No passado dia 15 de Julho de 2013, o Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito da

Universidade de Lisboa promoveu um colquio sobre o projecto de reviso do Cdigo do Procedimento

Administrativo, coordenado pelo Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva e pela Prof Doutora Alexandra
Leito, no qual tive oportunidade de intervir. Privilegiando a pluralidade de opinies, cada orador dispunha
apenas de 10 minutos para abordar questes dentro de um conjunto temtico especfico. No meu caso, o
painel abrangia o mbito de aplicao, a relao jurdica procedimental e as fases do procedimento. O
texto que ora se publica foi escrito nessa lgica de dupla conteno.
Aproveito para agradecer aos organizadores o convite que me enderearam e para louvar a oportunidade
da iniciativa.

a) Uma satisfao (e algumas reticncias): a legitimidade procedimental (artigo 64); b) Um espanto: a

prescindibilidade de pareceres vinculantes (artigo 89/4 e 5); c) Uma (nova) satisfao (e algumas
interrogaes): o artigo 126/5
O CPA aprovado pelo DL 442/91, de 15 de Novembro vigora desde 1992 e foi alterado apenas uma
vez (pelo DL 6/96, de 31 de Janeiro). Estando-se em presena de uma lei geral da actividade
administrativa, a estabilidade constitui um valor a preservar; porm, a parca referncia ao procedimento
de elaborao e aprovao de regulamentos teria desde logo justificado uma reviso nesse ponto, que
no se verificou[1]. Subsequentemente, a entrada em vigor da nova legislao processual administrativa,
em Janeiro de 2004, introduziu, entre outras, perturbaes no plano da relao entre as impugnaes
administrativas e contenciosas. Alteraes na prtica administrativa, como a simplificao e a automao
pediam referncia mais ou menos detalhada, bem assim como as crescentemente complexas relaes
interprocedimentais entre Administrao nacional e entidades da Unio Europeia. Enfim, evolues
jurisprudenciais e propostas doutrinais aconselhavam uma reviso, que agora se corporiza no Projecto
apresentado pela Comisso revisora.
No nossa inteno fazer uma apreciao geral do esforo de reviso, que se contm numa lgica de
continuidade estrutural e visa, sobretudo, uma actualizao das solues do Cdigo, por razes prticas e
tericas. No podemos, no entanto, deixar de manifestar o nosso espanto perante o alargamento da
noo de procedimento organizao interna das entidades administrativas, promovida pelo artigo
1/1/a) do Projecto o procedimento pressupe, para ns, alteridade e composio de interesses
divergentes[2].
Isto dito, passemos s observaes tpicas sobre trs disposies do Projecto, em sede de relao
jurdica procedimental: a primeira, relativa legitimidade procedimental (artigo 64); a segunda, que se
prende com pareceres vinculantes (artigo 84/4 e 5); e, finalmente, a terceira, que diz respeito extino
do procedimento, por caducidade (artigo 126/5).

a) Uma satisfao (e algumas reticncias): a legitimidade procedimental (artigo 64)

O artigo 64, na sequncia do artigo 61 (que apresenta os sujeitos da relao jurdica procedimental),
traa com preciso a diferena entre os vrios interesses presentes no procedimento: primo, interesses
individuais qua tale(n 1, 1 parte); secundo, interesses individuais defendidos colectivamente e interesses
colectivos qua tale (v.g., uma associao de utentes representando um grupo de associados
especialmente afectados pelo rudo dos veculos transitando numa autoestrada e solicitando a colocao

de barreiras de proteco nesse troo, no primeiro caso; a mesma associao, defendendo o direito
utilizao livre de portagens naquela autoestrada, no segundo caso) (n 1, 2 parte); tertio, interesses
difusos (n 2); quarto, interesses relacionados com a tutela de bens de titularidade pblica (n 3).
O confronto desta norma com o actual artigo 53 demonstra uma preocupao de maior rigor no desenho
dos vrios tipos de interveno procedimental, esclarecendo, por um lado, que uma coisa so leses
individualizadas em bens jurdicos pessoais e outra, bem diversa, leses no individualizadas em bens de
fruio colectiva, inapropriveis e de utilidades indivisveis. Por outro lado, a norma alarga, no n 3, a
possibilidade de tutela procedimental a bens pblicos no necessariamente integrantes do domnio
pblico. Tendo em considerao a continuidade possvel entre tutela procedimental e tutela processual, e
a articulao entre a norma atributiva de legitimidade em ambos os planos, parece-nos de saudar esta
afinao dos termos, que aproxima o CPA da norma gmea do CPTA, nomeadamente e em sede
geral, o artigo 9/2 deste ltimo diploma. Restar ento rever a Lei 83/95, de 31 de Agosto, que regula a
aco popular
As reticncias que o artigo 64 nos suscita so duas: por um lado, uma questo terminolgica, que se
prende com o facto de a epgrafe referir particulares e de o contedo abranger expressamente
autarquias locais, e eventualmente associaes pblicas (como ordens profissionais)[3]; por outro lado,
uma questo substantiva, relativa circunscrio da legitimidade procedimental para defesa de interesses
difusos aos cidados no gozo dos seus direitos civis e polticos [n 2, alnea a)], soluo por ns
contestada h vrios anos[4], em razo da natureza dos interesses em jogo e desmentida, de resto, pela
Lei 107/2001, de 8 de Setembro (Lei de bases do patrimnio cultural), no seu artigo 25/1[5].

b) Um espanto: a prescindibilidade de pareceres vinculantes (artigo 89/4 e 5)

O actual artigo 99/3 do CPA estabelece que a no emisso de parecer obrigatrio mas no vinculativo
no impede a concluso do procedimento, admitindo-se que a deciso seja proferida sem o parecer, salvo
previso diversa em lei especial. Esta norma, que amputa o procedimento de um momento ponderativo
especfico, privilegia a celeridade sobre a imparcialidade (ponderao de todos os interesses relevantes
justa composio da deciso), de forma questionvel mas no intolervel, dado que o parecer no
vinculante. O CPA, na sua verso actual, , todavia, omisso quanto ao problema de saber o que sucede
ao procedimento caso o parecer vinculante (e, concomitantemente, obrigatrio) no seja emitido.
O Projecto, no artigo 84/4 e 5, vem dar uma resposta a esta indagao avanando uma soluo que
nos causa grande perplexidade. As normas identificadas viabilizam o prosseguimento de um
procedimento no qual falhe um parecer vinculante, introduzindo um mecanismo pretensamente corrector,
que passa pela interpelao do rgo responsvel pela instruo ao rgo consultivo, em 10 dias aps
a verificao da omisso, dispondo este rgo de outros 10 dias para colmatar a sua falha a qual, no
entanto, pode no ser efectivamente suprida. Ou seja, a deciso final, que nestes casos parcial ou
mesmo totalmente tributria da ponderao especializada expendida no parecer por isso este
vinculativo , vai surgir amputada dessas consideraes. Por outras palavras ainda, e apelando a uma
contextualizao dentro do prprio artigo 89, a deciso no ser devidamente fundamentada, nem
poder concluir de modo expresso e claro sobre as questes fundamentais que conforma (n 1).
Esta soluo, que extensvel aos casos de pareceres no vinculantes (cfr. o artigo 66/4), conduz a um
resultado manifestamente ilegal. Com efeito, a preterio de um parecer vinculativo gera inapelavelmente
violao de lei, por afronta ao princpio da imparcialidade (consagrado no actual artigo 5 do CPA, alm de
inscrito no artigo 266/2 da CRP), alm de vcio de forma, por preterio de formalidade essencial. Nas
palavras de Mrio Esteves de Oliveira, Pedro Gonalves e Joo Pacheco de Amorim, em anotao ao

actual artigo 99/3, A deciso proferida sem o parecer vinculativo (ou contra ele) , obviamente,
invlida[6].
A interpelao do rgo consultivo de louvar mas pode resultar incua[7]. Para atalhar falta do
parecer obrigatrio, parece-nos que melhor teria andado o legislador se, para alm do convite intraadministrativo aco e aps a constatao do seu insucesso:
- tivesse, no mbito dos pareceres obrigatrios no vinculativos, consagrado a possibilidade de os
interessados fornecerem o parecer em falta, por recurso a entidades privadas, num prazo idntico ao
concedido entidade consultiva, durante o qual o procedimento ficaria suspenso[8]. Esta soluo s
valeria para pareceres eminentemente tcnicos e pressupe a notificao dos interessados da omisso
do parecer. Caso os interessados no accionassem este mecanismo (em tempo), ento a deciso poderia
ser emitida sem o parecer no se livrando, todavia, da possibilidade de sindicncia por fundamentao
deficiente;
- tivesse, no mbito dos pareceres obrigatrios vinculativos, previsto a possibilidade de os interessados
accionarem o rgo consultivo faltoso atravs da intimao prevista nos artigos 104 a 108 do CPTA, a
fim de obterem do tribunal uma condenao daquele na emisso do parecer em falta. Esta soluo
pressupe, naturalmente, a notificao dos interessados da omisso do parecer, bem como a assimilao
do parecer vinculante a uma informao a que o interessado tem direito. O procedimento suspender-se-ia
at cumprimento da sentena, podendo o tribunal condenar o rgo consultivo em sano pecuniria
compulsria por atraso[9].
A notificao dos interessados, decisiva para os casos de omisso, tambm deveria consagrar-se em
caso de emisso do parecer, sempre que este seja vinculativo. Note-se que a natureza destes pareceres
traduz a produo de uma deciso complexa, no contexto da qual o rgo consultivo , na realidade,
autor (ou co-autor, se o parecer incidir sobre parte da ponderao essencial deciso), absorvendo o
parecer os fundamentos da deciso e constituindo, por isso, uma pr-deciso, potencialmente lesiva dos
interesses dos sujeitos participantes no procedimento, sejam eles os destinatrios da deciso ou
(contra-)interessados na sua no emisso em determinado sentido. Tal notificao permitiria aos
interessados a impugnao do parecer, num prazo curto (um ms, semelhana do previsto em sede de
actos praticados em sede de procedimento pr-contratual: cfr. o artigo 101 do CPTA) e atravs de um
processo sumrio (e urgente[10]), cuja instaurao poderia suspender o procedimento at prolaco da
sentena[11]. Sublinhamos que a condio de procedibilidade de tal pedido deve residir na demonstrao
de um interesse processual qualificado, uma vez que o parecer corporiza um acto
endoprocedimental apenas potencialmente lesivo.
Pedro GONALVES, em artigo anterior reforma da legislao processual administrativa, admitia que o
parecer vinculativo, mesmo quando consubstanciasse um acto externo (leia-se: emanado de um rgo de
uma pessoa colectiva diversa da detentora da competncia decisria), no poderia sustentar um interesse
processual actual na sua impugnao por parte do destinatrio da deciso final mas, em contrapartida,
poderia ser objecto de impugnao pelo rgo decisor, caso dele divergisse, suscitando tal impugnao a
prolaco de uma deciso prejudicial que faria suspender o procedimento administrativo[12]. Salvo o
devido respeito, afastamo-nos tanto das premissas do Autor a lesividade do parecer no se prende,
quanto a ns, com a sua externalidade em face do rgo decisor mas antes com a sua funcionalidade
especfica, fruto de uma competncia especializada, ainda que emanada de um rgo consultivo
integrante da mesma pessoa colectiva em que se integra o rgo decisor , como dos resultados no
se tratar, em regra, de um conflito interorgnico mas de um procedimento complexo tendente emisso
de um acto pr-conformado, que apenas ao destinatrio interessar travar, s ele tendo, assim,
legitimidade (nos termos enfatizados) para o impugnar preventivamente.

O interesse do rgo decisor na impugnao do parecer reside, inquestionavelmente, na tentativa de

evitao de emisso de um acto ilcito que o pode comprometer em sede de responsabilidade civil
extracontratual (nos termos do regime aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro). Cremos, no
entanto, que no actual contexto legislativo do processo administrativo, caso o rgo decisor no logre,
atravs de canais intra-administrativos (numa espcie de respeitosa representao despida das vestes
da relao hierrquica), convencer o rgo consultivo da necessidade de alterao do parecer em razo
da sua ilegalidade, das duas, uma: - ou a prtica do acto redunda em ilegalidade grosseira e
potencialmente geradora de dano grave para o particular, e o rgo decisor deve abster-se da
homologao do parecer, forando o interessado a propor aco condenatria na emisso do acto, no
mbito da qual o rgo consultivo poder expender as razes justificativas da sua inrcia; - ou a
homologao do parecer pode, aos olhos do rgo decisor, gerar uma ilicitude no grosseira, devendo
nesse caso praticar o acto e defender-se em eventual aco de efectivao da responsabilidade
invocando como causa de excluso da sua responsabilidade o cumprimento de um dever legal[13].
Caso opte pela homologao, em aco de efectivao de responsabilidade convir demonstrar as suas
diligncias intraprocedimentais a fim de caracterizar a discordncia com o parecer que, por fora da
vinculatividade legal, foi forado a homologar.
No devendo as normas indicadas interpretar-se como viabilizando a emisso de deciso final em
procedimento que inclua parecer vinculativo omitido apesar de o n 4 expressamente o afirmar ,
por tal soluo ser manifestamente ilegal e contraproducente, que sentido til delas poderemos extrair?
Julgamos que o legislador se ter inspirado na lei italiana do procedimento administrativo
(legge 241/1990, de 7 agosto, com alteraes at ao Decreto legislativo n 33, de 14 de Maro de 2013),
cujo artigo 16/2, 2 parte dispe o seguinte:
Salvo il caso di omessa richiesta del parere, il responsabile del procedimento non pu essere chiamato a
rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata espressione dei pareri di cui al presente comma.
Trata-se de uma frmula que permite ao gestor do procedimento/responsvel pela instruo eximir-se da
responsabilidade por omisso de pareceres (tanto obrigatrios como facultativos, mas no vinculativos)
atravs da solicitao da sua emisso ainda que esta solicitao fique sem resposta. Poderia ser esta
a inteno do Projecto, sendo certo que tal iseno s far sentido em caso de pareceres no vinculativos
uma vez que, quando vinculativos, como se explicou acima, ou no caber homologao em razo da
gravidade do ilcito ou esta poder dar-se, cabendo ao rgo decisor, em caso de demanda judicial por
dano, invocar o cumprimento de um dever legal como causa de excluso da ilicitude.

c) Uma (nova) satisfao (e algumas interrogaes): o artigo 126/5

O CPA consagra, no artigo 9 (13 do Projecto), o direito deciso expresso da autotutela declarativa e
primeira misso da Administrao, na sua tarefa genrica de prossecuo do interesse pblico. A deciso
a que o CPA se refere uma deciso jurdica e procedimentalizada, cujo prazo de produo ser, em
regra, de 90 dias, prorrogveis, no mximo, por igual perodo (cfr. o artigo 58/1 e 2 do CPA).
Com o n 5 do artigo 126 do Projecto vem desdobrar-se este direito numa vertente para a qual j
havamos chamado a ateno[14]: o direito a no permanecer em indeciso. Como sublinhmos em texto
anterior, com odobre a finados do indeferimento tcito (em razo da possibilidade de condenao da
Administrao prtica do acto devido: cfr. o artigo 67/1/a) do CPTA), a ausncia de uma disposio
sobre a caducidade do procedimento do CPA abria a porta a uma situao de inrcia prolongada
(teoricamente, ad eternum.), mesmo aps o esgotamento dos prazos mximos para que aponta o artigo
58 do CPA. O artigo 126/5 vem, precisamente, estabelecer os termos dessa caducidade.

Refira-se que a norma sobre indeferimento tcito foi, coerentemente com a soluo de condenao
prevista no CPTA, suprimida do Projecto, encontrando-se agora, em seu lugar, uma norma sobre o
incumprimento do dever de decidir (o artigo 127). Alm desta norma, existe uma previso, meramente
remissiva, para a hiptese de deferimento tcito a inserir em leis especiais , e que estabelece a
soluo do silncio endoprocedimental positivo para actos cuja prtica dependa de autorizao ou cuja
produo de efeitos externos pressuponha uma aprovao (artigo 128). A utilidade desta norma resumese, assim, ao n 3, sendo no restante puramente ilustrativa da figura do acto tcito positivo. Tendo em
conta a expanso do deferimento tcito nos ltimos anos, no nos choca que a figura, enquanto tal,
encontre referncia na lei procedimental geral. O que nos provoca alguma estranheza, contudo, que se
no tenha aproveitado para inserir, identicamente a ttulo ilustrativo, outras noes que enxameiam os
novos regimes autorizativos conformados pelas alteraes decorrentes da Directiva servios(directiva
2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro), como a comunicao prvia e
a declarao de incio de actividade. Nesta ltima, a verdade que j estamos perante
desadministrativizao, ou seja, tendencial ausncia de procedimento administrativo; porm, seria
importante esclarecer se h domnios excepcionados da soluo (a legge procedimental italiana exclui
vrios: cfr. o artigo 19/1), bem assim estatuir sobre pressupostos negativos de conformao do direito,
como falsas declaraes ou atestados, que devem motivar a emisso de actos de proibio de exerccio
da actividade (cfr. a legge procedimental italiana, nos artigos 19/3 e 21).
A norma artigo 126/5 do Projecto segue os passos da congnere espanhola[15], e assenta numa dupla
bipolarizao:
> procedimentos de iniciativa oficiosa e externa (s se aplica aos primeiros)[16];
> procedimentos conducentes adopo de um acto desfavorvel ao destinatrio e procedimentos
conducentes adopo de um acto favorvel ao destinatrio (s se aplica aos primeiros)[17].
Olhamos com satisfao para esta soluo; todavia, a novidade da figura da caducidade do procedimento
e a ambiguidade da norma do Projecto vo certamente suscitar interrogaes, como por exemplo:
i) havendo contra-interessados na emisso do acto (desfavorvel ao destinatrio), deve entender-se que,
no termo do prazo de caducidade do procedimento, podem propor aco para a condenao prtica de
acto devido? Julgamos que deve admitir-se esta soluo, nos termos dos artigos 67/1 e 69/1 do CPTA,
ou seja, at ao limite do prazo de um ano aps o trmino do prazo de concluso do procedimento;
ii) sendo afirmativa a resposta questo anterior, isso significa que a Administrao pode emitir o acto
para alm do prazo de caducidade? A nossa resposta afirmativa, pelo menos sempre que a sindicncia
judicial for accionada, ou seja, na pendncia do processo e at ao trnsito em julgado da sentena (com
base numa lgica de ultra-actividade da competncia, por preferncia pela deciso administrativa do
procedimento em face da deciso jurisdicional). Porm, na ausncia de propositura da aco, deve
entender-se que o ano concedido pelo CPTA implica uma extenso da competncia decisria?
Uma hiptese seria entender que a Administrao, se praticar o acto oficiosamente para alm dos 180
dias, e sem que esteja pendente um processo judicial, agir com incompetncia em razo do tempo; caso
pratique o acto a solicitao de qualquer interessado, dentro do prazo de um ano, o vcio j se no
verificaria, pois o resultado seria idntico ao que decorreria de um processo judicial. Esta soluo,
todavia, claramente insatisfatria, pois no deve deixar-se variar a validade do exerccio da
competncia em razo da existncia ou inexistncia de uma iniciativa externa. Donde, a norma parece
fixar, na verdade, dois prazos de caducidade: 180 dias, primeiro; um ano, depois findos os quais haver
definitivamente incompetncia em razo do tempo.
Para que serve, ento, o primeiro prazo? Aparentemente, apenas para os procedimentos bilaterais;

iii) deve entender-se, da letra do artigo 126/5, que s h actos desfavorveis gerados a partir de
procedimentos de iniciativa oficiosa? Cremos que no, uma vez que o impulso procedimental pode ser
promovido por um contra-interessado que pretende a emisso de um acto desfavorvel dirigido, por
exemplo, a um concorrente.
A ser assim, pode aplicar-se a norma a estes casos? Julgamos que sim, com a possibilidade de accionar
a Administrao atravs da aco administrativa especial, de condenao prtica de acto devido, por
parte de quem teve a iniciativa procedimental, em caso de ausncia de deciso; e, em contrapartida,
admitindo a hiptese de accionar a Administrao atravs de uma aco administrativa comum, para
condenao na emisso da declarao de caducidade do procedimento, por parte dos potenciais lesados.
Aceitando esta extenso, sublinha-se que devero ento ter-se em considerao as normas nsitas nos
artigos 129 (renncia) e 130 (desero);
iv) reconhecendo que a caducidade tambm se aplica a procedimentos de iniciativa externa, havendo
razes de interesse pblico que justifiquem o prosseguimento do procedimento e a tomada de deciso, a
desistncia, a renncia ou a desero do interessado faro caducar o procedimento (cfr. os artigos 129 e
120 do Projecto)? Pensamos que sim, devendo, contudo, entender-se que o prazo recomea a contar
desde o momento em que a Administrao decide prosseguir com a tramitao, passando ento o
procedimento novado a ser adoptivamente oficioso[18].

Lisboa, Julho de 2013

Carla Amado Gomes

Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa