Captulo 2

Las polticas pblicas

LAS POLTICAS PBLICAS COMO RESPUESTAS A PROBLEMAS SOCIALES
Toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico reconocido como tal en la
agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema poltico-administrativo a una
situacin de la realidad social juzgada polticamente como inaceptable.
Normalmente, en los momentos iniciales de toda intervencin pblica, no se han identificado
an con precisin las causas de un problema colectivo, ni tampoco se ha alcanzado un
consenso entre los actores pblicos y privados sobre la definicin del problema a resolver.
Si bien esta interpretacin de las polticas pblicas como respuestas institucionales a estados
sociales (cambiantes) juzgados como problemticos es de hecho dominante en el mbito del
anlisis de polticas pblicas, debemos, no obstante, relativizar este postulado.
Por una parte, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente polticas
pblicas, sobre todo porque no estn articulados o porque ninguna de las alternativas de
intervencin pblica es viable y goza de consenso suficiente.
Conviene por tanto no seguir imaginando esa especie de Estado-ventanilla que responde de
manera igualitaria y automtica a todas las demandas sociales, como a veces sugiere la
visin pluralista a la que ha hemos hecho referencia.
Este punto suscita asimismo cuestiones relacionadas con la forma en la que un problema social
se define, como accede a la agenda gubernamental, como se definen los grupos-objetivo
(target groups), y la posible decisin de no inmiscuirse en el tema o de no propiciar una
solucin colectiva. En cada uno de estos niveles existen mltiples mecanismos de filtro, que a
su vez son oportunidades para que algunos actores organizados que quieren oponerse al
reconocimiento poltico de un problema o cambio social, logren mantener dicho tema fuera del
mbito poltico-administrativo.
Por otra parte, ciertas polticas pblicas pueden interpretarse no como una accin colectiva
para tratar de resolver o aliviar un problema social (adaptacin o anticipacin a un cambio
social), sino como un simple instrumento para el ejercicio del poder y la dominacin de un
grupo social sobre otro. Como hemos mencionado, esa idea de control o captura de las
instituciones pblicas, es compartida, desde distintas perspectivas, por diversas corrientes ya
mencionadas. Nos situamos pues, en un punto intermedio entre la visin del Estado-ventanilla
neutro y atento a todas las reivindicaciones sociales, y la del Estado cautivo y manipulado
por un grupo organizado.
Desde esta ptica las polticas pblicas constituyen una respuesta a un problema pblico que
refleja un problema social (cambiante) que se ha articulado a travs de mediadores (por
ejemplo, medios de comunicacin, nuevos movimientos sociales, partidos polticos y/o grupos
de inters) para debatirse posteriormente en el proceso democrtico de toma de decisiones
(Muller, 1990).
UNA DEFINICIN ANALTICA
La expresin poltica pblica es bastante reciente. Se introdujo en el lenguaje de las ciencias
polticas y administrativas europeas en los aos 1970 como traduccin literal del trmino
public policy. Este ltimo debe diferenciarse del trmino poltica (politics), con el que se
acostumbra a designar las interacciones y conflictos entre los actores polticos ms
tradicionales, que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las
reglas constitucionales e institucionales (designadas en ingls por el trmino polity).
No es el poder poltico como tal, sino su utilizacin para resolver los problemas colectivos lo
que constituye el objeto esencial del anlisis de polticas pblicas. La nocin de poltica pblica

hace referencia por tanto, a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional
especfico, entre los diferentes actores pblicos, parapblicos y privados, para resolver un
problema colectivo que requiere de una accin concertada.
Algunas definiciones de Poltica Pblica, de la ms abstracta a la ms operacional:
Una poltica pblica es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer
Una poltica pblica es un programa de accin propio de una o varias autoridades pblicas o
gubernamentales en un mbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado
Una poltica pblica esta conformada por actividades orientadas hacia la solucin de
problemas pblicos, en la que intervienen actores polticos con interacciones estructuradas y
que evolucionan a lo largo del tiempo
As, desde la perspectiva que postulamos, una poltica pblica se definira como

Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por

diferentes actores, pblicos y a veces no pblicos, cuyos recursos, nexos
institucionales e intereses varan a fin de resolver de manera puntual un problema
polticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar
a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la
conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a
resolver (grupos-objetivo), en el inters de grupos sociales que padecen los efectos
negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales).
Los efectos deseados dependern pues de un conjunto de decisiones complejas que se
encadenan desde el centro a la periferia. Es este conjunto de decisiones y acciones lo que
definimos como poltica pblica. Siempre y cuando se trate de decisiones que emergen de
los actores pblicos (aunque ocasionalmente puedan no serlo) y que pretendan orientar la
conducta de una poblacin-objetivo determinada a fin de que un problema colectivo (que la
sociedad no est en situacin de resolver autnomamente) pueda resolverse a travs de un
esfuerzo conjunto.
La poltica pblica incorpora pues las decisiones correspondientes a todas y cada una de las
etapas de la accin pblica e incluye tanto reglas generales y abstractas (leyes, decretos,
rdenes, etc.), como actos individuales y concretos producidos durante la ejecucin de las
mismas (decisiones administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.).
En el origen fue el Estado liberal el que se dedic a fijar el marco de condiciones que facilitaran
la solucin de problemas por parte de la libre interaccin de los actores privados.
Es a partir de los aos 30 y sobre todo a partir de los aos 50, con el desarrollo del Estado de
Bienestar, que el sector pblico empez a plantear intervenciones directas y puntuales ante
problemas concretos. Intervencionismo estatal. Es a partir de ah, cuando los polticos, los
gestores pblicos y los acadmicos empiezan a interrogarse acerca de la eficacia y la eficiencia
de diferentes instrumentos de regulacin, de incentivacin econmica y, ms recientemente, de
instrumentos de persuasin y de informacin.
Una ventaja es que permite clarificar la distribucin de las funciones y las responsabilidades
polticas y administrativas de cada una de las instancias en los diferentes niveles del Estado.
Tambin permite distinguir las actividades pblicas de las dems actividades del sector pblico.
Por tanto, nuestra definicin se aplica sobre todo a las polticas denominadas sustantivas,
que se distinguen de las polticas denominadas institucionales o constitucionales. Estas
ltimas tienen como objetivo la reforma o la descentralizacin de instituciones estatales y no,
por lo menos no directamente, la solucin de un problema social.

ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE UNA POLTICA PBLICA

a) Solucin de un problema pblico: una poltica pblica pretende resolver un problema
social reconocido polticamente como pblico. La definicin propuesta supone pues el
reconocimiento de un problema, es decir, la existencia de una situacin de
insatisfaccin social, cuya solucin requiere la accin del sector pblico.
b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico: los grupos sociales
cuyo comportamiento, se supone, genera el problema que se trata de resolver. Una
poltica debe identificar los objetivos o colectivos que debern cambiar su conducta.
c) Una coherencia al menos intencional: supone asimismo que las decisiones y las
actividades que se lleven a cabo estn relacionadas entre s.
d) Existencia de diversas decisiones y actividades: Una simple declaracin de poltica
gubernamental, no puede, per se, considerarse como una poltica pblica.
e) Programa de intervenciones: debe, adems, contener decisiones ms o menos
concretas e individualizadas (decisiones relativas al programa y a su aplicacin).
f) Papel clave de los actores pblicos: es necesario que se trate de actores integrados en
el sistema poltico-administrativo o bien de actores privados que posean la legitimidad
necesaria para decidir o actuar en base a una representacin jurdicamente fundada.
Sin esta condicin, slo podr considerarse como una poltica corporativa
(asociativa) o incluso privada.
g) Existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccin de actos u
outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o individuos. En ciertos
casos lo que de hecho ocurre, es una no-intervencin del actor poltico administrativo o
la no utilizacin de determinados instrumentos de intervencin.
No-decisiones o las no-acciones, que algunos consideran tambin como constitutivas
de una poltica pblica.
h) Naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades: carcter coercitivo
de las decisiones. Las formas de accin pblica son actualmente tanto incentivadoras
como coercitivas.
EL CICLO DE UNA POLTICA PBLICA
El ciclo de las polticas pblicas se inicia con el surgimiento de los problemas y se
prolonga hasta la evaluacin de los resultados obtenidos.
Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de referencia
y no como un esquema rgido. Como afirma Muller:
La representacin secuencial de las polticas no debe utilizarse de manera mecnica.
Debern ms bien imaginarse a las polticas pblicas como un flujo continuo de
decisiones y procedimientos a los que tratamos de dar un sentido.
As, de manera ms precisa:

La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas la podramos definir

como aquella en la que una determinada situacin, produce una necesidad
colectiva, una carencia o una insatisfaccin identificable directamente o a
travs de elementos que exteriorizan esa situacin y ante la cual se busca una
solucin.
La fase de incorporacin a la agenda poltica corresponde a que se tome en
cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema poltico administrativo,
ese problema de entre las mltiples demandas. Especie de filtro.
La fase de formulacin de la poltica supone, ante todo, una definicin del
modelo causal por parte de los actores pblicos.
La fase de implementacin consiste en una adaptacin del programa de la
poltica a las situaciones concretas a las que deber enfrentarse (produccin
de outputs).
Finalmente, la fase de evaluacin, pretende determinar los resultados y los
efectos de dicha poltica en trminos de cambios de conducta de los grupos-

objetivo y en trminos del grado de resolucin de problema (lo cual tampoco

est exento de filtros o posibles sesgos).
La interpretacin de las intervenciones pblicas como procesos permite evidenciar los
mencionados fenmenos de filtro.
El anlisis de polticas pblicas desde esta perspectiva cclica (o de Policy Cicle) genera
ventajas, pero tambin tiene sus lmites.
Como ventajas, podemos citar los siguientes elementos:
1) Permite tomar en consideracin la existencia de crculos de retroalimentacin a lo largo
de todo el proceso.
2) La posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los actores
implicados reduciendo as la complejidad de los mtodos de anlisis.
La formulacin, en cada una de las etapas, de cuestiones analticas, hiptesis y teoras
parciales permite mejorar el anlisis en funcin de las diferentes perspectivas disciplinares
utilizadas: sociologa, derecho, ciencia poltica, economa, geografa, y as constituir
subdisciplinas tales como diseo de la accin pblica (policy design), investigacin para la
ejecucin (policy implementation), evaluacin de programas (policy evaluation), etc.
La combinacin del anlisis de polticas pblicas con una visin racional de la accin pblica
(por ejemplo, el nexo lineal entre objetivos, medios y resultados que est implcito en las
estrategias de gestin de la racionalizacin de las decisiones presupuestarias PPBS- o de la
llamada gestin por objetivos MbO- etc.), permite, por ejemplo, detectar los errores objetivos
cometidos en la identificacin de un problema o detectar los fallos o lagunas existentes en la
fase de implementacin.
Sin embargo, el modelo del ciclo de una poltica pblica presenta lmites desde el punto de
vista analtico:
1) Se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en algunos casos, inducir al error
dado que el desarrollo cronolgico de la poltica no necesariamente sigue el orden de
las diferentes etapas.
2) Esta perspectiva heurstica no nos debe conducir a establecer un modelo causal de las
polticas pblicas, identificando los nexos lgicos existentes entre las diferentes etapas.
3) El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco una interpretacin legalista de
la accin pblica (perspectiva top-down) centrada en la accin del Estado y no toma
en cuenta la perspectiva segn la cual el punto de partida son los actores sociales y su
contexto (perspectiva bottom-up). Asimismo, muchas veces soluciones buscan
problema, y no al revs. Un servicio estatal que corra el riesgo de ser desmantelado
buscar un nuevo problema para poder subsistir.
4) La perspectiva cclica no permite ir ms all del anlisis secuencial e impide, sobre
todo, considerar el caso de ciclos simultneos o el de ciclos incompletos.
A pesar de todos estos inconvenientes, nos pareci importante mantener esta perspectiva
secuencial en el modelo de anlisis de polticas pblicas, que constituye un marco de
referencia, una herramienta pedaggica o heurstica que debe completarse con un anlisis
transversal de las etapas de una poltica pblica.