Los modelos aplicados

A principios del siglo pasado no exista en Mxico un derecho especial para menores, as
como tampoco existan otras disciplinas especializadas en la niez. Sin embargo, el
conocimiento y la experiencia acumulados en varias partes del mundo propiciaron la
construccin de una identidad propia para la infancia. Conforme transcurri el siglo XX, la
niez se consolid como un campo especfico de estudio, en reas como la medicina, la
psicologa, la pedagoga y, como veremos enseguida, en los mbitos de la justicia y el
derecho.
En el caso de Mxico, los especialistas en el tema coinciden en que se han aplicado tres
diferentes modelos (penal, tutelar y de garantas), los cuales corresponden con diversas
instituciones nacionales, as como con diversos tratados y acuerdos internacionales.

El modelo penal
Este modelo se empez a aplicar en Mxico entre 1920 y 1940, cuando se fundaron los
tribunales para menores. El primero se estableci en San Luis Potos y aos ms tarde,
en 1928, el correspondiente al Distrito Federal. Esta primera etapa permiti que nios y
adolescentes quedaran fuera de tribunales y prisiones para adultos. Los antiguos
internados correccionales, antes en manos de rdenes religiosas y patronatos de
beneficencia, terminaron por traspasar sus funciones al mbito del Estado. La tarea de
educar y corregir a estos menores dej de ser una obra filantrpica y se convirti en una
accin de justicia del Estado.
En estos aos tambin ocurri un acontecimiento internacional relevante: el 26 de
diciembre de 1924, la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) adopt la llamada
Declaracin de los derechos del nio, conocida tambin como Declaracin de Ginebra
(reformulada en 1959).
Este documento estableci tres lineamientos para el tratamiento de los menores, que se
siguen aplicando hasta la fecha: primero, los menores fueron definidos como personas
con derecho a una proteccin especial; segundo, se estableci que debern contar con
los apoyos necesarios para desarrollarse de forma saludable; y tercero, se estipul que
las leyes promulgadas en la materia debern considerar fundamentalmente el inters
superior del nio.

El modelo tutelar
Este modelo tiene un momento decisivo en 1974, cuando se promulga la Ley que Crea los
Consejos Tutelares para Menores Infractores del Distrito Federal. El artculo primero
transitorio de esta ley derog los artculos 119 a 122 del Cdigo Penal, los cuales
comprendan el ttulo denominado delincuencia de menores.
Estos consejos tomaron como ejemplo los que ya existan en Morelos (1959) y Oaxaca
(1964). La edad mnima para la minora de edad se defini hasta los 18 aos y se cre la
figura de los consejeros, quienes imponan sanciones retributivas, sustituan a los padres
cuyas deficiencias educacionales fueran notorias y protegan las necesidades bsicas del
menor, entre otras cosas.

Con esta ley se pretendi, tambin, sustraer a los menores del derecho penal para
incorporarlos al derecho tutelar. Sin embargo, una de las principales crticas fue el hecho
de que los menores infractores se encontraban en un rgimen de excepcin. El Estado se
erigi como el representante legtimo de sus intereses y confisc una gran parte de sus
derechos.
Los menores podan ser detenidos sin orden de aprehensin e incluso a solicitud de sus
padres; no era necesario que ellos supieran de qu o quin los acusaba; prcticamente
no tenan defensa ni podan apelar las resoluciones del Consejo; no exista un
procedimiento formal en el cual se demostrara el supuesto ilcito o se admitieran pruebas
de descargo; y, entre otras cosas, se les poda privar de la libertad por un periodo que no
tena relacin con la supuesta falta cometida.
Por todo ello, el siguiente modelo puso nfasis en devolverles las garantas que haban
perdido.

Modelo de garantas
La ONU declar a 1985 como el Ao internacional de la juventud. El 26 de noviembre de
ese ao, la Asamblea General de este organismo ratific las Reglas mnimas de las
Naciones Unidas para la administracin de la justicia de menores, tambin conocidas
como Reglas de Beijing.9 Este documento contribuy a definir la necesidad de contar
con leyes e instituciones especializadas para la atencin de los menores infractores, que
al mismo tiempo que satisfagan las necesidades de justicia, respeten sus derechos como
nios y hagan hincapi en el bienestar de los mismos.
Ms adelante, la ONU adopt el 20 de noviembre de 1989 la Convencin sobre los
derechos del nio, la cual fue ratificada y promulgada por Mxico. Esta Convencin
establece, por primera vez en el marco internacional, que se considerar como nio a
todo ser humano menor de dieciocho aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que le
sea aplicable, haya alcanzado antes la mayora de edad (artculo primero de la
Convencin).
Tambin ratifica la obligacin para los Estados adherentes de que en todas las medidas
que tomen las instituciones pblicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las
autoridades administrativas o los rganos legislativos, concernientes a los nios, una
consideracin primordial a que se atender ser el inters superior del nio (artculo
tercero).
El artculo 40 est dedicado a las garantas mnimas y los procedimientos aplicables a los
nios infractores, a los que se obligan los Estados adherentes a la Convencin. Entre
otras cosas estipula el principio de presuncin de inocencia, la obligacin de informar al
inculpado sobre los cargos que se le imputan y la obligacin de que la causa sea dirimida
sin demora por una autoridad u rgano judicial competente, independiente e imparcial, en
una audiencia equitativa conforme a la ley. En el Cuadro 1 es posible consultar los
instrumentos aprobados por la ONU aplicables a los menores infractores.
La adopcin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, por parte de Mxico, tuvo un
impacto evidente en la aprobacin y promulgacin de dos nuevas leyes y una reforma
constitucional, que en su conjunto adoptaron los lineamientos y principios que se

desprenden de dicho instrumento. Este nuevo aparato legal y sus principales elementos
fueron los siguientes:
a) Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia
Comn y para toda la Repblica en Materia Federal
En su artculo primero establece que tiene por objeto reglamentar la funcin del Estado
en la proteccin de los derechos de los menores, as como la adaptacin social de
aquellos cuya conducta se encuentra tipificada en las leyes penales federales y del
Distrito Federal.

Cuadro 1
Instrumentos internacionales vinculados a la proteccin de los menores
infractores
INSTRUMENTO
Declaracin de los derechos del nio
(llamada tambin Declaracin de Ginebra).

Reglas mnimas de las Naciones Unidas

para la Administracin de la Justicia de
Menores (Reglas de Beijing).

Directrices de las Naciones Unidas para la

Prevencin de la Delincuencia Juvenil
(directrices de Riad).
Reglas de las Naciones Unidas para la
Proteccin de Menores Privados de
Libertad.
Convencin sobre los Derechos del
Nio.

SITUACION JURIDICA
Su primera versin es de 1924, revisada
en 1946 y reformulada en 1959, conforme
a la resolucin 1 386/XIV de la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
Aprobadas por el VII Congreso sobre
Prevencin del
Delito y Tratamiento del Delincuente. Miln,
Italia, 1985, ratificada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en su 96
Reunin (26 de noviembre de 1985,
resolucin 40/33).
Adoptadas y proclamadas por la Asamblea
General de la ONU en su resolucin
45/112, del 14 de diciembre de 1990.
Adoptadas por la Asamblea General de la
ONU en su resolucin 45/113, de 14 de
diciembre de 1990.
Adoptada en Nueva York el 20 de
noviembre de 1989. Entr en vigor el 2 de
septiembre de 1990. Para Mxico,
publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 25 de enero de 1991.

Esta norma mantiene en vigor la figura de los consejos de menores, de los cuales regula
su estructura y funcionamiento y estipula que stos son competentes para conocer la
conducta de las personas mayores de 11 y menores de 18 aos.
Entr en vigor a finales de 1991 y sustituy a la de 1974.
b) Reforma al artculo 4 de la Constitucin

Esta modificacin constitucional inici su proceso legislativo durante 1999 y se public en

el Diario Oficial de la Federacin el 7 de abril de 2000. Esta reforma tuvo el propsito de
hacer explcito el reconocimiento de los derechos de la niez, elevarlos a rango
constitucional y establecer el deber de los padres de preservar estos derechos y del
Estado de proveer lo necesario para el pleno ejercicio de los mismos.
c) Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes
Esta ley se public el 29 de mayo de 2000, entr en vigor un da despus y se propuso
como objeto garantizar a nias, nios y adolescentes la tutela y el respeto de los derechos
fundamentales reconocidos en la Constitucin. El artculo 2 diferencia entre aquellos
considerados como nios y los que son adolescentes. Los primeros, segn el artculo 2,
son aquellos de hasta 12 aos y los segundos los que tienen desde 12 aos cumplidos y
hasta 18 incumplidos.
Tambin incluye un ttulo denominado del debido proceso en caso de infraccin a la ley
penal, en el cual se hicieron ley los lineamientos definidos por las reglas e instrumentos
impulsados por la ONU.
El trnsito del modelo tutelar al de garantas ha tenido un fuerte impacto en la ciencia del
derecho penal. Actualmente todo estudio de esta rama, as como de sus teoras (ley
penal, delito, pena y procedimiento), excluye sistemticamente lo referente a la realizacin
de conductas por parte de los menores de edad, con base en que stos no cometen
delitos.
De tal manera que se ha producido un cambio en el lenguaje, aceptado de manera casi
unnime en la literatura y por los profesionales especializados: se habla de infraccin en
lugar de delito, consejo de menores en lugar de tribunal de menores, consejeros en lugar
de jueces, procedimientos en lugar de proceso, medida de tratamiento en lugar de pena,
centros de tratamiento en lugar de centros de rehabilitacin.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha emitido dos criterios, en los
cuales seala que la ley penal no puede aplicarse a los menores de 18 aos, pues a stos
slo se les pueden aplicar medidas tutelares y educativas y que dichas medias no pueden
considerarse jurdicamente como penas.

La reforma constitucional de 2005

En el Cuadro 2 puede consultarse el prrafo cuarto del artculo 18 constitucional, antes y
despus de las adiciones realizadas entre 2005 y 2006. Tal como lo seala el dictamen
elaborado en el Senado de la Repblica para esta reforma, en la Constitucin no era
obligatoria la existencia de un sistema de justicia integral y especfico para los
adolescentes, lo cual origin --seala el dictamen-- que los sistemas de tratamiento para
menores infractores que se aplican en la repblica mexicana, incurran en diversas
irregularidades y violaciones de los derechos humanos de los sujetos a los que se
dirigen.

Comparacin del artculo 18 constitucional, en lo referente a la justicia para

adolescentes, antes de la reforma publicada el 12 de diciembre de 2005

TEXTO ANTERIOR
La federacin y los gobiernos de los
estados
establecern
instituciones
especiales para el tratamiento de menores
infractores.

TEXTO ACTUAL
La federacin, los estados y el Distrito
Federal establecern, en el mbito de sus
respectivas competencias, un sistema
integral de justicia que ser aplicable a
quienes se atribuya la realizacin de una
conducta tipificada como delito por las
leyes penales y tengan entre doce aos
cumplidos y menos de dieciocho aos de
edad, en el que se garanticen los derechos
fundamentales
que
reconoce
esta
Constitucin para todo individuo, as como
aquellos derechos especficos que por su
condicin de personas en desarrollo les
han sido reconocidos. Las personas
menores de doce aos que hayan
realizado una conducta prevista como
delito en la ley, slo sern sujetos a
rehabilitacin y asistencia social.
La operacin del sistema en cada orden de
gobierno estar a cargo de instituciones,
tribunales y autoridades especializados en
la procuracin e imparticin de justicia para
adolescentes. Se podrn aplicar las
medidas de orientacin, proteccin y
tratamiento que amerite cada caso,
atendiendo a la proteccin integral y el
inters superior del adolescente.
Las formas alternativas de justicia debern
observarse en la aplicacin de este
sistema, siempre que resulte procedente.
En todos los procedimientos seguidos a los
adolescentes se observar la garanta del
debido proceso legal, as como la
independencia entre las autoridades que
efecten la remisin y las que impongan
las
medidas.
stas
debern
ser
proporcionales a la conducta realizada y
tendrn como fin la reintegracin social y
familiar del adolescente, as como el pleno

desarrollo de su persona y capacidades. El

internamiento se utilizar slo como
medida extrema y por el tiempo ms breve
que proceda, y podr aplicarse nicamente
a los adolescentes mayores de catorce
aos de edad, por la comisin de
conductas antisociales calificadas como
graves.

En la reforma al artculo 18 constitucional es posible identificar una doble vertiente de

resultados. Por un lado, los adolescentes tienen ahora una responsabilidad clara ante la
ley y, por otra parte, se hace obligatorio para toda la federacin la creacin de un sistema
de proteccin de sus derechos.
Por lo que se refiere a las nuevas responsabilidades, el dictamen del Senado seala que
se pasa de la consideracin general del menor inimputable (de 0 a 18 aos) a la del
adolescente responsable (de 12 a 18 aos). Tambin se hace explcito que el
internamiento ser aplicable nicamente a los mayores de 14 aos y slo para aquellos
que incurran en conductas antisociales consideradas graves.
Por lo que toca a las normas de proteccin, habra que destacar que se hace explcito
todo un sistema de garantas: garanta de independencia: al precisar que los tribunales no
debern pertenecer al ejecutivo; de responsabilidad, al establecer la especializacin de
los tribunales, instituciones y autoridades competentes; garantas sustantivas, pues el
Estado renuncia a la posibilidad de aplicar la ley penal a menores de 18 aos, pero
estipula la creacin de un sistema de justicia que busca la recuperacin del adolescente;
garantas procesales, al sealar explcitamente la necesidad de observar un debido
proceso legal e incluir la posibilidad de la justicia alternativa; y, por ltimo, garantas de
ejecucin, pues establece un amplio espacio para que psiclogos, pedagogos y
trabajadores sociales contribuyan a la recuperacin de los adolescentes.
Esta doble vertiente significa, a decir de dos especialistas, que estamos frente a un
sistema que no es parte de la justicia penal y que incluso podra desarrollarse a partir de
otros modelos. Sera un error --afirma Luis Rodrguez Manzanera--basarnos en un
modelo de justicia penal.
Ruth Villanueva destaca tres aspectos del texto constitucional que obligan a desarrollar un
sistema diferente al penal: uno, el hecho de que en la Constitucin se afirme que este
sistema se aplicar a quienes se atribuya la realizacin de una conducta tipificada como
delito por las leyes penales, lo cual no significa que estemos hablando de delitos; dos, las
reglas e instrumentos de la ONU hablan de especializacin, por lo que no podemos hablar
de derecho ni de jueces penales; y tres, el artculo 18 constitucional no habla de penas,
sino de medidas de orientacin, proteccin y tratamiento.
Luis Gonzlez Placencia no comparte la idea de que el texto constitucional implique dos
sistemas diferentes. Sobre este tema ha sealado que aun cuando el texto del nuevo
artculo 18 no le llama claramente por su nombre, en los hechos establece las bases para

que las legislaturas locales y federales emitan leyes de responsabilidad penal para
adolescentes.
Pese a este desacuerdo, Gonzlez Placencia destaca los problemas que esta reforma
constitucional vino a resolver, y que implican la revisin de las leyes as como de los
procedimientos, estatales y federales, que se aplican en la materia.
I.

El problema de la indeterminacin de la edad de imputabilidad penal, pues hoy

existen en las legislaturas locales diversos lmites. La reforma deja claro que este
lmite debe situarse en los 18 aos.

II.

El problema de la edad mnima de intervencin del Estado, que ahora qued fijada
en 12 aos.

III.

El problema relacionado con la aplicacin de medidas que, bajo la denominacin

que sea, suponen la privacin de libertad a nios y adolescentes, al establecer una
franja para que esto ocurra slo a quienes tienen entre 14 y 18 aos.

IV.

El problema de la dependencia actual de quien acusa, quien juzga y quien

defiende, al plantear expresamente la independencia entre juez y acusador.

Menores infractores
Dimensin y distribucin nacional
De acuerdo con la informacin correspondiente a 2004, en todo el pas fueron remitidos a
los consejos de menores un total de 46 277 personas. De ellas, como se observa en el
Cuadro 3, casi 90% fueron hombres y 10% mujeres. Aunque en algunas entidades los
registros correspondientes no especifican el sexo o la edad del menor, es posible sealar
que prcticamente la mitad se encuentran en un rango de entre 15 y 18 aos.
Esta distribucin es muy similar a la reportada para 2002. En este ao, los varones fueron
94%; los menores de 11 aos 0.25%; de 11 a 15 aos 41% y entre 16 y 18 aos 59%.
Para el 2000 el total de menores puestos a disposicin de los Consejos de Menores fue
de 40 545, por lo que la cifra de 2004 represent un incremento de 14% en cuatro aos.
Destaca, en primer lugar, la tasa tan alta (621 por cada 100 mil habitantes) que tiene Baja
California. Adems, es la entidad que tiene el mayor nmero de casos. En dicho estado se
concentra una tercera parte de todos los menores infractores del pas.
Para el resto de las entidades federativas, es posible identificar tres niveles, segn las
tasas de incidencia. Con un nivel alto, con tasas de entre 82 y 112, se encuentran cinco
entidades: Zacatecas, Nuevo Len, Chihuahua, Colima y Quertaro. Como se pude
observar, tres de estas entidades pertenecen a la zona norte del pas.
Con un nivel de incidencia media, con tasas de entre 48 y 64 menores infractores por
cada 100 mil habitantes, se ubicaron siete entidades. Como se puede observar en el
Cuadro 4, excepto por Jalisco, Distrito Federal y Campeche, en este grupo tambin
predominan las entidades del norte del pas.

Por ltimo, con un nivel de incidencia bajo se ubicaron 12 estados, con tasas de entre 2 y
38 menores infractores por cada 100 mil habitantes. En estas entidades se distribuye 20%
de los casos. En este grupo sobresale Tlaxcala, con slo 22 menores remitidos a su
consejo estatal.

Habra que mencionar que debido a lo reciente de la reforma al artculo 18 constitucional,

las legislaturas locales estn en proceso de actualizar su marco jurdico correspondiente,
por lo que la informacin descrita anteriormente proviene de normas e instituciones que
aplicaron diversos criterios.
Por ejemplo, por lo que toca a la edad penal, como se observa en el Cuadro 5, en 15
entidades la edad mnima era de 9 a 11 aos, en tanto que en el resto de las entidades
existan otros tres criterios. Por lo que respecta a la edad mxima, 19 entidades la tenan
establecida en 18 aos, en 12 estados en 16 y una en 17 aos.
En cuanto a las causas por las cuales los menores son remitidos a los consejos tutelares,
en siete entidades las autoridades slo intervenan en los casos de transgresiones a las
leyes penales (Chiapas, Coahuila, Distrito Federal, Nayarit, Oaxaca, Tamaulipas y
Sinaloa); en otras 21 entidades dichas autoridades tenan competencia para conocer de
faltas a los bandos de polica y buen gobierno y en otros 19 estados se inclua la
posibilidad de intervencin en los casos de menores en estado de peligro.
En Mxico existen 157 instituciones para la atencin de menores infractores, de las cuales
41 son jurisdiccionales, 55 centros con poblacin interna que combinaban funciones de
diagnstico y tratamiento interno y ms de 61 con funciones mixtas de tratamiento
externo, jurisdiccionales o de control administrativo de centros.

Caractersticas sociales
La informacin disponible para el Distrito Federal permite un periodo de observacin de
24 aos. Hay que advertir que en 1992, con la entrada en vigor de una nueva ley federal,
fueron excluidos de las estadsticas quienes haban cometido faltas administrativas y
casos en peligro, lo que ocasion una disminucin del nmero de registros. En la Grfica
1 se puede observar dicha reduccin y tambin que a partir del 2000 se inici una clara
tendencia al alza, lo que signific para el 2004 un crecimiento de ms de 50 por ciento.
Algunos autores sostienen que el nmero de menores infractores no slo ha crecido en
cantidad, sino que tambin en su interaccin con la delincuencia organizada. En los aos
ochenta, las causas asociadas a este fenmeno eran la marginacin econmica y cultural,
as como la desercin escolar, familiar y laboral.
Las conductas de estos menores era fundamentalmente una respuesta agresiva contra el
mundo de los adultos. Pero a partir de los aos noventa los menores infractores
interactan cada vez en mayor medida con el crimen organizado, planean con mayor
amplitud los objetivos de su conducta y asumen un mayor liderazgo.

Lo anterior no significa que sea necesario asumir una actitud ms represiva. Como se
observar a continuacin, los datos disponibles sealan que los menores infractores, en
general, adolecen de serios rezagos sociales.
Se analiza que siete de cada diez menores infractores en el Distrito Federal se
encuentran en un rango de entre 16 y 18 aos de edad. Sin embargo, su promedio de
escolaridad es bajo para su edad, pues 85% slo cuenta con primaria o secundaria y
nicamente una dcima parte tiene estudios de preparatoria o carrera tcnica.
Un estudio dedicado a analizar las cifras correspondientes a 2002 encontr que casi una
tercera parte eran desocupados o subempleados (sin trabajo ni escuela) y la mitad, que
contaba con alguna ocupacin, era de baja remuneracin (ayudantes o similares,
empleado u oficinista, obrero o comercio informal).
Menores puestos a disposicin del Consejo de Menores en el Distrito Federal segn
grado escolar (aos seleccionados de 1985 a 2004)
Tres de cada cuatro acusaciones en contra de los menores fueron por robo, dao en
propiedad ajena y tentativa de robo. Los bajos niveles escolares, sumado a escasos
ingresos, parecen confluir para que los menores perciban a la delincuencia como una
oportunidad para mejorar su situacin, como una opcin de desarrollo en un entorno en el
cual no han encontrado los caminos adecuados para integrarse plenamente a su
sociedad.