09/03/2015

PlanejamentoEstratgiconaAdministraoPblicaMunicipal

PLANEJAMENTOESTRATGICONAADMINISTRAOPBLICAMUNICIPAL

GustavoSegabinazziSaldanha
FredericoBriderPeixoto
RolandoJuanSolizEstrada

RESUMO

Devido s constantes mudanas sociais, econmicas, polticas e legais, as administraes pblicas municipais no possuem mais margem para o
desperdcioderecursosedeprocessos,fazsecadavezmaisnecessriootimizaodosrecursoseprocessospblicosparaatenderasdemandasda
suacomunidade.Paraissooptaseporanalisaraimplementaodosmtodosdeplanejamentoestratgicodos28municpiospertencentesaoConselho
RegionaldeDesenvolvimentoCentrodoEstadodoRioGrandedoSul.Objetivousetambmdetectarcomoseaplicaoplanejamentoestratgicono
oramentomunicipal,eaprofundarosestudossobreosseusprocessosdegestodoPlanejamentoEstratgicoMunicipal.
Ocontedodesseartigoresultadodaanlisedepesquisaexploratria,descritivaebibliogrficaqueresultounaconstataodequeosprocessosde
planejamentoestratgicomunicipalaindanosedesenvolveramnascidadesestudadas,poisem27municpiososmtodossoapenasosexigidospor
lei.

PALAVRASCHAVE:Planejamentoestratgico,administraopblicaegestomunicipal.

1INTRODUO
Devidosconstantesmudanassociais,econmicas,polticaselegais,asadministraespblicasmunicipaisnopossuemmaismargemparao
desperdcioderecursosedeprocessos,fazsecadavezmaisnecessrioaotimizaodosrecursoseprocessospblicosparaatenderasdemandasdasua
comunidade.
Devidoaessenovocontextooptasepeloplanejamentoestratgiconasaespblicasmunicipaiscomoferramentanorteadoradasotimizaes
dosrecursospblicosmunicipais,visando,assim,odesenvolvimentosocialdacidade.
A presente pesquisa pretende analisar a implementao do processo do planejamento estratgico na administrao pblica municipal nos
municpiospertencentesaoConselhodeDesenvolvimentoRegionaldaRegioCentrodoEstadodoRioGrandedoSul(COREDECentro).
O planejamento estratgico um instrumento de relevncia inquestionvel para a gesto de municpios, prefeituras e organizaes pblicas,
principalmentepelasdificuldadesderecursosfinanceirosdisponveisnosmunicpios,pelaobedinciaLeideResponsabilidadeFiscalquepressupes
oequilbriodascontaspblicas,pelaexignciadoEstatutodaCidadequeestabelecediretrizesemetasparaaexpansourbanaededesenvolvimento
doterritriomunicipal,ouseja,zonaurbanaerural,levandoemcontaaspectosambientais,culturais,tursticos,econmicosesociais,epelapresso
dosmuncipesegestoreslocaisporumacidademelhor.

2.PLANEJAMENTOESTRATGICO

SegundoVerganaeCorra(2004)missoumadeduodomtieroureadeatuaodaorganizao,refereseaopropsitofinalquejustifica
as aes administrativas locais. Aplicada gesto municipal, a misso informa a maneira pela qual a organizao local se estabelece perante seus
usurios.
Nesse contexto onde se busca delimitar aspectos fundamentais para o planejamento estratgico importante possuir clareza sobre a viso da
organizaopoissegundoOliveita(2002)avisodeumaorganizaorepresentaoslimitesqueosproprietrioseprincipaisexecutivosdaorganizao
enxergamdentrodeumperododetempomaislongoeumaabordagemmaisampla,ouseja,representaoqueaorganizaoquerser.
SegundoAlmeida(2001)desenvolvimentodoprocessodeplanejamentoestratgicoabrangequatroatividades:anlisedoaspectointerno,anlise
do ambiente, comparao da misso com o campo de atuao e o estabelecimento da estratgia vigente. Para nortear essas quatro atividades,
necessrioquesejaprimeiramentediscutidoqualamissoe/ouvocaodaentidade.Asquatroatividadespoderoserdesenvolvidasemqualquer
ordemeserviroparaestabeleceraestratgia.
Naanlisedosaspectosinternossoidentificadosinicialmente,osfatoresdesucesso,ouseja,osfatorescujodesenvolvimentoserdeterminante
e principalmente responsvel para que uma entidade se sobressaia em relao a outras entidades. Saber os fatores de sucesso importante para
comparloscomoutrasentidadeseapartirdamensurarospontosfortesefracosdaentidade,possibilitandoassimtraarestratgiasparaaproveitaros
pontosfortesereduzirospontosfracos.
Aanlisedoambientegeralmenteaetapamaisimportantedoplanejamentoestratgico,poisquandoasentidadessolevadasaalcanara
eficciapeladescobertadeoportunidadeseameaas.Oambientetudoaquiloqueinfluenciaemseudesempenhosemqueelapoucoounadapossa
fazerparamudartaisfatoresouvariveis.
Dentrodoprocessodeestruturaraanliseambiental,devese,inicialmente,entenderseusvriossegmentos,quetmcaractersticaseformasde
anlise diferentes. A comparao da misso com o campo de atuao, serve para verificar se a entidade no est atuando em algo que no lhe diz
respeitoouestdeixandodeatuaremalgoquedeveria.
Paraquenoaconteaumadescontinuidade,necessrioqueseconheaqualaestratgiaqueaentidadevemseguindo,paraqueseprocure,
semprequepossvel,nomudarradicalmentededireo,oquepoderimplicarprejuzosparaaentidade.

2.1PlanejamentoEstratgicoMunicipal

Para Andrade (2005) a prtica do planejamento tem como objetivo corrigir distores administrativas, alterar condies indesejveis para a
coletividade,removerempecilhosinstitucionaiseasseguraraviabilizaodeobjetivosemetasquesepretendealcanar.Considerandotratarsedeuma
dasfunesdaadministrao,oplanejamentoindispensvelaoadministradorpblicoresponsvel.Nessesaspectos,planejaressencial,opontode
partidaparaaadministraoeficienteeeficazdamquinapblica,poisaqualidadedomesmoditarosrumosparaaboaoumgesto,refletindo
diretamentenobemestardapopulao.
MottaapudVergaraeCorra(2004)entendequeoplanejamentoestratgicomunicipallidacomasinterfacesdasorganizaesmunicipaiscomo
seu ambiente, a reflexo estratgica obriga administradores e outros participantes do processo a pensarem a comunidade a partir de suas funes
internas. Nesse contexto, questionam as prprias possibilidades, seus pontos fortes e fracos, repensa o futuro, vislumbram alternativas e optam por
novospontosdechegada:aviso.Aoescolheremnovoscaminhos,decidemsobremeiosouestratgiascoletivasparaquesuasmetassejamalcanadas.
Essasestratgiasseassociamanovosobjetivosouaesespecficaseanovasformasderelacionamentoedeconquistadeharmonianotrabalho.
SegundoKotleretal1994apudJunioretal(2003)oplanejamentoestratgico
[...]decidadescomaajudadecenriosobjetivamidentificar:quaissoosprincipaiscompetidoresdacidadeasvantagensedesvantagenscompetitivas
dacidade,asameaaseoportunidadesqueoambientenacionaleinternacionaloferecemasestratgiaseprojetosdelongoprazoparaatingiromodelo

http://www.ead.fea.usp.br/eadonline/grupodepesquisa/publica%C3%A7%C3%B5es/rolando/46.htm

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desejadodecidade.

SegundoPfeiffer(2000)paraqueoplanejamentoestratgicopossaseraplicadonosetorpblicocomtantoxitocomoemempresasprivadas,
deve haver algumas condies prvias favorveis: alm da bvia condio da vontade poltica para iniciar um processo de transformao nas
organizaes, importante que o processo disponha de uma liderana competente, de preferncia composta por representantes de organizaes
pblicaseprivada.Tambmsonecessriosrecursosmnimos,sensibilidadesocialeumfortesentidocomum.

2.2Legislaoeinstrumentosdoplanejamentopblicomunicipal

AimportnciaeanecessidadedoplanejamentodasaesgovernamentaissotosignificativasquediversasnormasqueregemaAdministrao
Pblicadedicaramlheatenoespecial,inclusiveaConstituioFederal.
AConstituioBrasileirade1988deunfasefunodeplanejamento,quandointroduziusignificativamentemudanasnaformadeconduo
do processo oramentrio, pois aliou o oramento pblico ao planejamento. Alm disso, a Carta Magna tratou de evidenciar a integrao dos
instrumentosdeplanejamento:PlanoPlurianual(PPA),LeideDiretrizesOramentrias(LDO)eaLeiOramentriaAnual(LOA).
O primeiro instrumento, o PPA, o plano de governo que expressa o planejamento de mdio prazo. Evidencia os programas de trabalho do
governo para um perodo de quatro anos especificados em diretrizes, objetivos, metas da administrao para as despesas de capital e outras delas
[1]
decorrentes,eparaasrelativasaosprogramasdeduraocontinuada .OPPApermitesociedadedimensionarsuspretensesdianteaoestadode
suasfinanas.
OsegundoinstrumentoaLDO,aqualcabeanualmenteorientaraelaboraoeaexecuodooramento.Apartirdesseinstrumento,opoder
Legislativopassaaterpoderesparadefatointerferirnodecursodaelaboraodapeaoramentriaeaconduoasfinanaspblicas,pois,aoaprovar
aLDO,estaraprovadaaregraparaaelaboraodooramentoeparagestofinanceiradoMunicpio.Assim,aLDOtementreoutrasfunesade
selecionardentreosprogramaseaesincludasnoPPAquaisteroprioridadenaexecuooramentria.
O terceiro instrumento a LOA, o qual viabiliza o plano de governo, permitindo a realizao anual dos programas mediante a alocao de
recursosparaasaesoramentrias(projetos,atividadeseoperaesespeciais).
Alm dos instrumentos j citados, corroborando o processo de planejamento municipal, a Constituio definiu as regras bsicas da poltica
urbana,destacandoanecessidadedeelaboraoeaprovaodoPanoDiretor,queoinstrumentonorteadordapolticadedesenvolvimentoeexpanso
urbana.
Mais recentemente a Constituio Federal regulamenta sobre o Estatuto da Cidade, que visa alinhar os municpios em seu crescimento
econmico,populacionaleterritorial.SegundoCidade(2004)apudRezende(2005a,p.18),planejarofuturodacidade,incorporandotodosossetores
sociais,econmicosepolticosqueacompem,deformaaconstruirumcompromissoentrecidadosegovernonadireodeumprojetoqueinclua
todos,odesafiodoEstatutodaCidade.
ALeideResponsabilidadeFiscaldoanode2000possuiimportantesatribuies,umadelasoestabelecimentoderegrasquevisamgarantiro
equilbrioeoajustedascontaspblicas(gestofiscalresponsvel),enfatizoutambmaintegraodosinstrumentos(PPA,LDOeLOA)eratificoua
necessidadedeplanejamento,controle,transparnciaeresponsabilizaonaadministraopblica.
Concluiseassim,queoplanejamentogovernamental,suaexecuoeoseucontrolenossoindispensveisparaaboaconduodasfinanas
pblicas,comotambmsoobrigaesimpostasaoadministradorpblicopelalegislaovigente.

2.3Compatibilidadeentreosinstrumentosdeplanejamentopblico

DiantedosistemacriadopelaConstituioFederalvigentepercebesequeoPPA,aLDOeaLOAdevemincorporarasdiretrizesemetasdo
Plano Diretor (apenas para municpios com mais de mil habitantes), sendo esse o pilar do sistema municipal de planejamento. No PPA devese
estabelecer os programas e aes acerca das diretrizes metas contidas no Plano Diretor, devendo a LDO incorporar em seu contedo as aes
prioritrias,restandoparaaLOAdisponibilizarosrecursosoramentriosnecessriosparaexecuodasrespectivasaes,ouseja,oPPAdeveser
elaboradodeformacompatvelcomoPlanoDiretoraLDOdeverserelaboradadeformacompatvelcomoPlanoDiretorecomoPPA.
ConstituioFederal1988(art.166,4):
Art.166.Osprojetosdeleirelativosaoplanoplurianual,sdiretrizesoramentrias,aooramentoanualeaoscrditosadicionaisseroapreciados
pelasduasCasasdoCongressoNacional,naformadoregimentocomum.
4Asemendasaoprojetodeleidediretrizesoramentriasnopoderoseraprovadasquandoincompatveiscomoplanoplurianual.

AssimcomoaLOAdeverserelaboradaeformacompatvelcomoPlanoDiretor,comoPPAecomaLDO.
ConstituioFederal1988(art.166,3,incisoI)
Art.166.Osprojetosdeleirelativosaoplanoplurianual,sdiretrizesoramentrias,aooramentoanualeaoscrditosadicionaisseroapreciados
pelasduasCasasdoCongressoNacional,naformadoregimentocomum.
3Asemendasaoprojetodeleidooramentoanualouaosprojetosqueomodifiquemsomentepodemseraprovadascaso:
Isejamcompatveiscomoplanoplurianualecomaleidediretrizesoramentrias.

2.4Visocontemporneadoplanejamentoestratgicomunicipalesuasmetodologias

Rezende(2005)sugereumametodologiaparaelaborareimplementaroplanejamentoestratgicomunicipalcomasseguintesfases(Figura1):
anlisesestratgicasdiretrizesestratgicasestratgiaseaesmunicipaisecontrolesmunicipaisegestodoplanejamento.
Asanlisesestratgicasprocuramidentificarqualarealsituaodomunicpio,deseuentornoedesuaadministrao,incluindovariveis
internaseexternas.
Asdiretrizesestratgicasprocuramestabelecerosobjetivosoucaminhosdacidade.
Asestratgiaseaesmunicipaisdefinemasrespectivasestratgiaseaesqueacidadedeveplanejarparaatenderaosseusrespectivos
objetivos. As estratgias so as atividades que realizam os objetivos municipais definidos pela cidade e as aes municipais detalham como as
estratgiasmunicipaisseroimplementadas.
Oscontrolesmunicipaisegestodoplanejamentoprocuramestabeleceroscontrolesestratgicos,tticoseoperacionaisdoplanejamento
estratgicomunicipal,pormeiosdepadresmediodedesempenho,oacompanhamento,acorreodedesvios.Tambmprocuramdefinirformasde
gestoparalidarcomosrecursoshumanos,materiais,financeirosetecnolgicosquesorequisitadospeloplanejamentoestratgicomunicipal.

Figura1MetodologiaintegradadoPlanejamentoEstratgicoMunicipal

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Fonte:adaptadodeRezende(2005).

2.4.1Anlisesestratgicas

Asanlisesestratgicasmunicipaisenglobamaspectospositivosenegativos,formalizamoqueomunicpiotemdebom,deregularouderuim.
Buscamresponderquestesrelacionadascomosdiferenciaismunicipais,comaspessoas(jurdicasefsicas)queinfluenciamomomentoatualefuturo
dacidadeeospormenoresqueserodescritosnasdiretrizesestratgicasdoprojetodeplanejamentoestratgicomunicipal.
NessecontextosegundoRezende(2005),formamsenecessariamentetrsgrandeseixosaseremanalisados:anlisedacidade,anliseexternas
cidadeeanlisedaadministraomunicipal.
Aanlisedacidadeconsisteemmapearoambientemunicipal,podendoenvolverquesteshumanas,sociais,polticas,econmicas,demogrficas,
ambientais,ecolgicas,tecnolgica,legais,produtivasetc...asanlisesdasforasefraquezasepotencialidadesmunicipaisquedefineodiagnsticoda
cidade sendo as oportunidades e as ameaas pertencentes ao ambiente externo, e as foras e fraquezas so componentes do ambiente interno que
influenciampositivamenteounegativamenteodesempenhodacidade.
Asanlisesexternascidademapeiamasvariveisrelacionadascomomeioambienteexternoaomunicpio,oambienteexternocondicionadoo
desenvolvimentodacidadequeinfluenciadaporessesfatoresexternos,omunicpiodeveadaptarseaomeioambienteexternoeacadanovasituao
impostapelassuasvariveis.SegundoAndrews(1980)apudRezende(2005)oresultadosdasanlisesdoambienteexternosurgemsoportunidadese
osriscos,taisvariveisnosocontroladaspelomunicpioepodemcriarcondiesfavorveisoudesfavorveisparaacidade.
SegundoRezende(2005)aanlisedaadministraomunicipalprocuradiagnosticartodasasvariveisrelacionadascomoambientedetarefasdo
municpio,dosserviosefunesmunicipais,dossistemasdeinformaoedatecnologiadeinformaoedomodelodegestodaprefeitura.
Salientasediagnosticarnoambientedetarefasdomunicpioomeioambientequeestadentrodaprefeituraquepodeserconstitudodosaspectos
operacionais, organizacionais dos servios municipais, assim como a cultura, a filosofia, as polticas organizacionais, os servidores municipais, as
tecnologiasempregadasnoambientedetarefaeporfimaimageminstitucionaldaprefeitura.
Naanlisedosserviosefunesmunicipaisbuscasesintetizarasreflexesacercadaeficinciadosprocessoseeliminaodaincompetncia
nosserviosdaadministraoeanoodequeosserviossonasuaessnciasistemasqueinteragementresi,integrandoseparaatingiremobjetivos
comuns.
A anlise dos sistemas de informao e da tecnologia da informao (independentemente do seu nvel ou classificao) objetiva auxiliar os
processosdetomadadedecisonaprefeitura,nodevendoseranalisadodeformaisolada,sendosemprenecessrioenvolverediscutirasquestes
conceituaisdosserviosmunicipais.
Omodelodegestodaprefeituraestintimamenteligadoaosistemaorganizacionaldomunicpioqueporsuavezinflunciasignificativamente
nodesempenhodaprefeituraedeseusserviosmunicipais,acinciadaadministraoapresentaresumidamentequatromodelosdegesto:autoritria,
democrtica, participativa e situacional. A prefeitura pode utilizar uma mescla dos modelos de gesto, pois na prtica a atuao cotidiana na
administrao envolve diferentes e divergentes variveis. Juntamente coma anlise do modelo de gesto da prefeitura, sua estrutura organizacional
tambmdeveseranalisada,respeitandoaquesteslegais.

4.4.2DiretrizesEstratgicasMunicipais

Asdiretrizesestratgicasmunicipaisestorelacionadascomostraadosdecaminhos,comprogramasdeatividades,comconjuntosdeinstrues,
comindicaesdeaesecomnormasouprocedimentos.
Rezende(2005)separaemduaspartesaetapadediretrizesestratgicasmunicipais:diretrizesdacidadeediretrizesdaadministraomunicipal.
Asdiretrizesdacidadesomaisdirecionadasaosmuncipes,ouseja,soatividadesderesponsabilidadedosatoreslocais,representadospelos
cidados,pelosinteressadosnacidade(stakeholders)epelasinstituieslocais.
Para se elaboras as diretrizes da cidade necessrio vislumbrar o cenrio futuro do municpio, vislumbrando inclusive os sonhos dos seus
muncipes, ou seja, devese estabelecer a viso da cidade identificando as linhas imaginrias que os muncipes e os demais interessados na cidade
podemenxergarouvislumbrar.
Conforme REZENDE (2005) as diretrizes da cidade so formadas tambm pelas vocaes da cidade, que definem, validam e/ou revisam os
principaispotenciaisdomunicpio.Essasvocaesestorelacionadascomasescolhas,prefernciasoutendnciasdetodaacidade.
ParaREZENDE(2005,p.76),asvocaes
[...]dacidadenodevemestarfocadassomentenumprodutomunicipaletambmnodevemdirecionarapenasaosfatoresdevantagemcompetitivas
locais.Apesarde,muitasvezes,umdeterminadoprodutooueventolocalserumfatordesucessomunicipaleprojetaracidadeexternamentecomo
diferencialcompetitivo,oseixostemticosmunicipais,asvariveisdasestratgiasmunicipaiseasrespectivasatividadespotenciaisquenorteiama
determinaodasvocaeslocais.

ParaFusco&Sacomano(2001)apudJunioretal(2003),avocaopodeserentendidacomoumasriedefatoresinfraestruturais(naturaise/ou
construdos) e demogrficos que tornam a regio especialmente disposta a se desenvolver em certa direo econmica. Uma vez identificada s
vocaes de uma localidade, essas vocaes podem servir de base para a construo das competncias, ou, pode ser elaborado um plano de
desenvolvimentodecompetnciascombasenasvocaesidentificadas.
Osvaloresdacidadeedoscidadostambmdeveminfluenciarasdiretrizesdacidadenamedidaemquedizemrespeitoaoqueomunicpioeos
muncipesacreditam,estorelacionadoscomospadressociaisentendidos,aceitosemantidospelasociedade.
REZENDE (2005) afirma que a viso, as vocaes da cidade e os valores municipais devem estar integrados e adequados aos interesses coletivos,
sociaisepolticosdoscidados.
Osobjetivosmunicipaistambmdeveminfluenciarasdiretrizesdacidade,poisespecificamdesafiosaseremconquistadospelomunicpioepela
prefeitura.Devemconsideraritensmensurveis,variveiscoerentes,prazosdefinidos(curto,mdioelongoprazo),resultadosviveiseacimadetudo
no estar vinculado ao tempo de mandato de um determinado governo local. A relao dos objetivos municipais pode ser organizada por eixos
temticosmunicipaisqueinteressamacidadedevendoconsideraravisodacidade,asvocaesdacidadeeosvaloresdacidadeedoscidados.
As diretrizes da administrao municipal so mais relacionadas prefeitura e as atividades de responsabilidade da administrao local. Para
formulao de tais diretrizes essencial a prefeitura: relatar a sua misso, ou seja, qual o propsito para o qual a prefeitura existe as atividades
municipais definem ou revisam as principais atividades da prefeitura relacionadas com as prestaes de servios fundamental ter cincia das
atividadesmunicipaisaspolticasmunicipaissoasregrasgeraisdeadministraolocal,obedecemaumadireo,aumconjuntodeobjetivosque
formam determinados programas de ao, as polticas podem ser estabelecidas pela gesto local, solicitadas pela comunidade e tambm podem ser
impostas por fatores externos ou pelos governos estadual e federal os procedimentos operacionais relatam detalhadamente como as polticas
municipaisseroelaboradasouexecutadasnonveloperacionaletambmosrecursosnecessriosparasuaimplementao.

4.4.3EstratgiaseAesMunicipais

Essafasedoplanejamentoestratgicomunicipaltrabalhasecomdoisvetoresimportantes:asestratgiaseasaes.
Asestratgiasmunicipaissoasatividadesqueprocuramatenderaosobjetivosmunicipaisdefinidospelomunicpio,considerandoasuaviso,as
suas vocaes e os seus valores, ou seja, devese considerar o que o municpio determina faze ou no fazer. O pesquisador Mintzberg (1987) apud
Rezende(2005)defineestratgiacomoumaformadepensarnofuturo,integradanoprocessodecisrio,combaseemumprocedimentoformalizadoe
articuladoderesultadoseemumaprogramao.
http://www.ead.fea.usp.br/eadonline/grupodepesquisa/publica%C3%A7%C3%B5es/rolando/46.htm

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Rezende(2005,p.91)afirmaqueaelaborao
[...]dasestratgiasmunicipaisdeformaarbitrria,imparcialeestticavemsofrendocrticahmuitotempo,carecendodeumprocessomaisdinmico,
coletivo,criativo,participativo,integradoedeaprendizadoconstantecomfoconosanseiosdomunicpio,ondeasatitudesdosmuncipes,acobrana
dosstakeholderseaposturadosgestoreslocaissofundamentaisnoplanejamentoestratgicomunicipal.

A formulao das estratgias municipais um dos aspectos mais importantes que o municpio e os muncipes enfrentam na elaborao do
planejamentoestratgicomunicipal.SegundoOliveira(1999)apudRezende(2005)algunsaspectosdevemserconsideradosanteriormentecomo:o
municpio,aprefeitura,seusrecursos,seuspontosfortes,fracos,bemcomoasdemaisvariveisdescritasnasdiretrizesenasanlisesestratgicaso
meio ambiente em sua constante mutao e com suas oportunidades e ameaas a integrao entre o municpio e seu ambiente visando melhor
adequaopossvel,inserindonesteaspectoeamplitudedavisoedavocaodacidade.
ParaPfeiffer(2000,p.13),partindodasuposio
[...]dequenuncaserpossveltratartodososproblemasexistentesaomesmotempo,ecomamesmaintensidade,umaanlisepodemostrarquemedidas
tmcarterestratgico,ouseja,quequestesfundamentaisafetamumaorganizaoouummunicpio.Aestratgiaquedeveserelaboradaimplicana
necessidadededefinirprioridadesedeseencontrarosmeiosparaeliminaroudiminuirosobstculosouameaas.Issosignificaqueestratgiasempre
temavercomopes,seleesedecises.Essasdecisessoemfavordeumaoumaisopes,e,comisso,necessariamentecontraoutras.

Posteriormenteasaesmunicipaisdetalharoquaisasestratgiasdomunicpioseroelaboradasnaprtica,asestratgiasdevemserdescritasde
forma sucinta e as aes de forma detalhada. As aes municipais oportunizam as diversas possibilidades para realizar as estratgias municipais,
levandoemcontaassuasviabilidades(financeirasenofinanceiras),osrecursos,asleise,acimadetudo,anecessidadedavontadedacomunidade
local.
ConformeoautorRezende(2005)oprocessodeelaboraodasaesmunicipaisexigeplanosdetrabalho,poisaestratgiasemaonadasignifica.
Asestratgiasmunicipaisexigemsuatransformaoemaesmunicipaise,comoconseqncia,resultadosmunicipais.
As aes municipais podem ser expressas em programas municipais, que por sua vez se constituem em instrumentos de organizao da atuao
governamental,podendotambmserconsideradoscomoaesoramentrias,classificadascomoprojetoquandoestiverlimitadanumdeterminado
perododetempoeatividadequandotivertempoindeterminado.

4.4.4Controlesmunicipaisegestodoplanejamento

O controle municipal uma funo do processo administrativo que, mediante a comparao com padres previamente estabelecidos, procura
medireavaliarodesempenhoeoresultadodasaes,comafinalidadederealimentarostomadoresdedecises,deformaquepossamcorrigirou
reforaressedesempenhoouinterferiremfunodoprocessoadministrativo,paraassegurarqueosresultadossatisfaamsmetas,aosdesafioseaos
objetivosestabelecidos.Oprodutofinaldoprocessodecontroleainformaoeseussistemas,quepermitamconstanteeefetivaavaliao,afirma
Oliveira(1999)apudRezende(2005).
Os objetivos dos controles municipais so a definio de padres e medio de desempenho, o acompanhamento, a correo de desvios e a
garantiadocumprimentodoplanejamentoestratgicomunicipal,tambmvisaanalisarcomosedesempenhadeterminadaatividadedoplanejamento
estratgico,avaliandoseuresultadoeproporcionandoeventuaisaesdemudanas.
SegundoRezende(2005,p.101),umbomsistemadecontrole
[...]permitirtambmseasanlisesestratgicasrealizadasestavamcorretas.Seumplanejamentofoicorretamenteexecutado,masosobjetivos
pretendidosnoforamalcanados,sinaldequemuitoprovavelmenteosproblemasaseremresolvidosnoestavamdiagnosticadosdemaneiraprecisa.

Um sistema de controles municipais deve atender duas necessidades simultneas: as exigncias legais descritas na Constituio Federal e nas
legislaesaplicveisaosetorpblicoeasnecessidadesdegestodaadministraomunicipal.
O controle dos atos da administrao municipal obedece a regras gerais estabelecidas em trs documentos bsicos: a Constituio Federal de
1988 (e a respectiva Constituio Estadual da unidade da Federao a que pertena o municpio) Lei Orgnica do Municpio e a Lei de
ResponsabilidadeFiscal.EssasregrassocomplementarespornormativadaSecretariadoTesouroNacionaldoMinistriodaFazenda,doTribunalde
ContasdaUnioedosTribunaisdeContasEstaduais.
Aomesmotempoemquealegislaoexigecertoscontrolessobreasaesdaadministraopblica,necessitasetambmdeferramentasque
mensuremodesempenhodagestomunicipal,comoexemploasauditoriasmunicipais.
CertoePeter(1993)apudRezende(2005,p.106),escreveramque
[...]asauditoriasmunicipaispodemseconstituirdemeiosefetivosdecontrolesmunicipais.Amediododesempenhomunicipal,acomparaodo
desempenhomunicipalcompadrespredefinidoseasaescorretivaspodemseconstituiremetapasintegradasdecontrolemunicipal.

Os mtodos para medir a auditoria do municpio e da prefeitura so basicamente os qualitativos e quantitativos. No mtodo qualitativo so
abordadas questes relacionadas compareceres acerca dos objetivos municipais, estratgias municipais, polticas municipais, gastos e investimentos
municipais,serviosmunicipais,operaesmunicipais,atividadeslocais,bemcomooutrosdiversosndicesnonumricos.Nasmediesquantitativas
asavaliaesmunicipaisresultamemdadosresumidosnumericamenteeorganizadosantesqueasconclusessejamtraadas.
OautorRezende(2005)afirmaque
[...]acomparaododesempenhomunicipalcompadrespredefinidoscomparaasmediesdedesempenhodomunicpioedaprefeituracomduas
marcas de desempenho estabelecidas: objetivos municipais e padres municipais. Os objetivos municipais so simplesmente as relaes entre os
componentesdasdiretrizesmunicipais.Ospadresmunicipaissodesenvolvidospararefletirosobjetivosdomunicpioedaprefeitura,constituindo
marcosqueindicamnveisaceitveisdedesempenhodomunicpioedaprefeitura.

importanteressaltarqueapsaimplementaodosmecanismosdecomparaoemediodedesempenhoaprefeiturapodeestabelecerum
sistema de controle municipal para medir as aes do municpio por meio de indicadores, que devem contribuir com a medio, com o
acompanhamento e com a avaliao das aes municipais. Na seleo dos indicadores importante o entendimento do que se quer medir, das
informaesquesequergeraredosconhecimentosquesequercompartilhar.
Os sistemas de informao e os sistemas de conhecimento so relevantes meios de controles do planejamento estratgico municipal. Como
conceito,ossistemasdeinformaosooconjuntodepartesquegeraminformaesparaoscontrolesmunicipais.Tmcomomaiorobjetivooapoio
nos processos decisrios do municpio e da prefeitura, e o seu foco esta direcionado aos servios municipais. Genericamente, os sistemas de
informaopodemserclassificadoscomooperacional,gerencialeestratgico,segundoocritriodesuporteadecisonasorganizaes(REZENDE,
2005a). Os sistemas de informao operacionais contemplam o processamento de operaes e transaes rotineiras e quotidianas, incluindo seus
respectivos procedimentos os sistemas de informao gerencial contemplam o processamento de grupos de dados das operaes e transaes
operacionais, transformandoos em informaes agrupadas para gesto e os sistemas de informao estratgicos contemplam o processamento de
grupos de dados operacionais e transaes gerenciais, transformandoos em informaes estratgicas. Juntamente com os sistemas de informao
surgem os sistemas de conhecimento que manipulam os conhecimentos das pessoas do municpio e percepes humanas, cenrios de informaes.
Rezende(2005a)acrescentaafirmandoqueagestodoconhecimentopermitecompartilharasmelhoresprticasmedianteatrocadeinformaes,o
compartilhamentodossabereseadistribuiodoconhecimentonosmunicpiosenasprefeituras.
Atecnologiadainformao,ogovernoeletrnicoeseusrecursoscomputacionaissorelevantesmeiosdecontroledoplanejamentoestratgico.
Rezende (2005a) afirma que a tecnologia da informao pode ser entendida como o conjunto de recursos computacionais para manipular dados e
gerarinformaeseconhecimentos.
Os sistemas de informao, os sistemas de conhecimento e a tecnologia da informao podem contribuir com os controles e a gesto pblica
comoferramentaqueauxiliamosrespectivosgestoresnaelaboraodeobjetivos,estratgias,deciseseaesmunicipais.
Oplanejamentoestratgicomunicipalumprojetoe,comotal,deveseriniciado,controladoeencerrado.Numprimeiromomentoagestodo
planejamento estratgico municipal comea quando a elaborao da primeira atividade do projeto. Num segundo momento, a gesto acompanha o
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desenvolvimentodetodooprojeto.Noterceiroeltimomomento,reiniciaseimediatamenteapsoseuencerramento,comoumprocessocclicoe
dinmico.
Em muitas prefeituras, as atividades de encerramento do planejamento estratgico municipal esto relacionadas com a concluso de sua
documentao,comasuaampladivulgaoecomaaceitaodoprojetopelosmuncipes,gestoreslocaisedemaisinteressadosnacidade.
De acordo com Rezende (2005) o planejamento estratgico municipal se constitui em atividades complexas, desafiadoras e inovadoras nos
municpios,principalmenteporqueprocuraorganizarosdiferentesedivergentesanseiosdosmuncipes,dosgestoreslocaisedosdemaisinteressados
nacidade.Paratanto,uminstrumentodegestosefaznecessrioparalidarcomosrecursoshumanos,materiais,financeirosetecnolgicosqueso
requeridospeloplanejamentoestratgicomunicipal.

3METODOLOGIA

Ametodologiautilizadapararealizarotrabalhofoiumapesquisabibliogrficaadiversasobras,peridicosepublicaesrelacionadasaoassunto.
Foi realizada uma pesquisa de campo/exploratria, descritiva, com a realizao de entrevistas semiestruturadas aos Secretrios Municipais e/ou
Prefeitos,comumaamostrade28deumapopulaode28PrefeitoseSecretriosmunicipaisdosMunicpiospertencenteaoConselhoRegionalde
DesenvolvimentodaRegioCentro.
Apesquisacaracterizaseporserexploratria,etambmfoirealizadaumapesquisadecampoondebuscousearealidadeatualdosmtodosdo
planejamento da administrao pblica, com isso terse descries precisas da situao pesquisada. Foram quantificados os percentuais que iro
apresentarosresultadosparaabasedaconcluso.

4.ANLISEDOSRESULTADOS

Apesquisarealizadanabibliografiaespecificadoplanejamentoestratgicomunicipal(PEM)enosmunicpiospesquisadosmostrouosfatores
que influenciam na elaborao do (PEM) e como ele desenvolvido, transpareceu tambm como se aplica o PEM no oramento municipal e os
aspectosnecessriosparaodesenvolvimentodasmetodologiasutilizadasnaformulaodoPEM.
Constatase,conformeGrfico2,quedosvinteoitomunicpiospertencentesaoCOREDECentro,apenasdoismunicpiosutilizamferramentas
de PEM alm dos exigidos por Lei (PPA, LDO, LOA, Plano Diretor), tais ferramentas constituemse por reunies de anlises de micro e
macroambientebemsistematizadoseinstitucionalizados,frunsdediscussosobreasdiretrizesdacidadeonderesumeseosvalores,avocaoeos
objetivosdacidade,ergosdecontroledasaesgovernamentais.OpesquisadoracreditaquertalfatoaconteceporseroPEMumanovatendncia
da administrao pblica municipal, e pelo despreparo dos agentes pblicos que formulam as polticas pblicas nos municpios e que deixam as
questesdedesenvolvimentodeprocessosfinanceiroseadministrativossempreemsegundoplanonasprioridadesdeGoverno.

Grfico2PerspectivadeutilizaodeferramentadePlanejamentoEstratgicoMunicipalpelosmunicpiosdoCOREDECentro
Fonte:ElaboradopeloAutor.

Analisandoaformacomoosmunicpiosutilizamasferramentasadministrativasdegestoeosinstrumentoslegaisdeplanejamentopercebese
queaestruturaatualnagrandemaioriadasprefeituraspesquisadasnopassadomodelotradicional.
Detectousetambmqueem27municpiososagentespblicosmunicipaispartemdoplanodegoverno(apresentadosaosmuncipesnaseleies
municipais)aconstruodasdiretrizesestratgicascontidasnoplanoplurianualmunicipal.Sabesequetaisplanosdegovernopossuemumasriede
fatoresquenocondizemcomosprincpiosetcnicasdoplanejamentoestratgico,comoporexemplo,aconcepodeelaboraoparticipativa,sabe
setambmqueessesplanosdegovernoabrangemtodososproblemasdosmunicpiossemclassificloscomoestratgicosouno.Oproblemadessa
prtica comea a se materializar quando o plano de governo passa a ser efetuado no Plano Plurianual e depois mais adiante na Lei de Diretrizes
OramentriaenaLeiOramentriaAnual,queondeasuaexecuosetornainvivelporumasriedefatores,entreosprincipaisestaafaltade
recursosfinanceirosparasuasrealizaes.
Acontece frequentemente de municpios terem planos plurianuais que abranjam todas as demandas dos municpios, e muitas vezes existem
empecilhosdeexecuoemfunoderecursosdisponveise/oudaleideresponsabilidadefiscal.
Em geral, o inicio do planejamento municipal tradicional, que o plano de governo, elaborado de maneira a atender a necessidade dos
muncipesenodaspossibilidadesecritriosestratgicosdomunicpio,muitomenoselaboradosdemaneiratransparenteeparticipativa,congregando
ossetoresdeinflunciadacidade(stakeholders),muitasvezesantesdeassumiragestodomunicpioosagentespolticosdesconhecemtotalmenteas
finanasmunicipaisfazendocomquerealmenteseuplanodegovernonopassedeumacartadeintenes.MatusapudWest(2003)ratificamqueo
planejamentomoderno,oudeveriaseraprincipalferramentadetrabalhodopoltico.Masospolticosnosabemquenosabeme,portanto,ainda
nopodemaprender.
Considerar as caractersticas regionais na formulao do PEM de fundamental importncia, pois atravs de tais avaliaes oportunizase
explorareseadaptarastendnciasregionais,abrindoseassimespaoparaganhosparaomunicpio,estsereferindoaquidequesteseconmicas
scioculturais.

Grfico4Perspectivadeutilizaodascaractersticasregionaisnaformulaodo
PlanejamentoEstratgicoMunicipalpelosmunicpiosdoCOREDECentro
Fonte:ElaboradopeloAutor.

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OGrfico4ilustraumabruscadistorododiscursocomaprtica,poisnomomentodaaplicaodoquestionriocemporcentodosagentes
municipaisconcordaramcomaimportnciadeconsiderarosaspectosregionaisnaelaboraodoplanejamentoestratgico.Mas,oqueseverificou,
queapenasdoismunicpiosdosvinteoitoestudadosconsideramosaspectosregionaisnaformulaodasdiretrizesestratgicas(formulaodoPPA)
doseumunicpio.
Avisodelongoprazo,oqueomunicpioquersernofuturodeumaformainstitucionalizadaenotemporal(dependentedosmandatos)devem,
emfunodelei,estarcontidanoPlanoDiretormunicipal.DessaformaconstatamosnoGrfico5queapenascincomunicpiospossuemdemaneira
formal os rumos do futuro e vinte trs no possuem o Plano, isso no significa que todos os cinco municpios executem o Plano de maneira
institucionaleobedecendoosprocessosdoplanejamentoestratgico(veranlisedogrfico6).

Grfico5TotaldemunicpiospertencentesaoCOREDECentralquepossuemounoPlanoDiretor
Fonte:ElaboradopeloAutor.

Grfico6Municpiosqueutilizammtodosdeavaliaodedesempenhoinstitucionalizados
Fonte:ElaboradopeloAutor.

Preocupadoemquantificarasprefeiturasqueavaliamosseusgovernos,demaneirasistmicaesistematizada,tantodopontodevistadecumprir
comasdeterminaeslegais(PPA,LDO,LOA,LDR,PlanoDiretor)comotambmusufruirdasinformaesparareadequarereformularasaes
positivasenegativasdagesto,apresentousetalquestionamentoaosagentespblicosresponsveiseconcluiusequevinteseteprefeiturasmunicipais
das vinte oito pertencentes ao COREDE Centro (Grfico 6) no possuem nenhum rgo institucional que avalie as polticas implementadas pelo
municpio.Aprefeituraqueinstitucionalizouosmtodosdeavaliao,almdosprocessosdeplanejamentoestratgico,criouoEscritriodaCidade
quepossuicomocompetncias:
Estabelecerasdiretrizesdodesenvolvimentourbanoeambiental,planejar
eordenarousoeocupaodosolo,oparcelamento,aatividadeedilciado
Municpio,atravsdaelaborao,monitoramentoerevisodeplanos,programaseprojetos,visandoapermanenteatualizao
Gerenciaranormatizaonecessriaaoplanejamentourbano
Implementar programas e projetos atravs da aplicao dos instrumentos de ordenao do solo urbano e da promoo de convnios ou
acordospblicoseprivados
SugeriraformulaodasleisespecficassobretodososinstrumentosurbansticosqueconstamdestePlano
Produzir,coletar,analisar,consolidar,organizareatualizarasinformaesessenciaisaoprocessodedesenvolvimentosocial,econmicoe
urbanoambientaldoMunicpio
AcompanharaimplementaodoPlanoPlurianualdoMunicpio
AcompanharaimplementaodaLeideDiretrizesOramentriasdoMunicpio
Coordenareconsolidaraelaborao,bemcomoaacompanharaimplementaodoOramentoAnualdoMunicpio
ProporecoordenarumaPolticadeDesenvolvimentoIntegrado,comvisodelongoprazoparaomunicpio
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Articularpolticaseaescomosrgosgovernamentaisenogovernamentais,estabelecendoformasdeintegraoentreosmesmos
GerirosrecursosoriundosdoFundoMunicipaldeDesenvolvimentoUrbanoAmbiental
Monitorarosrecursosoriundosdaoutorgaonerosadodireitodeconstruireaaplicaodatransfernciadodireitodeconstruir
Impulsionar,deliberareacompanharaimplementaodasOperaes
UrbanasConsorciadas.
Talrealidadeapresentadavemaratificaraafirmaojrealizadadequeasgestespblicasmunicipaisnopriorizamodesenvolvimentodas
polticas administrativas nos seus governos. Essa constatao serve de contraponto ao discurso dos agentes pblicos municipais, que sem exceo,
concordamquedefundamentalimportnciaavaliarasprticasdoGovernobemcomoaexecuodasdiretrizesestratgicasestabelecidasnoplano
plurianual e suas ramificaes (LDO e LOA). Rezende (2005) ratifica a afirmao de que um bom sistema de avaliao permite verificar se um
planejamentofoicorretamenteexecutado,almdeatenderaduasnecessidadessimultneas:asexignciaslegaisdescritasnaConstituioFederalenas
legislaesaplicveisaosetorpblicoeasnecessidadesdegestodaadministraomunicipal.
Para que o sistema de avaliao do planejamento estratgico funcione com eficcia so necessrios alguns requisitos: o processo tem que ser
pblicoetransparente,internaeexternamente,paraqueosresultadosdoplanejamentosejamplenamenteconhecidostemquesersistemtico,eos
critrios de avaliao devem ser conhecidos antes do processo os mtodos de avaliao institucional e individual devem ser baseados no
monitoramentodosresultadosenodeveestarlimitadoapenasavaliaoderecursosoramentrios.

Grfico7Divisodaarrecadaofiscalbrasileira2003
Fonte:ConfederaoNacionaldosMunicpios.

Noanode2003,segundoaConfederaoNacionaldosMunicpios(grfico7),arepartiodostributosbrasileirosfoide64%paraaUnio,23%
paraosEstadoseapenas13%paraosMunicpios.Arealidadedasfinanasdosmunicpiosbrasileiros,deacordocomdadosdaSecretariadaReceita
Federal,deextremafaltaderecursosparainvestimentosedesenvolvimentosdeprojetosdedemandaslocais,tornandoassimoEstadoeaUniofonte
de recursos para os municpios. Baseado nessa realidade constatouse que nenhum municpio leva em considerao as diretrizes estratgicas de
investimentosdaUnioedoEstadonomomentodeexecuodoseuplanejamento,ouseja,aformulaodasdiretrizesestratgicasdosmunicpios
muitasvezesnocondizcomasprioridadesdeinvestimentosdoEstadoedaUnio,fazendocomquemuitasvezesosagentesmunicipaisdesvirtuem
dosseusplanejamentosparanoperderaoportunidadedearrecadarverbas.
Todos os entrevistados concordam que o carter poltico, que muitas vezes predomina na ao das gestes pblicas, o maior desafio a ser
superadoparaumaaplicaoadequadadeplanejamentoestratgico,poisgeralmentenasanlisesdasituaodomunicpioincluemtodososaspectos
da cidade (sociais, econmicos, ecolgicos etc.), pois todas as reas encontramse problemas, logo, todos eles se encontram no plano. Seguem no
planejamentodescriesgeraisdoquepretendefazer,enamaioriadoscasosignoraseaviabilidadee,sobretudo,aquestosobreseumtemaouno
estratgico.Comisso,osplanossosobrecarregadoscomtemasenosedistinguemsignificativamentedosantigosplanodegovernoetantosoutros
instrumentosdeorientaoadministrativausadosemgovernosanteriores.
Analisando a maneira como os municpios desenvolvem os seus processos de elaborao das diretrizes estratgicas e como eles so
desenvolvidos,detectasealgumasfalhassecomparadoscomomodelodeplanejamentoestratgicomunicipalsugeridopeloautorRezende(2005),
portanto partindo do principio que tal obra vasta e completa acerca do assunto abordado (vide Fundamentao terica, tpico 2.6 Viso
contempornea do planejamento estratgico municipal e suas metodologias) entendese que se deva assumila como referncia de elaborao e
desenvolvimentodosprocessosdeimplementaodoPEM.

5CONCLUSESESUGESTES

ConstatasequeosmunicpiospertencentesaoCOREDECentralnasuagrandemaiorianoutilizamoplanejamentoestratgicocomoferramenta
de gesto, pois no possuem nem executam de maneira institucional e nem sistmica os processos que compe as fases de anlises estratgicas,
diretrizesestratgicas,estratgiaseaesmunicipais,econtrolesmunicipaisegestodoplanejamento.
Apartirdasanlisescomprovouseemparteahiptesedequeosmunicpiosnoconsideramaconjunturaregionalnaformulaodasdiretrizes
estratgicascontidasnosseusplanosplurianuais,poisapenasdoismunicpiosdosvinteseisestudadosrealizamtalconsiderao.
Observase tambm que as administraes municipais com exceo de um municpio no possuem setores encarregados de desenvolver os
processos de planejamento estratgico, principalmente as fases de anlises estratgicas e controles municipais e gesto do planejamento, ou seja,
apenasummunicpioinstitucionalizouosprocessosquecompemoplanejamentoestratgico,talaodeuvidaautarquiachamadadeEscritrioda
Cidade.
Constatouse que os vinte oito municpios estudados no consideram as diretrizes estratgicas (plano plurianual) da Unio e do Estado na
elaboraodassuasdiretrizes,talfatoacarretanaquasequetotalincapacidadedeplanejarosinvestimentoseminfraestruturanomunicpio,poisa
situaodessesdetotaldescapitalizao,tornandooEstadoeaUnioosgrandesinvestidoreseminfraestruturamunicipal,masofazemdeacordo
comassuasdiretrizesestratgicas.
Outravariveldetectadacomoprejudicialaoplanejamentoestratgicomunicipalofatorpoltico,todososentrevistadosconcordaramqueesta
varivelpredominanasaesdaadministraopblica.
Necessrioressaltarqueotemaabordadopossuiescassaspublicaesporserrecentementeabordadodeformamaistcnicaeacadmicaepor
reproduziraindapoucointeresseporpartedosagentespblicosresponsveispelasadministraespblicasmunicipais.
Entretanto,oqueficacomosugestoparatrabalhosfuturosoaprofundamentoemestudosqueviabilizeavinculaodasdiretrizesestratgicas
municipaiscomaEstadualeFederal.
Sugerese tambm aos agentes pblicos municipais que passem a implementar (at de maneira gradual) algum modelo de planejamento
estratgico municipal que possua abrangncia sistmica dos processos de PEM. E a qualidade no relacionamento do PEM com os processos
administrativospblicosmunicipais.
Diminuirasinflunciaspolticasnasdecisesestratgicas,enosprocessosoperacionaiscaracterizamoutrasugestoaosagentespblicos.
Contudoacreditasequetodaequalquertransformaodevaserdeformagradualeconstante,esugeresequequalquertentativa,desdeamais
simplesnosentidodeaproximaraadministraopblicaaummodelomaistcnicoeprofissionalsejapositivo.

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WEST,MarcosAntonioMoreira.PlanejamentoEstratgico:AinflunciadaTIdaAnlisedeStakeholdernaimplementaodeEstratgiasPblicas.
DissertaodeMestradoCursodePsGraduaoemEngenhariadeProduo,UniversidadeFederaldeSantaCatarina,Florianpolis,2003.
[1]
AespermanentesdaAdministraoPblica,quenosereferemmanutenodesuasatividades,comoprogramassociaisouprestaodeserviospblicos,aseremincludas
noPlanoPlurianual.

http://www.ead.fea.usp.br/eadonline/grupodepesquisa/publica%C3%A7%C3%B5es/rolando/46.htm

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