apresentadas pelos usurios. Trata-se de uma pesquisa qualitativa e a metodologia
adotada para coleta de dados foram entrevistas semi-estruturadas com profissionais
(assistentes sociais e psiclogos) dos CRASs que compem rede de proteo social
municipal.
De acordo com PNAS (2004), o CRAS uma unidade estatal de base territorial,
localizado em reas de vulnerabilidade social, que deve atuar com foco na ao
preventiva e matricialidade scio-familar. Niteri possui 07 CRAS distribudos no territrio
municipal4.
2. A TRAJETRIA RECENTE DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

A Constituio Federal de 1988 foi o marco fundamental na institucionalizao da

assistncia social como um direito social, poltica pblica, foi um salto da assistncia
social que tornou o que era favor em direito. Segundo Sposati (2006):
a Assistncia Social, garantida na Constituio Federal de 88 contesta o
conceito de (...) populao beneficiria como marginal ou carente, o que seria
vitim-la, pois suas necessidades advm da estrutura social e no do carter
pessoal tendo, portanto, como pblico alvo os segmentos em situao de risco
social e vulnerabilidade, no sendo destinada somente populao pobre.

Esta pesquisa constitui um subprojeto da pesquisa denominada Desafios Implementao da

Intersetorialidade na Gesto Local de Polticas Sociais cujo propsito analisar a implementao de aes
intersetoriais na rea social, buscando identificar inovaes na interveno governamental a nvel local. A
pesquisa desenvolvida por pesquisadores da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do
Rio de Janeiro - UERJ desde 2007.
4

Quando iniciamos a pesquisa, o municpio contava com oito CRASs distribudos no territrio municipal, mas
ao iniciarmos a fase do trabalho de campo da pesquisa um CRAS foi fechado.

De acordo com a Lei orgnica de Assistncia Social LOAS 1993:

a assistncia social direito do cidado e dever do Estado, poltica de seguridade
social no contributiva, que prev os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto
integrado de iniciativas pblica e da sociedade para garantir o atendimento s
necessidades bsicas.
A LOAS introduziu uma nova realidade institucional, propondo mudanas
estruturais e conceituais, um cenrio com novos atores revestidos com novas estratgias
e prticas, alm de novas relaes interinstitucionais e intergovernamentais, confirmandose enquanto possibilidade de reconhecimento pblico da legitimidade das demandas de
seus usurios. A populao em risco ou/e com vulnerabilidade social deixou de ser
assistida ou favorecida para se tornar usuria ou beneficiria.
Sabe-se que a Assistncia Social antes a LOAS era permeada por uma
significativa fragilidade institucional devido a sua trajetria de vis clientelista
historicamente predominante que constituiu relevantes obstculos mobilizao desta
arena setorial. Tal dificuldade revela-se inclusive no fato de que a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS) foi promulgada em 1993 e somente foi efetivada em 1995,
enquanto a Lei Orgnica da Sade (LOS) data de 1990.
Apesar de sua regulamentao, a LOAS avanou muito pouco no sentido de
conferir uma nova institucionalidade poltica de assistncia social, e somente na IV
Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003, que se
define uma nova agenda poltica com diretrizes objetivas com relao organizao
desta arena setorial. Pode-se afirmar que a partir deste momento, em condies polticas
e econmicas favorveis.
O tema da excluso social e a discusso em torno das polticas pblicas
necessrias para fazer face a esta histrica situao passa a ocupar lugar de destaque na
agenda pblica do governo eleito em 2003. No ano de 2003, criado o Ministrio do
Desenvolvimento Social (MDS), que tem investido na (re)construo da Poltica de
Assistncia Social5 com base em um modelo descentralizado com responsabilidades
compartilhadas entre os trs entes federativos - Unio, estados e municpios. A prpria
5

A implantao do SUAS (Sistema nico de Assistncia Social) est sendo fundamental para colocar na
agenda de debate a proposta de intersetorialidade. As caractersticas das demandas da clientela/usurios da
assistncia social (populao que se encontra abaixo da linha de pobreza) exigem solues intersetoriais.

criao do MDS confere um novo estatuto poltica de assistncia, com reforo da

perspectiva de profissionalizao da rea. Isso significa que, pela primeira vez na histria
da constituio da seguridade no pas, h um movimento concreto para romper com o
legado clientelista e assistencialista que marca esta arena setorial.
Em 2004 o Ministrio do Desenvolvimento Social tornou pblica a verso final da
PNAS, onde podemos destacar: a inovao em trabalhar com a noo de territrio e a
perspectiva de constituio do SUAS.
Na recente implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS- 2005)
que, atravs da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS- 2004), prev que as aes
no campo da assistncia social devem ocorrer em sintonia e articulao com outras
polticas pblicas.
O SUAS fundamenta como principais pressupostos a territorialidade, a
descentralizao e a intersetorialidade. Conforme afirma Simes (2009), o paradigma
nesse sistema (SUAS), articula a descentralizao com a intersetorialidade, uma vez que
o objetivo visado promover a incluso social e/ou melhorar a qualidade de vida,
resolvendo os problemas concretos que incidem uma populao de um dado territrio.
O SUAS prev um sistema unificado com partilha de responsabilidades entre os
entes federados e as instncias do sistema descentralizado e participativo, institui sistema
de informao, monitoramento e avaliao, alm de preconizar uma lgica oramentria
que garante co-financiamento com repasse automtico de recursos.
Nesses termos, o SUAS tende a representar uma nova concepo de organizao
e gesto dos servios, cuja construo contou com a participao ativa dos tcnicos da
rea. Trata-se, decerto, da maior e mais importante mudana ocorrida na rea da
assistncia. preciso, pois, acompanhar empiricamente a implementao da poltica,
tendo em vista a necessidade de produzir anlises sobre este processo.
De acordo com Pereira, (2007) o SUAS , nos termos da lei, um mecanismo
organizador dos preceitos, disposies, aes e procedimentos previstos na LOAS e na
PNAS. Seu objetivo o de garantir, do ponto de vista operacional e em carter sistmico
(funcionalmente interligados), a implementao e gesto da poltica.
3. CENTROS DE REFERNCIA DA ASSISTNCIA SOCIAL: O CASO DE NITERI-RJ.

O municpio de Niteri est localizado na regio metropolitana do Rio de Janeiro,

tem uma populao de 487.532 habitantes e o quinto mais populoso do Estado. Possui
um dos IDH-M mais altos do Brasil - 0, 821- ocupando a primeira posio no Estado do
Rio de Janeiro e a terceira posio no pas (Relatrio TCE - 2006). Entretanto, no
obstante estes indicadores positivos, o municpio apresenta altos

ndices de

desigualdade, no se diferenciando, nesse quesito, das mdias do Estado e do Brasil.

Ademais, a cidade vem sofrendo as conseqncias do crescimento desordenado, do
aumento das ocupaes irregulares e de pessoas vivendo em condies de
vulnerabilidade.
O CRAS um equipamento pblico estatal de base territorial que estrutura a
Ateno Bsica, tem como objetivo contribuir para a preveno e o enfrentamento de
situaes de vulnerabilidade social; a incluso de grupos e/ou indivduos em situao de
risco social nas polticas pblicas, no mundo do trabalho e na vida comunitria e
societria, tem como funo prioritria proteger as famlias, seus membros e indivduos,
cujos direitos fundamentais j se encontrem violados, mas que mantm os vnculos ou
laos de pertencimentos familiar. Para atender a estes propsitos, CRAS, segundo a
PNAS, deve implementar aes intersetoriais para promoo da proteo social destas
famlias em situao de vulnerabilidade social.
A implantao do SUAS e dos CRASs em Niteri teve seu incio em 2005, mas foi
um processo de institucionalizao bastante lento. Desse modo, o municpio conta hoje
com 7 (sete) CRASs, quantitativo insuficiente para atender a demanda por servios scioassistenciais existente. Necessrio acrescentar que os CRASs so responsveis no
municpio pelo acompanhamento das famlias inseridas no Programa Bolsa Famlia
(PBF), cujo perfil so famlias pobres e extremamente pobres que esto no baixssimo
corte de renda estabelecido pelo Programa.
Assim, no contexto desta pesquisa foram realizadas 09 entrevistas do tipo semiestruturadas com representantes (Assistentes Sociais e Psiclogos) de todos os CRASs
da Rede de Proteo Social municipal. Todas as entrevistas foram gravadas e transcritas
com garantia de sigilo e solicitao de autorizao dos participantes. Agrega-se a este
conjunto de informaes advindas das entrevistas realizadas, a observao sistemtica
realizada pela equipe de pesquisa em diferentes fruns locais de discusso da poltica de

assistncia social e intersetoriais durante os anos de 2007 e 2008, perodo crucial na

reorganizao da gesto da poltica de assistncia local.
4. ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DOS CRAS's NO MUNICPIO
De acordo com levantamento realizado no municpio, o quadro de profissionais
atuantes nos CRASs locais apresenta-se da seguinte forma:
Tabela 1- Composio da Equipe tcnica dos CRASs de Niteri-RJ em 2009.
CRAS 1

2 Assistentes Sociais, 1 Psiclogo, 1 Educador Social, 1 Aux. de Servios Gerais.

CRAS 2

1 Assistente Social, 2 Psiclogos, 1 Educador Social, 1 Aux. de Servios Gerais.

CRAS 3

2 Assistentes Sociais, 1 Psiclogo, 1 Educador Social, 2 Aux. de Servios Gerais?, 1 Aux.

Serv. Gerais, 2 vigias.

CRAS 4

2 Assistentes Sociais, 1 Psiclogo, 1 Educador Social

CRAS 5

3 Assistentes Sociais, 2 Psiclogos, 1 Educador Social, 1 Aux. de Servios Gerais.

CRAS 6

2 Assistentes Sociais, 1 Psiclogo, 1 Educador Social

CRAS 7

2 Assistentes Sociais, 1 Psiclogo, 1 Educador Social.

De acordo com NOB-RH SUAS (2006) na Proteo Social Bsica que

desenvolvida pelo CRAS deve ter a equipe de referncia composta conforme explicita o
quadro abaixo:
Tabela 2 - Nmero de Tcnicos por porte de CRAS.

Fonte: NOB_SUAS/2006.

Sendo Niteri um municpio de grande porte, observa-se a composio da equipe

de referncia est fora do padro que a NOB-RH SUAS (2006) estabelece, atravs da
tabela podemos comparar que o municpio ainda incorpora um quadro tcnico de
pequeno porte, com mdia de 3 profissionais de nvel superior (em geral dois Assistentes
Sociais e um Psiclogo) e apenas um tcnico de nvel mdio por CRAS. Alm disso,
como o nmero de CRASs insuficiente, segundo avaliao da prpria secretaria
municipal de assistncia social, o territrio coberto por cada CRAS bastante extenso,

colocando dificuldades para o acompanhamento efetivo das famlias em situao de risco

social. Para alm da falta de profissionais, o CRASs municipais convivem com a falta de
transporte para a realizao de visitas domiciliares, telefone, computadores, material de
consumo.
Vale ressaltar que no ano de 2008, o municpio realizou o primeiro concurso
pblico para a rea da Assistncia Social. Durante o ano de 2009, progressivamente os
profissionais contratados foram sendo substitudos pelos concursados6, o que representou
uma medida relevante para a consolidao da rea da assistncia social na cidade,
conforme o que preconiza a PNAS. Este processo porm tem sido permeado por
inmeras dificuldades cotidianas, principalmente no que tange aos baixos salrios pagos
pela prefeitura, onde se cria uma dinmica de permanente rotatividade de profissionais, j
muitos destes se exoneram do municpio para assumir outros cargos com melhores
remuneraes e condies de trabalho, comprometendo a formao de um quadro
tcnico na rea com enraizamento suficiente para detectar e agir sobre as demandas dos
usurios locais. Esta problemtica tem sido recorrente entre os municpios e apontada
pelos especialistas. Assim, conforme analisa Sposati (2006), a questo dos trabalhadores
do SUAS ainda um srio obstculo para o desenvolvimento da poltica de assistncia
nos municpios brasileiros, sobretudo no que se refere quantidade de remunerao e
capacitao dos profissionais, uma vez que, historicamente a assistncia social
demarcada como um campo das polticas com grande restries de recursos financeiros,
o que dificulta a oferta dos servios de proteo social e incide sobre a gesto do
trabalho.
Com relao infraestrutura, alguns CRASs esto localizados em sedes alugadas
e infraestrutura bastante precria7, havendo outros CRASs8 com sedes prprias.
Tabela 3 - Infra-estrutura dos CRASs de Niteri-RJ em 2009
CRAS 1
CRAS 2
CRAS 3

6
7
8

4 salas(reunio, brinquedoteca, atendimento, equipe tcnica), 1 recepo, 2 banheiros, 1

cozinha. (sem recursos financeiros para gua, material de limpeza, transporte tem que
agendar, mesas e cadeiras so doadas de escolas e LBV.
Recepo, 1 sala de atendimento, 1 sala equipe tcnica, 1 banheiro.
1 sala de atendimento (sem sigilo), 1 recepo, 1 banheiro, (sem recursos financeiros para
gua, material de limpeza, transporte tem que agendar, prdio antigo, problemas de

Todos os profissionais entrevistados nesta pesquisa so concursados

CRAS 2,4 e 5 conforme a tabela explicita.
CRAS 1 e 7 conforme mostra a tabela .

CRAS 4
CRAS 5
CRAS 6
CRAS 7

acessibilidade, infiltrao, prdio no da Prefeitura.

1 recepo e brinquedoteca(dividem o mesmo espao), 2 sala para atendimento, 1 banheiro.
1 sala de atendimento, 1 recepo,1 sala para arquivo,1 sala para atendimento,
brinquedoteca, 1 banheiro.
1 sala de atendimento, 1 recepo, 1 banheiro.
Prdio cedido pela Regional, 1 sala sem sigilo servindo como recepo e atendimento. Prdio
do CRAS em obras.

Tabela 4 - Infraestrutura dos CRASs segundo o MDS.

Fonte:CRAS:A melhoria da estrutura fsica para o aprimoramento dos servios: orientaes para gestores e
projetistas municipais -- Braslia, DF: MDS, SNAS, 2009.

A infra-estruturas dos CRASs ainda no esto em consonncia com o que

determina a PNAS, alm de faltar as 3 salas preconizadas (atendimento, coordenao,
multiuso) faltam tambm as outras instalaes necessrias como recepo, copa,
instalaes sanitrias e almoxarifado. O cumprimento destas normas para funcionamento
dos CRASs demanda do ente municipal o empenho de recursos financeiros em obras de
adequao destes espaos muitas vezes imprprios para a prestao dos servios
socioassistenciais. Mas o que se identificou foram prdios alugados, cmodos adaptados,
de forma inadequada s normas do SUAS, infraestrutura extremamente precarizadas, em
sua maioria, nem sendo mesmo possvel assegurar o carter de sigilo nos atendimentos
populao usuria. As dificuldades de estrutura das unidades tambm esto expressas na
insuficincia e qualidade de equipamentos e mobilirio.Esta estrutura fsica inadequada

dos CRASs imps-se como algo recorrente nos depoimentos dos profissionais, que
relatam inmeras precariedades conforme as transcritas abaixo:
...a gente no recebe nem gua, ficamos mais de trs meses sem receber gua aqui galo de gua, e
material de escritrio ento nem se fala no temos recebido nenhum tipo de material tamanha a precariedade
do nosso servio porque nem o bsico do bsico eles fornece. O carro para visita domiciliar a gente tem que
solicitar com antecedncia e mesmo assim eles pedem para a gente ligar antes para confirmar,, s que o
CRAS no tem telefone tem uma linha que s recebe ligao no tem como fazer ligao... Quando chove
aqui um desespero porque voc no consegue entrar sem se molhar porque aquela porta (refere-se a porta
de entrada do CRAS) ali vira um espelho dgua
(Psicloga CRAS 2)
...eles cederam parte da frente do prdio para a gente ocupar e em troca a gente pagaria a luz da creche e
a gua. Ento fizeram esse acordo que era para ser temporrio, mas desde a poca do NASF 2003 estamos
aqui.
(sem identificao o CRAS para no comprometer profissional- Psiclogo)
...os arquivos quando a gente abria era cheio de fezes de rato, l tinha muito rato quando chovia ficava igual
uma cachoeira a parede, segurana zero. As portas fechadas na verdade no estavam fechadas, no tinha
o respeito ao sigilo do atendimento porque a sala no era feita para isso e tem que ter ainda mais quando
voc trabalha com questes complexas tem que ter o sigilo do atendimento, uma sala adequada, um
acolhimento mnimo que tambm aqui zero, l era pior ainda do que voc vai ver aqui (refere-se ao CRAS
que fechou) . (sem identificao do CRAS para no comprometer profissional- Assistente Social)
...deveramos ter aqui no mnimo uma 8 salas para bem atender a populao (CRAS 4- Assistente Social)
...no tem computador para estar fazendo um acompanhamento de cadastro (CRAS 6- Psicloga)
... o maior problema nosso a questo da privacidade, nos tambm no temos telefone, computador...
(CRAS 7 Psicloga)

O que os dados colhidos pela pesquisa demonstram que embora o debate sobre
estas precrias condies fsicas de funcionamento dos CRASs estejam presentes nas
discusses dos conselhos e em outros fruns locais, o enfrentamento efetivo desta
questo no figura entre as prioridades do governo local.
Tambm foi indagado aos profissionais quais so principais demandas dirigidas
aos CRASs e as respostas foram as seguintes:
Tabela 5: Demandas dos CRASs de Niteri-RJ em 2009.
CRAS 1
CRAS 2

PBF(Programa Bolsa Famlia), cesta bsica, orientaes previdncias, orientaes sobre o

passe livre.
PBF , passe livre, cursos, trabalho, denuncia contra maus tratos idoso.

CRAS 3

PBF, cesta bsica, cursos

CRAS 4
CRAS 5

Defensoria Pblica, documentao civil, penso alimentcia, BPC ( Beneficio de Prestao

9
Continuada) PBF, Habitao
PBF

CRAS 6

PBF

CRAS 7

PBF, trabalho.

A anlise das demandas que recebem os CRAS's, mostra como o cadastramento

e orientaes sobre o Programa Bolsa Famlia(PBF) se impe como ao principal do
CRASs, no se distanciando muito de inmeras pesquisas que ratificam que para a
populao usuria, este equipamento identificado como local de cadastramento e
informaes do PBF. Contudo, com o objetivo de fazer a populao da rea de
abrangncia conhecer o que representa o CRAS, para alm do acompanhamento e
cadastro do PBF, alguns CRAS da rede municipal criaram estratgias. Quando
procurados por usurio para cadastro do PBF, ao invs dos profissionais darem as
orientaes sobre o Programa no momento em que o usurio se encontra neste local, os
profissionais os convidam a participar de reunies em que se d esclarecimentos sobre o
Programa (condicionalidades, critrios de seleo, etc.), alm de esclarecimentos sobre o
que o CRAS, sua funes e os servios que dispem.
Aqui cabe uma anlise sobre a viso dos programas de transferncia de renda
isolado da proteo social como um todo ainda marca a viso tanto dos usurios quanto
dos profissionais. Assim, na viso de Sposati (2006) preciso superar esse
entendimento, a partir da reconcepo destes programas vinculando-os rede
socioassistencial, ao trabalho social e socioeducativo e s polticas sociais, onde as
famlias beneficirias devem ser acompanhadas de forma continuada.
5. CONSIDERAES FINAIS
A configurao do processo de implantao e implementao do SUAS em NiteriRJ, foi realizada mediante observaes de campo e entrevistas semiestruturadas .

Habitao: questo habitacional porque um lugar de risco e tm muitas casas, moradias no apropriados
para residncia CRAS 4 Assistente Social.

Verificou-se que o municpio ainda tem muito que avanar para alcanar com xito a
operacionalizao da PNAS.
Importante ressaltar que a prpria poltica de assistncia social no municpio (e at
no pas) encontra-se ainda em processo de estruturao. preciso ter em mente que os
CRASs no municpio foram implantados em perodo relativamente recente (ano de 2005)
se comparados a outros equipamentos sociais. Ademais, encontram-se ainda em
condies de fraca institucionalidade dada a recente contratao de profissionais
concursados, precariedade de infra-estrutura e em nmero inadequado de CRAS diante
das necessidades do municpio (SOUZA e MONNERAT, 2010).
Vimos que a conformao dos CRASs, que devem servir como porta de entrada
do SUAS, tem sido cerceada de muitas dificuldades de ordem material, financeira e de
recursos humanos (sedes alugadas, com problema de acessibilidade, falta de sigilo, falta
de telefone - em alguns casos - e de computador, internet, moblia, quadro tcnico
completo, dentre outros).
Sendo assim, a anlise desta questo tende a passar pelo reconhecimento de que
ainda h problemas na implantao dos CRASs e estes podem estar relacionados falta
de abrangncia eficaz e conseqente fragilidade de vnculo entre as famlias e este
equipamento social e a falta de recursos de ordem financeira, material e humano. E no
diferente de outros municpios10 conforme demonstram outras pesquisas realizadas pelo
pas, onde os municpios, via de regra, ainda esto distantes do que preconizado pela
PNAS.
6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.
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_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e a Misria (MDS),
Norma Operacional Bsica NOB-SUAS. Braslia,DF, Julho 2005.

10

Como apresentam dados da pesquisa relatado no livro O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil:
uma realidade em movimento.(2010)

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