Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
1. A Consulta
Consulta-me a Associao Nacional dos Defensores Pblicos Federais ANADEF, atravs do seu Presidente, Dr. Dinarte da Pscoa Freitas, a respeito da
constitucionalidade do processo legislativo que resultou na promulgao da Emenda
Constitucional n 74/2013, que alterou o art. 134 da Constituio Federal, para estender
Defensoria Pblica da Unio a autonomia funcional e administrativa e a iniciativa
de sua proposta oramentria, que j eram asseguradas s defensorias pblicas
estaduais pelo texto constitucional1.
A EC 74/2013 tambm aludiu Defensoria Pblica do Distrito Federal. Porm, a expressa extenso a
esta das garantias institucionais atribudas s defensorias estaduais pela EC 45/04 j tinha sido
anteriormente assegurada pelo art. 2 da EC 69/2012.
Veja-se, a propsito, Oscar Vilhena Vieira. A Desigualdade e a Subverso do Estado de Direito. In:
Daniel Sarmento, Daniela Ikawa e Flvia Piovesan (Orgs.). Igualdade, Diferena e Direitos Humanos.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, pp. 191-216.
3
Cf. Jess de Souza (Org). A Ral Brasileira: quem e como vive. Belo Horizonte: Editora UFMG,
2009.
4
Por essa razo, Ana Paula de Barcellos afirmou que a garantia do acesso justia integra o mnimo
existencial, compondo o contedo nuclear do princpio da dignidade da pessoa humana. Cf. Ana Paula
de Barcellos. A Eficcia Jurdica dos Princpios Constitucionais. O Princpio da Dignidade da Pessoa
Humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pp. 293-301.
Mauro Cappelletti e Bryant Gath. Acesso Justia. Trad. Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Srgio
Antonio Fabris, 2002, p. 12.
Veja-se, a propsito, Cleber Francisco Alves. Justia para Todos! Assistncia Jurdica Gratuita nos
Estados Unidos, na Frana e no Brasil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
Ag. Inst. 598212 ED, 2 Turma, Rel. Min. Celso Mello, julg. 25.03.2014.
Nesse mesmo sentido, a Organizao dos Estados Americanos OEA aprovou, em junho de 2014, a
Resoluo n 2821, em que recomendou aos Estados que concedam aos defensores pblicos
independncia e autonomia funcional, financeira e/ou oramentria e tcnica (item 5).
Voto proferido na ADI 4163, Rel. Min. Cezar Peluso, julg. 29.02.2012.
10
No Senado, a EC 74 foi aprovada, em primeiro turno, por 62 votos favorveis, um voto contrrio e
uma absteno. No segundo turno, houve 65 votos favorveis, nenhum voto contrrio e nenhuma
absteno. Na Cmara dos Deputados, no primeiro turno houve 408 votos favorveis, 3 votos contrrios
e uma absteno. No segundo turno, foram 388 votos favorveis, um voto contrrio e uma absteno.
11
12
Cf. Defensoria Pblica da Unio. Assistncia Jurdica Integral e Gratuita no Brasil: Um panorama da
atuao da Defensoria Pblica da Unio, 2014.
13
A DPU tambm atua em instncias administrativas, como ocorre perante o Tribunal Martimo.
III-
14
Daniel Sarmento e Cludio Pereira de Souza Neto. Direito Constitucional: teoria, histria e mtodos
de trabalho. Belo Horizonte: Frum, 2012, p. 287.
15
Neste sentido, veja-se, dentre outros, Lus Roberto Barroso. Curso de Direito Constitucional
Contemporneo. So Paulo: Saraiva, 2009; Ingo Wolfgang Sarlet, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel
Mittidiero. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: RT, 2012, p. 115; Jos Afonso da Silva.
Comentrio Contextual Constituio. So Paulo: Malheiros, 2005; p.440; Gilmar Ferreira Mendes e
Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 9 ed, 2013, p. 119;
Ingo Wolfgang Sarlet e Rodrigo Brando. Art. 60. In: J. J. Gomes Canotilho, Gilmar Ferreira Mendes,
Ingo Wolfgang Sarlet e Lnio Luiz Streck. Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva,
p. 1128.
10
16
Por honestidade intelectual, cumpre ressaltar que, na linha da argumentao aduzida na ADI 5.296, h
apenas uma polmica deciso monocrtica, proferida pelo Ministro Joaquim Barbosa, que suspendeu a
aplicao da EC 73/2013, que criara novos tribunais regionais federais, sob a alegao de que se teria
ofendido, na hiptese, a iniciativa privativa do Judicirio no processo legislativo (ADI 5.016/MC, deciso
proferida em 17/06/2013). Para uma bem elaborada crtica a esta deciso, veja-se Clmerson Merlin
Clve. Parecer. Criao de Tribunais Regionais por Emenda Constitucional. Possibilidade, acessvel
em www.cleveadvogados.com.br.
17
Veja-se, a propsito. Dawn Oliver e Carlo Fusaro. How Constitutions Change: A Comparative Study.
Oxford: Hart Publishing, 2011.
11
12
18
19
O tema da suposta inconstitucionalidade formal, por vcio de iniciativa, da EC 45/04, no foi
examinado na ocasio. Contudo, se considerasse inconstitucional a referida emenda por este fundamento,
o STF reconheceria o pretenso vcio, ainda que o mesmo no tivesse sido suscitado na inicial da ADI
3.367. que, no mbito da jurisdio constitucional abstrata, vigora o princpio da causa petendi aberta,
que enseja a possibilidade da invalidao de atos normativos por motivos diversos daqueles aduzidos
pelo requerente.
13
20
Veja-se, a propsito, Srgio Ferrari. Constituio Estadual e Federao. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2003; Marcelo Labanca Corra de Arajo. Jurisdio Constitucional e Federao: O princpio da
simetria na jurisprudncia do STF. Rio de Janeiro: Elsevier Editora, 2009; e Daniel Sarmento e Cludio
Pereira de Souza Neto. Direito Constitucional: teoria, histria e mtodos de trabalho. Op. cit., pp. 327339.
21
Lus Roberto Barroso. Texto da contracapa do livro de Srgio Ferrari. Constituio Estadual e
Federao. Op. cit.
22
Sobre o tema, que ser aprofundado no prximo item, veja-se Oscar Vilhena Vieira. A Constituio e
sua Reserva de Justia.: um ensaio sobre os limites materiais ao poder de reforma. So Paulo: Malheiros,
14
1999; Rodrigo Brando. Direitos Fundamentais, democracia e clusulas ptreas. Rio de Janeiro:
Renovar, 2008; e Daniel Sarmento e Cludio Pereira de Souza Neto. Direito Constitucional: teoria,
histria e mtodos de trabalho. Op. cit., pp. 281-326.
23
Para uma crtica do princpio da simetria, veja-se, Daniel Sarmento e Cludio Pereira de Souza Neto.
Direito Constitucional: teoria, histria e mtodos de trabalho. Op. cit., pp. 335-337; e Leonardo Marins.
Limites ao Princpio da Simetria Constitucional. In: Cludio Pereira de Souza Neto, Daniel Sarmento
e Gustavo Binenbojm (Orgs). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2009, pp. 689-710.
24
Inicialmente, o STF adotava esta orientao inclusive para a elaborao da prpria Constituio
estadual. Nesse sentido, chegou a decidir que as regras de processo legislativo previstas na Carta
Federal aplicam-se aos Estados-membros, inclusive para criar ou revisar as respectivas Constituies
(ADI 1.353, Rel. Min. Maurcio Corra, julg. 20.03.2003). Mais recentemente, a Corte parece ter revisto
a sua jurisprudncia neste ponto, ao afirmar que a regra do Diploma Maior quanto iniciativa do chefe
do Poder Executivo para projeto a respeito de certas matrias no suplanta o tratamento destas ltimas
pela vez primeira na Carta do prprio Estado (ADI 2581, Rel. Min. Marco Aurlio, julg. 16.08.2007).
15
25
16
17
enrijecimento da Lei Maior, por meio de uma interpretao muito elstica dos limites
materiais ao poder de reforma, poderia ocasionar a sua esclerose precoce. Ou ento
provocar demandas de ruptura institucional, com o que um instrumento vocacionado
para a garantia da estabilidade da ordem constitucional acabaria, paradoxalmente, se
convertendo em fonte de instabilidade.26 Foi o que registrou com sabedoria o Ministro
Gilmar Mendes, ao consignar que a aplicao ortodoxa das clusulas ptreas, ao
invs de assegurar a continuidade do sistema constitucional, pode antecipar a sua
ruptura.27
No bastasse, a banalizao dos limites ao poder de reforma, por meio de uma
interpretao muito ampla das clusulas ptreas, tambm no se concilia com o
princpio democrtico, que postula o direito de cada gerao de se autogovernar. 28
Afinal, o entrincheiramento de uma deciso, sob o manto de uma clusula ptrea,
implica vedar ao povo, em cada momento de sua histria, a possibilidade de deliberar
sobre aquele assunto.29
26
Neste sentido, cf. Ingo Wolfgang Sarlet e Rodrigo Brando. Art. 60. In: J. J. Gomes Canotilho,
Gilmar Ferreira Mendes, Ingo Wolfgang Sarlet e Lnio Luiz Streck. Comentrios Constituio do
Brasil. So Paulo: Saraiva, p. 1131; Daniel Sarmento. Direito Adquirido, Emenda Constitucional,
Democracia e Justia Social. In: Livres e Iguais: Estudos de Direito Constitucional. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2010, pp. 3-31.
27
ADI 2.395, Rel. Min. Gilmar Mendes, julg. 09.05.2007. Na mesma linha, assentou o Min. Seplveda
Pertence: Convm no olvidar que, no ponto, uma interpretao radical e expansiva das normas de
intangibilidade da Constituio, antes de assegurar a estabilidade institucional, a que arrisca legitimar
rupturas revolucionrias ou dar pretexto fcil tentao de golpes de Estado (MS 23.047, Rel. Min.
Seplveda Pertence, DJU 14.11.2003).
28
Cf. J. J. Gomes Canotilho. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1998,
p. 943.
29
Por esta razo, o art. 28 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado contida na Constituio
francesa de 1793, afirmou: um povo tem sempre o direito de rever, de reformar e de mudar a sua
constituio. Uma gerao no pode sujeitar s suas leis as geraes futuras. Tambm por esse
motivo, Thomas Jefferson, durante os debates que cercaram a elaborao da Constituio norteamericana, defendeu a realizao de uma nova conveno constitucional a cada 19 anos, a fim de evitar
19
Isto no significa que as clusulas ptreas sejam ilegtimas, ou que devam ser
objeto de uma interpretao necessariamente restritiva. Pelo contrrio, elas so
fundamentais para a preservao dos valores e princpios bsicos de uma comunidade
poltica, prestando-se, na feliz expresso de Oscar Vilhena Vieira, salvaguarda da
reserva de justia 30 do sistema jurdico. Significa, isto sim, que necessrio
interpretar com equilbrio e moderao tais limites materiais, de modo, de um lado, a
no expor eroso os princpios bsicos da ordem constitucional, mas tambm, do
outro, a no bloquear a deliberao democrtica legtima nem impedir o ajuste da
Constituio s novas necessidades e anseios sociais. Foi o que registrou Lus Roberto
Barroso, em bela passagem:
A locuo tendente a abolir deve ser interpretada com equilbrio.
Por um lado, ela deve servir para que se impea a eroso do contedo
substantivo das clusulas protegidas. De outra parte, no deve prestarse a ser uma intil muralha contra os ventos da histria, petrificando
determinado status quo. A Constituio no pode abdicar da
salvaguarda de sua prpria identidade, assim como da preservao e
promoo de valores e direitos fundamentais; mas no deve ter a
pretenso de suprimir a deliberao majoritria legtima dos rgos de
representao popular, juridicizando alm da conta o espao prprio
da poltica. O juiz constitucional no deve ser o prisioneiro do passado,
mas militante do presente e passageiro do futuro.31
que a Constituio se convertesse num instrumento de governo dos mortos sobre os vivos. Sobre este
debate, na filosofia poltica, veja-se Jon Elster. Ulisses and Sirens. Cambridge: Cambridge University
Press, 1979.
30
Oscar Vilhena Vieira. A Constituio e sua Reserva de Justia.: um ensaio sobre os limites materiais
ao poder de reforma. Op. cit.
31
20
32
Cf, e.g., Lus Roberto Barroso. Curso de Direito Constitucional Contemporneo: os conceitos
fundamentais e a construo do novo modelo. Op. cit., pp. 168-171; Ingo Wolfgang Sarlet. Eficcia dos
Direitos Fundamentais. 11 ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, pp. 437-440; Rodrigo
Brando. Direitos Fundamentais, Democracia e Clusulas Ptreas. Op. cit., pp. 285 ss.
33
34
Charles Louis de Secondat Montesquieu. O Esprito das Leis. Trad. Fernando Henrique Cardoso e
Lencio Martins Rodrigues. Braslia: Editora UnB, 1995.
21
35
Cf. James Madison, Alexander Hamilton e John Jay. O Federalista. Trad. Hiltomar Martins Oliveira.
Belo Horizonte: Lder, 2003.
36
Veja-se, a propsito, Bruce Ackerman. A Nova Separao de Poderes. Trad. Isabelle Maria Campos
Vasconcellos e Eliana Valadares Santos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
37
Daniel Sarmento e Cludio Pereira de Souza Neto. Direito Constitucional: teoria, histria e mtodos
de trabalho. Op. cit., p. 306.
22
objetiva, isto sim, impedir concentraes excessivas de poder que recaiam sobre
qualquer dos rgos da soberania, ou prticas que ponham sob grave risco os valores
liberais e democrticos salvaguardados pelo referido princpio. Ela almeja, em sntese,
impedir que se verifique, de forma direta ou oblqua (...) um fortalecimento ou
enfraquecimento desmedido de um poder, criando-se uma relao de subordinao
entre os poderes onde deveria haver vnculo de coordenao harmnica.39
No caso da EC 74/2013, evidente que no ocorreu a afronta clusula ptrea.
A emenda operou um ajuste pontual na engenharia institucional do Estado brasileiro,
visando a tornar mais efetiva a atuao da Defensoria Pblica da Unio, e, com isso, a
aprimorar a proteo aos direitos fundamentais dos excludos. No houve subtrao
desmedida das atribuies e poderes do Executivo, mas alterao singela, conquanto
indispensvel para a concretizao dos objetivos fundamentais alentados pela prpria
Constituio.
Diante do exposto, pode-se concluir que a clusula ptrea da separao de
poderes (art. 60, 4, III, CF), encarnando limite material, e no formal ao poder de
38
Tal orientao tambm se infere da jurisprudncia do STF, que, no julgamento da ADI 3.367, refutou
a alegao de ofensa clusula ptrea da separao de poderes na instituio do CNJ pela EC 45/2004,
apesar de a referida emenda ter tocado, em alguma medida, na conformao do Poder Judicirio e na sua
relao com os demais poderes estatais. No referido julgamento, consignou-se: a incorporao
privilegiada do princpio da separao na ordem constitucional no significa de modo algum que a
distribuio primria de funes tpicas e a independncia formal dos Poderes excluam regras doutro
teor, que suposto excepcionais na aparncia, tendem, no fundo, a reafirmar a natureza unitria das
funes estatais, a cuja repartio orgnica imanente a vocao conjunta de instrumentos da liberdade
e da cidadania. Tal arrumao normativa est longe de fraturar ou empobrecer o ncleo poltico e
jurdico do sistema, que s estar mortalmente ferido l onde se caracterizar, luz de sua inspirao
primordial, usurpao de funes tpicas ou aniquilamento prtico da autonomia de cada Poder. (ADI
3.367, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 17.03.2006).
39
Ingo Wolfgang Sarlet e Rodrigo Brando. Art. 60.Op. cit., p. 1134. Em sentido semelhante, Lus
Roberto Barroso. Curso de Direito Constitucional Contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo. Op. cit., pp. 174-175.
23
6. Concluso
24
o parecer.
DANIEL SARMENTO
Professor de Direito Constitucional da UERJ
Mestre e Doutor em Direito Pblico pela UERJ
Ps-doutor na Yale Law School
25