Hugo Armando Baeza Gonzlez

Los conflictos por agua en Mxico

En Mxico el crecimiento econmico no ha tomado en cuenta plenamente las
seales de escasez del agua. La concentracin de la poblacin y la actividad
econmica han creado zonas de alta escasez, no slo en las regiones de baja
precipitacin pluvial sino tambin en zonas donde eso no se perciba como un
problema al comenzar el crecimiento urbano o el establecimiento de agricultura de
riego. Tan slo para ilustar la dituacin extrema en la que se encuentra el agua
subterrnea, podemos mencionar que, segn clculos de la Comisin Nacional del
Agua (CNA), 101 acuferos de un total de 600 estn sobre explotados.
El crecimiento poblacional y econmico han ejercido mayor presin sobre las
reservas de agua en Mxico, al punto que el volumen demandado es mayor que el
suministrado en algunas regiones del pas, lo que obliga al gobierno a decidir a
quin dejar sin este recurso, lo que ocasiona problemas distributivos. La
competencia por este recurso es ya causa de conflictos de diferente intensidad y
escala, y se presenta no slo entre usuarios de la misma comunidad sino entre
distintas comunidades, municipios, estados e incluso en el mbito transfronterizo.
En este contexto, hay por lo menos tres razones por las que el conocimiento y
anlisis de los conflictos relacionados con agua pueden ser un factor de decisin
crtico para la poltica ambiental en Mxico:

Los problemas de escasez de agua en Mxico se han agravado en las ltimas

dcadas, lo que genera mayor tensin en la competencia por el recurso, no
slo al interior, sino con otros pases. En un intento por regular el uso del
agua y de evitar los conflictos, el marco institucional ha ido cambiando, sin
conseguir del todo una reforma acorde con el nivel del problema. El diseo
de mecanismos de prevencin y, en su caso, de mediacin y resolucin de
conflictos, requieren de conocer a fondo la manera en la que surgen y se
desarrollan.

Algunos conflictos emergen como movimientos de rechazo contra una

decisin pblica. Cualquier propuesta de poltica que posea elementos
tpicamente impopulares (reduccin de subsidios, creacin de tarifas) tendr
mayor posibilidad de xito si posee un anlisis de factibilidad poltica que
permita prever el grado de resistencia que podra encontrar la medida. El
objetivo no es renunciar a instrumentar las polticas, sino anticipar la
respuesta y disear los mecanismos de negociacin pertinentes.

El conflicto est asociado a un conjunto de causas que varan por regin

geogrfica o por sector. En alguna zona el determinante de un movimiento
puede ser un mal manejo administrativo en combinacin con la movilizacin
de grupos sociales organizados, mientras que en otro la sequa recurrente es
el punto de inters. As, es de utilidad sistematizar los conflictos mediante
una tipologa del conflicto que clasifique las variables relevantes para cada
sector (urbano o rural) y regin (dividida por estados o por cuencas). La
sistematizacin de los conflictos existentes y de las variables asociadas a
cada caso, constituye una agenda de poltica pblica preliminar y un primer
diagnstico del conflicto.

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Cada uno de los puntos mencionados requiere de cierto tipo de informacin y de un
mtodo de interpretacin pertinente. El segundo punto, por ejemplo, necesita un
anlisis detallado de los actores que intervienen en cada caso, sus formas de
interaccin, sus recursos y formas de organizacin, entre otras variables, mientras
que el punto referente a la creacin de una agenda de poltica exige datos sobre el
tipo de escasez de agua (falta de agua potable, agua de riego o de infraestructura,
por ejemplo) de cada situacin conflictiva.
Con la intencin de hacer una primera aproximacin a la problemtica aqu
mencionada, presentamos los primeros resultados de una investigacin sobre
conflictos relacionados con EL agua realizada con base en una sistematizacin de
las notas existentes en prensa de circulacin nacional desde 1990 al 2002. Por el
tipo de fuente empleada, resulta variable la capacidad de la investigacin para
responder a cada requerimiento sobre la dinmica de los conflictos. En los
apartados siguientes puntualizaremos las aportaciones de la investigacin en los
tres rubros que consideramos ms pueden beneficiarse de este tipo de anlisis: a)
la construccin de un modelo de conflictividad por agua en Mxico; b) un mapa de
actores con su anlisis correspondiente y c) una tipologa del conflicto en Mxico a
partir de la cual se pueda elaborar una agenda de poltica pblica que identifique no
slo los problemas pblicos ms urgentes y las zonas que muestran focos rojos, sino
tambin el grupo de variables (sociales y biofsicas) asociadas a cada tipo de
conflicto.
La la metodologa utilizada para construir la base de datos empleada para esta
investigacin fue la siguiente.
Se seleccionaron las notas referentes a temas de agua que aparecieron entre 1990
y 2002 en los siguientes peridicos de circulacin nacional: Excelsior, Universal, La
Jornada, Reforma, El Sol de Mxico, El Financiero, Milenio, Uno ms Uno y El
Heraldo. Se encontraron aproximadamente 5,000 notas.
Se elabor una ficha para recuperar las variables de inters entre las que destacan
las siguientes: variables de lugar, variables polticas, variables de escasez, variables
de conflicto entre otras.
Esta ficha sirvi para revisar y depurar cada una de las notas de la prensa
obteniendo aproximadamente 3,800 fichas. La informacin capturada en este
proceso constituye la base de datos de conflictos de agua.

Un modelo de la conflictividad por agua en Mxico

El anlisis de conflicto ha sido abordado desde varias disciplinas, y por ello se
pueden encontrar numerosos mtodos, definiciones y enfoques. Dada la
complejidad, un conocimiento integral requiere de un anlisis multidisciplinario en
donde intervengan la psicologa, filosofa, sociologa, ciencia poltica, antropologa y
derecho (Deutsch 2000). Un modelo, no obstante, simplifica la realidad de forma
que se pueda explicar un comportamiento o fenmeno especfico a partir de un
conjunto reducido de variables. Por ello, aunque se recojan datos sobre variables
econmicas, polticas, institucionales y biofsicas, y estudios de distintas disciplinas
sean empleados para elegir cules de esas variables deben ser evaluadas, el
tratamiento de los datos se hace bajo procedimientos estadsticos que
determinarn si las variables demuestran o no nuestras hiptesis. Por qu las
variables resultan significativas requiere una explicacin que rebasa los lmites del
modelo, y para la que es necesaria de nuevo la intervencin de un anlisis
multidisciplinario.

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Otro proceso que afecta el conflicto y que es vital para determinar la naturaleza del
mismo es la presencia de violencia (Oberg 1996). Aqu es importante preguntarnos
qu factores son los que conducen a ella, y qu tipo de intervenciones podran
reducir su probabilidad. Los factores que determinan su presencia pueden ser de
diferente ndole:
a) Se puede presentar despus de que se agotaron todos los recursos posibles por
la va institucional y slo resta acudir a la violencia para lograr satisfacer ciertas
necesidades vitales para una comunidad.
b) Cuando se presentan situaciones frustrantes que causan descontento entre los
pobladores.
c) Cuando se rompen acuerdos o tratados que ggeneran disgusto a las partes
involucradas, lo que a la larga puede generar actos violentos.
d) Cuando existen abusos de poder que afectan a la comunidad.
e) Cuando existen abusos de algn recurso natural como lo es el agua: cuando
habitantes de la parte alta de la cuenca utilizan en mayor medida el recurso
ignorando a los de la cuenca baja que tambin depende del mismo recurso.
En ocasiones las disputas no pasan por los canales institucionales y el conflicto se
manifiesta como una confrontacin abierta entre las partes. Estas disputas locales
por agua se pueden deber a diversos factores: falta de polticas hidrulicas
adecuadas, falta de gobernabilidad, efectos del mercado que incentivan a no cuidar
el recurso as como la ausencia de derechos de propiedad.
Algunos autores subrayan la importancia del conflicto como una oportunidad para
instrumentar mecanismos institucionales que permitan a usuarios y autoridades la
instrumentacin de acuerdos. Aunque la literatura se refiere sobre todo a conflictos
internacionales, parte del anlisis se puede extrapolar a conflictos internos. De
acuerdo con Petzold et al. (2001) por ejemplo, los asuntos transfronterizos
(degradacin, escasez o mala distribucin de recursos compartidos por dos o ms
pases) pueden crear conflicto e inestabilidad regional, pero tambin pueden ser
una oportunidad para la prevencin y mitigacin de conflictos a travs de
mecanismos de cooperacin y negociacin. Especialistas como Spector sealan que
es importante comenzar a explorar mecanismos preventivos, como la delimitacin
del conflicto desde una etapa inicial previniendo as crisis graves entre fronteras. Lo
anterior se puede lograr a travs de tratar con anticipacin los problemas
ambientales, atender los riesgos de seguridad involucrados y promover la
participacin de las comunidades locales en el proceso de formulacin de consensos
as como de evaluacin de polticas.
Estudios comparativos han demostrado que el estrs ambiental (ya sea
degradacin del entorno o escasez de recursos) puede, bajo ciertas condiciones
polticas, econmicas y sociales, contribuir o acelerar la presencia de conflictos
serios en pases en desarrollo (Petzold 2001). Esto es, el estudio del conflicto es
importante para la prevencin del conflicto mismo. Por lo anterior, los anlisis que
permitan identificar posibles escenarios de conflicto y que puedan dar seales
anticipadas son muy importantes en la bsqueda de prevencin de los mismos.

Los conflictos por agua en Mxico

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Para los fines de este anlisis se opt por una definicin operativa de conflicto. Esto
es, ms que un desarrollo conceptual del trmino, se identificaron las acciones que
denotan tensiones de inters entre dos o ms actores (individuales o colectivos):
quejas de usuarios, demandas o peticiones ante las autoridades competentes,
manifestaciones pblicas no violentas y manifestaciones violentas (bloqueos, toma
de instalaciones, destruccin de infraestructura o ataques fsicos entre
comunidades o entre autoridades y usuarios). Cada una de estas acciones es
identificada como seal de conflicto, si bien las primeras son institucionales y las
siguientes emplean otros recursos de negociacin y representan un mayor grado de
conflictividad. Este gradiente permitir situar los conflictos en Mxico segn su nivel
de intensidad.
A partir de la base de datos de temas de agua, se seleccionaron las relativas a
algn tipo de conflicto. Para fines prcticos los estados del pas se agruparon por
regiones. La grfica 1 muestra que el mayor nmero de las notas de conflicto se
presentaron en el Distrito Federal y en el Estado de Mxico, siguindole la regin del
norte del pas y el sur.
Grfica 1. Conflictos por regiones 1990-2002

La grfica 2 muestra cmo se distribuyen las acciones conflictivas no

institucionales. Vemos cmo la mayora de las acciones se manifiesta va marchas,
siguindole bloqueos de carreteras y toma de instalaciones.

Grfica 2. Cmo se manifiestan las demandas? Acciones no institucionales

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Esta informacin agregada, no obstante su carcter preliminar, muestra ya que las

respuestas no institucionales son abundantes, lo que constituye un foco de atencin
para la agenda de poltica pblica. Por el momento son las manifestaciones de bajo
nivel conflictivo (marchas) las que predominan, pero la ausencia de nuevos
mecanismos para concretar acuerdos podra crear situaciones ms graves de
confrontacin.
En la grfica 3 puede verse que en varias regiones del pas se ha identificado que
los aumentos en el precio del agua es una de las medidas que ms se demanda y
que ha generado conflictos en la ltima dcada. Cambios en el precio se refieren
tanto a reduccin de subsidios como a incremento de tarifas, o la aparicin de un
nuevo cobro por el recurso que no exista con anterioridad.

Grfica 3. Qu tipo de asuntos se demandan?

Qu variables intervienen en la generacin y desarrollo de un conflicto? Una

revisin de la literatura sobre conflicto en general y conflicto ambiental
especficamente, nos indica una cantidad grande de factores de inters: la escasez
de agua (la cual es, segn Gleick (1993), funcin de la demanda y oferta del
recurso, la cual est determinada por variables climticas, de infraestructura, la
situacin de las aguas subterrneas y superficiales, entre otras); variables polticas

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(las motivaciones de las partes involucradas, sus necesidades, su capacidad de
organizacin, recursos econmicos y polticos).
Nuestra investigacin recoge algunas de las variables sealadas, tanto de la base
ya mencionada de notas de prensa como de datos provenientes de otras fuentes
(en su mayora de la CNA). Como un paso previo a la elaboracin de un modelo que
indique los factores que determinan la existencia de determinado grado de
conflictividad, se han examinado algunas relaciones relevantes, por ejemplo,
aquella entre conflictos y explotacin de agua subterrnea. En el mapa siguiente se
aprecia que el 60 % de los conflictos se encuentran en zonas donde hay acuferos
sobre explotados segn la clasificacin de CNA (101 de 600 acuferos estaran sobre
explotados).3

Cabe aclarar que, al usar como fuente la prensa para identificar la existencia de
conflictos, se puede decir que se tiene una mediana resolucin, pues los conflictos
poco notorios no son registrados por los periodistas. No obstante, al captar los
casos ms sobresalientes, se tiene una base para proyectar qu zonas podran
seguir una trayectoria semejante y, por lo tanto, qu regiones son proclives a ser
zona de conflicto.

La conflictividad y la factibilidad poltica de las polticas

En Mxico, los mecanismos de mercado, precios y tarifas, han sido utilizados de
manera limitada por las agencias gubernamentales para regular la demanda en los

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ltimos aos. Se han preferido, en cambio, estrategias que realizan grandes
inversiones para ampliar la oferta (aun con costos ambientales altos) y, cuando an
persiste la escasez crnica o aguda, se utiliza algn mecanismo de racionamiento.
Una de las razones de que el sistema de precios no haya sido hasta ahora el
instrumento principal para regular la demanda o redistribuir el acceso al recurso, es
su potencial para desatar conflictos. Existe una fuerte presin poltica por continuar
con los subsidios e impedir nuevas tarifas. Es de esperarse que cualquier
movimiento en esa direccin genere resistencia de los grupos beneficiados. Por otra
parte, cuando los derechos de propiedad sobre el recurso o su uso no estn bien
definidos, el conflicto es uno de los mecanismos que los grupos de inters utilizan
para definirlos a su favor. Conforme crezca el problema de escasez, ser ms
importante afrontar las resistencias (tanto en el sector agrcola como en el urbano)
a que el precio del agua refleja la existencia de usos competitivos.
Existen mecanismos institucionales para paliar los problemas, entre ellos, los
Consejos de Cuenca. Esta figura comenz a utilizarse en Mxico a finales de la
dcada de los noventa como un espacio para que usuarios y diferentes niveles de
gobierno pudieran discutir sobre el uso y distribucin de agua en su cuenca. Su
funcin actualmente es ser una avenida de participacin de los diversos actores y
generar recomendaciones.
Las propuestas de poltica tienen como condicin el ser eficaces, de lo contrario
pierden su funcin de resolver un problema social. Para cumplir con este objetivo, el
anlisis de conflicto, cuando se avoca a identificar las reacciones ante determinadas
acciones pblicas, puede constituir parte de un anlisis de factibilidad.
El conocimiento de los actores que intervienen en los conflictos puede convertirse
en un apoyo para las propuestas de poltica pblica. La aplicacin eficaz depende a
menudo de que se haya previsto quines se opondrn y con qu medios a la accin
pblica.
Conocer las relaciones de poder es importante para entender la dinmica del
conflicto, conociendo estas relaciones de poder se puede entender por qu cierto
actor posee ventaja sobre otro. En ocasiones las posiciones de desventaja se deben
a que no se cuenta con los recursos suficientes para lograr un acuerdo satisfactorio.
Estos recursos pueden ser tanto polticos como econmicos. En este aspecto es
importante conocer cules son los intereses, recursos, motivaciones, de los actores
para conocer cmo se dan las relaciones de poder y anticipar las posibles
estrategias a seguir en la bsqueda de un status quo satisfactorio. Con la base de
datos de prensa se tiene capacidad para elaborar un mapa preliminar de actores.
Especificar sus motivaciones y hacer un inventario de sus recursos materiales y
polticos requiere de mayor informacin, pero la forma en que los grupos se han
movilizado provee datos iniciales al respecto.
Las propuestas de poltica relacionadas con reduccin de subsidios o generacin de
precios son muy impopulares, pero la conflictividad que generan no es la misma en
cada regin, pues el grado de tensin de pende del proceso de negociacin, el
grado de organizacin y recursos que puedan tener quienes se oponen, entre otras
variables.

Conclusin
El estudio del conflicto en Mxico puede generar insumos valiosos para
investigadores y tomadores de decisiones de poltica ambiental: prevencin del

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conflicto, elaboracin de estudios de factibilidad poltica y de tipologas que
identifiquen las variables relevantes para cada tipo de conflicto. Con ese objetivo,
se presentaron algunos resultados preliminares, todos ellos descriptivos, de la
investigacin que realizamos con base en las notas de prensa sobre conflictos por
agua.
La sustentabilidad del manejo del agua en Mxico implica que el consumo actual
debe hacerse a una tasa que permita un volumen y calidad suficiente del recurso
para las generaciones futuras. Tal patrn de consumo es posible slo mediante un
cambio sustancial en la forma en que se regula la demanda, pero las medidas
necesarias para reformar la actual poltica de manejo enfrentan barreras
institucionales y polticas. Los obstculos podrn ser superados, entre otros medios,
con anlisis detallados de la situacin del agua en Mxico en sus dimensiones ms
relevantes, entre las que se incluyen las esferas econmica, institucional, y poltica.