POLTICA HABITACIONAL, REGULAO DO SOLO E

ALUGUEL SOCIAL NO BRASIL

INTRODUO

DOSSI

Nelson Baltrusis, Laila Nazem Mourad

A poltica habitacional no Brasil nunca privilegiou a locao como uma possibilidade. Apesar
de ser um dos componentes bsicos da atual poltica, optou-se pela propriedade da casa, e isso contribuiu para que as nossas cidades se esparramassem
pela periferia, tornando-se entes ingovernveis. O
desejo da casa prpria se tornou uma meta a ser
conquistada por todos. Esse discurso hegemnico
prevaleceu e ainda prevalece nos programas de habitao. Na verdade, a locao nunca foi entendida
pelos governos, tcnicos e os movimentos como
soluo para o dficit habitacional.
Considerando que a legislao de uso do solo,
o zoneamento e os planos de desenvolvimento municipais devem ser mecanismos para regular o uso e
*

Doutor em Arquitetura e Urbanismo. Professor adjunto

do Programa de Ps-graduao em Planejamento
Territorial da Universidade Catlica do Salvador. Professor da Universidade Catlica do Salvador. Pesquisador
colaborador da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo, Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em
Polticas Sociais.
Av. Cardeal da Silva. 205. Cep: 40231902. FederaoSalvador - Bahia - Brasil. nbaltrusis@hotmail.com
** Doutora em Arquitetura e Urbanismo. Bolsista de psdoutorado PNPD-Capes. Membro do grupo de pesquisa
Lugar Comum.
Rua Caetano Moura, 121, Sala de Pesquisa LUGAR COMUM. Cep: 40140-310. Ondina - Salvador - Bahia Brasil. mourad.laila7@gmail.com

a oferta de terra urbanizada, essas regulaes no

demarcam espao para locao, apesar de interferirem sobremaneira na configurao do espao urbano, seja pelo seu cumprimento, seja por sua negao. J que a configurao do espao urbano e seus
usos resultam de uma disputa pelas melhores localizaes, dividindo-se o territrio hierarquicamente
quanto mais poder melhor localizao no espao urbano , caberia Unio incentivar a utilizao desse
espao para a criao de novos instrumentos de controle. E ela o fez realizando campanhas e apoiando a
elaborao de Planos Diretores e Planos Locais de
Habitao, embora se perceba que esse esforo do
governo pouco tem repercutido.
A legislao municipal consolida a diviso
entre ricos e pobres. No entanto, o que a cidade organiza, bem ou mal, o mercado, em busca de novas
oportunidades, desorganiza. Nesse sentido, a disputa para ocupar uma posio melhor na estrutura
urbana no para. Pelo contrrio, se acirra. Na medida
em que o espao uma arena privilegiada, nota-se
uma disputa entre os diversos segmentos da sociedade, uma tenso visando a obter poder. Considerando que a urbanizao um processo no qual a
fora do mercado e as demandas sociais disputam o

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Nelson Baltrusis*
Laila Nazem Mourad**

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territrio da cidade, ao demarcar a cidade em zonas,

estabelecendo padres de uso e ocupao do solo
urbano, a legislao est separando a cidade por funes e determinando valores diferenciados.
Essa lgica, que opera a produo de proviso para baixa renda, perversa. A maior parte dos
programas de habitao social implantada nas reas menos valorizadas do territrio, geralmente na
periferia, carentes de infraestrutura e equipamentos.
Entretanto, medida que tais programas se incorporam cidade, eles ganham valor, empurrando novos
projetos para localizaes mais distantes, num circulo vicioso. Algo semelhante acontece com os bairros populares autoempreendidos em loteamentos
precrios: medida que se urbanizam, passam a se
integrar cidade e ganham valor. Essa forma de ocupao do solo, caracterstica das grandes cidades brasileiras, foi amplamente descrita por Singer e
Kowarick, tendo como base os loteamentos irregulares em So Paulo, desde a dcada de 1940. Kowarick
denominou esse processo de espoliao urbana. Em
outras palavras, o investimento feito pelo poder pblico para prover essas reas periurbanas de
infraestrutura e servios resulta na valorizao de reas
vazias particulares entre a cidade urbanizada e o novo
empreendimento, resultando numa apropriao privada indevida dos benefcios da urbanizao (investimento coletivo). O proprietrio de terra urbana retm lotes e at reas inteiras aguardando uma maior
valorizao. Essa dinmica produz, de um lado, uma
cidade espraiada, cada vez mais preocupada em
ampliar as fronteiras para alm do municpio, de
modo semelhante ao que ocorre em relao a Salvador e Lauro de Freitas; por outro lado, observa-se a
existncia de vazios urbanos.
Sabe-se que o dficit habitacional relativo era
de 9,5% em 2011 e que boa parte desse dficit se deve
ao preo excessivo do aluguel (FJP, 2012). Estima-se
que esse item seja responsvel pelo aumento do dficit relativo pelo menos nas metrpoles de So Paulo e
Curitiba. Em Salvador e Belm, houve uma diminuio do dficit. No entanto, o item nus excessivo de
aluguel cresceu em todas as regies metropolitanas do
pas. A nica exceo foi Porto Alegre.
Em 2012, os componentes com maior peso

no dficit habitacional eram: o nus excessivo com

aluguel correspondendo a 2,660 milhes de unidades, ou seja, 45,9%; a coabitao, com 1,865
milhes de domiclios ou 32,2%; a habitao precria, com 883 mil, ou 15,3%; e o adensamento
excessivo em domiclios alugados, 382 mil ou
6,6%. Somente na regio Norte o componente domiclios precrios tem um peso maior do que o
nus excessivo com aluguel.
De acordo com esses dados, parece-nos importante conhecer esse submercado de locao. Sabese que, muitas vezes, a poltica habitacional responsvel pela relocao de pessoas de reas centrais para a periferia distante, inviabilizando, desse
modo, o acesso s atividades econmicas, bem como
s oportunidades e aos bens da cidade. Essa poltica cria vazios urbanos e imveis subutilizados. Ser
que esses imveis no poderiam ser destinados a
programas de habitao e de locao social?
De acordo com uma apresentao do Ministrio das Cidades, num seminrio realizado no
Uruguai e que tinha como tema a Locao Social:
Uma poltica bem sucedida deve oferecer diferentes solues, o que inclui o chamado ciclo de vida,
tornando a locao social uma excelente soluo
para jovens, migrantes recentes e idosos.
Essa questo vem tona quando nos propomos a discutir uma poltica habitacional que incorpore a locao social. Sabemos o quanto difcil
trabalhar com esse tema num pas onde a propriedade privada da terra e de imveis tida como uma
recompensa, uma vitria pessoal dos trabalhadores, ainda que o acesso a essa moradia prpria signifique morar na periferia, longe das reas centrais
e das oportunidades, ou em habitaes precrias.
Este dossi rene alguns pesquisadores que
se propem a entender melhor como esse mercado se estrutura no pas. Sabemos que compreender esse fenmeno uma forma de contribuir para
o desenho de uma poltica habitacional mais completa, que vise a atender a todos os estratos da
populao. Nele, trata-se o problema da habitao
do ponto de vista das polticas de locao social,
ou da falta delas, elegendo o tratamento que a legislao de uso do solo e o plano diretor do a

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e Salvador. Em seguida Nelson Baltrusis e Laila

Nazem Mourad procuram analisar a evoluo da
legislao urbana em Salvador e seus impactos na
produo de habitao social. O texto de Tomas
Antnio Moreira visa a explorar as polticas
habitacionais nas ltimas dcadas para pautar o
cenrio atual da Poltica Habitacional de Curitiba.
Para tanto se pautar no comportamento
demogrfico atual da regio, as principais balizas e
a estrutura do Plano Municipal de Habitao de
Interesse Social, empreendido em 2008. E, por
ltimo, destaca-se o texto de Simaia do Socorro
Sales das Mercs, Helena Lcia Zagury Tourinho
e Marco Aurlio Arbaje Lobo, que se propem a
iniciar uma discusso sobre a possibilidade de
utilizao da locao social como modalidade de
proviso de moradia digna no Centro Histrico de
Belm.
Acreditamos que os trabalhos aqui apresentados podem suscitar o debate sobre a questo da
locao social no Brasil. Enseja-se que essa questo
deixe de ser tratada marginalmente e passe a fazer
parte, de fato, de uma poltica de habitao social.
Recebido para publicao em 01 de fevereiro de 2014
Aceito em 02 de maro de 2014

Nelson Baltrusis Doutor em Arquitetura e Urbanismo. Professor adjunto do Programa de Ps-graduao em

Planejamento Territorial da Universidade Catlica do Salvador. Professor da Universidade Catlica do Salvador. Pesquisador colaborador da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Instituto de Estudos, Formao
e Assessoria em Polticas Sociais. Foi consultor do processo de elaborao de planos diretores participativos
no municpio de Jandira pela Fundao para o Desenvolvimento da UNESP, FUNDUNESP e nos de Guarulhos,
Vitria e Mogi das Cruzes pelo Instituto Plis. Tem experincia na rea de Planejamento urbano, atua principalmente nos seguintes temas: planejamento urbano, favelas, instrumentos urbanisticos, economia urbana e
mercado imobiliario. Publicaes recentes: Poltica Nacional de Habitao hoje. Produo de mercado com
recursos do SBPE como ao dominante. Arquitextos (So Paulo), v. 1, p. 1, 2013; Transformaes do modo de
morar na metrpoles contemporneas. Novos discursos, velhos problemas. Caderno CRH (UFBA. Impresso),
v. 23, p. 50-75, 2010; Ricos e pobres, cada qual em seu lugar? a desigualdade scio-espacial na metropole
paulistana. Caderno CRH (UFBA. Impresso), v. 22, p. 135-149, 2009.
Laila Nazem Mourad Doutora em Arquitetura e Urbanismo. Bolsista de ps-doutorado PNPD-Capes.
Membro do grupo de pesquisa Lugar Comum. Tem experincia na rea de Arquitetura e Urbanismo, com
nfase em poltica urbana, planejamento urbano e regional, plano diretor, plano estadual e municipal de
habitao de interesse social, plano de bairro e processos de reabilitao em centro histrico. Publicaes
recentes: Movimentos de resistncia ao processo de renovao conservadora do Centro Histrico do Salvador. In: Jos Rios Fernandes; Lcio Cunha; Pedro Chamusca. (Org.). Geografia & Poltica, Polticas e Planeamento.
1ed.Porto: GEGOT, 2013, v. 1, p. 1-788; Centro Histrico: planejamento para o turismo. In: Centro Gaspar
Garcia de Direitos Humanos. (Org.). Moradia Central: Lutas, Desafios e estratgias. 1ed.So Paulo: Centro
Gaspar Garcia de Direitos Humanos, 2012, v. 1, p. 60-63; Lutas pela conquista do direito moradia no Centro
Histrico de Salvador. In: Edsio Fernandes; Betnia Alfonsin. (Org.). Revisitando o instituto do tombamento.
01ed.Belo Horizonte: Frum, 2010, p. 01-468.

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essa questo. Num primeiro momento, trataremos

de caracterizar o problema habitacional com apoio
nas diretrizes e aes do Plano Municipal de Habitao de Interesse Social (PMHIS). Em seguida, trataremos das polticas implementadas pelos governos dos estados e pelo governo federal, destacando
a experincia do Programa de Arrendamento
Residencial (PAR) e incorporando algumas consideraes sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida.
Caracterizaremos o mercado de locao atravs do
perfil de moradores e da dinmica do mercado.
Iniciamos com Lcia Bgus e Suzana Pasternak,
que realizam um estudo do mercado de aluguel no
Brasil, comparando domiclios e populao moradora no Brasil em unidades prprias e alugadas.
O trabalho de Camila DOttaviano pretende analisar os programas de locao social no mbito da
poltica de habitao de interesse social no Brasil,
em especial, na cidade de So Paulo, a partir do
Programa de Locao Social de 2002, e o projeto
de lei n 6.349 , de 2009, que tramita na Assembleia
Legislativa Federal, propondo a criao de um Servio de Moradia Social. Esse dossi ir focalizar a
caracterizao das moradias alugadas no Brasil, e,
em especial, nos municpios de So Paulo, Curitiba