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La riforma fra unit e differenza

La funzione amministrativa: il comune centro del sistema amministrativo locale. Il nuovo art.118
della Costituzione.
di Alfonso Rubinacci
Questo articolo si pone lobiettivo di favorire la conoscenza del contenuto del nuovo art. 118 della
Costituzione e di consentire ai lettori della rivista Tuttoscuola una informazione puntuale sui
cambiamenti e sui processi avviati o da attivare per effetto della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n.3, pubblicata nella G.U. del 24 ottobre 2001, n. 248.
Lesame si concentra sui nuovi assetti dellente territoriale locale definiti dalla riforma
costituzionale, che pongono, indubbiamente, una serie di questioni interpretative assai complesse e
di non facile soluzione e che richiedono una fase di approfondimento e di studio volta a perseguire
obiettivi di chiarezza delle norme e di garanzia per gli operatori scolastici e per i cittadini.
Va privilegiata, fin dove possibile, una lettura positiva della riforma al fine di evitare che prenda il
sopravvento unanalisi eccessivamente problematica che non aiuterebbe a coglierne le potenzialit.
Questo atteggiamento trova conforto nelle dichiarazioni rese, nella seduta del 19 febbraio 2002, dal
Ministro La Loggia alla Commissione Affari Costituzionali del Senato, impegnata a condurre una
indagine conoscitiva sulla riforma, secondo cui perfettamente inutile litigare sulle regole,
perch sono gi scritte.Si deve soltanto cercare di esaminare come farle funzionare nel modo
migliore, in attesa che inizino il proprio percorso parlamentare sia la devolution sia la riforma
della riforma, anzi il disegno di legge di attuazione della riforma
La novellata

norma costituzionale definisce un percorso di decentramento che sottrae quasi

integralmente le funzioni amministrative allo Stato ed alle REGIONI e le riversa sulle autonomie
locali. Nel nuovo sistema risalta la primariet dei comuni e degli enti locali nellassunzione e nello
svolgimento delle funzioni amministrative. La complessit dei contenuti esige un impegno attuativo
inversamente proporzionale al

livello di definizione costituzionale della distribuzione della

funzione amministrativa che basso.


Il nuovo art. 118 della Costituzione contiene alcune disposizioni di principio, evitando di
specificarne in modo puntuale i contenuti. Il testo pone come regola generale il principio che le
funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurare lesercizio
unitario, siano conferite a Province, citt metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidariet, differenziazione ed adeguatezza. Il criterio base per lattribuzione delle
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funzioni amministrative costituito dal principio di sussidiariet, temperato da quello di


indivisibilit delle funzioni, il solo che giustifichi il loro esercizio unitario.
Lart.117, comma secondo, lettera p) e m) riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la
disciplina:

delle funzioni fondamentali di comuni, Province e Citt metropolitane ;

dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale.

Lart.118, comma secondo, afferma che i comuni ..sono titolari di funzioni amministrative e
di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
Lintreccio tra funzioni amministrative attribuite, funzioni conferite e funzioni proprie, in ragione
della loro complessit strutturale, denso e richiede un notevole sforzo di lettura per rintracciare le
linee portanti del nuovo disegno. La materia disciplinata in modo non lineare e rispetto alle tre
fattispecie possono essere messi in campo ragionamenti,almeno, ambivalenti.
Dalla lettura combinata delle norme in esame si trae il convincimento che non siamo di fronte a tre
tipologie di funzioni: fondamentali, proprie e conferite, ma a due perch la linea divisoria tra quelle
fondamentali e quelle proprie assai labile, quasi inesistente.
La riduzione a due tipologie delle funzioni amministrative dei comuni si giustifica, tenendo presente
che lo Stato una volta esercitato il potere di riserva legislativa attribuisce in senso proprio la
funzione amministrativa ai comuni che ne diventano titolari. Ci avviene non per effetto di una
delega che inerisce lesercizio di una funzione e non la titolarit, ma a seguito di un atto dovuto di
legislazione statale.
Corre lobbligo di rilevare il contrasto tra la predetta lettura della norma e la previsione contenuta
nellart.121, quarto comma, secondo cui il Presidente della Giunta dirige le funzioni
amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della
Repubblica Il contenuto del comma predetto stato definito con la legge Costituzionale
22/XI/1999, n.1, pubblicata nella G.U.n.299, del 22 dicembre 1999
Il contrasto il frutto di una volont politica o conseguenza di un mancato coordinamento?
Propendiamo per la seconda ipotesi.
Gli elementi principali che caratterizzano il nuovo sistema amministrativo locale possono essere
riassunti nel modo seguente:
a) la generalit delle funzioni e dei compiti amministrativi svolta dalle autonomie locali, salvo
quelle che, ricorrendo esigenze di esercizio unitario, sono conferite, sulla base dei principi di
sussidiariet, differenziazione e adeguatezza, ai livelli superiori di governo;.
b) lo Stato e le Regioni svolgono solo le funzioni amministrative individuate tassativamente;
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c) le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, indipendentemente dalla assegnazione di


funzioni legislative;
d) la competenza amministrativa dei Comuni deriva direttamente dalla Costituzione;
e) la funzione amministrativa svolta dallente pi prossimo ai cittadini per consentire alla
popolazione amministrata un diretto controllo sulloperato dei vertici amministrativi;
f) lassenza di forme di tutela giuridica in caso di impropria valutazione delle esigenze di unitario
esercizio delle funzioni ad altro livello di governo;
g) la promozione del rafforzamento, nella unit-indivisibilit della Repubblica, delle autonomie;
h) labolizione del sistema dei controlli di legittimit sugli atti degli enti locali che configura la
necessit di un nuovo sistema di garanzie e di cooperazione istituzionale.
Il primo comma dellart. 118 scinde la funzione amministrativa da quella legislativa. Lattribuzione
della funzione amministrativa non di regola connessa alla titolarit della potest legislativa.
La disposizione esclude Roma capitale dai destinatari di competenze amministrative. Il testo
costituzionale rimette ad una legge ordinaria dello Stato la disciplina del suo ordinamento.La legge
statale non pu riconoscere a Roma capitale la potest legislativa che riconosciuta dalla
Costituzione esclusivamente a Stato e Regioni.
A Roma capitale dovrebbe essere

riconosciuto uno status particolare che ne consenta

linquadramento nelle linee generali del sistema organizzativo costituzionale per i connotati di
fondo (ente autonomo, statuto, poteri e funzioni) con le differenziazioni che pu richiedere la
capitale della Repubblica che in quanto tale coinvolge lo Stato.
Il terzo comma dellart.118 prevede che la legge statale disciplina forme di coordinamento fra
Stato e Regioni nelle materie di cui alla lettera b) e h) del secondo comma dellart.117 e
disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni
culturali.
Il legislatore costituente prospetta forme di coordinamento e di intesa nelle materie
dellimmigrazione, dellordine pubblico e sicurezza e della tutela dei beni culturali.
Non chiaro il contenuto e il significato delle forme di coordinamento che sempre stato figura
discussa e tormentata di raccordo in tutti i contesti organizzativi.
La norma contiene forti elementi di ambiguit ed incertezza. Potrebbe trattarsi di un coordinamento
amministrativo da esercitare solo in via amministrativa, previsto in sostituzione della funzione di
indirizzo e di coordinamento generale prima esercitato dallo Stato, oppure il permanere di tale
potere in capo allo Stato in forza della previsione dellart.5 della Costituzione che recita la

Repubblica una ed indivisibile riconosce e promuove le autonomie locali per quelle tematiche il
cui governo amministrativo richiede il concorso di pi regioni.
La disciplina dei raccordi tra livelli di governo insufficiente Le nuove norme costituzionali non
affrontano con determinazione le questioni della integrazione e interconnessione delle funzioni dei
vari organismi allinterno di un sistema articolato, che registra un affievolimento degli strumenti a
garanzia del valore di unitariet prima assicurato.
Il quarto comma del nuovo art.118 della Costituzione assegna a ciascuno dei soggetti che
costituiscono la Repubblica il compito di favorire lautonoma iniziativa dei cittadini, singoli e
associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale, sulla base del principio di
sussidiariet.
Il legislatore ha previsto il meccanismo di sostituzione, sul piano dellesercizio della funzione,
espressivo di una complessiva capacit di utilizzare e gestire le funzioni di pertinenza secondo
modelli organizzativi autonomamente prescelti. Ad esercitare funzioni amministrative possono
essere chiamati soggetti diversi individuati da Stato, Regioni, Citt metropolitane, Province e
Comuni con riferimento alla propria titolarit delle funzioni.
La previsione del legislatore costituzionale, perci, non pu rappresentare uno strumento per
eludere le regole, i criteri e le modalit stabilite dallart.118 per lattribuzione delle funzioni
amministrative ai Comuni, sia nelle materie di legislazione esclusiva dello Stato o delle Regione, sia
nelle materie di legislazione concorrente fra Stato e Regione. Lesproprio di funzioni amministrative
che pu subire il comune strettamente collegato alla sussistenza di esigenze di unitario esercizio
delle funzioni ad altro livello di governo, nel rispetto delle condizioni previste dalla legge.
Il principio richiama la figura del privato chiamato a prestare attivit tecniche a pubbliche autorit
secondo la nozione di esercizio privato di pubbliche attivit.

La dinamica del rapporto tra il 118 e il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Lattuazione dellart.118 in materia di esercizio delle funzioni amministrative impone che lo Stato
per le materie di propria competenza esclusiva e le Regioni per le materie di competenza esclusiva e
concorrente procedano a ridistribuire le funzioni amministrative sulla base dei principi di
sussidiariet, differenziazione e adeguatezza, attribuendo ai comuni tutte le funzioni amministrative
ad eccezione di quelle per le quali occorre assicurare lunit di esercizio e a fissare modalit e forme
di cooperazione con gli enti locali che questione fondamentale per un corretto rapporto
interistituzionale
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Fino allentrata in vigore delle leggi statali o regionali che provvedono a ridistribuire le funzioni
amministrative si entra nel nuovo regime costituzionale con le funzionistoriche cos come sono
distribuite dai decreti legislativi attuativi della legge 15 marzo 1997, N. 59, peraltro basati sugli
stessi principi oggi contenuti nellart.118 e dalle altre disposizioni vigenti.
Per quanto concerne lo specifico profilo del sistema scolastico non vi dubbio che continua a
trovare immediata attuazione, secondo i tempi, le modalit e le forme gi fissate, il decreto
legislativo 31 marzo 1998, n.112, con il quale agli enti locali sono state attribuite competenze di
rilievo in merito alle politiche scolastiche del territorio.Il d.lgs.n.112/98 determina le funzioni e i
compiti amministrativi che sono trasferiti nel settore dellistruzione e della formazione alle Regioni
ed agli enti locali che comprendono anche le funzioni di organizzazione e le attivit connesse e
strumentali alla concreta e continua erogazione del servizio.
Le norme che riguardano il settore scolastico sono riportate negli articoli.136, 138, 139 e 145 del
Capo III e IV del decreto legislativo n.112/98.
Articolo 136
Comma 2. ()Tra le funzioni e i compiti :
a) la programmazione della rete scolastica
b) la provvista delle risorse finanziarie e di personale
c) lautorizzazione, il controllo e la vigilanza relativi ai vari soggetti ed organismi, pubblici e privati,
operanti nel settore
d) la rilevazione delle disfunzioni e dei bisogni, strumentali e finali, sulla base dellesperienza quotidiana
del concreto funzionamento del servizio, le correlate iniziative di segnalazione e di proposta.
e) ladozione, nel quadro dellorganizzazione generale ed in attuazione degli obiettivi determinati dalle
autorit preposte al governo del servizio, di tutte le misure di organizzazione amministrativa necessarie
per il suo migliore andamento

In particolare alle Regioni sono delegate alcune funzioni amministrative.


Articolo 138
Comma 1. () le seguenti funzioni amministrative:
a) la programmazione offerta formativa integra tra istruzione e formazione professionale
b) la programmazione, ( ), rete scolastica, sulla base piani provinciali
c) la suddivisione del territorio regionale in ambiti funzionali al miglioramento dellofferta formativa
d) la determinazione calendario scolastico
e) i contributi alle scuole non statali
f) le iniziative e le attivit di promozione relative allambito delle funzioni conferite

Le competenze sono attribuite alle province, in relazione alla scuola secondaria superiore,
ai comuni in relazione agli altri gradi di istruzione.
I compiti e le funzioni ineriscono agli aspetti relativi alle strutture e allorganizzazione del
servizio di istruzione, anche con riguardo a particolari utenze e a materie che
afferiscono ai campi educativi e di supporto allazione didattica delle scuole.
Articolo 139 - Trasferimento alle province e alle regioni
Comma 1. () sono attribuiti alle province in relazione alla scuola secondaria superiore, e ai comuni, in
relazione agli altri gradi inferiori di scuola, compiti e funzioni concernenti:

a) istituzione, aggregazione, fusione e soppressione di scuole


b) piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche
c) servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazioni di
svantaggio
d) piano utilizzazione edifici e di uso attrezzature, dintesa con le istituzioni scolastiche
e) sospensione lezioni in casi gravi e urgenti
f) iniziative e attivit di promozione
g) costituzione, controlli e vigilanza, compreso scioglimento, sugli organi collegiali scolastici a livello
territoriale
Comma 2. I comuni, ()esercitano, anche dintesa con le istituzioni scolastiche, iniziative relative a:
a) educazione adulti
b) interventi integrati di orientamento scolastico e professionale
c) azioni rese a realizzare le pari opportunit di istruzione
d) azioni di supporto tese a promuovere e sostenere la coerenza e la continuit in verticale e orizzontale tra i
diversi gradi e ordini di scuola
e) interventi perequativi
f) intervento integrati di prevenzione della dispersione scolastica e di educazione alla salute

Il conferimento delle competenze comporta il trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali ed organizzative alle regioni ed agli enti locali.
Articolo 145
Comma 1. () Il Presidente del Consiglio dei Ministri provvede con propri decreti a trasferire
dal ministero della Pubblica istruzione alle Regioni beni,
risorse finanziarie, strumentali e organizzative.
Il D.P.C.M. 12 settembre 2000, pubblicato nel supplemento ordinario alla G.U. n.303, del 30
dicembre 2000, ha individuato le risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da
trasferire alle regioni per lesercizio dei compiti e delle funzioni amministrative in materia di
istruzione scolastica,di cui agli articoli 138 e 139 del citato d.lgs n.112.
IL D.P.C.M. 13 novembre 2000, PUBBLICATO NEL SUPPLEMENTO ORDINARIO ALLA G.U.
DEL 2FEBBRAIO 2001, HA PROVVEDUTO ALLA RIPARTIZIONE DELLE RISORSE
FINANZIARIE PARI A LIRE 642. 024. 000. 000 PER GARANTIRE ALLE REGIONI, ALLE
PROINCE ED AI COMUNI UNA BASE FINANZIARIA IDONEA AD ESERCITARE LE
FUNZIONI IN MATERIA DI ISTRUZIONE SCOLASTICA E LE TIPOLOGIE DINTERVENTO
CUI SONO DESTINATE LE RISORSE MEDESIME.