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Objetivo | 9
Introduccin | 10
UNIDAD 1 EL PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMA
Objetivo | 13
Introduccin | 14
Temas
1. Enfoques sobre el papel del Estado en la economa | 15
2. Intervencionismo estatal y asignacin de recursos | 17
3. Eficiencia y equidad | 20
4. Reformas econmicas y Estado eficaz| 22
Fuentes de consulta | 26
UNIDAD 2 DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES SOBRE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO
Y LAS FINANZAS PBLICAS
Objetivo | 29
Introduccin | 30
Temas
1. Qu es la Constitucin? | 31
2. Rgimen poltico y de gobierno | 36
3. Papel del Estado en el desarrollo
y la planeacin: reas estratgicas y prioritarias | 38
4. Derechos sociales y econmicos | 43
5. Responsabilidades de los servidores pblicos | 45
Fuentes de consulta | 46
UNIDAD 3 MARCO Y ANLISIS JURDICO SOBRE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO
Y LAS FINANZAS PBLICAS
Objetivo | 49
Introduccin | 50
Temas
1. Ley de Planeacin | 51
2. Planeacin del Desarrollo Regional | 54
3. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) | 57
4. Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) | 63
5. Ley de Coordinacin Fiscal: federalismo fiscal (LCF) | 68
6. Ley de Ingresos de la Federacin (LIF) | 71
7. Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) | 75
8. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
(RLFPRH) | 79
Fuentes de consulta | 84
Unidades
Unidad 1
El papel del Estado en la economa
Unidad 2
Disposiciones constitucionales sobre la planeacin del desarrollo y las finanzas pblicas
Unidad 3
Marco y anlisis jurdico sobre la planeacin del desarrollo y las finanzas pblicas
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Objetivo
Al concluir el mdulo 1, el participante ser capaz de conocer las razones, los mecanismos y las
consecuencias de la intervencin del Estado en la economa, as como su fundamentacin jurdica.
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Introduccin
A lo largo de la historia, el Estado ha desempeado un papel fundamental para el desarrollo
econmico y social mediante el conjunto de polticas parciales o sectoriales que integran la
poltica econmica, de manera que el Estado orienta el desarrollo de la sociedad, determina el
crecimiento econmico, influye de manera importante el nivel del empleo y de los precios y es
responsable de la estabilidad macroeconmica.
En la actualidad, ms all de los inevitables extremos, la intervencin estatal no se cuestiona
como tal, lo que se debate es cul es la mejor forma de intervencin para una conduccin sana
del desarrollo econmico y social, en otras palabras, cmo lograr un Estado eficaz.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) es el marco que hace posible la
intervencin del Estado en la economa y establece la planeacin del desarrollo nacional como el
eje que articula las polticas pblicas que lleva a cabo el Gobierno de la Repblica, pero tambin
como la fuente directa de la democracia participativa a travs de la consulta con la sociedad.
De acuerdo con el artculo 25 de la CPEUM, corresponde al Estado la rectora del desarrollo
nacional, y para ello debe planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica
nacional, as como regular y fomentar las actividades que demande el inters general.
Adicionalmente, en su artculo 26, la CPEUM establece que el Estado organizar un sistema de
planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y
equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica,
social y cultural de la Nacin. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin
determinarn los objetivos de la planeacin.
En cumplimiento de estos dos mandatos constitucionales y de lo que establece la Ley de
Planeacin, la gestin de gobierno debe realizarse dentro del Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica. Bajo ese sistema, y a travs de la consulta y la participacin de la sociedad se
elaboran el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales de cada una de las
dependencias del Ejecutivo Federal.
A partir de esos instrumentos de planeacin que determinan objetivos, estrategias y acciones
globales y sectoriales que norman la gestin gubernamental de seis aos, el Titular del Poder
Ejecutivo Federal presenta cada ao una iniciativa de Ley de Ingresos al Congreso de la Unin y
un Proyecto de Presupuesto Egresos a la Cmara de Diputados, documentos que contienen los
requerimientos de ingresos y la estructura y destino del gasto pblico para el ao siguiente,
ambos necesariamente alineados a los objetivos de la planeacin.
En este mdulo se expondrn los elementos generales de la intervencin del Estado y los
principales fundamentos jurdicos que norman el ejercicio de la hacienda pblica en su
vinculacin con las atribuciones del Estado, a travs de la planeacin, para alcanzar los objetivos
del desarrollo nacional.
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Unidad 1
El papel del Estado en la economa
Temas
Tema 1.
Tema 2.
Tema 3.
Eficiencia y equidad
Tema 4.
Tema 1
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Objetivo
Al trmino de la unidad, el participante ser capaz de identificar los motivos, las formas y las
consecuencias de la intervencin del Estado en la economa.
Tema 1
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Introduccin
Esta unidad aborda los diferentes enfoques en torno al papel del Estado en la economa.
Para algunas corrientes de pensamiento, el estado no debe intervenir en la economa, ya que el
pleno empleo, la asignacin eficiente de los recursos de la sociedad y el crecimiento econmico
slo se logran a travs del funcionamiento pleno y libre del mercado, y la distribucin del ingreso
debe resultar de una economa eficiente. El Estado debe limitar sus acciones a sus funciones
clsicas; la defensa del territorio, la seguridad nacional y la garanta de las libertades y
derechos de los ciudadanos.
Desde otra perspectiva, adems de las funciones clsicas, la intervencin del Estado en la
economa es indispensable para garantizar el desarrollo, la equidad y la satisfaccin de las
necesidades sociales, ya que el mercado no garantiza el pleno empleo ni el bienestar colectivo y
slo se orienta a las actividades con fines de lucro. Se conoce como el Estado de bienestar.
Otra posicin plantea que ante las fallas del mercado, es el Estado el que debe intervenir para
crear las condiciones necesarias para el ptimo funcionamiento de los mercados, incluyendo el
manejo de las finanzas pblicas y la poltica monetaria para enfrentar los ciclos econmicos y los
choques externos.
A lo largo de la historia de las naciones, el Estado ha jugado en todo momento un papel
fundamental para el desarrollo econmico y social. A travs de instrumentos como las polticas
comerciales y de fomento a las inversiones, la inversin pblica en infraestructura, la emisin de
moneda y el desarrollo de la banca central, las polticas monetarias y de gasto pblico frente a
los ciclos econmicos y los programas del Estado de bienestar (alimentacin, educacin, salud y
asistencia social, vivienda, pensin para el retiro, seguro de desempleo, entre otros), el Estado
orienta el desarrollo de la sociedad, determina el crecimiento econmico y el nivel del empleo y
de los precios, y la estabilidad macroeconmica.
En la actualidad la intervencin estatal no se cuestiona como tal, lo que se debate es cul es la
mejor forma de intervencin para una conduccin sana del desarrollo econmico y social, en
otras palabras, cmo lograr un Estado eficaz.
Tema 1
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Ms all del enfoque clsico, la delimitacin del papel del Estado en la economa y su funcin en el
contexto econmico son temas objeto de intensos debates. No existe consenso en, hasta dnde
debe intervenir el Estado en la economa y hasta dnde debe permitirse la libertad total del
mercado. Sin embargo, desde cualquier enfoque se reconoce que las polticas fiscal y monetaria son
las alternativas de intervencin pblica ms directas para influir y orientar el comportamiento
macroeconmico, as como el desarrollo econmico y social. Pero tambin existe debate y
controversia en torno a lo que se debe privilegiar: la intervencin indirecta va la regulacin de
tasas de inters y de la cantidad de dinero en la economa, o bien, la intervencin directa a travs
de medidas impositivas, subsidios y gasto pblico para promover la inversin y el consumo, la
justicia social y la redistribucin del ingreso para combatir el hambre, la pobreza y la desigualdad.
Las visiones estratgicas del papel del Estado en la economa y de las alternativas de polticas
econmicas para el crecimiento econmico y el desarrollo social se ven reflejadas de una u otra
forma en la organizacin y prioridades de las finanzas pblicas, de ah su importancia.
A partir de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el Estado tiene una
funcin rectora en el desarrollo econmico y en el bienestar social que debe desempear con
eficacia, por ello, las polticas gubernamentales de intervencin en la economa y los programas
sociales son fundamentales para erradicar el hambre, combatir la pobreza, impulsar el
crecimiento econmico a travs del incremento de la productividad de los factores de produccin
y de la regulacin de la competitividad. El mercado no garantiza condiciones de equidad en el
reparto de los beneficios econmicos ni la erradicacin de la pobreza.
Un ejemplo de intervencin del Estado en la economa es el programa:
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Doctrina econmica desarrollada por Adam Smith y David Ricardo que reclama la mnima interferencia
del Estado en la economa.
Se refiere al enfoque intervencionista del Estado, una de sus caractersticas es que el Estado slo debe
intervenir en la economa a travs de buenas prcticas de gobernanza que promuevan la transparencia y
rendicin de cuentas para disminuir la informacin asimtrica y de organismos reguladores que eviten la
formacin de monopolios.
La imperfeccin de un sistema de precios que impide asignar de una forma eficiente los recursos.
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Entre los principales arreglos institucionales que deben corregirse y fortalecerse para el adecuado
funcionamiento de los mercados estn los derechos de propiedad, la gobernanza, la seguridad, la
transparencia y rendicin de cuentas.
La teora reconoce seis razones por las que el mercado no funciona ptimamente:
FALLAS DE MERCADO
Ausencia de
Competencia
Es la tendencia a la formacin de
monopolios y oligopolios; es decir,
a la concentracin del mercado.
Desinters por
los bienes
pblicos
Externalidades
Mercados
incompletos
Informacin
asimtrica
Desempleo de
los factores de
produccin
En Mxico, entre las diversas bases jurdicas para orientar y normar el ejercicio presupuestal con el
objetivo de promover el desarrollo, est el artculo 134 de la CPEUM.
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Generar una hacienda pblica equitativa y eficaz, con transparencia y rendicin de cuentas;
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Importante
Es necesario incrementar los recursos disponibles tanto para el sector pblico como para el sector
privado. El sector pblico deber destinar mayores recursos al fortalecimiento del Estado de
Derecho, invertir en el desarrollo de capacidades y a fortalecer las instituciones del pas.
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El Plan Nacional de Desarrollo, como piedra angular del Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica, instruye la realizacin de 17 programas sectoriales, 19 programas especiales, 3
programas transversales y 2 programas regionales.
Las cinco Metas Nacionales:
1)
Un Mxico en Paz. El objetivo es: lograr un pacto social fortalecido entre el Estado y la
ciudadana que responda a los retos democrticos y de seguridad que enfrenta el pas
2)
3)
Un Mxico con Educacin de Calidad. El objetivo es: lograr una poltica que articule la
educacin, la cultura y el deporte con el conocimiento cientfico, el desarrollo
tecnolgico y la innovacin.
4)
Un Mxico Prspero. El objetivo es: elevar el crecimiento y que esto se refleje en los
bolsillos de los mexicanos.
5)
Un Mxico con Responsabilidad Global. El objetivo es: proyectar a nuestro pas como
una nacin que defiende el derecho internacional, que promueve el libre comercio y es
solidaria con los distintos pueblos del mundo.
Estrategias Transversales
i)
ii) Gobierno Cercano y Moderno. Ser un gobierno eficiente, eficaz, al servicio de la sociedad.
La relacin entre gobierno y ciudadanos tiene que ser gil, sencilla y oportuna.
iii) Perspectiva de Gnero. Todas las dependencias y organismos pblicos promovern la
igualdad entre mujeres y hombres. Esto significa que, lejos de tener un nico programa en
favor de la equidad, todas las polticas pblicas habrn de impulsarla.
Estado de Derecho.
Tasa de Victimizacin.
Inseguridad alimentaria.
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Competitividad Global.
Presencia Global.
ndice de Globalizacin.
Indicadores Transversales
!
Al Plan Nacional de Desarrollo se vuelve, con mayor profundidad, en el tercer mdulo de este
diplomado.
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Fuentes de consulta
Bsicas
Ayala, J. (1996). Estado y desarrollo: La formacin de la economa mixta mexicana en el siglo XX.
Mxico: SEMIP_UNAM.
Stiglitz, J. (1998). Poltica fiscal, dficit y excedentes. Macroeconoma. Barcelona, Espaa: Ariel.
Stiglitz, J. (2000). Los fallos del mercado. La Economa del sector pblico. Espaa: Antoni Bosch.
Stiglitz, J. (2003). El Rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para Amrica Latina.
Recuperado el 31 de marzo de 2014 de:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/1/15561/lcge2204eStiglitz.pdf
Complementarias
Aspe, P. (1993). El Camino Mexicano para la Transformacin Econmica. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica.
Ayala, J. (2003). Instituciones para Mejorar el Desarrollo: un nuevo pacto social para el crecimiento y
el bienestar. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Cabrera, J., Gutirrez, A y Antonio, R. (2006). Cambio Estructural de la Economa Mexicana. Mxico:
Editorial Facultad de Economa-UNAM.
Ros, J. (2008). La Desaceleracin del Crecimiento Econmico en Mxico desde 1982. En el Trimestre
Econmico, 75 (4), 537-560.
Tello, C. (2007). Estado y Desarrollo: Mxico 1920 2006. En Investigacin Econmica, 262, 205-212.
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Unidad 2
Disposiciones constitucionales
sobre la planeacin del desarrollo
y las finanzas pblicas
Temas
Tema 1.
Qu es la Constitucin?
Tema 2.
Tema 3.
Tema 4.
Tema 5.
Mdulo 1 ! Unidad 2
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Objetivo
Al trmino de la unidad, el participante ser capaz de reconocer el fundamento constitucional
que otorga al Estado la facultad para formular y administrar las polticas pblicas, as como las
atribuciones y responsabilidades que otorga la ley a los servidores pblicos.
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Introduccin
El rgimen poltico y la forma de gobierno de cualquier Estado se encuentran en su Constitucin o
norma fundacional. El Estado mexicano no es la excepcin, la Constitucin Poltica establece las
normas fundamentales de convivencia social, los derechos y garantas de todo ciudadano y la
forma de gobierno: una Repblica representativa, democrtica, laica y federal.
Adems, la Constitucin confiere al Estado la responsabilidad de la rectora del desarrollo
nacional, bajo los principios de integralidad y sustentabilidad, desarrollo que debe fortalecer la
soberana de la nacin y su rgimen democrtico, fomentando el crecimiento econmico y el
empleo, la justa distribucin del ingreso y de la riqueza, con pleno respeto a la libertad y
dignidad de los individuos. El Estado debe adems garantizar los derechos sociales que consagra
la Constitucin cuyo carcter es universal, es decir, protege por igual a todos los ciudadanos, y,
en la medida en que existan desigualdades, debe proteger de manera especial a los ms
vulnerables.
Las actividades que realiza el Estado, a travs de los Poderes de la Unin, que se dividen Legislativo, Ejecutivo y Judicial-, que a su vez constituyen en el sentido ms amplio el gobierno,
slo pueden desarrollarse en apego a la Constitucin Poltica, as como sus leyes reglamentarias y
el orden normativo secundario, de donde se desprende la existencia de un rgimen de
responsabilidades.
Para cumplir con los mandatos constitucionales, dentro de los primeros seis meses del mandato,
el Titular del Ejecutivo Federal debe presentar un Plan Nacional de Desarrollo, as como los
programas sexenales para cada uno de los sectores de la Administracin Pblica Federal, y cada
ao debe presentar un proyecto de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federacin,
que justifique los ingresos y la previsin de las asignaciones del gasto para cumplir con los
objetivos, estrategias y acciones comprometidas en la planeacin de mediano plazo.
El sustento fundamental de las acciones de gobierno est en los ingresos y egresos que
constituyen la hacienda pblica. En ese marco, el destino de los recursos pblicos, adems de ser
fundamental para alcanzar los objetivos de desarrollo econmico y social, es un asunto de inters
pblico, por lo cual la forma en que se organice y distribuya el gasto pblico, as como su
ejercicio cotidiano, deben realizarse de manera que cualquier ciudadano interesado pueda
valorar y juzgar.
En Mxico, para cumplir con los objetivos sexenales y fortalecer el logro de los planes de
desarrollo nacional, despus de diversas reformas jurdicas, en la actualidad la planeacin,
programacin, presupuestacin y evaluacin del gasto pblico se realiza bajo los principios de
rendicin de cuentas y transparencia, aplicando el sistema de Presupuesto basado en Resultados
(PbR). A lo largo de esta unidad se revisarn los fundamentos legales del PbR.
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Tema 1. Qu es la Constitucin?
El origen etimolgico de la palabra constitucin deviene del latn constitutio-onis, forma o
sistema de gobierno que tiene cada Estado, y en los estados modernos la constitucin es la
ley fundamental.
Las constituciones son el cuerpo normativo que refleja los acuerdos sociales para la proteccin de
las garantas y derechos ciudadanos y las formas de gobierno. Reflejan los arreglos institucionales
que por la voluntad del pueblo se crean en una sociedad para dar cumplimiento a sus demandas
de igualdad, justicia, fraternidad y paz social.
La Constitucin es la ley fundamental del pas () es la suma de los factores reales de poder que
rigen en ese pas () es un recurso pacfico, legal y organizado para someter al Gobierno a la
voluntad del pueblo.
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Las normas que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos (forma de gobierno).
Los procedimientos por los que se crean las leyes (forma normativa).
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Cuadro sinptico 1
Tipos y funciones de la Constitucin
Legisladora: Entra en vigor cuando se
introduce un cambio poltico bsico o se crean
nuevos estados.
Funciones
El criterio para esta
clasificacin de las
constituciones puede
encontrarse en la
relacin de cada
Constitucin con las
leyes y la autoridad
ordinaria que las
dicta.
Constitucin
Tipos
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La estructura del Estado mexicano esta caracterizada por la divisin de poderes: Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, y corresponde al Ejecutivo, en sus funciones de gobierno, la recaudacin de
impuestos, derechos productos y aprovechamientos5, as como la programacin y presupuestacin
del gasto pblico.
Esas funciones tienen su soporte en el marco constitucional, en leyes y normas que regulan la
recaudacin fiscal y el ejercicio de los recursos pblicos y ha dado lugar a los arreglos
institucionales a travs de los cuales la Administracin Pblica, federal, estatal y municipal debe
rendir cuentas a la sociedad.
Importante
Para los objetivos de este curso, es importante mencionar que, entre las muchas reformas que se
han incorporado al texto original de nuestra Constitucin, deben destacarse las relacionadas con
las normas y criterios para el ejercicio de los recursos pblicos, con la creciente incorporacin de
obligaciones de transparencia y rendicin de cuentas. En el contexto de las reformas para elevar la
eficacia, eficiencia, y honradez en el ejercicio de los recursos pblicos, destaca la transformacin
del proceso de planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin, obligando a la adopcin
de un enfoque basado en resultados.
El artculo 134 constitucional contiene las normas para el ejercicio de todos los recursos pblicos,
sean federales, estatales o municipales, y establece la obligatoriedad de la evaluacin de los
resultados en su aplicacin.
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Cuadro sinptico 2
Partes de la CPEUM
Dogmtica
Partes
de la
CPEUM
Regula:
! La forma de gobierno.
! La divisin de poderes.
! La distribucin de facultades entre los rganos federales y locales.
! La supremaca de la Constitucin.
! Su inviolabilidad.
Orgnica
Programtica
social
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a1
| 36
Dentro de esta Repblica, el Supremo Poder de la Federacin ser ejercido conforme lo seala el
artculo 49 constitucional.
a1
| 37
| 38
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Los artculos citados configuran las relaciones entre el Estado y la sociedad para alcanzar el bienestar
y la igualdad que la propia Constitucin proclama.
!
La nacin es la propietaria original de las tierras y aguas que constituyen el territorio nacional.
La CPEUM dota al Estado de recursos suficientes para contar con una administracin pblica
eficaz, y as proporcionar las herramientas necesarias para la formulacin y administracin de las
polticas pblicas.
Las polticas pblicas las vemos materializadas a travs de la Administracin Pblica, que
finalmente es quien las ejecuta, ayudando, con esto, al desarrollo de una sana convivencia social,
poltica y econmica de los individuos que le dan vida al Estado. Su propsito es resolver los
problemas ms delicados para una sociedad, como pueden ser el hambre, la pobreza, la
alimentacin, el empleo, la salud, la vivienda digna, entre otros aspectos.
Polticas pblicas
Conjunto de actividades que requieren de decisiones interrelacionadas
para cumplir los objetivos planteados en atencin de las necesidades
ciudadanas y los medios para alcanzarlos.
El artculo 26 constitucional dota al Estado de una plataforma legal, para conducir el desarrollo
nacional a travs de la planeacin y es el fundamento de la Ley de Planeacin (LP) decretada en
1983. Con base en ella, el titular del Ejecutivo Federal debe presentar un Plan Nacional de
Desarrollo (PND) correspondiente a cada sexenio con los objetivos, estrategias y lneas de accin
para toda la Administracin Pblica Federal (APF). En este sentido, en la Ley de Planeacin el
siguiente artculo refiere el concepto de planeacin nacional de desarrollo.
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As, la planeacin debe entenderse como la descripcin de los objetivos generales de desarrollo
nacional, las estrategias y polticas pblicas que cada gobierno debe realizar a lo largo de su
administracin para cumplir con los mandatos constitucionales, avanzar en el logro de las
aspiraciones nacionales de libertad justicia y bienestar, de forma universal, incluyente y
equitativa.
Por ello, los principios que rigen la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo estn expresados
en el artculo 2 de la Ley de Planeacin.
!
El respeto irrestricto de los derechos humanos y sus garantas, las libertades y los derechos
sociales, polticos y culturales;
| 41
El fortalecimiento del pacto federal y del Municipio libre, para lograr un desarrollo
equilibrado del pas, promoviendo la descentralizacin de la vida nacional;
| 42
Los derechos humanos de tipo colectivo, como son los derechos sociales, culturales y
econmicos, surgen como resultado de la Revolucin Industrial en el viejo continente y en
Mxico. La Constitucin de 1917 incluy los derechos sociales por primera vez en el mundo, y
constituyen una obligacin de hacer del Estado.
La esfera de proteccin de los derechos sociales, econmicos y culturales tienen las siguientes
caractersticas:
!
| 43
| 44
| 45
Fuentes de consulta
Bsicas
Cmara de Diputados. (2012). Ley Federal para las Entidades Paraestatales. Recuperado el 18 de
mayo de 2013 de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/110.pdf
Cmara de Diputados. (2012). Ley General del Desarrollo Social. Recuperado el 18 de mayo de 2013
de http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/eval_mon/1699.pdf
Cmara de Diputados. (2013). Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado el
18 de mayo de 2013 de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
CONEVAL (2013). Paquete informativo presupuestario. Recuperado el 21 de mayo de 2013 de
http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/PaqueteInformativoPresupuestario.aspx
Presidencia de la Repblica. (2013). Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Recuperado el 18 de
mayo de 2013 de http://www.pnd.gob.mx
SHCP. (2012). Poltica de Egresos. Recuperado el 18 de mayo de 2013 de
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/conceptualizacion.aspx
SHCP. (2011). Transparencia presupuestaria. Recuperado el 21 de mayo de 2013 de
http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp
Complementarias
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ). (1996). Gestin del ciclo del proyecto y
planificacin del proyectos orientados a objetivos. Recuperado el 31 de marzo de 2014 de
http://www.cca.org.mx/ps/lideres/cursos/pdpsml/docs/ciclo_proyecto.pdf
Mokate, K. y Saavedra, J. (2006). Gerencia Social: Un enfoque Integral para la Gestin de Polticas y
Programas. Recuperado el 31 de marzo de 2014 de
http://www.comfama.com/contenidos/servicios/GerenciaSocial/Cursos/Indes/Documentos%
20generales%20sobre%20Gerencia%20Social/Mokate-Saavedra.pdf
SHCP. (2011). Transparencia presupuestaria. Recuperado el 21 de mayo de 2013 de
http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp
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Unidad 3
Marco y anlisis jurdico
sobre la planeacin del desarrollo
y las finanzas pblicas
Temas
Tema 1.
Ley de Planeacin
Tema 2.
Tema 3.
Tema 4.
Tema 5.
Tema 6.
Tema 7.
Tema 8.
Tema 1 | 48
Objetivo
Al trmino de la unidad, el participante ser capaz de analizar las leyes y reglamentos vinculados
al proceso presupuestario de la Administracin Pblica Federal (APF) as como valorar el impacto
de las polticas pblicas y el marco jurdico en el desarrollo regional.
Tema 1 | 49
Introduccin
El marco jurdico y normativo establece las disposiciones que regulan los criterios, metodologas
e instrumentos para que los tres rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) administren
eficientemente los recursos econmicos que dispongan y as, satisfacer los objetivos a los que
estn destinados. Asimismo, fortalecer la vinculacin entre planeacin, programacin,
presupuestacin, ejercicio, seguimiento, evaluacin, rendicin de cuentas y transparencia, todo
ello con nfasis en la eficacia, eficiencia, calidad y economa de los bienes y servicios pblicos.
En nuestro pas, los ingresos pblicos se generan a travs de una poltica fiscal, que junto con la
monetaria, son parte de la poltica econmica gubernamental. La Constitucin Mexicana otorga al
Estado la rectora del desarrollo nacional basado, primordialmente, en el fomento del
crecimiento econmico y la justa distribucin del ingreso; con lo cual se pretende consolidar el
principal fin: el bienestar comn.
Nos centraremos concretamente en cmo las polticas pblicas y el marco jurdico que se han
implementado en Mxico, tienen injerencia directa en el desarrollo regional, lo que implica hacer
un esbozo muy general de las leyes y reglamentos vinculadas al proceso presupuestal.
Tema 1 | 50
Tema 1 | 51
El artculo 2 de la Ley de Planeacin refiere que la planeacin deber llevarse a cabo como un medio
para el eficaz desempeo de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable
del pas, y deber tender a la consecucin de los fines y objetivos polticos, sociales, culturales y
econmicos contenidos en la CPEUM; por esa razn estar basada en los siguientes principios:
I
II
El fortalecimiento del pacto federal y del Municipio libre, para lograr un desarrollo
equilibrado del pas, promoviendo la descentralizacin de la vida nacional;
Tema 1 | 52
II
III Proyectar y coordinar la planeacin regional con la participacin que corresponda a los
gobiernos estatales y municipales; as como consultar a los grupos sociales y los pueblos
indgenas y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen; y
elaborar los programas especiales que seale el Presidente de la Repblica;
IV Cuidar que el Plan y los programas que se generen en el Sistema, mantengan congruencia
en su elaboracin y contenido;
V
VI Elaborar los programas anuales globales para la ejecucin del Plan y los programas
regionales y especiales, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las
dependencias coordinadoras de sector, y los respectivos gobiernos estatales;
VII Verificar, peridicamente, la relacin que guarden los programas y presupuestos de las
diversas dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como los
resultados de su ejecucin, con los objetivos y prioridades del Plan y los programas
regionales y especiales a que se refiere esta Ley, a fin de adoptar las medidas necesarias
para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, el Plan y los programas
respectivos, y
VIII Promover la incorporacin de indicadores que faciliten el diagnstico del impacto de los
programas en mujeres y hombres.
Tema 1 | 53
MESORREGIN 1
MESORREGIN 2
SUR-SURESTE
Campeche
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Quintana Roo
Tabasco
Veracruz
Yucatn
CENTRO-OCCIDENTE
Aguascalientes
Colima
Guanajuato
Nayarit
Michoacn
Jalisco
San Luis Potos
Zacatecas
MESORREGIN 3
MESORREGIN 4
MESORREGIN 5
CENTRO
Distrito Federal
Hidalgo
Mxico
Morelos
Puebla
Quertaro
Tlaxcala
NORESTE
Chihuahua
Durango
Coahuila
Nuevo Len
Tamaulipas
NOROESTE
Baja California
Baja California Sur
Sinaloa
Sonora
Tema 1 | 54
Un estado con intereses en dos regiones puede participar en ambas, lo cual permite una
articulacin entre mesorregiones.
Los programas de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y las
mediciones del Sistema Nacional de Indicadores debern proporcionar los elementos para analizar
la estructura y los procesos de cada una de ellas e implantar un proceso de mejoramiento
continuo, en el que la justificacin de cada puesto y cada proceso debe reflejar su contribucin
al logro de los objetivos de su entidad. Por otra parte, habr un esfuerzo continuo para hacer que
los procesos sean cada vez ms eficaces y ms apegados a las demandas de la sociedad. Parte
importante de este esfuerzo de mejoramiento es el compromiso con la capacitacin y la
superacin continua de los servidores pblicos.
Instrumentos para la planeacin regional:
COPLADE
Comit de Planeacin para el Desarrollo Estatal (COPLADE). Organismo pblico
descentralizado del gobierno estatal, dotado de personalidad jurdica y patrimonio
propio; tiene como funciones bsicas las siguientes:
!
CDS
Convenio de Desarrollo Social (CDS). El PND establece que la coordinacin entre la
federacin y los estados se llevar a cabo a travs de este convenio. El CDS
constituye un acuerdo de colaboracin entre el gobierno federal y el de la entidad
federativa, incluyendo a municipios, por medio del cual se concertan compromisos
jurdicos, financieros y programticos, para desarrollar las acciones previstas en los
planes y programas de desarrollo, donde se conjunta la accin de los tres rdenes
de gobierno.
Los recursos que por medio del CDS se destinan a estos programas son canalizados
para impulsar:
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Proyectos productivos.
Equipamiento urbano.
Empleo.
Educacin.
Vivienda.
Medio ambiente.
COPLADEM
Comit de Planeacin para el desarrollo Municipal (COPLADEM). Es un organismo
pblico descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio, creado por
decreto del Ejecutivo Estatal, por ley del Congreso local, encargado de promover y
coordinar la formulacin, instrumentacin y evaluacin del plan municipal de
desarrollo; es el mecanismo ms adecuado de participacin y decisin entre la
comunidad y el gobierno municipal.
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Los ejecutores del gasto estn obligados a rendir cuentas por la administracin de los recursos
pblicos, y se identificar a los siguientes:
!
El Poder Legislativo.
El Poder Judicial.
La Presidencia de la Repblica.
Las dependencias.
Las entidades.
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Particular atencin merece su captulo II, relativo a la Evaluacin. En su artculo 110 y 111 se
destaca:
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Las dependencias y entidades debern observar las disposiciones generales que emitan la SHCP y la
Secretara de la Funcin Pblica (SFP), en el mbito de sus respectivas atribuciones, para dar correcta
aplicacin a lo dispuesto en esta Ley.
Los responsables de la administracin ejercern dentro del marco de la Administracin por
Resultados; para ello debern cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos
previstos en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en la LFPRH.
Las evaluaciones, a las cuales estarn sujetos los ejecutores del gasto, se realizarn por parte de
las dependencias que a continuacin se desglosan:
!
El artculo 2 Transitorio de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal DOF 0204-2013, establece que la Secretara de la Funcin Pblica continuar ejerciendo sus
funciones hasta la creacin de rgano Constitucional Autnomo que se propone crear en
materia de anticorrupcin.
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Esta Ley fue reformada en noviembre de 2012 para armonizar la contabilidad gubernamental
federal, estatal y municipal, incorporando un nuevo captulo relacionado con la transparencia y
rendicin de cuentas, ampliando las obligaciones de acceso a la informacin para que la sociedad
conozca los resultados financieros en el ejercicio de todos los recursos pblicos, en especial en el
tema de contratacin de deuda.
En el artculo 1o de la LGCG queda inscrita la obligacin de los distintos entes pblicos de
cumplir con la misma.
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Los gobiernos estatales debern coordinarse con los municipales para que stos armonicen su
contabilidad; el Gobierno del Distrito Federal deber coordinarse con los rganos polticoadministrativos de sus demarcaciones territoriales.
El Consejo Nacional de Armonizacin Contable es el rgano de coordinacin para la armonizacin
de la contabilidad gubernamental y tiene por objeto la emisin de las normas contables y
lineamientos para la generacin de informacin financiera que aplicarn los entes pblicos.
La informacin financiera a la que se hace referencia es la informacin presupuestaria y contable,
expresada en unidades monetarias, sobre las transacciones que realiza un ente pblico y los eventos
econmicos que lo afectan, la cual puede representarse por reportes, informes, estados y notas, que
expresan su situacin financiera, los resultados de su operacin y los cambios en su patrimonio.
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Todos los entes pblicos debern producir, en la medida que corresponda, la informacin
contable y presupuestaria a que se refiere el artculo 46 de la misma ley. Los ayuntamientos de
los municipios emitirn informacin peridica y elaborarn sus cuentas pblicas conforme a lo
dispuesto en el artculo 55 de esta Ley, a ms tardar, el 31 de diciembre de 2012.
Todos los entes pblicos debern operar y generar en tiempo real estados financieros, sobre el
ejercicio de los ingresos y gastos y sobre las finanzas pblicas. En apoyo al cumplimiento de esta
disposicin, el Presupuesto de Egresos de la Federacin podr prever un fondo concursable para
que la Secretara de Hacienda otorgue subsidios a las entidades federativas y a los municipios.
Esta informacin presupuestaria y programtica que forme parte de la cuenta pblica deber
relacionarse con los objetivos y prioridades de la planeacin del desarrollo. Asimismo, es
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necesario incluir los resultados de la evaluacin del desempeo de los programas federales, de
las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
respectivamente, as como los vinculados al ejercicio de los recursos federales que les hayan
sido transferidos.
Para ello, se utilizarn indicadores que permitan determinar el cumplimiento de las metas y
objetivos de cada uno de los programas, as como vincular los mismos con la planeacin del
desarrollo.
El Captulo II, artculo 61 establece que adems de la informacin prevista en las respectivas
leyes en materia financiera, fiscal y presupuestaria y la informacin sealada en los artculos 46
a 48 de esta Ley, la Federacin, las entidades federativas, los municipios, y en su caso, las
demarcaciones territoriales del Distrito Federal, incluirn en sus respectivas leyes de ingresos y
presupuestos de egresos u ordenamientos equivalentes, apartados especficos con la informacin
siguiente:
a) Las prioridades de gasto, los programas y proyectos, as como la distribucin del presupuesto,
detallando el gasto en servicios personales, incluyendo el analtico de plazas y desglosando
todas las remuneraciones; las contrataciones de servicios por honorarios y, en su caso,
previsiones para personal eventual; pensiones; gastos de operacin, incluyendo gasto en
comunicacin social; gasto de inversin; as como gasto correspondiente a compromisos
plurianuales, proyectos de asociaciones pblico privadas y proyectos de prestacin de servicios,
entre otros;
b) El listado de programas as como sus indicadores estratgicos y de gestin aprobados, y
c) La aplicacin de los recursos conforme a las clasificaciones administrativa, funcional,
programtica, econmica y, en su caso, geogrfica y sus interrelaciones que faciliten el
anlisis para valorar la eficiencia y eficacia en el uso y destino de los recursos y sus resultados.
En el proceso de integracin de la informacin financiera para la elaboracin de los presupuestos
se incorporan los resultados que deriven de los procesos de implantacin y operacin del
presupuesto basado en resultados y del sistema de evaluacin del desempeo, establecidos en
trminos del artculo 134 de la CPEUM.
En el captulo V, artculo 79, establece que los entes pblicos estn obligados a publicar en sus
pginas de Internet, a ms tardar el ltimo da hbil de abril, su programa anual de evaluaciones,
as como las metodologas e indicadores de desempeo. Los entes pblicos debern divulgar a
ms tardar a los 30 das posteriores a la conclusin de las evaluaciones, los resultados de las
mismas e informar quines realizaron dichas evaluaciones.
Las Secretaras de Hacienda y de la Funcin Pblica y el Consejo Nacional de Evaluacin
de la Poltica de Desarrollo Social, en el mbito de su competencia, de conformidad con el
artculo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria enviarn al
consejo los criterios de evaluacin de los recursos federales administrados a las entidades
federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal as como
los lineamientos de evaluacin que permitan homologar y estandarizar tanto las
evaluaciones como los indicadores estratgicos y de gestin para que dicho consejo, en el
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mbito de sus atribuciones, proceda a determinar los formatos para la difusin de los
resultados de las evaluaciones, conforme a lo establecido en el artculo 56 de esta Ley.
En el artculo 80 se establece que a ms tardar el ltimo da hbil de marzo, en los
trminos del artculo anterior y dems disposiciones aplicables, se revisarn y, en su caso,
se actualizarn los indicadores de los fondos de aportaciones federales y de los programas
y convenios a travs de los cuales se transfieran recursos federales, con base en los cuales
se evaluarn los resultados que se obtengan con dichos recursos. Los indicadores
actualizados debern incluirse en los informes trimestrales y en las cuentas pblicas, en
los trminos de los artculos 48 de la Ley de Coordinacin Fiscal y 85 de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
La Secretara de Hacienda, con el apoyo tcnico de la Secretara de la Funcin Pblica y
del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, entregar
conjuntamente con las dependencias coordinadoras de los fondos, programas y convenios,
el ltimo da hbil del mes de abril de cada ao a la Cmara de Diputados del Congreso de
la Unin, un informe sobre las adecuaciones efectuadas, en su caso, a los indicadores del
desempeo, as como su justificacin.
En ese mismo plazo, la Secretara de Hacienda entregar a la Cmara de Diputados del
Congreso de la Unin, un informe del avance alcanzado por las entidades federativas, los
municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en la implantacin y
operacin del Presupuesto Basado en Resultados y del Sistema de Evaluacin del
Desempeo, en lo que corresponde a los recursos federales transferidos y, en su caso, las
medidas que se aplicarn coordinadamente entre estos rdenes de gobierno para el logro
de los objetivos definidos en las disposiciones aplicables.
El consejo establecer las normas, metodologas, clasificadores y los formatos con la
estructura y contenido de la informacin para armonizar la elaboracin y presentacin de
la informacin a que se refiere este artculo. Asimismo, tratndose de programas sociales,
el Consejo desarrollar lo anterior a partir de los indicadores que prev la Ley General de
Desarrollo Social y en coordinacin con el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social.
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Impuestos del 3% sobre el impuesto general de exportacin de petrleo crudo, gas natural
y sus derivados.
Los estados entregarn, ntegramente, a sus municipios las cantidades que reciban del Fondo de
Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las legislaturas locales, garantizando que
no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinacin en
materia de derechos.
La SHCP tiene la obligacin de publicar en el Diario Oficial de la Federacin el calendario de
entrega, porcentaje, frmulas y variables utilizadas, as como el monto estimado que recibir
cada entidad federativa del fondo general y del Fondo de Fomento Municipal, para cada ejercicio
fiscal, a ms tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate.
En el artculo 25 de la Ley de Coordinacin Fiscal se establecen las aportaciones federales, como
recursos que la Federacin transfiere a las haciendas pblicas de los estados, Distrito Federal, y
en su caso, de los municipios, condicionando su gasto a la consecucin y cumplimiento de los
objetivos que para cada tipo de aportacin establece esta Ley, para los fondos siguientes:
I
II
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Cuadro sinptico 3
Clasificacin de los ingresos pblicos
1) Directos:
ISR
Impuesto al
Activo
Giros
a) Tributarios
A) Gobierno
Federal
Ingresos
Pblicos
I) Ingresos
ordinarios
i) Ingresos
corrientes
b) No
tributarios
B) Organismos
y empresas
paraestatales
2) Indirectos:
IVA
IEPS
Impuestos al
comercio exterior
Giros
1) Derechos
2) Aprovechamientos
3) Productos
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La estimacin de los ingresos para el ao que se presupuesta y las metas objetivo de los
siguientes cinco ejercicios fiscales;
La explicacin para el ao que se presupuesta sobre los gastos fiscales, incluyendo los
estmulos, as como los remanentes de Banco de Mxico y su composicin;
La estimacin del saldo histrico de los requerimientos financieros del sector pblico para el
ao que se presupuesta y los siguientes cinco ejercicios fiscales.
La estimacin de ingresos del Gobierno Federal, de las entidades de control directo, as como
los ingresos provenientes de financiamiento;
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Las propuestas de endeudamiento neto del Gobierno Federal, de las entidades y del Distrito
Federal, as como la intermediacin financiera, en los trminos de los artculos 73 y 122 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos;
Ley de Ingresos:
!
El saldo y composicin de la deuda del Gobierno Federal y el impacto sobre la misma del
techo de endeudamiento solicitado diferenciando el interno del proveniente del exterior;
Saldo y composicin de la deuda de las entidades y el impacto sobre la misma del techo de
endeudamiento solicitado, diferenciando el interno y el externo;
Memorias de clculo con las que se efectuaron las estimaciones presentadas; proyecciones de
las amortizaciones y disposiciones a tres aos en adicin al ejercicio fiscal de que se trate.
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La LFPRH determina con toda precisin en el artculo 21, el mecanismo que se tiene que seguir
para reformular la Ley de Ingresos ante una disminucin de mas del 3% de los ingresos previstos
en el decreto elaborado por el Congreso de la Unin, con base en las expectativas econmicas
existentes en los meses en los que se elabor y aprob.
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La cuestin ms importante del gasto pblico est en determinar la distribucin correcta de los
recursos disponibles, entre necesidades privadas y necesidades sociales, determinando el grado
de redistribucin de la riqueza.
El control de fiscalizacin en nuestro pas es eficaz, pues permite evaluar los resultados de la
ejecucin del Presupuesto, de manera clara, a travs de la Auditora Superior de la Federacin de
la Cmara de Diputados.
El Estado tiene que realizar una larga serie de gastos para poder subsistir y cumplir todos aquellos
fines que el ordenamiento jurdico le obliga. As, para poder ofrecer los bienes y servicios
pblicos que la poblacin demanda (escuelas, carreteras, hospitales, seguridad pblica,
imparticin de justicia, transferencias y apoyos a los grupos vulnerables, entre otros), el Estado
debe resolver el problema fundamental de cmo allegarse los ingresos necesarios, mediante
impuestos o la venta de bienes o servicios, para despus decidir la manera ms eficiente de
ejercer su gasto.
Dentro de estos mecanismos de gobierno se encuentra el referente a la elaboracin y aprobacin
de la Ley de Ingresos de la Federacin y del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), que
no son simples procedimientos administrativos para que el Estado se allegue de recursos y los
gaste, sino verdaderos instrumentos polticos de evaluacin y control del servicio pblico y de
conservacin del equilibrio de poderes.
As, el Estado prev, en trminos de cantidades de dinero, los gastos que habr de hacer en
determinado periodo y los ingresos que sern necesarios para cubrirlos. A la totalidad de egresos
incluidos en el presupuesto se le denomina Gasto Neto Total.
El Gasto Neto Total se puede dividir en los siguientes rubros:
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Con la LFPRH, se crea un marco legal que busca dotar de certeza al proceso de negociacin anual
de la poltica econmica gubernamental, incorporando disposiciones en materia de contabilidad
gubernamental, de estructura programtica y el establecimiento de medidas que fortalecen la
coordinacin y colaboracin de los poderes Ejecutivo y Legislativo en el proceso de elaboracin,
discusin y aprobacin del Presupuesto de Egresos.
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Dentro del extenso contenido de la nueva ley, destaca la institucionalizacin del presupuesto
programtico, puesto que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federacin se
elaboran, ahora, con base en objetivos cuantificables acompaados de indicadores de desempeo
que guarden congruencia con el PND.
El Ejecutivo Federal tiene que entregar al Legislativo el documento con la Iniciativa de la LIF y
su proyecto del PEF a ms tardar el da 8 de septiembre, previo al ejercicio anual del que se
trate, siendo la fecha lmite para la aprobacin del Presupuesto por parte de la Cmara de
Diputados el 15 de noviembre.
Para la aprobacin del PEF se necesita la existencia de una condicin necesaria y una suficiente;
es condicin necesaria que exista qurum y esto implica que en la Cmara de Diputados deban
estar en el saln de sesiones al menos 251 legisladores. La condicin suficiente se relaciona con
la votacin, que se verifica por mayora absoluta, salvo los casos en que la Constitucin y el
Reglamento Interior del Congreso exigen las dos terceras partes de los votos, como es el caso del
veto presidencial a un proyecto de ley o decreto
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De abril al 15 de junio: Integracin del informe del avance fsico y financiero de los
programas presupuestarios.
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La Secretara establecer para cada proceso de programacin y presupuesto anual la forma, trminos y
plazos que aplicarn dentro de los periodos sealados en las fracciones de este artculo, que faciliten el
cumplimiento de las fechas expresamente establecidas en la Ley.
La Secretara y las dependencias coordinadoras de sector que correspondan debern identificar e
integrar en la elaboracin de los anteproyectos las asignaciones federales de gasto, con enfoque de
sistema nacional, en los rubros siguientes:
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Tema 1 | 82
Tema 1 | 83
Fuentes de Consulta
Bsicas
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Presupuesto Basado en resultados y el Sistema de Evaluacin de Desempeo. Recuperado el 18
de mayo de 2013 de
http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/lineamientos/2008/documento
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ILPES. (2004). Metodologa del Marco Lgico. Recuperado el 15 de septiembre de 2013 de
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/20664/boletin15.pdf
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seguimiento y la evaluacin de proyectos y programas. Recuperado el 15 de septiembre de
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Ortegn, E., Pacheco, J. y Roura, H. (2005). Metodologa general de identificacin, preparacin
y evaluacin de proyectos de inversin pblica. Recuperado el 18 de septiembre de 2013
de http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/22622/manual39.pdf
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