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PROYECTOS DE INVERSIN
PBLICA
Crditos
COSUDE Cooperacin Suiza en Amrica Central
Fabrizio Poretti, Director Residente Adjunto Responsable de Ayuda Humanitaria y Prevencin
Miriam Downs, Asesora Senior RRD y Ayuda Humanitaria
COPECO
Lisandro Rosales, Ministro Comisionado Nacional de la Comisin Permanente de Contingencias
Gonzalo Funes, Director de Gestin de la Prevencin de la Comisin Permanente de Contingencias
SEFIN
Wilfredo Cerrato Rodriguez, Ministro de Finanzas
Miriam Jackeline Molina Andino, Directora Direccin General de Inversiones Pblicas, Secretara de Finanzas
Tabla de Contenido
Presentacin..................................................................................................... 7
Introduccin..................................................................................................... 10
Principios.......................................................................................................... 10
Pasos Metodolgicos....................................................................................... 11
Anexos.............................................................................................................. 18
Presentacin
La presente gua ha sido elaborada por solicitud de SEFIN y COPECO al Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con fondos de la Agencia Suiza para el
Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE), en el marco del proyecto Tcnicos, Instituciones
Pblicas, Alcaldas y Comunidades Altamente Vulnerables al Cambio Climtico han
Incrementado y Fortalecido sus Herramientas y Capacidades de Adaptacin fondos
PNUD/BCPR a travs del proyecto Implementacin de la Poltica de Recuperacin
Temprana.
La Direccin de Inversin Pblica de la Secretara de Finanzas de Honduras (SEFIN) es
la instancia nacional encargada de la formulacin, coordinacin, ejecucin y evaluacin
de las polticas relacionadas con las finanzas pblicas y el Presupuesto General de
Ingresos y Egresos de la Repblica.
Durante los aos 2010 y 2011 a partir del proyecto de recuperacin temprana se convoc
a SEFIN para elaborar una Estrategia de Fortalecimiento Financiero para la Gestin de
Riesgos. En esta estrategia la SEFIN estableci la prioridad del incorporar en el ciclo de
inversin pblica en el marco del SNIP el componente de gestin de riesgos y adaptacin
climtica, conocido como Blindaje de Proyectos, tarea en la que posteriormente se han
vinculado nuevos apoyos de organismos internacionales. Este proceso se finaliz con
el programa COSUDE en el cual el desarrollo de capacidades se logr por la gestin
poltica, la asistencia tcnica, el conjunto de metodologas de blindaje y procesos de
capacitacin a tcnicos de SEFIN.
La presente gua fue elaborada a partir de iniciativas del primer diplomado en
planificacin del desarrollo adelantado por el PNUD e inici su implementacin en el ao
2011. En la actualidad el pas dispone de guas metodolgicas que incluyen el componente
de blindaje de proyectos y el anlisis de riesgos definidas por SEFIN, que permite una
adecuada formulacin de proyectos y un control sobre las condiciones de calidad por
parte de la Unidad de Seguimiento de SEFIN, as como una Gua metodolgica general
para la formulacin y evaluacin de programas y proyectos de inversin pblica aprobada
por SEFIN en el 2013.
La promocin del blindaje de proyectos llevada a cabo por SEFIN ha llevado a que
organizaciones de inversin incorporen los procedimientos de anlisis y gestin de
riesgos en los proyectos, tal como ocurre con COALIANZA, una alianza pblico privada
de grandes proyectos de inversin que aplica el mdulo y el anlisis general de riesgos de
inversin. Adicionalmente, existe cada vez un mayor posicionamiento de la metodologa
entre planificadores de entidades nacionales sectoriales, tales como SOPTRAVI y el FHIS.
La SEFIN ha previsto incorporar en la futura Ley Orgnica de Presupuesto (SNIP) la Gua y
los contenidos para el blindaje de proyectos, incluyendo la promocin de componentes en
los proyectos de recursos de contingencia, que operan como mecanismo de preparacin
para la crisis en los proyectos de inversin. La Secretara tambin realiza procesos de
formacin con instituciones sectoriales y tcnicos locales para explicar el desarrollo de la
Introduccin
El mtodo tiene como propsito mejorar la formulacin de proyectos locales de
inversiones sociales o productivas al reducir su vulnerabilidad ante diversas amenazas
de origen natural, socio-ambiental y socioeconmico.
Estos apuntes estn dirigidos a los facilitadores/as locales de modo que puedan
revisar el contenido de propuestas de nuevos proyectos o de proyectos en operacin
para la Reduccin de Riesgos de Desastres (RRD); y ayudar a que las organizaciones
detecten los principales riesgos, definan las acciones para mitigarlos, analicen los costos
de implementacin de estas acciones y determinen su incorporacin en las propuestas.
Principios
El mtodo sigue los mismos principios de las dems actividades de preparacin
y prevencin de riesgos, partiendo de que un riesgo es una condicin que implica
posibilidades de que haya prdidas en el futuro.
RIESGO = AMENAZAS X VULNERABILIDAD
La existencia de riesgo, y sus caractersticas particulares, se explica por la presencia
de dos grandes factores: las amenazas y las vulnerabilidades. Una amenaza refiere a
la posibilidad de la ocurrencia de un evento fsico que puede afectar a la sociedad en
un tiempo dado. Las vulnerabilidades refieren a una serie de variables de ingresos,
acceso a recursos considerando su entorno fsico y ambiental - y las capacidades que
difieren segn se es mujer, hombre, nia, adulto, y que le predisponen a sufrir daos de
forma diferente frente al impacto de un evento fsico antropognico y que dificultan su
posterior recuperacin.
Para reducir el riesgo en un proyecto y tomando en cuenta que la mayor parte de las
amenazas escapan a nuestro control, el camino ms seguro es disminuir o eliminar las
vulnerabilidades del sistema en que se inserta.
Por ejemplo, para que el dao en una parcela agroforestal sea el menor posible en el
caso de que se presentara cierta amenaza (huracn, inundacin, sequa, incendios), habr
que fortalecer el sistema completo de la parcela: suelo, selva, cultivos, infraestructura de
riego, capacidades del agricultor, etc. La eleccin de la mejor opcin para reducir estas
vulnerabilidades detectadas depender de las circunstancias de cada proyecto. En este
ejemplo, la eleccin de incluir un sistema de riego para la parcela agroforestal la har
menos vulnerable ante la sequa, pero no ante un huracn. De manera que se buscan
soluciones integrales que, adems, deben estar dentro de las posibilidades del proyecto,
que podran incluir, por ejemplo, amplias rondas brechas corta-fuego ante la amenaza
de incendios, un cerco vivo contra los fuertes vientos, un buen drenaje ante amenazas
de inundaciones, y as sucesivamente.
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Pasos Metodolgicos
Estos son, en nuestra propuesta, los pasos metodolgicos principales para reducir la
vulnerabilidad en un proyecto:
1. Revisin de las principales amenazas y potenciales afectaciones
Inicialmente es necesario hacer un rpido anlisis de la localizacin del proyecto y
abordar con el grupo comu nitario de forma separada mujeres y hombres- cules son
o pueden ser las ms importantes fuentes de amenazas en la regin y/ localidad, as
como la manera en que podran estar afectando al proyecto. Es recomendable consultar
estudios e informacin sobre estos riesgos cuando sta est disponible, para ampliar la
visin del grupo y evitar olvidar alguna de amenaza relevante. En el Anexo 1 se detalla
un listado de amenazas (check list) que puede utilizarse y adecuarse a las particulares
amenazas de la regin de trabajo.
Anlisis de la zona
Se ubicar el proyecto a nivel regional en un mapa general con una escala recomendada
de 1:50,000 (Mapa 1). Adems, en un segundo mapa haciendo uso de un programa para
georeferenciar sitios (como GoogleEarth) o mediante un croquis (con papelgrafos) se
ubicarn los elementos del sistema dentro del sitio del proyecto (Mapa 2) y se reflexionar
sobre su exposicin a las amenazas.
2. Anlisis de los elementos del sistema y de los pasos en el proceso de produccin
Para que los integrantes de un grupo participen de verdad en el manejo de los riesgos
de su proyecto, se necesita que comprendan perfectamente sus riesgos y sus puntos
de vulnerabilidad. En zonas campesinas, el PNUD ha utilizado con xito la nocin de
debilidades del proyecto para facilitar la comprensin del concepto de vulnerabilidad.
Los elementos del sistema
Haciendo uso de papelgrafos se pide a los grupos de mujeres y hombres - que
Gua para el Blindaje de Proyectos de Inversin Pblica
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identifiquen los elementos (las partes) que conforman el sistema. Por ejemplo: En una
finca camaronera son: lagunas, motor para impulsar agua, bordas, calle de acceso,
lancha, motor de lancha, compuertas, equipo. A continuacin, se realiza una estimacin
de la cantidad y del valor de cada uno de estos elementos determinando el valor total
de la inversin actual del sistema social o productivo existente o el total de la inversin
a realizar en un nuevo proyecto como se haba previsto hasta ese momento sin incluir
medidas adicionales para la Reduccin del Riesgo de Desastres (RRD) y sus respectivos
costos y se indican los riesgos fsicos asociados. Ver Tabla 1: Elementos del sistema y
anexo 2 con el formulario correspondiente.
Tabla 1. Elementos del sistema
Elementos
Motor de lancha
Cantidad
1
Valor
45,000 Lps.
Riesgos Asociados
Daos por salinizacin
o durante inundaciones
500,000 Lps.
Riesgos Asociados
- Sin suficiente sol,
hay que echar ms cal
(costo)
- Si el vaco no fue
total hay que echar
cloro para evitar peces
y bacterias (costo y
contaminacin)
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3. Anlisis de riesgos
Considerando los elementos y los pasos en la operacin de un sistema se realiza un
anlisis de riesgo tomando en cuenta las amenazas, las vulnerabilidades (debilidades)
y las afectaciones haciendo referencia a los elementos expuestos. Se consulta: Qu
amenazas podra haber o han habido? Y tambin En qu pasos y que elementos tienen
mayor debilidad? Qu afectaciones pueden tener o han tenido? Ver Tabla 3: Anlisis de
riesgos y anexo 4 con el formulario correspondiente.
Tabla 3. Anlisis de riesgos
Elemento y Paso del
Proceso*
Bordas
Amenaza que lo
Puede Afectar
Inundacin (Llena)
Incendio Forestal
Factores de
Vulnerabilidad
Por qu est dbil?
Afectaciones Posibles
Bordas dbiles
Deforestacin
- Menos oxgeno en el
agua
- Ms hongos
- Aumenta el nivel de
salinidad
- El viento hace pegar
las olas que daan las
bordas (erosin)
La herramienta de evaluacin de sitios comprende el llenado de histogramas con conjuntos de variables de amenazas relevantes para el emplazamiento, que se analizan para determinar la vulnerabilidad y por tanto la viabilidad
de la localizacin del proyecto en el sitio previsto. La herramienta puede consultarse en el anexo 1
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Elementos
Daados
% de
Costo
Daos o Aproximado
Prdidas de las Prdidas Antes
Accin Correctiva
Qu hago para
reducir las Afectaciones?
Efectos
colaterales
Costo
aproximado accin
correctiva
*
Frecuente
cada ao
Bordas
5%
25,000 Lps.
Reforzar las
bordas con
balastro
Extremo
cada 10
aos
Bordas
45%
225,000 Lps.
Reforzar las
bordas con
balastro
Costo
aproximado
prdidas
despus de
la accin
correctiva
*Incluye el costo de la accin correctiva y los costos para reducir los efectos colaterales
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Montos
450,000
-
35,000
=
415,000
70,000
5.9
Segn el mtodo desarrollado por Markus Zimmermann, Guide for Cost-Efficiency Considerations in the Planning
of Risk Reduction Measures (Mitigation), Caritas Luxembourg/Schwitzerland, Febrero 2009
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6.2 Anlisis del costo de las acciones correctivas respecto al costo total de la
inversin
En este caso se compara el costo total de las acciones correctivas con el costo total
del proyecto a proteger (existente o por construir), el cual se calcul al final del Anexo
2. Es importante como criterio, que estas actividades no cuesten ms del 15% del
valor del proyecto que quieren proteger. De otra manera, se considera que se eleva
demasiado el costo del proyecto y arriesgamos que no lo vayan a aceptar. En estos
casos, se recomienda a la organizacin duea del proyecto que reconsidere cambiar
de ubicacin el proyecto cambiar el proyecto mismo, para lograr una reduccin
significativa en el riesgo. Ver Tabla 6: Anlisis costo de las acciones correctivas respecto
al costo total de la inversin y anexo 7 con el formulario correspondiente.
En nuestro ejemplo el costo es de 14% y se considera adecuado.
Tabla 6. Anlisis costo de las acciones correctivas al costo total de la inversin
Descripcin
Montos
70,000
Dividido por
500,000
14%
Actividades
Tiempo Estimado
Responsables
1 semana
Tesorera
4 semanas
Comit de proyectos
en el anexo 8.
9. Anexos: Tablas del Anlisis de Riesgos
Como el llenado de estas tablas puede ser largo y complejo, se aconseja que los
tcnicos locales se auxilien con papelgrafos y conserven una copia de las tablas
para el grupo y tcnicos locales. La tabla principal de anlisis de riesgos es un anexo
obligado del dictamen del blindaje (punto 8 de esta gua), y es tambin un instrumento
de programacin y organizacin permanente para el grupo que opere en el futuro el
proyecto blindado.
10. Consideraciones adicionales a nivel local
Hay que considerar que adems del clculo del riesgo financiero previsto con esta
herramienta es necesario reflexionar sobre los riesgos sociales y econmicos de la
localidad asociados al proyecto considerando las externalidades de generacin de
ingreso, empleo y proteccin ambiental, entre otras.
11. Lista de trminos
Riesgo: Condicin que implica posibilidades de que haya prdidas en el futuro.
Amenazas: Posibilidad de la ocurrencia de un evento fsico que puede afectar a la
sociedad en un tiempo dado.
Vulnerabilidades: Caractersticas diferenciadas de ingresos, acceso a recursos y
capacidades de la sociedad, o sectores de la misma, y de su entorno fsico y ambiental
que le predisponen a sufrir daos frente al impacto de un evento fsico antropognico
y que dificultan su posterior recuperacin.
Debilidades: En zonas campesinas, el PNUD ha utilizado con xito la nocin de
debilidades del proyecto para facilitar la comprensin del concepto de vulnerabilidad.
Facilitadores/as: Personal con capacidades tcnicas a cargo de facilitar la discusin
en el proceso de aplicacin de la metodologa de blindaje
Elemento: Fundamento, mvil o parte de un sistema.
Paso: Proceso o momento de una actividad.
Sistema: Conjunto de elementos y paso, ordenadamente relacionadas entre s, que
forman el sitio del proyecto.
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Anexos
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20
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22
23
cada __
aos
Extremo
cada __
aos
Frecuente
Escenario
Elementos daados
Amenaza __:
Quienes son
ms afectadas
% de
Daos o
Prdidas
Costos
aproximativ
os de las
prdidas
Qu hago para reducir
las afectaciones?
Accin correctiva
Efectos
Colaterales
Anexo 5. Tabla de cuantificacin de Daos y de acciones correctivas (se hace un cuadro por amenaza identificada)
Costo
aproximado
accin
correctiva
Costo
aproximado
prdidas despus
de la accin
correctiva
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27
28
29
30