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Consulta comunitaria:

El caso de Darin, Panam

Carlos Perafn
Heli Nessim

Serie de informes de buenas prcticas del


Departamento de Desarrollo Sostenible

Mapa Base Regional Provincia de Darin.


Si desea una copia de este mapa, le agradecer contactar a sds/ind@iadb.org

Consulta comunitaria:
El caso de Darin, Panam

Carlos Perafn
Heli Nessim

Banco Interamericano de Desarrollo


Washington, D.C.

Serie de informes de buenas prcticas


del Departamento de Desarrollo Sostenible

Catalogacin (Cataloging-in-Publication):
Banco Interamericano de Desarrollo
Biblioteca Felipe Herrera
Perafn Simmonds, Carlos Csar.
Consulta comunitaria: el caso de Darin, Panam/Carlos Perafn, Heli Nessim.
Includes bibliographical references.
p. cm. (Sustainable Development Dept. Best practices series; IND-107).
1. Highway planning--Panama--Citizen participation. 2. Highway planning--Panama--Citizen participation-Methodology. 3. Community development--Panama. I. Nessim, Heli. II. Inter-American Development
Bank. Sustainable Development Dept.Indigenous Peoples and Community Development. III. Title. IV. Series.
323.42

P852--dc21

Carlos Perafn es funcionario de la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario del Departamento
de Desarrollo Sostenible. Heli Nessim es funcionario de la Divisin de Medio Ambiente de la Regin 2, cuyo
mbito geogrfico incluye a Panam y fue el jefe del equipo de proyecto a cargo de la preparacin de este
proyecto. Durante la etapa de diseo del proyecto que aqu se describe coordin la consulta comunitaria en
calidad de consultor. Cont con la colaboracin de Luis Jos Azcrate, Mara Claudia Pabn, Luz Teresa
Gutirrez, Hctor Huertas, Julio Serge, Adran vila, Erik Jimnez, Pedro Guerrero, Ral Ramos, Sebastin
Snchez, Rodolfo Gonzlez, Israel de Len, Enrique Vargas, Neyra Herrera y Zaskia Noriega. Se cont
tambin con un equipo de apoyo y traduccin de la Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas de Panam
(COONAPIP) compuesto por Luzmil Chanchor, Camilo Bastidas, Abigail Grajales y Cndido Meza.
El equipo de proyecto del Banco estuvo conformado por Marko Erlich (SDS/ENV), Anne Deruyttere
(SDS/IND), Dana Martin (LEG), Jorge L. Lestani (COF/CPN), y Steven Stone, Luis Zavaleta, Silvia
Echavarra y Heli Nessim (RE2/EN2). El Comit Asesor del Programa estuvo conformado por Alexander
Watson (Nature Conservancy), Thomas Lovejoy (Smithsonian Institute) Yolanda Kakabadse (International
Union for the Conservation of Nature and Natural Resources), Jorge Cabrera (Comisin Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo), Mirei Endara (Autoridad Nacional del Ambiente), Monseor Rmulo Emiliani
(Vicario Apostlico de Darin), Rosadela de Pinzn (MEF), Jos Agustn Espino (Technoserve), Narciso
Pacheco (Congreso General Embera-Wounaan) y Leonardo Teucama (Congreso de Tierras Colectivas
Embera-Wounaan). En el Banco colaboraron con el proyecto Walter Arensberg (SDS/ENV), Robert Kaplan
(RE2/EN2) y los representantes del Banco en Panam, John Hastings y Camille Gaskin-Reyes. La Unidad
Coordinadora del Programa en el MEF estuvo conformada por Julieta Daz y Orlando Osorio.
Este documento ha sido presentado en varios seminarios y reuniones, entre otros el Taller Tcnico sobre
Pueblos Indgenas y Proyectos del Sector Social auspiciado por el BID, el Banco Mundial y la Organizacin
Panamericana de la Salud en abril de 2000. Este documento incorpora los comentarios recibidos en esos
eventos. Las opiniones expresadas en este documento son de responsabilidad exclusiva del autor y no reflejan
la posicin oficial del BID, el Banco Mundial o la OPS.
febrero de 2001
Copias adicionales de esta publicacin (No. IND-107) pueden obtenerse dirigindose a:
Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario
Parada W-0502
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
Telefax
Correo electrnico:
Pgina Web:

202-623-1463
sds/ind@iadb.org
www.iadb.org/sds/ind

INDCE

I.

ANTECEDENTES
El medio fsico
La poblacin
El concepto del Programa de Desarrollo Sostenible de Darin

II.

METODOLOGA
Identificacin de sujetos sociales
Reflexin/confrontacin
Complementariedad de factores
Estudios de lnea de base sociocultural

III.

LA CONSULTA COMUNITARIA
Cobertura
Anlisis de la consulta comunitaria

16

IV.

RESULTADOS DE LA CONSULTA
Aspecto propositivo de la consulta
Estrategia de regularizacin de la tenencia de la tierra
Estrategia de manejo territorial participativo

24

V.

LECCIONES
Reconocimiento previo
Secuenciamiento
Cultura de la participacin
Esquema institucional de participacin
Manejo de conflictos
Gnero
Memoria institucional del Programa
Canales de informacin
Recursos

39

BIBLIOGRAFA
ANEXOS
ANEXO 1.
ANEXO 2.
ANEXO 3.
ANEXO 4.

USOS CULTURALES AFRODARIENITAS


RELATORAS DE CONSULTA
PERFILES DE PROYECTOS COMUNITARIOS
FICHAS DE DINMICA SOCIOECONMICA

43

PRLOGO

Como ejemplo de buenas prcticas, se presenta la experiencia de la consulta comunitaria realizada


entre 1997 y 1998 en Darin, Panam, dentro del proceso de formulacin del Programa de
Desarrollo Sostenible de Darin. Este trabajo describe los antecedentes que llevaron al Gobierno de
Panam y al Banco a transformar un proyecto de rehabilitacin de la carretera en el tramo BayanoYaviza en un proyecto de desarrollo sostenible y participativo, tendiente a crear las condiciones de
ordenamiento territorial y de mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin de la provincia
de Darin, que al mismo tiempo permitiera mitigar los impactos de la obra de rehabilitacin del
camino. El documento registra los lineamientos metodolgicos de la consulta y los estudios de lnea
de base, necesarios para llevarlos a cabo. Analiza los resultados de la consulta, anota las dificultades
encontradas y describe la manera como, en las siguientes experiencias, se han ido abordando de
manera proactiva esas dificultades para tratar de superarlas.
Por tratarse de una metodologa novedosa, a la cual estn acudiendo de manera creciente los equipos
de proyecto para reproducirla en proyectos donde es menester realizar consultas focalizadas en
comunidades y donde se espera su participacin en las actividades de proyectos complejos, el Banco
ha considerado de utilidad la publicacin de la experiencia de la consulta comunitaria en el programa
de Desarrollo Sostenible de Darin. Se espera que este documento sea tambin consultado por otros
organismos multilaterales, gobiernos y consultores para el diseo de polticas, estrategias y programas
y para la elaboracin de estudios de impacto ambiental y de evaluaciones socioculturales. De igual
manera, est dirigido a las ONG que tengan a su cargo procesos de esta naturaleza.

Anne Deruyttere
Jefe, Unidad de Pueblos Indgenas
y Desarrollo Comunitario, SDS/IND

Robert Kaplan
Jefe, Divisin de Administracin de Recursos
Naturales y Medio Ambiente, RE2/EN2

I. ANTECEDENTES

mundo se invierten esfuerzos considerables


para establecer comunicaciones terrestres. La
conexin final de la carretera panamericana
entre Centro y Sur Amrica ha sido una vieja
aspiracin de los Gobiernos de Colombia y
Panam. A pesar de ello y sin contar con las
dificultades logsticas para lograrlo en
especial en el trayecto colombiano, existen
varias razones que motivan a la comunidad
internacional, ambiental y financiera, a dar por
descontado cualquier apoyo a esta iniciativa.

El medio fsico
En el plioceno, aproximadamente hace unos 3
millones de aos, por efecto de la deriva
continental impulsada por la tectnica de placas,
las masas continentales norte y suramericana
fueron conectadas por el Istmo de Panam.
Hasta ese momento, con la excepcin de un
perodo de conexin en el eoceno, desde
la particin de Pangea en el mesozoico, la
evolucin de la vida haba recorrido caminos
diferentes en ambos continentes. A partir del
establecimiento del puente terrestre que los ha
venido uniendo en pocas recientes, se ha
establecido una comunicacin que ha permitido
migraciones de especies e intercambios genticos. Tambin se constituy en el corredor
a travs del cual se pobl Sur Amrica, en
oleadas sucesivas de migraciones de cazadores/recolectores de chopper tools, cazadores de
megafauna y ms tarde, cultivadores, convirtindose en la principal va de difusin del maz,
la gramnea americana por excelencia. Sin
embargo, ni el tiempo ha sido suficiente, ni el
medio propicio como para que se hubiese
logrado una homogeneizacin de la vida. Norte
y Sur Amrica siguen siendo continentes con
alta incidencia de especies y zonas de vida
endgenas, incluyendo microorganismos, de
especial importancia en la actitud de los gobie rnos y de la comunidad internacional proclive a
mantener el aislamie nto.

Primero en la lista se encuentra el tema de


la aftosa. Las cepas presentes en ambos continentes son diferentes y las suramericanas, que
slo causan morbilidad a los ganados de ese
continente, son mortales para el norteamericano.
Segundo, se temen impactos ecolgicos variados
en trminos de la difusin de especies y
otras enfermedades. Tercero, la comunicacin
terrestre podra expandir el espacio geogrfico
de los santuarios suramericanos de siembra de
cultivos ilcitos y convertirse en va expedita
para el narcotrfico. Por ltimo, existe aprehensin sobre las migraciones. La va terrestre se
podra convertir en el vehculo para un aumento
considerable de los asentamientos humanos y
de la deforestacin en los frgiles ecosistemas de
Darin colombiano y empeorar el impacto actual
que se observa en la riqueza biolgica y recursos
naturales de Darin panameo: la cuarta parte
del rea se encuentra deforestada, observndose
una tasa de deforestacin de 14.000 has./ao
(Dames y Moore, mayo de 1998). El mercado
de la tierra podra afectarse en el Darin
panameo con la compra de tierras por parte
de colonos antioqueos, acrecentndose las
presiones sobre las poblaciones y culturas
autctonas indgenas y afrodarienitas y como
impacto secundario, sera previsible un aumento
de la inmigracin ilegal a Centro Amrica y a
los Estados Unidos. Adicionalmente, ha surgido
en aos recientes otro factor de preocupacin: el
conflicto armado colombiano, que ya ha ocasionado secuelas en territorio panameo.

El medio poco propicio para fomentar una


mayor comunicacin entre ambos continentes,
es el llamado Tapn de Darin, una selva espesa
y hmeda, localizada entre Panam y Colombia,
precisamente en el sitio del anclaje de la
abduccin del istmo en el continente suramericano, que remata en elevaciones medianas de
bosques de niebla conocidos como la Serrana de
Darin. Es paradjico que dos continentes que
poseen comunicacin continental se hayan
mantenido aislados en trminos de vas de
comunicacin, mientras en otras partes del
1

Los Gobiernos de Colombia y Panam haban


unido tradicionalmente sus esfuerzos para buscar
consensos con las entidades financieras multilaterales para financiar la obra. Con la firma
del tratado de Ro de Janeiro, el nfasis se ha
venido desviando hacia temas relativos al
manejo ambiental. Ambos pases han creado
parques nacionales en sus respectivas fronteras,
el Parque Nacional Darin en Panam, declarado
por la UNESCO patrimonio mundial (1981) y
reserva del hombre y de la biosfera (1983) y
el Parque Nacional Natural Los Katos, en
Colombia. Se ha conformado una Comisin de
Vecindad entre ambos pases, que posee en su
agenda la coordinacin de actividades en la zona
fronteriza, sin haberse podido llegar a niveles de
coadministracin de los parques, ya que se ha
priorizado el tratamiento de otros temas:
violencia fronteriza y migracin.

El Darin panameo es una provincia que est


conformada por las cuencas que desembocan en
el golfo de San Miguel (ros Tuira, Congo,
Sabana y Samb) y por la cuenca del ro Jaqu,
que recoge las aguas de la cordillera costera del
filo del Sapo, en el litoral pacfico. Las correntas fluyen en su totalidad al ocano Pacfico,
estando enmarcadas por tres elevaciones. Hacia
el noreste se encuentra la serrana de San Blas,
prolongacin occidental de la espina dorsal del
istmo, que la limita con la comarca Kuna-Yala,
una angosta franja continental de clima martimo
y de orientacin caribea, que es territorio kuna.
Hacia el sureste limita con Colombia, estando de
por medio la serrana de Darin y hacia el
suroeste el mencionado filo del Sapo. Por la
parte central, discurren varias serranas de baja
altura, que dividen las cuencas internas, como
son el filo del Tallo entre los ros Chucunaque y
Sabana, la serrana de Caazas, entre los Ros
Sabana y Congo y la serrana del Bagre, entre
los ros Samb y Balsas.

En 1996, surge un cambio en la estrategia de


ambos pases. El Gobierno de Panam, inicia
conversaciones con el BID tendientes a financiar
la pavimentacin (rehabilitacin) de la carretera
de piedra preexistente, en el tramo (de 183
kilmetros) Bayano-Yaviza, que conecta a
Ciudad de Panam con el ro Tuira obstculo
natural para el avance de la carretera y por
lo tanto frontera actual de la colonizacin
campesina, manifestando que abandona su
pretensin de construir el tramo Yaviza
frontera con Colombia. La pavimentacin de
este tramo vena siendo demandada por los
campesinos de Darin, con el apoyo de la
Prefectura Apostlica, como un medio de
mejorar la comercializacin de la regin y
contribuir en la lucha contra la pobreza. El
Gobierno de Colombia decide mantener su
posicin de continuar con el proyecto para la
construccin de su tramo de la carretera panamericana, an si ello pudiere implicar verse
obligado a financiarlo con sus propios recursos.
El Instituto Nacional de Vas de Colombia
contrata los estudios de impacto ambiental
correspondientes, pero el Ministerio del Medio
Ambiente niega la solicitud de licencia ambie ntal una vez evala los resultados de estos
estudios.

A pesar de la percepcin popular de Darin


como una selva tropical hmeda, en realidad la
provincia comprende una alta variedad de zonas
de vida (7 de las 12 presentes en Panam), que
se localizan en reas desde xerofticas de baja a
hmedas de alta pluviosidad, contribuyendo a su
notable biodiversidad1 . Se pueden distinguir, a
grosso modo, cuatro ecosistemas: las faldas de
las elevaciones, que son selvas hmedas tropicales, aunque los ramales centrales (filo del
Tallo, cordillera de Caazas) se encuentran
altamente intervenidos; las zonas interfluviales,
que son bosques de cuipo en su mayora, de
mediana a alta humedad; las zonas secas de
Garachin y del eje de la carretera, que son de
baja pluviosidad y los manglares, alrededor del
golfo de San Miguel y de sus afluentes, un
ecosistema alimentado por la alta diferencia de
las mareas, que puede alcanzar hasta 5 metros de
altura, llegando el agua salada hasta 20 kilmetros arriba de la desembocadura del Tuira.
El golfo de San Miguel, verdadera batidora de
1

412 especies y subespecies de aves; 14 de mangle;


6 especies de aves nicas en Cerro Pirre y varias
especies declaradas como amenazadas o en peligro de
extincin (Candanedo, Indra, 1997).
2

aguas saladas y dulces, es estuario propicio para


la cra del camarn blanco, que es la principal
riqueza de la provincia, hoy sobre explotada por
la pesca industrial.

iniciando algunas explotaciones mineras de oro.


Desde 1719 a 1726, se vive un episodio de
rebelin kuna. En 1763, se expide la Real Orden
de Reduccin de los indios kuna. Algunos
autores consideran que los espaoles introdujeron a los embera como fuerza de choque
contra los kuna y que habran utilizado a
poblacin negra del Choc colombiano tambin
para este propsito.

La cuenca del ro Tuira, cuyas aguas discurren


por la mitad de la provincia, alimentadas por las
del ro Chucunaque al norte y Balsas al sur, es
de lejos la mayor en la provincia. Su curso,
demarca un hito de asentamiento que divide
el Darin tradicional o martimo de los asentamientos de colonizacin ms recientes,
propiciados por la construccin de la carretera.
De esta manera, es la zona alrededor de la
carretera entre Caazas y Yaviza la ms afectada
por la deforestacin y por los conflictos entre el
uso actual y el potencial del suelo. Las tierras
de Darin son en su mayora de uso potencial
forestal. Slo un 7% son de uso agrcola. La
presencia de maderas finas y de maderas para
plywood gener en los ltimos 35 aos la
explotacin incontrolada del recurso, que abri
espacios para asentamientos de colonos y el paso
a procesos de deforestacin permanente. Se
calcula que se ha deforestado en los ltimos
20 aos el 23% de la cobertura forestal natural
de Darin, establecindose una dinmica de
reemplazo del bosque por pastos, intermediando
la agricultura.

Los indgenas

La poblacin

La poblacin embera, en proceso de expansin


durante la colonia, es un pueblo de pescadores
fluviales/cultivadores, que pertenece al grupo
lingstico Choc, de posible origen circumamaznico y de migracin en direccin sur
norte. Sea como haya sido, fomentado por los
espaoles o en virtud de su propia dinmica
de expansin, los embera terminaron desplazando a los kuna hacia las estribaciones del
cerro Takarkun-Yala y hacia las cabeceras
del ro Chucunaque, donde se asientan hoy en
da en la provincia de Darin (comunidades de
Pcuro/Paya y de Wargandi/Wala/Mort). Los
embera se posesionaron de las riveras de los ros
Bajos, en las cuencas de Jaqu, Samb, Marea,
Balsas y Chucunaque, estableciendo una
economa de pesca y cultivo de maz. Para
1993, la poblacin indgena en Darin (14.787
personas) eran 73,2% embera, 16,3% wounaan,
10,4% kuna y 0,1% gnobe-bugl.

A la llegada de los espaoles, la provincia estaba


habitada por indgenas de la familia lingstica
Chibcha que ellos denominaron cuevas, ascendientes, al menos en parte, de los actuales kuna.
Los chibcha comprenden en Panam hoy en da
a los teribe, gnobe, bugl y kuna. La familia
Chibcha era el grupo mayoritario de cultivadores que se extenda desde Costa Rica hasta
Colombia. En 1513, Vasco Nuez de Balboa
descubre para los espaoles el mar Pacfico. El
deseo de los conquistadores de acceder a tierras
continentales por la va de este mar los lleva a
explorar los manglares al sur de la Ciudad de
Panam, en excursiones infructuosas en las
selvas hmedas tropicales hasta el Ecuador. En
Darin fundan la ciudad de El Real de Darin
(no el actual Real) y se fortifican en Yaviza,

Hacia 1960, cuando se inicia el proceso de los


embera para obtener del Estado la delimitacin
de una comarca, se estrechan los lazos con el
pueblo wounaan, tambin Choc, que habitan el
ro San Juan en Colombia y se fomenta por parte
de los embera su migracin y la conformacin
de alianzas matrimoniales entre ambos grupos,
con el nimo de lograr niveles poblacionales
aceptables a los ojos del gobierno para la
obtencin de su comarca. En 1983, logran su
cometido, conformndose la comarca en dos
reas separadas de terreno, la de Cmaco al
noroeste del ro Chucunaque y la de Samb, a
ambos lados del ro del mismo nombre. La
solucin dej por fuera de los territorios comarcales al 51% de la poblacin embera-wounaan.
Este sector es el conocido como de tierras
3

colectivas, al haberse limitado su demanda


actual a la titulacin colectiva de los terrenos de
sus comunidades dispersas, que no poseen
continuidad territorial ni poblacin suficiente
para clasificar como distritos o corregimientos,
condicin indispensable para solicitar la conformacin de una comarca.
La poblacin
indgena se ha mantenido relativamente estable
en los ltimos 20 aos en trminos de su
porcentaje en la provincia, que es del 30% de la
poblacin total, gracias a que aunque la poblacin latina ha aumentado considerablemente, la
afrodarienita ha disminuido. Esta estabilidad
debe ser correlacionada con la existencia de la
comarca como rea de proteccin y de comunidades de tierras colectivas organizadas para la
defensa de sus tierras.

los cuales se haban adaptado. Hoy en da, la


poblacin afrodarienita presenta una tendencia a
la urbanizacin en la provincia y a la migracin
a Ciudad de Panam. Algunas comunidades
madereras y agrcolas (Chepigana, El Real) son
verdaderos pueblos fantasmas, mientras que slo
la pesca del camarn blanco fomenta poblados
afrodarienitas en crecimiento. Un factor importante de mencionar en esta dinmica es el hecho
de que los afrodarienitas no poseen proteccin
territorial, como, parcialmente, s es el caso para
los indgenas. Los asentamientos de la media
luna afrodarienita al sur del ro Tuira han
logrado mantenerse separados de la presin de
los colonos latinos, en virtud de que por medio
se encuentra el ro y que la carretera slo llega
hasta Yaviza.

Los afrodarienitas

Mientras en 1970 (Dickison, 1984) la poblacin


latina era slo el 10% de la provincia, hoy
supera el 47%. La tasa de crecimiento de Darin
en 1978, en el momento del estudio de la OEA,
era del 1,56%. Desde 1970 a 1980, aument la
poblacin de la provincia de 22.685 a 26.524
habitantes. En 1990, la poblacin era de 43.932,
presentando un crecimiento del 5,02% anual.
Para el ao 2000 la Contralora General de la
Repblica estima una poblacin de 60.000
personas, con un crecimiento en el decenio de
4,5% anual. Las variaciones del crecimiento por
decenios se deben en su mayor parte a la
inmigracin latina (teniendo en cuenta la
emigracin afrodarienita) y se explica por la
apertura de la carretera a Yaviza en 1978 (ver
mapas de uso del suelo por decenios, que se
anexan).

La poblacin de ascendencia africana, conocida


como afrodarienita, es originaria del Choc
colombiano. Una parte fue trada para trabajar
en minas de oro, en especial en la mina El
guila, en la serrana de Darin, hoy abandonada; pero la mayora de los afrodarienitas
provienen de migraciones ms recientes, que
datan del Siglo XX, cuando en uso de su
libertad, fueron atrados por las explotaciones
madereras y las plantaciones de banano. Dada
la localizacin de los asentamientos indgenas,
que prefieren terrenos no inundables para su
agricultura itinerante del maz y el hecho de que
ni los kuna darienitas ni los choc son pescadores martimos, los afrodarienitas lograron
establecer su nicho en los manglares (pesca
artesanal) y en las terrazas aluviales (pltano) sin
mayores conflictos con los indgenas (con la
excepcin de Jaqu). La poblacin afrodarienita
era la mayoritaria en 1970 (70%). Hoy en da es
la minoritaria (23%).

Los latinos
El trmino latino, se aplica a los inmigrantes
de las provincias del interior de Darin que
en realidad no conforman una poblacin
homognea, comprendiendo grupos de raza
blanca y mestizos de diversos componentes
de origen. Utilizando el mtodo de la determinacin de usos culturales (ver Capitulo IV:
Metodologa) los latinos fueron clasificados en
tres grupos diferentes, con mayor o menor grado
de endogamia, conocidos como santeos,
veragenses y chiricanos. Tampoco llegaron en

Las causas que han llevado al descenso de su


poblacin, aparte del crecimiento por inmigracin de colonos latinos, han sido la crisis de la
economa extractiva (oro, madera, ipecacuana,
ndigo de mangle), la desaparicin del cultivo
del banano (Jaqu, Tuira) y en especial, la
desaparicin del rgimen gubernamental de
subsidios a la compra de productos agrcolas, a
4

la misma poca al Darin, existiendo dos


perodos de migracin: el marino y el terrestre.
En ambos casos fomentados por polticas de
colonizacin del Estado. En los aos 60, se
establecieron poblaciones de santeos al sur de
Yaviza, de chiricanos en el ro Iglesias y de
herreranos (con uso chiricano) en Garachin,
todos por va martima. La ltima migracin, de
mayor incidencia, ocurri a partir de 1978, con
la apertura de la carretera Bayano-Yaviza. La
poblacin de latinos localizada al sur del ro
Tuira se ha visto afectada por la existencia de
la reserva de Chepigana que les ha impedido
formalizar sus ttulos de propiedad. La distincin de los usos culturales entre los latinos es
importante para comprender la dinmica de
intervencin y afectacin de reas frgiles.
Se han identificado ms de 5.000 posesiones, de
las cuales slo existan 489 propiedades inscritas
en el registro en 1987 (Potlatch, 1998). La
dificultad de los colonos para obtener sus ttulos
se debe a los 77 pasos necesarios para obtenerlo,
que toman de 1 a 3 aos para completarlos
(Potlatch, idem). Los latinos obtienen slo el
llamado derecho posesorio, en realidad la
solicitud de inicio del trmite de titulacin, cuya
copia se negocia en el mercado.

y ahorro de los usuarios, dentro una lgica


imperante en esa poca que consideraba los
planes de colonizacin como una respuesta
adecuada a las presiones de reforma agraria.
Darin era visto como una tierra promisoria y
esta imagen se presentaba pblicamente por el
gobierno a los campesinos interioranos, en
especial a los de la pennsula de Azuero, que
estaban viviendo procesos de expulsin, por
agotamiento de los suelos y ampliacin de la
frontera ganadera sobre la agrcola. En Darin,
alrededor de la carretera, se repetira el proceso
de la pennsula de Azuero: tala, implantacin
posterior de una agricultura itinerante de
subsistencia, conversin de la agricultura
itinerante en permanente o semipermanente por
el fomento gubernamental (antiguo subsidio a la
produccin agrcola del Instituto Nacional
Agropecuario, INA) y reemplazo de las reas de
siembra por pastos para la ganadera. De esta
manera, se cuentan en Darin 120.000 has. de
praderas subutilizadas para 45.000 reses. Los
campesinos cultivadores de mercado (chiric anos) van siendo reemplazados por campesinos
ganaderos (santeos). Slo grupos aislados de
campesinos de subsistencia (veragenses)
pueden demostrar la sostenibilidad de sus
posesiones. El Cdigo Agrario, Ley No. 37 de
1962, contribuy al impacto sobre los bosques
de Darin, con su concepto de funcin social,
que es condicin para la solicitud del ttulo y que
se prueba con la siembra o el establecimiento de
pastos de las dos terceras partes del rea solic itada. El Banco de Desarrollo Agropecuario
contribuy igualmente a este proceso con la
financiacin de las explotaciones.

Los usos culturales indgena y afrodarienita


tradicionales son sostenibles, pero se han visto
afectados por cambios ocasionados por factores
exgenos, tanto polticos como de mercado.
Los usos culturales latinos en cuanto a su
sostenibilidad son deficientes, causando la
mayor parte de la intervencin.

Al momento de la solicitud, la reaccin del


Banco fue la de iniciar conversaciones con el
Gobierno de Panam (GOP) que apuntaban a
transformar la solicitud en un programa diferente. Exista el antecedente de un plan de
desarrollo, formulado para la provincia con
apoyo de la OEA en 1978, que no fuera implementado. El Banco sopes la posibilidad de un
escenario cero, en el cual se negara la solicitud
del GOP y lleg a la conclusin que la dinmica
actual, an sin la pavimentacin de la carretera,
apuntaba a un deterioro ambiental creciente y a
un mantenimiento al menos constante de las

El concepto del Programa de


Desarrollo Sostenible de Darin
La carretera, cuya pavimentacin el Gobierno de
Panam solicit al Banco, haba sido financiada
por el BID en 1973 a travs de la operacin
293/SF-PN por US$15 millones.
En ese
entonces, no se previeron los impactos negativos
de la colonizacin que se pueden observar en los
mapas de uso del suelo (ver mapas anexos). Al
contrario, los objetivos del Programa se definieron en trminos de incremento de la produccin,
estmulo de nuevas explotaciones agropecuarias
5

presiones sobre los territorios indgenas y


afrodarienitas. Se propuso al GOP la adopcin
del proyecto, en el cual el mejoramiento de la
infraestructura de transporte fuera slo una parte
de un gran Programa de Desarrollo Sostenible.
En febrero de 1997, en visita a la provincia de
Darin, en Metet, los presidentes de Panam y
del Banco, reconocieron la importancia de crear
un marco sostenible para la proteccin y el
manejo de los recursos naturales, el mejoramiento de la calidad de vida 2 de las comunidades darienitas a travs de actividades sociales,
econmicas y de infraestructura y el fortalecimiento de instituciones y organizaciones tanto
pblicas, como de la sociedad civil. En esta
reunin, se estableci que una carretera mejorada no ira ms all de Yaviza, con lo cual se
conservaba la funcin del Tapn de Darin entre
Colombia y Panam.

que permitieran enmarcar los alcances de


una operacin de esta naturaleza dentro de un
marco legal e institucional que faltaba en ese
momento 4 . Adicionalmente, se formularon los
lineamientos estratgicos del Programa en
trminos de adelantar un ordenamiento territorial
que mitigara los posibles impactos futuros de la
obra. Se decidi iniciar un amplio proceso de
consulta comunitaria para que sus resultados
alimentaran el diseo del Programa y se contrataron estudios en las reas de ordenamiento
territorial, tenencia de la tierra, estructura
normativa, actividades productivas, infraestructura, servicios bsicos y transporte intermodal.
El proceso de formulacin del Programa se
desarroll durante un perodo de tiempo de 16
meses.
Concluida la consulta y los estudios, el documento de proyecto fue presentado al Directorio
del Banco en diciembre de 1998 con una
solicitud de crdito por US$72,4 millones, de los
cuales slo US$33 millones correspondan al
componente de infraestructura de transporte.

Para formular el Programa se consensu entre


el Banco y el GOP la necesidad de crear
un Comit Asesor, en el cual estuvieran
presentes las fuerzas vivas de la provincia
que inclua representantes indgenas pero no
afrodarienitas, el GOP y de ONG internacionales3 . Como resultado de las actividades de
este Comit, primero que todo, se estableci
como prioridad nacional trabajar en acciones

El Programa se dise con cinco componentes:

Segn el MIPPE, en Darin la esperanza de vida


(1996) es de 63,8 aos, comparada con un promedio
nacional de 73,7; la mortalidad infantil es de 46,4 por
1.000, comparada con el promedio nacional de 22,6;
el 70% de la poblacin vive por debajo de la lnea de
pobreza (78% en el caso de los indgenas); el ndice
de satisfaccin de necesidades bsicas se encontraba
en un rango entre el 19,9 y 35,4 sobre 100; el 30% de
las viviendas posean piso de tierra, el 65% no
contaba con agua potable; el 82% no posea luz
elctrica y el 66% no contaba con sistema de
disposicin de excretas; el 25,7% de la poblacin se
califica como sin instruccin (29,1% para las
mujeres, 33% para los indgenas y 39% para la mujer
indgena) y la provincia cuenta con 4,9 mdicos por
1.000 personas (promedio nacional, 11,7).

ordenamiento territorial, titulacin,


manejo y proteccin ambiental;
fortalecimiento institucional;
apoyo a la produccin sostenible;
mejoramiento de la infraestructura de
transporte; y
mejoramiento de los servicios bsicos.

El documento defina los siguientes objetivos


del Programa:

establecer un plan de manejo del uso del


suelo acorde con las caractersticas de los
recursos naturales del rea;
invertir el proceso de deforestacin y los
conflictos sobre el uso de la tierra y estabilizar la frontera agrcola;

Adicionalmente, se conformaron otros dos comits


en la etapa de diseo: El Comit Interinstitucional
para asesorar a la Unidad Coordinadora del Programa, creada en ese entonces en el MIPPE, y el Comit
Local Provincial, como vehculo de comunicacin.

Expedicin de la Ley General del Ambiente y


creacin de la Autoridad Nacional del Ambiente,
1988. Formulacin de la Estrategia y Poltica
Nacional Ambiental, 1999.
6

cumplimiento de condiciones, entre las cuales se


incluy el catastro, la regularizacin de los
territorios de tierras colectivas y las mesas de
concertacin propuestas en la consulta. Para
efectos de formulacin de los POA5 , se establece
la obligacin de realizar un proceso paralelo de
programacin, con base en un proceso de
consulta y concertacin 6 con las comunidades7 ,
que pasar a convertirse en el principal indicador
de cumplimiento de la poltica de participacin
adoptada por el programa. Se incluy, adicionalmente, la obligacin de disear un sistema de
evaluacin y seguimiento para el programa.

fortalecer la capacidad de las instituciones


de manejo ambiental;
fortalecer las capacidades de administracin
y manejo en los niveles regional, municipal
y comarcal (indgena);
promover cambios en los modelos de
produccin y de explotacin de los recursos
naturales para asegurar su sostenibilidad,
mejorar su eficiencia y propiciar la diversificacin de la economa local;
rehabilitar el sistema de transporte en una
manera consistente con el plan de manejo
del uso del suelo; y
coordinar actividades con donantes y otras
instituciones.

Por ltimo, dada la sensibilidad del tema, el


directorio lo aprob (Prstamo 1160/OC-PN)
condicionndolo a la continuacin de funciones
por parte del equipo de proyecto y a revisiones
anuales sobre el avance de su ejecucin.
El primer ao de ejecucin del Programa se
afect por problemas de contrapartida, en razn
a restricciones ocasionadas por la crisis fiscal y
el cambio de Gobierno en Panam.

El Programa no especific inversiones por


proyecto, basndose su ejecucin en un plan
estratgico ambiental y social y en una matriz de
secuenciamiento que se implementara a travs
de Planes Operativos Anuales (POA). La matriz
de secuenciamiento condiciona la aprobacin
de desembolsos por tramo de la carretera al

Aunque los componentes del Programa incluyen


algunas de las propuestas de la consulta, como el plan
de catastro y titulacin y el apoyo a la produccin
sostenible, existen varias decisiones que quedaron
aplazadas para los POA, como el apoyo a los
proyectos productivos comunales o la definicin de
acciones frente al condicionamiento de la titulacin
para garantizar cambios en los usos del suelo, frente
al tema forestal y a la pesca artesanal.
6
De esta manera, la fase de concertacin para el
diseo del Programa, como parte de la estrategia de
participacin que se adoptara desde el inicio del
Programa, qued aplazada para la etapa de ejecucin
del mismo.
7

ESIR, pgina 35, noviembre de 1998.

Mapa Provincia de Darin. Uso Actual de la Tierra - 1980.


Si desea una copia de este mapa, le agradecer contactar a sds/ind@iadb.org

Mapa Provincia de Darin. Uso Actual de la Tierra - 1987.


Si desea una copia de este mapa, le agradecer contactar a sds/ind@iadb.org

Mapa Provincia de Darin. Uso Actual de la Tierra - 1997.


Si desea una copia de este mapa, le agradecer contactar a sds/ind@iadb.org

II. METODOLOGA

Los trminos de referencia para contratar la


implementacin de la consulta comunitaria
establecan lo siguiente: el objetivo de la
consultora es el de acompaar a los sectores
sociales presentes en la provincia (indgenas,
afrodarienitas y latinos) en la fase de consulta
del proceso de participacin, tendiente a la
bsqueda de consensos internos de cada comunidad y acuerdos entre ellas, para efectos de
materializar sus propuestas, diseo ambiental,
econmico, organizativo, normativo y de
adecuacin institucional del Programa que tenga
en cuenta sus particularidades tnicas y culturales, estableciendo estrategias y formulando un
paquete de perfiles de proyectos, correspondientes a dichas estrategias, como insumo
preparatorio para una segunda y posterior fase
de concertacin con las instituciones y el sector
privado que buscar el consenso necesario para
la ejecucin del Programa. Se facultaba a los
consultores para que establecieran la metodologa necesaria para el cumplimiento del objetivo,
en coordinacin con el Banco.

resultados de las consultas terminen siendo una


lista de necesidades de una localidad (que por
lo general da como resultado, por lista de
prioridades, lo siguiente: vas de comunicacin,
escuelas y puestos de salud; lo que ha sido
denominado una demanda inducida por la oferta
institucional) 9 . La metodologa se focaliza en
fomentar un proceso proactivo de reflexin
por parte de los stakeholders, acerca de la
problemtica de que se trate; en este caso, de la
posibilidad de su participacin en el desarrollo
sostenible del rea del proyecto, dentro de un
proceso que establezca un escenario de derechos
y de obligaciones, que abra las puertas a una
dinmica de feedback para los diseadores del
proyecto y al establecimiento de una agenda
para dar paso a la concertacin de la proyeccin,
ejecucin y seguimiento del Programa.

Los consultores encargados de la consulta


comunitaria iniciaron sus labores en octubre
de 1997, para concluir el proceso, materia
de este documento, en mayo de 1998. Con
posterioridad, se les asign a ellos mismos la
responsabilidad del estudio de tenencia de
la tierra.

La metodologa comprende los siguientes elementos:

identificacin de sujetos sociales a ser


consultados;
facilitamiento de talleres de consulta, a
travs del mtodo de reflexin/confrontacin;
aplicacin de una concepcin conducente a
la aplicacin de criterios holsticos para el

focaliza los conflictos entre el uso actual y potencial


de la tierra, lo que conllevara a la necesidad de
planear cambios en el uso. La metodologa, parte de
la premisa de que estos cambios slo son posibles en
la prctica, si se califica la sostenibilidad de cada uso
cultural y se programan los cambios desde cada
concepcin cultural particular, lo que constituye una
va eficiente para la interiorizacin e implemetacin
participativa de estos cambios. La experiencia anota
que si se opera con un esquema slo normativo,
por lo general estos planes no son debidamente
ejecutados.

Una buena manera de comprender la metodologa que se acord, es subrayar lo que ella no es:
no se trata de la elaboracin de diagnsticos
rurales participativos. Tampoco, de una evaluacin de necesidades de las comunidades. Por
una parte, la metodologa pone en duda el
concepto de comunidad local, buscando identif icar los sujetos sociales bajo criterios culturales8 . Por otra parte, trata de evitar que los

Renshaw, Jonathan. Guyanas SIMAP Amerindian


Program Evaluation. SDS/IND, 2 de febrero del
2000.

El componente cultural es fundamental en la


concepcin metodolgica, en cuanto al Programa
8

desarrollo sostenible (complementariedad


de factores) con nfasis en lo cultural;
elaboracin de estudios de base complementarios a la consulta con el uso de metodologas rpidas; y
establecimiento de un plan de participacin.

campesinos que se ven afectados por las regulaciones de dicha zona. La caracterstica de estas
organizaciones como aquellas de productores,
artesanos, madereros, pescadores, etc. es que
la problemtica que los agrupa es lo suficientemente aguda falta de agua vs. indefinicin
en la tenencia de la tierra, para nuestro eje mplo y la situacin en que se encuentran, por
una u otra circunstancia, es lo suficientemente
crtica ausencia de solucin sostenible al
problema del agua sin la colaboracin de los
poseedores del filo del Tallo vs. posibilidad de
perder las posesiones o de restricciones a
la produccin, que es dable el que estas
organizaciones conviertan el escenario de la
consulta en una oportunidad para expresar
propuestas de acomodamiento a la situacin que,
por definicin, son altamente interiorizables y
pueden ser fcilmente encauzadas en los
esquemas de sostenibilidad que persigue el
Programa.

Identificacin de sujetos sociales


La metodologa intentaba optimizar el acceso a
las comunidades como sujetos de consulta,
buscando un mtodo para llegar eficientemente a
ellas. Desde un comienzo, qued en claro que la
actividad se reducira a consultar a las comunidades y a las Organizaciones de la Sociedad
Civil (OSC) de carcter estrictamente comunitario, lo anterior, en cuanto se trataba de explorar
la participacin de las comunidades y sus
organizaciones de base en el Programa y
porque las dems ONG posean otros espacios
de participacin (Comit Asesor, Comit Local).

Para estos efectos se diferenciaron los conceptos


de: organizaciones funcionales y segmentos
sociales.

Los segmentos sociales, se definieron como las


unidades conspicuas, determinables y operantes
en la trama de la organizacin social de una
sociedad. Se trata de unidades de parentesco,
consanguneo y afn (alianzas matrimoniales) a
partir de las cuales se teje la trama social. Estas
unidades pueden ser influyentes, dentro de
grupos ms grandes u operar aisladamente.
Cada sociedad tradicional posee su propio
sistema, ya que existen varias posibilidades de
trazar el parentesco consanguneo y de organizar
los intercambios matrimoniales. Los segmentos
sociales, no necesariamente corresponden a
divisiones geogrficas o se agotan en un rea
determinada; as, los segmentos tienden a
trascender las localidades y en cada localidad es
usual la coexistencia de varios segmentos. Los
segmentos a su vez, estn diferenciados por
circunstancias de gnero y generacin.

Las organizaciones funcionales se definieron


como aquellos tipos de organizacin que surgen
ante problemas especficos, como sera el caso
del Comit Salvemos el Filo del Tallo en lo que
toca con el problema de suministro de agua a las
20 comunidades de la carretera Santa FCangln o su nmesis, la Asociacin Pro
Defensa de los Derechos Posesorios del filo del
Tallo, que defiende las posesiones de los

El inters de trabajar con este concepto al


tiempo que con el de la comunidad local estriba,
primero, en el hecho de que los segmentos
pueden ser antagnicos y como consecuencia
puede hacerse difcil o equvocas las concertaciones con comunidades locales cuando no todas
sus unidades segmentarias han sido consultadas.
Corolario de lo anterior, es el hecho de que
los consensos se ubican en los segmentos,

Se opt por realizar este cometido a partir del


concepto de sujetos sociales. La identificacin
de los sujetos sociales consiste en la clasific acin de la poblacin, bajo las categoras de etnia,
cultura, grupos endogmicos y unidades de
parentesco, en orden descendente, que se
relacionan espacialmente (mapas de uso cultural), sincrnicamente (organizacin social y
autoridades) y diacrnicamente (dinmica
sociodemogrfica). Lo anterior, permite alistar
una clasificacin de segmentos sociales, con sus
autoridades segmentarias correspondientes, que
pasan a ser los sujetos de las consultas y del
proceso posterior de concertacin.

mientras que en las comunidades locales, entre


segmentos, internamente, operan los acuerdos.
Un detalle que se escapa normalmente en los
procesos de consulta y concertacin y que puede
fcilmente conducir a equvocos; segundo, la
manera como se estructura el control social: si
un pueblo posee tradicionalmente sistemas de
control social centralizados como en el caso
de la institucin de los sakla entre los kuna se
observa un alto nivel de cumplimiento de las
concertaciones que se realicen directamente con
ellos o con su participacin, sin la necesidad de
la inclusin de sus segmentos de parentesco de
doble descendencia, tpico de los pueblos de
filum chibcha al que los kuna pertenecen.

Palma) dificultan tratarla como comunidades


antes que como miembros de sociedades
orgnicas adaptadas al contorno, empleo e
ingreso urbano, comercial y burocrtico. Sin
embargo, subsisten formas tradicionales de
organizaciones sociales, caracterizadas por
troncos matrilocales de familias extensas, con
tendencia a la neolocalidad masculina y a la
migracin bisexual.
La variabilidad de la
residencia masculina y la adaptacin peridica a
labores diferentes, sumado a la migracin
extraterritorial, hacen relevante destacar el
gnero femenino como base de la consulta
comunal afrodarienita.
El nivel segmentario tambin es conspicuo entre
algunas comunidades campesinas latinas, especialmente veragenses y santeas, que han
desarrollado ya en la zona un sistema cogntico
de parentesco y que por esta razn es pertinente
con ellos la bsqueda de consensos segmentarios, aunque no en el caso del uso cultural
chiricano. Los colonos alrededor de la carretera,
ganaderos o cultivadores de reas semipermanentes, asociados en la Asociacin de
Productores Independientes de Darin, o la de
los taladores asociados en la Asociacin de
Pequeos Madereros de Darin, nos muestran
poblaciones sin mayor cohesin de parentesco y
de alianzas matrimoniales, en donde la posibilidad de los consensos es funcional o poltica.

Pero, si tradicionalmente no existe un sistema de


control social interno centralizado, siendo este
de carcter segmentario, como en el caso de
los embera, afrodarienitas y campesinos, es
deseable, por fuera de la participacin de sus
instancias centralizadas modernas, la participacin y ratificacin de los acuerdos por parte de
las autoridades segmentarias, tambin llamados
jefes familiares. El hecho de que los emberawounaan posean en el momento autoridades
centralizadas congresos y nokora locales,
congresos y caciques zonales, congresos y
caciques comarcales y de tierras colectivas,
como efecto de su coyuntura de relacin con el
estado y la sociedad panamea, fenmeno de
circunstancias similares al hecho de la tendencia
hacia la conformacin de poblados, en el mbito
de su racionalizacin por la lucha territorial, no
debe ocultarnos la evidencia de que el control
social y la posibilidad de la interiorizacin
sigue estando en buena medida localizado en los
segmentos de la organizacin social tradicional,
patrilinajes y parentelas, bajo patrilinajes
dominantes. Este hecho, ha sido puesto en
evidencia en las dificultades encontradas en
algunos casos por caciques y congresos para
implementar proyectos o simplemente para ser
obedecidos y en la tendencia de una corriente de
asesores indgenas de recuperar la participacin de los viejos como consejos de ancianos al
interior de la actual y moderna estructura de los
congresos indgenas.

En consecuencia, los sujetos sociales escogidos


para la realizacin de los 45 talleres, en la etapa
de consulta del proceso de participacin social
del Programa, obedecieron a los anteriores
criterios de bsqueda de consensos, bien a
partir de su estructura segmentaria/local organizativa o a partir de los elementos poltico
circunstanciales que los agrupan en organizaciones funcionales. Se agreg un criterio de
inclusin de gnero y generacional, para
asegurar la voz de jvenes, ancianos y mujeres
en los talleres.
Desde el punto de vista de la distribucin
geogrfica de la poblacin, se busc un cubrimiento exhaustivo. Esto ha sido posible,
realizando talleres de consulta comunitaria en
los lugares en los cuales no existen organizaciones funcionales que aglomeren a las poblaciones

Entre la poblacin afrodarienita, sus procesos de


urbanizacin de vieja data (Yaviza, El Real, La
10

del rea. A contrario sensu, no se realiz


consulta comunitaria en el rea en la cual la
poblacin se encuentra agrupada en una organizacin funcional. Teniendo en cuenta que son
las comunidades latinas las que mayor nmero
de estas asociaciones poseen, as fue menor su
nmero de consultas comunitarias y mayor su
participacin en consultas de organizaciones
funcionales de base. La mayor tendencia a la
concentracin urbana por parte de la poblacin
afrodarienita hizo que el nmero de talleres de
consulta comunitaria para ellos fuera menor que
la indgena, que posee una poblacin con mayor
dispersin geogrfica de sus asentamientos.

las propuestas de los consultados para cumplir


dos objetivos: a) la reflexin sobre los temas
propuestos en trminos de sostenibilidad; y b) la
identificacin de propuestas de los consultados
que seran llevadas como iniciativas de proyecto
al equipo de diseo del Programa, tratando de
que estas propuestas se ajustaran a los componentes acordados de manera estratgica y
conducente. Para este efecto, los consultores
quedaron en comunicacin con autoridades
segmentarias y organizaciones de base, para
informarles de los avances de sus trabajos y
realizar las consultas posteriores que fueran
necesarias. Durante la ejecucin del Programa,
la bsqueda de acuerdos con las autoridades,
frente a las propuestas de las comunidades en
trminos de sostenibilidad, se espera que sea
materia de concertacin.

De lo anterior, se colige que el problema no se


enfoc en consultar la voz de las comunidades o
de sus gremios, sino en asegurar compromisos
prcticos para la formulacin del Programa.
Sobre lo anterior, es importante aclarar que
muchos de los compromisos se refirieron al tema
del cambio de las prcticas actuales no sostenibles del uso del suelo. Estos cambios no pueden
ser implementados sino a travs de dos vas: o
por regulaciones coercitivas o por autorregulaciones. Si se trata de lo segundo, hay que tener
en cuenta que la simple voluntad de las organizaciones representativas no garantiza estos
cumplimientos, siendo necesario contar con la
voluntad participativa que se da o en el caso de
consensos polticos o por vas de la actuacin de
los mecanismos segmentarios de consenso
familiar y control social consuetudinario.

El nivel propositivo que se esperaba obtener por


parte de los actores sociales consultados, en el
desarrollo de los talleres de consulta, se indujo a
travs de una ambientacin metodolgica, en la
cual se explicaron los condicionamientos del
Programa y se pidi a la audiencia que determinara la o las problemticas del caso bien
funcionales, bien temticas y que presentase
las iniciativas de solucin, bajo la perspectiva de
una negociacin entre dador y recibidor, en
trminos de que estara dispuesto a aportar o
ceder y a cambio de qu. Excepcionalmente,
los facilitadores introdujeron temas que no
fueron mencionados por los consultados, cuando
su importancia frente a la sostenibilidad de
Darin as lo ameritaba.

Reflexin/confrontacin
Esta informacin se decant con la intervencin
de los facilitadores de la firma consultora,
quienes apoyaron con anlisis sobre la viabilidad
tcnica y de regulacin de las propuestas para
desechar aquellas que a grosso modo no se
acomodaban a la sostenibilidad del Programa o
cuyo costo o dificultad tcnica las haran
inelegibles; con el nimo de decantar propuestas
generales integrales y articuladas a las posibilidades del Programa.

Los facilitadores de la fase de consulta, para


efectos de dinamizar los talleres de consulta,
utilizaron una metodologa de choque, para
exponer a los consultados su visin de la
calificacin de sostenibilidad del uso cultural
del grupo que se trataba y el Plan Indicativo
de Ordenamiento Territorial (en el estado
de avance en que se encontraba) e inducirlos
a presentar sus reflexiones sobre el tema y
a proponer sus iniciativas de solucin. Los
talleres se programaron para un da de duracin
y contemplaron espacios de tiempo apropiados
para consultas internas entre los consultados. El
propsito de los facilitadores fue el de esclarecer

En el caso de talleres con participacin segmentaria, se registr el parecer de las autoridades


segmentarias presentes.
Se tuvo tambin
en cuenta la opinin de gnero y generacin.
11

Para esto, se solicit desde un principio si


existan temas que las mujeres, los jvenes o los
viejos deseaban introducir en el debate. De
todas maneras, los facilitadores retroalimentaron
la informacin de gnero y generacin a lo largo
del taller con el mtodo de preguntas cruzadas.

Dicho de otra manera, el concepto establece


que es necesario conocer el mbito cultural del
uso de la tierra, calificar su sostenibilidad y
afectaciones y planear ajustes a partir de las
concepciones y prcticas de cada grupo social de
que se trate.

Se busc que los resultados de la consulta


apuntaran a formulaciones integrales y propos itivas de medidas, programas o iniciativas de
proyectos, que obedecieran al tratamiento de
problemticas particulares y a la bsqueda de
sus soluciones, en ningn caso a la simple
exposicin de una lista de necesidades y a sus
correspondientes proyectos. En todos los casos,
los facilitadores trataron de buscar puntos
dbiles a las iniciativas, para su fortalecimiento.
Para este efecto, se tuvieron en cuenta factores
econmicos, tcnicos, legales, de sostenibilidad
y complementariedad de factores. Tratndose
de iniciativas econmicas, se inquiri acerca
de aspectos de rentabilidad, capacitacin,
interiorizacin de prcticas, cubrimiento, propiedad, responsabilidad de la administracin y
compromisos de ejecucin y seguimiento.
Se hizo especial nfasis en las dificultades de
ejecucin de proyectos indefinidos en su
cubrimiento y responsabilidad segmentaria u
organizativa.

Para esto, la consultora detecto los llamados


usos culturales del suelo (kuna, emberawounaan, afrodarienita, santeo, chiricano y
veragense) calificando su sostenibilidad10 . Esta
calificacin trajo como consecuencia:

la identificacin de usos no sostenibles


ambientalmente (santeo y chiricano) y problemas de sostenibilidad ambiental en los
otros (sobreexplotacin forestal y degradacin ictiolgica de los ros en territorios de
la comarca embera-wounaan, peligros de
sobreexplotacin del suelo en el modelo veragense, disminucin de la pesca del camarn y de la recoleccin de mariscos en el
afrodarienita, falta de un marco regulatorio y
jurisdiccional para el ordenamiento territorial interno de los territorios indgenas, problemtica de sanidad por carencia de agua
potable e inadecuada disposicin de basuras
y de excretas en todos los asentamientos);

la identificacin de problemas de sostenibilidad cultural (desproteccin de los territorios indgenas y afrodarienitas ante el avance
de la colonizacin); y

la identificacin de problemas de sostenib ilidad econmica (venta de tierras, aumento


de la frontera agrcola que sigue a la explotacin de las concesiones madereras, emigracin afrodarienita por crisis econmica).

Complementariedad de factores
El tema primordial de la consulta consisti en la
sostenibilidad de la provincia de Darin, bajo la
premisa de cmo ordenar la casa, para mitigar
los impactos de un programa de desarrollo con
inversiones en infraestructura, que conllevara a
una mayor presin sobre las tierras y los
recursos de la provincia.

Los anteriores impactos fueron ampliamente


discutidos con los consultados, los cuales
reflexionaron sobre ellos y manifestaron propuestas especficas para su solucin. Dentro de
las iniciativas propuestas por los actores sociales
en el desarrollo de la consulta encontramos las

Con el propsito anterior, como leccin


aprendida, se incorpor el concepto de complementariedad de factores desarrollado en el
Programa de Desarrollo Alternativo PLANTE
(Prstamo 984-OC/CO), que consiste en
considerar la sostenibilidad en funcin de tres
factores: el ambiental, el econmico y el
cultural y que entiende al factor cultural como el
vehculo sine qua non que hace posible en la
prctica la articulacin de los otros dos factores.

10

Vase informes Potlatch Propuesta de ordenamiento territorial y GIS de usos culturales. UCP
Darin, 1998.
12

siguientes, que presentan elementos evidentes de


sostenibilidad:

relacin directa con los productos del Programa


y se justificaron en cuanto serviran de sustento
a las propuestas de sostenibilidad que se esperaba obtener de las comunidades.

los planes de manejo intraprediales;


las vedas a la pesca y la recoleccin de
mariscos;
la reforma al sistema de manejo forestal de
las concesiones y de los permisos comunitarios;
la adecuacin del ordenamiento territorial a
los usos culturales sostenibles;
la renuncia a solicitar un programa de
comercializacin, basado en la sustentacin
de precios;
la tendencia a no priorizar grandes carreteras
sino sistemas multimodales;
la propuesta de los taladores del cambio de
moto sierras por tenencia;
la iniciativa de que la educacin se acompae de una oferta de financiacin microempresarial a los especialistas;
la iniciativa de que el apoyo a la produccin
se base en diversificacin sostenible a
partir de paquetes integrales que unan la
capacitacin con la financiacin y la asistencia tcnica;
el apoyo a una normativa interna de regulacin del manejo de recursos naturales en los
territorios indgenas;
la propuesta de realinderamiento de reas
protegidas para la pesca artesanal;
las propuestas de fondos rotatorios para el
fomento de la microempresa, de la pesca
artesanal y de esquemas de comercializacin
de doble va de asociaciones de productores;
y
la solicitud de que se establezcan sistemas
de disposicin de excretas y de basuras adecuadas a las condiciones de la regin.

GIS de usos culturales


La identificacin de usos culturales del suelo es
vital para la efectividad del diseo de propuestas
comunales participativas de sostenibilidad, que
presumen compromisos culturalmente viables de
ajuste en las prcticas de uso actual. Tradicionalmente, para efectos de diagnstico y de
formulacin de planes de manejo, se estudian los
llamados conflictos de uso con el mtodo de
superponer mapas de uso potencial a mapas de
uso actual de una regin y as evaluar las
incompatibilidades. La metodologa que aqu se
propone incorpora un tercer mapa a este anlisis:
el de uso cultural, con el propsito de enriquecer
la evaluacin y de incorporar el concepto de
participacin en el manejo ambie ntal.
La identificacin de los usos culturales posee
dos escalas: a) el de la identificacin genrica
de reas por uso cultural; y b) el de la elaboracin de planos detallados de las categoras
internas de usos, que permitan la planeacin de
las condiciones especficas de manejo sostenible
que debern condicionar las titulaciones.
Para Darin, a nivel de mapa (ver mapas anexos)
slo se pudo identificar la primera escala, a
travs de anlisis multiespectrales de imgenes
remotas (Landsat TM 30 metros) y de trabajo de
campo. Sin embargo, se elabor un documento
en el que se especificaron las categoras de
uso, sus afectaciones y las propuestas de
sostenibilidad por grupo. Este trabajo 11 permiti
distinguir tres usos culturales diferentes entre los
campesinos latinos, que hasta ese momento
haban sido tratados como un grupo homogneo,

Estudios de lnea de base sociocultural


11

Como parte integrante de la consultora se


realizaron estudios de lnea de base. La idea fue
la de integrar estudios de las actividades de
consulta, a travs de metodologas rpidas, que
aprovecharan el contacto de los consultores con
las comunidades. Todos estos estudios tienen

Vase Potlatch, dem. SDS/IND viene adelantando una cooperacin tcnica (TC-003017-RG) para el
desarrollo del Software Cultural Land Use Clasification GIS CLAN, con el propsito de ofrecer este
instrumento en diferentes escalas y para facilitar a los
consultores la incorporacin de estudios de uso
cultural a sus trabajos.
13

al igual que distinguir cuatro usos culturales


diferentes entre la poblacin afrodarienita.

intensiva con siembra de pastos, adopcin de


tcnicas silvopastoriles y reforestacin; lo que,
enmarcado en sus culturas, les aumentara el
status al aumentar el nmero de reses y
hara posible el Programa. Un cambio desde la
cultura que, por otra parte, sostiene no
cambia la cultura. Al menos, esta es la
propuesta de las comunidades consultadas.

Es menester aclarar que la identificacin de los


usos culturales slo hace referencia a un aspecto
del complejo cultural y no implica que a todos
los usos identificados corresponda una cultura
integral presente en Darin. Mientras los kuna,
embera-wounaan y afrodarienitas poseen dicha
integralidad (identificacin de pertenencia,
cosmologa, patrones especficos ideales de
comportamiento, organizacin social, reproduccin tnica y cultural, lengua indgenas,
cultura material especfica, territorio, prcticas
dentro de las cuales se encuentra el uso
cultural del suelo ritualidad, control social),
esto no es cierto para todas las poblaciones de
colonos, con excepcin de los santeos (Ro
Iglesias, Quintn, Agua Fra, Ro Congo), cuya
antigedad en el rea, territorios especficos,
organizacin social, alto nivel de endogamia y
patrones de comportamiento ameritan considerar
a su poblacin como una unidad cultural. De los
veragenses se puede decir que poseen estas
caractersticas slo en el rea de Cucunat y para
los chiricanos, por su dispersin, es difcil llegar
a estas conclusiones. Sin embargo, la prctica
cultural del uso del suelo es un factor que debe
ser apreciado en su integralidad, independientemente de la existencia de grupos consolidados,
ya que es a partir de la concepcin cultural
que se tenga de la relacin con la tierra que
es plausible disear los correctivos a esas
prcticas y hacer de ese proceso una dinmica
participativa.

Lo mismo puede decirse de los veragenses,


cuyas propuestas apuntan a la diversificacin
(paquetes integrales de crdito, asistencia
tcnica y transferencia de tecnologa) que
permita mantener la frecuencia de rotacin de su
sistema de barbecho, mantenindola sostenible,
mientras se mejora el ingreso. Este grupo
tambin ha propuesto esquemas de comercializacin a travs de la financiacin de comisariatos de doble va manejados comunalmente, que
permitan la reciprocidad de productos agrc olas/mercanca. Esto es preferible a los subsidios
de precios a los productos, que tenderan a un
aumento de reas de cultivos tradicionales y a
una disminucin de las frecuencias de la
rotacin del barbecho, hacindolo insostenible y
contribuyendo a la pastificacin, que no es una
prctica cultural de este grupo.
Por su parte, los afrodarienitas proponen vedas
para el marisco y alargue de la veda para
el camarn. Los indgenas proponen la eliminacin de los permisos comunales de tala y
que se les den los instrumentos de titulacin
(comarcas kuna, tierras colectivas emberas) y
regulatorios (cartas orgnicas) para asumir la
jurisdiccin del ordenamiento territorial de sus
territorios de acuerdo a los usos culturales
tradicionales. En algunos casos (como en el de
la explotacin maderera en la comarca de
Cmaco o el inicio de la ganadera en Mogue),
los usos culturales tradicionales estn pasando
por procesos de cambio que afectan su sostenibilidad.

Algunos ejemplos de lo anterior, son los


siguientes: para los ganaderos santeos y
chiricanos la posibilidad de mitigar el impacto
de su prctica de deforestacin, pastificacin
y quema de potreros en verano, no estriba
en que se bajen del caballo a sembrar hortalizas, algo contrario a sus patrones culturales
de status, sino que quedndose a caballo,
pueden cambiar con los debidos compromisos
de titulacin o programas de incentivos o
subsidios la prctica extensiva hacia la

Como informacin sobre uno de los resultados


del anlisis de usos culturales, ver el ejemplo
afrodarienita en el Anexo 1.

14

Mapa Uso Cultural del Suelo en la Provincia del Darin.


Si desea una copia de este mapa, le agradecer contactar a sds/ind@iadb.org

15

dinmica con el propsito de orientar al Programa acerca de las tendencias migratorias de la


poblacin. Se identificaron 26 modelos de
dinmica, a travs de fichas, en las cuales se
registr la siguiente informacin: rea, componente tnico, poblacin, uso cultural, conflicto
social, crecimiento de la poblacin, disponibilidad de servicios, afectacin de reas protegidas,
correspondencia entre usos actuales y potenciales, movilidad y acciones recomendadas. Se
anexa Mapa de Dinmica y tres ejemplos de
Fichas de Dinmica (ver Anexo 4).

Estudio del uso del dinero


A travs de encuestas corridas con entrevistados
escogidos por los consultores con ocasin de los
talleres de consulta, se evalu la articulacin
de las economas de subsistencia al mercado,
para identificar el mbito de la existencia de
economas tradicionales vs. economa de mercado.
El propsito de estos estudios fue el de orientar a
los consultores en la formulacin de proyectos
productivos. Es decir, el objetivo fue de
identificar la existencia de mecanismos tradicionales nomonetarios de reciprocidad y redistribucin as como de identificar productos nicho
para el mercado. Los estudios tambin sirvieron
para evaluar los cambios y el impacto que se han
producido sobre la seguridad alimentaria y la
sostenibilidad de la trama social. Se pretendi
as poseer un insumo para orientar la discusin
tendiente a promover los proyectos que no
afecten el colchn de subsistencia sino que, ms
bien, promuevan el diseo de proyectos que
fortalezcan las particularidades culturales y la
organizacin social de las comunidades, dentro
de una concepcin de desarrollo con identidad.

Etnoingeniera
Uno de los problemas que surgi reiteradamente
en la consulta fue la carencia de adecuacin de
los diseos de infraestructura de servicios
respecto a las caractersticas ambientales de la
regin y culturales de la poblacin. Entre stos
se encuentra el de las escuelas y de los puestos
de salud que fueron construidos a partir de un
diseo homogneo para todo el pas, que en esta
zona significa que los escolares y usuarios deben
soportar el calor bajo techos de zinc sin aislamiento y espacios sin ventilacin. Sin embargo,
el problema priorizado en este aspecto de la
consulta fue el de las letrinas. El diseo de la
letrina que las autoridades de salud generalizaron en la zona, con ocasin de la pasada
epidemia de clera, se inunda, convirtindose en
foco de infecciones. Los indgenas han dejado
de usar las letrinas, retornando a su costumbre
de depositar las excretas en el ro, un uso que no
presentaba impactos cuando el patrn de
asentamiento era disperso, pero que ahora, con
la construccin de poblados, es fuente importante de morbilidad12 .

Tenencia de la tierra
En consultora aparte, se realiz el estudio de
tenencia de la tierra y se present una propuesta
de catastro y titulacin, que incluy la regularizacin de los territorios indgenas extracomarcales (proyectos de comarcas kuna de Wargandi,
Pcuro, Paya y propuesta de titulacin de tierras
colectivas embera-wounaan). El tema de la
tenencia de la tierra fue elemento importante en
el desarrollo de la consulta (ver propuesta de
tenencia de la tierra en el Captulo IV).

La consultora utiliz el concepto de etnoingeniera, que consiste en la elaboracin de diseos,


adaptados a las condiciones culturales de la
poblacin objeto y present una propuesta
de modelos de letrinas adecuadas a estas
condiciones y a los suelos y pluviosidad de
Darin.

Dinmica sociodemogrfica
Este estudio incorpor anlisis censal y trabajo
de campo para identificar los cambios en
los asentamientos, estableciendo modelos de

12

Vase Potlatch, Estudio de desnutricin en:


Informe final de consulta comunitaria, 1998.
15

III. LA CONSULTA COMUNITARIA

pertenezca a esa etnia. Se llevaron a cabo 4


consultas para la poblacin veragense, 5 para la
poblacin santea y 3 para la chiricana.

Cobertura
La consulta comunitaria de los actores presentes
en la provincia de Darin se realiz a travs de
la implementacin de 45 talleres en los cuales
fueron consultados los diferentes sujetos sociales. Se llevaron a cabo 18 talleres para grupos
indgenas, 15 para poblaciones afrodarienitas y
12 para poblaciones latinas.

Se puede observar que una parte (6) de las


consultas a latinos (12) no se realiz directamente con las comunidades, sino con organizaciones (de base, no ONG, por tratarse de actores
sociales), como es el caso de la Asociacin de
Defensa de Derechos Posesorios de los Moradores del filo del Tallo, la Asociacin de Pequeos
Madereros de Darin, la Asociacin de Productores Independientes de Darin, del Comit
Salvemos el filo del Tallo, la Asociacin
Nacional de Ganaderos y la Asociacin de
Productores de ame de Santa F. Lo anterior,
por razn de la situacin de dispersin de estas
comunidades en pequeos asentamientos a cada
lado de la carretera y de la existencia de intereses especficos de agremiacin. Para estos
casos, tambin se especifica el uso cultural
predominante de los integrantes de dichas
organizaciones. Del total de talleres, se llevaron
a cabo 9 consultas con organizaciones y 36 con
comunidades.

En el caso de los indgenas, se especifica si se


trata de kuna, embera-wounaan o gnbe-bugl.
Cuando se trata de embera-wounaan, se agrega
si las comunidades consultadas se encuentran
dentro de la comarca indgena (distritos de
Cmaco o Samb) o dentro de territorios por
fuera de la comarca, identificados como de
tierras colectivas. As, se llevaron a cabo 2
consultas con participacin kuna, 10 para
poblaciones embera, 5 para comunidades
wounaan, y 1 consulta general. El pueblo gnobe
fue consultado en el taller latino de Chiate.
En el caso afrodarienita, se registra si se trata de
poblaciones prioritariamente urbanas, cultivadoras, pescadoras, ganaderas o mineras. Se aclara
que los grupos de pescadores son tambin
cultivadores, pero especialmente de autosubsistencia. Se organizaron 3 consultas para grupos
urbanos, 5 consultas para cultivadores agrcolas,
5 para pescadores, 1 para grupos dedicados
a la minera y 1 para aquellos que son ganaderos.

La cobertura geogrfica de la consulta en la


provincia fue la siguiente:
El grupo latino puede clasificarse por su modalidad migratoria en dos conjuntos:
El martimo. Este da cuenta de los asentamie ntos ms antiguos de colonos llegados a la
provincia por va martima cuando no exista la
carretera y que comprende los asentamientos de
Cucunat, Ro Iglesias, Setegant-Quintn y
Garachin-Samb (que hemos llamado Calle
Larga). Estos fueron consultados en su totalidad (talleres de Moradores del filo del Tallo,
Cucunat, Ro Iglesias, La Palma, Setegant,
Asociacin de Ganaderos, Quintn y Garachin).

En el caso de los campesinos interioranos,


colonos de primera o subsiguientes generaciones, la clasificacin se ha realizado teniendo en
cuenta el uso cultural de la tierra, predominante
en la zona de la consulta (santea, veragense y
chiricana), lo que no quiere decir que toda la
poblacin consultada en cada caso en particular

16

Cuadro III-1. Talleres realizados por sujeto social consultado*

Coordinadora de Pueblos Indgenas de Panam (indgena).


Asociacin de Defensa de Derechos Posesorios de los Moradores del filo del Tallo (latina, chiricano).
Asociacin de Pequeos Madereros de Darin (latina, veragense).
Asociacin de Productores Independientes de Darin (latina, chiricano).
Comit Salvemos el filo del Tallo (latina, santeo).
Consejo Indgena Nokora de Samb (Comarca-Samb).
Comunidad afrodarienita de Chepigana (cultivadores).
Comunidad urbana de La Palma (afrodarienita e indgena).
Comunidades latinas (veragense) e indgenas de Cucunat.
Comunidad afrodarienita de Ro Congo (pescadores).
Asociacin Nacional de Ganaderos, Captulo de Darin (latina-santeo).
Asociacin de Productores de ame de Santa F (latina veragense e indgena).
Comunidades latinas (veragense) y gnobe-bugl de Chiat.
Comunidades latinas, rea de Cangln (chiricana).
Comunidad urbana de La Palma (afrodarienita, indgena).
Comunidades afrodarienitas de Pinogana y Pirre (cultivadores).
Comunidad urbana de El Real (afrodarienita) y Mercadeo (indgena).
Comunidad afrodarienita de Camogant (cultivadores).
Comunidades afrodarienita y latina de Arret (pescadores).
Comunidad latina de Ro Iglesias (santeo).
Comunidades afrodarienita (ganaderos) y latina (santeo) de Setegant.
Comunidad latina de Quintn (santeo).
Comunidad afrodarienita (pescadores) de Punta Alegre.
Comunidad afrodarienita de Taimat (pescadores).
Comunidad indgena de Cmaco (tierras colectivas, wounaan).
Comunidades afrodarienita (pescadores) y latina (veragense y santeo) de Garachin.
Comunidad afrodarienita de Jaqu (agricultores).
Comunidades indgenas de Jaqu (tierras colectivas, embera).
Comunidades indgenas de Samb abajo (Comarca-Samb).
Comunidades indgenas Samb arriba (Comarca-Samb).
Cooperativa Jumara Carr y Organizacin Artesanal Embera-Neo (Comarca-Samb).
Comunidad de Wargandi (indgena kuna).
Comunidad de Takarkun-Yala o de Pcuro y Paya (indgena kuna).
Comunidades indgenas de los ros Chico y Tupiza (Comarca-Cmaco).
Comunidades indgenas de Unin Choc y Capetuira (Comarca-Cmaco).
Comunidades indgenas del ro Mogue (tierras colectivas, embera-wounaan).
Comunidades indgenas del ro Marea (tierras colectivas, embera).
Comunidad indgena de Chulet (tierras colectivas, wounaan).
Comunidad afrodarienita de Tucut (mineros).
Comunidad indgena de Lajas Blancas (Comarca-Cmaco).
Comunidad indgena de Viga (Comarca-Cmaco).
Comunidades indgenas de Arimae y Aldea Embera (tierras colectivas, wounaan-embera).
Comunidades indgenas de Puerto Lara y Ariza (tierras colectivas, wounaan).
Comunidades latinas de Ro Fro y Ro Congo (santeo).
Comunidad indgena de Caa Blanca (tierras colectivas, wounaan).
Vase ejemplo de relatora de un taller en Anexo 2.

17

El de carretera. Este comprende las ms


recientes migraciones, con flujos a lo largo de la
va Panamericana, de la carretera Tort-Barriales
y de sus ramificaciones secundarias, muchas
veces siguiendo los cortes de los concesionarios
madereros. El grupo latino de carretera comprende las comunidades de Ro Congo, Agua
Fra, eje Santa F-Metet, Cangln y Chiat que
fueron consultadas en los talleres de Ro Congo,
Agua Fra, Cangln y Chiat. Las comunidades
del eje Santa F-Metet-Cangln, donde se
encuentra la mayor y ms dispersa parte de los
asentamientos de colonos, fueron consultadas en
los talleres de Asociacin de Pequeos Madereros de Darin, de la Asociacin de Productores
Independientes de Darin, del Comit Salvemos
el filo del Tallo y de la Asociacin de Productores de ame de Santa F.

En cuanto al distrito de Samb, se consultaron


sus comunidades en los talleres de Ro Abajo,
Ro Arriba, as como la Cooperativa Jmara
Carr y la Asociacin de Artesanos EmberaNeo, aunque no fue posible en el taller de ro
Arriba (Jingurod), contar con la presencia de
las comunidades de Pavarand, por razones de
dificultad de transporte (ros secos en verano).
Las comunidades del Distrito de Cmaco, se
consultaron por cuencas ribereas, en los talleres
de Lajas Blancas, Nuevo Viga, Ro Chico y Ro
Tuira (Unin Choc Capetuira Yape, que
incluyera a las comunidades de tierras colectivas del Tuira, Vista Alegre, Bajo Lepe y
Puente). Por razones de deficiencias en la
coordinacin, en los talleres de Nuevo Viga y
Lajas Blancas, no se hicieron presentes las
comunidades correspondientes localizadas ro
arriba de esas poblaciones.

En la consulta latina existi la debilidad de que


dos centros urbanos de mayora colona, Metet y
Santa F donde se encuentra el grupo de
intermediarios madereros, no fueron consultados especficamente dentro del mbito urbano,
aunque indirectamente se tratara su problemtica
en los talleres del Comit del Filo del Tallo y
de la Asociacin de Cultivadores de ame de
Santa F.

Las comunidades de tierras colectivas (Arimae,


Aldea Embera, Puerto Lara, La Reserva, Caas
Blancas, Ro Congo, Cucunat, Ariza, Chulet,
Ro Marea, Manen, Ro Tuira, Ro Mogue,
Cmaco-Taimat, Playa Muerto y Jaqu) fueron
consultadas en los talleres de Arimae, Puerto
Lara, Asociacin de Cultivadores de ame de
Santa F, Ro Congo, Camarn, Camogant,
Chulet, Unin Choc (realizado en Yaviza por
razones de seguridad), Mogue, Cmaco, Jaqu,
Puerto Lara y Caas Blancas. Las comunidades
de La Reserva, Playa Muerto y Manen, quedaron sin consultar por dificultades de comunic acin y transporte. Sin embargo, Potlatch, dentro
de sus labores de consultora de tenencia de la
tierra, realiz un taller de tierras colectivas en
Puerto Lara, al cual acudieron las comunidades
faltantes.

El grupo afrodarienita puede clasificarse, por


rea de ocupacin, entre las poblaciones urbanas
(Yaviza, La Palma, El Real), fluvial (reas
rurales de Yaviza y El Real, Pirre, Pinogana,
Boca de Cupe, Camogant, Tucut los mineros y Setegant los ganaderos), estuarina
(Arret, Ro Congo, Punta Alegre, Taimat) y
martimas (Garachin, Puerto Pia y Jaqu).
Fueron consultados en su totalidad, con la
excepcin de Boca de Cupe, donde no se
program taller por razones de seguridad.

Por ltimo, la consultora encontr un pequeo


grupo gnbe-bugle en las riberas del ro Chiat,
que fuera consultado en el taller de Chiat.
Adicionalmente, se realizaron dos talleres de
consulta con organizaciones indgenas: con la
Coordinadora de Pueblos Indgenas de Panam y
con el Consejo de Nokora de Samb.

El grupo indgena comprende comunidades del


pueblo kuna (Wargandi y Takarkun Yala),
consultadas en su totalidad y de los pueblos
embera-wounaan (comunidades de la Comarca
embera-wounaan de los distritos de Samb y
Cmaco y comunidades de tierras colectivas).

18

territorial que incorpore sus usos culturales, el


mejoramiento de servicios y de educacin. A
los kuna les motiva la expectativa de la legalizacin de sus territorios y del logro de autonoma
poltico-administrativa dentro de parmetros de
sostenibilidad cultural, social y econmica.

Anlisis de la consulta comunitaria


Los resultados de la consulta comunitaria adelantada en la provincia de Darin, se analizan en
funcin de los siguientes indicadores:

Motivacin
Participacin
Poblacin afrodarienita . La poblacin afrodarienita consta de grupos urbanos, rurales y de
pescadores. A la poblacin urbana les motiva
las perspectivas de generacin de empleo
(fomento a la microempresa), de mejoramiento
de servicios pblicos y educacin. A los grupos
afrodarienitas que viven en zonas rurales les
mueve la perspectiva de la titulacin de
sus tierras, de un ordenamiento territorial
participativo y de una adecuacin normativa e
institucional que les d acceso al crdito y a la
explotacin de recursos naturales. Por ltimo la
poblacin pescadora se motiva por la posibilidad
del apoyo a la pesca artesanal y la regulacin de
vedas y santuarios que les permita la sostenibilidad de sus capturas.

Para la fase de diseo, los trminos de referencia


del Programa definieron dos etapas de participacin: la consulta y la concertacin. Se realiz la
primera y se ha iniciado parte de la segunda (con
las mesas de concertacin de conflictos sobre la
tenencia de la tierra en Bayano y con la instalacin de Comits Locales de Participacin), que
se extiende a la etapa de ejecucin del Programa.
Las inversiones sern definidas ao por ao en
los Planes Operativos Anuales (POA), de
conformidad con la matriz de secuenciamiento
aprobada. Los consultados presentaron propuestas, correlacionando demandas de infraestructura, legalizacin de la tenencia, apoyo a la
generacin de empleo y educacin, con ofertas
de participacin en el ordenamiento territorial,
desde el punto de vista de planes de manejo,
control y seguimiento. Se prev que estas
propuestas sern estudiadas por el gobierno y el
Banco y concertadas con las instituciones y el
sector privado en su momento, para que de esta
manera se le d una respuesta a las comunidades
sobre sus demandas y sobre su eventual partic ipacin en el ordenamiento territorial de la
provincia. Se prev, tambin, que la participacin se extienda a la ejecucin de proyectos por
parte de las organizaciones de base y al seguimiento y evaluacin de estos proyectos, que son
mecanismos an por definir.

Poblacin de colonos (latino). A este grupo le


motiva la posibilidad de la titulacin de sus
posesiones, la generacin de empleo, el mejoramiento de los servicios pblicos y de la educacin y la regulacin sostenible de sus explotaciones, a travs de un ordenamiento territorial
participativo que les permita acceso regulado a
los recursos naturales, diversificacin, mejoras
en la comercializacin y posibilidades de
transformacin secundaria de sus productos.
Pueblos indgenas. Los pueblos indgenas estn
conformados por tres grupos: los emberawounaan que residen en zonas comarcales, los
embera-wounaan de tierras colectivas y los
kuna. A los primeros los mueve la posibilidad
del desarrollo de su autonoma polticoadministrativa, el mejoramiento de los servicios
y la educacin y las concertaciones normativas
de ordenamiento territorial que les permita el
sostenimiento ambiental, econmico y cultural,
de acuerdo con sus usos tradicionales. Los
embera-wounaan de tierras colectivas se
motivan por la perspectiva de la titulacin
colectiva de sus tierras y de un ordenamiento

Alianzas. Se manifestaron alianzas entre los


diferentes grupos indgenas (comarcales y
de tierras colectivas), acerca de la necesidad
de la legalizacin territorial y de la autonoma poltico-administrativa; entre stos y
las poblaciones afrodarienitas de ciertas
zonas (Congo, Real-Mercado-Pirre-Pinogana,
Camogant), acerca de la tenencia de la tierra
(territorios multitnicos), la prestacin de
servicios y la educacin; entre los sectores de
colonos ganaderos de ambas riberas del ro
19

Tuira, acerca de un sistema multimodal de


transporte (ferry de Chepigana y vas anexas) y
de facilidades de comercializacin y entre
indgenas y colonos acerca de la posibilidad a
una solucin al problema del agua de las
comunidades asentadas a lo largo de la carretera
(potabilizadora del ro Chucunaque).

localizadas (colonos vs. afros en Garachin,


colonos vs. indgenas en tierras colectivas,
agricultores y pescadores indgenas y afros de
Mogue, Punta Alegre, Taimat y Cmaco contra
Ancn y afros de Punta Pia contra Tropic Star)
y permiten la exploracin de soluciones en
mesas de concertacin y el apoyo del Programa
a los acuerdos de deslinde y de reasentamiento.

Se manifest una alianza entre los pescadores


artesanales, para solicitar la revisin de los
lmites del rea de prohibicin de la pesca
industrial. Igualmente, se manifest una alianza
general de todas las comunidades para la
demanda de la abolicin del sistema de las
concesiones madereras, que incluye para la gran
mayora de los indgenas la figura de los
permisos comunitarios madereros.

Adicionalmente, con la inclusin del rea de


Bayano en el Programa, se han asumido dos
conflictos de tenencia de la tierra entre colonos e
indgenas en Madugand y en Ipet-Piriat
de dimensiones relativamente importantes.
Los conflictos de esa zona fueron generados
como consecuencia de los reasentamientos de
poblacin indgena al construirse el embalse
de Bayano y de procesos de colonizacin
posterior, encontrndose las autoridades en mora
de promover soluciones adecuadas de demarcacin de la comarca kuna de Madugand, de
titulacin de las comunidades embera-wounaan
de tierras colectivas de Ipet-Piriat y de saneamiento y proteccin de esos territorios indgenas. Se convino que estas acciones quedaran a
cargo del Programa de Desarrollo Sostenible de
Darin en razn de que el rea de Bayano, a
pesar de estar por fuera de la provincia de
Darin, es asiento del primer tramo de la
carretera que se planea rehabilitar (Puente
Bayano-Caazas).

Tambin, se ha manifestado una alianza entre


colonos y afrodarienitas agricultores, para que se
disee un ordenamiento territorial basado en el
reconocimiento de la realidad de las posesiones
actuales de los campesinos, entrndose a regular
por concertacin (entre la autoridad ambiental y
cada poseedor) el manejo de los bosques,
rastrojos, pastos y zonas de cultivo permanente
de cada predio (plan de manejo intrapredial).
Todo ello bajo los parmetros de una moratoria
de tala permanente, como instrumento estratgico de un ordenamiento territorial participativo.
Existe un consenso entre los ganaderos de
sujetarse a un plan de reduccin de reas de
pastos, si obtienen apoyo para la reforestacin y
el mejoramiento de especies y de pastos. Existe
un consenso entre los productores acerca de que
se requiere un apoyo integral financiero, de
asistencia tcnica y de capacitacin, a manera de
paquetes tecnolgicos, para la implementacin
de alternativas productivas sostenibles, basadas
en la diversificacin, antes que en la extensin
de reas de cultivos tradicionales.

Se manifest contradiccin sobre el tema de la


conformacin de la Reserva Hidrogrfica del
Filo del Tallo entre los moradores del filo del
Tallo y las comunidades que surten sus acueductos de nacimientos localizados all, que
pueden ser solucionados a travs del recurso de
la reforma y reglamentacin de la resolucin de
creacin de la reserva.
Capacidades. Las capacidades desarrolladas por
los actores a lo largo de las consultas se relacionan con: a) la capacidad de reflexionar acerca
de sus circunstancias y expectativas bajo la
perspectiva de la sostenibilidad, entendida como
la armona integral de las sostenibilidades
ambiental, sociocultural y econmica; y b) la
tendencia a comprender la necesidad de organizarse comunal o funcionalmente para asegurar,

Conflictos. Se manifestaron contradicciones de


los actores sociales de base con el sector de los
madereros, la pesca industrial y de las empresas
reforestadoras, proponindose, por parte de las
comunidades, la revisin de las polticas de
explotacin de estos recursos. Las contradicciones sobre tenencia de la tierra son particulares y
20

con cierto grado de certeza, el cumplimiento de


las responsabilidades comunitarias incluidas en
sus propias propuestas (control y seguimiento de
los planes de manejo intraprediales, control
de ventas de tierra, manejo de esquemas de
comercializacin, reforestacin, reduccin de
reas de pasto, seleccin de multiplicadores
para ser capacitados, vedas de recoleccin de
moluscos y en el caso de los indgenas, control
social tradicional para la implementacin de
normativas de ordenamiento territorial acordes
con sus usos culturales, vedas de pesca fluvial y
limitacin de aprovechamiento forestal de
acuerdo con el uso tradicional).

Costos. El mayor costo se prev en dos acciones, a mediano plazo: en la de la titulacin de


aproximadamente 4.000 posesiones y en la
definicin para cada predio, de manera concertada entre la Autoridad Nacional del Ambiente
y los poseedores, de sendos planes de manejo
intrapredial, actividades que debern extenderse
en un perodo de tiempo prudencial de varios
aos y cuyo costo por calcularse se prev a
cargo del Programa e implica una reforma
procedimental y tcnica de la Direccin de
Reforma Agraria y de la Autoridad Nacional del
Ambiente para llevarla a cabo.
Para el caso de las comunidades indgenas, se
tratara de que la legalizacin de sus territorios,
localizados por fuera de la actual comarca,
tambin se ligara a un ordenamiento territorial
especfico, acorde con los usos culturales
tradicionales sostenibles del suelo y con las
culturas kuna y embera-wounaan. Se buscar
solucionar los usos no sostenibles (producto
del cambio en las prcticas tradicionales), a
travs de la expedicin de las cartas orgnicas
pertinentes, su reglamentacin, la alinderacin
de las zonas internas de ordenamiento territorial
y el fortalecimiento de las autoridades tradicionales para el ejercicio de su jurisdiccin en el
tema del control y seguimiento de dicho ordenamiento. El costo de inversin en este caso, es
el de las alinderaciones, demarcaciones y apoyos
a las autoridades tradicionales pertinentes para el
diseo y ejecucin de sus planes de ordenamiento.

Sobre el tema anterior, se espera en el futuro


que:

en la etapa de concertacin, las comunidades


y organizaciones negocien los proyectos del
Programa a partir de criterios de sostenibilidad participativos;
en la etapa de ejecucin, demuestren la
capacidad de ejecutar directamente parte de
los proyectos; y
sus organizaciones participen en los esquemas de evaluacin y seguimiento que se
definan concertadamente en el reglamento
operativo del Programa.

Eficiencia
Es muy temprano para evaluar la eficiencia de la
incorporacin de los resultados de la consulta
en el Programa, porque las actividades de
concertacin con el gobierno han sufrido
retrasos y porque la incorporacin de la consulta
slo se ir haciendo efectiva ao con ao en la
definicin de los POA. Sin embargo, se pueden
adelantar proyecciones acerca de la eficiencia
del Programa, si se llegare a concertar la
participacin propuesta por los actores sociales
en la consulta, en trminos de la participacin de
los actores sociales en el ordenamiento territorial
a travs del intercambio de legalizacin de sus
posesiones frente a la regulacin concertada del
manejo de los predios, que implica costos y
ahorros.

Ahorro. Los ahorros de la participacin, a corto


plazo, se relacionan con el hecho de que la
ejecucin de los proyectos que se concierte a
cargo de las organizaciones conllevan contrapartidas en trabajo y administracin por parte de
los beneficiarios, lo que abarata los costos de los
proyectos respectivos. De igual manera, la
contratacin a cargo de dichas organizaciones
supone ahorros en costos de oportunidad y un
seguimiento directo de los proyectos que
garantiza una mejor eficiencia de la contratacin. A largo plazo, la funcin de control y
seguimiento de los proyectos en manos de las

21

organizaciones de base, abarata su costo, comparado con aquellos cuando ella estuviere a
cargo de instituciones o contratistas.

informacin y la creacin de fondos de manejo


asociativo para convertirse los actores sociales
en factores de mercado de doble va.

Por ltimo, la participacin de los actores


sociales, ser la medida de la eficacia del
ordenamiento territorial en virtud de su posible
interiorizacin por parte de los actores sociales
presentes en la regin, de su implementacin
voluntaria y del control comunal a su cumplimiento.

Se ha manifestado una voluntad autorregulatoria


(vedas, maderas indgenas) y se ha llegado al
punto en que los pequeos taladores ofrecieron
el cambio de sus motosierras por la legalizacin
de sus actuales posesiones agrcolas y apoyos
a la produccin. Se ha consensado la moratoria
en la tala permanente, siempre y cuando el
Programa responda a las demandas de tenencia
de la tierra, vas y apoyo a la produccin.

Impacto

Se ha logrado una ponderacin del sentido


de sostenibilidad inherente a las tcnicas tradicionales de la agricultura itinerante. Se ha
reflexionado acerca del manejo de los rastrojos,
en el sentido que los esquemas de aumento de la
produccin, basados a su vez en el aumento de
reas de cultivo, conllevan una presin sobre las
reas de rastrojo que alteran las frecuencias de
rotacin, ocasionando la invasin de gramneas
al predio cultivado como sucediera en la zona
de la carretera en la poca de la sustentacin de
precios de los granos. Para asegurar la
sostenibilidad de la agricultura itinerante, se
han priorizado soluciones de autorregulacin
de reas y frecuencias, acompaadas de diversificacin agrcola, capacitacin y asistencia
tcnica bajo el apoyo y control de la comunidad
organizada.

Hasta el momento no se puede decir que se


hayan alcanzado los ltimos objetivos del
Programa. Para ello, falta ver el avance del
proceso de concertacin de los componentes del
Programa en los POA, para evaluar hasta que
punto se tendr en cuenta las propuestas y
opiniones de las comunidades. En este sentido,
la realizacin de la consulta comunitaria ha
establecido un reto al Programa, que establece
parmetros para evaluarlo: el de la adecuada
participacin por parte de los sujetos sociales.
El resultado positivo alcanzado hasta el momento en el estado actual del Programa es el
consenso de la voluntad de la participacin.
Esto, probablemente, se ha construido a partir de
la imagen de abandono en el cual se sienten
los sectores sociales, en especial desde el punto
de vista de la indefinicin de la tenencia de la
tierra y de las limitaciones para el desarrollo
sostenible, que se cree puedan ser resueltas
por el Programa (propuestas de legalizacin de
la tenencia de la tierra y de ordenamiento
territorial).

Se ha reflexionado acerca de la conveniencia


de disminuir la sobreexplotacin de la madera
frente a esquemas de transformacin secundaria
local que aumenten el ingreso en la provincia.
Los ganaderos han aceptado acogerse a un plan
de disminucin de pastos frente a la realidad de
la existencia de un hato ganadero de slo 45.000
cabezas frente a 120.000 has. de pasto. Para
ello, se han considerado soluciones de reforestacin, no slo plantar sino reticular, tcnica con
la cual estaran dispuestos a cerrar reas de
pastos vecinos a la montaa para extender el
bosque. Se propone el estudio de una subvencin o subsidio venta de oxgeno? para
esta creacin de bosques sobre reas actuales
de pasto.

La reflexin positiva acerca de las alternativas


de solucin a las problemticas vividas, se ha
manifestado en la consulta, bajo la perspectiva
del concepto de sostenibilidad.
As, en el tema de transporte se han priorizado
vas de penetracin antes que carreteras. En el
tema de la comercializacin, se ha comprendido
la insostenibilidad de las soluciones de sistemas
de precios subsidiados para proponerse, en su
lugar, apoyos relacionados con la mejora en la
22

Equidad
Para estimar la equidad de los beneficios del
programa, como dicho, falta conocer cules
habrn de ser los componentes del programa que
se concierten entre el gobierno y el Banco en los
POA.

A pesar de que las acciones de regularizacin de


la tenencia de la tierra son ms costosas en
el caso del plan de titulacin para las 4.000
familias latinas que se planea beneficiar, la
decisin de regularizar los territorios indgenas y
afrodarienitas posee un costo poltico para las
autoridades, que puede redundar en dificultades
para la ejecucin de las acciones de mitigacin a
favor de indgenas y afrodarienitas. La voluntad
poltica que se exprese en el futuro para tomar
las medidas a favor de estos grupos ms exclu idos, ser la medida de la equidad del Programa.

De especial importancia para esa definicin


habr de ser la respuesta a varias preguntas:

El Proyecto de Catastro y Titulacin,


incluir la legalizacin de los territorios indgenas extracomarcales y de los territorios
afrodarienitas, que requieren de voluntad
poltica ms que de financiacin?

Cmo se ejecutarn las inversiones del


Programa comparando el gasto en infraestructura de transporte (cuyo costo mayor
ser el de la pavimentacin de la carretera)
respecto de los proyectos de contenido social?
Cmo se compararn las inversiones entre
el sector de Darin Tradicional (al sur del ro
Tuira) y aquel localizado en el rea de influencia de la carretera?
Cmo se distribuir la inversin social
entre los diferentes grupos tnicos y culturales beneficiarios del Programa?

De igual manera, ser pertinente medir el nivel


de inversin que se concierte para la dicotoma
rural/urbana como indicador de equidad en
relacin con los porcentajes de poblacin que se
benefician del Programa.

23

IV. RESULTADOS DE LA CONSULTA

Aspecto propositivo de la consulta


Como resultado de la dinmica propositiva que
adquiri la consulta, por la metodologa utilizada, los consultados manifestaron estar dispuestos
a asumir, individual y colectivamente, formas de
autorregulacin, frente al ordenamiento y
manejo del territorio, siempre y cuando el
Programa entrara a solucionar problemas que
ellos consideraron estratgicos.

Las propuestas elaboradas, fruto de los talleres,


se basaron en una concepcin de contraprestacin entre demandas y ofertas13 , as:

Demandas

la titulacin de la tierra en posesin actual


de los comuneros, como propiedad privada,
colectiva o mixta, aunque esta pueda ser
condicionada a su sostenibilidad ambiental;
la construccin o mantenimiento de vas
adecuadas de comunicacin, en especial de
vas de penetracin, caminos de herradura y
su articulacin con ferrys, buses acuticos u
otras formas de transporte multimodal;
la oferta de paquetes tecnolgicos integrales
de alternativas productivas sostenibles que
incluyan asistencia tcnica, capacitacin
de la comunidad, fondos de financiacin y
conexin a mercados, que les permita cuidar
el medio ambiente sin menoscabo de sus
ingresos y manteniendo sus formas tradicionales de produccin;
la oferta de servicios pblicos adecuados
para las condiciones de la regin, bien a
travs de soluciones clsicas acueductos,
alcantarillados, interconexin elctrica, vertederos de basura, plantas de tratamiento de

aguas servidas o de paquetes de tecnologa apropiada filtros de agua caseros,


letrinas aisladas, energa solar, pozos spticos aislados dependiendo de los patrones
de asentamiento de cada poblacin;
en la educacin, establecimiento de ciclos
completos de secundaria, de un plan de
becas y la oferta de educacin profesional
ligada a la posibilidad de que los profesionales encuentren financiacin para el
montaje de microempresas en la regin de
sus especialidades, para lo cual, contaran
con las garantas de la tierra titulada a sus
padres o familiares; y
la ejecucin preferencial de los proyectos a
travs de las organizaciones de base.

Ofertas
Frente a las anteriores demandas se presentan las
siguientes ofertas:

13

Para los latinos, esta dinmica tom la forma de la


expresin: no hay gimi-gimi sin tiqui-tiqui,
haciendo referencia coloquial a las expresiones
inglesas give me y take it.
24

la moratoria en las actividades de tala. Esta


oferta incluye a los pequeos madereros que
ofrecieron entregar sus motosierras. Las
excepciones son las siguientes: la tala de
subsistencia madera para construccin u
obras, madera cada para aprovechamie nto y los casos de las familias jvenes que
an no poseen reas de rastrojo suficientes
para la rotacin de sus cultivos, ambos casos
a partir de programacin y concertacin
con la autoridad ambiental. La propuesta
presupone que no se prorroguen las concesiones madereras en Darin;
un status quo de las posesiones de Darin,
en donde se cense la poblacin y los predios
correspondientes, no permitiendo nuevos
asentamientos y en donde las ventas estn
condicionadas a que quien compre deba
ajustarse al plan de manejo intrapredial del
vendedor, bajo supervisin de la comunidad
y la autoridad ambiental. Implica que las
reforestaciones de monocultivos actuales

(teka), de la Ley de Incentivos Forestales, si


permanece en Darin, se tenga que reducir a
las actuales reas de sabana, para que no
afecte los bosques ni, especialmente, los
rastrojos;
la disposicin de la poblacin, de ajustarse a
planes de manejo intraprediales, planeados
y concertados con la autoridad ambiental,
bajo supervisin de las organizaciones de
base. Los planes consisten en la regulacin
de la proteccin y eventual aprovechamiento
de subsistencia de las reas de bosque
dentro de los predios; en la regulacin
de reas mximas de aprovechamiento,
calculada para una frecuencia de rotacin de
barbechos, que permita la restitucin de los
suelos dependiendo de su calidad y condiciones fisicoqumicas; en el manejo de
sabanas y en el de reas de cultivo permanentes. Estos planes intraprediales deben
corresponder al ordenamiento territorial
regional, pero respetando las posesiones
actuales bajo la moratoria de nuevas explotaciones, lo que implica la adecuacin del
sistema de proteccin a la realidad de la presencia de los actuales predios existentes; y
la reduccin de reas de pastos, a travs
de reforestacin, reticular o por siembra,
bien de bosque biodiverso o de plantacin
comercial, siempre y cuando se financie la
ltima o se subvencionen las primeras que
no se destinaran para aprovechamiento.

Adicionalmente, surgieron de las consultas 96


iniciativas de proyectos comunales (ver Anexo
3, Ejemplos de Perfiles de Proyecto).
Desde el punto de vista de las estrategias
que interesaban al Programa de Desarrollo
sostenible de Darin, los resultados especficos
de la consulta pueden ser clasificados dentro
de dos estrategias generales propuestas por
las comunidades consultadas.

Estrategia de regularizacin
de la tene ncia de la tierra
Por estar el tema de la tenencia de la tierra
ligado a la dinmica sociodemogrfica (ver
Anexo 4, Ejemplos de Modelos de Dinmica),
los resultados de la consulta en este tema se
presentan diferenciados para cada uno de los
grupos tnicos. En cada caso, se registraron
aspectos relevantes de su dinmica socio
demogrfica y se concluy con propuestas
especficas.
Adicionalmente, dada la existencia de conflictos
especficos entre parte de estos grupos en
relacin con la tenencia de la tierra, debe
tambin anotarse que se logr el consenso del
establecimiento de mesas de concertacin de
conflictos sobre la tenencia de la tierra14 , como
espacios que las partes consideraron adecuadas
para su manejo.

Otros aspectos de la consulta. En los talleres


con gremios (La Palma, Yaviza, El Real)
surgieron un nmero importante de iniciativas
microempresariales en los campos del ecoturismo, la transformacin secundaria de la madera
agregacin de valor local, talleres mecnicos, elctricos y electrnicos, modistera,
panaderas, mataderos, cuartos fros, comercio y
servicios varios. Existe para estas iniciativas la
presuncin de que los predios urbanos y los
rurales, debidamente titulados, son la base
colateral y de garanta para acceder a su financiacin. En los talleres con pescadores, se ha
solicitado la veda de los barcos camaroneros en
el golfo de San Miguel la actual veda no se
cumple y la financiacin de canoas y motores
de 8 hp. para los pescadores artesanales.

Afrodarienita
Dinmica y tenencia . Seis factores causaron la
disminucin de la poblacin afrodarienita en la
provincia. El primero de stos comprende las
crisis econmicas de las actividades extractivas
(tala, recoleccin de raicilla, recoleccin de
corteza de mangle, pesca, recoleccin de
mariscos), por efectos de mercado (desaparicin
14

Las mesas de concertacin propuestas, fueron


incluidas en la matriz de secuenciamiento del
Programa, como condicionamiento previo para el
desembolso de recursos para los diferentes tramos
correspondientes de la carretera.
25

de la demanda del mangle y la raicilla) o


ambientales (agotamiento de los recursos
madereros cercanos a las poblaciones afrodarienitas, disminucin de la pesca y de la produccin
de mariscos de las lamas). La crisis de la
economa agrcola de mercado afect a la
poblacin afrodarienita por medio del cambio de
la poltica estatal de subvencin de los precios
de productos bsicos, que estuviera a cargo del
Instituto de Mercadeo Agropecuario, en funcin
de las polticas de apertura econmica y de
modernizacin del estado; por razones de
mercado (desaparicin de la demanda local de
banano); y por razones fitosanitarias (afectacin
de las plantaciones de pltano por la sigatoka).
Otro factor es la carencia de alternativas productivas o de empleo, para dedicarse a actividades rentables, en gran parte ocasionada por la
incapacidad de endeudamiento, por falta de
garantas. La tendencia a la urbanizacin de la
poblacin afrodarienita y a la profesionalizacin
de las nuevas generaciones, que se manifiestan
en desplazamientos por fuera de la provincia, en
bsqueda de oportunidades de educacin y de
financiacin, tambin tuvieron como consecuencia la disminucin de la poblacin en la zona.
Esta situacin se agrava por el hecho de que las
personas que logran estudiar a nivel profesional
no poseen oportunidades de empleo en Darin,
ni sus padres o familiares, la capacidad de
endeudarse para financiar su autoempleo. Por
ltimo, la zozobra existente entre las poblaciones del ro Tuira, por razones de seguridad,
concomitante a los problemas de orden
pblico recientes en la zona, tambin ha dado
lugar a la emigracin de estos grupos poblacionales.

(Ro Congo, Punta Alegra, Taimat, Garachin,


Puerto Pia, Jaqu, Arimae), en las madereras
(Camogant), mineras (Tucut) y urbanas
(Yaviza, La Palma, El Real). Slo las poblaciones de Pirre, Pinogana, El Real y Chepigana
pueden clasificarse como primordialmente
agrcolas (en donde aparte de la explotacin de
subsistencia, existe un rengln de importancia
en el establecimiento de cultivos permanentes
de pltano en las vegas de los ros y en
donde, excepcionalmente, existen explotaciones
pecuarias) y son las que presentan mayores
ndices de emigracin, fenmeno que comparten
con las poblaciones de pescadores camaroneros,
donde ha disminuido la captura (Ro Congo,
Arret, Garachin). Slo Punta Alegre, en donde
han aumentado las capturas del camarn,
presenta ndices de crecimiento. Adems, al no
poseer ttulos de propiedad y practicar una
agricultura de rastrojos, las poblaciones afrodarienitas que ocupan la tierra slo para subsistencia (priorizando los rastrojos antes que los
cultivos permanentes), dejan reas libres
considerables de bosque secundario.
Esto
permite la competencia por parte de colonos,
que establecen reas permanentes de cultivo y
ganadera, originando un fenmeno de encerramiento de las poblaciones afrodarienitas.
La mayor parte de la poblacin afrodarienita, se
encuentra localizada dentro del llamado Darin
tradicional, que corresponde a las reas de
ocupacin inmigratoria por va martima y
fluvial. Esto la hace, junto con los indgenas, la
poblacin de mayor antigedad en la provincia.
Un corolario de lo anterior, es que las posesiones
afrodarienitas representan, en su conjunto, un
patrimonio considerable, por la antigedad
de las mejoras establecidas. Sin embargo,
existe una disfuncin econmica especfica,
representada en el hecho de que, en trminos
macroeconmicos, el ahorro representado por la
materializacin del trabajo en mejoras realizadas
sobre la tierra en el curso del paso del tiempo, no
es susceptible de convertirse en inversin,
porque la falta de legalizacin de la tenencia de
la tierra impide utilizar esas mejoras como
patrimonio colateral para la financiacin de
esquemas productivos. Esto impide, entre otras
cosas, que pueda combinarse en alternativas

La poblacin afrodarienita es la que ejerce


menor control de reas territoriales en la
provincia, lo que se explica por el hecho de
tratarse de poblaciones que poseen estrategias
adaptativas mltiples, que a la agrcola suman la
pesca, la explotacin forestal, la minera y el
empleo urbano; de tal manera, que la ocupacin
territorial, en aras del trabajo agrcola, es apenas
una actividad complementaria, tendiente al
aseguramiento de una base alimenticia de
subsistencia y excepcionalmente, de mercado.
Esto es conspicuo en las poblaciones pesqueras
26

productivas, con la otra fortaleza de esta


poblacin, que es su nivel educativo y de
capacitacin.

El plan incluira el mapeo, la demarcacin y el


reconocimiento de ttulos colectivos afrodarienitas a los siguientes territorios 15 :

La falta de una legalizacin de las posesiones


afrodarienitas no parece ser un factor relevante
en trminos del precio de la tierra. Esto, por la
forma de tenencia tradicional afrodarienita,
dedicada al uso y no al comercio, ya que se trata
de posesiones de familias extensas o troncos al
interior de los cuales pueden tener acceso para
cultivar, un nmero plural de personas correlacionadas por lazos de parentesco uxorilineales.
Uno de los factores que explica la baja demanda
afrodarienita para la titulacin de la tierra, es que
la forma normal de solicitarla, en adjudicacin
onerosa, implica que el ttulo se expida en
propiedad privada unipersonal, que es una forma
de la tenencia poco compatible con la tenencia
tradicional afrodarienita. Mientras la anterior
indefinicin de la legalizacin de la tenencia de
la tierra afrodarienita se mantenga, sin que se
adecuen las figuras legales a su problemtica de
la necesidad del reconocimiento de un escudo
protector de los territorios en su conjunto y el
reconocimiento a las posesiones de las familias
extensas dentro de dichos territorios, puede
decirse que el desarrollo regional ad futuro y en
especial, el aumento de los flujos migratorios
que puede fomentar la pavimentacin de la
carretera, constituyen una amenaza para la
integridad de los pueblos afrodarienitas en la
regin. A su vez, representa un factor de
fomento y continuidad del fenmeno de emigracin provincial de esta etnia, aspectos que
impactan negativamente la sostenibilidad cultural afrodarienita en la provincia.

territorio multitnico de Ro Congo;


territorio afrodarienita de Punta Alegre;
territorio afrodarienita de Taimat;
territorio afrodarienita de Tucut;
territorio afrodarienita de Garachin;
territorio afrodarienita de Jaqu;
territorio afrodarienita de Puerto Pia;
territorio multitnico de Pinogana,
El Real y Pirre; y
territorio multitnico de Camogant.

La demarcacin de estos territorios, requiere


labores de concertacin (mesas de concertacin)
en los siguientes casos16 :

Jaqu, con los indgenas de tierras colectivas de la zona;


Garachin, con las poblaciones latinas de
Calle Larga;
Punta Alegre y Taimat, con la ONG
ambientalista Ancn; y
Puerto Pia, con la empresa hotelera Tropic
Star Lodge.

Para efectos de la sostenibilidad econmica, se


propuso que la demarcacin de los territorios
afrodarienitas (y aquellos multitnicos), se
combinen en un sistema de tenencia de la tierra
mixto, con el reconocimiento de posesiones
familiares al interior de los territorios colectivos.
Ello, con el propsito de que esos ttulos
15

No se incluyen los casos de Arret ni de


Chepigana, por haber sido en ellos solicitados planes
de titulacin de propiedad privada.

Propuesta. En el campo de la sostenibilidad


tnica y cultural, se estima que el problema
puede ser abordado con un plan que persiga
asegurar los territorios de subsistencia afrodarienitas, a travs de su demarcacin y de la creacin de una figura de derecho colectivo de la
tierra, adaptada a la realidad de las formas
tradicionales de apropiacin y tenencia de las
poblaciones afrodarienitas, como una manera de
expresin legal de su reconocimiento y un factor
de control futuro que garantice su estabilidad y
pervivencia en el tiempo.

16

Las mesas de concertacin han sido sugeridas en


todos los casos, en la consulta comunitaria, por
ambas partes en Garachin y Jaqu. En los casos de
Taimat y Punta Alegre se relacionan con las
obligaciones legales de Ancn, frente a la resolucin
de desafectacin de la expropiacin de Punta Patio
Ancn, recientemente, negoci lmites con la
comunidad indgena de Mogue . En el caso de
Punta Pia, slo existe solicitud de negociacin por
parte de la comunidad afrodarienita.
27

familiares puedan servir de garantas para mejorar la accesibilidad al crdito o posibilitar el


aporte de la tierra a sociedades o esquemas de
cogestin, en aras de facilitar el papel de las
posesiones en el circuito econmico de conversin del ahorro en inversin.

Primero, las comunidades embera-wounaan,


localizadas en los globos comarcales de Cmaco
y Samb, poseen el reconocimiento legal y la
seguridad de sus territorios.
Segundo, las comunidades kuna de Wargandi,
Pcuro y Paya (Takarkun-Yala) y varias comunidades embera-wounaan se encuentran localizadas por fuera de las reas de reconocimiento
legal. De estas, las localizadas cerca a la
carretera (Arimae, Puerto Lara, Tirado y Pueblo
Nuevo) y las localizadas en el rea del ro
Congo, se encuentran amenazadas en su integridad territorial y cultural. Las amenazas vienen
de fenmenos de acorralamiento territorial, que
surgen de los usos culturales diferentes que
practican los indgenas (manejo de rastrojos con
reas de bosque para caza, recoleccin y
proteccin) y los colonos (apropiacin permanente), en donde estos ltimos ven las reas no
taladas de los indgenas como baldos susceptibles de apropiacin con el establecimiento de
mejoras y potreros.

En cuanto a la sostenibilidad ambiental, se


sugiri condicionar la demarcacin de territorios
y la titulacin familiar a planes de manejo
acordes con el ordenamiento territorial regional
que se adopte.
Para adelantar esta propuesta, se convino la
necesidad de establecer un marco legal para su
implementacin, consistente en lo siguiente: a)
el realinderamiento de la reserva de Chepigana,
que afecta a los territorios afrodarienitas de
Chepigana, Punta Alegre, Taimat, Garachin,
Samb, Puerto Pia y Jaqu, para posibilitar la
demarcacin y titulacin requeridas; y b) el
estudio de alternativas jurdiconormativas
conducentes y la implementacin del sistema
mixto de legalizacin de la tenencia de la tierra
tradicional afrodarienita 17 .

Tercero, las comunidades embera-wounaan de


tierras colectivas, no pueden aspirar a convertirse en una comarca distrital, por tratarse de
poblaciones pequeas, dispersas y sin continuidad territorial entre ellas.

Indgena
Dinmica y tenencia. La provincia est ocupada por culturas embera-wounaan y kuna, que
poseen una forma de tenencia de la tierra,
caracterizada por ocupaciones territoriales de
reas de subsistencia o de carcter ancestral
(territorio Takarkun-Yala para los kuna), en
cuanto mbito para el ejercicio de sus prcticas
econmicas y culturales. En este sentido, la
poblacin indgena requiere de la integridad de
sus territorios, para asegurar su reproduccin
cultural. Los principales factores de afectacin a
esta ecuacin cultura/territorio, son cuatro.

Por ultimo, aunque los usos culturales indgenas


de la tierra tradicionales son sostenibles, el
manejo del bosque se ha visto afectado por el
efecto moneda de la madera. Tambin, se han
afectado la pesca y la cacera, por el proceso
embera-wounaan de asentamientos en poblados.
Los indgenas poseen sus propias autoridades y
sus mtodos de control social, pero ellos no
estn reconocidos por la falta de aprobacin
de la carta orgnica en la comarca emberawounaan y por la falta de reconocimiento de los
dems territorios indgenas y de sus respectivas
cartas orgnicas lo que imposibilita el
establecimiento y el control de la norma tradicional.

17

La propuesta busca superar los obstculos de


otras experiencias de titulacin de poblaciones
afroamericanas, caracterizadas por soluciones de
privatizacin, con efectos de prdida de la tenencia
de la tierra a mediano plazo, por efectos del mercado
(caso Baha Solano El Valle Nuqu en el Choc
colombiano) o de titulacin colectiva (Ley No. 70 en
Colombia), que presenta la dificultad del impedimento de usar la tierra como colateral.

Las presiones antes mencionadas, son susceptibles de aumentar como consecuencia de la


posible pavimentacin de la carretera, atentando
28

contra la sostenibilidad cultural de estas poblaciones y la ambiental de sus territorios.

comprenda la demarcacin de los territorios de


los comarcas kuna de Wargandi y TakarkunYala y la demarcacin de los territorios
embera-wounaan de tierras colectivas. Estos
comprenden el rea de la carretera: Arimae,
Tirado, Pueblo Nuevo y Puerto Lara; la zona de
ro Congo/Cucunati: Santa Rosa, Llano Bonito,
Reserva y Caa Blanca; Chepigana/Marea:
Mogue, Llano Bonito, Cmaco, playa Muerto,
Lirial, Bura y Aldea Embera; ro Balsas: Boca
Chiati, Manen, Pueblo Nuevo, Llano Bonito,
Nueva Galilea, Buenos Aires y Chuleti; Alto
Tuira: Balsal, Pijibalsa, Aruza, Bajo Lepe; y el
rea de Jaqu.

Propuesta . Las comunidades indgenas consultadas presentaron cuatro estrategias de solucin


al problema de la tenencia de la tierra, en aras de
la sostenibilidad cultural de las poblaciones
indgenas y de la sostenibilidad ambiental de sus
territorios. Una de estas estrategias es el
reconocimiento de las comarcas kuna de
Takarkun-Yala y de Wargandi18 , para lo cual se
propuso una mesa de concertacin con el
gobierno 19 . Tambin se propuso la expedicin
de la ley de tierras colectivas20 , que permita
demarcar los territorios localizados por fuera de
la comarca embera-wounaan, reconocer sus
autoridades y dotarlos de sus respectivas cartas
orgnicas. Para este efecto, se propuso la
instalacin de una mesa de concertacin con el
gobierno y la legislatura, con el propsito de
buscar un consenso sobre el texto legal correspondiente. Otra solucin al problema puede
encontrarse en el apoyo para la concertacin
intratnica de las respectivas cartas orgnicas21 y
de sus reglamentaciones, que regulen el uso
cultural de los territorios indgenas. Por ltimo,
se propuso un plan de alinderamiento que

La demarcacin de estos territorios, requiere


labores de concertacin (mesas de concertacin) 22 en los siguientes casos: Jaqu, con los
afrodarienitas de la zona; Cmaco y Ro Mogue
(con Ancn);23 y Arimae, Tirado, Pueblo Nuevo,
Puerto Lara, Reserva, Caa Blanca, Marea,
Lirial, Bura y Aldea Embera con colonos.

Latina
El aumento de la poblacin latina en la
provincia, se debe a flujos migratorios de
campesinos colonos provenientes de las provincias del interior de la repblica, iniciadas hace
unos 40 aos (migraciones santea y chiricana
por va martima), pero acrecentadas en los
ltimos 20 aos por el impacto de la apertura de
la carretera. La actual cifra de crecimiento anual

18

La comarca de Wargandi, acaba de ser constituida, a travs de la expedicin de la Ley No. 34 del 25
de junio del 2000.
19
La Oficina de Poltica Indigenista del Ministerio
de Gobierno y Justicia, vena promoviendo la
conformacin del territorio de Wargandi en Reserva
de la Bisfera. Los sakla y caciques consultados se
haban manifestado en contra de esta iniciativa. El
gobierno es poco sensible a la regularizacin del
territorio kuna de Takarkun-Yala, por considerar esta
rea, vecina a Colombia, como zona de orden
pblico.

22

Al integrarse el rea de Bayano al Programa, por


estar localizado en esa zona el tramo inicial de la
carretera a pavimentar, se incluyeron dos mesas
adicionales de concertacin: la kuna-colona de
Madugand y la embera-colona de Ipet-Piriat, que
fueran realizadas en agosto de 1999. Los acuerdos de
las mesas son de dos clases: implican deslindes o
planes de reasentamiento. El Banco y el GOP vienen
estudiando la posibilidad de apoyar los reasentamientos con recursos del Programa, dentro del marco
de la directiva operacional OP-710 de Reasentamiento Involuntario del BID.
23
Con la colaboracin del licenciado Hctor
Huertas, se logr, en el mes de abril de 1998, un
principio de acuerdo de deslinde entre Ancn y la
comunidad de Mogue.

20

En una reunin propiciada por el Programa en


Puerto Lara, celebrada entre el 27 y 28 de mayo de
1998, los embera-wounaan acordaron un texto
unificado de propuesta de ley. La comisin de
concertacin, gobierno-legislatura-indgena para el
estudio de este proyecto de ley, est planeada para ser
conformada en noviembre del 2000.
21

La carta orgnica de la comarca embera-wounaan,


fue aprobada por el gobierno despus de la aprobacin por parte del Banco del Programa.
29

provincial del 4,5% (promedio nacional, 2,6%),


indicativa de flujos inmigratorios, permite
proyectar un crecimiento relativo de esta
poblacin respecto a la afrodarienita e indgena,
dentro de los prximos aos. La dinmica de
ocupacin latina de la tierra responde a los
fenmenos que se detallan a continuacin:

la ocupacin es expansiva, representado en


los siguientes hechos:
a) la expansin de la frontera agrcola: el
hecho de que los colonos tienden a talar el
monte, para establecer cultivos de rastrojo y
posteriormente pastizales;
b) la migracin intraprovincial: la tendencia
de los colonos a vender las tierras agotadas
para el uso agrcola, que se han convertido
consciente o inconscientemente en pastizales, a nuevos colonos terratenientes ganaderos, empresas reforestadoras de teka o especuladores de tierras. Con el efecto de que,
por lo general, migran a otros lugares de la
provincia a repetir el proceso, lo que incide
sobre el aumento de la frontera agrcola; y
c) puede preverse que la pavimentacin de
la carretera, aumentar la migracin y por
ende, la ampliacin de la actual frontera
agrcola y las prcticas no sostenibles, si no
se liga la titulacin a planes de manejo participativos;
el uso de la tierra tiende a no ser sostenible,
distinguindose tres usos culturales especficos:
a) el santeo: caracterizado por la consciente conversin de bosques en sabanas
para la agricultura. Tiende a conformar comunidades locales estables (Quintn, Ro
Iglesias y Ro Congo);
b) el veragense: caracterizado por el establecimiento de un sistema de agricultura
rotativa, al inicio sostenible (Cucunat). La
sobre poblacin, puede convertir el manejo
de rastrojos en no sostenible (Calle Larga); y
c) el chiricano: caracterizado por un sistema
doble de rastrojos y pastos (carretera, filo
del Tallo) y por un uso del rastrojo presionado por demandas de mercado, que tiende a
pastificarse (praderizacin inconsciente);

24

30

slo el 16% de las reas de ocupacin se


encuentran en tierras libres de proteccin,
dentro de las reas cercanas a la carretera y
Ro Congo, principalmente. El resto de las
posesiones se localizan dentro de las siguientes reas: Reserva Forestal del Alto
Darin (Chiat), Reserva Hidrolgica de la
Serrana del Filo del Tallo, Reserva de Cangln y Reserva de Chepigana (Setegant,
Quintn, Calle Larga). Lo anterior, demuestra no slo la precariedad de la tenencia de
la tierra latina en la provincia, sino el hecho
de que el establecimiento de normas de
proteccin impuestas a las comunidades
(sin haber sido consultadas y sin haber establecido obligaciones asumidas ni estrategias
participativas), no ha sido bice para el
avance sobre ellas de la deforestacin y el
aumento de la frontera agrcola;
los predios carecen de titulacin (slo 380
de ms de 5.000 posesiones denunciadas24
poseen ttulo de propiedad), lo que conlleva
a los siguientes efectos:
a) la economa es agraria, no existe empleo
ni actividad empresarial, en razn a la incapacidad crediticia de los latinos que no
pueden utilizar sus tierras como garanta. La
carencia de capacidad de crdito, presiona la
frontera agrcola con cultivos y ganadera
extensivos e ineficientes;
b) la fijacin territorial de las comunidades
es insegura a largo plazo (herencia), lo que
fomenta la actitud de vender las posesiones,
dentro del activo y libre mercado de estos
pseudo-ttulos; y
c) la inexistencia de ttulos, hace difcil el
control ambiental y los controles de reas
mximas y de adjudicaciones nicas existentes en la Ley para la Titulacin en Darin
(Decreto No. 5-A de 1982); y
los usos culturales permiten disear cambios
especficos al uso actual que persigan la
sostenibilidad de las explotaciones, con la
ventaja de que se posee el instrumento jur dico, para ello, el Artculo No. 15 del
Decreto No. 5-A, conocido como Decreto
Wacuco, que le concede competencia a la
En su gran mayora correspondiente a los latinos.

autoridad ambiental para condicionar el


ttulo de propiedad al manejo ambiental,
quedando la obligacin, como condicin
resolutoria del dominio en el registro.

reas de proteccin ambiental


En este caso, existieron dos propuestas diferentes: la indgena y la afrodarienita, que se
relacionan aparte.

Propuesta . Tomando en consideracin la


problemtica expuesta, se propuso una estrategia
que comprende el establecimiento de un plan de
titulacin para las comunidades de poseedores
latinos y de un plan de formulacin y concertacin de planes de manejo intraprediales. El plan
de titulacin debe diferenciar las titulaciones
correspondientes a las reas libres de limitaciones a la propiedad (para las cuales se ofrecera
facilitar la titulacin a cambio de compromisos
de manejo sostenibles de las ocupaciones) y las
titulaciones correspondientes a los terrenos
localizados dentro de reas actuales de proteccin, amortiguamiento o de aquellas que puedan
ser incluidas dentro de su extensin o de nuevas
limitaciones.25 Estas ultimas estaran condicionadas a planes de manejo intraprediales sostenibles de cada predio y como condicionamiento de
las titulaciones que asuma el Programa, dentro
de una estrategia de sostenib ilidad participativa.

Propuesta indgena
Para los indgenas, es menester definir y mapear
dentro de sus territorios las reas de proteccin
que equivalen a dos categoras: las reas de
proteccin total (picos, nacimientos de aguas,
lagunas sagradas, salados, bosques de kalu
(kuna) y lugares de descanso de los animales), y
las reas de usos restringidos (bosques de
materiales de construccin y bosques de plantas
medicinales).
Adicionalmente, propusieron
desarrollar sus respectivas cartas orgnicas
(instrumentos de legislacin interna autnoma
que el ordenamiento legal panameo les reconoce a las comarcas) a nivel de la reglamentacin
de restriccin y uso correspondiente a cada una
de las categoras mapeadas, previa coordinacin
tcnica con la autoridad ambiental. Para los
indgenas, se trata de que se reconozca el uso
cultural tradicional en lo relativo a las normas
internas de proteccin, apoyando la materializacin de esos usos en trminos de mapeo y
reglamentacin y generando una coordinacin
con la autoridad ambiental y el Programa, que
conlleve a la posibilidad de ajustes tcnicos
frente al concepto de la sostenibilidad ambiental
para el caso de disfunciones que se observen.

Estrategia de manejo
territorial participativo
En el marco del concepto participativo del
desarrollo sostenible, las comunidades definieron propuestas de participacin en el manejo
territorial, con el propsito de que fueran
adoptadas por el Programa26 , clasificndolas en
estrategias para seis reas:
de proteccin
ambiental, de manejo forestal, ganaderas de
produccin agrcola, de pesca y urbana.

Los embera-wounaan de la comarca esperan


usar el aparte de la carta orgnica referente a
reglamentacin del uso de la tierra para ajustar
su desarrollo normativo a los usos culturales
tradicionales. Los kuna y los embera-wounaan
de tierras colectivas, esperan tener la oportunidad de, una vez reconocidos sus territorios (ver
propuesta de regularizacin de tenencia de la
tierra), trabajar sus cartas orgnicas directamente
sobre sus propias categoras conceptuales de uso
cultural, sin necesidad de acudir a otras concepciones para expresarlos.

25

De acuerdo con el ordenamiento territorial y las


recomendaciones de manejo de reas frgiles que
fueron diseandas por la firma consultora Dames y
Moore y adoptadas por la ANAM como Plan
Indicativo de Ordenamiento Territorial en la
Resolucin No. 0012 de 1999.
26

Slo una pequea parte de estas propuestas fue


incorporada al diseo del Programa, directamente o
con algunas variaciones y las otras podrn ser
consideradas durante la ejecucin del Programa en
los POA (ver Capitulo V: Lecciones Aprendidas).
31

Para estos efectos, los indgenas solicitaron el


soporte tcnico de una consultora, que los
apoye para la validacin en trminos de criterios
de sostenibilidad ambiental de su labor de
categorizar los usos culturales, dentro de las
reas de proteccin, con el propsito de recomendar los ajustes pertinentes a la reglamentacin de sus cartas orgnicas. Consideran que
para llevar adelante esta propuesta, el apoyo
financiero debe consistir en:

afrodarienitas o multitnicos), al reconocimiento


de las posesiones que se encuentren dentro de
las actuales reas protegidas que poseen restriccin de titulacin (Parque Nacional Natural de
Darin, Bosque Protector del Alto Darin,
Reserva Forestal Cangln, Reserva Hidrolgica
de la Serrana del Filo del Tallo, Humedal de
Punta Patio y Corredor Biolgico del Bagre)
as como las que se localicen en cualquiera de
las reas nuevas de proteccin que se determinen
en el Programa (Corredor Biolgico Centroamericano, reas de recuperacin, manglares,
humedales y bosques xerofticos protegidos) o
en las ampliaciones de las ya existentes. Por
ltimo, para las reas de usos libre, el Programa
debe acudir al acuerdo de voluntades ofreciendo
contractualmente el apoyo tcnico y econmico
para facilitar la titulacin, a cambio de compromisos de proteccin y de manejo (moratoria de
talas y de quemas de pasto, labores de reconstitucin de manto).

recursos para apoyar las labores de mapeo


y de reglamentacin de los usos culturales;
financiacin de una consultora de validacin de los criterios de sostenibilidad del
mapeo y su reglamentacin; y
establecimiento de un sistema de transferencias presupuestales a las autoridades indgenas para el control y seguimiento de las
reas de proteccin.

Propuesta afrodarienita y latina

En ambos casos, el acuerdo de titulacin


incluira la condicin resolutoria del ttulo 27 en
el caso de incumplimiento de las responsabilidades asumidas en el respectivo plan de manejo
intrapredial.

Los latinos y afrodarienitas propusieron el


establecimiento y definicin intrapredial de las
reas de proteccin, bien se trate de los bosques,
humedales o zonas secas preexistentes o de reas
frgiles o fuentes de agua, que deban ser
sometidas a planes de recuperacin, dependie ndo de las recomendaciones tcnicas al respecto.

Las poblaciones afrodarienitas y latinas solicitaron soporte tcnico del Programa en la definicin del ordenamiento territorial regional y de
criterios de manejo de reas frgiles, que
permitan orientar las concertaciones de los
planes de manejo intrapredial que condicionarn
las titulaciones. Los comits de salud se
encargaran del control y vigilancia de las reas
de proteccin de acueductos. Las organizaciones locales (comits de tierra) se encargaran del
control y vigilancia del cumplimiento de los
compromisos establecidos en los planes de
manejo intrapredial.

Para las poblaciones afrodarienitas y latinas, se


trata de condicionar la titulacin de sus posesiones a la moratoria de la tala y a manejos especiales de las reas que ameriten proteccin y que
se encuentren dentro de los predios o territorios
a titular, de conformidad con los criterios
tcnicos de cobertura, pendiente, calidad de
suelos, humedad y pluviosidad; asegurando de
esta manera que las prcticas de proteccin
partan de un contrato social, que asegure el
compromiso y la participacin de los titulados.
Especficamente, se ha propuesto el realinderamiento de la reserva de Chepigana, para que sea
posible la legalizacin de las posesiones que se
encuentran afectadas por los actuales linderos de
esta reserva. Tambin se propuso el condicio namiento de las titulaciones individuales
(propiedad privada) o colectivas (territorios

27

La condicin resolutoria podra ser directa para los


predios localizados en reas de proteccin, o por
prenda para los predios condicionados por acuerdo de
voluntades.
32

Para lo anterior, pidieron el siguiente apoyo


financiero del Programa:

Grfico IV-1. Disminucin de la


produccin forestal de Darin
(miles de pies cbicos)

financiacin para la elaboracin y concertacin de los planes de manejo intraprediales28 ;


apoyo a los comits de tierra para el control
y vigilancia participativa de dichos planes; y
apoyo de la autoridad ambiental para el
monitoreo del cumplimiento de esos planes.

30000
25000
20000
15000
10000
5000

reas de manejo forestal

29

La propuesta comunitaria de manejo de reas


de explotacin forestal consensuada consisti en
lo siguie nte:

1993

1994

1995

1996

Fuente: INRENARE.

Las anteriores propuestas han sido justificadas


en la consulta por varias razones. La primera es
la sobreexplotacin del recurso (caoba, cedro
espino, cativo), que se refleja en la disminucin
progresiva de los volmenes aprovechados de
ms de 25 millones de pies cbicos en 1993 a
aproximadamente 13 millones en 1996 (ver
Grfico IV-1). Por otra parte, las especies
aprovechables se encuentran cada vez ms
adentro del bosque, lo que implica un mayor
impacto de las obras y trabajos para la tala y
transporte y el alejamiento del recurso para las
poblaciones artesanales locales. Esto significa
que, cada vez ms, la tala queda en manos de
intermediarios industriales, que poseen los
recursos mecanizados para el transporte de las
tucas, as como el hecho de que las concesiones
y permisos no han sido acompaados de reforestacin restitutiva.

la reforma al rgimen actual de explotacin


forestal para Darin (abolicin de las concesiones y los permisos colectivos comarcales
y regulacin sostenible de los permisos individuales), que implique una moratoria de la
gran tala en Darin;
el establecimiento de permisos especiales de
explotacin directa para comunidades organizadas de pequeos madereros;
el apoyo a una empresa forestal indgena de
tala de bajo impacto;
el apoyo financiero, tcnico y de comercializacin a talleres de ebanisteras locales
como fomento a la transformacin secundaria y al ingreso provincial; y
el apoyo a la reforestacin de materiales de
construccin y de insumos de artesanas a
las comunidades locales.

La propuesta para las reas de manejo forestal


tambin se justifica por el bajo ingreso que la
explotacin forestal actual de Darin representa
para la provincia (ver Grfico IV-2) que se
acompasa con el impacto ambiental y sociocultural que ocasiona. (La contribucin de las
actividades forestales al ingreso provincial no
alcanza los 5 millones de balboas). La madera
ni se asierra ni se transforma secundariamente en
Darin y sus precios son oligopolizados a la
baja, al punto que las maderas finas son usualmente utilizadas en Panam para labores de
mampostera.

28

Hasta el momento, el Programa ha avanzado en la


conceptualizacin de planes de manejo locales.
29
A contrario sensu de lo propuesto por las
comunidades, la firma consultora a cargo de elaborar
propuestas productivas, recomend al Programa una
reforma al rgimen forestal tendiente a un aumento
considerable del volumen actual de tala, a travs de
concesiones por licitacin internacional certificada.
Lo anterior, sumado a las presiones de los grandes
taladores, llevaron a que no se definiera una poltica
forestal para el Programa.
33

Por ltimo, la propuesta se justifica por la


contaminacin e impactos negativos, representados por el efecto lagunar de mareas lejanas, las
inundaciones por afectacin de topografa, el
alejamiento de los animales de caza, la afectacin al uso cultural de los bosques y la compactacin de suelos y semillas. En la zona del ro
Balsas (primer productor de madera en Darin),
por ejemplo, se observa el efecto lagunar de las
mareas lejanas. Los cambios de marea que se
presentan en La Palma, demoran seis horas en
llegar a Camogant. As, cuando la marea baja
del Balsas se encuentra con la que sube por el
Tuira se observa un fenmeno de retencin de
aguas en el ro. Los detritos de las concesiones
madereras se enlagunan entre Camogant y
Chulet, producindose una descomposicin
orgnica, presencia de metano, disminucin de
oxgeno en el ro que disminuye la pesca y
afecta la seguridad alimentaria de las poblaciones ribereas, que dependen del pescado para
suministro de protenas, aumentando los niveles
de desnutricin.

son inadecuados sanitariamente (zinc vs. wgara


para cubiertas). Por ltimo, el trnsito de
equipos pesados por los bosques, compacta los
suelos y las semillas, afectando los ciclos de
reproduccin de su biodiversidad, problema
que afecta especialmente a las poblaciones
indgenas.
Grfico IV-2. PIB de la Provincia
de Darin por Actividad
(en miles de balboas)
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0

Agricultura (1990/91)
Pesca (1996)
Forestal (1996)
Ganadera (1997, estimado)
Fuente: CRG, INRENARE.

Las poblaciones indgenas y afrodarienitas vecinas a concesiones madereras se quejan de que


en el verano, cuando se saca la madera, se
construyen trochas con tractores que alteran la
topografa de los terrenos de baja pendiente. En
invierno, se producen inundaciones por represamiento de las aguas, que afecta las viviendas,
los vertederos de basura, la flora baja y la fauna
del bosque. Las poblaciones indgenas manifiestan que las actividades de la maquinaria de
los concesionarios madereros alejan los animales
de cacera, afectando su seguridad alimentaria.
Estos grupos tambin han hecho notar que la tala
industrial afecta el uso cultural de los bosques
porque daa la trama de bejucos que se usan
para la construccin de casas; afecta las plantas
bajas de donde se obtienen las medicinas
tradicionales; aleja la posibilidad de consecucin
de madera fina y contribuye al despoblamiento
de palmas, como la wgara, que se usan para
los techos. El corolario de afectacin cultural de
este fenmeno es el hecho de que las comunidades indgenas y afrodarienitas han ido perdiendo
su capacidad de reproducir su vivienda tradicional, pasando a depender de materiales exgenos,
que generan una dependencia del mercado y que

Por otra parte, existe la percepcin de que


la principal funcin de la autoridad ambiental
es la de conceder permisos de explotacin de
la madera, no la de proteger el ambiente. Se
establece, as, una paradoja entre las funciones
de explotacin y proteccin de la autoridad
ambiental que desdibuja su accionar ante las
comunidades, en donde son comunes las
presunciones de corrupcin que se predican de
los funcionarios de la institucin.
Adicionalmente, existe una sensacin de injusticia en el actual sistema, que a juicio de las
comunidades est diseado para beneficiar a los
concesionarios y no a las comunidades, pudie ndo disearse frmulas de explotacin de bajo
impacto que beneficien a las comunidades que
interactan con estos bosques y no a personas o
a empresas exgenas.
Se solicit al Programa apoyo para la realizacin
de inventarios forestales en las comarcas
indgenas y en los bosques de uso potencial
de explotacin forestal; apoyo tcnico y de
capacitacin a la empresa forestal indgena y a
34

las empresas forestales de los pequeos taladores; la realizacin de un estudio de mercado para
las ebanisteras locales y estudios de factibilidad,
y apoyo crediticio para la empresa indgena, las
empresas de los pequeos taladores; y las
empresas locales de ebanistera.

La propuesta de reduccin y tecnificacin de


pastos se justifica por los siguientes aspectos:

reas ganaderas

Dentro del modelo de uso cultural santeo, se


manifest por parte de los ganaderos la intencin
de colaborar en aras de la sostenibilidad de la
ganadera.

por la insostenibilidad inherente a una


prctica cultural que convierte el bosque en
sabana;
por la baja densidad ganadera existente en
Darin (existen solamente 49.713 cabezas de
ganado frente a 140.000 has. de pasto); y
por el uso de las quemas para renovar las
sabanas, por falta de pastos artificiales.

Se solicit el siguiente apoyo normativo: la


adecuacin del rgimen de COPFA a la modernizacin y tecnificacin de los pastos; y el
condicionamiento de la titulacin a los planes de
reduccin de pastos y al compromiso en la
moratoria de la quema de sabanas (planes de
manejo intrapredial para las reas dedicadas a la
ganadera en cada predio).

La propuesta se estableci en el compromiso de


reducir pastos como elemento condicionante de
las titulaciones demandadas al Programa, y la
solicitud de apoyo para el cumplimiento de la
tarea de reduccin de pastos. Para estas ltimas
se ofrecen cuatro alternativas: la mejora de
pastos, la mejora de razas, la reforestacin por
siembra y la reforestacin reticular. La mejora
de pastos se basa en el establecimiento de un
programa crediticio para la siembra, con el
nimo de aumentar la cabida bovina y de
disminuir los requerimientos de reas de pasto.
Esto conlleva a la identificacin de semillas
artificiales y a la financiacin de su siembra e
implica una moratoria de las quemas de pasto.
Eventualmente, puede avanzarse en procesos de
semiestabulacin. La mejora de razas tambin
incluye apoyo para la introduccin de ganado de
doble propsito. A su vez, se estableceran
apoyos a la reforestacin para facilitar al
propietario la reduccin de las reas a las que se
hubiere comprometido para promover la
reforestacin por siembra. En los casos de
vecindad a reas de bosque, se definiran reas
sobre las cuales el propietario dejara crecer el
rastrojo para propiciar la extensin reticular del
bosque vecino. Este tipo de reforestacin,
biodiversa, no se sujetara a una dedicacin
comercial, sino protectiva y por lo tanto, a
diferencia de la anterior, debera ser subvencionada (pago por fijacin de carbono) 30 .

Adicionalmente, se solicit un proyecto de


asistencia tcnica para el plan de reduccin de
pastos que comprendiera:

un plan de concertacin con los poseedores


para la definicin de los compromisos de
reduccin de pastos, frente a la titulacin y a
los apoyos pertinentes;
la identificacin de semillas adecuadas a los
suelos;
la oferta de inseminacin artificial y toretes
para el mejoramiento de razas;
la oferta de plntulas para reforestacin en
las reas que se concierten como de recuperacin en cada predio; y
la identificacin de zonas de encierro para la
reforestacin reticular.

Se consider que el Programa debera estudiar


mecanismos financieros para apoyar la siembra
de pastos y el mejoramiento de razas y para
reforestar especies maderables. Adicionalmente
se debera estudiar un sistema de pago o subvencin por fijacin de carbono, concomitante a las

30

En el Programa se incorpor como experiencia


piloto, el concepto de manejo de reas crticas,
integrando un sistema de incentivos o subsidios

directos a pequeos productores (200 familias con


promedio de 10 has. por familia) a fin de compensar
el costo de conservar y proteger los bosques.
35

reforestaciones reticulares o a las reforestaciones


biodiversas por siembra que no se dediquen a un
ulterior aprovechamiento econmico; es decir,
cuyo objetivo sea la conservacin. Se sugiri el
estudio por parte del Banco de un sistema de
emisin de bonos, para financiar las reas de
recuperacin del bosque (y no de preservacin)
que se puedan obtener con este sistema.

o a suplir la seguridad alimentaria. La espacialidad de la siembra implica recomendaciones


relativas al establecimiento de barreras protectoras.
A pesar de las usuales crticas al sistema de roza
y quema de la agricultura itinerante de barbechos o rastrojos, este sistema posee la ventaja
tcnica de tratarse de un sistema de labranza
mnima, que puede ser manejado de una manera
sostenible, como lo atestigua en la zona los
paisajes culturales indgenas, afrodarienita y
veragense. Distinto es que este sistema se
maneje de una manera que no sea sostenible, lo
que sucede por la falta de controles en las
quemas y por la sobreexplotacin (alta frecuencia de rotacin) que conlleva su pastificacin,
como hemos observado que sucede en el uso
cultural chiricano-herreano31 .

reas de produccin agrcola


Se diferenciaron las reas de labranza mnima y
aquellas susceptibles de una agricultura mecanizada sostenible, para las cuales se consider que
el Programa no debera ocuparse de ellas.
Para las primeras, se manifest la necesidad de
que se entre a regular el uso de los rastrojos para
establecer sus criterios de sostenibilidad, en los
reglamentos del uso cultural indgena, en los
planes de manejo de los territorios afrodarienitas
o multitnicos, en los planes intraprediales de las
posesiones familiares de estos ltimos territorios
y en los planes intraprediales condicionantes de
los ttulos de propiedad privada.

Un proyecto adecuado de manejo obligatorio,


ligando la titulacin a planes de manejo, puede
establecer los parmetros de la sostenibilidad de
los rastrojos en la provincia.
Para estos efectos, se propuso el condicionamiento de la titulacin a los planes de manejo
intraprediales de las reas de agricultura de
rastrojo y el soporte tcnico para la elaboracin
y concertacin de planes de manejo intraprediales en lo relativo a la determinacin de reas de
agricultura de rastrojo y en la definicin de las
frecuencias y diseo de la espacialidad.

Se trata de considerar los rastrojos como reas


de amortiguamiento para regularlos de acuerdo
con frecuencia, localizacin y diseo. La
regulacin de los usos de los rastrojos es funcin
de la frecuencia de rotacin, relacionada con la
calidad de los suelos y la capacidad biolgica de
reproduccin del rastrojo y la espacialidad de la
siembra, que es funcin de la pendiente y de la
erosin. Para la zona, de acuerdo con las
clasificaciones de uso mltiple agrcola, la
frecuencia de rotacin va de 4 a 6 aos. El
hecho de que se establezca una frecuencia, trae
como consecuencia para cada predio, la determinacin de un rea mxima de siembra por
perodo, que depende de dividir la totalidad del
rea de uso para rastrojos por la frecuencia. El
establecimiento de la norma de frecuencia y
su corolario, la definicin de un rea mxima de
cultivo por perodo anual o semestral para cada
predio, puede traer como consecuencia la
disminucin de reas de cultivo para el usuario,
por lo que este plan debe acompaarse de
apoyos e incentivos para la diversificacin y la
comercializacin, tendientes a mejorar el ingreso

Igualmente, se solicit al Programa la oferta


de alternativas de diversificacin (cultivos
permanentes sobre reas adecuadas, cultivos de
baja rea y alto rendimiento, esquemas de
agricultura orgnica sostenible, especies menores, complementos a la seguridad alimentaria) y
de comercializacin, que no impliquen presiones
para el aumento de las reas de rastrojo y

31

El actual sistema, que obliga a los agricultores a


solicitar permisos para las quemas, no se ocupa de la
problemtica anotada.
36

permitan complementar el uso sostenible de


stos32 .

pas, no se revierten a la provincia ni benefician


a la poblacin darienita.

reas de pesca

Grfico IV-3. Toneladas de


pesca (todas las especies)
capturadas en Darin

La propuesta de las comunidades pescadoras


para el ordenamiento territorial de las reas de
pesca contiene cuatros elementos. Se trata del
establecimiento de un Santuario para la Pesca
Artesanal, que a la vez sirva de proteccin a la
reproduccin del camarn blanco, en donde se
prohiba de manera permanente la pesca industrial. El rea propuesta es la que encierran las
lneas Isla Iguana Punta Patio Punta Santa
Brbara. La propuesta tambin incluye la
revisin de los perodos de veda industrial del
camarn, aumentando el perodo de octubre a
diciembre al actual de enero a mayo. Asmismo
se propone el establecimiento de un sistema de
vedas para las poblaciones de mariscos de las
lamas costeras y el establecimiento de un
sistema de veda para los peces del ro (propuesta
indgena), acompaada de un programa de
repoblamiento de especies fluviales (peces y
camarn de ro) a travs de siembras en las
lagunas.

25000
20000
15000
10000
5000
0
1970

1980

1990

1996

Fuente: Contralora General de la


Repblica.

Como soporte del Programa para este plan se


propone:

La justificacin a esta propuesta es una dismin ucin de la pesca en Darin desde 1980 (de ms
de 20.000 toneladas a menos de 15.0000 en
1996) (ver Grfico IV-3). La pesca del camarn
ha decado por sobreexplotacin de la flota
industrial sobre el golfo de San Miguel (de 17 a
6 TM por barco) (ver Grfico IV-4), la de
mariscos por falta de veda y la pesca fluvial
por la fragmentacin de los corpsculos de
vertimiento al sistema fluvial, factor de la
deforestacin. La propuesta tambin se justifica
porque aunque la pesca es la actividad econmica primordial de la provincia, los altos ingresos
que por exportacin del camarn blanco tiene el

32

El Programa previ apoyar actividades estratgicas de la comunidad para mejorar la estructura


productiva.
37

la reforma al rgimen de pesca para el


Darin, a fin de establecer los santuarios y
las vedas propuestas;
el establecimiento de un sistema concertado
de control del rea de santuario de pesca
artesanal entre la Autoridad Martima de
Panam (AMP) y las comunidades de pescadores organizados;
el estudio de los ciclos reproductivos de los
mariscos presentes en la baha de GarachinTaimat, para recomendar un sistema de vedas;
el estudio de las especies recomendables
para el repoblamiento ictiolgico de los ros;
apoyo en capacitacin y asistencia tcnica a
los pescadores artesanales para la conformacin de microempresas pesqueras; y
la creacin de un fondo de apoyo a las
microempresas de pesca artesanal.

posee un ordenamiento urbano adecuado.


Segundo, los planes de ordenamiento urbano
tambin se requieren porque la desnutricin y
morbilidad de la poblacin infantil puede
trazarse primordialmente a problemas sanitarios,
ya que no existen sistemas adecuados de
vertimiento de excretas (no hay alcantarillados,
las letrinas se inundan en invierno) y de basuras
(no existen vertederos ni sistemas de recoleccin
de basuras adecuados). Tercero, una buena parte
de los poblados carece de zonas de expansin
para el crecimiento. Cuarto, son escasos los
espacios pblicos, zonas de mercado, mataderos
y zonas de recreacin. Por ltimo, la carencia de
ttulos de propiedad de los predios urbanos es un
impedimento para el desarrollo.

Grfico IV-4. Tm./Barco


en el Darin
20
15
10
5
0
1955

1993

Fuente: Dames y Moore, 1998, 2.

reas urbanas
Se propuso el establecimiento de planes de
ordenamiento urbano que contengan la delimitacin de espacios pblicos, residenciales, de
recreacin y de expansin urbana; la titulacin
de los predios urbanos y la conformacin de
catastros; la definicin de reas de proteccin
para el suministro de agua potable y la regulacin de su manejo; y la dotacin de sistemas
adecuados de vertimiento de excretas y basuras.

Se solicit apoyo del Ministerio de Vivienda


(MIVI) para la expedicin de normas para el
ordenamiento urbano de Darin, a travs de un
estudio de crecimiento, determinacin de reas
pblicas y apoyo a la titulacin urbana y el
establecimiento de catastros, y el estudio y
diseo de alternativas adecuadas para el vertimiento de excretas y basuras.

La solicitud de los planes de ordenamiento


urbano se justific por cinco razones. En primer
lugar, el patrn de asentamiento de la poblacin
en la provincia de Darin es de una serie de
pequeos centros urbanos dispersos. Hasta el
ltimo censo, existan 650 poblados censados,
que se estiman actualmente en una cifra superior
a los 800. Ninguno de estos asentamientos

El aporte financiero solicitado al Programa


comprende la financiacin de un plan de apoyo a
las labores del ordenamiento urbano de Yaviza,
El Real, La Palma, Metet y Santa F; la financiacin de un plan maestro de vertimiento de
basuras; la financiacin de sistemas de alcantarillado para La Palma, Yaviza, El Real y
Garachin; y apoyo con materiales para la
adecuacin de letrinas.

38

V. LECCIONES

De la experiencia de la consulta comunitaria


dentro del proceso de formulacin del Programa
de Desarrollo Sostenible de Darin se pueden
colegir lecciones sobre los siguientes temas:
reconocimiento previo, secuenciamiento, cultura
de la participacin, esquema institucional de la
participacin, manejo de conflictos, gnero,
memoria institucional del Programa, canales de
informacin y recursos. Estas lecciones se
detallan a continuacin.

identificar sujetos sociales y establecer cronogramas de trabajo y de talleres, han sido incorporados con xito en las consultas del corredor
Santa Cruz-Puerto Surez y de la regin occidental de la cuenca ampliada del Canal de
Panam.

Secuenciamiento
Uno de los problemas crticos que se experiment en la consulta, fue el de la coordinacin
de las distintas firmas consultoras en el cumplimiento de sus diferentes tareas. Las fallas en la
articulacin de las consultoras pueden ser
imputadas a debilidades en el secuenciamiento
de las actividades de las consultoras y a la
carencia de mecanismos de resolucin de
opiniones contradictorias de los consultores.
En los trminos de referencia, exista un organigrama, segn el cual la consulta comunitaria
debera alimentar y orientar las actividades de
las consultoras de estudios, lo que slo se
pudo cumplir parcialmente. Por una parte el
secuenciamiento era deficiente, al haberse
avanzado las consultoras en paralelo, de tal
manera que los diferentes informes de los
consultores se iban produciendo mientras apenas
se tenan datos parciales de las consultas. Por
otra parte, se not desinters de algunas firmas
consultores en la consulta comunitaria, a la cual
no le dieron importancia, considerndola una
mera formalidad y siguiendo sus propias
agendas.

Reconocimiento previo
Para identificar los sujetos sociales de la
consulta se realiz un trabajo previo que
consisti en entrevistas con organizaciones,
ONG y especialistas y una revisin bibliogrfica. La identificacin, as lograda, fue aceptable
en el caso indgena, en donde se dispuso de los
mejores informantes previos; relativamente
adecuado en el caso latino, al tenerse acceso a
las organizaciones de base, y deficiente en el
caso afrodarienita, que no cuenta con mayores
instancias organizativas. En el transcurso de los
talleres, se comprob que la informacin que se
buscaba estaba en el campo. En general la
asistencia a los talleres fue buena, gracias a la
actividad desplegada para programar los talleres
y el reconocimiento previo a las zonas alert a
las comunidades acerca de las caractersticas del
proceso (como se hizo, experimentalmente, en
Samb, con buenos resultados). As, se logro
establecer de antemano las fechas y lugares de
los talleres.

Las deficiencias en la articulacin fueron en


buena parte causantes de que varias decisiones
crticas para el Programa quedaran aplazadas
para definirse durante su ejecucin.
Los
proyectos del Programa no pudieron definirse a
nivel de actividades, dejndose su determinacin
a los POA, lo que genera alguna incertidumbre
entre las comunidades, por la posibilidad de
imponderables que puedan intervenir negativamente en la materializacin de las etapas

Todas las poblaciones consultadas se mostraron


gratamente sorprendidos porque se les tuviera
en cuenta, no estando acostumbrados a esta
clase de consultas, dado que las comunicaciones
son difciles, no existiendo prcticamente prensa
escrita y contando las regiones aisladas con
sintona radial limitada.
Reconocimientos
previos con esta metodologa para buscar
consensos con las comunidades sobre el proceso,
39

subsiguientes de la participacin, en especial en


el proceso de consulta y concertacin con las
comunidades para la programacin de los POA.

estricto de secuenciamiento que garantiza que


las iniciativas de las comunidades sern tenidas
en cuenta y evaluadas por los responsables de
los estudios. En el proyecto de Desarrollo
Sostenible de la Cuenca Hidrogrfica del Canal
de Panam se est programando la consulta
como actividad inicial en el secuenciamiento de
las acciones de preparacin del Programa, para
asegurar que los consultores que preparan los
estudios tcnicos cuenten con las propuestas de
las comunidades y as focalicen sus acciones
para evaluarlas y mejorarlas. Adicionalmente,
se anticipo la etapa de consulta con instituciones
y ONG, para que sus propuestas reflejen las de
las comunidades y se focalicen en su implementacin o en su mejoramiento.

Otro fenmeno observado en el proceso, que


posee relacin con el tema de la articulacin de
la consulta a los estudios tcnicos, fue el
surgimiento de contradicciones y diferencias de
criterio entre los consultores sobre varios temas.
Por ejemplo, una de estas contradicciones se
relacion con la poltica forestal. Las comunidades solicitaron en consenso disminuir los
volmenes de la tala y buscar esquemas de
participacin en explotaciones sostenibles de
bajo volumen y fomento a la transformacin
secundaria local de la madera. Los consultores
encargados de temas productivos, por su parte,
proponan un aumento en los niveles de tala por
sistemas de concesin, con contratos por
licitacin internacional a 50 aos. En la consulta
se propona utilizar el Decreto Wacuco para
condicionar la titulacin a planes intraprediales
de manejo, mientras que los consultores encargados de estudiar temas legales manifestaban la
necesidad de propiciar una ley. Estos y otros
asuntos no llegaron a resolverse, aplazndose
estas decisiones para las labores anuales de
planific acin.

Cultura de la participacin
Mientras los altos funcionarios del gobierno
acogieron con voluntad manifiesta el compromiso de la participacin, en la realidad falta una
cultura institucional de la participacin, en
especial en los niveles medios de las instituciones. Existen fenmenos de etnocentrismo, pero
principalmente se observa la dinmica de las
agendas propias de cada funcionario o institucin. Es difcil acostumbrarse a darle valor a las
propuestas y manifestaciones de las comunidades que son percibidas como objetos y no como
actores de la actividad pblica. En el esquema
inicial del Programa se prevea un proceso de
concertacin con las comunidades, a manera de
una segunda ronda de consulta, para consensuar
los componentes del Programa, que hubo que
postergar. Sin embargo, qued establecido que
los planes operativos anuales sern consultados
directamente con las comunidades, en la etapa
de ejecucin previa a la aprobacin de los
mismos por el CEP.

Como correctivo a estas situaciones, el Programa dise un mecanismo de concertacin,


basado en la conformacin de un Comit Local
Consultivo (CLC), con presencia de representantes de base de las comunidades, que debe
avalar las iniciativas financiables para cada
POA. Asimismo, se estableci un Comit
Ejecutivo del Programa (CEP), con la participacin de representantes elegidos por las comunidades, quienes estn encargados de aprobar los
POA.
En programas posteriores del Banco se han
incorporado estas experiencias y se han elaborado dos estrategias diferentes para precaver las
limitaciones anotadas: en el caso del corredor
Santa Cruz-Puerto Surez, las consultoras de
estudios tcnicos y la de consulta comunitaria no
fueron contratadas por separado, sino como
parte de un consorcio. Las firmas que participan
en el mismo estn siguiendo un organigrama

Por otra parte, hasta el momento no se han


tomado los pasos conducentes a conformar las
mesas de concertacin de los instrumentos
legales, que posibiliten la regularizacin de las
tierras colectivas y de los territorios afrodarienitas (diferentes de las mesas de concertacin
de conflictos de tenencia de la tierra), ni tampoco se ha discutido la forma final que tendr la
40

titulacin de las propiedades de los colonos y su


relacin con condicionamientos de manejo
ambiental. Se ha presumido que las mesas de
concertacin se restringen a los conflictos de
tierra entre partes, quedando por fuera las
concertaciones con el gobierno y el Programa
sobre temas tan importantes como la regularizacin de la tenencia de la tierra (en donde se
sigue adelante con el catastro sin resolver el
componente legal), la proteccin a la pesca
artesanal, la definicin de la poltica forestal y
el apoyo a la reglamentacin cultural del uso de
la tierra de las comarcas indgenas o la priorizacin de los proyectos productivos de las comunidades. Sin embargo, se espera que el esquema
de participacin establecido en el Programa ser
el foro adecuado para que estas indefiniciones
vayan siendo abordadas y los temas resueltos, en
funcin del dilogo entre el gobierno, las
comunidades y la sociedad civil, presentes en el
Comit Consultivo Local y en el Comit
Ejecutivo del Programa.

Esquema institucional
de participacin
Para garantizar la continuidad del proceso
participativo en la etapa operativa del Programa,
se lleg a la conclusin que era indispensable
insertar instancias de participacin dentro del
organigrama institucional del Programa, asegurando recursos para su funcionamiento. El
esquema utilizado es el de la conformacin de
una instancia de iniciativa, conformada por un
Comit Local Consultivo, que a su vez se
alimenta de diferentes comits locales que se
vienen conformando por distritos 33 , que se
encarga de priorizar los proyectos y presentarlos
al Comit Ejecutivo del Programa. Dicho
Comit est compuesto por representantes de las
comunidades y de la sociedad civil en general,
quienes deben aprobar los POA. De esta forma,
se asegura que ninguna inversin va a ser
adoptada por el Programa que haya surgido por
fuera del esquema de participacin adoptado.

Esta experiencia ha sido incorporada en el


Programa de Desarrollo Sostenible de la Cuenca
Hidrogrfica del Canal de Panam.
Para
precavar la situacin anterior se opt por discutir
un documento previo acerca de los lineamientos
para la participacin con la autoridad del Canal
de Panam. El documento establece los alcances de un plan de participacin de las comunidades en el Programa que fuera acordado entre el
Banco y la ACP como estrategia y que habr de
servir de compromiso y marco de referencia para
el alcance de la participacin comunitaria.
Como parte de este plan, se ha convenido la
realizacin de talleres con las autoridades para
informarles sobre estos alcances y compromisos
y fomentar la cultura institucional de la partic ipacin social. Algo similar se ha recomendado
en los casos del programa de catastro y registro
de Costa Rica y de Infraestructura Vial Rural del
Per (2da etapa).

Manejo de conflictos
Para el manejo de conflictos, en especial
aquellos relacionados con el tema de la tenencia
de la tierra, se adopt la va de la conformacin
de mesas de concertacin como instrumento
para contribuir a resolverlos. Tambin, se lleg
al convencimiento que estas instancias no son
factibles si no se aseguran recursos para su
implementacin, los que fueran incluidos dentro
del diseo del Programa. Adicionalmente, se ha

33

Los congresos indgenas y ONG afrodarienitas


han criticado dos aspectos del funcionamiento de los
comits locales: a) el escenario local y multitnico
de participacin conlleva a una dinmica en la cual se
priorizan slo las coincidencias, dando como
resultado una demanda de servicios pblicos en
detrimento de las acciones estratgicas de ordenamiento y de mitigacin; y b) en los comits locales
no se ausculta la opinin de las organizaciones de
segundo grado y de las ONG locales. Al momento de
esta publicacin se estaban recomendando medidas
para superar esa deficiencia de diseo.
41

observado la necesidad de proveer a las partes


apoyo legal independiente, para aumentar su
confianza en el proceso y crear un escenario
realista para la bsqueda de soluciones.

Canales de informacin
El Banco ha recibido quejas sobre deficiencias
en la informacin a las comunidades, en especial
la relativa a las demoras del Programa y a los
procedimientos y agenda de consulta y concertacin para la programacin de los POA. En este
caso, se cre una gran expectativa entre la
comunidad consultada, la cual no pudo ser
atendida tan pronto se aprob el Programa. El
inicio de su ejecucin tuvo retrasos importantes
por razones de asignacin de presupuesto de
contrapartida y cambios en las autoridades de
gobierno. Dicho atraso no puede ser entendido
por la comunidad si no se tienen a mano mecanismos adecuados de informacin.

Gnero
A pesar de que se asegur la presencia de
mujeres en los talleres de consulta, esto no dio
lugar a un trato adecuado del tema de gnero en
las propuestas de las comunidades. De las 96
iniciativas presentadas slo dos, el proyecto de
artesanas embera-wounaan y el proyecto de
vedas de los mariscos de las lamas afrodarienita,
pueden ser considerados como proyectos con
componentes especficos de mujeres. Se sugiere
que en el futuro, un especialista de gnero forme
parte del equipo de consulta comunitaria.

Para contrarrestar lo anterior, el Programa prev


usar las emisoras radiales y establecer una rutina
informativa por este medio. De igual manera,
prev citar a las organizaciones de base de
manera peridica para difundir la informacin
que se considere pertinente. Tambin, se espera
que, en la ejecucin del Programa, el Comit
Local Consultivo sirva de canal multiplicador de
la informacin ante los comits locales y por su
intermedio a las diferentes comunidades.

Memoria institucional del Programa


En un programa de largo plazo y complejo como
el que se trata, la rotacin de consultores y los
cambios de gobierno pueden dar lugar al peligro
de que se pierda la memoria institucional; en
especial en lo relativo a la consulta comunitaria.
El mantenimiento de archivos no es suficiente
para garantizar que esto no ocurra. Para asegurar que no se pierdan de vista los compromisos
adquiridos con las comunidades, se recomienda
la realizacin de talleres de capacitacin y
evaluacin, que involucren a los consultores y
funcionarios que se incorporan a la labor y a los
que la dejan cuando ocurren rotaciones del
personal. En especial, estos talleres deben
abordar el tema de la participacin comunitaria y
de los diagnsticos sociosculturales.
Una
publicacin con estos temas sera tambin de
invaluable ayuda. En la pgina web del Banco,
se pueden consultar las ayudas memorias de las
diferentes misiones.

Recursos
Otra de las lecciones aprendidas, es que el
proceso de consulta comunitaria, a pesar de la
intensidad con que fuera abordado por el equipo
de proyecto del Programa, no lleg a implicar un
costo significativo en su preparacin y favoreci
la viabilidad del Programa. La consulta comunitaria, incluyendo los estudios de base de
metodologa rpida y otras labores de apoyo,
que se prolongara durante 8 meses de trabajo,
cost US$150.000 (sin estudios anexos), lo que
represent aproximadamente el 11% de los
costos de preparacin del Programa.

42

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