PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO E NA

ELABORAO DOS ORAMENTOS PBLICOS NOS MUNICPIOS DO

NOROESTE COLONIAL GACHO1
Srgio Lus Allebrandt2
Alex Sander Retamoso3
Aline Benso4
Aline Graciele da Costa Leite5
Sandi Larissa Ourique6
RESUMO
Este estudo objetivou conhecer e analisar as dinmicas de participao nos processos de
elaborao, execuo e avaliao dos instrumentos de planejamento e gesto utilizados nos
municpios do noroeste colonial gacho, tendo em vista seus reflexos no processo de
desenvolvimento local/regional e de fortalecimento da cidadania. Estudo qualitativo que
descreve e analisa a dinmica adotada e praticada luz de categorias de anlise de matriz
elaborada com base na concepo de gesto social com cidadania deliberativa, analisando a
percepo de gestores e agentes participantes dos processos no que concerne sistemtica
adotada e aos resultados percebidos e/ou esperados. Os resultados apontam para a importncia
de tais processos na democracia participativa, em especial o papel dos conselhos municipais.
Municpios que possuem conselho municipal de desenvolvimento ativo e/ou plano estratgico
participativo de desenvolvimento, em muitos casos orientam os planos de governos dos
candidatos s eleies majoritrias locais. A anlise aponta ainda para a importncia das
diferentes formas praticadas nesses processos de participao social, os quais qualificam a
gesto pblica e impactam positivamente o processo de alocao de recursos pblicos e a
dinmica de desenvolvimento local/regional. Na maioria dos municpios, no entanto, os
processos so conduzidos pelos governos, envolvendo conselhos e/ou a populao, que no
mais das vezes no se traduzem em processos democrticos e cujas decises sejam
efetivamente implementados, constituindo-se mais em retrica participativa. Por isso,
fundamental a existncia de programa de educao continuada para atores sociais e agentes
pblicos, visando o fortalecimento da cidadania e o protagonismo da sociedade civil em reais
processos de desenvolvimento.
Palavras Chaves: Planejamento. Desenvolvimento local/regional. Gesto social. Cidadania
deliberativa.

ABSTRACT
This study aimed to identify and analyze the dynamics of participation in elaboration,
implementation and evaluation of instruments used in planning and managing colonial
municipalities in north-western area of Rio Grande do Sul, in view of its impact in the process
of local and regional development and strengthening of citizen ship. This qualitative study
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describes and analyzes the dynamics adopted and practiced in the light of categories of
analysis of elaborated matrix, based on the concept of social management with deliberative
citizenship, analyzing the perception of managers and agents participating in the processes
with respect to the system adopted and the perceived and/or expected outcomes. The results
indicate the importance of these processes in participatory democracy, in particular the role of
municipal councils. Municipalities that have city council of active development and/or
participatory development strategic plan, in many cases, lead the government plans of local
candidates in major elections. The analysis also points to the importance of these practices in
different processes of social participation, which qualify for public management and
positively impact the process of allocation of public resources and the dynamics of
local/regional development. In most municipalities, however, the processes are conducted by
governments, involving councils/committees and/or the population. This practice, in many
cases, does not result in democratic processes whose decisions are implemented effectively,
becoming more participatory in rhetoric. Therefore, it is necessary continuing education
program for social actors and government officials, aimed at strengthening the role of
citizenship and civil society in real processes of development.
Keywords: Planning local/regional development. Social administration. Deliberative
citizenship.

INTRODUO
O municpio brasileiro constitui-se numa organizao formal com limites e populao
claramente definidos. Representa a unidade de governo local no sistema poltico federativo
brasileiro e tem por objetivo principal a prestao de servios comunidade a que ele se
refere. Desde a Constituio de 1988, constitui-se em ente da Federao Brasileira, com
relativa autonomia administrativa, poltica e financeira. Apresentam, portanto, tanto aspectos
semelhantes como aspetos diferenciais. As semelhanas so ditadas pelos preceitos legais,
principalmente as constantes na Constituio Federal ao definir a autonomia municipal
atravs da eleio direta do prefeito, vice-prefeito e vereadores, e pela administrao prpria
no que concerne ao seu peculiar interesse. Os aspectos diferenciais surgem das peculiaridades
inerentes a cada municpio na forma do grau de desenvolvimento, extenso, demografia, tipos
de atividades predominantes, aspectos culturais locais, etc. Estas diferenas, por sua vez,
determinam tambm a concepo e utilizao de diferentes modelos e instrumentos gerenciais
definindo nuanas e/ou estilos peculiares, bem como determinam a efetividade dos espaos
pblicos, pois os aspectos culturais e o estilo e perfil das administraes locais possibilitam
que a participao da sociedade civil seja efetiva para a construo da cidadania e do
desenvolvimento local/regional ou que se transforme em mera retrica atravs de processos
de cooptao ou manipulao.
Nos municpios interioranos de pequeno e mdio porte, onde os cidados esto mais
prximos dos tomadores de deciso, esta uma questo crucial. Os mecanismos de eficincia
coletiva ou social passam a ter maior relevncia, pois o municpio no pode privilegiar as
funes reguladoras em detrimento das de proviso de servios nas reas sociais,
principalmente se considerarmos o aumento das carncias sociais provocadas pela excluso de
grandes camadas da populao. Mas a realidade da grande maioria dos municpios brasileiros
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municpios do noroeste colonial gacho

a convivncia com prticas e processos de gesto que esto mais prximas de modelos
neopatriomanialistas ou burocrticos do que dos novos modelos: seja o gerencial, seja o
societal, ou pelo menos convivendo com traos inscritos ao longo do continuum destes
modelos. Paradoxalmente, estamos vivenciando uma verdadeira reinveno do governo,
especialmente atravs do estabelecimento de novas formas de relacionamento entre a
sociedade e o Estado, novos mecanismos de participao e democracia, novas formas de
comunicao mais democrticas e transparentes.
Para muitos, transferir problemas para o nvel local aumentaria a eficcia das aes, j
que o municpio estaria mais habilitado para enfrent-los, uma vez que a sociedade se
encontra mais prxima do governo podendo, portanto, participar na definio da soluo e
acompanhar e controlar a execuo. Porm, como alerta Fedozzi (1999), se por um lado a
descentralizao do Estado permite a incluso de setores subalternos no sistema de tomada de
decises, ocorre tambm a descentralizao das relaes de poder e dos conflitos e, por isso, a
maior autonomia municipal pode possibilitar novas formas de gesto pblica modernas e
democrticas como pode representar a persistncia de prticas polticas patrimonialistas, que
impedem a consolidao da cidadania e da democracia.
No bojo do processo de descentralizao, de construo da participao da sociedade
civil na produo das polticas pblicas, surgem, na dcada de 90, diferentes espaos e
instrumentos de gesto que passam cada vez mais a serem utilizados pelas administraes
municipais. Podem-se citar os conselhos municipais, os conselhos gestores de polticas
pblicas como os espaos que passaram a ocupar um espao importante no processo de
participao da sociedade, espaos de mediao entre a sociedade civil e a administrao
pblica, interferindo de diferentes formas na agenda das polticas pblicas.
De acordo com Allebrandt (2003), a temtica dos conselhos municipais tem marcado
presena nos ltimos 15 anos na agenda de pesquisa de diversas reas acadmicas. Em que
pesem os avanos construdos ao longo desta ltima dcada no que se refere participao da
sociedade civil no processo de democratizao de decises e no que se refere ao papel de
gestor de polticas pblicas exercido pelos conselhos, convive-se ainda, infelizmente, com
uma realidade em que um grande nmero de conselhos tem sido utilizado como mero discurso
sobre participao, ou, pior, tem servido de espaos de manipulao e cooptao por parte de
polticos e seus aliados, constituindo-se assim em retrica.
Alm dos conselhos as experincias de Oramento Participativo, praticado atualmente
em muitos municpios brasileiros e gachos, passam a ocupar espaos significativos no
processo de participao da sociedade civil na gesto pblica. Da mesma forma, diversos
municpios elaboram os seus Planos Estratgicos de Desenvolvimento Municipal (PEDMs).
Mais recentemente, os Planos Plurianuais (PPAs), elaborados no primeiro ano de cada gesto
de governo, vem recebendo ateno das administraes e dos movimentos da sociedade civil,
que buscam participar destes processos de participao.
No caso do Rio Grande do Sul, de significativa importncia a experincia de 20 anos
de funcionamento dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) e de cerca de 10
anos de funcionamento dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (Comudes). As Cartas
dos encontros de avaliao e planejamento anuais, tm recomendado que os Coredes auxiliem
os Comudes de sua regio a constiturem espaos de ampla participao social,
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principalmente no processo de planejamento e na discusso e aprovao das leis

oramentrias (PPA, LDO, LOA). Os prprios Comudes, em seus dois encontros estaduais,
realizados em 2007 (Passo Fundo) e 2010 (Iju), orientaram, em suas concluses, para a
necessidade dos Comudes e demais conselhos municipais interagirem com as administraes
municipais no sentido conquistar espaos e estabeleceram processos mais amplos e abertos a
todos os cidados para a discusso e elaborao dos instrumentos de gesto, em especial as
leis oramentrias.
O Corede Noroeste Colonial por sua vez busca incentivar tanto as administraes
municipais quanto os integrantes do Comudes, a estabelecerem processos de participao da
sociedade na formao das polticas pblicas, bem como acompanhar sua execuo e avaliar
seus resultados. Por isso, estudar estas dinmicas contribui para o melhor entendimento dos
prprios processos, conhecer sua eficcia e efetividade para a qualificao na utilizao dos
recursos pblicos e para a qualificao de tais processos.
Assim, o objetivo geral deste estudo foi conhecer, analisar e comparar os processos de
elaborao, execuo e avaliao dos instrumentos de planejamento e gesto utilizados pelos
governos dos municpios do Corede Noroeste Colonial, tendo em vista seus reflexos no
processo de desenvolvimento local/regional e de fortalecimento da cidadania.

CATEGORIAS DE ANLISE PARA ESPAOS PBLICOS E PROCESSOS

PARTICIPATIVOS DE CONSTRUO DE POLTICAS PBLICAS
Diversos estudiosos e grupos de pesquisa tm proposto e adotado matrizes de anlise
de processos participativos. Entre estas matrizes, encontra-se a proposta da descrio de um
conjunto de dez princpios e condicionantes definidos na Declaracin de Mlaga, no mbito
Red FAL (DECLARACIN DE MLAGA, 2007). Outra proposta de critrios para avaliao
da participao cidad foi desenvolvida por um grupo de pesquisa vinculado ao Instituto de
Governo e Polticas Pblicas (IGOP) da Universidade Autnoma de Barcelona, que consta de
46 aspectos organizados em 22 critrios e 05 eixos temticos (JORBA, MART e PARS,
2007; PARS e CASTELL, 2008; PARS, CASTELL e JORBA, 2007).
O Programa de Estudos em Gesto Social (PEGS) vinculado Ebape/FGV, com base
nos resultados de sua longa trajetria de estudos na rea da gesto social e participao cidad
e tendo por base, ainda, os estudos do IGOP, desenvolveu um modelo com 21 critrios
organizados em seis categorias de anlise, que correspondem aos princpios conceituais da
cidadania deliberativa (TENRIO, 2007; TENRIO et al., 2008, 2010).
Utilizada especialmente para a anlise de conselhos gestores de polticas pblicas, a
matriz de categorias de anlise de espaos de cidadania interativa considera vinte
subcategorias organizadas em seis categorias que abordam o processo de sua criao,
organizao e funcionamento, a natureza consultiva ou deliberativa, a composio na sua
constituio, a autonomia no seu funcionamento, efetividade e eficcia, a publicizao do
conselho e a capacitao dos conselhos e dos conselheiros (ALLEBRANDT, 2002, 2003,
2006, 2008). Em estudo recente, Allebrandt (2010), reunindo elementos destes diversos
modelos, desenvolveu matriz de categorias que utilizou na anlise da trajetria de vinte anos
dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul.
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Considerando os elementos integrantes destas diversas propostas de categorizao

para a anlise e entendimento dos espaos pblicos de interao da sociedade com o Estado e
tendo presente a organizao e a dinmica do objeto de anlise desta pesquisa, desenvolveu-se
a seguinte matriz de categorias de anlise que orientaram o presente estudo (Quadro 1).

Quadro 1 Categorias de anlise de espaos pblicos de interao e promoo do

desenvolvimento
Categorias
Configurao
dos Ampliado
espaos pblicos e Semirrestrito
suas instncias
Restrito

Subcategorias

Autnomo
Configurao interna
de poder das instncias

Composio

Paritrio
Homologatrio

Diversidade dos participantes

Consultivo
Natureza dos espaos e Deliberativo
carter
das
Vinculante
deliberaes
No vinculante
Organizao
processos

dos

Regulamentao

Autorregulamentado
Desenho Imposto

Coordenao

Governo
Sociedade Civil
Parceria

Fonte: Elaborado pelos autores com base em Allebrandt, 2002; 2003; 2010; Pars e Castell, 2008; Pars,
Castell e Jorba, 2007; Tenrio, 2007; Tenrio et al., 2010

No que se refere configurao dos espaos pblicos e suas instncias, partiu-se da

anlise proposta por Allebrandt (2002, 2003), que afirma que, quando um espao apresenta,
em sua estrutura formal, a existncia de fruns, conferncias e/ou assembleias pblicas, estse diante do tipo espao ampliado. Quando, ao contrrio, no apresenta nenhum desses
mecanismos, do tipo restrito. Os fruns, conferncias, reunies preparatrias e assembleias
pblicas regionais e temticas so alguns dos principais espaos pblicos em que a
participao adquire real possibilidade de se constituir em prtica de cidadania deliberativa.
So esses espaos pblicos ampliados que qualificam arranjos institucionais como os
conselhos municipais e regionais. Prope-se, no entanto, uma adequao, com a incluso de
mais uma subcategoria, os espaos semirrestritos. Assim, essa categorizao possibilita
classificar os diferentes espaos que compem uma dinmica social mais ampla, como a
promoo do desenvolvimento regional e local e os processos de elaborao participativa de
oramentos. Pode-se classificar uma instituio de forma global, como, por exemplo, um
conselho regional, ou pode-se enquadrar os diferentes mecanismos e espaos que integram ou
se relacionam arquitetura organizacional de determinado espao ou processo interativo. Est
presente a concepo de que a maior abertura dos processos participativos favorece a
articulao dos interesses dos cidados e amplia e qualifica suas condies na tomada de
decises (TENRIO et al., 2008) e caracteriza o princpio de incluso inerente aos processos
de cidadania deliberativa (LCHAMNN, 2002a, 2002b, 2007; TENRIO, 2007; TENRIO
et al., 2008, 2010).

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Com relao configurao interna de poder das instncias, importante conhecer

a composio formal das diferentes instncias que compem a estrutura dos espaos pblicos,
pois ela caracteriza em que medida os espaos incorporam e praticam o princpio do
pluralismo necessrio nos processos de cidadania deliberativa. A composio em si, ainda que
garanta a multiplicidade de atores, a presena dos diferentes segmentos da sociedade e a
presena majoritria da sociedade civil, no condio suficiente para garantir o efetivo
funcionamento dos conselhos, mas um dos elementos cruciais que permitem e facilitam
melhor desempenho e efetividade das aes. Com base na tipologia proposta por Allebrandt
(2002), prope-se aqui uma categorizao de trs tipos bsicos de espao: autnomo, paritrio
e homologatrio.1 O primeiro tipo, autnomo, garante a hegemonia da sociedade civil na
composio do espao. O tipo paritrio caracteriza aqueles espaos ou instncias que, em
termos de sua composio, definem um equilbrio de poder entre o Estado e a sociedade, j
que cada um ocupa metade das vagas definidas para cada espao ou instncia. O terceiro tipo,
homologatrio, apresenta em sua composio a presena majoritria do Estado. Caracterstico
de muitos conselhos setoriais locais, como os conselhos de defesa civil, tende a se pautar pela
lgica estatal no processo decisrio relativo s polticas pblicas. Alm de classificar os
espaos em termos de grandes segmentos, fundamental conhecer a diversidade dos
participantes, verificando quais segmentos, setores, entidades, associaes e movimentos
sociais integram essas composies, qualificando os sujeitos que participam nas diferentes
instncias decisrias dos processos de discusso e promoo do desenvolvimento local e
regional e que impactam e/ou definem as polticas pblicas locais e regionais, como, em
especial por meio da alocao oramentria.
A natureza dos espaos e o carter das deliberaes referem-se ao tipo e grau de
participao praticada nos espaos pblicos. Os processos participativos apresentam
diferentes graus de participao. Pars, Castell e Jorba (2007) adotam uma escala de cinco
nveis para mensurar o grau de participao: informao, comunicao, consulta, deliberao
e deciso. No entanto, os processos centrados apenas em informao e/ou comunicao no
podem ser considerados processos participativos, ainda que ambos sejam elementos
importantes e necessrios a qualquer processo participativo. Deste modo, importante
verificar se esto sendo praticados processos de consulta (basicamente solicitando
informaes sobre prioridades e necessidades), de deliberao (com discusso sobre as
propostas, previso e avaliao de alternativas) ou de deciso, quando tambm se permite que
os cidados e as organizaes decidam e gerenciem o prprio processo e os resultados
derivados. Quando se trata de processos de alocao de recursos oramentrios e definio
sobre as polticas pblicas visando a promoo do desenvolvimento local e regional, um
aspecto crucial o carter das deliberaes quanto obrigatoriedade ou no de o Estado
cumprir as determinaes decorrentes dos processos participativos, isto , se as decises so
vinculantes ou no vinculantes. Esta situao est presente sempre que processos
participativos discutem e deliberam sobre os oramentos pblicos. Quando existe o carter
vinculante, as demandas e/ou recursos definidos no processo obrigam o poder executivo das
diferentes esferas de governo a inclu-los na pea oramentria. Quando no estiver presente o
1

Allebrandt (2002, 2003), considerando as experincias existentes no pas, relatadas em estudos descritivos e
analisadas em pesquisas, prope a seguinte classificao: conselho paritrio, conselho tripartite, conselho
tripartite paritrio, conselho tetrapartite, conselho tetrapartite paritrio, conselho tcnico-corporativo, conselho
governo-sociedade ou homologado e conselho sociedade-governo ou autnomo. Outros estudiosos
(CARVALHO et al., 1999; GOMES, 2000; GOHN, 2001) tambm elaboram tipologias classificatrias voltadas
anlise de conselhos gestores.
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carter vinculante, ainda que possa faz-lo, o Executivo no obrigado a incluir as demandas
no oramento, cabendo-lhe o livre arbtrio.
No que se refere organizao dos processos, considera-se que as subcategorias
regulamentao do processo e coordenao do processo determinam o grau de autonomia e de
igualdade participativa presentes nos processos, dois dos princpios inerentes concepo da
cidadania deliberativa (LCHMANN, 2002a, 2007). A auto-regulamentaro do processo
defendida partindo do princpio de que a democracia representativa excessivamente
procedimentalizada e institucionalizada. Assim, entende-se que processos do oramento
participativo e/ou planejamento participativo devem ser auto-regulamentados pelos
participantes do processo nos aspectos essenciais, evitando-se excessiva regulamentao,
garantindo assim autonomia e flexibilidade inerente dinmica participativa em processo.
Muitas vezes, no entanto, a metodologia ou o desenho organizativo dos processos imposto
pelo governo. No que se refere coordenao dos processos, especialmente em se tratando de
dinmicas de elaborao de oramentos pblicos, comum a mesma estar nas mos dos
governos, partindo do entendimento de que a responsabilidade pelos instrumentos de gesto
municipal dos governos que, portanto, devem coordenar os processos, ainda que os abram
participao da sociedade. No entanto, encontram-se experincias nas quais a coordenao
est com a sociedade civil, ou ento, que a coordenao seja paritariamente dividida entre
agentes governamentais e lideranas da sociedade civil, preferentemente eleitas para tal.

METODOLOGIA
Na perspectiva filosfica que orienta a posio terica deste estudo, a escolha da
metodologia evidencia as opes tericas e as intencionalidades dos pesquisadores. Portanto
este estudo aconteceu permeado pela intersubjetividade e interdiscursividade, que o lugar do
dilogo e da viso plural. Estes processos interativos pressupem movimento dialgico e,
desta forma, possibilitam compreender a dinamicidade da vida e do conhecimento que
gestado dinamicamente na trama social e interdiscursiva, evidenciando-se manifestos
mediante discursos (documentos legais, debates, entrevistas, questionrios, cartas,
depoimentos) da observao participante, da experincia pessoal e, tambm, de prticas
sociais em diversas instncias. As prticas sociais das quais se fez a interpretao esto
inseridas em contextos e processos histricos especficos, constituem-se produes
discursivas e tm gerado avanos e mudanas significativas (embora ainda insuficientes,
porque as relaes de poder so assimtricas) nas polticas pblicas e tambm na produo de
conhecimentos. Parte-se, portanto, do entendimento de que a metodologia, processual,
contribui para aprofundar estudos interpretativos. Por isso, a metodologia reconstri-se no
desenvolvimento da pesquisa, tecendo-se e articulando-se processualmente, considerando o
tema estudado, o contexto social e as formas simblicas circundantes. A pesquisa e este
artigo, por sua vez, tambm so narrativas inacabadas, pois sempre que se quiser podem ser
reescritas, reinterpretadas.
Optou-se pela abordagem interpretativa inserida no paradigma da teoria social crtica
habermasiana, por constituir-se de possibilidades de refletir eventos sociais cotidianos em que
a linguagem vista como prtica social e, portanto, condicionada ao contexto em que
produzida da os discursos e as prticas de todos nos processos serem tomados como objetos
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de interpretao e reinterpretao. As prticas socioculturais nascem da linguagem

(signo/forma simblica), que evidencia os conhecimentos e sentidos produzidos, os quais so
mutveis e distintos e, no processo de interpretao, precisam ser considerados, j que
remetem s relaes de poder manifestas pelos sujeitos em interao. O referencial
metodolgico est ancorado nos pressupostos enunciados por John Thompson (1995), que,
fundamentado na tradio hermenutica, prope a hermenutica profunda (HP). Os processos
de compreenso e interpretao so vistos, pois, no como uma dimenso metodolgica que
exclua radicalmente uma anlise formal ou objetiva, mas como uma dimenso, ao mesmo
tempo, complementar e indispensvel a eles. Thompson (1995) define trs fases dentro do
enfoque da HP, ou seja, anlise scio-histrica, anlise formal ou discursiva e interpretaoreinterpretao. Alerta, no entanto, que a maneira de aplicao e os instrumentos so da
escolha do pesquisador. Assim procedeu-se, por isso o uso da metodologia foi adequado ao
objeto da investigao e a escolha recaiu naqueles mtodos que contriburam e possibilitaram
atender aos objetivos que os autores se propuseram. Este tipo de anlise contribuiu para
compreender o objeto de estudo, j que possibilita um olhar mais atento a certas falas, alm de
propiciar o cotejo entre eles. Assim, a interpretao um processo de sntese criativa, pois
envolve a construo ativa do sentido, a explicao criativa do que est representado ou do
que dito, por um processo contnuo de interpretao que procura juntar os resultados da
anlise scio-histrica e formal discursiva, mostrando como o sentido das formas simblicas
serve para estabelecer e sustentar relaes.

RESULTADOS
A participao da sociedade civil no processo do PPA apresenta-se de maneiras
diferentes nos municpios, sendo que alguns deles retrataram a dificuldade de trabalhar com a
transio de governo e o plano que est em andamento, dando continuidade aos projetos da
gesto anterior, como afirma o prefeito de Ajuricaba: [...] no primeiro ano a gente sempre
pega a coisa andando no tem o que pegar ou que fazer, mas a partir do primeiro pro segundo
a gente j pode se projetar, se programar.
O municpio de Bozano tambm relatou essa realidade, mas de acordo com o prefeito,
eles tambm participaram da elaborao do ltimo PPA, j que integravam a gesto passada:
[...] a gente participou tambm dessa elaborao, porque sempre fica um posterior n.
Neste sentido, percebe-se a necessidade de conselhos municipais mais atuantes,
articulados e mais independentes das foras polticas predominantes, pois como se evidencia
pela fala de um dos prefeitos entrevistados, o poder poltico interfere na composio dos
conselhos.
[...] em cada nova gesto ele da uma renovada tambm n, que cada governo tem j
as suas pessoas, digamos o grupo mais prximo n claro se envolve de todos os
segmentos da sociedade n, mas tem um grupo que agente tem mais afinidade de
convidar as pessoas pra fazer parte dos conselhos n, at pra a coisa evoluir (Prefeito
de Augusto Pestana).

Constata-se em relao aos conselhos que em muitos casos so os funcionrios da

prefeitura que em boa parte os integram. No entanto, uma insero formal, pois muitas
vezes sequer so liberados para participar das reunies dos conselhos, pois, como afirma o
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prefeito [...] eu se for dispor meus funcionrios pros Conselhos a metade deles fica envolvida
em reunio de Conselho e eu no consigo tocar a mquina [...].
Os Comudes, que deveriam ser conselhos atuantes em todo o processo de
planejamento e de participao, se envolvem em alguns dos municpios somente em tempo de
Consulta Popular do estado, como o caso de Catupe. No municpio de Joia, por exemplo, de
acordo com o Prefeito o Comude no est ativo, e os demais conselhos no so chamados
para a elaborao do PPA. As prioridades so levantadas internamente pela equipe do
governo e so apresentadas em assembleia, mas a comunidade no tem um espao amplo e
plural de debate. A afirmao do prefeito demonstra certo desconhecimento do que ocorre no
seu municpio no que se refere atuao dos conselhos, ou pelo menos de alguns. No caso do
Comude de Joia, o mesmo tem atuado de forma significativa, sendo que sua presidente integra
inclusive a Diretoria Executiva do Corede Noroeste Colonial.
J em Coronel Barros, percebemos uma realidade diferente, pois de acordo com o
posicionamento apresentado pelo prefeito, [...] a gente tem essa vinculao com a Amuplam
e com o Corede, [...], ento em nvel de regio tambm a gente tem aquelas propostas, aquelas
ideias, pra desenvolver. O prefeito considera que h boa articulao com a comunidade,
segundo ele facilitada por ser um municpio com menos de trs mil habitantes. A
administrao organiza reunies por comunidades interioranas e na cidade, que concentra a
maioria dos moradores, mesmo os que trabalham no meio rural. Nas reunies so debatidas e
definidas prioridades para os investimentos no horizonte dos quatro anos do PPA. De acordo
com o prefeito de Coronel Barros, o PPA a planificao de reivindicaes que j estavam
presentes no plano de governo elaborado no perodo eleitoral, que analisado pelo corpo
tcnico da prefeitura e encaminhado para o debate, que acontece numa perspectiva consultiva.
No municpio de Condor, tambm se constata a articulao expressiva com o Comude
e a participao da comunidade no processo, pois, primeiramente, as secretarias levantam as
necessidades da populao, bem como as metas que haviam sido delineadas pelo plano do
governo. Estas aes so, de acordo com o secretrio da fazenda, discutidas em nova reunio
com os moradores, adequando-as aos recursos oramentrios. O secretrio da fazenda afirma
que [...] depois ele [o PPA] foi levado para a comunidade em audincia pblica, mas essa
audincia pblica ns fizemos geralmente com o Comude, Conselho Municipal de
Desenvolvimento em audincia aberta populao.
No entanto, importante salientarmos que este municpio reconhece que a populao
ainda no est totalmente inserida neste processo de participao, [...] ns sabemos que hoje
em dia a populao ainda no est to inserida nessa forma de administrao que seria uma
das formas de melhorar a questo da populao. Constata-se a articulao expressiva do
Comude e da sociedade no municpio de Bozano, pois o PPA foi elaborado considerando as
demandas da comunidade e o plano de governo elaborado em perodo eleitoral, que tambm
contou com ampla participao popular. No entanto, o prefeito alerta que em 2009, em virtude
de uma seca e enchentes que debilitaram a economia do municpio, foi necessrio que
revisassem o oramento fazendo alguns cortes em aes planejadas. Ainda sobre a dinmica
de participao do PPA em Bozano, o prefeito afirma que:

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[...] a gente elaborou assembleias n e uma das assembleias foi uma audincia
publica na cmara, onde que a gente convocou toda a comunidade, todas as pessoas
e ai a gente sentou com conselho de agricultura, conselho de habitao, conselho de
assistncia social, conselho de sade n, e ai se norteou (Prefeito Municipal de
Bozano).

Quando questionado sobre a fora da participao, o prefeito de Bozano afirmou que

no muito expressiva: [...] no foi tudo aquilo que ns espervamos n, mas teve assim,
digamos uma participao da populao, que hoje ns temos 2.200 habitantes, em torno de
umas 200 pessoas, mais no. Esta articulao diferenciada de outros municpios pode estar
atrelada ao fato de que em Bozano h uma boa formao de conselhos, que so constitudos
pela comunidade de modo mais independente das foras polticas predominantes, sendo que
os seus representantes tm legitimidade frente sociedade, que confia nessas pessoas na hora
de escolherem as prioridades a serem inseridas no PPA.
Em Nova Ramada, todas as comunidades foram visitadas na tentativa da realizao de
um amplo planejamento:
[...] na verdade uma participao direta que ns fizemos, na nossa concepo, na
nossa avaliao ns fizemos isso indo a todas as comunidades, como so
comunidades pequenas e tal agente foi at l na tentativa de buscar um planejamento
assim que pudesse abranger todos os setores, todas as comunidade (Funcionrio da
Prefeitura de Nova Ramada).

Neste municpio, os responsveis tcnicos pelo processo traaram os planos com base
nas projees oramentrias, indicando caminhos para conduo das discusses nessas
comunidades que foram visitadas, por meio de temticas. Em Pejuara, houve uma
preocupao em levantar temas para as discusses em comunidade, [...] at porque era um
processo incipiente pra gente poder ver a populao ter uma participao na contribuio.
Ento surgiram algumas ideias, que a gente acabou anotando [...]. Na dinmica desse
municpio os participantes tiveram oportunidade de escolher por votao as temticas a serem
priorizadas.
H discursos que evidenciam a valorizao da participao popular, como no
municpio de Ajuricaba, em que o prefeito afirma que este processo [...] foi bem aberto, bem
amplo, bem discutido, audincias pblicas, os conselhos. Inclusive fomos a vrias localidades
as mais importantes do interior e, da cidade. No entanto nos relatos de prticas nem sempre
possvel averiguar congruncia, pois no decorrer da conversa, constatou-se que:
[...] ns fizemos inclusive uma rodada de reunies nas principais localidades do
interior captando sugestes [...] mas a gente priorizou, fez um enxugamento
daquelas necessidades mais prementes que a gente efetivamente pretende [...]
executar. (Prefeito Municipal de Ajuricaba).

O PPA pode ser considerado, neste sentido, um instrumento meramente tcnico, como
aponta um dos municpios em que o prefeito afirma que Foi s um instrumento tcnico, ns
at fizemos uma audincia pra populao l no ginsio junto com aquela consulta pra
aproveitar o povo, no entanto no realizaram audincias em todas as comunidades com a
votao das prioridades. Este mesmo prefeito at acredita na importncia das reunies nas
comunidades, mas na prtica no as realiza.

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municpios do noroeste colonial gacho

O prefeito deste municpio acredita que a participao no acontece frente cultura

das pessoas de no participao, todavia h um entendimento da necessidade de formao
dos participantes, proporcionando maturidade no processo por meio da qualificao das
pessoas. Nem sempre essa concepo de uma boa estruturao dos conselhos e da
qualificao dos conselheiros levada em considerao, uma vez que ainda h uma poltica
clientelista em determinados municpios, em que se entende como principal motivao a troca
financeira, e no a busca pela soluo dos problemas da comunidade. Um dos prefeitos
entrevistados acredita que a dificuldade em motivar a participao das pessoas a falta de
incentivos financeiros:
[...] uma dificuldade pra trazer as pessoas pra participar, por exemplo, no ganham
nada, no ganham nem a diria pra vim, so 50 km pra vim participar de uma
reunio que s vezes os horrios tambm, ns que somos agricultores no fcil,
uma dificuldade muito grande.

Num dos municpios, o prefeito foi bastante enftico ao dizer que as demandas levadas
ao PPA so os compromissos assumidos em campanha, que foram automaticamente
aprovados em virtude da boa performance no processo eleitoral, legitimado pela maioria dos
votantes.
[...] o prefeito o agente politico n, ns apresentamos as demandas que so as que
esto aqui que so os compromissos que nos assumimos perante a comunidade na
campanha politica, bom a proposta, eu entendo como politica, o que uma proposta,
um programa de governo que voce defende na campanha um compromisso que
voce esta assumindo perante o eleitor.

Na percepo deste prefeito, a construo das propostas pelo vis da comunidade se d

pela aceitao via processo eleitoral, que poltico, sendo que os responsveis pela
elaborao da proposta so os vereadores, secretrios e prefeitos que, elaboraram as
propostas, apresentaram no perodo eleitoral vitorioso e , depois de assumirem a gesto
municipal, encaminham para a parte tcnica de contabilidade formalizarem o PPA, limitando
consideravelmente a participao da comunidade. O prefeito desse municpio deixa claro em
vrios momentos de sua fala que [...] a apresentao do plano nos bairros aconteceu durante
a campanha politica, sendo a principal preocupao posterior a adequao tcnica pelo setor
contbil, de modo que as audincias pblicas foram mais gerais, somente para cumprir com o
previsto em lei.
Considerando a anlise dos dados obtidos nas entrevistas realizadas nos 11
municpios, e tendo por base as categorias de anlise propostas, apresenta-se o Quadro 2, com
o enquadramento dos 11 municpios do Corede-Norc nas diferentes categorias e
subcategorias. Verifica-se assim que no que concerne configurao dos espaos, apenas Iju
e Nova Ramada viabilizaram espaos ampliados. Em especial Iju, que no caso do PPA
realizou mais de 60 reunies preparatrias, assembleias temticas e regionais, envolvendo
cerca de seis mil cidados. Outrod cinco municpios estabeleceram processos participativos
com algum grau de abertura, sendo classificados na subcategoria semirrestrito. Os demais
quatro municpios que integram o Corede cumpriram no mximo a exigncia legal de realizar
audicncias pblicas, mas sem efetivo empenho para que houvesse algum grau de
participao. No que se refere configurao de poder, no caso de Iju classificou-se como
autonomo o processo de elaborao do PPA. J no caso do Oramento Comunitrio
Participativo (OCP), entende-se que a composio das instncias constitudas foram do tipo
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Srgio Lus Allebrandt et al.

paritrio. Nos demais municpios, classificou-se as diferentes instncias (sejam conselhos,

audincias ou reunies e assembleias especficas) como homologatrias, o que significa que a
proposta j estava elaborada anteriormente ou, caso tenha sido concluda posteriormente, as
prioridades discutidas no foram levadas em conta.
Por isso mesmo, a natureza dos espaos em dez municpios podem ser classificadas
apenas como consultivas, e as eventuais decises deliberadas nestes espaos tem carter no
vinculante. Apenas em Iju a natureza dos espaos pode ser considerada delibertiva e as
decises tomadas apresentam carter cinvulante, uma vez que as prioridades eleitas foram
efetivamente incorporadas na pea oramentria encaminhada ao Poder Legislativo. Quanto
coordenao dos processos, o governo o articulador e coordenador de qualquer iniciativa,
no abrindo mo de seu controle.
Quadro 2 Enquadramento dos municpios do Corede-Norc nas categorias e subcategorias de
anlise
Categorias
Configurao
dos espaos
pblicos
e
suas
instncias
Configurao
interna
de
poder
das
instncias
Natureza dos
espaos
e
carter das
deliberaes
Organizao
dos
processos

Subcategorias
Ampliado
Semirrestrito
Restrito
Composio

Autnomo
Paritrio
Homologatrio

Consultivo
Deliberativo
Vinculante
No vinculante
Governo
Sociedade Civil
Coordenao
Parceria
Autorregulamentado
Regulamentao
Desenho Imposto

Municpios
Iju Nova Ramada
Condor Ajuricaba Pejuara
Augusto Pestana - Bozano
Catupe Joia Panambi Coronel
Barros
Iju (PPA)
Iju (OCP)
Os demais 10 municpios
Os demais municpios
Iju
Iju
Os demais municpios
Iju (OCP) e demais 10 municpios
Iju (PEDM)
Iju (PPA)
Iju (PPA)
Iju (OCP)
Demais 10 municpios

Fonte: Elabotrado pelos autores com base nas entrevistas

No caso especfico de Iju, a coordenao do PPA foi assumida pelo governo e pelo
Conselhos de Desenvolvimento do Municpio, que estabeleceram parceria efetiva no
processo. Na elaborao do OCP, no entanto, o governo assumiu de forma mais isolada a
coordenao, deixando ao Conselho de Desenvolvimento um papel secundrio. Este
Conselho, no entanto, assumiu enquanto espao da sociedade civil, a coordenao do processo
de elaborao do Plano Estratgico de Desenvolvimento Municipal, de forma autnoma. Por
fim, no que se refere ao processo de regulamentao, mais uma vez o PPA-Participativo de
Iju pode ser classificado como tendo tido um processo autorregulamentado. No caso do OCP
de Iju e nos processos dos demais municpios, entende-se que a regulamentao foi imposta
pelo governo (no caso de Iju) ou sequer existiu uma regulamentao sistematizada (nos
demais municpios).
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CONCLUSES
A anlise evidenciou que o municpio que pratica de maneira mais expressiva diversas
formas de participao da sociedade no processo de planejamento e gesto das polticas
pblicas o municpio de Iju. Tanto no que se refere existncia de um processo mais
formal e continuado de planejamento participativo com vistas definio de planos de
desenvolvimento municipal, quanto no que se refere a processos formais e sistematizados de
participao social na construo dos planos de gesto, como o Plano Plurianual e, mais
recentemente o oramento anual, atravs do processo denominado Oramento Comunitrio
Participativo (OCP). Os processos de elaborao, execuo e avaliao de instrumentos de
planejamento e gesto utilizados pelos governos dos municpios refletem direta e
significativamente no processo de desenvolvimento local e regional e de fortalecimento da
cidadania. Deve-se considerar que Iju o municpio mais urbanizado e nico de porte mdio
do Corede. No entanto, pelo menos Panambi, pelo seu perfil industrial e grau de urbanizao
tambm poderia avanar significativamente em processos semelhantes. Nos demais
municpios, todos de pequeno porte, os processos podem ser mais simples em termos de
formalizao e sistematizao. No entanto, isso no significa que possam atuar de forma a
cooptar e manipular a sociedade civil, transformando a participao social em mera retrica.
Da a importncia de que a populao tenha conscincia de seus direitos e deveres e se faam
valer dos mesmos, praticando a cidadania, tendo voz ativa e contribuindo para o
desenvolvimento e o bem comum, o que requer programas permanentes de educao para a
cidadania.

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Apresentado originalmente no IV Simpsio Iberoamericano em Comercio Internacional, Desarrollo e

Integracin Regional da RED CIDIR, em Posadas, Argentina em novembro de 2011. Este artigo, resulta de
Projeto de Pesquisa que contou com o apoio financeiro da Fundao de Amparo Pesquisa do Rio Grande do
Sul (Fapergs).
2
Doutor em Desenvolvimento Regional pelo PPGDR/Unisc; Professor Titular da Uniju (Mestrado em
Desenvolvimento). E-mail: allebr@unijui.edu.br.
3
Mestrando em Desenvolvimento (PPGD/Uniju), Coordenador Administrativo da UNIPAMPA (So Borja).
4
Mestranda em Desenvolvimento (PPGD/Uniju), bacharel em Comunicao Social, bolsista CAPES.
5
Bolsista BIC-FAPERGS, acadmica de Administrao da UNIJU.
6
Bolsista PIBIC-UNIJU, acadmica de Administrao da UNIJU.
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