Sistema Educativo

Revista Derecho y Ciencias Sociales. Febrero 2010. N2.Pgs 106-131.
ISNN 1852-2971
Instituto de Cultura Jurdica y Maestra en Sociologa Jurdica. FCJyS.UNLP
La ley de educacin reformada. Cuestiones problemticas en torno a la

recurrencia de reformas educativas. (Segunda parte).
Guillermo Ruiz
Resumen.
En este artculo, que constituye la segunda parte del trabajo previo sobre este mismo
tema, se describen analticamente diversos aspectos regulados por las leyes 24.195 y
26.206, principalmente los referidos a la poltica curricular y la estructura acadmica. Se
abordan cuestiones relativas a las crticas modificaciones operadas en la estructura
acadmica as como la poltica curricular definida en el nivel federal del gobierno del
sistema. Se comentan tambin cambios relativos a las polticas de formacin docente y
la formacin tcnica profesional a partir del lugar que ocupan el Instituto Nacional de
Educacin Tecnolgica y del Instituto Nacional de Formacin Docente. Qu se
modifica y qu se mantiene? stas son las principales preguntas que guan este trabajo a
efectos de establecer las continuidades de las polticas que podrn disearse en virtud de
este nuevo marco normativo.
Abstract.
This article constitutes the second part of the paper previously developed in this journal.
In this case we focus on curricula policy and academic structure and their modifications
according to 24.195 Act and 26.206 Act. We argue that these changes were critical for
the system and can not be resolve by several norms without considering the real
possibilities for reform in educational institutions. We analyze to teacher training
policies and vocational training according to the role of the National Institute for
Vocational Education and Teacher Training National Institute. What has been modified
by the norms? What issues are kept without changes besides the reform? These are the
main questions in order to establish continuities inside the educational policy.
Doctor en Educacin (UBA), Master of Arts in Education (UCLA). Profesor Titular Regular de la
Teoras de la Educacin y Sistema Educativo Argentino (Facultad de Psicologa) y Profesor de Teora y
Poltica Educacional (Facultad de Derecho) en la Universidad de Buenos Aires. Miembro de la carrera de
investigador del CONICET; gruiz@derecho.uba.ar , gruiz@psi.uba.ar
Diego Andisco y Matas Gomar colaboraron en el procesamiento preliminar de los datos. Susana Schoo y
Sebastin Scioscioli realizaron comentarios crticos que permitieron enriquecer el trabajo.
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Revista Derecho y Ciencias Sociales. Febrero 2010. N2.Pgs 106-131. ISNN 1852-2971
La ley de educacin reformada. Cuestiones problemticas en torno a la
recurrencia de reformas educativas. (Segunda parte).
Guillermo Ruiz
1. Introduccin
En esta segunda parte del trabajo se avanza en el anlisis iniciado previamente y se
aborda cuestiones relativas a las crticas modificaciones operadas en la estructura
acadmica as como la poltica curricular definida en el nivel federal del gobierno del
sistema. Se comentan tambin cambios relativos a las polticas de formacin docente y
la formacin tcnica profesional a partir del lugar que ocupan el Instituto Nacional de
Educacin Tecnolgica y del Instituto Nacional de Formacin Docente.
Finalmente, se realizan conclusiones que abarcan a las dos partes de este trabajo y que
cuestionan los efectivos alcances de las recurrentes reformas educativas operadas en la
Argentina as como los potenciales y reales problemas derivados en virtud de la forma
en que son definidas e implementadas.
2. Estructura acadmica y poltica curricular
2.1. Ley Federal de Educacin: dispersin y fragmentacin sistmica en el plano
acadmico
En lo referido a la estructura acadmica, la LFE modific radicalmente la situacin
vigente hasta su sancin. La antigua estructura acadmica prevea un nivel inicial no
obligatoria hasta los 5 aos de edad, un nico nivel obligatorio, constituido por
educacin primaria de 7 aos de duracin, seguido por un nivel de educacin secundaria
de 5 6 aos de duracin segn las diferentes modalidades (bachiller, comercial,
industrial, entre otras). Finalmente se encontraba la educacin superior de estructura
binaria, conformada por dos sectores (universitario y no universitario) de duraciones
variadas segn las disciplinas y las carreras y sus dependencias (jurisdicciones o
universidades). Todos los niveles dependan al momento de la sancin de la ley 24.195
de las jurisdicciones menos el superior universitario nacional. La LFE extendi la
educacin obligatoria a 10 aos de duracin, elimin los niveles de educacin primaria
y secundaria histricos y cre dos nuevos (artculo 10, incisos a y b). De esta forma la
estructura acadmica segn la LFE contemplaba:
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1) el nivel de Educacin Inicial, cuyo ltimo ao pasaba a ser obligatorio; es decir,
el correspondiente a los alumnos de 5 aos de edad
2) la Educacin General Bsica (EGB) de 9 aos de duracin y de asistencia
obligatoria, constituida por 3 ciclos de 3 aos de duracin cada uno (EGB1, EGB2 y
EGB3); cuya definicin en lo referido a duracin y ubicacin surgi de los acuerdos
federales dentro del CFCyE y de las disposiciones especficas de cada jurisdiccin
3) la Educacin Polimodal de 3 aos de duracin no obligatorios, cuyas
regulaciones previeron 5 orientaciones generales posibles que surgieron de los
acuerdos en el marco del CFCyE
4) la Educacin Superior de duracin variada segn sean los sectores universitario
y no universitario
La LFE tambin defina la Educacin Cuaternaria (artculos 25 y 26) como aquella
posterior a la formacin de grado universitario algo que no fue retomado, con esta
denominacin, por la Ley de Educacin Superior sancionada en 1995. En el Captulo
referido a los regmenes especiales, la LFE dispona regulaciones sobre:
1) Educacin especial (artculos 27 al 29)
2) Educacin de adultos (artculo 30)
3) Educacin artstica (artculos 31 y 32)
4) Otros regmenes (artculos 33 y 34): donde se inclua a los alumnos con capacidades
especiales, los sistemas de educacin abierta y a distancia, los estudiantes internados
transitoriamente por circunstancias objetivas de carcter diverso.
5) Programas de rescate y fortalecimiento de lenguas y culturas indgenas (artculo
34)
6) Educacin no formal (artculo 35)
Lo problemtico del diseo de la estructura acadmica de la LFE fue su
aplicacin debido a que, en funcin de la forma de gobierno y administracin
descentralizada que garantiz la propia LFE, las jurisdicciones provinciales eran las
responsables de implementar la nueva estructura acadmica y la poltica curricular a ella
asociada. La ausencia de un Estado Docente, es decir de una poltica nacional tendente a
la coordinacin de la implementacin por parte de las jurisdicciones favoreci la
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diferenciacin horizontal de la oferta acadmica en todos los niveles. Las aplicaciones
de los niveles y ciclos de la estructura acadmica fueron muy diversas tambin por las
capacidades financieras y de administracin de cada jurisdiccin. Por ende, los
resultados fueron dramticamente diferenciales, lo que gener situaciones de
desigualdad educativa muy graves por las distintas duraciones de cada uno de los ciclos
de la EGB.
Paralelamente, y a travs de los decretos reglamentarios de la Ley Federal de Educacin
y de la Ley de Educacin Superior as como tambin de los acuerdos logrados en el
marco del CFCyE, se dio una recentralizacin normativa para la toma de decisiones que
afectaron a la organizacin institucional del sistema en todos sus niveles. Como
resultado se origin un contexto caracterizado, por un lado, por la implementacin de
una desprolija poltica de transferencia y, por otro lado, por la generacin de un
esquema de gobierno que recentraliz, en nuevas instancias u organismos ya existentes
(pero con funciones reasignadas) la definicin de las polticas educativas curriculares,
financieras y de evaluacin de la calidad. Todas las cuales terminaron aplicndose
diferencialmente dadas las distinciones contextuales de cada jurisdiccin.
La aplicacin de la estructura acadmica diseada en esa ley fue tan diferente en cada
jurisdiccin y dentro de cada una de ellas que puede pensarse en la prdida del carcter
sistmico de nuestro sistema nacional de educacin. Esto es consecuencia de que
perviven mltiples modalidades educativas sobre todo en los ciclos y niveles ms
problemticos que se disearon a partir de la ley 24.195: el tercer ciclo de la Educacin
General Bsica (EGB3) y la educacin polimodal. Esta aplicacin fue tan variada que
dio lugar dentro del pas a que dos jurisdicciones no aplicaran la estructura acadmica
diseada por la ley. Por otro lado, algunas jurisdicciones aplicaron dentro de sus
territorios diversas adaptaciones de estos ciclos y niveles educativos no congruentes ni
en la propia jurisdiccin. El panorama se diferenci an ms a partir del ao 2005
cuando la provincia de Buenos Aires (que haba sido una de las primeras en aplicar de
forma masiva la estructura fijada por la LFE) desmantel dicha estructura acadmica y
cre dos niveles educativos nuevos: la escuela primaria bsica (6 a 11 aos de edad) y
la escuela secundaria bsica (12 a 14 aos de edad) como unidades pedaggicas y
organizativas propias y de asistencia obligatoria, la ltima como nivel previo a la
109
educacin polimodal.1 Estos son slo algunos de los mltiples problemas que conllev
la aplicacin de esta ley sancionada en 1993 y que requerirn de muchos aos para ser
resueltos de manera efectiva.
Respecto de la poltica curricular, la LFE tena disposiciones incluidas dentro del Ttulo
referido al gobierno y administracin (Ttulo X) del sistema educativo. All le
corresponda al Ministerio de Educacin de la Nacin establecer los objetivos y
contenidos bsicos comunes de los currculos de los distintos niveles, ciclos y
regmenes especiales de enseanza -que faciliten la movilidad horizontal y vertical de
los alumnos/as- dejando abierto un espacio curricular suficiente para la inclusin de
contenidos que respondan a los requerimientos provinciales, municipales, comunitarios
y escolares (artculo 53, inciso b). El CFCyE deba concertar dentro de los
lineamientos de la poltica educativa nacional los contenidos bsicos comunes, los
diseos curriculares, las modalidades y las formas de evaluacin de los ciclos, niveles y
regmenes especiales que componen el sistema (artculo 56, inciso a). Por su parte, las
autoridades jurisdiccionales tenan la competencia de aprobar el currculo de los
diversos ciclos, niveles y regmenes especiales en el marco de lo acordado en el Consejo
Federal de Cultura y Educacin (artculo 59, inciso b).
La misma definicin delegada y compartida entre los diferentes niveles de gobierno se
observa en la poltica curricular destinada a la formacin docente. Si bien la poltica
aplicada surgi principalmente de los acuerdos concertados en el CFCyE posteriores a
la sancin de la LFE, sta defina las bases para dicha regulacin descentralizada de la
formacin de docentes. As, entre las competencias de PEN se encontraba la
organizacin
concertada
dentro
del
CFCyE
de
una
red
de
formacin,
perfeccionamiento y actualizacin del personal docente y no docente del sistema

educativo nacional (artculo 53, inciso g). Entre los objetivos de la formacin docente
(artculo 19) se menciona la preparacin y capacitacin para un eficaz desempeo en
cada uno de los niveles del sistema educacional y en las modalidades mencionadas en
la ley.
Como parte de las competencias del CFCyE la ley dispuso que ste deba:
1
Podra cuestionarse la legalidad de esta innovacin en la medida en que la escuela secundaria bsica
contradeca la estructura acadmica prevista por la ley 24.195 (vigente hasta diciembre de 2006) debido
que no respetaba la unidad pedaggica que dicha ley contemplaba para la Educacin General Bsica
(EGB) y porque cre un nivel educativo que aquella no prevea. Es ms le dio entidad al concursar los
cargos para la administracin y gestin directiva de estas escuelas.
110
- acordar los contenidos bsicos comunes de la formacin profesional docente y las
acreditaciones necesarias para desempearse como tal en cada ciclo, nivel y rgimen
especial (artculo 56, inciso c)
- acordar las exigencias pedaggicas que se requerirn para el ejercicio de la funcin
docente en cada rama artstica en los distintos niveles y regmenes especiales del
sistema (artculo 56, inciso d)
Se estableca dentro de los deberes de los trabajadores de la educacin su formacin y
actualizacin permanente (artculo 47, inciso d) as como entre sus derechos figuraba
la capacitacin, actualizacin y nueva formacin en servicio para adaptarse a los
cambios curriculares requeridos (artculo 46, inciso i).
Ahora bien, como balance general de los resultados obtenidos de la poltica curricular
derivada de la LFE puede tomarse como objeto de evaluacin el problemtico rgimen
previsto para la regulacin la validez nacional de los ttulos. Segn aquella ley este
rgimen iba ser regulado por el Ministerio de Educacin en virtud de los acuerdos
federales. Sin embargo, como no se masific la obligatoriedad prevista por la estructura
acadmica de la LFE y persistieron ciclos y niveles diferenciales entre las
jurisdicciones, ello redund en que tambin persistieran como oficiales ttulos
correspondientes a diferentes estructuras acadmicas. En un primer momento, el Estado
nacional estableci las regulaciones por medio del Decreto PEN N 1.276/96 en el cual
se estableci que la validez nacional de los estudios cursados en instituciones educativas
(pblicas o privadas dependientes de las distintas jurisdicciones) y de los ttulos por
ellas expedidos sera regulada a travs de la acreditacin de la carga horario, la
adecuacin de los diseos curriculares jurisdiccionales a los contenidos bsicos
comunes y a la estructura acadmica prevista en la LFE. En lo referente a los ttulos del
nivel superior de educacin en particular, el decreto dispuso que los estudios y ttulos
docentes iban a tener validez luego de su legalizacin por parte de la autoridad
competente de cada jurisdiccin y por las universidades nacionales segn
correspondiera. Se estableca que las legalizaciones deberan certificar: 1) el
cumplimiento de los planes de estudio organizados a partir de los contenidos bsicos
comunes aprobados por el Consejo Federal de Cultura y Educacin para cada uno de
los ciclos y niveles de enseanza; 2) la carga horaria mnima y, en el caso particular de
la formacin docente, 3) el cumplimiento por parte de las Instituciones de Formacin
111
Docente, de los criterios de calidad establecidos por el Consejo Federal de Cultura y
Educacin y por el Consejo de Universidades.2
En aquel primer momento (ao 1996) se fij como fecha lmite el 1 de enero de 2001
para la adecuacin completa de los establecimientos educativos a la estructura
acadmica definida por la LFE. A partir de esa fecha el Ministerio de Educacin dejara
de otorgar validez nacional a estudios y ttulos que se ajustaran parcialmente a lo
establecido por el Decreto PEN N 1.276/96. Posteriormente, en el ao 2000, por medio
del Decreto PEN N 3 sobre "Rgimen de equivalencias de ttulos y de estudios de
validez nacional" se modific el plazo establecido por el primer decreto,
establecindose que los estudios cuyos planes se ajustasen parcialmente a la estructura
del sistema educativo aprobada por la ley 24.195 y las normas derivadas de su
reglamentacin seguirn obteniendo la validez nacional, por parte del Ministerio de
Educacin, hasta el 1 de enero de 2003. Pero cuando se lleg a esta ltima fecha segua
sin aplicarse en todas las jurisdicciones la estructura acadmica y de ttulos de la LFE.
En consecuencia, el Decreto PEN N 1.394/03 volvi a extender el plazo de dicha
adecuacin al 31 de diciembre de 2004.
Finalmente, el Decreto PEN N 209/05 sobre Prrroga de las excepciones en materia
de cumplimiento de la estructura acadmica y acreditacin de establecimientos de
formacin docente volvi a modificar a los decretos N 1.276/96 y N 1.394/2003. Ya
se haba prorrogado excepcionalmente los plazos previstos en este ltimo a 3 aos
ms (Resolucin del CFCyE N 219/04). Para el ao 2005 tambin se haba
comenzado a trabajar desde el Ministerio de Educacin en una poltica orientada a dar
unidad al sistema educativo a travs de la identificacin de ncleos de aprendizajes
prioritarios (segn los considerandos del decreto de 2005) y el CFCyE, por medio de la
Resolucin N 224/04, haba acordado dar inicio a un proceso de consulta y
elaboracin, destinado a enriquecer y mejorar los parmetros, criterios y mecanismos
actuales de acreditacin de las instituciones de formacin docente (segn los
considerandos del decreto de 2005). De esta forma en el artculo 1 del Decreto PEN N
209/05 se estableci que los estudios que se cursen con modalidad presencial en
establecimientos educativos dependientes de las jurisdicciones, de acuerdo con diseos
2
Asimismo el Decreto PEN N 1.276/96 estableca que "los ttulos que no hubieran obtenido la
correspondiente validez nacional de conformidad con lo previsto" en el rgimen por l establecido "no
tendrn reconocimiento oficial y carecern en consecuencia de los efectos jurdicos y acadmicos que la
legislacin acuerda a los ttulos oficiales."
112
curriculares o planes de estudio que no se ajusten a la estructura del Sistema Educativo
Nacional, aprobado por la Ley N 24.195, el presente decreto y las normas derivadas de
ellos, no tendrn validez nacional a partir del 31 de diciembre de 2007. La validez
nacional de los certificados y ttulos correspondientes a dichos estudios, deber
considerarse hasta finalizar la totalidad de su carga horaria, requisitos y condiciones".
Como puede observarse en esta evolucin, la aplicacin de la estructura acadmica
definida por la LFE, de su poltica curricular asociada y la obtencin de los ttulos
derivados result sumamente problemtica de regular. Ello se debi ciertamente a la
estructura de la administracin del sistema nacional de educacin, a la incapacidad de
las provincias de implementar coordinadamente esa estructura y sobre todo a la ausencia
de un Estado nacional que orientara con solvencia y planificacin orgnica esta reforma
educativa. Sus resultados, ms que promover la igualdad de una educacin extendida a
todos los sectores y obligatoria para nuevos grupos de estudiantes, dieron lugar a
situaciones de desigualdad en la calidad de la educacin, de sus instituciones y de la
formacin de los docentes que debieron llevar adelante estas transformaciones, en
contextos de fuerte conflictividad social.
2.2. Ley de Educacin Nacional: las opciones de estructuras diferentes dentro del
mismo sistema educativo nacional
La ley 26.206 modifica la estructura acadmica y retrotrae las denominaciones de la
educacin bsica a primaria y de la polimodal a secundaria, aunque prev diferentes
duraciones en cada caso. Tambin extiende la obligatoriedad a 13 aos de duracin en
total (artculo 16). As, la ley contempla curiosamente la coexistencia de dos posibles
estructuras acadmicas en funcin de su duracin (artculo 15): una de 6 aos de
duracin para el nivel primario y otros 6 aos para el nivel secundario; otra posibilidad
contempla 7 aos de duracin para la educacin primaria y 5 aos para la secundaria, tal
como era la estructura vigente histricamente hasta la sancin de la ley 24.195. La
extensin de la obligatoriedad al nivel secundario eleva a 13 aos en total la duracin de
estudios obligatorios. Sin embargo, cabra cuestionar la poltica de extensin de la
obligatoriedad porque ella no constituye en s misma una medida progresista ya que
para que lo fuera se debera debatir previamente qu tipo de enseanza se configurar y
tornar obligatoria durante ms aos de escolarizacin. Es ms, podra pensarse que su
extensin surgira como el paso lgico y posterior a la discusin y redefinicin de los
contenidos y de las prcticas de enseanza as como de los criterios de evaluacin y
113
promocin utilizados en las instituciones escolares. Si se extendiera ms la experiencia
educativa actual, ms que un beneficio para los estudiantes se estara prolongando un
situacin que es vivida como poco educativa por los estudiantes, lo cual sera
ciertamente injusto (Viao, 2001).
En este punto resulta necesario diferenciar las polticas de extensin de la
obligatoriedad de aquellas que promueven la ampliacin de la cobertura educativa.
Ciertamente, el anlisis de la expansin y distribucin del sistema educativo constituye
un riguroso indicador de los procesos de apertura y cierre en el acceso a los saberes
socialmente significativos en cualquier sociedad (Paviglianiti, 1993). Podra pensarse
que en la poltica de reforma actual se confunde la ampliacin con la obligacin. La
expansin de la cobertura del sistema educativo de la educacin comn y la ampliacin
de su oferta, en todos los niveles y ciclos, es positiva. En cambio, su imposicin
obligatoria y uniformizante no. La confusin radica en que las autoridades educativas y
los reformadores piensan que por tornar obligatoria la asistencia a ms grados y aos de
escolaridad comn se generarn las condiciones para facilitar el acceso a ms educacin
y aprendizaje de los conocimientos socialmente significativos. Sin embargo, este tipo de
polticas (que no parte del debate y la redefinicin pedaggica de los contenidos y
prcticas de enseanza en crisis en el sistema escolar) tornan ms dificultoso el
aprendizaje ya que se impone como obligatorio la extensin de una experiencia que es
vivida como crtica por los estudiantes a lo que habra que sumar las complicadas
condiciones laborales y de desarrollo profesional de los docentes.
Segn la LEN, la extensin del rango de obligatoriedad conlleva una redefinicin de la
estructura acadmica del sistema educativo. ste pasa a tener 4 niveles educativos:
inicial, primario, secundario y superior y 8 modalidades educativas: tcnico
profesional; artstica; especial; permanente de jvenes y adultos; intercultural bilinge;
rural; y educacin en contextos de privacin de la libertad; domiciliaria y hospitalaria
(artculo 17).
En este punto es importante definir que se entiende por estructura acadmica de un
sistema educativo al modo en que un Estado, sobre la base de acuerdos de
obligatoriedad de estudios sobre determinados contenidos de enseanza, organiza los
conocimientos que establece como relevantes en determinado contexto histrico y
social. Para ello establece trayectos verticales, de formacin obligatoria, que se
identifican con grados, ciclos y niveles a la vez que determina diferenciaciones
114
horizontales que se identifican con modalidades, sectores y regmenes especiales de
enseanza. Las modalidades son las divisiones que se establecen al interior de un nivel
del sistema educativo y se basan, especficamente, en un campo de conocimiento. De
esta manera encontramos en el nivel medio orientaciones que renen a ciertas
disciplinas desarrollando propuestas curriculares que, despus de una orientacin
general, ofrecen trayectos paralelos de formacin especfica. Cada modalidad est
organizada, como se dijo, alrededor de un eje de formacin especfico recortado por un
campo de conocimiento. Clsicamente encontramos trayectos que responden a las reas
contables, pedaggicas, de las letras, de las ciencias naturales y exactas. Posteriormente
se ha ido incorporando a esta oferta el rea artstica y tecnolgica. Cabe sealar que
estas modalidades histricamente presentaban un bajo nivel de articulacin entre s a
pesar de que en muchas ocasiones convivan en las mismas instituciones. Los regmenes
especiales (por ejemplo: educacin de adultos, educacin especial) se caracterizan por
atravesar slo alguno de los otros niveles de un sistema educativo (Molinari & Ruiz,
2006).
La ley hace una interpretacin muy peculiar de lo que constituye una modalidad
educativa ya que sostiene que a los efectos de la presente ley, constituyen modalidades
del Sistema Educativo Nacional aquellas opciones organizativas y/o curriculares de la
educacin comn, dentro de uno o ms niveles educativos, que procuran dar respuesta a
requerimientos especficos de formacin y atender particularidades de carcter
permanente o temporal, personales y/o contextuales, con el propsito de garantizar la
igualdad en el derecho a la educacin y cumplir con las exigencias legales, tcnicas y
pedaggicas de los diferentes niveles educativos... (artculo 17 lo destacado es propio).
Las jurisdicciones podrn definir, con carcter excepcional, otras modalidades de la
educacin comn, cuando requerimientos especficos de carcter permanente y
contextual as lo justifiquen.
De esta manera se regulan los niveles y modalidades del sistema educativo nacional:
Niveles:
1) Educacin Inicial (artculos 18 al 25)
2) Educacin Primaria (artculos 26 al 28)
3) Educacin Secundaria (artculos 29 a 33)
115
4) Educacin Superior (artculo 34 a 37); se prev tambin la existencia de institutos de
educacin superior dependientes del Estado Nacional (artculo 37)
Modalidades:
1) Educacin tcnico profesional (el artculo 38 establece que esta modalidad se rige
por las disposiciones de la ley 26.058)
2) Educacin artstica (artculos 39 al 41)
3) Educacin especial (artculos 42 al 45)
4) Educacin permanente de jvenes y adultos (artculos 46 al 48)
5) Educacin rural (artculos 49 al 51)
6) Educacin intercultural bilinge (artculos 52 al 54)
7) Educacin en contextos de privacin de la libertad (artculos 55 al 59)
8) Educacin domiciliaria y hospitalaria (artculos 60 y 61)
La aplicacin de la nueva estructura se torna evidentemente problemtica en el nivel de
educacin secundaria, lo que da cuenta de la gravedad de la situacin en materia de
enseanza debido a la adopcin diferenciada por parte de las jurisdicciones de la EGB3
y de la educacin polimodal. All es donde incluso los escasos y parciales anlisis que
desarroll el Ministerio de Educacin durante esta dcada dan cuenta de la diversidad
de duraciones de los ciclos y niveles, agravado por la diferencia de diseos curriculares
en lo que atae no slo a la definicin de las reas curriculares sino tambin a cantidad
de horas semanales y anuales destinadas a su enseanza en cada jurisdiccin.3
La propuesta que presenta el gobierno lejos de apuntar a equiparar, al menos en el largo
plazo, la situacin de diferenciacin horizontal detectadas, contempla la posibilidad de
existencia de dos opciones de estructuras acadmicas, para las cuales no especifica de
forma taxativa perodos de implementacin, ni formas de articulacin y absorcin de las
situaciones existentes en cada jurisdiccin. Al contrario, delega al Ministerio nacional y
al CFE la atribucin de especificar los criterios para la implementacin de estas
Vase al respecto, entre otros, los siguientes trabajos: Ministerio de Educacin de la Nacin (2000):
Estado de la situacin curricular en las provincias. Buenos Aires: Subsecretara de Educacin Bsica
Programa de gestin curricular y capacitacin; Ministerio de Educacin de la Nacin (2002): Estado del
arte sobre la implementacin del Tercer ciclo de la Educacin General Bsica. Buenos Aires: Direccin
Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa Unidad de Investigaciones Educativas.
116
polticas relativas a la estructura acadmica, con lo que se asemeja al esquema previsto
por la ley 24.195. En este caso, la LEN prev en el que constituye su artculo ms
cuestionable (artculo 134) que:
A partir de la vigencia de la presente ley cada jurisdiccin podr decidir slo entre dos
opciones de estructura para los niveles de Educacin Primaria y Secundaria de la
educacin comn:
a) Una estructura de seis (6) aos para el nivel de Educacin Primaria y de seis (6) aos
para el nivel de Educacin Secundaria o,
b) Una estructura de siete (7) aos para el nivel de Educacin Primaria y cinco (5) aos
para el nivel de Educacin Secundaria.
Con respecto a la Educacin Tcnica rige lo dispuesto por el artculo 24 de la Ley N
26.058.4
Se establece un plazo de seis (6) aos, a partir de la sancin de la presente ley, para que,
a travs de acuerdos entre el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa y el
Consejo Federal de Educacin, se defina la ubicacin del sptimo (7) ao de
escolaridad. El Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa y el Consejo Federal de
Educacin acordarn los criterios de unificacin que, respetando las condiciones de las
distintas jurisdicciones, aseguren los mecanismos necesarios de equivalencia y
certificacin de los estudios, movilidad de los/as alumnos/as y derechos adquiridos por
los/as docentes.
En este sentido la ley resulta poco operativa porque precisamente el Congreso Nacional
perdi (al sancionar este artculo) una buena oportunidad para subsanar los problemas
derivados de la aplicacin diferencial por parte de las jurisdicciones del tercer ciclo de
la EGB. Asimismo, cabra cuestionar que el artculo no dice, explcitamente, que todo el
sistema educativo nacional al cabo de 6 aos tendr ubicado el 7 ao de escolaridad en
el mismo nivel educativo. Lo deja supuesto como una aspiracin y prev que ser el
CFE el mbito de concertacin que en ltima instancia resolver este problema.5
CIPPEC (2004): Mirada comparada de la reforma educativa en las provincias: Fichas por provincia.
Buenos Aires: rea de poltica educativa del CIPPEC.
4
O sea 6 aos de duracin.
5
El artculo 136 complementa lo dispuesto en el 134 ya que dispone que: el CFE deber acordar en el
trmino de un (1) ao, a partir de la sancin de la presente ley, una resolucin de cumplimiento
obligatorio de lo dispuesto por el artculo 32 de esta ley, acompaada de los estudios tcnicos y
presupuestarios que faciliten su implementacin. Sin embargo, ms de la mitad de las jurisdicciones no
117
Precisamente (y de forma transitoria por unos aos) el CFE trat este tema en la
Asamblea del mes de septiembre de 2007. Luego de una ardua discusin entre las
autoridades educativas de las jurisdicciones en torno a la ubicacin del 7 ao de
escolaridad y las regulaciones relativas al rgimen de validez oficial de estudios y
titulaciones, se resolvi aprobar la Resolucin N 18 del 19 de septiembre de 2007 que
contena como anexo integrante del cuerpo de esta norma el documento denominado
"Acuerdos Generales sobre Educacin Obligatoria". Esta resolucin y sus disposiciones
luego fueron ratificadas a travs del Decreto PEN N 144/08.6 En este decreto se
establece el rgimen de validez nacional a los ttulos y certificaciones emitidos por
instituciones de gestin estatal y de gestin privada reconocidas por las autoridades
educativas nacionales, provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
correspondientes a estudios presenciales de todos los niveles y modalidades de la
educacin, previstos por la Ley N 26.206. La validez nacional deber considerarse
hasta finalizar la totalidad de la carga horaria, requisitos y condiciones (artculo 1). En
el artculo 4 del decreto se dispone que:
A partir de la cohorte 2009, la validez nacional de los ttulos y certificaciones que
emitan instituciones de gestin estatal y de gestin privada reconocidas por las
autoridades educativas nacionales, jurisdiccionales y de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, correspondientes a estudios presenciales de Educacin Inicial, de Educacin
Primaria y de Educacin Secundaria, ser otorgada, previo cumplimiento de los
siguientes requisitos:
a) La aprobacin por parte de la autoridad educativa jurisdiccional del diseo curricular
y/o el plan de estudios.
b) La inclusin en el diseo curricular de los contenidos curriculares comunes y/o los
ncleos de aprendizaje prioritarios correspondientes al nivel y a los aos de
escolaridad obligatoria, definidos por el Ministerio de Educacin, en acuerdo con el
Consejo Federal de Educacin, y los que se definan en el marco de la Ley de Educacin
Nacional.
respet esta clusula ya que hacia principios de 2008 an no haba optado formalmente por ninguna de las
opciones previstas en la LEN.
6
B.O. 22/01/2008.
118
c) La escolaridad cumplida, respetando la opcin de estructura de niveles primario y
secundario elegida por la jurisdiccin, de acuerdo al artculo 134 de la Ley de
Educacin Nacional (lo destacado es propio).
El punto ms crtico de este decreto, producto de la falta de definiciones operativas de la
LEN, est dado por su artculo 10 en el cual se establece la tabla de equivalencias y los
criterios a atender en el caso de traslado interjurisdiccional, entre provincias con
diferentes duraciones de sus niveles primarios y secundarios respectivos. El problema
radica en que eventualmente se estaran certificando en diferentes oportunidades los
mismos niveles educativos a los alumnos que se trasladen de una jurisdiccin a otra,
producto de las duraciones diferenciales las estructuras acadmicas de cada caso.7
2.2.1. La modalidad tcnico profesional con ley propia
Esta modalidad se encuentra regulada por la ley N 26.058 (artculo 38 de LEN), la cual
presenta definiciones generales sobre qu es la educacin tcnico profesional, en qu
instituciones se provee este tipo de educacin y a qu niveles del sistema educativo
abarca. Sin embargo, sus definiciones no resultan precisas. As, se mencionan distintos
circuitos educativos que transcurren en diversos tipos de instituciones y delega las
reglamentaciones de los aspectos aqu sealados a otras instancias del Poder Ejecutivo
Nacional (PEN) y a las jurisdicciones o sus representantes ante el Consejo Federal de
Cultura y Educacin.
La ley apunta a regular la educacin tcnico profesional en el nivel medio y superior
no universitario y lo que denomina formacin profesional (artculo 1) y se aplica al
conjunto del sistema educativo nacional (artculo 2) por lo que se invita a las
jurisdicciones a adecuar su legislacin en funcin de esta norma (artculo 56). Declara
que este tipo de educacin constituye un derecho y la define como un servicio educativo
profesionalizante que comprende la formacin tica, ciudadana, humanstico general,
El artculo 10 dispone que: En los casos en que por traslado interjurisdiccional los alumnos/as no hayan
concluido el nivel primario conforme a la estructura vigente en la jurisdiccin de origen en los trminos
del artculo 134, inciso b) de la Ley N 26.206 y acrediten la totalidad de los grados/aos
correspondientes a dicho nivel segn la estructura de la jurisdiccin receptora, sta certificar el nivel
primario en base a la tabla de equivalencias precedente. En todos los casos, lo que se debe garantizar son
trece (13) aos de educacin obligatoria mnima, conforme lo previsto en la Ley de Educacin Nacional
para educacin inicial, educacin primaria y educacin secundaria. Para el caso de la educacin
secundaria Tcnico Profesional la sumatoria deber ser de catorce (14) aos de escolaridad.
119
cientfica, tcnica y tecnolgica (artculo 3). La ley distingue entre dos circuitos
formativos:8
a) La educacin tcnico profesional que transcurra en instituciones de nivel medio y
superior no universitario y de la cual egresaran tcnicos medios y tcnicos
superiores en reas ocupacionales especficas (artculo 7, inciso a). Para el caso de
la educacin media se dispone que los planes de estudios debern tener una duracin
mnima de 6 aos y que deben estructurarse segn los criterios organizativos
adoptados por cada jurisdiccin y resguardando la calidad de tal Servicio Educativo
Profesionalizante (artculo 24), sin definir qu significa esto ltimo.
b) La formacin profesional que se dara en instituciones que no forman parte de la
educacin formal y que apuntara a preparar, actualizar y desarrollar las
capacidades de las personas para el trabajo, cualquiera sea su situacin educativa
inicial con insercin en el mbito econmico-productivo (artculo 8). Se trata de
un circuito que contempla formas de ingreso y desarrollo diferenciales a los
requerimientos acadmicos propios de la educacin formal (artculo 18) a pesar que
no se indica cules seran los criterios contemplados o hasta dnde se diferencian de
los vigentes en las instituciones de la educacin formal. No obstante, se plantea que
estas instituciones y cursos podrn ser reconocidos en la educacin formal
(artculo 20).
Es posible distinguir tres tipos institucionales donde transcurre este tipo de educacin
(artculo 9):
a) Instituciones de educacin tcnico profesional de nivel medio
b) Instituciones de educacin tcnico profesional de nivel superior no universitario
c) Instituciones de formacin profesional; estas ltimas estaran constituidas por
centros de formacin profesional, escuelas de capacitacin laboral, centros de
educacin agraria, misiones monotcnicas, escuelas de artes y oficios, escuelas de
adultos con formacin profesional o equivalentes
De todos modos, la validez de ambos circuitos estara por encima de las regulaciones
que ataen estrictamente a la educacin formal debido a que el encargado del
reconocimiento de estos circuitos es el Registro Federal de Instituciones de Educacin
8
Vase Ruiz, op. cit.

120
Tcnico Profesional. As, el reconocimiento oficial de las instituciones estara dado por
su inscripcin en este registro federal de instituciones (artculo 32) con la finalidad
precisamente de inscribir a las instituciones educativas para que stas puedan emitir
ttulos y certificaciones de educacin tcnico profesional. El Instituto Nacional de
Educacin Tecnolgica (INET) aparece como el responsable de gestionar este registro
federal (artculo 45, inciso e). Estrechamente asociado con esta creacin se encuentran
el Catlogo Nacional de Ttulos y Certificaciones y el proceso de homologacin de
stos, los cuales tambin sern gestionados por el ministerio nacional a travs del INET
(artculo 32). Los ttulos de tcnicos medios y tcnicos superiores no universitarios y las
certificaciones de formacin profesional podrn ser homologados en el orden nacional a
partir de los criterios y estndares de homologacin acordados y definidos por el
Consejo Federal de Cultura y Educacin, los cuales debern contemplar aspectos
referidos al perfil profesional y a las trayectorias formativas (artculo 38). En el Captulo
IV del Ttulo III es donde se puede apreciar la centralidad que adquiere el Consejo
Federal de Educacin en la regulacin de esta educacin tcnico profesional. Este
Consejo es el que define la oferta acadmica especfica para los niveles medio y
superior no universitario (artculo 21).9
2.2.2. La poltica curricular con algunos contenidos comunes
En la LEN se mantiene el mismo esquema que el previsto por la LFE en materia de
definiciones curriculares: se acuerdan en el nivel federal, el Ministerio de Educacin de
la Nacin aprueba resoluciones relativas a los lineamientos curriculares y las
jurisdicciones deben aprobar los diseos curriculares los cuales deben respetar los
acuerdos federales. Sin embargo, en el artculo 118 de la LEN, y sobre todo en el
reglamento interno de funcionamiento del CFE, ya se ha visto como se establece que las
resoluciones del CFE son de aplicacin obligatoria para las jurisdicciones. Esta
constituye una innovacin importante porque en principio debera evitar una
9
Para ello debe considerar las familias de profesiones que el INET elabora. En esta tarea el Consejo
Federal debe establecer los criterios bsicos y los parmetros mnimos referidos a: 1) perfil profesional, 2)
alcance de los ttulos, 3) certificaciones y estructuras curriculares (en lo relativo a la formacin general,
cientfico-tecnolgica, tcnica especfica y prcticas profesionalizantes) y 4) cargas horarias mnimas
(artculo 22). Dichos criterios son los que encuadran los procesos de homologacin de ttulos y
certificaciones de educacin tcnico profesional y sirven tambin para la estructuracin de ofertas
formativas o planes de estudio que pretendan para s el reconocimiento de validez nacional por parte del
Ministerio de Educacin (artculo 22). Asimismo, el Consejo Federal de Educacin es el que define los
niveles de cualificacin como marco para la evaluacin, reconocimiento y certificacin de los saberes y
capacidades adquiridos por los trabajadores en el mbito laboral o por medio de modalidades educativas
formales o no formales (artculo 27).
121
fragmentacin curricular y acadmica como la evidenciada luego de la aplicacin de la
LFE. Ello podra marcar una diferencia significativa y podra tambin evitar la
dispersin acadmica de la formacin entre las diferentes jurisdicciones. De todos
modos, la LEN mantiene definiciones curriculares generales (por ser federales) y deja la
adecuacin y el diseo definitivo a las jurisdicciones.
Sin embargo, la falta de operatividad que caracteriza a la norma, sobre en lo que atae a
la aplicacin de una estructura acadmica homognea a todo el sistema educativa
nacional, tambin podra contrarrestar esta tendencia hacia la convergencia de las
definiciones curriculares. stas no estn ubicadas en el apartado del gobierno del
sistema educativo sino dentro del Ttulo VI de la LEN que se refiere a la calidad de la
educacin. De hecho este apartado se divide en dos secciones uno dedicada este tipo de
cuestiones curriculares y otra concentrada en la evaluacin de la calidad del sistema
(otra continuidad respecto de la LFE). Tal como se not anteriormente, la LEN
establece en su artculo 86 (dentro del Ttulo VI relativo a la calidad de la educacin)
que las jurisdicciones pueden establecer contenidos curriculares acordes a sus realidades
y deben promover la definicin de proyectos institucionales. Los artculos subsiguientes
(todos ellos dentro del Ttulo VI relativo a la calidad de la educacin) disponen
contenidos obligatorios comunes a todos los diseos curriculares de las jurisdicciones.
Como se seal previamente, en el artculo 86 sostiene que las jurisdicciones pueden
establecer contenido curriculares especficos a sus contextos as como tambin deben
promover proyectos institucionales. Los artculos subsiguientes avanzan en las
definiciones curriculares comunes a todos los diseos jurisdiccionales. El artculo 87
dispone la obligatoriedad de la enseanza de al menos un idioma extranjero en todas
las escuelas de nivel primario y secundario del pas. El artculo 88 define como
necesario el acceso y dominio de las tecnologas de la informacin y la comunicacin.
En el artculo 89 se establece que el Ministerio de Educacin en acuerdo con el Consejo
Federal de Educacin dispondr las medidas necesarias para proveer la educacin
ambiental en todos los niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional en los
contenidos curriculares comunes y ncleos de aprendizaje prioritario.
En el artculo 92 se fijan como parte de los contenidos curriculares comunes, a todas las
jurisdicciones, los siguientes:
122
a) la perspectiva regional latinoamericana, particularmente de la regin del
MERCOSUR
b) la causa de la recuperacin de nuestras Islas Malvinas, Georgias del Sur y
Sandwich del Sur
c) el ejercicio y construccin de la memoria colectiva sobre los procesos histricos y
polticos que quebraron el orden constitucional y terminaron instaurando el terrorismo
de Estado
d) el conocimiento de los derechos de los nios y adolescentes establecidos en la
Convencin sobre los Derechos del Nio y en la ley 26.061
e) el conocimiento de la diversidad cultural de los pueblos indgenas y sus derechos
f) los contenidos que contribuyan a generar relaciones basadas en la igualdad, la
solidaridad y el respeto entre los sexos
Otras especificaciones generales en materia curricular figuran en ttulos relativos a la
Educacin, nuevas tecnologas y medios de comunicacin (Ttulo VII), la Educacin a
distancia (Ttulo VIII) y la Educacin no formal (Ttulo IX).
Con todas estas definiciones generales, la LEN intenta subsanar la falta de
especificaciones acerca de los contenidos comunes obligatorios que si bien son muy
importantes y necesarias para reformar las situaciones de desigualdad entre las
jurisdicciones no se acercan al modelo existente en la legislacin propia del siglo XIX,
como la ley 1.420. Por otro lado, en ningn caso se establecen definiciones curriculares
sobre contenidos comunes relativos a disciplinas bsicas o la necesidad de establecer o
no enfoques disciplinarios (o por reas de conocimiento) en los diseos curriculares de
al menos la educacin obligatoria. Si bien un esquema curricular similar a lo estipulado
por la ley 1.420 no sera factible de aplicar en la actualidad, dada la organizacin
institucional descentralizada del sistema educativo nacional, cabra cuestionar la
ausencia de menciones a contenidos que se refieren a la lectocomprensin, a la
matemtica y otras disciplinas bsicas que constituyen la base para el aprendizaje de
saberes ulteriores, tal como los mencionados en los artculos citados.
2.2.3. Las definiciones sobre la formacin docente a travs del INFOD
La LEN realiza muchas menciones a la formacin docente a la que le dedica el Ttulo
IV (Los/as docentes y su formacin). El Captulo II de este Ttulo se denomina
123
precisamente la formacin docente. All se la ubica dentro de la educacin superior
(artculo 72) y se le asignan las funciones de: la formacin docente inicial, la
formacin docente continua, el apoyo pedaggico a las escuelas y la investigacin
educativa. En relacin con las competencias concurrentes para establecer los
lineamientos curriculares se evidencia una tendencia a la centralizacin nuevamente de
las definiciones al crearse, segn el artculo 76, en rbita del Ministerio Nacional el
Instituto Nacional de Formacin Docente (INFOD) con competencias muy importantes
(similares a las del INET en cuanto a definiciones curriculares y desarrollo
profesional).10 En tal sentido, el INFOD se constituye en la usina curricular para
modelar la formacin docente de todos los niveles, modalidades y jurisdicciones y se
convierte en la agencia del Ministerio de Educacin que proveer las definiciones
tcnicocurriculares a las cuales las jurisdicciones y las universidades deben adecuarse
para mantener la validez de sus estudios y ttulos. Por ello en el artculo 74 se estipula,
entre otras cosas, que El Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa y el CFE
acordarn: a) las polticas y planes de la formacin docente inicial; b) los lineamientos
para la organizacin y administracin del sistema y los parmetros de calidad que
orienten los diseos curriculares.
Una importante definicin que realiza la LEN est dada por las modificaciones que
debern operarse en los planes de estudios de los profesorados para la educacin inicial
y primaria. En primer lugar se dispone que (artculo 75):
La formacin docente se estructura en dos (2) ciclos:
a) Una formacin bsica comn, centrada en los fundamentos de la profesin docente y
el conocimiento y reflexin de la realidad educativa y,
b) Una formacin especializada, para la enseanza de los contenidos curriculares de
cada nivel y modalidad.
10
Segn el artculo 76 de la LEN, el INFOD debe, entre otras funciones:

- Planificar y ejecutar polticas de articulacin del sistema de formacin docente inicial y continua.
- Aplicar las regulaciones que rigen el sistema de formacin docente en cuanto a evaluacin,
autoevaluacin y acreditacin de instituciones y carreras, validez nacional de ttulos y certificaciones, en
todo lo que no resulten de aplicacin las disposiciones especficas referidas al nivel universitario de la
Ley N 24.521.
- Promover polticas nacionales y lineamientos bsicos curriculares para la formacin docente inicial y
continua.
- Instrumentar un fondo de incentivo para el desarrollo y el fortalecimiento del sistema formador de
docentes.
- Impulsar y desarrollar acciones de investigacin y un laboratorio de la formacin (lo destacado es
propio).
124
A continuacin, en el mismo artculo 75 se establece el aumento de los aos de duracin
de los planes de formacin para los primeros niveles del sistema educativo: La
formacin docente para el Nivel Inicial y Primario tendr cuatro (4) aos de duracin y
se introducirn formas de residencia, segn las definiciones establecidas por cada
jurisdiccin y de acuerdo con la reglamentacin de la presente ley.
Si bien esta reforma es sumamente bienvenida y constituye en s misma una medida
tendente al fortalecimiento de la formacin en su conjunto, la falta de especificacin de
los plazos y etapas sobre su instrumentacin as como de los recursos necesarios para
llevarla a cabo demuestra, una vez ms, los vacos y la poca operatividad que tiene esta
norma para algunas de las cuestiones que regula. Esta ampliacin de la duracin de
estas carreras docentes requerir cambios institucionales, de infraestructura (ampliacin
de los establecimientos) y de organizacin y gestin curricular que deben ser
cuidadosamente planificados para evitar mayores problemas en las instituciones
formadoras. Asimismo en la reglamentacin de esta disposicin se debera analizar
cuidadosamente la situacin actual del profesorado, de las instituciones formadoras (las
universitarias y las dependientes de las jurisdicciones) y de las condiciones laborales de
los docentes para evitar la aplicacin de reformas centralmente definidas pero que deben
aplicarse en contextos institucionales y regionales muy diferentes.
3. Qu efectivamente reforman las recurrentes reformas educativas?
Existe una asimetra entre lo que se presenta dentro de una ley educativa como los
resultados a alcanzar y lo que realmente se consigue luego de la sancin y aplicacin
de una norma. Esto se debe principalmente a que los procesos de reformas en s mismos
no generan un cambio, ms all de que sean consagrados por la voluntad de los
gobernantes o bien sean cristalizados en una ley nacional. Las reformas en educacin se
encuadran en la dinmica de fuerzas sociales contradictorias que atraviesan a la
sociedad en un momento y contexto histrico pero no pueden sustituirlas o modificarlas
por ms que sean dispuestas en el articulado de una norma. Es ms, cuando una reforma
intenta modificar los efectos generados por otra anterior, cercana en el tiempo, ello no
necesariamente resultara posible porque lo reformable de la realidad educativa est
condicionado por estos contextos histricos superpuestos y recientes de cambios y por
instituciones y actores que han atravesado previamente confusos y conflictivos procesos
de transformacin. En tal sentido, puede sostenerse que lo que es fruto de una nica
reforma no puede ser reemplazado por otra nica reforma (Gimeno Sacristn, 2006). Es
125
mas, cabra reconsiderar cuidadosamente los problemas generados por el anterior
cambio de la estructura acadmica en el plano de las condiciones laborales y
profesionales de los docentes. Los cambios de niveles y las diferentes pertenencias
institucionales dieron lugar dificultades propias del paso de la antigua estructura a la de
la LFE. Lo cual como se sabe no fue un proceso homogneo en todo el pas. Esto
conllev un problemtico proceso de adaptacin, conflictivo en algunas jurisdicciones
ms que otras, y que requiere un tratamiento muy pormenorizado antes de proponer e
instalar un nuevo cambio de la estructura acadmica. Lamentablemente, esta revisin y
debate no se realiz. La sancin de la LEN ocurri con una celeridad pocas veces
evidenciada en el trmite parlamentario de las leyes.
Por otro lado, podra cuestionarse la validez poltica y administrativa de la tendencia
hacia la concentracin de funciones y la centralizacin en la toma de decisiones en la
nueva reforma. Concebir a la recentralizacin como un instrumento competente para
fortalecer el Estado como educador supone responder con viejos esquemas a situaciones
nuevas en la gestin de las instituciones educativas y del sistema que integran. Hay que
diferenciar entre las posturas que proponen reforzar el lugar central del Estado en los
asuntos pblicos y las que suponen que los procesos de recentralizacin constituyen la
nica manera de alcanzar dicho propsito. Con esto no se niega la centralidad que debe
tener el Estado Nacional como garante del ejercicio del derecho a la educacin, slo se
cuestiona la recentralizacin como la nica opcin a adoptar para alcanzar dicho
objetivo (Perazza, 2008).
En suma, el interrogante principal consistira en pensar en qu medida es realista
suponer que una ley se transforma en una poltica pblica. Una ley es una poltica? Las
leyes sancionadas en la primera tanda de reformas a partir de 1992 y las de la segunda
reforma iniciada en 2005 constituyen importantes marcos para la regulacin del sistema
educativo (Senn Gonzlez, 2008). Cada una de las normas surgi de acuerdo con las
coyunturas de los contextos sociales y polticos especficos de los 90 y de la actual
dcada. La LFE oper como una poltica muy fuerte y el consecuente rediseo
organizativo del Ministerio de Educacin de la Nacin se hizo siguiendo las funciones
incorporadas al texto de la LFE. Ciertamente, la implementacin de la estructura
acadmica definida por la LFE as como la poltica curricular con ella asociada
resultaron problemticas por generar una profunda diferenciacin en el plano horizontal
(desarticulacin educativa) que se derivaron del esquema del gobierno previsto por esta
126
norma as como tambin por la forma en que fue concebida la poltica curricular en s
misma. A esto cabra sumarle las disposiciones que aprob el CFCyE, sobre todo en lo
que atae a las definiciones curriculares de la EGB3 y de la formacin docente. Sus
resultados fueron sumamente problemticos, los cuales dieron lugar a las recurrentes
prrrogas aprobadas por el Ministerio de Educacin del rgimen de validez oficial de
ttulos y estudios que respondan a la anterior estructura acadmica del sistema
educativo nacional.
El paquete de leyes sancionado entre 2003 y 2006 constituye por su parte un amplio
marco que vuelve a reformar e intenta regular diferentes aspectos de la complejidad del
sistema educativo heredado de la reforma de la dcada anterior. Por ello resulta vlido
considerar que para analizar los efectos de las polticas educativas (como cualquier
poltica pblica) se debe realizar un anlisis emprico diacrnico que permita identificar
las presiones y fuerzas que operaron e incidieron dentro del proceso de formulacin de
la poltica pblica. Cules fueron las respuestas y las capacidades de articulacin de
intereses que se evidenciaron entre los diferentes sectores involucrados en dicho
proceso? Este anlisis debe contemplar tambin las diferentes respuestas que se dieron
desde los receptores de las polticas y su evolucin a lo largo del tiempo. Ocurri este
anlisis en la Argentina antes de proponerse la nueva reforma de la educacin?
Al igual que lo dispuesto por la ley 24.195, en la ley 26.206 son las autoridades
provinciales las que terminan diseando los planes de estudios sobre la base de los
criterios bsicos y parmetros mnimos establecidos en el nivel federal y son ellas
tambin las que establecen las cargas horarias anuales y totales definitivas de todos los
circuitos de formacin (niveles, ciclos y modalidades). La aplicacin diferencial de los
contenidos bsicos comunes derivados de la Ley Federal de Educacin, para los
distintos niveles y ciclos de la enseanza, dej como consecuencia de este esquema de
gobierno y forma de establecer las definiciones curriculares uno de los mayores
problemas que afectan al sistema educativo nacional en la actualidad: la desarticulacin
horizontal, que dio origen a una fuerte segmentacin educativa entre jurisdicciones y
tambin dentro de ellas. El rol que jug el Estado nacional en esta reforma fue central
para la obtencin de estos resultados: su desentendimiento de la coordinacin de la
aplicacin y la falta de un poltica que garantizar condiciones salariales equiparables
para los docentes de las jurisdicciones gener conflictos, prdidas de das de clases por
127
parte de los estudiantes y resultados acadmicos propios de una desarticulacin
anrquica del sistema educativo nacional.
Cabra preguntarse pues cmo hacer para que la nueva reforma educativa no genere un
escenario que replique situaciones conflictivas anteriores? Alcanza con recentralizar la
definicin curricular en el mbito del CFE? Quizs no sea suficiente o bien podra no
constituir la herramienta ms acertada. Es ms, es factible esperar resultados similares a
los previos ya que el contexto de empobrecimiento educativo generalizado no se
modificar en el corto plazo. Adems, nada hace pensar que las jurisdicciones
ejecutarn polticas diferentes a las que llevaron adelante cuando implementaron los
diseos curriculares reformados durante la dcada pasada.
Uno de los aspectos ms importantes en todo sistema educativo est dado por el
reconocimiento de la validez nacional de los estudios y los ttulos que otorgan las
instituciones que componen el sistema. Esta regulacin da cuenta de la sistematizacin
de la educacin formal en un territorio nacional y debera constituir una garanta para la
promocin de procesos educativos equivalentes para todos los habitantes. En este
aspecto la LEN no innova la situacin previa ya que son las autoridades educativas
jurisdiccionales, en virtud de los planes de estudios que aprueben, las que fijarn los
alcances de las titulaciones, para los niveles y modalidades mientras que el Ministerio
de Educacin es el que otorgar la validez nacional de los ttulos expedidos por las
jurisdicciones, en el marco de los acuerdos curriculares alcanzados en el Consejo
Federal de Educacin.
Si la definicin curricular ser dada en el nivel jurisdiccional, este esquema puede
terminar reforzando la desarticulacin horizontal existente y refrendar as la validez
nacional de ttulos que se correspondan con estudios muy diferenciados en el plano
curricular, tal como ha ocurrido anteriormente, con el agravante que ahora los diseos
curriculares correspondern a la aplicacin nuevamente diferencial de la estructura
acadmica. Esta conjetura se refuerza si se considera el caso de la provincia de Buenos
Aires, la cual comenz su reforma educativa en el ao 2005 y continu con su
aplicacin sin modificaciones luego de que fuera sancionada la LEN en 2006.11 Es ms,
11
A travs de la Resolucin N 3.186 de la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de

Buenos Aires, de octubre de 2007, se dispuso los plazos de aplicacin de la estructura acadmica del
sistema educativo provincial. sta se derivada de la ley provincial 13.688 y se dispone que el ciclo de
Educacin Secundaria Bsica o Tercer Ciclo de Educacin General Bsica..., el nivel Polimodal en sus
diferentes modalidades, orientaciones y especialidades... constituyen en la Provincia de Buenos Aires el
128
la situacin actual con reformas en los planes de formacin de los profesorados de esta
jurisdiccin (que acompaan las reformas acadmicas en los niveles inicial, primario y
medio de la provincia) se adelantan a las definiciones nacionales en esta materia.
Ciertamente, la provincia de Buenos Aires inici la aplicacin de nuevos diseos
curriculares antes que los lineamientos curriculares definidos por el INFOD lograran ser
aprobados por el CFE. Esta premura en la aplicacin por parte de esta jurisdiccin
atenta contra la convergencia del conjunto del sistema formador ya que se adelanta a la
aprobacin de los acuerdos federales. Tambin el caso de la modalidad tcnico
profesional resulta problemtico en este aspecto dado el avance que se ha evidenciado, a
travs de los lineamientos curriculares e institucionales elaborados desde el INET, en
reas de formacin propias de la educacin universitaria.12 Esto ltimo no cont con la
consulta sobre la pertinencia acadmica a los rganos de coordinacin del sector
universitario.
Por ltimo, es importante tener en cuenta que las recurrentes reformas educativas dejan
su rastro en el lenguaje tcnico pedaggico en forma de conceptos, teoras y esquemas
de accin para poner en prctica decisiones. Lo importante no es la ley en s misma sino
su desarrollo y ste se suele implementar a travs de los cauces ms burocrticos y sin
mecanismos globales y efectivos de evaluacin del impacto de la ejecucin de las
anteriores polticas de reforma. La nueva reforma educativa argentina se instala sobre
un contexto que se percibe como problemtico pero que no se conoce rigurosamente.
Como muchos autores han sealado, el sistema educativo no es una realidad que pueda
crearse fcilmente. En este caso lo reformable es una conflictiva realidad, producto de
un proceso previo de cambio que tuvo diferentes alcances segn las jurisdicciones. Se
trata de un contexto resultante de una gran cantidad de actos y procesos superpuestos de
manera compleja (paros docentes, polticas de cambio curricular, de reconversin del
personal docente, de cambios en los estilos de gestin, de estudiantes con mltiples
pobrezas). Por ello resulta necesario comprender que nada de lo ejecutado fue
inteligentemente planificado durante los aos de la dcada anterior y tampoco durante
los ms recientes. Por esto mismo los programas de reforma constituyen un elemento
Nivel Secundario que establece la ley 13.688 de Educacin Provincial (artculo 2). Segn esta
resolucin, la implementacin ser gradual desde el ao 2007 (en el cual se aplicar el 1 ao de la
escuela secundaria) hasta el ao 2012 (en el que comenzar a aplicarse el 6 ao de la escuela secundaria).
12
Las reas de educacin tcnico profesional comprenden los siguientes sectores: aeronutica,
automotores, avinica, construcciones, electrnica, equipos e instalaciones electromecnicas, industrias
129
ms que se aade a la dinmica de las fuerzas que determinan la realidad pero sin
sustituirla (Gimeno Sacristn, 2006: 40). Hay que comprender que toda reforma
educativa constituye un experimento (Viao, 2001). Como tal cuando se enfrenta a la
realidad educativa complicada; se confronta con las instituciones, con los docentes y
con las tradiciones propias de los estilos institucionales que han prevalecido durante
dcadas y que operarn de manera de obstructores o bien de facilitadotes segn las
correlaciones de fuerzas polticas prevalecientes en el sistema educativo. Estas
condiciones en las que opera una reforma educativa la torna en algo distinto al diseo
original y a lo previsto en la ley que la encuadra. As ocurri con la LFE: su diseo
original asptico se desvirtu y no consigui alcanzar los objetivos proclamados de ms
aos de escolaridad obligatoria y de una mayor calidad del servicio. La interaccin entre
la realidad y la reforma dio lugar a efectos imprevistos y diversas interpretaciones segn
las conveniencias polticas de cada coyuntura jurisdiccional e institucional. Las
adaptaciones diferenciales en funcin de contextos sociales diferentes dieron lugar a
apoyos y a resistencias, todo lo cual ha complicado su aplicacin. Es aqu donde resulta
clave la accin de un Estado nacional con un rol proactivo y de coordinacin efectiva de
la aplicacin de la reforma para resguardar el derecho a la educacin de todos los
habitantes.
Iniciar un proceso de reforma de una reforma debera comenzar con un debate nacional
serio y profundo. Para ello sera preciso contar con un diagnstico integral, no
apresurado, sobre la realidad educativa y las consecuencias de los cambios iniciados por
el anterior proceso de reforma. Cuntas estructuras acadmicas existen? Cmo se
aplic la EGB3? Cuntos ttulos docentes existen? Qu resultados tuvieron las
acciones de capacitacin y reconversin docente? Es equiparable la formacin docente
que brindan las jurisdicciones y las universidades? Cun factible y necesaria resulta la
articulacin de la formacin docente universitaria con la de los Institutos Superiores de
Profesorado que dependen de las jurisdicciones? Cmo regularon las jurisdicciones la
educacin tcnica superior (no universitaria)? Estos deberan constituir algunos de los
temas necesarios para encuadrar a la nueva reforma y a los reformadores, sin evadir las
responsabilidades y evitando la recreacin de medidas que contribuyan a implementar
cambios espurios o bien contrarios a la existencia de un sistema educativo integrado y
de calidad equivalente para todos los sectores.
de procesos, informtica, minera, produccin agropecuaria, entre otras. Como puede observarse en este
130
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historiador, en Sociedade Brasileira de Histria da Educaao (organizador), Educaao
no Brasil. Histria e historiografia, Autores Asociados, Campinas, Sao Paulo.
listado, todos ellos se superponen con reas de formacin especfica de las universidades.
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Revista Derecho y Ciencias Sociales. Febrero 2010. N2.Pgs 106-131.

La ley de educacin reformada. Cuestiones problemticas en torno a la

perfeccionamiento y actualizacin del personal docente y no docente del sistema

Vase Ruiz, op. cit.

Segn el artculo 76 de la LEN, el INFOD debe, entre otras funciones:

A travs de la Resolucin N 3.186 de la Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de

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