MAESTRA EN GERENCIA DE RECURSOS HUMANOS

TESIS DE GRADO

LA CULTURA ORGANIZACIONAL COMO

FACTOR CLAVE PARA LA GESTIN DEL
CAMBIO EN UNA INSTITUCION PBLICA
CASO: MINISTERIO DE EDUCACIN

ELABORADOR POR: Juan Marcelo Argollo Valdez

TUTOR: Mgr. Percy Soto

La Paz, enero de 2011

0

INTRODUCCIN
La aplicacin de la Constitucin del Estado Plurinacional, demanda un complejo de
desafos. Sin duda uno de los ms importantes se funda en la reconfiguracin de las
estructuras para la gestin de lo pblico; sea por el surgimiento de nuevos actores, la
asignacin de nuevos roles a otros, o como seala el Plan Nacional de Desarrollo-PND:
Por la necesidad de fundar una nueva institucionalidad en el aparato estatal, a partir de 1)
la construccin de estructuras, prcticas y discursos que superen las limitaciones y
deficiencias del modelo de desarrollo anterior; y 2) que tales cambios respondan a las
demandas actuales del contexto. En ello, proposiciones como la siguiente: hay que
desburocratizar el Estado y obedecer el mandato del pueblo, pronunciada por el
Presidente Morales1, sealan la necesidad y la apertura hacia nuevos paradigmas para la
gestin de lo pblico.

No obstante, como expresa el Vicepresidente Linera 2, queda

mucho por hacer en todos y cada uno de los sectores.

Entonces queda claro que

espacios como ste se constituyen para la academia como desafos ante la sociedad, a
los cuales se debe responder con propuestas que vayan ms all de la simple prctica
cientfica y se conciban co10mo alternativas reales para el desarrollo.
Precisamente estos argumentos, comprendidos como antecedentes estructurales, de
alcance y de contenido terico y metodolgico, constituyen los elementos que
configuraron la investigacin, y que, a grandes rasgos, se concretan en las siguientes
lneas.
Inicialmente cabe destacar que la investigacin se visualiza para s como un instrumento
que asume los desafos concomitantes de la Constitucin y los preceptos actuales de
Desarrollo pas. Sin embargo, considerando la complejidad de semejante empresa, sea
por la diversidad de estructuras que lo conforman (polticas, econmicas, sociales,
tecnolgicas, etc.) o por la riqueza de las miradas tericas con que se puede abordar el
fenmeno, se vio por conveniente delimitar el campo accin desde la lente de la teora
general de la administracin.

No por ello, se dej de ahondar en otras reas del

conocimiento que, dicho sea de paso, hacen a la constitucin del fenmeno pblico. En
1

Discurso dirigido al pueblo boliviano a la aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional en referndum
nacional.
2

Linera Garca lvaro, El papel de Estado en el Modelo Nacional Productivo, Vicepresidencia del Estado Plurinacional; La
Paz 2008.

todo caso, y en lneas generales, el trabajo a partir del anlisis de la llamada cultura
organizacional indag en las limitaciones que subyacen a la implementacin de la poltica
pblica, la cual, en trminos del PND, responde al proceso de transformacin del aparato
estatal sealado en las directrices del nuevo modelo de Desarrollo (El Vivir Bien).
Entendido el esquema, cul la razn de trabajar con la cultura organizacional para
examinar estructuras tan complejas como las del Desarrollo? La respuesta a ello deviene
de una relacin simple en palabras, pero engorrosa en la prctica: La efectividad de la
gestin pblica (sus resultados) depende de las prcticas de trabajo establecidas en sus
organizaciones. Las formas organizativas (normas, organigramas, manuales) condicionan
las prcticas de trabajo, ms no las cambian. Solamente la cultura organizacional, que
tiene que ver con las estructuras mentales, puede modificar las prcticas de trabajo
(Medina, 2000). En consecuencia, no se debera iniciar un cambio en la gestin
sustentado en las formas organizativas o en las prcticas de trabajo, porque el proceso
causal del cambio deviene de las estructuras mentales, es decir: de la cultura
organizacional. Por tanto, un acercamiento a las transformaciones del aparato pblico y,
en ltima instancia, al proceso de Desarrollo, puede efectivizarse y justificarse a partir del
anlisis de la cultura organizacional.
Ahora, en qu medida la investigacin respondi a los desafos de la praxis cientfica?
La respuesta se sustenta en dos cimientos: 1) La eclctica terica y prctica para
visualizar y responder a un problema complejo y actual como el Desarrollo, a partir de
inferencias analticas en el nivel micro; y 2) la apuesta para configurar primigeniamente
escenarios tericos cuya esencia epistemolgica no tiene correlatos en la teora actual: el
Vivir Bien como horizonte de desarrollo civilizatorio.
En el primer caso, cabe resaltar que la evidencia terica demuestra que la praxis
cientfica, tal cual la conocemos, no ha podido superar las limitaciones kantianas de su
fundacin3, por tanto su contribucin, en la mayora de los casos, no lleg a la esencia
de los problemas estructurales de la sociedad4. En este comprendido, la investigacin
3

Recurdese que Kant plante la necesidad de fragmentar al sujeto u objeto de estudio para su mejor anlisis, asumiendo
que luego de alcanzar los propsitos de la investigacin habra que re-articular nuevamente los anlisis a modo de tener
una razn integral, sin embargo la ciencia no ha podido avanzar a este nivel.
4

En la perspectiva de la investigacin no existe algo ms alejado de la realidad que el hecho de que sta se asuma como
modelo ulterior de la praxis cientfica, sin embargo se considera que, como lo hubo de plantear Foucault en los aos setenta
y ms contemporneamente Morin: Existe la necesidad imperiosa de sustituir el anlisis parcelario y dicotmico de las
ciencias, por un pensamiento complejo y, a su vez, validar la lgica del tercero excluido.

desde un inicio asumi que los anlisis y resultados deberan propender, por lo menos en
perspectiva, a la problemtica estructural de la sociedad: el horizonte de Desarrollo
civilizatorio.

No hacerlo hubiese sido un despropsito, ms an considerando que el

estudio fij su atencin en la estructura operativa del aparato estatal. Por ello, como se
ver ms adelante, el captulo II hizo precisiones desde diferentes reas del conocimiento,
en una suerte de entramado eclctico, para comprender en un nivel macro el alcance del
proceso de transformacin que subyace al actual modelo de Desarrollo y, en un nivel
micro, la aplicabilidad de ste en las organizaciones que lo constituyen. Para esto se
trazaron tres lneas de trabajo.
La primera lnea, apoyada en la teora general de la administracin, contribuy: 1) a
entender el camino por el que las organizaciones tienen que transcurrir cuando se
enfrentan a la llamada dinmica del cambio; 2) a justificar que la efectividad de los
cambios

en

la

organizacin,

independientemente

de

su

magnitud,

pasan

insoslayablemente por el alineamiento de su cultura organizacional; 3) a comprender que

el cambio de la cultura organizacional supone acciones de inferencia en los smbolos, los
valores y, fundamentalmente, en las estructuras mentales que hacen a las interrelaciones
de los sujetos.

La segunda lnea de trabajo, sustentada en la filosofa poltica, el

psicoanlisis y la lingstica estructural, permiti entender los mecanismos que rigen y

hacen a las estructuras mentales y consecuentemente a las conductas sociales. Ello
permiti en primera instancia construir el marco de anlisis de la cultura organizacional, y
en segundo lugar establecer una estrategia (a modo de propuesta) que permita la
transformacin de la cultura organizacional en un contexto de cambio paradigmtico de
Desarrollo pas. La ltima lnea represent un desafo por la complejidad del marco de
anlisis: el Desarrollo. Para ello se realizaron aproximaciones tericas a constructos
diversos como el de modernidad y capitalismo, el desarrollo mismo, la nocin del Vivir
Bien como horizonte de desarrollo y el Valor Pblico como un enfoque alternativo (por
tanto innovador) para la gestin de lo pblico.

Todo esto permiti desarrollar una

estructura capaz de sustentar el entramado de relaciones que explica la efectividad de los

procesos de cambio del aparato estatal a partir de la transformacin de la cultura
organizacional en sus instituciones.

Para el segundo caso, es decir la configuracin primigenia de escenarios tericos, se

trabaj en dos planos: Uno terico y otro de anlisis emprico. El plano terico se justifica
en el apartado destinado al diseo terico de la investigacin (captulo II), concretamente
en el anlisis sobre el horizonte de desarrollo y la poltica pblica. En ste, a su vez, se
destacan dos temas: la nocin de Desarrollo a partir del Vivir Bien y la Gestin del Valor
Pblico. Ambos casos dirase que se constituyen como constructos de avanzada. En el
primer caso recurdese que preceptos como el Vivir Bien fueron motivo de diversas
discusiones en la asamblea constituyente, toda vez que a diferencia de otros conceptos
(tambin incluidos en distintos artculos) cuya discusin se sustent ampliamente en
postulados ampliamente difundidos, stos no tenan correlato en las teoras actuales5.
Por otro lado, la Gestin del Valor Pblico a diferencia del Vivir Bien, se concibe como
una alternativa terico-prctica que, a diferencia de sus predecesoras (La Administracin
Pblica Tradicional y la Nueva Gestin Pblica 6) plantea un horizonte de soluciones y
respuestas ms all de los procesos de la organizacin racional-instrumental de la
burocracia weberiana o la eficiencia de insumos, procesos y productos pblicos de la
Gerencia Pblica. Si bien sta se remite a experiencias terico-empricas en el contexto
europeo, en el caso latinoamericano slo existen aproximaciones tericas. En el caso
boliviano, el Dossier del POA para la capacitacin de funcionarios pblicos ya incluye el
criterio de Valor Pblico, sin embargo se lo reduce a una de las dimensiones que posee el
cuadro de mando integral como herramienta de planificacin.
Por ltimo, el plano emprico, como complemento del anterior, correlacion todos y cada
unos de los postulados tericos a partir de anlisis empricos de orden cualitativo.

La

estructura de ello se encuentra en el diseo terico de la investigacin y el llamado

dispositivo de prueba (captulos II y III). Ambas cuestiones, operativamente, se remitieron
al anlisis de los procesos de transformacin del aparato estatal a partir de un estudio de
caso: la creacin de valor pblico en el Ministerio de Educacin. Para ello, consonante a
los planteamientos de inicio, la investigacin arrog premisas fundamentales en stos
apartados, las cuales se sintetizan en la asuncin de que los limitados niveles de creacin
de valor pblico estn relacionados con las barreras que impuso su cultura organizacional
a las transformaciones que devienen de las directrices actuales de Desarrollo.
5

sta ancdota forma parte del compendio de informes y relatos de la asamblea constituyente. Para mayor informacin
uno se puede remitir a los archivos de la biblioteca de la Vicepresidencia de la Repblica.
6

En palabras de Kelly, 2000, los enfoques para la gestin del sector pblico se resumen en administracin Pblica
Tradicional y Nueva Gestin Pblica.

Para concluir, es preciso aclarar que por las limitaciones que subyacen a los alcances de
este tipo de investigaciones, la presente tesis se concentra temticamente en aspectos
del campo de la administracin, pero hace uso complementario de otras reas, para
entender un fenmeno complejo como el Desarrollo.

Por ello, se asume el carcter

provisional y fragmentario, todava, de todas las afirmaciones y conclusiones, las cuales,

en todo caso, deben ser vistas como detonantes o desafos para estudios posteriores.

DESARROLLO

CAPTULO I: MARCO TERICO

Se asumieron tres hilos conductores para justificar tericamente la investigacin. El
primero se asienta en la teora general de la administracin.

De ella se tomaron en
6

cuenta los postulados que configuran todo estudio posible y subalterno a cerca de la
gestin de recursos humanos.

La segunda, aborda reas afines al estudio de las

relaciones humanas, como la sociologa, la lingstica y la psicologa.

Sin embargo,

desde una perspectiva ontolgica, tambin se realizaron aproximaciones a la filosofa

para entender la relacin del poder y los ordenes discursivos como condiciones innatas de
las interrelaciones humanas. Por ltimo,para entender el espacio emprico del estudio se
indagaron algunos conceptos dentro de la ciencia poltica, tales el desarrollo y las polticas
pblicas. En este comprendido, los siguientes apartados dan cuenta de lo dicho.

1.1. TEORA GENERAL DE LA ADMINISTRACIN Y LA GESTIN DE RRHH

Como hubo de plantear Mayo (para contra argumentar los postulados mecanicistas de la
teora clsica), Simon o Schein, ms contemporneamente, resulta imposible pensar que
cualquier organizacin, independientemente de su naturaleza, cumpla con efectividad y
de manera sostenida con sus objetivos, si es que no toma las previsiones necesarias para
potenciar lo que de un tiempo a esta parte se ha venido a denominar capital o talento
humano. En ello resulta til reflexionar en las siguientes premisas:
El propsito de la administracin de los recursos humanos es
mejorar

las

contribuciones

productivas

del

personal

la

organizacin, por ello se puede afirmar que los recursos humanos

determinan el grado de xito de la organizacin (Werther, 1996).
Hoy nadie puede negar la importancia esencial que tiene el
desempeo de las personas en la concrecin de la estrategia
organizacional en resultados concretos.

Por tanto se puede

afirmar que la nica ventaja realmente estable reside en las

personas de una organizacin (Becker, 2001).
En la actualidad, la ventaja de las organizaciones se encuentra en
aprovechar su potencial distintivo o competencias fundamentales.
stas se obtienen de las habilidades altamente desarrolladas del
personal y la cultura organizacional distintiva (Dessler, 2004).

Estos enunciados son ms contundentes cuando los asociamos a la dinmica de cambio

que enfrentan las organizaciones de hoy. Pero el rol de la gestin de personas, implica un
complejo de relaciones, causas y efectos que se pueden abordar desde diferentes
perspectivas. Cada una de ellas vlida en tanto comprenda, explique y, principalmente,
relacione la gestin de RRHH al logro de objetivos organizacionales. Sin embargo, en el
conjunto de razones existe una en particular, que por la estructura de sus postulados
tericos se convierte en una herramienta excepcional para indagar en las causas que
hacen a la gestin tradicional de los recursos humanos 7: La cultura organizacional. Si
bien la cultura organizacional resulta til para entender las razones que afectan o
potencian las interrelaciones del personal, es por otro lado una herramienta terica de
difcil uso por las razones que hacen a la base de su estudio: Los modelos mentales o
esquemas mentales. Por tanto, en la perspectiva de la investigacin, el estudio de la
cultura organizacional resulta fundamental para comprender la gestin de recursos
humanos y, en perspectiva para comprender el fenmeno organizacional.

1.1.1 La gestin de recursos humanos y su desafo en la dinmica actual de cambio

Una aproximacin

genealgica a las prcticas de RRHH evidencia que stas han

evolucionado desde una postura mecnica e impersonal (control de personal) hasta

acciones de estrecha relacin y valoracin del personal (gestin del talento humano). Sin
embargo, como seala Ulrich (2006) stas posturas slo indican la evolucin terica de la
gestin de RRHH, porque en la prctica, por la comodidad que implica, sta ha quedado
estancada a su rol de polica y ejecutor de procesos administrativos (lo transaccional),
en desmedro del desarrollo cualitativo y estratgico del potencial humano (lo
transformacional). El estanco que ha promovido lo transaccional en la gestin de RRHH
ha impulsado posturas para externalizar la funcin de recursos humanos o minimizar sus
acciones en las decisiones organizacionales (ver cuadro 001). El argumento que explica
ello es contundente (Ulrich 1995 y 2006):
La valoracin de un producto implica evaluarlo en relacin a ciertas
caractersticas que debe cumplir o demostrar. En la gestin de
recursos humanos, stos productos (o entregables) por la facilidad
de su elaboracin, su constatacin y, en ltima instancia, su
7

Entindase por ello a la nocin que releva sobre todo el procedimiento burocrtico de los sistemas de recursos humanos,
sobre cualquier otra accin. Es decir, se piensa que el xito de la gestin de Recursos Humanos se puede validar en la
constatacin documental del cumplimiento de procesos y procedimientos pre-establecidos. sta tipo de prctica es muy
usual en las estructuras burocrticas del sector pblico.

valoracin, se ha limitado a la presentacin de planillas salariales,

la entrega de memorndums o la presentacin de estadsticas
sobre la participacin del personal en cursos de capacitacin. sta
posicin cmoda y poco estratgica, acompaada de la dinmica
y complejidad del contexto actual, en la prctica ha aislado y
minimizado el impacto de la gestin de recursos humanos.
Entonces, cul es el camino a seguir? En el planteamiento de Ulrich (2006), la respuesta
pasa por re-posicionar la gestin de recursos humanos a un nivel estratgico, es decir, por
relacionar su trabajo con las acciones sustantivas que hacen y diferencian a la
organizacin: Sus capacidades.

Abstrayendo los planteamientos de Smallwood (2005)

se afirma que un trabajo efectivo en la gestin de recursos humanos, lleva a generar

capacidades organizacionales, stas generan valor a travs de los intangibles que crean.
Las capacidades que conducen a crear valor organizacional intangible incluyen, entre
otros: Pensamiento compartido, aprendizaje, liderazgo y gestin del cambio.
CUADRO 001- PASADO, PRESENTE, Y FUTURO DE LA GESTIN DE RRHH
Pasado-presente

Presente-futuro

Especialistas en personal que

trabajan en la gestin pblica.

Especialistas en gestin de lo
pblico que trabajan en personal.

Guardianes del cumplimiento

de las polticas de RRHH

Asesores en materia de polticas

de RRHH.

Policas

Iniciadores

Procesadores administrativos

Gestores del valor pblico

Orientacin a las reglas y

procedimientos.

Orientacin a la creacin de
valor pblico

Comprender tcnicas de RRHH

Comprensin de la estrategia

Fuente: Adaptacin de Aquino (2005)

1.1.2. La dinmica del cambio y la organizacin

Como seala Roth (2009), el cambio es una condicin inevitable para todo sistema
dinmico, el cual expresa el continuo de alteraciones que sufre ste ltimo, fruto de su
interrelacin con su entorno.

Cabe sealar que tales alteraciones pueden ser

9

permanentes o no. En el primer caso el sistema sufre modificaciones en su estructura,

transitando de una situacin C1 a otra C2 y as indefinidamente hasta su desaparicin.
En el segundo, las alteraciones suelen ser transitorias porque son asimiladas o
absorbidas por el propio sistema sin afectar su continuidad o estructura (Etkin, 2006).
Por tanto, la dinmica del cambio en cualquier organizacin se funda en la interrelacin de
sta con su contexto (econmico, poltico, social, religioso, etc.). En ello, previniendo la
ocurrencia de sucesos adversos a la organizacin como fruto del cambio, surge la nocin
de cambio planeado, el cual para Roth (2009) es:
la alteracin deliberada y razonada de la estructura y/o
funcionamiento de un sistema es posible a travs de la adopcin
de una serie de actividades orientadas desde su exterior y
consensuadas horizontalmente mediante la participacin activa de
sus elementos. Su propsito es lograr objetivos concretos que
satisfagan los intereses de todo el sistema en un periodo definido.
Sin embargo, cabe sealar que el impacto del cambio planificado se relaciona
directamente con su campo de influencia, es decir con el nivel de intervencin
organizacional. En ello, el planteamiento de Robins (2005) resulta til cuando seala que
el cambio planeado, entendido como la capacidad de la organizacin para adaptarse a
las alternativas del entorno, consiste fundamentalmente en la modificacin del
comportamiento de los empleados; vale decir que en perspectiva todos los cambios se
supeditan a la efectividad del cambio en los recursos humanos. Esta posicin se ampla y
fortalece con los postulados de Medina (2000):
Las prcticas de trabajo establecidas en la gestin pblica, es
decir la eficiencia y eficacia de la organizacin, estn ntimamente
ligadas a la orientacin y calidad de las prcticas de trabajo. Las
formas organizativas (leyes, normas, organigramas, manuales)
condicionan las prcticas de trabajo, mas no las cambian.
nuevo organigrama no crea nuevas prcticas.

Un

Solamente la

cultura organizacional, que tiene que ver con las estructuras

mentales, puede modificar las prcticas de trabajo.
Este planteamiento resulta til porque visibiliza un elemento importante: La cultura
organizacional. Entonces queda claro que el cambio ocurre en tres niveles, siendo el ms
complejo e importante el de las relaciones entre los sujetos: La cultura organizacional.

10

En esta lnea es til el trabajo de Montufar (2003) porque ahonda en las caractersticas de
estos niveles de cambio.

En ello se plantean tres niveles: El estratgico, el tecno-

estructural y el humano.

El primero implica la transformacin del marco estratgico

(visin, misin, objetivos, polticas y estrategias); su principal funcin es la revitalizacin

organizacional, y para ello los responsables eligen las estrategias ms adecuadas que
permitan la adaptacin ms satisfactoria al entorno y a las tensiones internas de la
organizacin. Seguidamente, la intervencin tecno-estructural pasa por 1) la adopcin de
nuevos mtodos y flujos de trabajo; y 2) la atencin de la divisin, jerarqua y diseo del
trabajo, por tanto este nivel opera con el aspecto tcnico y estructural de la organizacin.
Por ltimo, el nivel de personas se enfoca en las relaciones con el personal. La gestin
del cambio en ste se torna dificultosa por la llamada resistencia al cambio de las
personas. Como seala Medina (2000): Eventualmente un cambio en la estrategia o las
estructuras podran reducirse a la aplicacin formal de un documento, sin embargo a
medida que el cambio se hace ms complejo e involucra a las personas, stas pueden
actuar como una barrera en el proceso.

1.1.3. Cambio y cultura organizacional

Considerando que el cambio, 1) genera alteraciones y/o conflictos en el sistema; 2) debe
ser gestionado de modo que no genere consecuencias adversas para la organizacin; 3)
en lo que respecta a su efectividad y sostenibilidad, pasa por la transformacin de los
recursos humanos, la nocin de cultura organizacional de Schein (1995) resulta muy til:
Cultura organizacional es un patrn de asuntos bsicos
compartidos que un grupo aprendi para resolver sus problemas
de adaptacin externa e integracin interna, y que funciona bien
hasta el punto de ser considerado vlido y deseable para ser
transmitido a todos los miembros como manera correcta de
percibir, pensar y sentir frente a aquellos problemas
Cuando se la relaciona con la propuesta de Medina (2000) sobre el proceso del cambio:
La estructura causal que rige el cambio es: Estructuras mentales,
prcticas de trabajo y formas organizativas. Las prcticas de
trabajo se cambian con sistemas y mtodos apoyados en la
capacitacin, el asesoramiento y la asistencia tcnica. Las formas
11

organizativas se cambian con decisiones formales. Sin embargo,

un cambio de la cultura institucional, es decir de las estructuras
mentales, supone desarrollar capacidad para el autoanlisis y, por
supuesto, la autocrtica supone tambin capacidad para asimilar
teoras e inters por entrenarse en nuevos procesos
Toda vez que ambas y en conjunto afirman que,
Los desafos a los que se enfrenta la organizacin (fruto de la
interaccin de su contexto) exigen que sta desarrolle un continuo
de acciones (gestin del cambio) para superarlas; y la efectividad
de ste complejo de acciones es posible cuando existe un
correlato entre 1) los supuestos y disposicin del capital humano
(cultura organizacional) y 2) los objetivos organizacionales.
Por tanto, la relacin entre la cultura organizacional y la dinmica del cambio es
insoslayable en el desempeo de la organizacin.

En ello, a modo de visualizar lo

abstracto de esta relacin, Kenichi (2003) seala que la cultura tiene cuatro funciones
bsicas que permiten inferir su relacin con la organizacin y su impacto en su
desempeo. Eventualmente el anlisis de stas permitira evaluar la pertinencia de la
cultura organizacional con la consecucin de propsitos8 (ver cuadro 02).

CUADRO 002 FUNCIONES DE LA CULTURA ORGANIZACIONAL

IDENTIDAD
ORGANIZACIONAL
8

Para Davis (2003), la evaluacin de la cultura organizacional siempre ha sido una

limitante para los investigadores, los cuales han visto en las entrevistas y los
cuestionarios una herramienta til. Sin embargo, la observacin participante por la
posibilidad de sentir directamente la cultura desde la perspectiva de un participante
que la vive resulta le mejor opcin.

12

DISPOSITIVO PARA
DAR SENTIDO

CULTURA
ORGANIZACIONAL

COMPROMISO
COLECTIVO

ESTABILIDAD DEL
SISTEMA SOCIAL

Fuente: Adaptado de Kinicki (2003)

En el planteamiento de Kenichi (2003) y los trabajos de Robins (2004), Davis (2003) y

Schein (1995,) cada una de las funciones se explica de la siguiente manera:
1) La Identidad organizacional, permite que todos los miembros entiendan y compartan
los fines de la organizacin.
2) El compromiso colectivo, facilita la aceptacin de una relacin con la organizacin
con algo que supera los intereses personales.
3) La estabilidad del sistema social, mantiene unidad la organizacin al darle criterios
apropiados sobre lo que los empleados deben decir y hacer a favor de los objetivos
institucionales.
4) El dispositivo para dar sentido, crea una razn y permite el control que orienta y da
forma a las actitudes y comportamientos de los empleados.

1.1.4. Resistencia al cambio

Como seala Romeo (1999), Davis (2003) y Montufar (2003), la resistencia al cambio es
una reaccin natural de los individuos y grupos organizados, los cuales intentan aferrarse
a conductas conocidas y habituales del pasado, entonces se puede afirmar que la
resistencia al cambio se forma de todos los comportamientos de los empleados, y se
encamina a descreditar, postergar o impedir el cambio. Entonces, cules son las causas
que lo originan? En la visin de Davis (2003) y Kotter (1995 y 1996) la respuesta parte de
13

lo siguiente: El hecho que 1) las actividades diarias generan rutinas y experticia, y 2) el

constante de interrelaciones propicie espacios de seguridad emocional en los empleados,
crea estados de complacencia organizacional. sto por un lado permite consolidar las
capacidades organizacionales existentes y constituir la cultura organizacional. Pero por
otro lado se convierten en percepciones y hechos que actan como factores de
resistencia al cambio (ver cuadro 003).
CUADRO 003 FACTORES DE RESISTENCIA AL CAMBIO EN EL PERSONAL
Objeciones lgicas (lo racional)
El riesgo de que el tiempo de adaptacin sea largo
El esfuerzo adicional que conlleva aprender nuevos procedimientos
Que los costos sean elevados
La posibilidad de que las condiciones del cambio sean desfavorables
Que los argumentos tcnicos del cambio sean cuestionables
Los procesos y rutinas anteriores son mejores
Actitudes psicolgicas (lo emocional)
Temor a lo desconocido
Complacencia con las estructuras anteriores
Baja tolerancia al cambio
Rechazo al administrador u otro agente del cambio
Falta de confianza en los dems
Necesidad de seguridad, deseo de mantener el statu quo
Factores sociolgicos (los intereses de grupo)
Coaliciones de poder
Valores de grupo contrapuestos
Intereses creados
Deseo de conservar amistades existentes
Fuente: Adaptado de Davis, 2003

Sin embargo, las limitaciones racionales, emocionales y los intereses de grupo no se

constituyen en la nica referencia para la resistencia al cambio, en todo caso representan
la estructura ms slida en los inicios del proceso de transformacin.

A ello se debe

acotar un conjunto de factores, producto de las deficiencias en la implementacin de las

medidas de cambio, que tambin actan como barreras organizacionales (ver cuadro
004).
CUADRO 004 - ERRORES EN EL PROCESO DE CAMBIO

14

ERRORES COMUNES

CONSECUENCIAS

Permitir un exceso de
complacencia

Las nuevas estrategia no se

instrumentan bien

No establecer un liderazgo
legtimo con autoridad

Las estructuras y procesos no

alcanzan la sinergia esperada

La reingeniera se toma
demasiado tiempo y resulta
sumamente costosa

Los programas no rinden los

resultados esperados

Subestimar el poder de la visin

No comunicar intensamente lo
que es la visin

Permitir que los obstculos

bloqueen la nueva visin

No dar lugar al triunfo a corto

plazo

Cantar victoria demasiado

pronto

Olvidarse de arraigar la nuevas

cultura organizacional

Fuente: Adaptado de Kotter, 1995.

Como seala Davis (2003), estos factores, en menor o mayor medida siempre estn
presentes en la organizacin y en todo proceso de cambio organizacional, por tanto es
menester considerarlos y gestionar su impacto en la dinmica del cambio. Soslayar la
estructura de resistencia al cambio supone socavar la efectividad del proyecto y generar
las condiciones para que el sistema subsuma cualquier alteracin y, en un plazo breve,
vuelva a su rutina (Schavarstein: 2006).

1.1.5. Estructura de la cultura organizacional

Hasta ahora se ha puesto en evidencia la importancia que tiene la transformacin de la
cultura organizacional en los desafos que conlleva el continuo de cambios que tiende a
enfrentar y superar la organizacin. ste anlisis no es novedoso y sin embargo su
aplicacin es muy poco usual, por lo complejo que resulta la gestin de las dimensiones
de la cultura organizacional. En ello, el trabajo de Schein (2005) resulta oportuno, porque
establece una estructura accesible al anlisis de los elementos que forman la cultura
organizacional: Artefactos, valores compartidos y supuestos bsicos.
15

CUADRO 005 CAPAS DE LA CULTURA

ARTEFACTOS
OBSERVABLES

VALORES
EXPRESADOS

SUPUESTOS
BSICOS

Fuente: Adaptado de Kinicki (2003)

Los artefactos constituyen el primer nivel de la cultura, el ms visible, superficial y

perceptible.

Dirase que es lo que uno ve, escucha o siente cuando llega a una

organizacin. En conjunto definen y revelan la cultura; incluyen servicios y patrones de

comportamiento: Formas de vestir y hablar, historias y ancdotas, lemas, tipos y formas
de reuniones o ceremonias.
Los valores compartidos, en palabras de Kinicki (2003) incluyen cinco componentes: 1)
son conceptos o creencias; 2) corresponden a estados finales de comportamiento
deseables; 3) trascienden las situaciones; 4) guan la seleccin o evaluacin de
comportamientos y acontecimientos, y 5) estn ordenados por importancia relativa.

En

este comprendido pueden existir dos formas genricas de valores: Los expresados y los
manifiestos. Los primeros, a modo de normas, son declarados explcitamente y son los
que explicita la organizacin a objeto de influir directamente en el comportamiento de los
empleados.

El segundo, son los valores que realmente muestra el empleado o se

convierten en su comportamiento. La existencia de distancias entre los valores

expresados y manifestados influye en la actitud de los empleados y el rendimiento
organizacional. La incongruencia entre estos valores (se dice o pregona algo pero no
cumple) puede socavar los propsitos de la organizacin.

16

Los supuestos bsicos constituyen el tercer nivel de la cultura, el ms ntimo, profundo y

oculto.

Son las creencias inconscientes, percepciones, sentimientos y supuestos

dominantes de los miembros de la organizacin. Desde la perspectiva sociolingstica y

psicoanaltica este nivel se constituye por modelos mentales, por tanto se establecen
como el pilar que define la estructura para la construccin de los niveles restantes.
En la lgica anterior, es preciso desatacar el trabajo de Garca (2001), el cual desarrolla
una metfora desde la perspectiva sociolgica: La cultura se construye en tres niveles. El
nivel externo lo representan todas aquellas manifestaciones o resultados culturales
observables, tales como el lenguaje, la vestimenta, etc. El nivel intermedio se puede
percibir y abarca el conjunto de valores, normas y reglas que son creadas por el ser
humano, cuyo fin ltimo es hacer ms sencilla su adaptacin al medio ambiente. Y por
ltimo, el nivel conformado por el ncleo, que bien se podra decir que es el punto de
partida, pero corresponde a lo que da identidad y verdadero sentido a la cultura, contiene
aquellos

aspectos bsicos, trascendentes, fundamentales y muy arraigados en la

colectividad. Se deduce que el ncleo es muy fuerte y relativamente estable y duradero.

CUADRO 006 LOS NIVELES DE LA CULTURA
Nivel observable
(Traducciones y signos)

Postulado
trascendente
(Identidad)

Nivel
perceptible
(Normas y
valores)

Fuente: Adaptado de Garca, 2001

17

1.1.6. Tipos de cultura organizacional

La consolidacin de habitus9 que hacen a la cultura organizacional define, en ltima
instancia, la forma o tipo de cultura organizacional. En ello no existe uniformidad de
criterios, sin embargo la diversidad de aproximaciones, en conjunto, permite tener una
idea ms precisa sobre el tema.

Para los propsitos del trabajo se rescatan los

planteamientos de Etkin (2006), Robins (2004) y Kinicki (2003).

Segn Kincki existen tres tipos genricos de cultura organizacional: 1) la cultura
constructivista, la cual estimula a los empleados para que interacten y trabajen en tareas
y proyectos de manera que ayuden a su necesidad de crecimiento y desarrollo.
Asimismo, apoya creencias normativas relacionadas con los logros, realizacin, personal,
humanismo y afiliacin. 2) la cultura pasiva-defensiva, caracterizada por la creencia
primordial en que los empleados deben interactuar de manera que no amenacen su
propia seguridad en el trabajo. Adems refuerza las creencias normativas vinculadas con
la aprobacin, convencionalismo, dependencia y evitacin.

3) La cultura agresiva-

defensiva, diferenciada por fomentar en los empleados el abordaje de tareas con fuerza,
para proteger su estatus y seguridad en el trabajo.

Este tipo de cultura es ms

caracterstica de creencias normativas que reflejan la oposicin, poder, competencia y

perfeccionismo.
Para Robins, hay culturas fuertes y culturas dbiles. En una cultura fuerte los valores
centrales de la organizacin son sostenidos con firmeza y son muy compartidos. Por el
contrario una cultura dbil no tiene una gran influencia en el comportamiento porque el
grado de intensidad con que se comparte los valores es mnimo.
Etkin plantea la cultura conservadora e innovadora. La primera se define por mantener
un estado de cambio estable, debido a que las perturbaciones externas al sistema remiten
o se reabsorben. La estabilidad estructural no significa que en la organizacin se
mantengan constantes los valores de sus variables crticas, sino tambin que funciona el
atributo de volver a dicho estado despus de pequeas perturbaciones. Es decir que el
sistema admite oscilaciones y variaciones, y un desorden limitado que no desborda. En
cambio la cultura innovadora, est lejos del equilibrio, donde las pequeas fluctuaciones
9

En palabras de Bordeau, el habitus es el conjunto de modos de ver,s entir y actuar de

las pesonas. Este modo de percibir la realidad, aunque parezca natural, est moldeado
por las estructuras sociales. El habitus es la subjetividad socializada.

18

locales, que normalmente no tendran impacto sobre el sistema; stas pueden

amplificarse hasta el punto de provocar innovacin en las estructuras. Es una cultura
productora de novedad en el sentido que crea un nuevo orden en la organizacin.
Independientemente de los alcances de una u otra tipologa, se considera que ninguna de
las propuestas es excluyente sino complementaria porque desde diferentes perspectivas
abordan el fenmeno completo.

1.1.7. Liderazgo y/o administracin el cambio

Para concretar este apartado es preciso diferenciar el liderazgo y la administracin en una
organizacin. En palabras de Kotter (1999),
Administrar supone manejar la complejidad, en cambio liderazgo
es manejar el cambio. En el primer caso la complejidad se maneja
planeando y presupuestando: Fijando metas futuras, sealando
pasos para lograr esas metas y reservando los recursos
necesarios para llevar a cabo esos planes. En el segundo, liderar
una organizacin hacia un cambio constructivo comienza por el
sealamiento de un rumbo: desarrollando una visin del futuro y
una estrategia para producir los cambios necesarios para alcanzar
la visin.
Esta diatpica en apariencia pone en oposicin al liderazgo y la administracin, sin
embargo el mismo Kotter (1999) resalta que liderazgo no es opuesto a la administracin
sino complementario. En este comprendido, gestionar el cambio organizacional supone
hacerlo desde la lente del liderazgo, ms an cuando ste tiene un mayor correlato con
las estructuras que hacen a la cultura organizacional. Sino comprndase las siguientes
apreciaciones al respecto:
La administracin desarrolla la capacidad de llevar a cabo su plan,
mediante la organizacin y el nombramiento de personal: Creando
una estructura, colocando en los cargos a individuos idneos,
hacindoles partcipes del plan, delegando responsabilidades para
llevarlo

cabo

diseando

sistemas

para

verificar

su

implementacin. En ello, la administracin asegura el cumplimiento

19

del plan confrontado los resultados. La actividad equivalente, en el

liderazgo, es la de alinear gente, lo cual significa comunicar el
nuevo rumbo para entender la visin, lo cual implica motivar e
inspirar apelando a los valores y emociones humanas (Kotter,
1999).
Por lo expuesto, queda claro que implementar un proceso efectivo de cambio
organizacional pasa por utilizar (principalmente pero no de forma excluyente)
herramientas del liderazgo organizacional.

1.1.8. Quin lidera el cambio en la organizacin?

Por la connotacin de la dinmica del cambio en los aspectos que hacen a la gestin de
recursos humanos, queda clara la ventaja que posee la unidad de recursos humanos
sobre el resto de unidades organizacionales.

Sin embargo, para evitar el carcter

especulativo de esta posicin, resulta til acercarse a los planteamientos de Ulrich (1995)
sobre el tema, los cuales pueden resumirse en las siguientes premisas:
La gestin de recursos humanos debe comenzar centrndose, no
en las actividades o el trabajo que realiza, sino en los aportes que
puede realizar ese trabajo a los propsitos de la organizacin.
El aporte de la gestin de recursos humanos a los desafos
actuales de la organizacin se traduce en cuatro acciones: 1) La
ejecucin de la estrategia ser socio estratgico ; 2) la eficiencia
administrativa ser experto administrativo; 3) la dedicacin de los
empleados ser adalid de los empleados y 4) la transformacin y
el cambio ser agente del cambio.
Ser agente del cambio conlleva actuar en la generacin de
capacidades organizacionales para manejar tres tipos de cambio:
iniciativas, procesos y adaptaciones culturales. Esto implica que
las iniciativas se definan, desarrollen y concreten en tiempo y
forma; que los procesos se detengan, se pongan en marcha y se
simplifiquen; y que los valores fundamentales de la organizacin
20

sean discutidos y adaptados de una manera adecuada a las

condiciones cambiantes de la organizacin.
Toca resaltar que no es una condicin que la unidad de recursos humanos lidere el
proceso de cambio en la organizacin, sin embargo por la configuracin de sus roles
actuales y potenciales (desarrollar las capacidades organizacionales a partir de la gestin
efectiva de personal) es el ms indicado. En todo caso, desafos semejantes no pasan
por simples declaraciones, sino por un cambio real en el paradigma de la gestin de
recursos humanos a partir de la premisa: Las funciones de recursos humanos deben crear
una medida de valor acorde con los propsitos de la organizacin (Ulrich, 2006).

1.1.9. El proceso para el cambio organizacional

Acorde con las ideas hasta ahora planteadas, la propuesta genrica de Lewin sobre el
campo de fuerzas se torna til para disear una estructura genrica del cambio.
Recurdese que ste Lewin asume al cambio como una modificacin de fuerzas que
mantienen el comportamiento de un sistema estable. Por tanto, este comportamiento es
producto de dos tipos de fuerza: las que ayudan a que se efecte el cambio (fuerzas
impulsoras) y las que se resisten al cambio (fuerzas restrictivas) y mantienen el statu quo.
Para Lewin cuando las fuerzas estn equilibradas, los niveles de comportamiento se
mantienen y se logra un equilibrio cuasi estacionario (Montufar, 2003).

En este

comprendido se plantean tres fases genricas para implementar el cambio:

El descongelamiento, implica reducir las fuerzas que mantienen a la organizacin en su
estado actual.
El cambio propiamente dicho, se entiende como el desplazamiento hacia un nuevo
estado o nivel en la organizacin con respecto a patrones de comportamiento y hbitos, lo
cual significa desarrollar nuevos valores, hbitos, conductas y actitudes.
Re-congelamiento, pensado como la etapa de estabilizar la organizacin en el nuevo
estado de equilibrio. En ello la consolidacin de la cultura organizacional, el apoyo de las
normas, las polticas y la estructura en general, son muy importantes (Montufar, 2003).

21

Sin embargo, hay que resaltar la limitacin del trabajo de Lewin. ste no plantea acciones
capaces de enfrentar los imprevistos que surgen de la resistencia al cambio y/o los
errores en la implementacin de los procesos de transformacin. En este comprendido, la
aplicacin metodolgica de la Investigacin-Accin es til, no slo porque permite la
resolucin de problemas complejos desde la accin dialctica de micro-proyectos de
sencilla gestin, sino que en stos la dinmica del cambio encuentra una herramienta til
para enfrentar lo contingente, sin que ello implique hacer un alto en los procesos. En ello,
es til la propuesta de Montufar sobre la Investigacin-Accin como herramienta para
desarrollar procesos de cambio organizacional (ver cuadro 007).
CUADRO 007 LA INVESTIGACN ACCIN
Percepcin de problemas
Consultas con el personal tcnico experto en cambio
organizacinal

Recopilacin de datos y dignstico inicial

Retroalimentacin al grupo clave de la organizacin
(planta ejecutiva)
Diagnstico conjunto de lsoproblemas
Planeacin y accin conjunta (objetivos del programa de
cambio planeado y medios para lograr los objetivos)
Accin
Recopilacin de datos despus de la accin
Retroalimenacin al grupo de clientes por el consultor
CUADRO 07 Modelo de investigacin accin
Re-diagnstico y planeacin de la accin
Nueva
accin
Fuente:
Adaptado de Montufar, 2003.
Nueva recopliacin de datos como resultado de la accin
As sucesivamente

Fuente: Adaptado de Montufar, 2003

22

1.2. HORIZONTE DE DESARROLLO Y POLTICA PBLICA

1.2.1 Horizonte de desarrollo y Estado
Es muy usual que al hablar de desarrollo se haga referencia a los beneficios asociados a
la economa, lo cual es errneo. En su sentido estricto, en palabras de Ballivian (1985) el
desarrollo se lo debe entender o visualizar como un proceso integral que abarca a la
totalidad del ser humano y, por extensin lgica, a la sociedad que ste conforma.
Entonces, por qu se asocia el desarrollo con la economa? La respuesta a ello se
remonta a la acuacin de la palabra hecha por Rostow, el cual quiso expresar con sta,
al conjunto de acciones estructurales que caracterizaron a los pases de crecimiento
econmico exitoso. Posteriormente la palabra se asoci a las finalidades que todos los
pases persiguen, tomando como referente los niveles de bienestar que hubieron de
alcanzar

los

Estados

exitosos

econmicamente

tambin

llamados

pases

desarrollados. A la postre, se vio por conveniente minimizar el sesgo econmico del

desarrollo y ampliarlo a otras dimensiones de las estructuras societales, tal es el caso que
en la dcada de los 90 surge el llamado ndice de Desarrollo Humano-IDH, el cual
tomando a partir del ingreso persona por regin, tambin utiliza otras dimensiones como
el nivel de educacin y la esperanza de vida para referirse al desarrollo alcanzado en un
pas.

En todo caso, hoy por hoy, el desarrollo es comprendido como el conjunto de

acciones necesarias y por las que una sociedad (o un Estado) transcurre para alcanzar
una utopa de bienestar colectivo. El desarrollo en un sistema constitutivo por diferentes
sistemas: Poltico, social, econmico, etc. Por tanto, todo Estado, como condicin para el
cumplimiento de los fines por los que se constituye (utopa de bienestar), asume un
horizonte o estrategia desarrollo.

1.2.2 Desarrollo y utopa de bienestar

En la dcada de los setenta, en la CEPAL, surge la teora de centro periferia, la cual, entre
otros, declara como inviable, limitante e ilegtima la nocin de desarrollo que toma como
referente la estrategia y utopa de bienestar 10 de los pases desarrollados. Ello se justifica
en un complejo de postulados que sostienen como imposible el hecho de que un pas
subdesarrollado

alcance

los

niveles

de

bienestar

de

un

pas

desarrollado.

Precisamente, con referentes similares, cuyo asidero en la mayora de los casos fue
10

Entindase como utopa de bienestar o ideario civilizatorio el estado de bienestar

colectivo, a nivel econmico, social, espiritual, tecnolgico, poltico, etc. que legitima
una sociedad con sentido y fin de su realidad.

23

poltico, a lo largo de las diferentes regiones se construyeron y plantearon diversas

alternativas en relacin al desarrollo.

En sta lnea, se han llegado a complejas

teorizaciones que tratan de explicar los caminos en que las sociedades transcurren para
alcanzar sus idearios civilizatorios.

En ello, hoy por hoy la nocin de modernidad

capitalista como estrategia de desarrollo e ideario civilizatorio es uno de los temas ms

debatidos a nivel global.

Como seala Santos (2007), todo se traduce en la

institucionalidad que la modernidad ha construido a lo largo de quinientos aos, la cual, en

algn modo, marca la cotidianidad de todas las sociedades: Sea por los avances
tecnolgicos, las estructuras de poder llevadas a su mxima expresin con el Estado
democrtico o el capitalismo y sus diversas facetas como forma y modo de produccin
consolidada en la economa, etc.

Por tanto, cualquier intento de abordar el desarrollo

actual debe pasar por un anlisis de la modernidad misma, incluyendo la construccin o

aplicacin de cualquier alternativa.

1.2.3. Vivir Bien como horizonte de desarrollo

De los planteamientos que subyacen a la crtica de la modernidad capitalista en las
propuestas de Santos (2206), Dussel (2005; 2007) y Wallerstain (2008), se deduce 1) la
imposibilidad de generar un solo tipo de desarrollo pas, dada las particularidades que
hacen a cada regin; 2) la necesidad construir una alternativa a la modernidad a partir de
las limitaciones y problemas que genera su complejo estructural: altos niveles de
exclusin social, deficiencias en la redistribucin de la riqueza, contaminacin ambiental,
etc.; 3) la urgencia por desarrollar una nueva institucionalidad para los sistemas de
desarrollo; 4) la necesidad de formar un nuevo arquetipo de sujeto, de acuerdo con los
desafos del horizonte de desarrollo. Entonces, dirase que el planteamiento de cualquier
alternativa a la modernidad como condicin debe tomar en cuenta tales supuestos. En
este sentido el Vivir Bien (o Suma Kamaa) como medio y fin del desarrollo, representa
para el Estado boliviano una alternativa real cambio, porque pretende en principios como
la descolonizacin, lo comunitario, la intra e interculturalidad, la reciprocidad y el rechazo
a la flojera, el robo y la mentira, construir y aplicar un modelo de desarrollo propio capaz
de superar las limitaciones del modelo capitalista.

Pero en todo ello, cul es el

significado del Vivir Bien? Responder ello pasa por una limitacin importante: En su
relacin primigenia el Vivir Bien es una traduccin aproximada de la palabra aymara Suma

24

Kamaa, la cual tiene una connotacin polismica de hecho 11, sin embargo existen
argumentos destacables que lo explican as:
El Vivir Bien, expresa el encuentro entre los pueblos y las
comunidades; es una convivencia comunitaria con interculturalidad
y sin asimetras de poder. No se puede Vivir Bien si los dems
viven mal.

Se trata de vivir como parte de la comunidad, con

proteccin de ella, en armona con la naturaleza, vivir en equilibrio

con lo que nos rodea y con uno mismo (PND, 2010).
Vivir Bien, es vivir en comunidad o convivencia complementaria
con la sociedad y la naturaleza sin desequilibrios respecto a
riqueza y poder.

All lo ms importantes es el sentido de

pertenencia y responsabilidad con la comunidad, puesto que hay

una preocupacin y responsabilidad por los dems, de cuidar a
todos los miembros de la comunidad, de cuidar de los nios y
ancianos (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010).
El Vivir Bien a partir de las relaciones en la sociedad, concibe que
no solo hay que pensar en lo humano, sino en la integralidad de la
comunidad. En la comunidad todos tienen que estar protegidos;
todas las instituciones son para unificarnos (Huanancuni, 2010).
El Vivir bien est reido con el lujo, la opulencia y el derroche,
est

reido con el consumismo.

No trabajar, mentir, robar,

someter y explotar al prjimo, atentar contra la naturaleza,

posiblemente nos permita vivir mejor, pero eso no es Vivir Bien
(Huanacuni, 2010).
Los siguientes principios son para vivir bien o vivir en plenitud:
Suma manqaa (saber comer); suma umaa (saber beber); suma
thokoa (saber danzar); suma ikia (saber dormir); suma irnakaa
(saber trabajar); suma lupia (saber meditar); suma amuyaa
(saber pensar); suma muana munayasia (saber amar y ser
11

Entindase por ello a un conjunto de significados no excluyentes que en conjunto

dan cuenta del sentido real de una palabra.

25

amado); suma istaa (saber escuchar); suma aruskipaa (saber

hablar); suma samkasia (saber soar); suma sarnaqaa (saber
caminar); suma churaa, suma kutaa (saber dar y saber recibir)
(Huanacuni, 2010).
En la construccin de polticas pblicas sobre el Vivir Bien, cuando
se habla de cambio no se trata slo de un cambio de personas;
incluyendo espacios de decisin o accin a quienes han estado
excluidos, sino que esencialmente es el cambio de una forma de
gobernar, una nueva forma de concebir la autoridad. En occidente
la expresin jerrquica que ha marcado la forma de relacionarse
en la familia, en la educacin, entre las personas en general y
entre las formas de existencia hace que la autoridad d a las
personas que la ejercen, un status que las colocan por encima de
los dems y adems les brindan una serie de privilegios; ms que
acercarse,

se

aleja

de

aquellos

quienes

representan.

(Huanacuni, 2010).
Presentadas estas aproximaciones, es preciso resaltar en ellas su carcter filosfico, toda
vez que a partir de ellas se estructura el entramado de desarrollo actual, ello incluye el
complejo de acciones para la implementacin de poltica pblica. En un sentido ms
operativo, llmesele nociones de gestin, estructuras epistemolgicas, etc., las
aproximaciones conceptuales o tericas desde el Vivir Bien o hacia este son mnimas, por
no decir inexistentes.
1.2.4. La organizacin compleja para la construccin del Vivir Bien
En palabras de Morin (1999) el desafo del siglo XXI se traduce en unificar los saberes a
partir de un modelo complejo de la realidad. Este planteamiento, consonante con el Vivir
Bien, no escinde los aportes de la ciencia y el desarrollo actual, sino que ve en ellos una
limitacin para afrontar los problemas actuales:

La realidad es vista de forma

fragmentada y la solucin a sus problemas se asienta en la particularidad y no en el

26

conjunto12.

En este comprendido es necesario desarrollar modelos holsticos para la

resolucin de los problemas.

Justamente en esta lnea, el Vivir Bien propone relaciones o condiciones bivalentes para
el Desarrollo: Lo material y lo espiritual; el hombre y la naturaleza; la individualidad y la
comunidad. En trminos operativos, esto supone la construccin y aplicacin de acciones
paralelas y conjuntas para resolver los problemas del bienestar. Por ejemplo, en esta
lgica, es impensable ejecutar una accin administrativa sin considerar sus implicancias
en la dinmica de la poltica pblica y el Desarrollo mismo.13

1.2.5. El desafo de las estructuras de poltica pblica: El Valor Pblico

Con la aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo (2007), el cual seala la construccin y
la aplicacin de una nueva institucionalidad para el Estado boliviano, misma que consiste
en asumir su descolonizacin desde sus mismas estructuras, prcticas y discursos, a lo
largo de cuatros aos se ha venido desarrollando un proceso de cambio en las
estructuras del Estado, llamada desmontaje del colonialismo y neoliberalismo, a objeto de
generar las condiciones para la construccin y aplicacin, en paralelo, de un nuevo
modelo de desarrollo, que nominalmente se denomina Vivir Bien. Este proceso supone
un nuevo posicionamiento de las estructuras estatales, acorde con los desafos de
desarrollo del Vivir Bien.

Por tanto, tambin existe la necesidad de adoptar nuevos

enfoques para la gestin de lo pblico. En este sentido, el enfoque del Valor Pblico se
constituye el marco pragmtico sobre el cual se pretende gestionar el complejo actual de
acciones de poltica pblica.14
12

Muestra de ello son las paradojas entre los ndices macroeconmicos y los de
pobreza en nuestro pas: El PIB o las reservas en divisas no son capaces de explicar la
ineficiencia en la distribucin de la riqueza, sin embargo son aceptados como indicares
de bienestar.
13

Las inquietudes por los problemas en los modelos tradicionales tambin es

pertinente, sin embargo su forma de abordar la solucin se asienta en lgicas lineales
y procesuales de accin diferente que en perspectiva pueden reproducir efectos
adversos. Por ejemplo la burocracia weberiana asume en la especializacin una forma
de asegurar el logro de objetivos, pero su lgica procesual y lineal lleva al aislamiento
de los actos organizacionales, hasta el punto que las personas ven en sus rutinas
altamente especializadas el fin de la organizacin.
14

Los referentes actuales son tericos y representan un nivel superficial del enfoque,
muestra de ello es el planteamiento del Manual del SPO del CENCAP: El valor pblico
permite ver en trminos prcticos, los resutlados tangibles e intangibles del trabajo

27

CUADRO 008 DIFERENCIAS EN LAS PERSPECTIVAS DE GESTIN PBLICA

Administracin
Pblica
Tradicional

Nueva Gerencia
Pblica

Gestin del Valor

Pblico

Definido por
polticos o
expertos

Agregar
preferencias
individuales,
justificadas por el
contexto

Preferencias pblicas
evidenciadas en la
deliberacin pblica.

Objetivo
principal

Gestin de
insumos

Gestin de
insumos y
productos.
Eficiencia.

Gestin de servicios,
satisfaccin,
resultados,
confianza/legitimidad
del gobierno

Modelo
dominante
de rendicin
de cuentas

Hacia arriba,
formal, jerrquico

Hacia arriba, por

medio de
contratos de
gestin

Mltiple, interactivo

Sistema de
entrega
preferido

Jerrquico

Privado, o pblico
con gestin
distante

Mltiple

Metas del
desempeo

Respuesta a los
ciudadanos.
Mantener confianza y
legitimidad por buena
entrega de servicios.

Inters
Pblico

Metas
g
e
r
e
n
c
i
a
l
e
s

Respuesta a
autoridades
polticas

Fuente: Elaboracin propia

De lo dicho, la aplicacin del enfoque de Gestin del Valor Pblico-GVP se constituye, a

nivel estructural, como el desafo tecnocrtico principal; ello se funda principalmente en la
asuncin de supuestos nuevos y contrarios, en alguna medida, a los enfoques utilizados
anteriormente en la gestin de lo pblico (ver cuadro 008). stos en palabras de Moore
(1995) se sintetizan en tres supuestos que forman un tringulo estratgico: 1) tener en el
fondo por objeto la creacin de algo valioso (es decir, lo que constituye el valor pblico), 2)
institucional en el marco del rol que debe cumplir.
Gestin
Poltica
Gestin de
Entorno

28

ser legtima y polticamente sostenible (es decir, atraer el apoyo suficiente y concomitante
de recursos autorizado por el contexto, es decir, de polticos y otras partes interesadas en
su conjunto, con el debido reconocimiento de sus diferencias de poder, y 3) ser operativa
y administrativamente factible (es decir, factible con la disposicin de la organizacin
externa y la capacidad necesaria para producirla).
CUADRO 009 MODELO PARA LA CREACIN DE VALOR PBLICO

Cul es el valor pblico que se busca?

Qu diferencia genera la organizacin?
Qu pasara si la organizacin no existiese?

Propsito

Entorno

Visn y
misin clara
y compartida

(Facilita)

Valor
Pblico

Capacidades
Gestin

Fuente: Adaptado de Moore, 1995.

1.2.6. La dinmica del cambio en la estructura del Estado

Como seala el Plan Nacional de Desarrollo en varios de sus apartados, los desafos de
Desarrollo del Vivir Bien, conllevan un cambio de la institucionalidad existente o como
expresa textualmente la transformacin del aparato estatal. Siendo as, cul es el
alcance de tales cambios? En trminos filosficos desde la lente del Vivir Bien, el cambio
supone ontolgicamente la accin de un sujeto diferente al de la modernidad capitalista, lo
cual implica una transformacin total de todas las estructuras. Sin embargo, en trminos
operativos, este planteamiento es inverosmil, por lo menos en el corto plazo, por los
costos sociales, econmicos o polticos, por decir algo, que ello implica. Por tanto, una
transformacin razonada cuyo horizonte sea la transformacin total de las estructuras,
conlleva un continuo de acciones de cambio de mediano y largo plazo. Para entender esta
29

premisa los aportes de Cabrero (1995) sobre los tipos de cambio en las organizaciones
del Estado, resultan tiles (ver cuadro 010).

CUADRO 010 REFORMA DE LAS ORGANIZACIONES

ORIENTACION DEL CAMBIO

CAMBIOPROFUNDIDAD DEL

Situaciones de cambio

Intraorganizacional

Relacin
organizacincontexto

Focalizacin sobre
estructuras
organizacionales

Reestructuracin

Reforma
administrativa

Focalizacin sobre
estructuras y
comportamientos
organizacionales

Renovacin
institucional

Reforma integral

Fuente: Adaptado de Cabrero 1992, en Medina 2000.

En palabras de Medina (2010), cualquier situacin de cambio conlleva un paradigma que

supone un nuevo modelo organizacional que establezca en las organizaciones una
relacin dinmica entre su cultura, sus prcticas de trabajo y sus formas organizativas. Al
respecto Klinsberg (1995), en consonancia con la gestin del valor pblico, plantea que
debe romperse con la dicotoma entre la poltica y la administracin, para lo cual resulta
esencial el mejoramiento del pensamiento estratgico y el anlisis de los modelos
obsoletos de percepcin. Por tanto, queda claro que independientemente de la situacin
de cambio, existe la necesidad de cambiar los esquemas mentales a favor de la misma
dinmica de cambio.

1.3. GENEALOGA DEL DISCURSO

Este apartado busca precisar algunos conceptos complementarios a la dinmica del
cambio y la cultura organizacional, pero desde la perspectiva del psicoanlisis, la
sociolingstica y la poltica. Se asume la importancia de stas por el complejo que hace
30

a la investigacin, pero principalmente por el actor de ella: Las personas. Toca aclarar
que ninguna de las precisiones siguientes busca justificar las teoras a las que stas se
inscriben, en todo caso su uso es meramente instrumental, y se ahonda en ellas en la
medida que justifican las relaciones que explican la dinmica del cambio en relacin a la
estructura de la cultura organizacional.
1.3.1. Discurso y modelos mentales
Para Heidegger el lenguaje es la casa del ser (es decir del hombre) porque en ella se
constituye como tal.

Por tanto, el lenguaje no se limita a ser un mecanismo de

comunicacin, sino que supera esta dimensin y s convierte en un medio que establece al
sujeto en la sociedad.

En un sentido laxo, el discurso entendido

como un evento

comunicativo especfico, se constituye en la forma ms expedita de relacionamiento y de

constitucin del hombre, de ah que posturas como las de Van Dijk (1988) que sealan
una estrecha relacin entre discurso y conducta humana resultan importantes para la
investigacin: Los modelos son representaciones en la memoria episdica de
experiencias personales interpretadas, incluyendo lo que la gente tiene en mente sobre
una situacin a la que un discurso refiere. De all que los modelos sean los correlatos
cognitivos de los fragmentos percibidos del mundo y, por lo tanto, tambin de situaciones
sociales en las que la gente participa o de las que oye hablar. En el planteamiento del
mismo Van Dijk (1998), este enfoque cognitivo de los modelos mentales lleva a la
conclusin de que stas no son meras listas de ideas; son marcos complejos,
jerrquicamente organizados que controlan actitudes que en s mismas son esquemas
estructurales complejos de opiniones generales acerca de problemas sociales. En este
comprendido, se puede afirmar que una eventual transformacin de las actitudes pasa
indiscutiblemente por una re-ordenacin de los discursos que configuran la realidad del
sujeto.

1.3.2. Poder y tipos de discurso

Los discursos tienen estructuras variadas, las cuales se pueden analizar de diversas
maneras dependiendo de las distintas perspectivas generales o el tipo

de gnero

analizado, por ejemplo conversaciones, informes, anuncios, etc. Asimismo, en su sentido

semitico ms amplio, los discursos pueden incluir tambin expresiones no verbales tales
como dibujos, cuadros, gestos, etc.

Sin embargo, lo relevante en trminos de la

31

investigacin, las relaciones que imponen los distintos discursos para construir un tipo
especfico de modelo mental se constituyen en lo ms relevante de su estudio.
En principio, el trabajo de Foucault (1971) respecto de la relacin poder-discurso se
esgrime como un eje fundamental en la investigacin.

Tngase en cuenta que ste

filsofo, plantea que en las interacciones sociales existe un continuo dicotmico: la

relacin poder-discurso, donde el poder es una tecnologa que atraviesa al conjunto de
relaciones sociales, una maquinaria que produce efectos de dominacin a partir de un
cierto tipo peculiar de estrategias y tcticas especficas (Ceballos, 1994). En su prolfico
trabajo de investigacin, llega a las siguientes conclusiones:
En cualquier sociedad, mltiples relaciones de poder atraviesan,
caracterizan y constituyen el cuerpo social. Estas relaciones de
poder no pueden disociarse, ni establecerse, ni funcionar sin una
produccin, una acumulacin, una circulacin o un funcionamiento
de los discursos.
en toda sociedad la produccin del discurso est, seleccionada y
redistribuida por un nmero de procedimientos que tienen por
funcin conjurar los poderes y peligros, dominar el acontecimiento
aleatorio, es decir que el discurso nunca es inmanente en su
reproduccin y que en ello intervienen mecanismos que lo
condicionan y estructuran. Estos mecanismos son: La exclusin o
prohibicin, la separacin o rechazo y la voluntad de verdad. De
los tres mecanismos, el de la verdad es el ms significativo porque
en su pretensin y condicin de justificar y validar todo, llega
imponerse a las otras formas15.
un poder puede constituirse, no tanto segn la ley, sino segn una
cierta legitimidad fundamental (Foucault, 1976).

15

Para Foucault la voluntad de verdad ha superado su subjetividad y ha logrado constituir e insertarse en toda la
institucionalidad que conocemos, sino baste identificar los lugares donde no se pretenda justificar algo en oposicin a otra
cosa, o como dira Foucault: Donde un discurso imponga su verdad sobre otro.

32

En este comprendido dirase que las relaciones de interaccin social 1) siempre estn
sujetas a los juegos del poder; 2) que las mismas a partir del discurso legitiman o no
cualquier un precepto especfico.
Desde otra perspectiva, la del psicoanlisis, Lacan (2004) tambin releva el discurso
dentro de las relaciones sociales. En sus estudios parte del trabajo lingstico de
Saussure, por ello seala que el discurso es condicin en las interrelaciones sociales. Sin
embargo, aade que esta condicin se funda en la necesidad que tiene el sujeto de
constituirse como tal. Para ello sostiene que todo sujeto es tal en la aceptacin de otro
que no sea el yo; asimismo, que el discurso es el vinculo inicial y final. Por tanto, el
discurso, en tales condiciones, supera los afanes comunicativos de la lingstica, y se
funda como acto constitutivo del sujeto y su comunidad.
En ambos casos queda claro el impacto que el discurso, no slo como medio de
comunicacin, es un instrumento a partir del cual se generan mecanismos de dominacin.

1.3.3. El carcter simblico del discurso

Lacan (2007) sostiene en su trabajo la existencia de tres rdenes: Lo real, lo simblico y
lo imaginario. Estos configuran el plano en el que el sujeto interacta y se constituye
como tal. La realidad estara dada por la materialidad pura de las cosas, lo imaginario por
la lo abstracto y lo simblico como un mediador entre ambos. Sin embargo, como seala
el mismo Lacan, lo simblico es el ms importante, porque emerge como una solucin a
la ambivalencia de lo imaginario; en ello lo simblico se impone en el sujeto y ste lo
representa a partir de la intervencin de un significante primario que soporta la matriz de
la significacin. En perspectiva lo simblico como constitucin del sujeto se llega a definir
en planos de identidad que se suceden en el orden real.

Asociando el carcter

constitutivo de lo simblico y el discurso, dirase que el sujeto es tal en la medida que

construye realidades en la medida que internaliza un acto simblico por medio del
discurso.

33

CAPTULO II: DISEO TERICO DE LA INVESTIGACIN

2.1. FORMULACIN DEL PROBLEMA
A objeto de comprender los alcances, limitaciones y motivaciones que hacen a la esencia
de esta investigacin (el problema), se ha visto por conveniente anteponer dos
consideraciones inciales:

La aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado en febrero de 2009, en

trminos de Desarrollo, no hizo ms que consolidar los procesos de construccin
y transformacin de la poltica pblica, iniciados en la gestin 2006. Como seala
el Plan Nacional de Desarrollo 2007, la transformacin de lo pblico debe dirigirse
a superar las limitaciones del modelo anterior, a objeto de construir y consolidar el
horizonte de desarrollo pas: El Vivir Bien.

Entonces, cules son esas

limitaciones? La respuesta a ello, segn el informe de Desarrollo Humano 2007 del

PNUD, se sita en la llamada modernizacin de la gestin pblica a partir de las
llamadas reformas estructurales aplicadas en la dcada de los noventa, misma
que no lograron ms que aumentar la complejidad y dificultar el trabajo cotidiano
de gestin pblica.

Entonces, a cuatro aos de la aplicacin de un conjunto

nuevo de directrices de Desarrollo, resulta pertinente analizar la medida y

efectividad de las transformaciones del aparato estatal, ms an cuando el informe
de Desarrollo Humano 2010 del PNUD seala que la educacin an es una de
las principales restricciones y barreras que enfrentan miles de bolivianos y
bolivianas para ejercer sus derechos.

Cabe decir que la creacin de valor

pblico en los periodos de implementacin de las transformaciones estructurales

en educacin es limitada.

34

En cualquier intento responsable de programa de Desarrollo pas, queda clara la

necesidad de evaluar la efectividad de la accin de poltica pblica, a objeto de ir
cerrando las brechas usuales entre lo proyectado y consumado. Sin embargo, se
debe caer en cuenta que semejante empresa implica un complejo sinrgico de
esfuerzos en diferentes sectores, los cuales es mayor o menor medida,
dependiendo del rea de intervencin, siempre se ven disminuidos por las
limitaciones que va imponiendo el contexto: falta o restriccin al acceso de
informacin,

ausencia

de

modelos

pertinentes

capacidades limitadas de los recursos humanos, etc.

la

realidad

inmediata,

En todo caso, tambin

queda claro el hecho de construir y aplicar alternativas a sta limitaciones,

considerando que ello va ms all de un mero cumplimiento procedimental o un
simple esfuerzo terico, por decir algo; y que ms bien, ello supone un acto de
responsabilidad para con la sociedad y uno mismo.
En este comprendido, la investigacin se configura como un instrumento que visualiza la
efectividad de los procesos de transformacin del aparato estatal en el periodo 20062009. En ello, el conjunto de acciones planteadas e implementadas se limit a
comprender el complejo de lo pblico, desde tres perspectivas. La primera centr su
trabajo en la comprensin de las transformaciones de la gestin pblica como instrumento
de la consecucin del modelo actual de Desarrollo, considerando que ello, en el nivel ms
operativo, deviene de los niveles de creacin de valor pblico.

La segunda, fund sus

acciones en la comprensin de las causas que explican las acciones de transformacin de

lo pblico, asumiendo que la efectividad de ello se apoya en el cambio de la cultura
organizacional de las instituciones. La ltima, la tercera, estableci precisin en la
delimitacin del estudio, centrando su inters en el sector educativo; propiamente en la
institucin responsable de su gestin: El Ministerio de Educacin. En consecuencia se
estableci la siguiente pregunta de investigacin,
Ser que la gestin deficiente de la cultura organizacional es
el proceso de cambio

institucional del Ministerio de

Educacin?

35

Esta directriz tiene por objeto precisar y estructurar formalmente todo el proceso de
investigacin. Sin embargo, es imperioso entender sus alcances y delimitaciones a partir
de la estructura siguiente.

2.2. OBJETIVOS
2.2.1. Objetivo general

Establecer los puntos crticos del proceso de cambio institucional a partir de la

transformacin de la cultura organizacional.

2.2.2. Objetivos especficos

Analizar,

La coherencia del marco estratgico con las directrices de Desarrollo.

La evolucin de las formas organizativas.

Comparativamente el desarrollo de las prcticas de trabajo

Las transformaciones en los niveles de la cultura organizacional

Los niveles de creacin de valor pblico entre los periodos 2002-2005 y 2006-200916.

2.3. HIPTESIS
La gestin de la cultura organizacional es el factor clave en un proceso de cambio
institucional

2.4. DEFINICIN DE VARIABLES CONCEPTUALES Y OPERACIONALES

A partir de la estructura terica de investigacin, las siguientes definiciones explican el
alcance de conceptual y operacional de cada una de las variables.

16

El periodo 2002-2005 responde a un periodo de gestin cuyo modelo, desde la

perspectiva del PND 2007, es considerado tradicional. En cambio el periodo 2006
-2009 corresponde a periodo donde se implementaron acciones de transformacin
estructural en el pas. Cabe resaltar que la temporalidad del primer periodo se explica
por la existencia y acceso a fuentes de informacin confiables en el periodo.

36

2.4.1. Variable Gestin para la creacin de Valor Pblico: sta, entendida como una
medida de desempeo, permite establecer los niveles en que el Ministerio de Educacin,
responde a los mandatos de su creacin: la generacin de valor pblico en el sector
educativo. Para ello, se establecen tres dimensiones de evaluacin: El primero se funda
en el marco estratgico para la creacin de valor, el cual tiene como objetivo la correlacin
cuantitativa y cualitativa entre la implementacin de polticas pblicas y los fines de las
directrices de desarrollo pas. La segunda dimensin, ahonda en la capacidad de gestin
instalada por la institucin para cumplir con sus propsitos. Por ltimo, est el llamado
relacionamiento poltico, el cual analiza cualitativamente el nivel de respaldo y apoyo
poltico de parte de las autoridades de gobierno hacia la implementacin de polticas en
educacin.

En conjunto, el anlisis de la variable parti del anlisis de diez indicadores,

de los cuales los dos primeros fueron de carcter cuantitativo.

2.4.2. Variable Gestin para el cambio organizacional: En la imprevisibilidad de los
impactos negativos de la dinmica del cambio, se consider que el anlisis de la gestin
del cambio organizacional permita establecer el grado en que la institucin desarroll
estrategias internas para implementar acciones de poltica pblica acorde con las
directrices de desarrollo actual (reforma integral).

Para esto se utilizaron cuatro

dimensiones de trabajo, de ellas, las tres inciales explican los patrones intervencin del
cambio en una organizacin: Estructuras y normas, procesos de trabajos y cultura
organizacional. La primera dimensin, el de las formas organizativas, se dirigi al anlisis
del sistema de organizacin administrativa (organigrama, reglamentos, manuales y
procesos) y su relacin con la consecucin de objetivos institucionales.

La segunda

dimensin o de prcticas de trabajo, permiti examinar el impacto del desempeo del

personal en la consecucin de los objetivos de gestin.

La dimensin cultura

organizacional supuso indagar en las acciones implementadas para su transformacin,

pudiendo con ello inferir la estructura de la cultura organizacional anterior y su pertinencia
actual.

Por ltimo, se incluy la dimensin estrategia del cambio para 1) analizar el

impacto conjunto de las dimensiones anteriores e 2) identificar los medios de seguimiento

y monitoreo del proceso en general. En todos los casos, el anlisis de las dimensiones
fue cualitativo.
2.4.3. Variable Transformacin de la cultura organizacional: Se incluy sta variable
en consonancia a los criterios de gestin del cambio organizacional, que sealan a las
intervenciones de cultura organizacional como fundamentales para entender la efectividad
37

del proceso en general. Para ello se efectiviz el anlisis de las tres dimensiones que
hacen a la cultura organizacional: Artefactos observables, valores compartidos

supuestos bsicos.
El trabajo de los artefactos observables se fund en el cotejo de conductas, hechos y
cosas observables: cuadros, fotos, imgenes, logotipos y otras representaciones de
objetos a manera de smbolos; formas de vestir, trato verbal entre funcionarios, estructura
formal en la elaboracin de informes y memorndums; diseo del espacio fsico y
ambiente de trabajo, y ritos (festejo de cumpleaos, bienvenida a los nuevos funcionarios,
aniversarios cvicos y actos religiosos).
El examen de los valores compartidos consider la relacin entre los valores declarados y
expresados. En el primer caso se tomaron en cuenta los valores que subyacen a la
estructura actual de desarrollo: asuncin que el bienestar colectivo es mayor que el
individual, respeto a la naturaleza, no trabajar, mentir, robar, someter y explotar al prjimo,
respeto a las jerarquas en lugar de sometimiento, la agilizacin de procesos
administrativos, el apoyo a los grupos sociales que el sistema anterior desfavoreci
(personas del rea rural o con niveles de formacin mnimos). En el segundo caso analiz
los valores que realmente demuestran y/o comparten los funcionarios, relacionndolos
con los cultura anterior y con la que postulan las directrices actuales de desarrollo.
El trabajo de la dimensin supuesto bsicos, se fund en el anlisis del discurso de los
funcionarios, a objeto de relacionar los modelos mentales que hacen a su cognicin social
y los valores y los propsitos actuales de desarrollo.

Para ello se realizaron

cualificaciones discursivas.

38

CAPTULO III: DISEO O DISPOSITIVO DE PRUEBA

3.1. TIPO Y DISEO DE LA INVESTIGACIN
Epistemolgicamente el trabajo se sustenta en los postulados de Khun, Feyeraben y
Foucault, los cuales aseguran que la intencin del mtodo cientfico por buscar la
comprobacin del fenmeno (lo tradicional) debe ir ms all; por lo que preceptos
primigenios como el de entender o comprender la realidad, de pronto por la particularidad
de determinadas situaciones, son el horizonte que un investigador debe tener. En este
comprendido, por la peculiaridad de la estructura del campo de investigacin: La cultura
organizacional en la dinmica del cambio, donde elementos como los modelos mentales,
los smbolos, las conductas y la accin misma de la imprevisibilidad de las cosas, forman
los elementos de anlisis, se vio como necesario el uso de los instrumentos y elementos
que hacen la investigacin cualitativa desde una perspectiva descriptiva de los
fenmenos.
En relacin al carcter fundacional y macro-estructural del trabajo, lo epistemolgico, se
debe argumentar lo siguiente: La comprensin e interaccin simblica es tan vlida como
el positivismo estructural porque ambos representan una forma de entender y explicar la
realidad (Khun, 1985 en Olive, 1989; y Martnez, 1996 en Barragn 2007). Por tanto, en
el sentido laxo de la idea, no habra una postura errnea, sino una relacin de
discontinuidad perceptiva que coexiste en un mismo tiempo y espacio (Foucault, 1970 en
Ceballos 1997). Entonces, s alguien seala su afrenta hacia algo es suficiente para
admitir como vlida su posicin? Pues bien, en la perspectiva de la investigacin,
39

cualquier posicin por banal que fuese, necesita de argumentos para justificarse; y la
efectividad de ello ser la medida de la consistencia y coherencia de sus proposiciones,
mucho ms si se pretenden interpelar los complejos estructurales que hacen a la
sociedad. En este sentido, la investigacin propone un trabajo de justificaciones a partir
del anlisis del fenmeno, ms que el hecho de su comprobacin positivista.
Respecto al carcter cualitativo del trabajo es preciso hacer algunas puntualizaciones
sobre la decisin de hacer una investigacin cualitativa. La primera tiene que ver con la
complejidad del objeto de estudio, el cual, incluso desde su rea especfica de anlisis la
teora general de la administracin-, es entendido como un entramado confuso de
abstracciones fruto de las interrelaciones sociales que se producen al interior de las
organizaciones: La cultura organizacional. La segunda, y complementaria, se funda en el
alcance que permite lo cualitativo respecto de este tipo de fenmenos:

La bsqueda y el anlisis de la interpretacin.

La asuncin que las prcticas sociales estn constituidas por el significado que los
partcipes les atribuyen, lo que implica tener en cuenta la agencia de los actores,

es decir sus representaciones del mundo, sus valores propios, objetivos y normas.
Ms inters en los procesos que en los resultados y productos o en el contexto en

el cual tiene lugar las experiencias humanas.

Las hiptesis de trabajo no son una relacin entre variables operacionalizables

numricamente sino una interrelacin entre conceptos amplios.

Flexibilidad o capacidad de adaptacin en todo momento (Barragn, 2007).

En este comprendido, queda claro que lo cualitativo fue la alternativa ms adecuada para
bordar las estructura de conductas, modelos mentales, smbolos y discursos que hacen la
cultura organizacional.

3.2. DESCRIPCIN DE LAS UNIDADES DE ESTUDIOS

3.2.1. Mtodos, tcnicas e instrumentos de investigacin
A partir de la estructura y alcances de la tesis, se considera a sta una investigacin
descriptiva de carcter propositivo, cuya instrumentalizacin se fund en el uso de
herramientas como la observacin, entrevista y recopilacin de informacin primaria y
secundaria.

40

Asumiendo que el trabajo, como una necesidad inherente al objeto de estudio, 1) parti
del anlisis de relaciones muy especficas, tales como las conductas, los smbolos y
percepciones propias de los funcionarios del Ministerio de Educacin, para 2) llegar a
generalizaciones complejas como el desempeo institucional, se vio

por conveniente

utilizar el mtodo deductivo de investigacin. Asimismo, considerando que por el alcance

del trabajo existe la necesidad de especificar las propiedades y caractersticas que hacen
al objeto de estudio -la cultura organizacional del Ministerio de Educacin- la investigacin
es de tipo descriptiva. En ello no se pretende relacionar las variables, sino observarlas y
definir su comportamiento dentro su contexto; su concrecin no se definir en relacin a
datos cuantificables, sino en relacin a datos valorativos de las variables (lo cualitativo).
En lo que respecta a instrumentos, su uso estuvo focalizado a la aplicacin de:
Entrevistas semi-estructuradas a funcionarios de diversas unidades organizacionales.
El objetivo de ello fue descubrir, a partir de la indagacin, aspectos que comnmente
quedan sesgados en una entrevista estructurada. Sin embargo, aclarar que todas las
preguntas siguieron un grupo de directrices relacionadas con las dimensiones de
investigacin, a objeto de aprovechar al mximo el tiempo de entrevista. Por ltimo, se
debe destacar el uso de dos cuestionarios tipo: El primero estuvo dirigido a establecer,
primordialmente, los rasgos que hacen a la relacin entre las variables de cultura y
cambio organizacional. El segundo dirigido a funcionarios responsables de implementar o
supervisar la estrategia sectorial, con el objetivo de sistematizar informacin relacionada
con la variable del valor pblico.
Revisin de informacin primaria y secundaria. Para los efectos del trabajo, el anlisis
de la informacin primaria consider la revisin de documentos oficiales. Este trabajo se
dirigi en tres lneas: 1) la revisin de la normativa que hace a la estructura y gestin del
Ministerio (manuales, reglamentos, resoluciones ministeriales, decretos supremos y
leyes); 2) el anlisis de los informes de ejecucin del POA 2007, 2008 y 2009;
evaluacin del desempeo 2006, 2007 y 2008; de evaluacin conjunta con la
Cooperacin- REC; y seguimiento de la auditora SAYCO 2006; y 3) estudio del informe
de consultora sobre desarrollo institucional.
Respecto a la informacin secundaria, esta contempl la revisin del informe de desarrollo
humano 2007 del PNUD, toda vez que ste realiz un anlisis (antropolgico, sociolgico
41

y tecno-estructural) de la estructura Estado, tomando como caso de Estudio al Ministerio

de Educacin; complementariamente se realiz un anlisis de informes varios
relacionados con el desempeo institucional.
Observacin del comportamiento de los funcionarios en sus espacios de distencin
laboral, y en algunos casos en sus rutinas diarias, objeto de analizar en detalle la
estructura que compone la cultural organizacional del ME: Artefactos observables, valores
compartidos y supuestos bsicos.
De modo especfico la apropiacin de herramientas de investigacin como entrevistas
focalizadas, encuestas, recopilacin de informacin primaria y secundaria 17, se consideran
imprescindible para la concrecin de los objetivos. Para efectos de la investigacin se
consider informacin primaria aquella de carcter oficial (Leyes, Decretos Supremos,
Resoluciones Administrativas, informes, circulares y memorandums); la informacin
secundaria se oper por medio de entrevistas, revistas relacionadas e informes.
3.2.2. Procedimientos de aplicacin y procesamiento de la informacin
Considerando el carcter cualitativo de la investigacin, se utiliz en un nivel general el
mtodo de comparacin constante para la sistematizacin de la informacin.

Ello

signific el proceso de los datos contenidos en las entrevistas, las observaciones y la

revisin de informacin documental, a objeto de generar una serie de categoras de
anlisis, a partir de las cuales se generaron conclusiones circunstanciales. Luego se
procedi al estudio de los casos faltantes de anlisis, donde se ampliaron, mejoraron o
modificaron las primeras categoras. En estos nuevos casos, se procedi del mismo
modo hasta la culminacin de la investigacin, en ello hubo una correlacin paralela entre
el anlisis de datos y el cotejo del marco terico (ver cuadro 011).
CUADRO 011 MODELO DE ANLISIS DE DATOS
.

La seleccin secuencial de los datos

Proceso de
La
La
Mejoramiento
formulacin inicial
formulacin final

C1 C2 C3 Cn

total
Para efectos de la
investigacin se considera informacin primaria aquella de carcter oficial (Leyes, Decretos Supremos,
Resoluciones Administrativas, informes, circulares y memoradums); la informacin secundaria se opera por medio de
entrevistas, revistas relacionadas e informes periodsticos.
17

42

Dominios inductivos y deductivos

Categoras/
conceptos
RAZONAMIENTO
INDUCTIVO

Teoras

MUESTREO
TERICO

Nuevos casos

Datos

Datos

RAZONAMIENTO
DEDUCTIVO

Fuente: Adaptado de Yapu, 2006

3.2.3. Relacin entre el marco e instrumentos de investigacin

La coherencia entre los instrumentos y el marco de investigacin operativamente se
defini de la siguiente manera:
3.2.4. Relacin entre el problema y la hiptesis
La hiptesis a partir de la correspondencia de tres ideas fuerza (variables): la creacin de
valor pblico, la cultura organizacional y el cambio organizacional expuso las razones que
dan pie a la investigacin: la inquietud por la limitada creacin de valor pblico en el
Ministerio de Educacin despus de la aplicacin del nuevo modelo de Desarrollo, lo cual
supuso un espacio temporal de anlisis para la implementacin de polticas pblicas
comprendido entre las gestiones 2006 a la 2009 (desempeo institucional). Grficamente
la relacin se entiende de la siguiente manera:
CUADRO 012 RELACIN PROBLEMA E HIPTESIS DE INVESTIGACIN
Problema
Ideas fuerza
de relacin

Descripcin
operacional

Hiptesis
Ideas fuerza
de relacin

Descripcin
operacional

Gestin de
cultura
organizacional

Acciones visibles de
conducta, valores
compartidos y
esquemas mentales

Gestin
deficiente

Medida de
desempeo
negativa.

Limitada
creacin de
valor pblico

Aplicacin
insuficiente de la
poltica pblica
segn directrices de
Desarrollo

Factor clave

Directrices marco
para el cambio
organizacional

Proceso de
cambio
institucional

Cambio
institucional

Influencia e impacto
en la gestin y los
procesos de
transformacin
Procesos de
transformacin
organizacional para
implementar

43

capacidades
organizacionales
para aplicar un
nuevo modelo de
Desarrollo pas.

Espacio temporal
entre el 2006 y
2009.
Fuente: Elaboracin propia

Por tanto, el desempeo del Ministerio de Educacin (creacin de valor pblico) en el

establecimiento del nuevo modelo de Desarrollo (cambio)

se explic por la variable

cultura organizacional. De esta correlacin se infirieron tres variables de anlisis: Gestin

para la creacin de valor pblico, gestin para el cambio institucional y

cultura

organizacional.
3.2.5. Relacin entre variables e instrumentos de investigacin
Considerando que el anlisis conjunto de las tres variables proporcion las razones para
la construccin de la solucin al problema, a partir de ellas se estableci la aplicacin de
los diferentes instrumentos de investigacin.

Cabe sealar que la asignacin de los

instrumentos parti de 1) el alcanc que permitan stos para la recopilacin de

informacin (sea cuantitativa o cualitativa) y 2) la facilidad para interactuar con la
poblacin seleccionada. El cuadro siguiente da cuenta de los tipos de instrumento y su
aplicacin en cada variable.
CUADRO 013- RELACIN DE VARIABLES E
INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIN
VARIABLES

INSTRUMENTOS

1. Gestin para la
creacin de valor
pblico
ED: Estudio
documental
CE: Criterio de
expertos
ENT: Entrevista
OBS: Observacin

2. Gestin para
el cambio
organizacional

3. Cultura
organizacional

Fuente: Elaboracin propia

44

3.2.6. Relacin entre los instrumentos de investigacin y las unidades de estudio

Toda vez que la pertinencia de la investigacin estuvo sujeta a la efectividad del anlisis
de la informacin sistematizada en las unidades de estudio, y asimismo considerando su
carcter cualitativo, se establecieron criterios para determinar las unidades ptimas de
estudio.

Para ello se tom en cuenta la definicin

operacional y alcance de cada

variable. En este comprendido se estableci la siguiente relacin.

CUADRO 014 RELACIN ENTRE INSTRUMENTOS DE
INVESTIGACIN Y POBLACIN DE ESTUDIO
Variable

1. Gestin
para la
creacin de
valor pblico

Instrumentos
Tipo

Alcance

Unidad de estudio
Descripcin

Criterio de elegibilidad

Estudio
documental

Anlisis
cuantitativo de
ejecucin POA
2007 - 2009.

Unid. de
Planificacin y
RRHH.;
PNUD.

Informes de seguimiento y
evaluacin

Criterio de
expertos

Valoracin del
desempeo del
ME; relacin con
las directrices de
Desarrollo; el
alineamiento del
personal a stas; y
el apoyo poltico la
poltica sectorial.

Tcnico de la
Unidad de
Planificacin
del ME

Especialista en
planificacin, conocimiento
del PND; ejecucin del
POA y relacin tcnica y
poltica del ME.

Tcnico de la
Unidad de
RRHH del ME

Especialista en RRHH,
conocimiento del
alineamiento del personal.
y sus procesos de cambio

Unidad de
RRHH.

Informes de seguimiento a
Auditorias SAYCO.

Tcnico de
desarrollo
organizacional
del ME

Especialista en sistemas
de organizacin
administrativa,
conocimiento del proceso
de transformacin
organizativa.

Funcionarios
con 15 aos de
antigedad.

Conocimiento de la
transformacin producida
en diferentes gestiones;
nocin de la interrelacin
del personal.

Funcionarios
con 2-3 aos
de antigedad.

Un funcionario por unidad

organizacional.

Cafetera y
pasillos.

Espacios de distencin o
esparcimiento.

Estudio
documental

Criterio de
expertos
2. Gestin
para el
cambio
organizacional
Entrevista

Observacin

Valoracin del
proceso de
transformacin del
marco estratgico,
las formas
organizativas y la
cultura
organizacional de
acuerdo con los
objetivos de corto,
mediano y largo
plazo.

45

3.
Transformaci
n de la cultura
organizacional

Entrevista

Cualificacin de la
estructura de la
cultura
organizacional
existente.

Observacin

Funcionarios
con 15 aos de
antigedad.

Conocimiento de la
transformacin producida
en diferentes gestiones;
nocin de la interrelacin
del personal.

Funcionarios
con 2-3 aos
de antigedad.

Un funcionario por unidad

organizacional.

Cafetera y
pasillos.

Espacios de distencin o
esparcimiento.

Fuente: Elaboracin propia.

CAPTULO IV: EVALUACIN DE RESULTADOS

A partir de un trabajo sistemtico de la informacin recolectada (bsicamente cualitativa)
18

se desarrollaron tres lneas de anlisis, las cuales se dirigieron a describir la estructura,

la evolucin y el desarrollo futuro de las variables de investigacin: Gestin para la

creacin de valor pblico, Gestin para el cambio organizacional y Estructura de la cultura
organizacional. Todo el trabajo se limit a sintetizar los diferentes hallazgos en virtud de
comprobar la hiptesis e inferir cursos de accin idneos para la construccin y validacin
de la propuesta tcnica, la cual, en teora, busca superar las limitaciones del problema.
4. 1. RESULTADOS DE LA VARIABLE GESTIN PARA LA CREACIN DEL VALOR
PBLICO
4.1.1. Desempeo institucional
Directriz para el anlisis
El desempeo en relacin a las perspectivas de las directrices de desarrollo.
Descripcin situacional
El anlisis que da cuenta de la creacin de valor pblico a partir de la implementacin de
la poltica pblica sectorial se refleja en dos planos: La accin de corto plazo del Plan
Operativo Anual -POA y las medidas de mediano y largo plazo implementacin de las
estrategias educativas.
La ejecucin del POA del 2006 al 2009 tuvo un promedio de ejecucin del 65%. Sin
embargo llama la atencin que entre el 70 y 80% de esta ejecucin se la realiza en el
ltimo trimestre de cada gestin. Es decir que dos terceras partes del ao la ejecucin es

18

Los anexos dan cuenta de informacin complementaria del anlisis de resultados.

46

deficiente. Adems resalta que la ejecucin promedio del POA es igual a la registrada en
entre las gestiones 2002-2005, consideradas periodos de gestin tradicional.
Cabe resaltar que de los veintiocho proyectos, en promedio, de la estrategia educativa
entre el 2006 y 2008, solamente se program quince de stos en el POA (45%). Es decir,
50% de los proyectos eran enunciados y no accin de poltica pblica.
Por otro lado cabe sealar que el sector contaba con 26 proyectos del 2006, 28 el 2007,
29 el 2008 y 20 el 2009, es decir nunca se pudo definir y priorizar una estructura
estratgica sectorial operativa.
Valoracin
Considerando que la creacin de valor pblico como medida de desempeo deviene la
aplicacin de la poltica pblica, los niveles de evaluacin alcanzados por el Ministerio de
Educacin se consideran deficientes. Asimismo, el hecho que no exista una estructura
operativa sostenible de la estrategia educativa, pone en tela de juicio su consistencia
tcnica y su respaldo a la concrecin de las directrices de desarrollo.
Por otro lado, la evidencia muestra que los acciones implementadas en el llamado
proceso de cambio fueron insuficientes porque los niveles de implementacin de la
poltica pblica es igual e incluso menor al de gestiones anteriores.
Cursos de accin
Resulta imperante la construccin un horizonte operativo sostenible de la accin de
poltica pblica, a tiempo de disear e implementar cursos de accin que mejoren el
desempeo institucional.

4.1.2. Limitacin para la consecucin del modelo de desarrollo

Directriz para el anlisis
La relacin del desempeo sectorial en la concrecin del modelo de desarrollo.
Descripcin situacional

47

Uno de los anlisis ms expeditos en relacin al desarrollo de la sociedad boliviana se

explica en el Informe Nacional de Desarrollo Humano del PNUD 2007 y 201019.
Por un lado el informe 2007, ahondando en la estructura del Estado, seala que la
poltica pblica se vio disminuida por 1) la accin de tecncratas que no conocan la
realidad de la gestin pblica y que la idealizaban bajos supuestos irreales; y 2) una
estructura limitada por la visin racional y tecnocrtica. Sin embargo, cabe destacar que
las acciones de poltica pblica en el llamado proceso de cambio (2006-2009) tambin
padecen las mismas penalidades.
El informe 2010, ahondando en la accin misma de la poltica pblica, en el nivel macro
seala la urgencia por reducir las desigualdades en diferentes niveles de la sociedad
(PNUD, 2010: 36). De modo este informe, seala que estrategias como la del Bono
Juancito Pinto y el incremento en la oferta de unidades educativas (por citar algunos
ejemplos) son acciones insuficientes en pos de garantizar una oferta de servicios
educativos de calidad. Asimismo, se destaca que al 2010 la educacin an es una de las
principales restricciones y barreras que enfrentan miles de bolivianos y bolivianas para
ejercer sus derechos (PNUD, 2010: 184-186).
Valoracin
La evidencia muestra que la construccin y aplicacin del nuevo modelo desarrollo se ve
limitada por las acciones deficientes de la accin de poltica pblica. Eventualmente estas
acciones pueden generar espacios de insatisfaccin social con el modelo de Desarrollo
pero en perspectiva pueden deslegitimarlo por completo.
Cursos de accin
Queda clara la necesidad de construir y aplicar estrategias consonantes con las
directrices de de desarrollo; para ello es imperante relevar y no soslayar las acciones que
configuraron las estructuras tradicionales de gestin que se pretendieron superar con el
llamado proceso de cambio.

4.1.3. Las capacidades organizacionales y la creacin de valor pblico

19

Este informe fija su anlisis particular a la accin de poltica pblica entre el 2006 y
2009, toda vez que el informe del 2007 centr su anlisis en el periodo anterior al
2006.

48

Directriz para el anlisis

El impacto de las acciones operativas de la dinmica del cambio.
Descripcin situacional
Considerando el informe de Desarrollo Humanos 2007, que hace un anlisis de la accin
pblica tradicional a partir de la gestin en el Ministerio de Educacin, se destaca que las
capacidades organizacionales (formas organizativas, prcticas de trabajo y esquemas
mentales) se mantuvieron a lo largo del proceso de cambio. Por tanto los niveles de
creacin de valor pblico entre el 2006 y 2009, (donde el promedio de ejecucin de
acciones fue del 65%) se sucedieron por la accin de sus capacidades organizacionales.
Las evidencias muestran que en la dinmica de cambio se realizaron inferencias en las
formas organizativas, las prcticas de trabajo y los esquemas mentales, sin embargo 1)
no se pudo superar los niveles de efectividad de la gestin tradicional y 2) las prcticas de
trabajo inmersas la burocracia tecnocrtica y altamente racional y normativa persistieron.
Valoracin
La implementacin de acciones en la dinmica de cambio fue insuficiente para una
transformacin sostenida de las capacidades organizacionales.

Asimismo, las

deficiencias en la creacin de valor pblico en el sector educativo son comprensibles en la

accin deficiente las capacidades organizacionales del Ministerio de Educacin.
Cursos de accin
Se precisa desarrollar medidas de transformacin sostenida en los tres niveles que hacen
a las capacidades organizacionales.

4.1.4. El respaldo poltico y la creacin de valor pblico

Directriz para el anlisis
El relacionamiento poltico como sustento que legitima y canaliza la ejecucin de la
estrategia.
Descripcin situacional

49

La relacin poltica se muestra principalmente en dos planos: 1) el apoyo y legitimacin de

los movimientos e instituciones sociales vinculadas con el sector y 2) el respaldo poltico
de actores en funcin de gobierno.
El primero visibiliza actores diversos como el magisterio urbano, el magisterio rural, la
federacin de padres de familia y juntas escolares, la asociacin de colegios particulares,
la asociacin de universidades privadas, consejo de universidades del sistema nacional,
la iglesia catlica, la iglesia metodista, el CONAMAQ y otros que respaldan el Congreso
Nacional de Educacin20. Una relacin importante de los actores demuestra su injerencia
y/o demanda de manera circunstancial, por tanto su vnculo poltico con la estrategia
sectorial es moderando; adems se destaca su respaldo, en trminos generales, a la
estrategia. En el otro lado est un grupo reducido de actores que por su relacionamiento
poltico con otros sectores y/o su capacidad de movilizacin social, son considerados
actores relevantes. En este grupo destaca el magisterio urbano, el magisterio rural y el
CONAMAQ, siendo el primero un actor social de oposicin. Dirase que la funcin que
cumple este plano es la de legitimar socialmente la accin de poltica pblica.
El segundo plano da cuenta de las relaciones de apoyo poltico en temas de gestin y
aprobacin de recursos financieros, aprobacin de normas y relacionamiento tcnico en
reas de inters socio-poltico (salud, empleo, justicia, seguridad ciudadana, produccin y
culturas). Las relaciones de orden financiero se sustentan en el Ministerio de Hacienda
pero principalmente con la llamada Reunin de pases cooperantes 21, dado que la
inversin sectorial depende de sta22. Si bien esta relacin se enmarca en los protocolos
del acuerdo de Paris, el cual exige un alineamiento de la Cooperacin a la estrategia del
pas receptor (tal el caso de Bolivia), la Cooperacin tiene la potestad de declaracin de
elegibilidad tcnica a la estrategia.

Esta situacin sali a relucir en los informes de

evaluacin conjunta (entre la Cooperacin y el Ministerio de Educacin) en la gestin

2008, donde se resaltan dos puntos: 1) Existe la necesidad de establecer acciones ms
concretas en la implementacin de la estrategia sectorial (situacin que se acarreaba
desde la gestin 2006); 2) se debe implementar una estrategia que permita mejorar las
20

Este congreso de acuerdo a la Ley 1165 es el encuentro oficial ms importante en el sector porque rene a sus actores e
instituciones ms importantes. En el acuerdo de 2007 se observa la firma de ms de cien representantes de diferentes
reas.
21

Este grupo rene el apoyo de Suecia, Holanda, Dinamarca y Espaa.

22

El 85% de los proyectos de inversin pblica son financiados por la Cooperacin.

50

capacidades institucionales a objeto de acompaar la construccin e implementacin

efectiva de la estrategia educativa.

Por otro lado, las relaciones restantes son

superficiales y circunstanciales, vale decir que se hacen presentes a travs de procesos

convencionales y canales formales.

Valoracin
Llama la atencin las relaciones con la cooperacin, dada su observacin a la capacidad
tcnico-operativa para gestionar la estrategia educativa. Eventualmente la ausencia de
medidas para mejorar tcnica y operativamente la estrategia educativa pone en riesgo su
continuidad y sostenibilidad, toda vez que la inversin educativa depende de sta.
Cursos de accin
Establecer una estrategia organizativa dual, que permita por un lado resolver los
problemas ms urgentes y dar continuidad a los proyectos vigentes; y por otro lado,
construir e implementar acciones que permitan una transformacin real de la estrategia en
consonancia a los objetivos de desarrollo.

4.2. RESULTADOS DE LA VARIABLE GESTIN PARA EL CAMBIO

ORGANIZACIONAL
4.2.1. Los momentos del proceso de cambio
Directriz para el anlisis
La dinmica del proceso de cambio en la estructura organizativa
Descripcin situacional
A partir de las acciones de transformacin implementadas y su relacin con las directrices
de Desarrollo (ver anexo 005), se configura un escenario que delinea un momento de
cambio intenso y otro moderado.
El primero o de descongelamiento, que abarca la gestin 2006 y el primer semestre del
2007, incluye un conjunto de acciones bsicas destinadas a la difusin del nuevo
paradigma. Las acciones ms evidentes se renen de la siguiente manera:
51

Cambio de la estructura organizativa (organigrama y el desarrollo de propuestas de

modelos de proceso y procedimientos de trabajo).

Construccin del marco estratgico (misin, visin, polticas, programas, proyectos).

Socializar y promover artefactos observables (smbolos, frases, forma de vestir, ritos, y

postulados de valores organizacionales y el establecimiento de grupos informales de
trabajo para la discusin poltica y sectorial).

Cabe resaltar que este periodo se caracteriz por la informalidad, toda vez que muchos
de las acciones se emprendieron y no se desarrollaron documentos que expliquen su
alcance

estructura.

Destacan

los

lderes

informales

polticos,

los

cuales

independientemente de su posicin jerrquica en la estructura organizacional gestionaron

las acciones del cambio.
El segundo o de cambio moderado, abarc desde el primer semestre de la gestin 2007
hasta la finalizacin de la gestin 2009; ste se caracteriz por la continuidad de algunas
acciones y el estanco y eliminacin de otras, por ejemplo:

En el nivel estructural se dio continuidad a la composicin genrica del organigrama

pero, en trminos generales, no se desarrollaron nuevos instrumentos que permitan su
concrecin operativa en procesos, procedimientos, manuales y/o reglamentos. Los
escasos cambios procedimentales traducidos en la aplicacin de

manuales y

reglamentos se enfocaron en la actualizacin y no as en la aplicacin de nuevos

procesos.

Se concret la estructura estratgica y se elaboraron documentos que explican su

alcance y estructura (Plan Estratgico y Proyectos).

En el nivel de la cultura organizacional se mantuvo la aplicacin de los artefactos

observables, pero la informalidad de la estructura valores incluyendo sus
contradicciones qued trunca y no se formaliz. Asimismo, los grupos informales de
trabajo de anlisis tecno-poltico desaparecieron cuando sus gestores quedaron al
margen de la estructura oficial de la institucin.

52

En trminos generales, esta fase se caracteriz por formalizar solamente alguno de los
cambios del primer momento, asumiendo para ello el criterio de requerimiento normativo,
principalmente en el nivel estratgico.
Valoracin
La impronta del proceso de cambio muestra un retroceso a las prcticas de gestin que
se pretendan superar. Si bien en principio existi un impulso importante para construir
una nueva cultura organizacional y una reconfiguracin de los procesos y estructuras
organizativas, ello no fue suficiente para transformar los modelos mentales y las prcticas
de trabajo habituales.

Por otro lado, existe la posibilidad de que la estructura del nivel

estratgico se vuelva contradictoria

con sus postulados, toda vez que los otros dos

niveles de transformacin no son compatibles.

Cursos de accin
Disear acciones de cambio cuya implementacin y gestin sea sostenida hasta lograr
institucionalizarla procedimental y culturalmente en todos los niveles de la estructura
organizativa.

4.2.2. La gestin del proceso de cambio

Directriz para el anlisis
El grado de formalizacin y asignacin de responsabilidades en el proceso de cambio.
Descripcin situacional
Fue inexistente una estructura formal que explicite o dirija el proceso de cambio. Muestra
de ello es que la informalidad con que se iniciaron las acciones de cambio oblig en un
segundo momento a formalizar algunas acciones y eliminar o soslayaron otras.
Asimismo la distribucin de acciones de cambio en el intento de formalizarlas se
distribuy por asociatividad funcional, es decir cada unidad organizacional dependiendo
de la semejanza o relacin de sus funciones con alguna accin de cambio se apropi o no
de sta, pero ello provoc que el proceso se desvirte, de modo que cada unidad
interpret superficialmente la accin del cambio. Esto provoc que la funcin recurrente
de cada unidad organizacional 1) inicialmente solape la intencin y alcance de las

53

acciones de cambio; y 2) posteriormente las soslaye por completo o las utilice

discursivamente. Muestra de ello son los procesos de la unidad de Recursos Humanos:

Capacitacin de personal: El 2006 y el primer trimestre del 2007 se llevaron adelante

cursos de capacitacin interna, con los objetivos de socializar los alcances del nuevo
paradigma y facultar a los funcionarios en temas complementarios. Sin embargo,
dado que esta actividad no era parte de los procesos formales se la elimin; volviendo
en ste sentido a los proceso tradicionales de capacitacin externa a travs del
CENCAP y SNAP.

Evaluacin del desempeo: El 2007 se modificaron las directrices de evaluacin del

desempeo, considerando que eran contradictorias con el desempeo institucional.
De modo particular, la ejecucin del POA de medio trmino era deficiente, sin embargo
la evaluacin del desempeo de todo el personal, en trminos generales, era ms que
aceptable.

Razn por la cual se decidi correlacionar 1) el logro de propsitos

organizacionales, a partir de la contribucin de cada unidad organizacional, y 2) el

desempeo de cada funcionario. Sin embargo a partir del 2008 se volvieron a utilizar
los instrumentos tradicionales.
Valoracin
La ausencia de procedimientos que formalicen e institucionalicen las acciones de cambio,
acompaado de la debilidad tcnica de su formulacin e implementacin, ha establecido
un escenario nulo para la transformacin de la gestin de la poltica pblica, y por tanto
tambin de la consecucin de las directrices de desarrollo.
Cursos de accin
Desarrollar una estrategia que permitan la implementacin de acciones sostenibles hasta
conseguir una transformacin efectiva para la gestin del valor pblico.

4.2.3. Las transformaciones en la estructura organizativa

Directriz de anlisis
Los alcances del proceso de cambio en la estructura organizacional.
Descripcin situacional
54

En general las acciones de cambio tuvieron su principal referente en la gestin 2006 pero
en 1) la ausencia de mecanismos que las formalicen en algunos casos o se les de
continuidad en otros y 2) sobre todo en la inexistencia de referentes equiparables o
superiores se recurri a las tradicionales.

En ello destaca el caso de la estructura

jerrquica, que fue motivo de acciones sostenidas de cambio, sin embargo esto no fue
suficiente frente a las acciones rutinarias arraigadas en las percepciones y modelos
tradicionales, para soslayar la dinmica del cambio.

Por ejemplo, los organigramas

eliminaron jerrquicamente el nivel de reas a objeto de aprovechar los beneficios de una

organizacin ms plana, incluso el manual de puestos reconfigur las relaciones de
dependencia y relacionamiento de los puestos, sin embargo en la prctica todos los
funcionarios mantuvieron intacto este nivel (ver anexo 008 y 009).
En el proceso general llama la atencin el encubrimiento de las formas y modelos
tradicionales a partir de la difusin de los llamados artefactos observables de la cultura
organizacional. Muestra de ello es que en la percepcin de los funcionarios est como
principal referente del cambio la asuncin de nuevos smbolos (la valorizacin de todas
las formas de la cosmovisin andina), manteniendo de este modo la aplicacin
excesivamente racional del modelo burocrtico o la eficiencia procedimental del modelo
tradicional de la gerencia pblica en sus acciones cotidianas.
En lneas generales, las acciones de cambio no tuvieron impacto en el mediano plazo
para transformar la estructura organizacional, toda vez que las prcticas tradicionales
volvieron a ser utilizadas como principal referente.
Valoracin
La accin de las prcticas tradicionales de gestin en el corto y mediano plazo puede
influir en la modificacin de los proyectos no ejecutados y principalmente en la concrecin
efectiva de los propsitos estratgicos. Tal situacin en el mediano y largo plazo dificulta
la construccin y aplicacin del modelo Desarrollo, ello supone una deslegitimacin de
todo el proceso y una eventual disminucin de apoyo social a las acciones de gobierno.
Cursos de accin
Resulta imperante implementar acciones de formacin, desarrollo e internalizacin de las
acciones de cambio en los diferentes niveles de la estructura organizativa.

Estas
55

acciones deben ser sostenibles y gestionadas por una unidad o grupo organizacional su
sentido en el corto y mediano plazo.

4.3. RESULTADOS DE LA VARIABLE ESTRUCTURA DE LA CULTURA

ORGANIZACIONAL
4.3.1. La estructura crtica de la actual cultura organizacional
Directriz de anlisis
El impacto de la dinmica del cambio en la transformacin de una nueva cultura
organizacional.
Descripcin situacional
La actual cultura organizacional muestra una estructura hbrida entre lo tradicional y las
transformaciones del llamado proceso de cambio. Sin embargo por la connotacin de las
diferentes manifestaciones en cada nivel, la cultura tradicional es la que se impone sobre
la otra; para justificar esto, recurdese que:

En el nivel ms importante y complejo, es decir el de los supuestos bsicos,

solamente la cultura tradicional ha logrado producir estructuras discursivas y mentales,
logrando con ello su pervivencia hasta la fecha.

En el nivel de valores la estructura que hubo de desarrollar la cultura tradicional se ha

mantenido pero ha sido internalizada al punto que se combin con los supuestos
bsicos. Ello supone una ventaja frente a la ordenacin de valores del proceso de
cambio, los cuales no tienen impacto por su carcter informal y por el nmero reducido
de funcionarios que lo comparten.

En todo ello, resalta la consolidacin del nivel de artefactos observables (smbolos, ritos,
formas de vestir, frases, etc.). Sin embargo habr que decir que este posicionamiento es
aparente toda vez que los funcionarios gestionan los elementos del nivel de artefactos
observables de manera aislada, es decir no lo relacionan con los otros niveles de la
misma cultura organizacional y mucho menos con los otros mecanismos de la estructura
56

organizativa, provocando de este modo posturas y acciones contradictorias a los

supuestos del proceso de cambio. Muestra de ello es que:
1) Un principio fundamental como el Vivir Bien se incluye en diversos textos e informes
tcnicos, pero salvo grupos reducidos de funcionarios, asociados polticamente a la
gestin de gobierno o por otro lado altamente especializados en el tema, pueden dar
cuenta del alcance del concepto y su implicacin en toda la estrategia educativa. Vale
decir que sta frase es utilizada como un smbolo aparente.
2) Unidades organizacionales como la de adquisiciones, cuyo personal est constituido
por funcionarios reclutados estrictamente en el proceso de cambio y que a su vez estn
muy relacionados con las manifestaciones de nivel de artefactos observables, est
considerada

como

extremadamente

rgida

en

la

aplicacin

funcional

de

sus

procedimientos tradicionales.
3) Las convocatorias de personal e incluso los manuales de puestos relevan la necesidad
de que los funcionarios conozcan la Ley Educativa Avelino Siani, la realidad nacional y/o
la revalorizacin de los saberes y conocimientos de las naciones originarias, sin embargo:

No se implementan acciones para desarrollar esos conocimientos

Los funcionarios de Recursos Humanos no conocen los alcances de la Ley y las
nociones bsicas que constituyen la cosmovisin de las naciones originarias.

4) Nociones bsicas constitutivas de la estrategia sectorial y por tanto consideradas como

directrices para configurar todo el accionar de la institucin: Educacin comunitaria,
productiva, descolonizadora, inter e intracultural y plurilinge, tcnicamente no han sido
definidas e informalmente se operan discrecional y tergiversadamente (ver anexo 007).
.
Valoracin
Existe una aplicacin formal e informal ampliamente difundida de los artefactos
observables que se relaciona con la directriz terico-filosfica, sin embargo no existen
relaciones con la llamada creacin del valor pblico. Por tanto, en la inexistencia de
correlatos entre lo filosfico y la creacin de valor pblico, el nivel de artefactos
observables se considera ineficaz, toda vez que no posibilita la concrecin de la poltica
pblica. Ello repercute en los niveles de ejecucin real de la poltica pblica toda vez que

57

los funcionarios asumen que la eficacia de o eficiencia de la gestin se reduce a la

aplicacin de artefactos.
Curso de accin
Existe la imperiosa necesidad de desideologizar los elementos de los artefactos
observables y construir en paralelo, acciones para fundar nuevos valores y modelos
mentales consonantes las directrices actuales de Desarrollo.

4.3.2. La estructura crtica de los valores compartidos y los supuestos bsicos

Directriz para el anlisis
El impacto de la dinmica del cambio en la transformacin de una nueva cultura
organizacional.

Descripcin situacional
La impronta de acciones de cambio en el 2006 fue significativa en trminos de propuesta.
En ello la acuacin informal de los principios y valores de la cosmovisin de las naciones
originarias fue un hecho que contribuy a la construccin inicial de supuestos y valores.
Sin embargo, la alta rotacin de personal, la informalidad de las acciones y el alejamiento
de los lderes polticos que promovieron el cambio, provoc la deconstruccin de los
procesos y por tanto evit su consolidacin en niveles importantes como el de los valores
y supuestos bsicos.
El retroceso que ocasion la deconstruccin permiti que los vacos fuesen llenados por
los esquemas y supuestos internalizados en los funcionarios: la burocracia racional y la
eficiencia operacional. Si bien las acciones de cambio no pudieron consolidar una nueva
estructura, lograron establecer algunas relaciones en el nivel de valores. Tales relaciones
tienen un carcter genrico y se asocian con la valoracin de las formas y acciones de las
naciones Aymara y Quechua23; es decir, los funcionarios asumen como un valor
fundamental el respeto a toda expresin y relacin con estas culturas. Cabe destacar que
ello ha provocado acciones favorables y tambin inconvenientes en la dinmica de
cambio. En el primer caso se estableci un antecedente para la que los funcionarios,
23

Si bien existe un respaldo a la valorizacin de las treinta y seis naciones originarias

del pas, las evidencias que las culturas Aymara y Quechua son el principal referente.

58

1) Generen y se apropien de elementos constitutivos del nivel de artefactos observables; y

2) Manifiesten conductas consecuentes. En el segundo caso se destaca el hecho de que
tales conductas y apropiaciones sean mecnicas e ideologizadas polticamente, toda vez
que,

El conocimiento de los funcionarios sobre el alcance, el significado o intencin de

stas acciones se limita a relacionarlas con el llamado valor expresado del
respecto por las expresiones y relaciones de la cultura Aymara y Quechua;

El personal en general no es capaz de relacionar stos valores con sus funciones

y muchos menos con los supuestos de la estrategia educativa ms all de la
simple enunciacin.

En el conjunto del personal llama la atencin que exista un grupo reducido de funcionarios
que 1) relacionados polticamente con el gobierno o 2) expertos tcnicamente en el tema,
demuestran un conocimiento suficiente sobre los valores que subyacen a las directrices
de Desarrollo y el modo en que stas se traducen en acciones concretas de creacin de
valor pblico, pero no lo socializan con el resto de sus compaeros de trabajo.
Valoracin
La ausencia explcita de valores relacionados con las directrices, sean expresados o
manifestados, por la mayora de los funcionarios no favorece a la consolidacin de los
artefactos observables

relacionados con la directriz filosfica y mucho menos con la

generacin de artefactos que coincidan con la creacin de valor pblico. Por otro lado, el
hecho de que los funcionarios con afiliacin poltica no compartan sus conocimientos
axiolgicos o ayuden a consolidar formalmente un conjunto de valores expresados, puede
llevar al supuesto de que estos valores son irrelevantes.
La ausencia construcciones discursivas conducentes a las directrices denota la ausencia
de la construccin de una cultura organizativa alternativa. Asimismo, ello supone que
cualquier accin relacionada con el proceso de cambio
sostenible.

es circunstancial y no es

Por otro lado, cabe resaltar, en lo dicho, que los funcionarios construyen

conducen sus acciones en el marco del modelo mental existente, para el caso el de la
cultura tradicional. Esto llevara en el mediano plazo a reproducir exactamente la cultura
59

anterior o a inventar discursos, acciones y procedimientos tradicionales pero que se

legitiman superficialmente por los artefactos observables.
Cursos de accin
Es preciso establecer acciones para explicitar y formalizar los valores que subyacen a las
directrices de Desarrollo; y por otro lado construir esquemas y supuestos mentales que
sustituyan a las formas tradicionales. Asimismo se debe aprovechar el conocimiento de
los funcionarios que conocen sobre el tema a objeto de construir una estrategia que no
desvirten los alcances y supuestos de las directrices de Desarrollo.

4. 4. RESULTADO DEL ANLISIS DEL IMPACTO DE LA CULTURA

ORGANIZACIONAL EN LA DINMICA DEL CAMBIO ORGANIZACIONAL
4.4.1. La repercusin en las formas organizativas
Directriz para el anlisis
El impacto en la trasformacin de las formas organizativas considerando la vigencia de
modelos cognitivos arraigados en supuestos de gestin tradicional
Descripcin situacional
Si bien las formas organizativas en general determinan el sentido formal de todas las
acciones en el Ministerio, al no existir un referente preciso sobre las expectativas tcnicas
del cambio, en la prctica estas directrices cuando,
1) fueron rediseadas, tcnicamente, seguan reproduciendo las limitaciones del modelo
de gestin tradicional;
2) se mantuvieron vigentes, los funcionarios las justificaron, implcitamente con el uso el
uso o apropiacin de artefactos observables.
En ambos casos, la accin de los funcionarios se explica en los esquemas mentales que
construyeron y validaron en sus prcticas y relaciones laborales cotidianas, las cuales,
exceptuando a los artefactos observables, se basaron en los esquemas tradicionales de
gestin.
Valoracin

60

Al no existir referentes precisos sobre las ventajas o diferencias que deban tener o
demostrar las nuevas formas organizacionales en relacin a las estructuras tradicionales,
los cambios fueron superficiales o aparentes, es decir tcnicamente no hubo cambio. La
razn de todo ello es que los modelos mentales que guiaron el accionar de los
funcionarios se fundaron en los preceptos, valores y supuestos de la gestin tradicional.

Cursos de accin
Resulta urgente la construccin de referentes cognitivos y perceptivos que permitan a los
funcionarios construir nuevos esquemas mentales. stos deben elaborarse en directa
relacin de los supuestos para la creacin de valor pblico y considerar que el fin de todo
ello es la asuncin del Vivir Bien como horizonte de Desarrollo.

4.4.2. La repercusin en las formas de trabajo

Directriz para el anlisis
El impacto en la trasformacin de las formas de trabajo considerando la vigencia de
modelos cognitivos arraigados en supuestos de gestin tradicional.
Descripcin situacional
El estanco de las transformaciones de cambio organizacional es ms evidente en este
nivel, toda vez que en ste confluyen operativamente las intenciones de los otros niveles.
Sin embargo existieron algunas evidencias de transformacin en dimensiones como las
del liderazgo y las relaciones informales de grupo. Empero, cuestiones como el liderazgo
no tuvieron mayor impacto porque se sustentaron en las iniciativas de los responsables y
autoridades con respaldo poltico, las cuales fueron sujetas a constantes cambios. Por
otro lado, las relaciones de grupo desde un punto de vista funcional y formal mantuvieron
sus estructuras, debido al estanco y retroceso de en la construccin y aplicacin de las
formas organizativas. No obstante en la misma dimensin surgieron nuevos tipos de
relaciones informales vinculados al reconocimiento e influencia de los factores
observables, pero el impacto de las mismas fue limitado en la construccin de nuevos
esquemas cognitivos.

En todos los casos la influencia de los esquemas mentales

tradicionales fue decisiva porque en la ausencia de nuevos referentes y/o la debilidad

tcnica o emprica de los nuevos supuestos, los funcionarios recurrieron a los modelos
61

tradicionales que aprendieron y validaron, para configurar y respaldar sus acciones

laborales.
Valoracin
La ausencia de estructuras relevantes relacionadas con el proceso de cambio en el nivel
de supuestos bsicos, llev a un uso superficial e irrelevante de los artefactos
observables. Todo ello permiti la continuidad de la cultura organizacional tradicional,
anulando cualquier intento de transformacin real del proceso de cambio.
Cursos de accin
Es preciso desarrollar acciones que sensibilicen y posteriormente desarrollen nuevos
esquemas cognitivos en los funcionarios, los cuales deben ser capaces de permitirles, a
su vez, la asuncin de nuevas formas de trabajo. Ello debe ser complementado por un
trabajo similar en los niveles ejecutivos y los cargos de responsabilidad a objeto de que
stos generen condiciones favorables para el cambio del personal a su cargo.

4.4.3. La repercusin en el marco estratgico

Directriz para el anlisis
El impacto en la trasformacin del marco estratgico considerando la vigencia de modelos
cognitivos arraigados en supuestos de gestin tradicional.
Descripcin situacional
Las consecuencias del estanco de la transformacin organizacional en este nivel es muy
sensible, toda vez que la consecucin de ste representa la razn de la existencia del
mismo cambio. En ello cabe resaltar que la disociacin entre la cultura organizacional y
los preceptos estratgicos fue fundamental en el proceso de cambio de los otros niveles.
Esto se explica en la superficialidad con la que se manejan conceptos importantes en la
estrategia sectorial, como la descolonizacin, la inter e intraculturlidad, lo comunitario y/o
el plurilingsmo, lo cual lleva a generar esquemas mentales errneos. Por ejemplo, el
uso adjetival, y no como sustantivo, de estos preceptos para denotar procesos cuya
estructura sigue siendo tradicional:

62

El plan estratgico24 desde su presentacin hasta la concrecin de sus objetivos presenta

un uso lgico y secuencial de los preceptos sealados. Sin embargo cuando se llega al
acpite de principios, donde se explica de manera general el concepto de tales preceptos,
slo se incorporan los criterios de interculturalidad, intraculturalidad, plurilingsmo y se
incluyen criterios como el de justicia social, equidad de gnero y generacional y equilibrio
y armona con la naturaleza, las cuales epistemolgicamente, segn la estructura de la
Constitucin, denotan categoras diferentes de comprensin y de uso.
Cabe resaltar, siguiendo el ejemplo, que los criterios incorporados se respaldan en
construcciones epistemolgicas tradicionales o, en su defecto, en definiciones nuevas
pero aceptadas o respaldadas en documentos oficiales actuales. La situacin se torna
opuesta con los preceptos soslayados.
Valoracin
Por un lado, el uso incorrecto de las categoras epistemolgicas que subyacen a la
Constitucin influye directamente en la correcta construccin y aplicacin de los
instrumentos de poltica pblica (programas, proyectos, normas, etc.). Por otro lado, la
sustitucin de los preceptos rectores por nociones tradicionales genera confusin en los
funcionarios y en los esquemas mentales que stos construyen. Ello provoca que el uso
de estos de preceptos rectores sea superficial, ideolgico y circunstancial, y no se
constituyan como directrices tcnicas e instrumentos para la planeacin del proceso de
cambio (MEC-2010).
Cursos de accin
Es preciso construir un glosario o una estructura similar que explique el uso categorial,
semntico y de alcance tcnico de todos preceptos rectores.

24

El Plan Estratgico Institucional PEI se concibe como instrumento de planeacin del

proceso de cambio (PEI, 2010).

63

CAPTULO V: PROPUESTA
5.1. INTRODUCCIN
Considerando la evaluacin de resultados se ha construido un programa para la gestin
del cambio organizacional que permita, en el mediano y largo plazo, al Ministerio de
Educacin mejorar sus niveles de creacin de valor pblico, a partir de la transformacin
de su cultura organizacional. Dado que la elaboracin de un plan operativo, con el rigor
tcnico que implica, responde a la concrecin mltiple de factores (logsticos, de
asistencia tcnica interdisciplinaria, de tiempo, de financiamiento, etc.) que no hacen a
los propsitos de la investigacin, la propuesta se limita a establecer una estructura crtica
lo suficientemente explcita como para guiar la elaboracin de un plan ms operativo
(tareas, presupuestos, plazos).
Cabe destacar que la propuesta no pretende ser exhaustiva en sus postulados,
especialmente en los apartados que configuran la estrategia, las formas organizativas y
las prcticas de trabajo, asumiendo que, por los alcances de las investigacin, ello puede
ser enriquecido por especialistas en el tema; sin embargo tambin se asume que una
todas y cada una de las proposiciones, fruto del anlisis de las limitaciones en gestin de
la institucin, componen un estructura esencial para enfrentar un cambio como que el que
se pretende en Plan Nacional de Desarrollo.

En este comprendido, la propuesta ha

desarrollado cuatro ejes de intervencin:

Supuestos o requerimientos tcnicos

Cartografa general del cambio
Cartografa operativa por niveles y fases
Programa de capacitacin y desarrollo

64

El eje de supuestos o requerimientos tcnicos explicita la estructura mnima de los puntos

nodales de la propuesta, los cuales por su sensibilidad en el proceso de cambio es
preciso definir en cuanto a su alcance y estructura. A continuacin, tanto la cartografa
general y como la operativa definen la ruta crtica a nivel de procesos y actividades
mnimo indispensables para concretar el plan o en su defecto para desarrollar un plan
operativo ampliado. Por otro lado, se desarroll el programa de capacitacin y desarrollo
por ser el instrumento bsico e inicial con el que se sensibilizar en principio y se
desarrollar a posterior las capacidades de los funcionarios, a objeto de cumplir los
cometidos de la estrategia sectorial.
En este comprendido, la propuesta se entiende como una gua para implementar un
proceso de de cambio organizacional en el Ministerio de Educacin, que le permita a ste
mejorar sus niveles de creacin de Valor Pblico en relacin a las deberes y funciones
que le son inherentes por Ley y los compromisos que lo subordinan en la construccin del
nuevo modelo de desarrollo denominado por ahora Vivir Bien.

5.2. PROPUESTA
1. Justificacin
Como se advierte en los diversos enfoques del cambio, el xito de ste depende de la
transformacin real de los agentes que lo propician en ltima instancia: Las personas. En
ese sentido el papel de la cultura organizacional es fundamental, porque no slo da
pautas de lo que son las conductas, el sentir y pensar de las personas en la organizacin,
sino que a la postre, sobre cualquier otro antecedente, define la efectividad con que
ocurre una u otra accin en pos de los objetivos institucionales. Vale decir que muy bien
podran cambiarse las estructuras y los procedimientos, e incluso cumplirse stos al pie
de letra, pero que la rutina de los funcionarios y, sobre todo, los modelos mentales, que
hacen a su cotidianidad, hacen que todo vuelva a la normalidad o en su defecto
improvise mecanismos informales para soslayar la norma. En este comprendido, sta
propuesta asiente que el nuevo ideario civilizatorio de desarrollo del Estado boliviano, es
posible en la medida que las instituciones que lo conforman sean capaces de sintonizar
su cultura organizacional con los desafos que implica construir y aplicar el paradigma del
Vivir Bien.

65

Analizadas las peculiaridades que hacen a la cultura organizacional del Ministerio de

Educacin, las cuales, en trminos generales, sealan que no existen cambios
sustanciales respecto del modelo burocrtico anterior al 2006 y que por lo tanto ste sigue
vigente. Asimismo, considerando que el estatu quo existente se atribuye principalmente a
1) la dispersin de esfuerzos y responsabilidades en las acciones de cambio y 2) a la
ausencia de acciones que trabajen sostenidamente las causas primigenias del problema,
se ha visto oportuno elaborar un programa de cambio organizacional cuyo epicentro sea
la cultura organizacional.
Por otro lado, considerando que el Ministerio no puede dejar de cumplir con sus
actividades recurrentes y muchos menos la implementacin de acciones de poltica
pblica, se ha visto utilizar planos paralelos de construccin y ejecucin del programa, a
partir de la metodologa de la investigacin accin. Ello quiere decir que la estructura
propuesta no se limita a las acciones que la conforman, porque asume que stas pueden
y deben ser mejoradas y/o ampliadas en la medida que las circunstancias lo requieran.
En este comprendido, el conjunto de acciones siguiente, que para el efecto se denominan
1) supuestos o requerimientos tcnicos; 2) cartografa del cambio; 3) cartografa operativa
por fases y niveles; 4) programa de capacitacin y desarrollo; y 5) glosario, constituyen el
entramado bsico de supuestos que permitirn gestionar un cambio organizacional en el
Ministerio de Educacin. Cada una de estas acciones se arroga como una respuesta a
las limitaciones que supuso la dinmica de cambio iniciada el 2006 y refrendada por el
Plan Nacional de Desarrollo el 2007. Si bien todas y cada una de las acciones plantean el
cambio organizacional de modo sinrgico, stas se proyectan desde la lente de la
transformacin de la cultura organizacional, considerando que ste fue y es el taln de
Aquiles en la dinmica de cambio actual.

66

2. Supuestos o requerimientos tcnicos

Consideraciones para el cambio
Es el paso ms importante para iniciar el cambio porque supone romper el estado de complacencia de los funcionarios, es decir
su satisfaccin con las formas rutinarias de hacer su trabajo burocrtico. El objetivo principal es que los funcionarios reconozcan
que la nica alternativa para que permanezcan en la institucin es la de aceptar y gestionar de la mejor manera el proceso de
cambio. Ello implica:
Dejar de utilizar palabras como descolonizacin, neoliberal, comunitario, etc. sin conocer su significado; pero en sentido en
contrario conlleva emplearlas con conocimiento de causa para referirse al cmo y por qu de la nueva estrategia educativa.

Sentido de urgencia

Dejar de pensar que el cambio se reduce al uso limitado de la corbata o al simple reconocimiento de la whipala o de otras
manifestaciones de las culturas andinas.
Reconocer el significado y la importancia de los valores y saberes de nuestras culturas milenario-originarias para construir un
modelo de desarrollo que supere las limitaciones de la modernidad capitalista.
Asumir que el modelo de desarrollo que se construye requiere de la creacin nuevos procesos tcnicos y cientficos en todas las
reas; y que stos aporten deben ser hechos por los funcionarios.
Asumir que las bolivianas y bolivianos esperan que todas y cada una de las acciones que se hacen y se construyen en el
Ministerio de Educacin sean mejores (en tiempo, calidad, costos, etc.) que la de gobiernos anteriores, pero sobre todo que stas
ayuden a construir un presente y futuro de bienestar.
La necesidad de mejorar los niveles de ejecucin de las polticas pblicas.
En este sentido, las evidencias muestran que el medio ms eficaz para generar un sentido de urgencia es la difusin formal e
informal de la desvinculacin de funcionarios cuyo desempeo no est acord con las expectativas de la dinmica de cambio.
Un error que se debe evitar disonancia como la de- comunicar despidos y no ejecutarlos, tambin desvincular a funcionarios con
buen desempeo y acorde con las expectativas de la dinmica de cambio.

67

Estrategias de comunicacin, socializacin y

sensibilizacin
Clima favorable para el cambio

Se define como todas las acciones que buscan difundir o socializar los avances de la dinmica del cambio. En ningn caso implica
la simple transmisin de informacin; saturar con comunicados al funcionario; la entrega de reglamentos, o la sola realizacin de
talleres y seminarios. Su objetivo es lograr que los funcionarios conozcan y sobre todo internalicen a sus prcticas de trabajo los
nuevos conocimientos, valores y/o actitudes relacionadas con las expectativas de la dinmica del cambio. Para ello se debe
desarrollar acciones complementarias de seguimiento, apoyo y refuerzo:
Sensibilizar a los responsables de rea para que stos tambin concienticen y exijan, de ser necesario, a sus allegados la
aplicacin de nuevas prcticas y conductas acordes con los procesos de cambio.
Modificar las prcticas y prioridades de recursos humanos para ejecutar acciones que colaboren a los funcionarios a la creacin
de valor pblico.
Modificar las normas (reglamento interno de personal y manual de evaluacin del desempeo) a objeto de inferir en la conductas
de los funcionarios hacia la consecucin de los propsitos organizacionales (sanciones, promociones, desvinculacin, incentivos
no salariales, desempeo individual asociado al cumplimiento de los objetivos funcionales del rea, etc.).
Unificar las planillas de salarios (personal TGN, PRI y Canasta) en una estructura salarial nica, cuyas frecuencias permitan
rangos horizontales de promocin e incentivos.
Hace referencia a la existencia adecuada de condiciones formales e informales para llevar adelante el proceso de cambio, por
ejemplo:
Predisposicin de los funcionarios en cuanto a actitud;
Respaldo de las autoridades jerrquicas;
Respaldo de los lderes informales de cada Viceministerio y Direccin General;
Capacidad tcnica de los funcionarios que guiarn el cambio; y
Recursos financieros aprobados y presupuestados para ejecutar las acciones anuales del cambio.
Por tanto, todos estos factores son imprescindibles para la creacin de un clima favorable al cambio. Por otro lado, es preciso evitar
pensar que alguno de los factores descritos se pueden prescindir

68

Estrategia de cambio del nivel estratgico

Son todas las acciones que servirn como directrices para coordinar las actividades que por Ley son de responsabilidad del
Ministerio de Educacin:
Definicin y gestin de polticas, programas y proyectos de alcance nacional para el Sistema Educativo Nacional;
Remuneracin al personal del Magisterio;
Emisin de ttulos en Provisin Nacional;
Definicin y gestin de normas en su mbito de competencia.
Estas directrices deben responder a los fines que pretende concretar el Plan Nacional de Desarrollo en el mediano y largo plazo.
Tales fines se explicitan en la Estrategia Nacional Bolivia Digna del PND.
Si bien estas directrices se fundan inicialmente en postulados polticos y filosficos, cuando se formulan como directrices
organizacionales deben traducirse tcnicamente en definiciones que permitan elaborar programas, proyectos, procesos y normas.
El mejor modo para evitar la ambigedad y la ideologizacin de los postulados es la elaboracin de indicadores que expliquen el
alcance de cada directriz y como se relacionan stas con los postulados del PND. Por ejemplo, para la directriz de
Descolonizacin de la educacin deben existir indicadores cualitativos y/o cuantitativos que permitan a los funcionarios, 1) entender
qu es descolonizacin; 2) qu no es descolonizacin; y 3) cmo se pueden elaborar proyectos descolonizadores.
Caso hipottico:
Descolonizacin: Proceso de reflexin a partir del cual 1) se comprende la limitacin y perjuicio que implican algunos valores,
prcticas, modelos, conocimientos y tecnologas del Desarrollo Mundial; y 2) se construye en la misma medida alternativas de
solucin a partir de referencia de los valores, prcticas, modelos, saberes y tecnologas de las culturas milenario-originarias del
Estado Plurinacional.
Descolonizacin en el rea de historia: Proceso de reflexin dialctica a partir del cual el estudiante comprende la realidad histrica
cultural del Estado Plurinacional.
Indicador de descolonizacin en el rea de historia: Niveles de comprensin de la realidad histrica y cultural del Estado
Plurinacional.
Cabe resaltar que en trminos de gestin se usa el criterio de creacin de valor pblico para referirse a la medida en cmo el
Ministerio responde a las expectativas de la sociedad en los temas de su tuicin, en este caso la implementacin de polticas
pblicas. Vale decir que la medida en que el Ministerio cumpla con sus propsitos y sus compromisos en el PND, crear valor
pblico. Por tanto, la estrategia de cambio del nivel estratgico est orientada a mejorar los niveles de creacin de valor pblico,
los cuales por ahora son limitados.

69

Estrategia de cambio de las formas organizativas

Estrategia de cambio de las
prcticas de trabajo

Son todas las acciones dirigidas a cambiar las normas, procesos y procedimientos que determinan qu tareas son necesarias llevar
a cabo para cumplir con las directrices estratgicas, quin las realizar, cmo deben agruparse las tareas, quin rendir cuentas a
quin y dnde se debern tomar las decisiones. Es decir, esta estrategia se dirige a los cambios en el organigrama, el manual de
puestos, los trminos de referencia para consultoras de lnea, los manuales de procesos y procedimientos, los reglamentos
especficos de los sistemas de la Ley 1178 y otras normas y procedimientos complementarios.
El cambio de las formas organizativas debe empezar luego de iniciar 1) la transformacin del marco estratgico y 2) sus procesos
respectivos de comunicacin y sensibilizacin. Las evidencias muestran que lo contrario puede ocasionar que los funcionarios
elaboren procesos, normas, etc., que no contribuyan a la creacin de valor pblico y por el contrario reproduzcan todas las formas
burocrticas que se quieren superar.
Toda vez que la construccin en conjunto de todas las formas organizativas es compleja y morosa, es necesario priorizar el cambio
inmediato de algunas y hacer uso eficiente de las restantes. Para ello, en base a las evidencias, se recomienda, 1) construir
indicadores de desempeo que coadyuven a la creacin de valor pblico, mientras se construyen nuevas formas organizativas; y 2)
sancionar y/o considerar el desempeo de los funcionarios que no cumplan con las metas. Un ejemplo de indicadores puede ser:
(En los procesos de contratacin) Nmero de procesos solicitados al rea de adquisiciones, versus nmero de procesos
concluidos en los plazos establecidos.
(En los procesos de evaluacin del desempeo) Relacin entre las funciones y actividades asignadas al cargo en un tiempo
definido, versus el cumplimiento de las funciones y proyectos asignados a la unidad funcional.

Este cambio hace referencia a los modos de integrar y coordinar el trabajo de los funcionarios. Es decir, se dirige a los cambios en
la forma en que los funcionarios ejecutan su trabajo y las fuerzas que influyen en ella: La accin de los lderes, las capacidades
directivas de los responsables de rea, las relaciones formales e informales de grupo, las lneas de comunicacin, resolucin de
problemas, etc. La contribucin de las transformaciones en este nivel se enfoca a la mejora de las condiciones laborales (tcnicas,
fsicas, ambientales y psicolgicas) del funcionario, por tanto son insoslayables para que ste realice efectivamente las actividades
y proyectos que se le encomienden.
Es importante que no se generen falsas expectativas como planes de incentivos, ascenso, capacitacin, trabajo en equipo,
direccin a puertas abiertas, etc., cuando no existen las condiciones. Para ello es preciso, socializar la ejecucin de uno u otro
cambio solamente cuando existan las condiciones para hacerlo. Por ejemplo, es un error el hablar de incentivos y ascenso en la
evaluacin del desempeo cuando la frecuencia salarial no permite ello, y ni siquiera existen estrategias de estmulos no salariales.
Esto puede ser bastante daino en las transformaciones en general, porque genera la falta de credibilidad de todas las acciones.

70

Estrategia de cambio de la cultura organizacional

Este cambio hace referencia a las transformaciones en los sistemas de significacin que comparten los funcionarios, es decir 1)
sus valores; 2) los ritos del que son parte, smbolos e incluso su forma de vestir; y 3) sus modelos mentales sobre la gestin
pblica, las estructuras del Desarrollo y todas las formas que hacen a su relacionamiento y valoracin social. Es importante
cambiar la cultura organizacional porque sta influye en la forma en que los funcionarios actan, ello incluye su desempeo.
La dificultad de la estrategia radica en el carcter ambiguo del objeto con el que trabaja: los esquemas mentales. stos no pueden
definirse con exactitud y tampoco transformarse de un da para otro porque son parte de la subjetividad de cada funcionario. Los
esquemas mentales se forman de las experiencias diarias de cada funcionario, dentro y fuera del ministerio, por tanto demoran en
construirse, y cuando lo hacen son difciles de cambiar. Justamente los esquemas mentales tradicionales de los funcionarios
fueron una de las causas para que los cambios iniciados el 2006 disminuyeran poco a poco, al punto que muchos procesos y
formas de trabajo en esencia siguen siendo las mismas.
Las evidencias muestran que la cultura organizacional slo se transform en su nivel ms superficial (los artefactos observables): el
uso de palabras y frases como descolonizacin, comunitario, productivo, intra e interculturalidad, neoliberal, proceso de cambio o
Vivir Bien; la forma de vestir (el uso de prendas con motivos indgenas, o la reticencia en el uso de corbatas); o el uso de smbolos
como la whipala, la cruz andina; o el reconocimiento de las expresiones de las naciones andinas. Sin embargo, esto no fue
suficiente porque los funcionarios al no conocer el significado de cada una de estas manifestaciones y mucho menos la forma en
que stas puedan transformarse en actividades, procesos y proyectos de poltica pblica, 1) las ideologizaron y redujeron a simples
enunciados; y 2) las utilizaron subjetivamente para encubrir la reproduccin de los procesos y formas tradicionales de gestin de lo
pblico, las cuales aprendieron y/o aprueban dentro de sus modelos mentales. Muestra de ello es que el actual nivel de ejecucin
institucional es similar a los ndices deficientes de las gestiones tradicionales; en ambos casos, stas deficiencias se atribuyen a
que:
Los procesos construidos son altamente burocrticos;
Las normas elaboradas son rgidas y aplicadas a letra muerta;
Los funcionarios ejecutan sus actividades de manera aislada y no como parte de un proceso mayor;
Los funcionarios no conocen y mucho menos valoran el aporte de sus actividades al logro de los objetivos institucionales y
eventualmente a la consecucin del bienestar de la sociedad en su conjunto.
Esto no implica desechar la transformacin de los artefactos observables, por el contrario implica reforzarlos a partir de la
construccin de nuevos esquemas mentales y la apropiacin de nuevos valores. Para ello se debe 1) sensibilizar, capacitar y
desarrollar nuevas actitudes en los funcionarios; y 2) propiciar experiencias mltiples de reforzamiento sustentadas en todos los
niveles de cambio organizacional. En el primer caso se debe utilizar la estrategia de comunicacin, sensibilizacin y capacitacin;
en ello se debe considerar las directrices del programa de capacitacin y el glosario de trminos como referentes de las
capacidades, conocimientos y actitudes que deben demostrar los funcionarios en el mediano y largo plazo. Para el segundo caso,
las experiencias devienen de las acciones mismas del cambio: La misin, visin, procesos y normas transformados. Es preciso
ejecutar todos los cambios, el hecho de soslayar alguno impedir el xito del proceso en general.

71

Transformacin de las prcticas de la unidad de recursos humanos

El diseo de la estructura de la Unidad de Recursos Humanos le exige adicionalmente administrar los procesos relacionados con la
organizacin administrativa del Ministerio (formas organizativas). Ello es visto como una ventaja porque tcnicamente tiene el
deber y la oportunidad de administrar el cambio organizacional. Sin embargo esto requiere que adopte un enfoque contemporneo
de gestin, orientado a la creacin de valor organizacional. Esto implicar superar la visin administrativa de RRHH, la cual se
concentra demasiado en la facilidad de realizar y hacer el seguimiento a actividades en lugar de resultados. Por ejemplo, hacer
diez talleres de capacitacin, supervisar la evaluacin del desempeo del 100% de los funcionarios, cubrir el 80% de la acefalias;
en lugar de analizar el nivel de internalizacin y aplicacin prctica de los conocimientos adquiridos en el taller, retroalimentar al
funcionario y a las unidades para que identifiquen y apliquen la mejor alternativa para incrementar su desempeo o verificar que el
nuevo funcionario se adapte a la dinmica de la institucin.
En este comprendido es preciso que la gestin de RRHH se reorganice al igual que las dems unidades, a objeto que stas
generen valor institucional. Para ello se plantean cinco preceptos a cumplir:
1. Conocer los alcances y expectativas de la estrategia sectorial y de Desarrollo pas. - Esto no solo facilitar la
transformacin de la cultura organizacional, sino que permitir la pertinencia del trabajo proyectivo de RRHH, en la medida que sus
acciones se planifiquen y ejecuten para el resto de las unidades creen valor pblico. Lo contrario implica volver a su rutina
tradicional enfocada en sus actividades administrativas de orden funcional.
2. Servir y/o considerar los intereses de los beneficiarios y grupos de inters internos y externos.- Ello implica considerar
las necesidades y expectativas de, los funcionarios, los responsables de unidad, las autoridades ejecutivas, el gabinete de
gobierno, los maestros, los padres de familia y los estudiantes. Esto implica asumir que cada accin de RRHH trasciende en ese
nivel y que todo ello implica un tipo de valor que RRHH tiene que atender y no puede soslayar. Por ejemplo, desde una
perspectiva tradicional recursos asume que haber cubierto el 95% de la evaluacin de personal en los plazos establecidos est
bien, pero ello carece de valor para las autoridades polticas ms all del trmite administrativo, e incluso es intrascendente para
beneficiarios como los maestros o estudiantes.
3. Redefinir las prcticas de RRHH en consonancia del punto uno y dos.- Siguiendo el ejemplo anterior, las prcticas de
RRHH se redefinen en la medida que stas apunten a las necesidades y expectativas de los grupos de inters internos o externos.
Por ejemplo, la evaluacin del desempeo debera carecer de valor para RRHH sino se implementan medidas inmediatas y reales
para mejorar el desempeo de los funcionarios e incrementar la creacin de valor pblico en un periodo definido.
4. Desarrollar una estrategia de cambio de RRHH en funcin de los puntos anteriores.- La construccin de una estrategia
supone ampliar la perspectiva meramente funcional de RRHH hacia una prctica estratgica, es decir en relacin a los propsitos
organizacionales de Desarrollo.
5. Asegurar la profesionalidad y capacidad de los funcionarios de RRHH en relacin a los puntos anteriores.- Esto implica
dejar de lado la improvisacin en la incorporacin de nuevos funcionarios a RRHH. Es decir, nombrar personas con experiencia
o formacin nula en el rea. Caso contrario, se debe desarrollar un plan inmediato de formacin terico y prctico de acuerdo a
los puntos anteriores.

72

(incluye informe)Sistemas de monitoreo y evaluacin

Es preciso superar la estructura procesual y aislada de monitoreo y evaluacin, es decir de asumir que el cumplimiento de
procesos es suficiente para asegurar el cambio organizacional, por ejemplo:

Pensar que los funcionarios desarrollarn capacidades y actitudes por la simple asistencia a talleres de sensibilizacin y
capacitacin, cuando lo importante es que stos internalicen conocimientos y desarrollen nuevos esquemas mentales.

Asumir que la implementacin de normas rgidas o la socializacin de la estrategia es suficiente para mejorar los niveles de
creacin de valor pblico, cuando ello deviene de la implementacin conjunta de acciones de cambio en todos los niveles.

En este comprendido es til manejar un sistema de indicadores correlacional del cambio. Para ello se recomienda hacer uso de los
indicadores que se desarrollen en cada estrategia de cambio.

73

gestin de personalLos retos apremiantes en la

Temporalidad del
programa de cambio

Una de las limitantes ms importantes a mediano plazo es el alto ndice de rotacin de personal, por el riesgo que conlleva que el
personal capacitado sea desvinculado de la institucin; ello no implica que el personal con desempeo insatisfactorio o que no se
acomode al cambio, tenga que mantenerse. Sin embargo, en el mediano y largo plazo para consolidar el cambio mismo, se debe
disminuir los ndices de rotacin, ello implica incrementar los niveles de institucionalizacin del personal con tem y la aplicacin de
una estrategia de permanencia del personal a contrato.
Existen dos problemas colaterales asociados a la alta rotacin de personal, especficamente al proceso de induccin. En primer
lugar est la informalidad del proceso. Puntualmente las acciones de induccin son espontneas y dependen del conocimiento y,
en muchos casos, de la habilidad del tcnico de RRHH asignado. Ello conlleva a que el nuevo funcionario asimile en sus
experiencias cotidianas un equvoco: Los procesos, formas de trabajo y actitudes actuales, son novedosas y responden a las
aspiraciones del sector y las perspectivas del nuevo modelo de Desarrollo, porque as se hacen. Estas limitaciones son
doblemente perjudiciales, porque los funcionarios no asumen que las acciones al interior del Ministerio estn relacionadas con los
procesos tradicionales, sino que todas ellas, tal cual, son innovadoras y se relacionan directamente con las directrices de
Desarrollo.
Para evitar este inconveniente se debe implementar un proceso formal de integracin, que favorezca al desarrollo de capacidades,
actitudes y esquemas mentales acordes con las directrices. La estructura para el desarrollo de competencias del programa de
capacitacin es un referente para elaborar dicho proceso. Asimismo se recomienda la implementacin de un programa de
induccin tutorada, es decir aprovechar la experiencia y el conocimiento de los funcionarios que demuestren el desarrollo de
competencias acordes con los cambios esperados.
La efectividad del cambio en la cultura organizacional est relacionada con el cambio de los otros niveles organizacionales
(estratgico, formas organizacionales y prcticas de trabajo). Por tanto, el horizonte temporal del programa de cambio debe ser de
mediano plazo, es decir de tres a cinco aos. Sin embargo, estos parmetros deben estar sujetos a los informes de seguimiento y
evaluacin del plan.
La importancia del cambio en todos los niveles se sustenta en que stos se constituyen como las experiencias a partir de la cuales
el funcionario reforzar sus nuevos esquemas mentales, lo contrario supone cometer los errores del cambio actual.

74

Enfoque funcional del cambio

A objeto de correlacionar todas las transformaciones es preciso desarrollar instrumentos homogneos en todas las unidades
organizacionales. Para ello se recomienda reorganizar el trabajo de las unidades hacia la creacin de valor pblico siguiendo el
modelo de la unidad de RRHH.
1. Conocer los alcances y
expectativas de la estrategia
sectorial y de Desarrollo pas.

5. Asegurar la profesionalidad
y capacidad de los
funcionarios en relacin a los
puntos anteriores.

Propuesta para
crear valor
pblico

4. Desarrollar una estrategia

de cambio de RRHH en funcin
de los puntos anteriores.

2. Servir y/o considerar los

intereses de los beneficiarios y
grupos de inters internos y
externos.

3. Redefinir las prcticas de la

Unidad consonancia del punto
uno y dos.

3. Cartografa del cambio

Fase
Descongelamiento

Proceso
Infundir sentido
de urgencia

Actividades genricas

Responsable

Analizar la realidad nacional y los retos que surgen de la aplicacin de la

Constitucin del Estado.

Planificacin, RRHH, y
Asesora de Gabinete

75

Identificar y debatir las crisis, las posibles crisis y las oportunidades en la

construccin y aplicacin del nuevo modelo de Desarrollo y la estrategia
sectorial.
Analizar los retos y las crisis que debe enfrentar y superar la organizacin
para la construccin y aplicacin del nuevo modelo de Desarrollo y la
implementacin de la estrategia sectorial.

Organizar la
coalicin -

Formar un grupo responsable de dirigir el cambio bajo el liderazgo poltico

de un ejecutivo (Viceministro o director General) y operativo de un
funcionario (tcnico de RRHH).
Establecer un grupo de gestin del proceso de cambio organizacional
tcnico-poltico.

Desarrollo de la
visin y
estrategia del
cambio

Comunicar la
visin del cambio

Transicin

Potenciar la
capacidad de los
funcionarios para
actuar conforme
la visin
Generar avances
y logros
intermedios

Desarrollar una visin conceptual y meditica que ayude a dirigir el esfuerzo

del cambio.
Establecer un plan de accin institucional, por viceministerios y unidades
funcionales.

y Viceministerios

Unidad de Recursos
Humanos y asesora
de gabinete.

Grupo responsable del

cambio.

Socializar el marco estratgico y las directrices complementarias

Ensear nuevas conductas mediante el ejemplo que d la coalicin
conductora
Eliminar los obstculos del cambio
Cambiar los sistemas o estructuras que socaven la visin.

Grupo responsable del

cambio.

Estimular la toma de riesgos, y las conductas no tradicionales que

fortalezcan el cambio.
Planear y producir la ocurrencia de mejoras visibles de desempeo
organizacional (reas sustantivas tcnico-pedaggicas, administrativas,
jurdicas y auditora)

76

Estimular y distinguir a los funcionarios involucrados en las mejoras del

proceso de cambio.

Consolidar las
mejoras y
producir ms
cambio

Utilizar la credibilidad en aumento para cambiar estructuras, polticas y el

personal que no encaje o acompae a los postulados de la accin de
poltica pblica.
Contratar y desarrollar funcionarios competentes que puedan implementar la
visin.
Reforzar el proceso con nuevos proyectos, temas y nuevos agentes de
cambio.

Congelamiento

Grupo responsable del

cambio.

Establecer la relacin entre las nuevas conductas y los xitos institucionales

en la aplicacin de polticas pblicas.
Institucionalizar
los nuevos
enfoques

Desarrollar los medios para asegurar el desarrollo del liderazgo que

promueva el cambio.
Fortalecer los cambios implementados en las prcticas de trabajo,
formas organizativas, el marco estratgico y la cultura organizacional

las

4. Cartografa operativa por fases y niveles

FASE:

Descongelamiento

PROPSITO PARA EL
CAMBIO

Imponer la necesidad de cambio organizacional como condicin para el logro de las

directrices sectoriales del Plan Nacional de Desarrollo.

77

RESULTADOS

PROCESOS DEL
CAMBIO

Variables

Marco
estratgico

Formas
organizativas

25

Clima organizacional favorable para iniciar el proceso de cambio.

Estructura para la gestin del cambio en funcionamiento (plan y equipo de trabaj).
Directrices del cambio elaboradas y legitimadas por las autoridades.
Infundir sentido de urgencia (1)
Organizar la coalicin conductora (2)
Desarrollo de la visin y estrategia del cambio (3)

Actividad

Indicadores

Tiempo

Responsable

(1) Establecer una estrategia de comunicacin

interna que vincule la estrategia sectorial con las
expectativas del nuevo modelo de Desarrollo

Plan de trabajo
aprobado

1er trimestre

EGC URRHH y
UC

(3) Definir una misin y visin alternativa fcil de

comunicar e internalizar por los funcionarios.

Misin y visn
aprobada

1er trimestre

EGC-UP

(1) Formalizar
un conjunto de directrices
funcionales y ambiciosas25 que permitan
establecer indicadores inciales de desempeo
institucional de corto plazo asociado a la
evaluacin del desempeo

Directrices
aprobadas

1er trimestre

EGC-UPURRHH

(3) Definir indicadores de desempeo para las

unidades administrativas y de apoyo a la
estrategia sectorial acorde con los propsitos de
corto plazo.

Indicadores
aprobados por las
unidades de apoyo y
las unidades
sustantivas

1er trimestre

EGCRepresentante
de
Viceministerios y
DGAA y DGAJ

Un ejemplo de ello pueden ser los indicadores del Programa de Alfabetizacin: Erradicar el analfabetismo en treinta y seis meses de intervencin.

78

Prcticas de
trabajo

Cultura
organizacional

(1) Generar una crisis a partir del antecedente

de altos ndices de rotacin de personal

Memorandums de
culminacin de
contrato o
desvinculacin

1er trimestre

EGC-URRHH

(1) Establecer una evaluacin del desempeo

relacionada con el logro de objetivos por unidad
organizacional y el cumplimiento de polticas
pblicas sectoriales

Manual de
evaluacin aprobado

1er trimestre

EGC-URRHH

(1) Difundir ampliamente la relacin entre la

evaluacin del desempeo, el logro de objetivos
y la rotacin de personal

Informe de
socializacin

1er trimestre

EGC-URRHH

(2) Establecer un grupo tcnico-directivo de

gestin cambio

Memorandums de
designacin

1er trimestre

(2) Establecer un manual de funciones

Resolucin
ministerial

1er trimestre

(1) Socializar internamente sobre los niveles

deficientes de desempeo en la creacin de
valor pblico.

Informe de
socializacin

1er trimestre

EGC-UP

Informe de
socializacin

1er trimestre

EGC-UPURRHH

Informe de
socializacin
Informe de
socializacin

1er trimestre

EGC-UP

1er trimestre

EGC-UP

(1) Difundir informacin sobre las oportunidades

de implementar el proceso de cambio
organizacional
(1) Socializar la estrategia sectorial
(1) Socializar la estrategia de comunicacin
sobre el desempeo institucional por rea
funcional e individual

URRHHAsesora de
Gabinete
URRHHAsesora de
Gabinete-DGAJ

79

(2) Talleres de anlisis y comprensin del

modelo de Desarrollo, la estrategia sectorial y
los valores organizacionales.

Informe de
socializacin

1er trimestre

EGC-UP

(3) Definir una estructura de valores

organizaciones declaradas a partir del modelo
de Desarrollo y las directrices sectoriales.

Resolucin
administrativa

1er trimestre

EGC-UP

FASE:

Transicin

PROPSITO PARA EL
CAMBIO

Implementar las acciones de cambio en consonancia a las directrices aprobadas a objeto

de mejorar los niveles de creacin de valor pblico

Todos los funcionarios reconocen los alcances del marco estratgico.

Los funcionarios desarrollan competencias para implementar los procesos de cambio
organizacional.
El ochenta por ciento de las metas del cambio ejecutadas conforme las expectativas
programadas.

RESULTADOS

PROCESOS DEL
CAMBIO

Variables
Marco
estratgico

Comunicar la visin del cambio (4)

Potenciar la capacidad de los funcionarios para actuar conforme la visin (5)
Generar avances y logros intermedios (6)

Actividad
(4) Talleres de socializacin de la estrategia
educativa

Indicadores
Informe de
socializacin

Tiempo
1er, 2do, 3er y
4to trimestre

Responsable
EGC-UP-

80

Formas
organizativas

Prcticas de
trabajo

(6) Talleres directivos de evaluacin de la

estrategia educativa

Informe de
socializacin

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-RV

(6) Talleres colectivos de evaluacin de la

estrategia educativa

Informe de
socializacin

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-RV

(5) Establecer horarios de atencin externa

Comunicado
aprobado

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-AG

(5) Redefinir la gua de formatos de informacin

de acuerdo con las directrices de desempeo,
los valores organizacionales y las intenciones
de la estructura organizativa

Comunicado
aprobado y
socializado

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-DGAA

(5) Implementar un sistema de informacin

nico para la atencin al pblico y la toma de
decisiones

Sistema en
funcionamiento

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-DGAA-UP

(5) Implementar una estrategia para la

redefinicin de los procesos segn las
necesidades de la estrategia educativa

Informe de
seguimiento en base
a indicadores

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-URRHH

(5) Implementar un plan de personal dinmico

de acuerdo con las necesidades de la estrategia
sectorial

Informe de
seguimiento en base
a indicadores

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-URRHH

(5) Formalizar y socializar los nuevos

instrumentos para la evaluacin del desempeo

Informe de
seguimiento en base
a indicadores

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-URRHH

(4) Talleres de socializacin de la creacin de

valor pblico a partir de la implementacin de
polticas pblicas

Informe de
socializacin

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-UPURRHH

(5) Establecer horarios de atencin tcnica al

pblico

Comunicado
aprobado

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC- AG

81

Cultura
organizacional

(5) Implementar la ventanilla de atencin al

pblico

Ventanilla en
funcionamiento

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-URRHH

(5) Redefinir las prcticas de gestin de

recursos humanos acorde con los principios de
creacin de valor pblico

Reglamento
especfico del SAP
reformulado

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-URRHH

(5 y 6) Socializar los indicadores de desempeo

para las unidades administrativas y de apoyo a
la estrategia sectorial

Comunicado
socializado

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-DGAA-AG

(4) Talleres de socializacin de las perspectivas

del modelo de Desarrollo

Informe de
socializacin

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC-URRHH

(4) Talleres de socializacin de la declaracin de

valores organizacionales

Informe de
socializacin

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC

(4) Implementar una estrategia de integracin

de personal consonante con el marco
estratgico

Manual y bienvenida
y programa de
integracin aprobado

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC

(5) Promover el uso homogneo de smbolos

Informe de
socializacin

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC

(5) Socializar el significado de los smbolos, ritos

y otras prcticas.

Informe de
socializacin

1er, 2do, 3er y

4to trimestre

EGC

82

FASE:

Congelamiento

PROPSITO PARA EL
CAMBIO

Institucionalizar los procesos de cambio en toda la estructura de gestin para la

implementacin de la poltica sectorial.

Se re-disean la estrategia de cambio para superar las limitaciones de las acciones de

cambio implementadas.

Los funcionarios con desempeo favorable de acuerdo con las metas del cambio
organizacional son recompensados.

Consolidar las mejoras y producir ms cambio (7)

Institucionalizar los nuevos enfoques (8)

RESULTADOS

PROCESOS DEL
CAMBIO

Variables

Actividad

Indicadores

(7) Priorizar presupuestariamente los proyectos

con ejecucin satisfactoria y cuya
reorganizacin tcnica demuestre relacin con
las directrices sectoriales y de Desarrollo.

Informe
de
evaluacin
de
gestin.
POA
siguiente
gestin

4to trimestre

(7) Reorganizar tcnicamente los proyectos con

estructura y ejecucin deficiente.

Informe tcnico

4to trimestre

Formas
organizativas

(7) Redefinir los manuales y reglamentos segn

las mejores prcticas para cumplir las directrices
del Desarrollo y la estrategia sectorial

Resoluciones
administrativas

4to trimestre

Prcticas de
trabajo

(7) Desvincular a los funcionarios cuyo

desempeo fue desfavorable

Memorandums

4to trimestre

Marco
estratgico

Tiempo

Responsable

83

Cultura
organizacional

(8) Implementar un modelo de evaluacin por

competencias que relacione el desempeo
institucional, las relaciones interpersonales a
nivel unidad y organizacin, todo ello a partir de
conductas relacionadas con las directrices
sectoriales y de Desarrollo.
(8) Re-definir la estrategia de sensibilizacin y
capacitacin para la siguiente gestin

Informe por reas y

general de
evaluacin del
desempeo

4to trimestre

Resolucin
administrativa
Informe tcnico

4to trimestre

84

5. Programa de capacitacin y desarrollo

MDULO

M1

EL MODELO DE DESARROLLO

I. JUSTIFICACIN
A. Perfil del grupo
(poblacin objetivo):

35% de funcionarios con formacin a nivel tcnico; 60% con formacin

a nivel de licenciatura; y 5% a nivel de bachillerato.

B. Objetivo:

Transformar la cultura organizacional en relacin a las directrices de

Desarrollo.

C. Competencia:

Reconoce las directrices de estratgicas del sector como condicin

para planificar, organizar, dirigir y evaluar las acciones que se
desprendan de las responsabilidades de su cargo.

II. INVENTARIO DE CONTENIDO

A. Contenidos
Conceptos

Procedimientos

El Vivir como horizonte de

Desarrollo
La diferencia entre el Vivir
Bien y el vivir mejor

Elaboracin de mapas
mentales

Construccin de casos
hipotticos de aplicacin
del tema a las actividades
rutinarias del Ministerio

Las limitaciones de
modernidad capitalista

Las virtudes y limitaciones

del Vivir Bien como
horizonte de Desarrollo

Identificar las
caractersticas de los
conceptos principales.

Los principios del Vivir

Bien

Anlisis crtico de las

exposiciones

El Vivir Bien en Educacin

Los principios del nuevo

marco estratgico para
educacin

la

Actitudes
Responsabilidad:
Cumplimiento
Compromiso
Participacin:
Opinar
Intervenir
Valorar la opinin de los
participantes
Respeto:
Escuchar
Valorar

La gestin del valor pblico

La diferencia de la GVP y
los enfoques tradicionales

La GVP y el Vivir Bien

85

III. MEDIOS
A. Estrategia(s)

Lectura comprensiva y crtica de textos

B. Material de apoyo

Diapositivas
Glosario de trminos
Lectura 1: La nocin del Vivir Bien como horizonte de Desarrollo
pas PND 2007.
Lectura 2: Los guerreros del arcoris.

8 horas distribuidas en 5 sesiones

C. Tiempo

IV. EVALUACIN
A. Competencia
Reconoce las directrices
de la estrategia
institucional y del
Desarrollo como
condicin para planificar,
organizar, dirigir y evaluar
las acciones que se
desprenden de las
responsabilidades de su
cargo

B. Indicadores de desempeo
Explica y argumenta la diferencia entre el Vivir Bien y el vivir mejor
Reconoce las limitaciones de la modernidad capitalista
Argumenta el alcance de los principios de la estrategia educativa
Argumenta la importancia de la gestin del valor pblico para la
concrecin del Vivir Bien.
Pone en prctica los principios de la estrategia de Desarrollo en la
reorganizacin tcnica de sus actividades

MDULO

M2
86

MARCO ESTRATGICO
I. JUSTIFICACIN
A. Perfil del grupo
(poblacin objetivo):

35% de funcionarios con formacin a nivel tcnico; 60% con

formacin a nivel de licenciatura; y 5% a nivel de bachillerato.

B. Objetivo:

Transformar la cultura organizacional en relacin al marco

estratgico del Ministerio de Educacin.

C. Competencia:

Reconoce las directrices de la estrategia institucional y del

Desarrollo como condicin para planificar, organizar, dirigir y
evaluar las acciones que se desprenden de las responsabilidades
de su cargo.

II. INVENTARIO DE CONTENIDO

A. Contenidos
Conceptos

Procedimientos

El Vivir como poltica

pblica
Los fundamentos del PND

Las estrategias nacionales

y las metas por sector.
El alcance de la estrategia
Bolivia Digna.

El marco estratgico del

sector
La misin, visin y
polticas sectoriales

Los programas y proyectos

de inversin

Los niveles de
implementacin de la
poltica sectorial en las
ltimas gestiones

Las funciones recurrentes

de la institucin

Elaboracin de mapas
mentales

Construccin de casos
hipotticos de aplicacin
del tema a las actividades
rutinarias del Ministerio

Identificar las
caractersticas de los
conceptos principales.

Anlisis crtico de las

exposiciones

Actitudes
Responsabilidad:
Cumplimiento
Compromiso
Participacin:
Opinar
Intervenir
Valorar la opinin de los
participantes
Respeto:
Escuchar
Valorar

III. MEDIOS
A. Estrategia(s)

Lectura comprensiva y crtica de textos

87

B. Material de apoyo

Diapositivas
Glosario de trminos
Lectura 1: La estrategia nacional Bolivia Digna - PND 2007.
Lectura 2: El sector educacin PND 2007
Lectura 3: Plan Estratgico Institucional

C. Tiempo

8 horas distribuidas en 5 sesiones

IV. EVALUACIN
Competencia
Reconoce las directrices
de la estrategia educativa
como condicin para
planificar, organizar, dirigir
y evaluar las acciones
que se desprenden de las
responsabilidades de su
cargo

Indicadores de desempeo
Explica y argumenta la estructura de la estrategia Bolivia Digna
Reconoce las diferencia de las estrategias nacionales de Desarrollo
Identifica las funciones del mandato legal de la institucin
Define con sus palabras la estructura del marco estratgico
respetando las definiciones bsicas
Pone en prctica los principios de la estrategia educativa en la
reorganizacin tcnica de sus actividades

MDULO

M3

VALOR PBLICO

88

I. JUSTIFICACIN
A. Perfil del grupo
(poblacin objetivo):

35% de funcionarios con formacin a nivel tcnico; 60% con

formacin a nivel de licenciatura; y 5% a nivel de bachillerato.

B. Objetivo:

Transformar la cultura organizacional en relacin a la creacin de

valor pblico en el Ministerio de Educacin.

C. Competencia:

Reconoce la creacin del valor pblico como condicin para

planificar, organizar, dirigir y evaluar las acciones que se
desprenden de las responsabilidades de su cargo.

II. INVENTARIO DE CONTENIDO

A. Contenidos
Conceptos

Procedimientos

La Gestin del Valor Pblico

Los fundamentos de la
Gestin del Valor Pblico

Elaboracin de mapas
mentales

Construccin de casos
hipotticos de aplicacin
del tema a las actividades
rutinarias del Ministerio

El triangulo estratgico
para la creacin de valor
pblico
La creacin de valor
pblico como medida de
desempeo.

La creacin de valor pblico

y el Vivir Bien
La misin, visin y
polticas sectoriales

Los programas y proyectos

de inversin

Los niveles de
implementacin de la
poltica sectorial en las
ltimas gestiones

La necesidad de mejorar
los niveles de creacin de
valor pblico

Identificar las
caractersticas de los
conceptos principales.

Anlisis crtico de las

exposiciones

Actitudes
Responsabilidad:
Cumplimiento
Compromiso
Participacin:
Opinar
Intervenir
Valorar la opinin de los
participantes
Respeto:
Escuchar
Valorar

III. MEDIOS
A. Estrategia(s)

Lectura comprensiva y crtica de textos

89

B. Material de apoyo

C. Tiempo

Diapositivas
Glosario de trminos
Lectura 1: Caso de estudio para la creacin de valor pblico
Gestin Estratgico del Valor Pblico Mark Moore
Lectura 2: Informe de gestin

8 horas distribuidas en 5 sesiones

IV. EVALUACIN
Competencia
Reconoce la creacin del
valor pblico como
condicin para planificar,
organizar, dirigir y evaluar
las acciones que se
desprenden de las
responsabilidades de su
cargo.

Indicadores de desempeo
Explica y argumenta la diferencia entre los modelos de gestin
tradicionales y la gestin del valor pblico
Reconoce las limitaciones de la gestin tradicional de lo pblico
Enuncia la estructura para la creacin de valor pblico
Argumenta la importancia de la creacin de valor pblico para la
concrecin del Vivir Bien
Pone en prctica los principios de creacin de valor pblico en la
reorganizacin tcnica de sus actividades

MDULO

M4

ESTRATEGIA DEL CAMBIO

90

I. JUSTIFICACIN
A. Perfil del grupo
(poblacin objetivo):

35% de funcionarios con formacin a nivel tcnico; 60% con

formacin a nivel de licenciatura; y 5% a nivel de bachillerato.

B. Objetivo:

Transformar la cultura organizacional en relacin a todos los

niveles de cambio.

C. Competencia:

Reconoce la estructura del cambio organizacional como condicin

para planificar, organizar, dirigir y evaluar las acciones que se
desprenden de las responsabilidades de su cargo.

II. INVENTARIO DE CONTENIDO

A. Contenidos
Conceptos

Procedimientos

El cambio organizacional
La necesidad de cambio
en el marco del Vivir Bien

La estructura del cambio

organizacional
El cambio y la creacin de
valor pblico

Los desafos del cambio por

niveles
Los retos del cambio en la
construccin y ejecucin
de proyectos

Los retos de cambio de las

formas organizativas

Los retos de cambio en las

prcticas de trabajo

Los efectos de evitar el

cambiar

Elaboracin de mapas
mentales

Construccin de casos
hipotticos de aplicacin
del tema a las actividades
rutinarias del Ministerio

Identificar las
caractersticas de los
conceptos principales.

Anlisis crtico de las

exposiciones

Actitudes
Responsabilidad:
Cumplimiento
Compromiso
Participacin:
Opinar
Intervenir
Valorar la opinin de los
participantes
Respeto:
Escuchar
Valorar

III. MEDIOS
A. Estrategia(s)

Lectura comprensiva y crtica de textos

91

B. Material de apoyo

C. Tiempo

Diapositivas
Glosario de trminos
Lectura 1: El cambio en las organizaciones pblicas de Michel
Crozier.
Lectura 2: Macro- organizaciones estatal, instituciones y
contraloras
8 horas distribuidas en 5 sesiones

IV. EVALUACIN
Competencia
Reconoce la estructura
del cambio organizacional
como condicin para
planificar, organizar, dirigir
y evaluar las acciones
que se desprenden de las
responsabilidades de su
cargo.

Indicadores de desempeo
Explica y argumenta la necesidad del cambio organizacional
Reconoce las limitaciones de mantener una estructura tradicional
Argumenta el alcance del cambio organizacional
Pone en prctica los principios y estructura del cambio en la
reorganizacin tcnica de sus actividades

CONCLUSIONES
En la introduccin y el captulo II se postul la existencia de una serie de dificultades
(problemtica) relacionadas con la gestin de lo pblico. De manera particular se puso en
92

tela de juicio su efectividad, considerando que su accionar es parte de un escenario de

cambios estructurales que plantea, entre otros, nuevas y mejores prcticas de gestin
pblica. A lo largo de la investigacin se abordaron tres dificultades a modo de niveles de
anlisis para explicar la problemtica.
La primera, de naturaleza poltica y filosfica, demand la clarificacin de un marco de
referencia para situar sistemtica y conceptualmente la investigacin: El Vivir Bien como
horizonte de Desarrollo. Desde una perspectiva poltica, aunque sin pasar por alto las
influencias sociales y culturales, se estableci al Vivir Bien como referente principal del
cambio, porque su concrecin en el mediano y largo plazo implica un entramado complejo
de transformaciones sociales, polticas, econmicas, etc. La segunda dificultad dio cuenta
de las influencias del Vivir Bien en la adopcin del cambio de parte de las organizaciones
responsables de su concrecin, sin embargo por el obstculo que conlleva un anlisis de
ese nivel, la investigacin se limit a un estudio de caso: El Ministerio de Educacin y sus
procesos de transformacin en la dinmica cambio del Estado.

La tercera dificultad,

derivada de las anteriores, apunt a la necesidad de clarificar o definir las variables que
sirvieron de indicadores del cambio organizacional. De las tres variables elegidas: Las
formas organizativas, prcticas de trabajo y cultura organizacional, esta ltima permiti,
de manera cualitativa, detectar los mecanismos asociados con los cambios en la
probabilidad de aceptar, ejecutar y/o soslayar las transformaciones, as como medir su
fuerza.
La investigacin al aproximarse tanto terica como empricamente a la temtica de la
gestin de lo pblico, ha puesto de manifiesto una serie de aspectos sobre estas tres
dificultades, relevantes por cierto para la comprensin del fenmeno desde la perspectiva
de la teora general de la administracin. A continuacin se repasar algunos de ellos, los
cuales merecen una consideracin tcnica y personal adicional.

Consideraciones acerca de las relaciones emergentes del anlisis del cambio

organizacional y el Desarrollo pas.
En un principio, cuando la investigacin permaneca en abstracciones tericas, en el
marco de las limitaciones tcnicas y acadmicas, se perciba factible explicar la
93

efectividad de la gestin de lo pblico en la actual dinmica de cambio, a partir de un

anlisis de las prcticas de personal en el Ministerio de Educacin. Sin embargo, las
reflexiones inciales sealaban que dicha efectividad era el resultado de un entramado
mucho ms complejo de acciones, donde, por su estado actual y por las transformaciones
por las que atraviesa, el macro-contexto juega un papel determinante. En este sentido
se dise una estructura de investigacin capaz de superar estas limitaciones.

El

resultado fue acertado, porque se establecieron relaciones de anlisis mucho ms slidas

en sentido terico y emprico.
El hecho de lateralizar el horizonte epistemolgico de la investigacin, considerando que
el macro-contexto, respaldado en la Constitucin del Estado y el Plan Nacional de
Desarrollo desde el 2006 atravesaba por transformaciones estructurales que exigan
nuevas lecturas de la realidad, y por tanto nuevos instrumentos de anlisis, ayud a
identificar nuevas dimensiones de anlisis. Por ello, se apost a explicar la inefectividad
de la gestin de lo pblico en la dinmica actual (adopcin y construccin de un nuevo
horizonte de Desarrollo) a partir del estanco de la cultura organizacional en trminos de su
respaldo a las transformaciones organizacionales.
La construccin de un entramado terico y eclctico sustentando en 1) las teoras del
Desarrollo, para el anlisis macro; 2) el enfoque de la gestin del valor pblico, para
comprender la dinmica actual y perspectiva de la gestin pblica en nuestro territorio; y
3) la teora de la cultura organizacional como factor relevante en la dinmica del cambio
organizacional, permiti explicar empricamente que la limitada creacin de valor pblico
en el Ministerio de Educacin se justifica porque, principalmente, los modelos mentales de
sus funcionarios asientan, valoran y reproducen las limitaciones de las formas
tradicionales de gestin de lo pblico. Complementariamente se evidenci como decisiva
la transformacin y accin de la cultura organizacional para generar cambios estructurales
como los que subyacen al Vivir Bien como horizonte de Desarrollo.
En este comprendido, todos y cada uno de los supuestos tericos de la investigacin, a
manera de alcances y desafos, fueron conseguidos. Sin embargo, como se profundiza
en el acpite siguiente, a lo largo de la investigacin surgieron evidencias no previstas
que se constituyen como aportes importantes que merecen atencin particular:

94

La transformacin de la cultura organizacional por s sola no constituye el xito de un

proceso de cambio organizacional, sin embargo es el elemento fundamental para
impulsar, hacer seguimiento y concretar un proceso efectivo de transformacin
organizacional.

Si bien, el cambio de la cultura organizacional en cuanto a instrumentos, objeto y

sujeto de estudio, es diferente a los otros niveles de cambio organizacional (formas
organizativas y prcticas de trabajo), ste precisa de ellos porque en conjunto
constituyen referentes perceptivos para construir y consolidar modelos cognitivos y
posteriormente esquemas mentales. De modo inverso, los otros niveles de cambio
dependen de la cultura organizacional para su consolidacin. En todo caso, existe
una relacin insoslayable de interdependencia entre todos los niveles de cambio
organizacional.

La transformacin de la cultura organizacional se constituye como una condicionante

en procesos de construccin de idearios civilizatorios de Desarrollo, porque implica la
construccin de nuevos esquemas mentales y por tanto conlleva una probabilidad
mayor de construir nuevos procesos, demostrar actitudes diferentes, etc. Lo contrario
puede generar procesos contradictorios, donde las nuevas transformaciones sean
aparentes, es decir, superficialmente denotan modificaciones o innovaciones como el
uso nuevos smbolos, pero los procesos que coadyuvan a la accin de poltica pblica
tcnicamente reproducen las estructuras anteriores.

La creacin de valor pblico debe superar su limitacin actual de indicador de

desempeo y constituirse como un instrumento integral de gestin de lo pblico. Los
fundamentos para ello son contundentes frente a los modelos anteriores que
abordaban fragmentariamente el fenmeno: Existe una interrelacin insoslayable en
la gestin pblica de 1) lo poltico, 2) los resultados y 3) las capacidades
organizacionales.

Consideraciones acerca de las derivaciones sobre la cultura organizacional y su

impacto en la construccin de un nuevo escenario de Desarrollo pas.
Se ha evidenciado que el Desarrollo actual no es una condicin constituida a plenitud, por
el contrario sus acciones devienen en dos dimensiones, una de construccin y otra de
implementacin. Justamente estas caractersticas hacen que los procesos de cambio en
95

todas las organizaciones del aparato estatal sean fundamentales.

En ello, la

transformacin de la cultura organizacional, por las evidencias en el Ministerio de

Educacin, resulta imprescindible, porque de ella deviene la caracterizacin de una nueva
forma de asentir, construir e implementar un modelo de gestin pblica acorde con los
desafos de las directrices de Desarrollo.
Por ahora, el xito de las acciones del Desarrollo depende,
1) de la efectividad con que sean implementadas las polticas pblicas, es decir los
niveles de creacin de valor pblico; y paralelamente
2) de la coherencia y, tambin, de la efectividad, con que se construya la nueva
estructura de Desarrollo.
En sta ltima, los fallos de transformacin en la cultura organizacional pueden generar
un cambio aparente, es decir transformaciones superficiales de forma y no de fondo. Ello
provoca que las estructuras que se pretenden superar continen funcionando y sean
consideradas como renovadoras.
En este comprendido, la transformacin de la cultura es importante en la constitucin y
aplicacin de un nuevo modelo de Desarrollo, siempre y cuando supere las limitaciones
del cambio aparente.

RECOMENDACIONES
A lo largo del trabajo, considerando sus delimitaciones tcnicas, se ha identificado un
conjunto de premisas que no fueron analizadas en extenso, sin embargo por su
connotacin ante una eventual aplicacin de los resultados de la investigacin, merecen
una acotacin adicional:

Se ha sealado que el xito de un plan de cambio organizacional depende de la

efectividad de las transformaciones de su cultura organizacional. Pero, tambin, que
el xito de sta, se relaciona con las transformaciones de los otros niveles de cambio.
En ese sentido, a partir de los anlisis del cambio organizacional en el Ministerio de
Educacin se ha propuesto un conjunto de directrices para dirigir el cambio en el
marco estratgico, las formas organizativas y las prcticas de trabajo. Cabe destacar
96

que tales directrices por ningn motivo determinan el nivel ptimo de cambio en cada
nivel, pero si los niveles mnimos requeridos para acompaar un cambio relacional con
la cultura organizacional.

La estructura de supuestos para guiar el cambio organizacional en el Ministerio de

Educacin, a partir de la transformacin de su cultura organizacional, requiere
necesariamente de la accin de un conjunto de actividades ms operativas, de
acuerdo a las necesidades tcnicas emergentes de la institucin. Ello no supone la
eliminacin de ninguna directriz, pero s la inclusin de otras complementarias.

La creacin de valor pblico, en la investigacin, de acuerdo con los supuestos

actuales de gobierno, asume la forma un constructo para la medicin del desempeo.
Si bien, esto representa un avance en la construccin de un modelo nuevo de gestin
de lo pblico, resulta imperioso no limitar el valor pblico a simple medida de
desempeo. En este comprendido, resultar til que por medio de la academia o de
las instancias gubernamentales que correspondan, se desarrolle un modelo que
permita superar las limitaciones de la gestin tradicional a partir de la llamada Gestin
del Valor Pblico.

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99

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Ediciones Gestin 2000, Espaa.

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Zegarra Justiniano (2009), 4 Formas de elaborar tesis y proyectos de grado, Bolivia.

100

ANEXOS

101

ANEXO 001- DEFINICIN OPERACIONAL DE VARIABLES

Tema:

La cultura organizacional y el proceso de construccin de un paradigma de Desarrollo. Caso Ministerio

de Educacin.

Problema:

Cul es la causa de la limitada generacin de valor pblico en el Ministerio de Educacin despus

que se estableciera en el Estado un nuevo ideario de bienestar societal?

Hiptesis:

La limitada creacin de valor pblico en el Ministerio de Educacin despus que se estableciera en el

Estado un nuevo ideario de bienestar societal, se explica, entre otros, por las barreras que impone su
cultura organizacional a la dinmica de cambio requiere la institucin para ajustarse a los procesos de
desarrollo estatal.

Variables

Dimensin

Indicadores

Gestin
para la
creacin de
Valor
Pblico

Marco
estratgico
para la
creacin de
valor pblico

Relacin del diseo de poltica pblica y la estrategia de desarrollo.

Valoracin de la aplicacin e implementacin de la poltica pblica
las gestiones 2006, 2007, 2008 y 2009.

Responsable de
planificacin estratgica

Cumplimiento de las metas de corto y mediano plazo.

Unidad de Planificacin

Funcionalidad de la estructura organizacional en relacin al

cumplimiento de metas.

Responsable de
planificacin estratgica
Responsables de
recursos humanos y
planificacin estratgica
Responsable de recursos
humanos
Responsable de
planificacin estratgica y
responsable de
planificacin estratgica

Capacidad
de gestin

Relacionami
ento poltico

Funcionalidad de las prcticas de trabajo en la implementacin de

las polticas pblicas y las responsabilidades recurrentes.
Niveles en que los miembros del ME., entienden y comparten los
fines para la creacin de valor pblico.
Niveles de aprobacin y disponibilidad de recursos financieros para
la implementacin de la poltica pblica.
Apoyo de los sectores sociales a la implementacin de las polticas
pblicas.
Interrelacin intersectorial para la gestin de polticas pblicas.

Unidad de estudio

Instrumentos
CE
CE
ED
CE; ED
CE
CE
CE; ED
CE; ED
CE; ED

102

Formas
organizativas

Gestin
para el
cambio
institucional

Prcticas de
trabajo
Cultura
organizacion
al
Estrategia
para el
cambio
Artefactos
observables

Cultura
organizacion
al

Valores
Supuestos
bsicos

Apoyo a la aprobacin de normas conducentes a la aplicacin de la

poltica pblica sectorial.
Diseo y aplicacin de nuevos manuales, estructuras, procesos y
reglamentos del 2006 al 2009.
Grado de aplicacin o actualizacin de manuales, estructuras,
proceso y reglamento del 2006 al 2009.
Correlacin de la evaluacin del desempeo y la implementacin de
las polticas pblicas desde el 2006 al 2009.

Responsable de
desarrollo organizacional
Responsable de recursos
humanos

CE

Cambio en las creencias bsicas del 2005 al 2009.

Funcionarios

ENT

Transformacin de los valores organizacionales del 2005 al 2009.

Funcionarios

ENT; ED

Transformacin de las normas sociales del 2005 al 2009.

Funcionarios

ENT; ED

Estructura y procesos para el cambio organizacional

Funcionarios

ENT; ED

Responsables formales e informales de supervisar el cambio

Funcionarios

ENT; OBS

Funcionarios

ENT;OBS

Funcionarios

ENT; OBS

Funcionarios

ENT; OBS

Correlacin entre los valores expresados y manifestados.

Funcionarios

ENT; OBS

Medida en que los modelos mentales vigentes se relacionan o no

con las directrices actuales de desarrollo,

Funcionarios

ENT; OBS

Medida en que las conductas institucionalizadas se relacionan con

las formas organizativas y refuerzan las metas del ME.
Medida en que los discursos, formas de vestir y los smbolos se
relacionan o no con la visin actual de desarrollo.
Medida en que la declaracin de valores se relaciona o no con las
directrices de desarrollo y las metas organizacionales

ENT
CE; ED
CE; ED

REFERENCIRAS: ENT-Entrevista; CE-Criterio de Experto; OBS-Observacin; ED-Estudio documental

103

ANEXO 002- GUAS DE ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADAS

GUA DE ENTREVISTA

MARCO ESTRATGICO
Y CULTURA ORGANIZACIONAL

Conceptos sobre la estructura de la poltica sectorial

Qu diferencias se manejan en la actual estrategia educativa y sus predecesoras?

Cules son los cambios ms importantes?

La estructura institucional (procesos, personas, normas, prcticas de trabajo)

acompaa a los cambios actuales? o stas estn en proceso de transformacin?

Existen diferencias o brechas entre la ejecucin actual y el cumplimiento de los

objetivos de mediano y largo plazo?

Cules son las causas de las brechas existentes?

Los funcionarios han comprendido los desafos del cambio o estn en proceso de
formacin?

104

GUA DE ENTREVISTA

FORMAS ORGANIZATIVAS
Y CULTURA ORGANIZACIONAL

Conceptos sobre las formas organizativas y la cultura organizacional

Cules son los cambios ms importantes en el marco de la nueva estrategia

sectorial?

La estructura institucional (procesos, personas, normas, prcticas de trabajo)

acompaa a los cambios actuales o an est en proceso de transformacin?

Los funcionarios han comprendido los desafos del cambio o estn en proceso de
formacin?

Qu acciones se han implementado para apoyar los desafos de la nueva

estrategia educativa.

Cules han sido las limitaciones concomitantes de las estructuras anteriores para
enfrentar el cambio actual?

Existen responsables por viceministerios, direcciones o reas para gestionar las

acciones del cambio?

105

GUA DE ENTREVISTA

CULTURA ORGANIZACIONAL

Cules son los cambios ms importantes con la nueva estrategia educativa?

En qu medida las normas, procedimientos y prcticas de trabajo se han

modificado?

Las normas, procedimientos y practicas son mejores que las anteriores?

Quines son los responsables de manejar el cambio?

La actitud y los valores en los funcionarios anterior a la gestin 2006 cmo se ha

transformado?

Las condiciones institucionales actuales (normas, procedimientos, actitudes de los

funcionarios, etc.) permiten un mejor desempeo?

106

ANEXO 003- GUA GENRICA PARA EL ANLISIS DEL CAMBIO

Lderes del cambio (quin es responsable)

1. Hay un lder que,
defiende y promueve el cambio?
demuestra un compromiso pblico para que se produzca?
acumula recursos para mantener el cambio?
invierte tiempo y atencin personal para realizar un buen seguimiento?
Crear una necesidad compartida (por qu hay que hacerlo)
2. Los funcionarios,
ven la necesidad de cambio?
entienden por qu es importante el cambio?
ven cmo el cambio les ayudar a ellos o al Ministerio a corto y largo plazo?
Dar forma a una visin (Cmo ser todo cuando se haya producido el cambio)
3. Los funcionarios,
ven los resultados del cambio en trminos de conducta (es decir, qu haran de
forma distinta como resultado del cambio?)
estn ilusionados en conseguir esos resultados?
entienden cmo beneficiar el cambio a la sociedad, a los financiadores, a la
gestin de gobierno y a la construccin del modelo de desarrollo?
Movilizar el compromiso (quin ms necesita implicarse)
4. Los responsables del cambio
reconocen quin ms necesita estar comprometido con el cambio para que
suceda?
saben cmo crear una coalicin de apoyo para el cambio?
cuentan con la capacidad para conseguir el apoyo de personas clave en la
organizacin?
tienen la capacidad para crear una matriz de responsabilidades para hacer que
ocurra el cambio?
Crear sistemas que faciliten el cambio (cmo se institucionalizar)
5. Los promotores del cambio
entienden cmo mantener el cambio mediante las modificaciones de los sistemas
de RRHH (por ejemplo, personal, formacin, incentivos, recompensas, estructura,
comunicacin?
reconocen la inversin tecnolgica requerida para implementar el cambio?
tienen acceso a los recursos financieros necesarios para sostener el cambio?
Controlar y demostrar progreso (cmo se medir)
107

6. Los promotores del cambio

Tienen medios para medir el xito del cambio?
Planean referenciar el progreso basndose en los resultados y en el proceso de
implementacin?
Hacer que dure (cmo se empezar y se mantendr)
7. Los promotores del cambio
reconocen los primeros pasos que hay que dar para empezar el proceso de
cambio?
cuentan con un plan a corto y largo plazo para mantener la atencin necesaria en
el cambio?
cuentan con un plan para adaptar el cambio con el tiempo y para adaptarlo a
nuevas circunstancias?

ANEXO 004 CATLOGO DE EVIDENCIAS DE

LA CULTURA ORGANIZACIONAL
108

Cultura Tradicional
Evidencia de constitucin
(Smbolos)
Retrato de Simn
Bolvar y Antonio
Jos de Sucre
Escudo Nacional
Cuadros de la
Reforma Educativa
Membretes con el
escudo nacional

Nivel de
Artefactos
Observables

(Ambiente de trabajo)
individualizante

Actualidad

Vigente

Vigente

(Frases)
(No aplica)

Nivel de
Supuestos
Bsicos

Vigente

(Valores expresados)
Eficiencia
Eficacia
Idoneidad
Trabajo en equipo
Cooperacin

Vigente
Vigente
Vigente
Vigente
Vigente

(Valores manifestados)
Desconfianza
Competitividad
Desatencin
Miedo

Vigente
Vigente
Vigente
Vigente

Vigente

(Smbolos)
Whipala
Foto del presidente
Retrato de lderes
indgenas
Bandera del MAS
Membretes con
figuras tiwanacotas

Actualidad

Vigente
Vigente
Vigente
Vigente
Vigente

(Ambiente de trabajo)
(No aplica)

(Forma de vestir)
Mayoritariamente
informal

(Relacin jerrquica)
Formal

Lo procedimental es
lo ms importante en
el logro de objetivos
La norma castiga
El trabajo individual
es lo ms importante

Evidencia de constitucin

(Frases/palabras con
valor simblico)
Hermano
Proceso de cambio
Monolinge
Neoliberal

(Forma de vestir)
Mayoritariamente
formal

Nivel de
Valores
Compartidos

Cultura del Cambio

Vigente
Vigente
Vigente
Vigente

Vigente

(Relacin jerrquica)
(No aplica)
(Valores expresados)
Descolonizacin
Lo comunitario

(Valores manifestados)
Valorizacin de toda
manifestacin de la
cosmovisin de las
naciones originarias

Vigente

Vigente
Vigente

Fuente: Elaboracin propia

ANEXO 005 EVOLUCIN EN EL TIPO DE CULTURA ORGANIZACIONAL

109

EN LA PERSPECTIVA DEL PROCESO DE CAMBIO

FUERTE
Gestin 20062007

PASIVO

Gestin 2007-20082009

INNOVACIN

DEBIL

EN LA PERSPECTIVA CORRELACIONAL
DE LA CULTURA TRADICIONAL Y DEL PROCESO DE
CAMBIO
FUERTE
Gestin 2007-20082009

INNOVACIN

PASIVO

DEBIL

Gestin 20062007

Fuente: Elaboracin propia

ANEXO 006 EVOLUCIN EN EL TIPO DE CULTURA ORGANIZACIONAL

110

FLUJO IDEAL EN EL MARCO DEL PROCESO DE CAMBIO

PROCESOS
HUMANOS

TECNO
ESTRUCTURA

VALOR
PBLICO

MARCO
ESTRATGICO

FLUJO EN LA IMPLEMENTACIN DEL PROCESO DE CAMBIO GESTIN

20076-2007
PROCESOS
HUMANOS

TECNO
ESTRUCTURA

PERSPECTIVA
TRADICIONAL

MARCO
ESTRATGICO

VALOR
PBLICO

PROCESOS
HUMANOS

TECNO
ESTRUCTURA

PERSPECTIVA
DEL PROCESO
DE CAMBIO

MARCO
ESTRATGICO

FLUJO EN LA IMPLEMENTACIN DEL PROCESO DE CAMBIO GESTIN

2008 - 2009

PROCESOS
HUMANOS

TECNO
ESTRUCTURA

MARCO
ESTRATGICO

PERSPECTIVA
TRADICIONAL

VALOR
PBLICO

PROCESOS
HUMANOS

TECNO
ESTRUCTURA

Fuente: Elaboracin propia

REFERENCIAS: Flujo principal

MARCO
ESTRATGICO

PERSPECTIVA
DEL PROCESO
DE CAMBIO

; flujo secundario

ANEXO 007 ESTRUCTURA DE LA

CULTURA ORGANIZACIONAL DEL CAMBIO
111

EVIDENCIAS EN EL NIVEL DE ARTEFACTOS OBSERVALBES

Se destaca la apropiacin de smbolos y ritos relacionados con la revaloracin de la
cosmovisin andina. En smbolos resaltan los cuadros del Presidente Morales, Zarate Willca,
Julin Apaza, Bartolina Sisa y Tupac Katari; la Wiphala como bandera; y el uso de grficos
tiwanacotas en el membrete de los informes oficiales. En rituales se identific la celebracin del
carnaval y el ao nuevo andino, sin embargo en consonancia a la tradicin andina se
identificaron otras formas de rituales que no responden a una fecha especfica: la quema de la
dulce mesa o la Challa como agradecimiento a la Pachamama por algn logro especfico.
Asimismo se han identificado otros elementos como la vestimenta; la acuacin de frases y
saludos; el trato a personas identificadas como dirigentes de movimientos sociales o
reconocidos por el color de piel o vestimenta como sujetos a una de las naciones originarias; y
apoyo poltico. En relacin a la primera, y por su subjetividad, se han establecido dos
delimitaciones: la primera permea a los funcionarios que utilizan traje y corbata, que son la
minora y se concentran tpicamente en las unidades de Auditora Interna y Finanzas; el
segundo lmite se fija en los funcionarios que utilizan atuendos deportivos, los cuales tienen
poca representacin. Sin embargo, el comn denominador est representado por los
funcionarios que se encuentran al interior de los lmites, los cuales utilizan una vestimenta que
se la llamar casual. Pero cabe destacar que los funcionarios considerados personal de
confianza del personal ejecutivo (Ministro, Viceministros y Directores Generales) adecan su
forma de vestir a la de sus superiores.
En la acuacin de frases y saludos destaca el uso de hermano o hermana como una
palabra que denota confianza y reciprocidad en el trato. Por otro lado, los saludos en idioma
ayamara o quechua son valorados, as no se demuestre manejo del idioma. En ambos casos,
la planta administrativa es la que menos uso hace de estos artefactos, a diferencia de las
unidades sustantivas.
El trato hacia personas reconocidas como dirigentes o pertenecientes a una de las naciones
originarias es diferenciado y goza de privilegios en relacin a los dems. Estas personas
reciben una mayor informacin e incluso en las reas no administrativas pueden tener acceso al
personal ejecutivo omitiendo los canales formales de solicitud.
Existen manifestaciones de apoyo poltico de carcter informal y se relacionan con la
participacin de los funcionarios en actividades de apoyo al gobierno (marchas y
concentraciones). Dado que estos actos son considerados atentatorios a las normas de
personal, su control es informal y generalmente realizado por la Unidad de Recursos
Humanos.
Los elementos nombrados hasta ac actan como mecanismos de cohesin grupal, sin
embargo existen otros que excluyen. Por ejemplo, se suele utilizar palabras como: neoliberal o
monolinge para distinguir desacuerdo o exclusin respecto de una accin.

112

EVIDENCIAS EN EL NIVEL DE VALORES

En la estructura no existen evidencias de ningn tipo de formalizacin de nuevos valores o
prinicipios que se hubiesen socializado. Sin embargo, de modo informal en la gestin de Flix
Patzi (2006) se acu la llamada descolonizacin, comprendida por los funcionarios como la
revalorizacin de los valores y smbolos de la cosmovisin andina. Por otro lado, se evidencia la
existencia de funcionarios con relacin poltica, que demuestran conocimientos axiolgicos
pertinentes a las directrices de Desarrollo del Vivir Bien: Reciprocidad, respeto por la
comunidad y a la naturaleza y principios de igualdad, sin embargo su socializacin es mnima y
se restringe a su crculo de relaciones ms cercano (compaeros de oficina). En trminos
generales, las acciones informales son el nico referente a nivel estructural y sealan como
nico valor expresado al hecho de apreciar toda accin o smbolo proveniente de la
cosmovisin de las naciones originarias. Exceptuando a los funcionarios con relacin poltica,
no existe evidencia de que los dems funcionarios exterioricen o hubiesen internalizado de
manera real algn tipo de valor relacionado con las directrices de anlisis.
Cabe resaltar que los funcionarios que asistieron a los cursos de la Ley 1178 en el CENCAP
durante la gestin 2009, conocen a referentes como el Vivir Bien, la reciprocidad, la
descolonizacin, lo comunitario como principios o valores en la gestin de lo pblico al igual que
los postulados de la gerencia pblica propios de la Ley SAFCO, pero no son capaces de
justificar sus alcances particulares.

EVIDENCIAS EN EL NIVEL DE SUPUESTOS BSICOS

Existen funcionarios cuyo conocimiento de las directrices de Desarrollo es referencial, es decir
se relaciona con las acciones de artefactos observables y por tanto su correspondencia se
limita a la accin circunstancial con stos. Los discursos generados por este grupo de
funcionarios son de simple reproduccin, no de comprensin y mucho menos apropiacin. Por
ejemplo, conocen la palabra descolonizacin y la relacionan con el proceso de cambio, pero no
saben determinar sus alcances y mucho menos su relacin cabal con el trabajo que
desempean o la estructura de poltica pblica sectorial.
Un segundo grupo, tambin tiene conocimiento referencial de las directrices, a partir de los
artefactos observables, sin embargo denotan discursos en construccin que buscan
comprender las directrices de Desarrollo. Evidencia de ello son los funcionarios que tienen
relacin directa con la elaboracin y gestn tcnica de las polticas pblicas.
Por ltimo, un grupo reducido, tiene conocimiento cabal de los alcances de las directrices a un
nivel de apropiacin, sean terico-filosficas y/o operativas. Estos funcionarios, en su mayora,
pertenecen a la planta ejecutiva o tienen una relacin poltica. Cabe resaltar que el primer y
segundo grupo, equilibradamente, representan la mayora del personal. En ello se debe
resaltar que el primer grupo congrega generalmente al personal administrativo, y el segundo al
personal de las reas sustantivas.

113

ANEXO 008 LOS SUPUESTOS DE LA CULTURA TRADICIONAL

26

EVIDENCIAS EN LOS TRES NIVELES DE LA ESTRUCTURA

Existe una correlacin en los tres niveles de la cultura organizacional. El primer nivel, el de los
artefactos observables, se define por:
Interrelaciones altamente formales en virtud de los niveles de dependencia organizativa,
ello incluye los canales de informacin. Por ejemplo la relacin con los superiores est
marcada por la estricta formalidad, al punto que el personal ejecutivo generalmente se
relaciona a travs de informes, memorndums o la presencia directa del funcionario
cuando es requerido. Es usual la denominacin de licenciado para dirigirse al superior
inmediato. Por otro lado, la excesiva formalizacin ha llevado a un estanco en la
interrelacin entre los funcionarios, por ejemplo sta es mnima entre funcionarios de los
dos viceministerios tipo, Superior y Escolarizada.
La existencia de estructuras organizativas paralelas que han acrecentado la competitividad
entre unidades en desmedro de los objetivos organizacionales. Ejemplo de ello es la
existencia de reas administrativas que no colaboran con las unidades bajo su dependencia
a objeto de mejorar su desempeo; situacin similar se produce en los viceministerios.
La exposicin simblica de Simn Bolvar y Antonio Jos de Sucre; la bandera nacional;
cuadros representativos de la reforma educativa.
La celebracin por Unidad Organizacional del onomstico de los funcionarios; y otras de
carcter religioso como Carnaval y Navidad.
El uso generalizado de vestimenta formal (llmesele traje y corbata).
Tener ambientes de trabajo que tienden a la individualizacin del personal y a entablar
niveles mnimos de comunicacin. Por ejemplo, es usual el uso de mamparas y/o de
oficinas especializadas a puertas cerradas.
El segundo nivel, de valores, se ha identificado:
Valores expresados conducentes con la estrategia y los postulados de las normas de
personal y de responsabilidad por la funcin pblica, entre ellos destacan: la eficiencia,
eficacia, el trabajo en equipo y el respecto.
Que la manifestacin de valores es contraria a los valores expresados y en algunos casos
es mal interpretada. Por ejemplo se demuestra alta burocracia en los procesos justificados
en la frase: Si no se hace bien demora; las personas a riesgo de equivocarse prefieren no
colaborar con otros funcionarios, siempre y cuando sea estrictamente necesario.
El nivel de supuestos bsicos se caracteriza por la asuncin de mltiples discursos que
devienen de un modelo mental que asume en,

la excesiva formalizacin de procedimientos (burocratizacin);

la asuncin que los productos o servicios (procesos, informes, etc.) tienen probabilidad de
ser defectuosos;

la norma el referente con el que un funcionario es castigado.

la forma de gestionar a diario las polticas pblicas.

26

Se asume que la cultura tradicional tiene sus referentes hasta antes de iniciarse el
proceso de cambio, es decir el 2006. Por tanto, se denomina tradicional a los
referentes anteriores a esta fecha.

114

ANEXO 009 EVOLUCIN DE LAS TRANSFORMACIONES

EN LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Parmetros

Marco
estratgico

(organizacin
de las
acciones)

27

2005

2006

2007

2008

2009

Observaciones

Misin
Visin

Si bien existieron directrices, stas no se socializaron y tampoco

se consideraron en los procesos estratgicos y/u operativos.

Polticas y
estrategias

stas directrices se asocian directamente con la propuesta poltica

de desarrollo y de creacin de valor pblico del gobierno; su
carcter es filosfico-poltico, por ello no sufrieron alteraciones.

Programas y
proyectos

stas, definidas como la concrecin operativa de las polticas y

estrategias, mostraron un cambio inestable traducido en una
continua modificacin de sus estructuras y alcances.27

Jerarqua
organizativa

Los cambios tienen antecedentes polticos sustentados en las

Leyes de Organizacin del Poder Ejecutivo, sin embargo stos
mantuvieron una estructura bsica.

Divisin del
trabajo

Existieron intentos informales encaminados por la MAE para su

modificacin, sin embargo ello acompaado del cambio de
personal y la complejidad tcnica que conlleva construir nuevos
procesos, llev a la utilizacin de las formas tradicionales.

Procesos

Su estanco se explica por la complejidad que implica su rediseo.

Reglamentos,
manuales, etc.

En la ausencia de nuevos procesos de gestin la elaboracin de

manuales y reglamentos se bas en la actualizacin de sus
predecesores, ratificando as los procesos tradicionales.

(directrices)

Formas
organizativas

Gestiones de referencia

Formas de
trabajo

Resolucin de
problemas

(ejecucin)

Lneas de
comunicacin

Su estanco se explica por la rigidez de normas y procedimientos, y

por el limitado respaldo poltico y tcnico para desarrollar nuevas
competencias en los funcionarios.

Estas modificaciones son susceptibles de simple observacin en los Planes Operativos Anuales de las diferentes gestiones.

115

Cultura
organizacional

Liderazgo

Existieron intenciones informales de implementar un nuevo estilo

de liderazgo acorde con las expectativas y valores de las
directrices sectoriales y de Desarrollo, cuyo epicentro fueron los
responsables y autoridades respaldados polticamente.
Sin
embargo los altos niveles de rotacin impidieron que ello fuese
formalizado.

Relaciones de
grupo

Las relaciones formales de grupos instituidos por las estructuras

funcionales permanecieron, sin embargo aquellas de carcter
informal produjeron nuevas relaciones, respaldadas en la
aceptacin de los artefactos observables.

Artefactos
observables

En conjunto resultan los cambios ms evidentes y sostenidos, sin

embargo 1) su falta de relacin con los otros niveles (incluido sus
pares de la cultura organizacional) y 2) lo arraigado de las rutinas
contribuy a encubrir los supuestos y formas tradicionales.

Valores

Los intentos informales de principios no fueron suficientes para

consolidar el cambio, llevando a reproducir las estructuras
tradicionales.

Supuestos
bsicos

Fuente: Elaboracin propia en base a las indagaciones cualitativas y cuantitativas de la investigacin.

Referencias: Modificacin

; retroceso

; continuidad o permanencia

; consolidacin

116

ANEXO 10 ANLISIS HITRICO DE LOS NIVELES DE CREACIN DEL

VALOR PBLICO

117

NDICE
INTRODUCCIN
CAPTULO I: MARCO TERICO
1.1. TEORA GENERAL DE LA ADMINISTRACIN Y LA GESTIN

Pgina
2
8
8

DE RRHH
1.1.1 La gestin de recursos humanos y su desafo en la dinmica

actual de cambio
1.1.2. La dinmica del cambio y la organizacin
1.1.3. Cambio y cultura organizacional
1.1.4. Resistencia al cambio
1.1.5. Estructura de la cultura organizacional
Los artefactos
Los valores compartidos
Los supuestos bsicos
1.1.6. Tipos de cultura organizacional
1.1.7. Liderazgo y/o administracin el cambio
1.1.8. Quin lidera el cambio en la organizacin?
1.1.9. El proceso para el cambio organizacional
1.2. HORIZONTE DE DESARROLLO Y POLTICA PBLICA
1.2.1 Horizonte de desarrollo y Estado
1.2.2 Desarrollo y utopa de bienestar
1.2.3. Vivir Bien como horizonte de desarrollo
1.2.4. La organizacin compleja para la construccin del Vivir Bien
1.2.5. El desafo de las estructuras de poltica pblica: El Valor

11
11
13
15
16
16
17
19
20
21
22
24
24
24
25
26
27

Pblico
1.2.6. La dinmica del cambio en la estructura del Estado
1.3. GENEALOGA DEL DISCURSO
1.3.1. Discurso y modelos mentales
1.3.2. Poder y tipos de discurso
1.3.3. El carcter simblico del discurso
CAPTULO II: DISEO TERICO DE LA INVESTIGACIN
2.1. FORMULACIN DEL PROBLEMA
2.2. OBJETIVOS
2.2.1. Objetivo general
2.2.2. Objetivos especficos
2.3. HIPTESIS
2.4. DEFINICIN DE VARIABLES CONCEPTUALES Y

29
30
31
31
33
34
34
35
35
36
36
36

OPERACIONALES
2.4.1. Variable Gestin para la creacin de Valor Pblico
2.4.2. Variable Gestin para el cambio organizacional
2.4.3. Variable Cultura
CAPTULO III: DISEO O DISPOSITIVO DE PRUEBA
3.1. TIPO Y DISEO DE LA INVESTIGACIN
3.2. DESCRIPCIN DE LAS UNIDADES DE ESTUDIOS
3.2.1. Mtodos, tcnicas e instrumentos de investigacin
Entrevistas semi-estructuradas
Revisin de informacin primaria

36
37
37
39
39
40
40
41
41
118

3.2.2. Procedimientos de aplicacin y procesamiento de la

42

informacin
3.2.3. Relacin entre el marco e instrumentos de

43

investigacin
3.2.4. Relacin entre el problema y la hiptesis
3.2.5. Relacin entre variables e instrumentos de investigacin
3.2.6. Relacin entre los instrumentos de investigacin y

43
44
44

las unidades de estudio

CAPTULO IV: EVALUACIN DE RESULTADOS
4. 1. RESULTADOS DE LA VARIABLE GESTIN PARA LA

46
46

CREACIN DEL VALOR PBLICO

4.1.1. Desempeo institucional
4.1.2. Limitacin para la consecucin del modelo de desarrollo
4.1.3. Las capacidades organizacionales y la creacin de valor

46
47
48

pblico
4.1.4. El respaldo poltico y la creacin de valor pblico
4.2. RESULTADOS DE LA VARIABLE GESTIN PARA EL

49
51

CAMBIO ORGANIZACIONAL
4.2.1. Los momentos del proceso de cambio
4.2.2. La gestin del proceso de cambio
4.2.3. Las transformaciones en la estructura organizativa
4.3. RESULTADOS DE LA VARIABLE ESTRUCTURA DE LA

51
53
54
56

CULTURA ORGANIZACIONAL
4.3.1. La estructura crtica de la actual cultura organizacional
4.3.2. La estructura crtica de los valores compartidos y los

56
58

supuestos bsicos
4. 4. RESULTADO DEL ANLISIS DEL IMPACTO DE LA

60

CULTURA ORGANIZACIONAL EN LA DINMICA DEL

CAMBIO ORGANIZACIONAL
4.4.1. La repercusin en las formas organizativas
4.4.2. La repercusin en las formas de trabajo
4.4.3. La repercusin en el marco estratgico
CAPTULO V: PROPUESTA
5.1. INTRODUCCIN
5.2. PROPUESTA
1. Justificacin
2. Supuestos o requerimientos tcnicos
3. Cartografa del cambio
4. Cartografa operativa por fases y niveles
5. Programa de capacitacin y desarrollo
CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES
BILBIOGRAFA
ANEXOS
ANEXO 001- DEFINICIN OPERACIONAL DE VARIABLES
ANEXO 002- GUAS DE ENTREVISTA

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64
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65
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103
119

ANEXO 003- GUA GENRICA DE ANLISIS DEL CAMBIO

ANEXO 004 CATLOGO DE EVIDENCIAS DE LA CULTURA

106
108

ORGANIZACIONAL
ANEXO 005 EVOLUCIN EN EL TIPO DE CULTURA

109

ORGANIZACIONAL
ANEXO 006 EVOLUCIN EN EL TIPO DE CULTURA

110

ORGANIZACIONAL
ANEXO 007 ESTRUCTURA DE LA CULTURA

111

ORGANIZACIONAL DEL CAMBIO

ANEXO 008 LOS SUPUESTOS DE LA CULTURA

113

TRADICIONAL
ANEXO 009 EVOLUCIN DE LAS TRANSFORMACIONES EN

114

LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
ANEXO 10 ANLISIS HITRICO DE LOS NIVELES DE
CREACIN DEL VALOR PBLICO

116

120