A DEMOCRACIA E SUAS DIFICULDADES CONTEMPORNEAS

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO*

I. Democracia formal e democracia substancial. I/. A crise dos instrumentos clssicos da democracia. /11. Tentativas de resposta crise da
democracia. IV. Insuficincia dos meios concebidos para salvaguarda dos
ideais democrticos. V. Possvel agravamento da crise da democracia.
VI. Globalizao e neoliberalismo: novos obstculos democracia.

I. Democracia formal e democracia substancial

1. Independentemente dos desacordos possveis em tomo do conceito de democracia, pode-se convir em que dita expresso reporta-se nuclearmente a um sistema
poltico fundado em princpios afirmadores da liberdade e da igualdade de todos os
homens e armado ao propsito de garantir que a conduo da vida social se realize
na conformidade de decises afinadas com tais valores, tomadas pelo conjunto de
seus membros, diretamente ou atravs de representantes seus livremente eleitos pelos
cidados, os quais so havidos como os titulares da soberania. Donde, resulta que
Estado Democrtico aquele que se estrutura em instituies armadas de maneira
a colimar tais resultados.
Sem dvida, esta noo, tal como expendida, maneja tambm conceitos fluidos
ou imprecisos (liberdade, igualdade, deliberaes respeitosas destes valores, instituies armadas de maneira a concretizar determinados resultados). Sem embargo,
dela - ou de alguma outra que se ressinta de equivalentes problematizaes que se ter de partir para esboar uma apresentao sumria de certas relaes entre
Estado e democracia, algumas das quais so visveis e outras apenas se vo entremostrando a uma viso prospectiva.
Seja como for - e at mesmo em razo da sobredita fluidez dos conceitos
implicados na noo de democracia - , conveniente distinguir entre Estados
formalmente democrticos e Estados substancialmente democrticos, alm de Esta-

Titular da Faculdade de Direito da Universidade Catlica de So Paulo.

R. Dir. Adm.,

Rio de Janeiro, 212: 57-70,

abr./jun. 1998

dos em transio para a democracia. tendo-se presente, ainda assim, o carter aproximativo destas categorizaes.
3. Estados apenas formalmente democrticos so os que, inobstante acolham
nominalmente em suas Constituies modelos institucionais - hauridos dos pases
poltica, econmica e socialmente mais evoludos - teoricamente aptos a desembocarem em resultados consonantes com os valores democrticos, neles no aportam.
Assim, conquanto seus governantes (a) sejam investidos em decorrncia de eleies,
mediante sufrgio universal. para mandatos temporrios; (b) consagrem uma distino. quando menos material, entre as funes legislativa, executiva e judicial; (c)
acolham, em tese, os princpios da legalidade e da independncia dos rgos jurisdicionais, nem por isto, seu arcabouo institucional consegue ultrapassar o carter
de simples fachada, de painel aparatoso, muito distinto da realidade efetiva.
que carecem das condies objetivas indispensveis para que o institudo
formalmente seja deveras levado ao plano concreto da realidade emprica e cumpra
sua razo de existir. BISCARETTI DI RUFFIA, em frase singela, mas lapidar, anotou
que" a democracia exige, para seu funcionamento, um minimum de cultura poltica" ,
que precisamente o que falta nos pases apenas formalmente democrticos. As
instituies que proclamam adotar em suas Cartas Polticas no se viabilizam.
Sucumbem ante a irresistvel fora de fatores interferentes que entorpecem sua
presumida eficcia e lhes distorcem os resultados. Deveras, de um lado, os segmentos
sociais dominantes, que as controlam, apenas buscam manipul-Ias ao seu sabor,
pois no valorizam as instituies democrticas em si mesmas, isto , no lhes
devotam real apreo. Assim, no tendo qualquer empenho em seu funcionamento
regular, procuram, em funo das prprias convenincias, obst-lo, ora por vias
tortuosas ora abertamente quando necessrio, seja por iniciativa direta, seja apoiando
ou endossando quaisquer desvirtuamentos promovidos pelos governantes, simples
prepostos, meros gestores dos interesses das camadas economicamente mais bem
situadas. De outro lado, como o restante do corpo social carece de qualquer conscincia de cidadania ' e correspondentes direitos, no oferece resistncia espontnea
a estas manobras. Ademais, presa fcil das articulaes, mobilizaes e aliciamento
da opinio pblica, quando necessria sua adeso ou pronunciamento, graas ao
controle que os segmentos dominantes detm sobre a "mdia" 2, que no seno um
de seus braos.
3. que - como de outra feita o dissemos - as instituies polticas destes
pases" no resultaram de uma maturao histrica; no so o fruto de conquistas
polticas forjadas sob o acicate de reivindicaes em que o corpo social (ou os
estratos a que mais aproveitariam) nelas estivesse consistentemente engajado; no
so, em suma, o resultado de aspiraes que hajam genuinamente germinado,
crescido e tempestivamente desabrochado no seio da Sociedade" .

I
O fenmeno no restrito s camadas sociais mais desfavorecidas, mas alcana tambm a chamada
classe mdia.
2 O Brasil um perfeito exemplo da situao descrita.

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Pelo contrrio, suas instituies jurdico-polticas, de regra, "foram simplesmente adquiridas por importao, tal como se importa uma mercadoria pronta e
acabada, supostamente disponvel para proveitoso consumo imediato. Nestes Estados recepcionou-se um produto cultural, ou seja, o fruto de um processo evolutivo
marcado por uma identidade prpria, transplantando-o para um meio completamente distinto e caracterizado por outras circunstncias e vicissitudes histricas.
dizer, instituies refletoras de uma dada realidade vieram a ser implantadas de
baixo para cima, como se fossem irrelevantes as diversidades de solo e de enraizamento"3.
4. Em suma: estes padres de organizao poltica no se impuseram conta
de autntica resposta a conflitos ou presses sociais que os tivessem inapelavelmente
engendrado; antes, foram assumidos porque a elite dirigente de sociedades menos
evoludas, de olhos postos nas mais evoludas, entendeu que se constituam em um
modelo natural, a ser incorporado como expresso de um desejvel estgio civilizatrio. Ento, no lhes atribuem outra importncia seno figurativa. Da que, no
estando cerceadas por uma conscincia social democrtica e correlata presso, ou
mesmo pelos eventuais entusiasmos de uma" opinio pblica" , j que as modelam
a seu talante, aceitam as instituies democrticas "apenas enquanto no interferentes com os amplos privilgios que conservam ou com a vigorosa dominao
poltica que podem exercer nos bastidores, por detrs de uma mscara democrtica,
graas, justamente, ao precrio estgio de desenvolvimento econmico, poltico e
social de suas respectivas sociedades" 4.
De outra parte, esta situao inferior em que vivem os Estados apenas formalmente democrticos lhes confere, em todos os planos, um carter de natural subalternidade em face dos pases cntricos, os quais, compreensivelmente, so os produtores de idias, de "teorias" polticas ou econmicas, concebidas na conformidade
dos respectivos interesses e que se impem aos subdesenvolvidos, no apenas pelo
prestgio da origem, mas tambm por toda a espcie de presses. Sendo conveniente
aos pases desenvolvidos a persistncia desta mesma situao, que lhes propicia, em
estreita aliana com os segmentos dominantes de tais sociedades, manejar muito
mais comodamente os governos dos pases" pseudodemocrticos" em prol de suas
convenincias econmicas e polticas 5 , natural que existam entraves suplementares
para superao deste estgio primrio de evoluo.

3 Representatividade e Democracia "in" Direito Eleitoral- obra coletiva, p. 45, Livraria Editora Del
Rey, Belo Horizonte, 1996.
4 Idem, p. 46.
5 Ainda aqui, o Brasil vale como exemplo. Aps uma formidvel campanha desencadeada pela "mdia"
em prol de reformas constitucionais, com destaque para as Reformas Fiscal e Administrativa (sem o que,
dizia-se, o Pas seria" ingovernvel"), o Presidente Fernando Henrique Cardoso, em seu primeiro ano de
Governo, animado por esta onda reformista, fez aprovar quatro Emendas Constitucionais. Curiosamente,
entretanto, estas quatro Emendas, ao invs de se reportarem a problemas internos, foram todas registre-se e sublinhe-se - sintonizadas com aspiraes externas ou de agrado internacional. Devem
ter sido consideradas as verdadeiramente urgentes e importantes. So as seguintes: (a) Emenda Constitucional n2 6, de 15.08.95, por fora da qual de um lado, foram eliminados o conceito de empresa brasileira
de capital nacional e a prefernia que o Poder Pblico lhe deveria dar quando pretendesse adquirir bens

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5. Resulta deste quadro que as sociedades de incipiente cultura poltica, para

poderem vir a se configurar como Estados democrticos, demandariam mais do que
apenas reproduzir em suas Constituies os traos especificadores de tal sistema de
governo. Com efeito, de um lado, teriam que ajustar suas instituies bsicas de
maneira a prevenir ou dificultar os mecanismos correntes de seu desnaturament06 e,
de outro - o que ainda seria mais importante - empenhar-se na transformao da
realidade social buscando concorrer ativamente para produzir aquele mnimo de
cultura poltica indispensvel prtica efetiva da democracia, nica forma de superar
os entraves viscerais ao seu normal funcionamento.
Uma vez que a democracia se assenta na proclamao e reconhecimento da
soberania popular, indispensvel" que os cidados tenham no s uma conscincia
clara, interiorizada e reivindicativa deste ttulo jurdico poltico que se lhes afirma
constitucionalmente reconhecido como direito inalienvel, mas que disponham das
condies indispensveis para poderem faz-lo valer de fato. Entre estas condies
esto no apenas (a) as de desfrutar de um padro econmico-social acima da mera
subsistncia (sem o que seria v qualquer expectativa de que suas preocupaes

e servios, e de outro, permitiu-se, assim, que a explorao mineral do sub subsolo brasileiro pudesse ser
feita por empresas controladas e dirigidas por pessoas no residentes no Pas, o que dantes era vedado.
O atual projeto de privatizar a Cia. Vale do Rio Doce, empresa governamental lucrativa, uma concretizao da sobredita Emenda; (b) A Emenda Constitucional n!! 7, tambm de 15 de agosto do mesmo ano,
veio extinguir a garantia de que a navegao de cabotagem e interior no Brasil fosse, salvo caso de
necessidade pblica, privativa de embarcaes nacionais, pelo que no h mais bice constitucional a que
seja feita por embarcaes estrangeiras; alm disto, suprimiu a exigncia de que os armadores, os
proprietrios, o comandante e pelo menos dois teros dos tripulantes de nossas prprias embarcaes
fossem brasileiros (espantosa a mincia dos interesses aliengenas em excluir at mesmo a clusula que
estabelecia devessem ser brasileiros dois teros dos tripulantes de nossas prprias embarcaes); (c) A
de n!! 8, da mesma data das anteriores, veio para eliminar a previso de que a explorao de servios
telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes fossem
explorados diretamente pela Unio ou por concesso a pessoa sob controle acionrio estatal; (d) A de n
9, tambm da mesma data, para flexibilizar as disposies relativas ao monoplio estatal do petrleo.
6 Sem embargo, os que acedem ao Poder esmeram-se na tendncia inversa. H poucos dias, valendo-se
de meios prprios e imprprios, que outrora combatia, aps ingentes esforos junto ao Legislativo, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso conseguiu fazer passar em primeira votao - e certamente ter
xito final - emenda constitucional em proveito prprio: a da reelegibilidade para os atuais ocupantes
da Chefia do Executivo. Completar, assim, neste particular, sua paridade com dois outros seus confrades
sul-americanos que tambm fizeram aprovar emendas da mesma natureza: os Srs. Fujimori (Peru) e
Menem (Argentina), os quais, tal como ele, desenvolvem polticas ao gosto dos organismos internacionais
controlados pelos pases cntricos, sendo-lhes conveniente que permaneam no poder o mximo de tempo
possvel. Note-se que, desde a primeira Constituio Republicana, todas, com exceo da Carta da
Ditadura de 1937, proibiam a reeleio do Presidente, perfeitamente cnscias do risco dos Chefes de
Executivo usarem seus formidveis poderes para assegurar-se a continuidade no mandato sucessivo. Foi
o que bem anotou GERALDO AT ALIBA: "Aliada, portanto, temporariedade dos mandatos executivos
encontra-se. no Brasil, a consagrao tradicional do princpio da no reeleio dos seus exercentes.
Querem. destarte. as instituies assegurar que aformidvel soma de poderes que a repblica presidencialista pe nas mos do Chefe do Executivo seja toda ela empregada no benefcio da funo e jamais
em benefcio prprio. No por outra razo que tal funo designa-se no discurso poltico, por
magistratura. dada a impessoalidade e imparcialidade que ho de caracterizar o comportamento do seu
titular." (" Repblica e Constituio" , p. 76, Ed. Rev. dos Trib .. 1985 - grifo do autor).

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transcendam as da mera rotina da sobrevivncia imediata), mas tambm, as de

efetivo acesso (b) educao e cultura (para alcanarem ao menos o nvel de
discernimento poltico traduzido em conscincia real de cidadania) e (c) informao, mediante o pluralismo de fontes diversificadas (para no serem facilmente
manipulveis pelos detentores dos veculos de comunicao de massa)" 7.
6. Uma vez reconhecido que nos Estados apenas formalmente democrticos o
jogo espontneo das foras sociais e econmicas no produziu, nem produz por si
mesmo - ou ao menos no o faz em prazo aceitvel - as transformaes indispensveis a uma real vivncia democrtica, resulta claro que, para eles, os ventos
neoliberais, soprados de pases cujos estdios de desenvolvimento so muito superiores, no oferecem as solues acaso prestantes nestes ltimos. Valem, certamente,
como advertncia contra excessos de intervencionismo estatal ou contra a tentativa
infrutfera de fazer do Estado um eficiente protagonista estelar do universo econmico. Sem embargo, nos pases que ainda no alcanaram o estgio poltico cultural
requerido para uma prtica real da democracia, o Estado tem de ser muito mais que
um rbitro de conflitos de interesses individuais.
Cumpre ter presente que acentuadas disparidades econmicas entre as camadas
sociais, que j foram superadas em outros pases, inclusive mediante ao diligente
do Estado, persistem em todos aqueles de insatisfatria realizao democrtica.
Nestes, a pssima qualidade de vida de vastos segmentos da sociedade bloqueia-lhes
o acesso quele" mnimo de cultura poltica" a que se reportava BISCARETTI DI
RUFFIA. Assim, seria descabido imaginar que o papel do Estado pode ser o mesmo
em quaisquer deles.
7. De fato, para engendrar os requisitos condicionais ao funcionamento normal
da democracia ou promover-lhes a expanso, o Estado no tem alternativa seno a
de se constituir em um decidido agente transformador, o que supe, diversamente
do que hoje pode ocorrer nos pases que j ultrapassaram esta fase, um desempenho
muito mais participante, notadamente no suprimento dos recursos sociais bsicos e
no desenvolvimento de uma poltica promotora das camadas mais desfavorecidas.
Na medida em que suas instituies e prtica estejam votadas a este efeito
transformador, caberia qualific-los como Estados em transio para a democracia.
Entretanto, se, em despeito do formal obsquio que lhe prestem atravs das correspondentes instituies clssicas, deixarem de consagrar-se instaurao das condies propiciatrias de uma real vivncia e conscincia de cidadania, no se lhes
poder reconhecer sequer este carter.
8. Demais disto, contrariamente ao que pode suceder e vem sucedendo nos

7 .. Representatividade e Democracia" . cit.. p. 46. Observe-se que. entre ns. os veculos de comunicao
a que a esmagadora maioria da populao verdadeiramente acede so o rdio e a televiso. Da que a
fora. no apenas informativa. mas tambm aliciadora ou persuasiva. que possuem incontrastvel. Assim.
no por acaso, em contradita frontal s Constituies e s leis. concesses de rdio e televiso so
outorgadas sem um procedimento licitatrio prvio: distribudas como favor. Acresa-se que uma nica
emissora de televiso detm ndices de audincia esmagadores, o que lhe proporciona, com uma tecnologia
de primeiro mundo sobre cabeas do terceiro mundo. modelar. a seu talante. a opinio e o pensamento
do cidado comum.

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Estados substancialmente democrticos, naqueloutros que ainda esto em caminho

de s-lo, quaisquer transigncia com a rigidez do princpio da legalidade, quaisquer
flexibilizaes do monoplio legislativo parlamentar, seriam comprometedoras deste
rumo.
que toda concentrao de poder no Executivo, assim como qualquer indulgncia em relao a suas pretenses normativas, constituem-se em substancial reforo ao autoritarismo tradicional, solidificam uma concepo paternalista do Estado
- identificado com a pessoa de um "Chefe" - e alimentam a tendncia popular
de receber com naturalidade e esperanoso entusiasmo solues caudilhescas ou
messinicas.
Em uma palavra: atribuir ao Executivo - rgo estruturado em tomo de uma
chefia unipessoal - poderes para disciplinar relaes entre administrao e administrados , nos pases de democracia ainda imatura, comportamento que em nada
concorreria para a formao de uma conscincia valorizadora da responsabilidade
social de cada qual (que a prpria exaltao da cidadania) ou para encarecer a
importncia bsica de instituies impersonalizadas como instrumento de progresso
e bem-estar de todos. Contrariamente, serviria apenas para reconfirmar a anacrnica
relao soberano-sditos.
Assim, em despeito da generalizada tendncia mundial de transferir ao Executivo poderes substancialmente legislativos, ora de maneira explcita e sem rebuos,
como se fez na Frana (e logo acomodada pelos tericos em uma eufmica reconstruo do princpio da legalidade), ora mediante os mais variados expedientes ou
atravs de acrobticas interpretaes dos textos constitucionais, nos Estados que
ainda carecem de uma experincia democrtica slida, a acolhida destas prticas no
compatvel com a democracia, ainda que tal fenmeno haja sido suscitado reconhea-se - por razes objetivas poderosas, tanto que se impuseram generalizadamente.

11. A crise dos instrumentos clssicos da democracia

9. O tpico do fortalecimento do Poder Executivo e correlato declnio do
Legislativo suscita reflexes que concernem genericamente ao tema das relaes
entre Estado e democracia, extravasando em muito o mbito das consideraes feitas
quanto especificidade de suas repercusses imediatas nos pases onde ainda dbil
o enraizamento social da democracia.
sabido que, em despeito da importncia atribuvel ao Parlamento na histria
da democracia, importncia esta correlata ao declnio do poder monrquico, o Exe-

Assim, "exempli gratia", o atual Chefe do Poder Executivo brasileiro - no passado, havido como
um "intelectual progressista" e hoje associado politicamente com expoentes da ditadura que dantes
combatia - no se constrangeu em expedir uma" medida provisria" a cada 19 horas, conforme registro
feito h alguns meses pela Revista" Veja" . Nisto contribuiu eficazmente para a crescente desmoralizao
das instituies democrticas entre ns, tanto mais porque ditas medidas tm sido visivelmente inconstitucionais, por ausentes os pressupostos de sua vlida produo.
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cutivo, sucessor do rei, cedo comeou a recuperar, em detrimento bvio das Casas
Legislativas e, pois, de um dos pilares da democracia clssica, os poderes normativos
que lhe haviam sido retirados 9 certo, sem dvida, que, na presente quadra histrica,
poderosas e objetivas razes vm concorrendo crescentemente para isto.
Desde que o Estado, por fora da mudana de concepes polticas, deixou de
encarar a realidade social e econmica como um dado, para consider-Ia como um
objeto de transformao, sua ao intervencionista operada por via da Administrao
e traduzida no s em aprofundamento, mas sobretudo em alargamento de suas
misses tradicionais, provocaria, como to bem observou ERNST FORSTHOFF,
uma insuficincia das tcnicas de proteo das liberdades e de controle jurdico, as
quais haviam sido desenvolvidas sob o signo do Estado liberal 10.
Acresce que, inobstante ameacem vingar e prevalecer concepes neoliberais,
nem por isto reduzir-se- a intensificao de um controle do Estado sobre a atividade
individual. que o progressivo cerceamento da liberdade dos indivduos, tanto como
o fortalecimento do Poder Executivo, arrimam-se tambm em razes independentes
das concepes ideolgicas sobre as misses reputadas pertinentes ao Estado. Um
outro fator, de extrema relevncia - o progresso tecnolgico - igualmente concorreu e concorre de modo inexorvel para estes mesmos efeitos.
10. Deveras, o extraordinrio avano tecnolgico ocorrido neste sculo, a conseqente complexidade da civilizao por ele engendrada e, correlatamente, o carter
cada vez mais tcnico das decises governamentais, aliados tendncia recente da
formao de grandes blocos poltico-econmicos formalizados, quais mega-Estados,
conspiram simultaneamente contra o monoplio legislativo parlamentar e, possivelmente, a mdio prazo, at mesmo contra as liberdades individuais. Seno, vejamos.
Sabidamente, como resultado da evoluo tecnolgica, as limitadas energias
individuais se expandiram enormemente, com o que se ampliou a repercusso coletiva da ao de cada qual, dantes modesta e ao depois potencialmente desastrosa
(pelo simples fato de exponenciar-se). Em face disto, emergiu como imperativo
inafastvel uma ao reguladora e fiscalizadora do Estado muito mais extensa e
intensa do que no passado. Notoriamente, o "brao tecnolgico" propiciou gerar,
em escala macroscpica, contaminao do ar, da gua, poluio sobre todas as
formas, inclusive sonora e visual, devastao do meio ambiente, alm de ensejar
saturao dos espaos, provocada por um adensamento populacional nos grandes
conglomerados urbanos, evento, a um s tempo, impulsionado e tomado exeqvel
pelos recursos conferidos pelo avano tecnolgico. Tomou-se, pois, inelutvel condicionar e conter a atuao das pessoas fsicas e jurdicas dentro de pautas definidas
e organizadas, seja para que no se fizessem socialmente predatrias, seja para
acomod-Ias a termos compatveis com um convvio humano harmnico e produtivo.

Notvel a este respeito o estudo desenvolvido por SANTA MARIA PASTOR, em seu" Fundamentos
de Derecho Administrativo", vol I, pp. 690 a 714, Editorial Centro de Estudos Ramon Areces, Madrid,
1988.
10 "Trait de Droit Administratif Allemand" , pp. 126-127 e 133, tablissements mile Bruyant, Bruxelles, trad. da 9i ed. alem por Michel Fromont.

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Em suma: como decorrncia do progresso tecnolgico engendrou-se um novo

mundo. um novo sistema de vida e de organizao social, consentneos com esta
realidade superveniente. Da que o Estado, em conseqncia disto, teve que disciplinar os comportamentos individuais e sociais muito mais minuciosa e extensamente
do que jamais o fizera. passando a imiscuir-se nos mais variados aspectos da vida
individual e social.
Este agigantamento estatal manifestou-se sobretudo como um agigantamento
da Administrao, tomada onipresente e beneficiria de uma concentrao de poder
decisrio que desbalanceou, em seu proveito, os termos do anterior relacionamento
entre Legislativo e Executivo. Com efeito, este ltimo, por fora de sua estrutura
monoltica (chefia unipessoal e organizao hierarquizada), muito mais adaptado
para responder com presteza s necessidades diuturnas de governo de uma sociedade
que vive em ritmo veloz e cuja eficincia mxima depende disto. Ademais, instrumentado por uma legio de tcnicos, dispe dos meios hbeis para enfrentar questes
complexas cada vez mais vinculadas a anlises desta natureza e que, alm disto,
precisam ser formuladas com ateno a aspectos particularizados ante a diversidade
dos problemas concretos ou de suas implicaes polifacticas, cujas solues dependem de anlises tcnicas - e no apenas polticas.

//1. Tentativas de resposta crise da democracia

11. Estes fatores convulsionantes do quadro clssico da democracia (e no

apenas da democracia liberal) suscitaram respostas tendentes, a neutralizar, ao menos
parcialmente, os riscos oriundos da transferncia de poderes do Legislativo para o
Executivo e da maior exposio. individual ou coletiva dos cidados, a um progressivo cerceamento das liberdades.
A disseminao do parlamentarismo ter sido. possivelmente, o meio de que as
sociedades mais evoludas lanaram mo, na esfera poltica, para minimizar as
conseqncias do fortalecimento do Executivo. Os Estados Unidos da Amrica do
Norte constituem-se em exceo confirmadora da regra. Com efeito, ainda dentro
dos quadros tradicionais de organizao poltica, no havendo irrompido outras
frmulas de estruturao democrtica do Poder e ante a presumida impossibilidade
de deter utilmente a aludida transferncia de atribuies do Legislativo para o
Executivo, a soluo ter sido transformar este ltimo em delegado daquele. Ou seja:
se o Executivo, armado agora de formidveis poderes, atuar descomedidamente, em
descompasso com o sentimento geral da coletividade, simplesmente derrubado.
Ou seja: converte-se o Parlamento, acima de tudo, em um organismo dotado do mais
formidvel poder de veto: o veto geral; portanto, uma inverso radical, do modesto
e provisrio poder de veto tpico do Executivo.
Na esfera administrativa, ganha relevo crescente o procedimento administrativo,
obrigando-se a Administrao a formalizar cuidadosamente todo o itinerrio que
conduz ao processo decisrio. Passou-se a falar na "jurisdicionalizao" do procedimento administrativo (ou processo, como mais adequadamente o denominam outros), com a ampliao crescente da participao do administrado no "iter" prepa64

ratrio das decises que possam afet-lo. Em suma: a contrapartida do progressivo

condicionamento da liberdade individual o progressivo condicionamento do "modus procedendi" da Administrao.
Outrossim, no mbito processual, mas com as mesmas preocupaes substanciais de defesa dos membros da Sociedade contra o poder do Estado, surge o
reconhecimento e proteo dos chamados" interesses difusos" ou "direitos difusos' ,
os quais, em ltima instncia, ao nosso ver, no passam, quando menos em grande
nmero de casos, de uma dimenso bvia dos simples direitos subjetivos. De fato,
no h sentido algum em conceber estes ltimos com viso acanhada, presa a relaes
muito tpicas do direito privado, inobstante categorizado como noo pertinente
teoria geral do direito.

IV. Insuficincia dos meios concebidos para salvaguarda dos ideais democrticos
12. Os valiosos expedientes a que se vem de aludir minimizaram, mas no
elidiram, a debilitao dos indivduos perante o Estado, assim como o enfraquecimento da interao entre os cidado e o Poder Pblico.
O certo que entre a lei e os regulamentos do Executivo, hoje avassaladoramente
invasivos de todos os campos (nada importando quanto a isto que hajam sido
autorizados expressamente ou resultem da generalidade das expresses legais que
os ensejam), h diferenas extremamente significativas que, no caso dos regulamentos, repercutem desfavoravelmente tanto no controle do poder estatal, quanto na
suposta representatividade do pensamento das diversas faces sociais. Estas diferenas, a seguir referidas, ensejam que as leis ofeream aos administrados garantias
muitas vezes superiores s que poderiam derivar unicamente das caractersticas de
abstrao e generalidade tambm encontradias nos regulamentos.
13. Deveras, as leis provm de um rgo colegial - o Parlamento - no qual
se congregam vrias tendncias ideolgicas, mltiplas faces polticas, diversos
segmentos representativos do espectro de interesses que concorrem na vida social,
de tal sorte que este rgo do Poder se constitui em verdadeiro cadinho onde se
mesclam distintas correntes. Da que o resultado de sua produo jurdica termina
por ser, quando menos em larga medida, fruto de algum contemperamento entre as
variadas tendncias. At para a articulao da maioria requerida para a aprovao
de uma lei, so necessrias transigncias e composies, de modo que a matria
legislada resulta como o produto de uma interao, ao invs da mera imposio
rgida das convenincias de uma nica linha de pensamento.
Com isto, as leis ganham, ainda que em medidas variveis, um grau de proximidade em relao mdia do pensamento social predominante muito maior do que
ocorre quando as normas produzidas correspondem simples expresso unitria da
vontade comandante do Executivo, ainda que este tambm seja representativo de
uma das faces sociais, a majoritria. que, afinal, como bem observou KELSEN,
o Legislativo, formado segundo o critrio de eleies proporcionais, ensejadoras,
justamente, da representao de uma pluralidade de grupos, inclusive de minorias,
mais democrtico que o Executivo, ao qual se acede por eleio majoritria ou,
65

no caso do Parlamentarismo, como fruto da vitria eleitoral de um partido. Da que

os regulamentos traduzem uma perspectiva unitria, monoltica, da corrente ou das
coalizes partidrias prevalentes.
14. Alm disto, o prprio processo de elaborao das leis, em contraste com o
dos regulamentos, confere s primeiras um grau de controlabilidade, confiabilidade
e imparcialidade muitas vezes superior ao dos segundos, ensejando, pois, aos administrados um teor de garantia e proteo incomparavelmente maiores.
que as leis se submetem a um trmite graas ao qual possvel o conhecimento
pblico das disposies que estejam em caminho de serem implantadas. Com isto,
evidentemente, h uma fiscalizao social, seja por meio da imprensa, de rgos de
classe, ou de quaisquer setores interessados, o que, sem dvida, dificulta ou embarga
eventuais direcionamentos incompatveis com o interesse pblico em geral, ensejando a irrupo de tempestivas alteraes e emendas para obstar, corrigir ou minimizar
tanto decises precipitadas, quanto propsitos de favorecimento ou, reversamente,
tratamento discriminatrio, gravoso ou apenas desatento ao justo interesse de grupos
ou segmentos sociais, econmicos ou polticos. Demais disto, proporciona, ante o
necessrio trmite pelas Comisses e o reexame pela Casa Legislativa revisora,
aperfeioar tecnicamente a normatizao projetada, embargando, em grau maior, a
possibilidade de erros ou inconvenincias provindos de aodamento. Finalmente,
propicia um quadro normativo mais estvel, a bem da segurana e certeza jurdicas,
benfico ao planejamento razovel da atividade econmica das pessoas e empresas
e at dos projetos individuais de cada qual.
15. J os regulamentos carecem de todos estes atributos e, pelo contrrio,
ensancham as mazelas que resultariam da falta deles. Opostamente s leis, os regulamentos so elaborados em crculo restrito, fechado, desobrigados de qualquer
publicidade, libertos, ento, de qualquer fiscalizao ou controle da sociedade ou
mesmo dos segmentos sociais interessados na matria. Sua produo se faz em funo
da diretriz estabelecida pelo Chefe do Governo ou de um grupo restrito, composto
por seus membros. No necessita passar, portanto, pelo embate de tendncias polticas e ideolgicas diferentes. Sobre mais, irrompe da noite para o dia e assim tambm
pode ser alterado ou suprimido.
Tudo quanto se disse dos regulamentos em confronto com as leis, deve-se dizer
- e com muito maior razo - das medidas provisrias, sobretudo tal como
utilizadas no Brasil, isto . descompasso flagrante com seus pressupostos constitucionais e com a teratolgica reiterao delas.

V. Possvel agravamento da crise da democracia

16. Ao que foi dito cumpre acrescer - e este possivelmente o aspecto mais
importante - que, na atualidade, est ocorrendo um distanciamento cada vez maior
entre os cidados e as instncias decisrias que lhes afetam diretamente a vida. A
clarssima tendncia formao de blocos de Estados, de que a Europa a mais
evidente demonstrao, por exibir um estgio qualitativamente distinto das ainda
prodrmicas manifestaes, mal iniciadas em outras partes, revela o surgimento de
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frmulas polticas organizatrias muito distintas das que vigoraram no perodo

imediatamente anterior e, como dito, um distanciamento, quase que inevitvel entre
o cidado e o Poder. Com efeito, as decises tomadas pelos Conselhos de Ministros
Europeus (os quais no so investidos por eleies para este fim especfico) possivelmente afetam de maneira mais profunda a vida de cada europeu do que as tomadas
pelos respectivos Parlamentos nacionais, isto , pelos que receberam mandato expresso para lhes regerem os comportamentos (O chamado "Parlamento Europeu",
distintamente do que o nome sugere no um rgo legislativo).
Procederia concluir que um nmero cada vez menor de pessoas decide sobre a
vida de um nmero cada vez maior delas e que os modelos tradicionais, sobre os
quais se assentou e se procurou assegurar a democracia, esto se esgarando. Os
valores liberdade, igualdade, assim como a realidade da soberania popular (que se
pretendeu traduzir nas formas institucionais da democracia representativa) encontram-se, hoje, provavelmente, muito mais resguardados enquanto valores incorporados cultura poltica do Ocidente desenvolvido, do que, propriamente, pela
eficincia dos vnculos formais das instituies jurdico-polticas. Dito de outro
modo: a convico generalizada de que liberdade e igualdade so bens inestimveis
atua como um freio natural sobre os governantes e permite que a positividade
concreta de tais valores se mantenha ainda inclume, conquanto as instituies
concebidas para assegur-los j no possuam mais as mesmas condies de eficcia
instrumental que possuram.
Para usar uma imagem exacerbada, como se j houvesse se iniciado uma
caminhada em direo a um "despotismo esclarecido" .
17. Poder-se-ia entender que os valores prprios da democracia encontram-se
to profundamente enraizados na conscincia coletiva de sociedades politicamente
mais evoludas que se constituiriam em estgio j definitivamente incorporado,
tornando impensvel a possibilidade de qualquer retrocesso, independentemente da
intrnseca eficincia das instituies concebidas para lhes oferecer o mximo de
respaldo.
Nada garante, entretanto, o otimismo desta suposio. Ainda permanece verdadeira a clssica assero de MONTESQUIEU: "todo aquele que tem poder tende a
abusar dele; o poder vai at onde encontra limites" 11. A Histria da humanidade,
inobstante a progressiva evoluo em todos os campos, confirma, tanto quanto fatos
e episdios ainda muito recentes, que a prevalncia de idias generosas ou o sepultamento de discriminaes odiosas e preconceitos de toda ordem mantm correlao
ntima com as situaes coletivas de bem-estar e segurana. E duram tanto quanto
duram estas.
18. No patamar do humano existem algumas constantes de comportamento
social comuns generalidade da esfera animal. Tal como os irracionais, que, uma
vez saciados, convivem bem com as demais espcies e, inversamente, agridem
quando tangidos pela fome ou acicatados pelo temor, tambm as coletividades
humanas, quando ameaadas pela presumida insegurana ou pelo risco ao seu bem-

II

.. De

L 'Esprit des Lois" . p. 142, Gamier Freres. Libraires diteurs. Paris, 1869.

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estar. substituem suas convices e ideais mais elevados pelas pragmticas (e j

agora especificamente humanas) racionalizaes e atacam com zoolgica violncia.
Surtos de racismo. de rechao ao estrangeiro, de nacionalismo exacerbado, de inconformismo com as levas migratrias advindas de um refluxo do colonialismo ou
simplesmente da descomposio poltica, econmica ou social de outras sociedades
- quaisquer deles j prenunciados nas tendncias de grupos polticos ou sociais em
algumas sociedades europias - tanto como o recente e devastador consrcio blico
dos principais Estados desenvolvidos contra um pas rabe, o Iraque (cujo ditador,
quanto a isto, em nada diferente dos demais, distinguindo-se deles apenas em que
se revela mais resistente aos interesses das grandes potncias e mais preocupado na
defesa dos pertinentes ao prprio Pas), demonstram exemplarmente a precariedade
das idias que no se encontrem aliceradas, simultaneamente, em interesses e em
instituies formais hbeis para mant-Ias consolidadas.
vista deste panorama, ainda incipiente, mas desde logo preocupante, difcil
prenunciar. nestes umbrais do prximo milnio, o que seus albores reservam para a
sobrevivncia da democracia e, muito mais, portanto, para as possibilidades dos
pases subdesenvolvidos acederem s condies propiciatrias de uma democracia
substancial. que os subdesenvolvidos tm sido e so, naturalmente, meros pies
no tabuleiro de xadrez da economia e, pois, da poltica internacional; logo, por
definio, sacrificveis para o cumprimento dos objetivos maiores dos que movem
as peas.

VI. Globalizao e neoliberalismo: novos obstculos democracia

19. Talvez se possa concluir, apenas, que as condies evolutivas para aceder
aos valores substancialmente democrticos, como igualdade real e no apenas formal,
segurana social, respeito dignidade humana, valorizao do trabalho, justia social
(todos consagrados na bem concebida e maltratada Constituio Brasileira de 1988),
ficaro cada vez mais distantes na medida em que os Governos dos pases subdesenvolvidos e dos eufemicamente denominados em vias de desenvolvimento - em
troca do prato de lentilhas constitudo pelos aplausos dos pases cntricos - se
entreguem incondicionalmente seduo do canto de sereia proclamador das excelncias de um desenfreado neoliberalismo e de pretensas imposies de uma idolatrada economia global. Embevecidos narcisisticamente com a prpria" modernidade", surdos ao clamor de uma populao de miserveis e desempregados, caso do
Brasil de hoje, no tm ouvidos seno para este cntico monocrdio, monoltica e
incontrastavelmente entoado pelos interessados.
20. Diga-se de passagem que incorreta a suposio de que tanto a chamada
"globalizao da economia" (com as feies que, indevidamente, se lhe quer atribuir
como inerncias), quanto o "neoliberalismo", constituam-se simplesmente em um
estgio evolutivo determinado to-s por transformaes econmicas inevitveis e,
conseqentemente, que encamp-Ias nada mais significa seno adotar uma atitude
racional de atualizao do pensamento para mant-lo conformado ao que h de
incoercvel no desenvolvimento histrico. Esta forma de "interpretar" o fenmeno
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presente - como freqentemente ocorre - apenas uma forma astuciosa de

valorizar o prprio iderio e de desacreditar, por antecipao, as contestaes que
se lhes possam fazer. que traz consigo, implcita, ou mesmo explicitamente, a
prvia qualificao dos que se lhe oponham, como ultrapassados (" dinossauros").
Em rigor, elas nada mais so que "teorizaes" pobres, racionalizaes, elaboradas para justificar interesses meramente polticos - e destarte contendveis - dos
pases cntricos e das camadas economicamente privilegiadas, em cujo bojo e proveito foram gestadas. Com efeito, o modesto acervo de idias atualmente difundidas
"sub color" de verdade cientfica universal nada mais que o uso de nomenclaturas
novas encobridoras de experincias velhas, destinadas a consagrar um simples movimento de retorno, quando menos parcial, ao sculo passado, ao "statu quo"
precedente emergncia do chamado Estado Social de Direito ou Estado Providncia.
21. Relembremos que a partir de meados do sculo XIX e sobretudo no incio
do atual irrompeu e expandiu-se um movimento de inconformismo das camadas
sociais mais desfavorecidas cujas condies de vida, como notrio, eram extremamente difceis. Fazendo eco a tais eventos, eclodiram, no campo das idias e sucessivamente das realizaes polticas, manifestaes, de maior ou menor radicalismo,
ponto de origem de duas diversas vertentes - comunismo e social democracia insurgentes ambas contra o quadro poltico social da poca.
O manifesto comunista (1848) e assim tambm ulteriormente Encclicas papais
("Rerum Novarum", 1891, "Quadragsimo Ano", 1931) so expressivas de uma
viso ento crtica e renovadora. Os resultados concretos deste panorama de insurgncia, em suas duas vertentes, foram, respectivamente, de um lado, a Revoluo
Comunista de 1917 e implantao de tal regime na Rssia e, de outro a expanso
da social democracia. Em sintonia com esta segunda vertente, consagraram-se, pois,
pela primeira vez, em Texto Constitucional, os "Direitos Sociais", na Constituio
Mexicana, tambm de 1917 e ao depois na Constituio alem, de Weimar, em 1919,
disseminando-se pelo mundo a acolhida de tais direitos, de tal sorte que a preocupao em fazer do Estado um agente de melhoria das condies das camadas sociais
mais desprotegidas expande-se ao longo de todo o sculo presente, explicando porque
passou a ser referido como Estado Social de Direito ou Estado Providncia. De outra
parte, o regime comunista, ano a ano, se alastrava, implantando-se em novos pases.
Paralelamente, o colonialismo e seu sucessor, o imperialismo das grandes potncias
do Ocidente, inicia um processo de agonia, lenta, mas contnua, afligido tambm
por censuras crescentes ao excessivo desequilbrio entre as naes (Encclicas "Mater er Magistra", 1961, "Pacem in Terris", 1963, e "Populorum Progressio", 1967).
22. Foi, desde o incio, o temor de que se expandisse a concepo comunista
- radicalmente antittica sobrevivncia do capitalismo - com sua capacidade de
atrair as massas insatisfeitas, ou quando menos de alimentar os ativistas que as
mobilizavam, o que forneceu o necessrio combustvel para a implantao e disseminao do Estado Social de Direito. Com efeito, a Histria no registra gestos
coletivos de generosidade das elites para com as camadas mais carentes (ainda que
seja prdiga em exemplos dela no plano individual). Ora bem, assim como o receio
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do comunismo propiciou a irrupo do Estado Providncia, sua falncia na Unio

Sovitica e no Leste Europeu - e sinais precursores de seu declnio no Extremo
Oriente - est a lhe determinar o fim.
23. A simples cronologia dos eventos e das correlatas idias o demonstram de
modo inconfundvel. O Estado Social de Direito emerge, encerrando o ciclo do
liberalismo, quando emerge o comunismo. To logo fracassa o comunismo, renascem, de imediato, com vigor mximo as idias liberais, agora "recauchutadas" com
o rtulo de "neo" , propondo liminarmente a eliminao ou sangramento das conquistas trabalhistas e direitos sociais, do mesmo passo em que revive o imperialismo
pleno e incontestado, sob a designao aparentemente tcnica de "globalizao" .
No h nisto, como bvio, coincidncia alguma. O que h disseminao de idias
polticas, de interesse dos pases dominantes e das camadas sociais mais favorecidas.
Livres, uns e outros, dos temores e percalos que lhes impuseram as concesses
feitas no curso do sculo presente, empenham-se, agora, ao final dele, em retomar
as posies anteriores. Trata-se, como se v, de um retomo ao mesmo esquema de
poder, nos planos interno e internacional, vigente no final do sculo passado e incio
deste, sob aplausos praticamente unnimes em ambas as frentes.
No momento, parece que no h mais ncleo algum capaz de contender esta
rebarbativa unanimidade que se autolisonjeia com o qualificativo de moderna, categorizando como ultrapassados quaisquer que ainda no hajam renunciado ao trabalho
de pensar criticamente. A bipolaridade mundial, dantes existente (mas finda com a
imploso da Unio Sovitica), com o confronto de idias provindas dos dois centros
produtores de ideologias antagnicas, ensejava, alm da rea de frico, de per si
desgastadora de seus extremismos, um natural convite crtica de ambas, na trilha
da sntese resultante de tal dialtica. A momentnea ausncia das condies objetivas
para um debate consistente possivelmente , para os pases subdesenvolvidos, um
dos piores dramas deste final de milnio e um dos maiores obstculos a que venham,
finalmente, a abicar em regimes efetivamente democrticos.

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