Informe Alterno Derechos Económicos, Sociales y Culturales

INFORME AL
TERNO AL CUART
O INFORME
ALTERNO
CUARTO
DEL EST
ADO COL
OMBIANO ANTE EL COMIT
ESTADO
COLOMBIANO
DEL PPACT
ACT
O INTERNACIONAL DE DERECHOS
ACTO
TURALES
ECONMICOS
ECONMICOS,, SOCIALES Y CUL
CULTURALES
PERODO:: 1995-2000
PERODO
OCTUBRE DE 2001
1
PRESENTACIN
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) fue

aprobado por la Organizacin de las Naciones Unidas en su Asamblea General del 16 de
diciembre de 1966, segn Resolucin 2200 A (XXI), ratificado por Colombia mediante la Ley
74 de 1968 y entr en vigor el 3 de enero de 1976.
El PIDESC es muy claro en su espritu, manifiesto en el Prembulo, en el que compromete a los Estados parte a considerar que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen
por base el reconocimiento de la dignidad inherente a todos los miembros de la familia humana y de sus derechos iguales e inalienables, derechos que no pueden realizarse si no se
crean las condiciones que permitan a las personas su goce, razn por la cual se impone a
los Estados la obligacin de promover el respeto universal y efectivo de los derechos y libertades humanas1.
Sobre esta base, el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas cre el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, para que se encargara de vigilar el cumplimiento de las disposiciones del PIDESC. Para el efecto, el Pacto compromete a los Estados
parte tanto a adoptar medidas para el logro progresivo y efectivo de los derechos como a
presentar informes peridicos sobre el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el
Pacto. Al evaluar dicho cumplimiento, el Comit acoge informes de organismos especializados y no gubernamentales.
El Comit examin por ltima vez el cumplimiento del Pacto por parte del Estado
colombiano en sus sesiones del 21 y 22 de noviembre de 19952, y realiz un conjunto de
recomendaciones sobre las cuales el Estado colombiano deba rendir un informe a finales
de 1999.
Al respecto, es necesario sealar que el Gobierno colombiano no present el Cuarto
Informe dentro del perodo previsto, y slo hasta el 4 de mayo del ao 2000 radic en la
Secretara General de las Naciones Unidas el informe respectivo. El Gobierno tampoco dio
cumplimiento al artculo 16 del Pacto, relativo a su obligacin de consultar, divulgar y publicar el Informe antes de ser enviado al Comit. De hecho, la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo debi presentar dos derechos de peticin3 el 9
de diciembre de 1999 y el 3 de marzo de 2000 ante la Cancillera de la Repblica, la Consejera
3
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales

y Culturales.
2 Se hace referencia al Tercer Informe Peridico de Colombia (E/1994/104/add.2),
examinado en las sesiones
32, 33 y 35 del Comit, realizadas en la fecha sealada.
3
El derecho de peticin
est consagrado en el artculo 23 de la Constitucin Poltica y consiste en la posibilidad que tiene toda persona de presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de inters
general o particular y obtener una pronta resolucin.
Presidencial para la Poltica Social, la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, y

una accin de cumplimiento4 el 31 de marzo de 2000 ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, para que le fuera suministrada la informacin sobre la presentacin del Informe y copia del mismo.
En atencin a la posibilidad que brinda el PIDESC en su Parte IV, de recibir informes
de organizaciones sociales y organismos no gubernamentales, la Plataforma Colombiana de
Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo elabor el presente Informe Alterno, documento que es resultado del trabajo de las organizaciones asociadas a la Plataforma y de
investigadores acadmicos.
La Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo se fund
en 1993 como parte de una iniciativa tendiente a trabajar sobre los principios establecidos
en la Conferencia de Viena de 1993. Esta Conferencia hizo importantes aclaraciones y precisiones en torno a la aceptacin del derecho al desarrollo y el carcter de integralidad de
los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales. Sobre esta base y aprovechando el espacio abonado por anteriores experiencias de coordinacin, se cre un cuerpo
autnomo que se ampli con organizaciones y redes interesadas en la temtica.
La Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo agrupa
71 organizaciones de carcter social, no gubernamental y acadmico, y hace parte de un
proyecto regional que intenta acercar los trabajos en desarrollo y derechos humanos en
Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela, reunidos en torno a la Plataforma
Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.
Para realizar este informe sobre el estado de los DESC, la Plataforma Colombiana
estableci, desde su Coordinacin Nacional, el Comit Pedaggico, encargado del trabajo
amplio de difusin y educacin en torno a los derechos, y el Comit Acadmico, con la funcin de llevar a buen trmino el Informe Alterno.
Para cumplir con las exigencias de rigor en la informacin, pluralidad en las fuentes
y participacin de las organizaciones sociales, la Plataforma Colombiana realiz una serie
de talleres, seminarios, publicaciones y consultas, entre ellos el Coloquio la poltica social y
los derechos econmicos, sociales y culturales en los noventa. Balance y perspectivas, realizado
en Bogot los das 6, 7 y 8 de octubre de 1999, en el que activistas de derechos humanos,
dirigentes sociales, acadmicos, personas de las ONG y del Gobierno, junto con estudiantes
bachilleres y de universidades, debatieron acerca del estado de los derechos. Posteriormente, se realizaron mltiples talleres y seminarios donde se pudo discutir en torno a los
avances en la temtica propuesta.
La accin de cumplimiento es un mecanismo consagrado en el artculo 87 de la

Constitucin Poltica, a travs
del cual toda persona puede acudir ante las autoridades judiciales para hacer
efectivo el cumplimiento de
una ley o un acto administrativo.
El presente Informe ilustra sobre el disfrute de un conjunto de derechos econmicos, sociales y culturales, y sobre la situacin de algunos grupos en condiciones de vulnerabilidad. Para ello hace un anlisis de la evolucin de los indicadores de desarrollo del capital
humano, seguido por el estudio del estado de los derechos al trabajo, a la asociacin sindical, a la seguridad social, a la vivienda, a la salud y a la educacin. Los grupos sociales
estudiados incluyen a la poblacin desplazada por efecto de la violencia socio-poltica, a las
madres comunitarias, a las nias y a los nios, a los grupos tnicos y a las mujeres.
La Coordinacin Nacional de la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo espera que este Informe contribuya al estudio juicioso y al anlisis del
estado de cumplimiento de los DESC en el pas, que contribuya a unas adecuadas recomendaciones por parte del Comit del Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
4
LA RUINA DEL CAPITAL HUMANO
En los ltimos tres aos se observa en el pas un deterioro estructural del capital
humano. Un deterioro estructural significa un dao irreversible. Esta situacin no se
haba presentado antes. En los ltimos 30 aos se haba mejorado de manera regular
el capital humano. Dicha tendencia positiva se empieza a romper ahora. Hay dao
irreversible cuando, por ejemplo, un joven de 15 aos tiene que dejar la secundaria
porque su padre se ha quedado sin empleo. Este joven, que sale de la escuela con la
intencin de buscar trabajo, deteriora de manera estructural su capital humano. Una
vez que ha abandonado la escuela es muy probable que no regrese. En el futuro, sus
posibilidades de trabajo se vern limitadas porque no lleg hasta el grado 11. Este
ejemplo elemental permite ver cmo se encadenan tres eventos: la prdida del empleo del padre, el abandono de la escuela y la bsqueda de trabajo del hijo.
La anterior secuencia de hechos configura lo que el ltimo informe del Banco Interamericano de Desarrollo1 llama una trampa de pobreza y desigualdad. Se genera un
crculo vicioso que va desencadenando procesos de deterioro irreversibles. Ms que
describir una dinmica en descenso, lo que se quiere destacar es que por primera
vez, desde que se cuenta con estadsticas del pas, se observa un dao estructural
del capital humano. Esta constatacin es alarmante. Hay cuatro hechos que muestran
que, efectivamente, el capital humano est sufriendo un dao estructural: la evolucin
del indicador de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), las variaciones del ndice
de Condiciones de Vida (ICV), el abandono escolar y el estancamiento de la afiliacin
al rgimen subsidiado de salud2.
CAPTULO 1
Banco Interamericano de
Desarrollo (2000). Amrica
Latina frente a la desigualdad. Progreso econmico
y social en Amrica Latina.
Informe 1998-1999, Washington.
2
PNUD y Misin Social

(2000). Informe de desarrollo humano para Colombia
1999. DNP, Bogot.
3
EVOLUCIN DEL NBI

3
El ndice NBI mide el porcentaje de la poblacin que no logra satisfacer por lo menos
una de las necesidades bsicas. ste, como el ICV, pertenece a la familia de indicadores
que informan directamente sobre realizaciones y capacidades, y sobre el estndar de
vida3.
Otro tipo de indicadores, como la Lnea de Pobreza (LP), informan sobre el ingreso.
Los primeros tienen la ventaja de que permiten saber si las familias efectivamente han
destinado los ingresos a mejorar sus condiciones de vida. Los indicadores que infor5
Sarmiento, Alfredo y
Gonzlez, Jorge Ivn (1998).
Algunos aspectos conceptuales del ndice de condiciones de vida. En: Coyuntura
Social No. 19, Bogot, noviembre 1998, pp. 67, 88.
Sarmiento, Alfredo y Ramrez,
Clara (1997). El ndice de
calidad de vida. DNP y Misin Social, Bogot. Policopiado.
man sobre el ingreso, como la LP, tienen la desventaja de que el mayor ingreso no se
traduce necesariamente en unas mejores condiciones de vida.
5
Desde los aos setenta del siglo pasado, el NBI haba presentado una tendencia decreciente. En 1973 las personas con alguna necesidad bsica insatisfecha representaban el 70.2% de la poblacin. El porcentaje se redujo a 45% en 1985 (Cuadro 1.1).
Diez aos despus, en 1993, haba bajado a 35.9%. En 1997 lleg al 25.9%. Obsrvese que el ritmo de descenso era muy rpido. El dato preocupante es que esta tendencia a la baja ha comenzado a frenarse. En 1998 el NBI fue de 25.8%, mantenindose
constante entre 1997 y 1998. Esta es una seal de alerta que debe tomarse en serio.
El NBI es una medida estructural muy poderosa. Y si por primera vez no est disminuyendo, significa que ya se estn presentando evidencias de un deterioro estructural
de la calidad de vida. El estancamiento del indicador se presenta tanto en la zona
urbana, como en la rural.
CUADRO 1.1
COL
OMBIA
ADES BSICAS INSA
TISFECHAS
COLOMBIA
OMBIA.. POBLACIN CON NECESID
NECESIDADES
INSATISFECHAS
Zona
Indicador
1985
1993
1997
1998
Total
NBI
Miseria
Vivienda
Servicios
Hacinamiento
Dependencia econm.
Inasistencia escolar
45.0
22.8
13.8
21.8
19.4
15.9
11.5
35.8
14.9
11.6
10.5
15.4
12.8
8.0
25.9
8.6
8.0
5.4
11.3
8.9
4.2
25.8
8.1
6.5
4.7
10.9
10.0
4.7
Urbana
NBI
Miseria
Vivienda
Servicios
Hacinamiento
Dependencia econm.
32.3
12.6
7.3
8.8
16.1
12.4
6.8
26.7
9.0
7.0
7.2
12.0
8.8
4.8
17.8
4.5
4.3
2.8
8.3
5.4
2.8
17.4
4.1
3.6
2.0
8.3
6.1
2.5
Rural
NBI
Miseria
Vivienda
Servicios
Hacinamiento
Dependencia econm.
71.8
44.4
27.3
49.0
26.4
23.5
21.4
59.4
30.3
23.7
19.2
24.4
23.3
16.4
46.5
19.1
17.5
11.9
19.0
17.9
7.8
47.4
18.3
13.9
11.6
17.4
19.7
10.2
Fuente: Tomado de PNUD y Misin Social (2000). Op. cit.
Los indicadores de pobreza, de estndar de vida y de bienestar tienen la propiedad

de que a medida que van llegando a niveles superiores, avanzan con ms dificultad.
Los logros, en el margen, van siendo ms difciles. Un pas que tenga una esperanza
de vida de 35 aos tiene que hacer menos esfuerzo para mejorarla que un pas que
ha alcanzado una esperanza de vida de 75 aos. Es cierto, entonces, que a medida
que la poblacin con NBI disminuye, los avances marginales van siendo ms lentos. El
freno experimentado por la tendencia del NBI no se explica totalmente por esta lgica
de avances menores en el margen. Entre 1973 y 1985 el NBI disminuy 25 puntos.
Entre 1985 y 1993 baj 10 puntos. Entre 1993 y 1997 baj otros 10 puntos. De
acuerdo con esta tendencia, todava no se ha llegado a un momento en el que los
avances marginales deban ser muy pequeos. As que lo sucedido entre 1997 y 1998
marca una ruptura radical del NBI frente a su tendencia histrica.
LA DINMICA DEL ICV

7
El NBI mide el nmero de personas con carencias y, entonces, hay avances cuando
disminuye; el ICV, en cambio, mide logros. As que aumentos en el ICV significan mejoras en las condiciones de vida. Otra diferencia entre el NBI y el ICV que vale la pena
mencionar es que mientras que el primero fue elaborado con el propsito de medir el
porcentaje de pobres (incidencia de la pobreza), el segundo tiene un alcance mayor,
cual es asignar un puntaje que permite ordenar todos los hogares en funcin de su
estndar de vida. La definicin de la lnea de pobreza y la estimacin de la incidencia
son pasos posteriores.
El Cuadro 1.2 muestra la evolucin del ICV y de cada uno de sus componentes y presenta el promedio de los puntajes de los hogares. Entre 1993 y 1996 el puntaje aument de 70.8 a 72.3. En 1997 y 1998 el ritmo ascendente se detuvo. Aunque las
variaciones en el ICV no son tan bruscas como las que presenta el NBI, tambin se
llega a una conclusin similar: en los dos ltimos aos el proceso de mejoramiento del
indicador se detuvo.
CUADRO 1.2
EVOL
UCIN DEL NDICE DE CONDICIONES DE VID
EVOLUCIN
VIDAA (ICV)
Ur
1993 Censo
R u Nal
Urb
1996 EH
R ur Nal
Urb
1997 EH
R ur Nal
Urb
1998 EH
R ur Nal
Acceso
Eliminacin de excretas
y calidad Abastecimiento de agua
de servicios Con que cocinan
Recoleccin de basuras
6.5
6.6
6.1
5.8
3.1
2.9
1.7
1.1
5.7
5.7
5.0
4.6
6.6
6.9
6.3
6.2
2.5
4.4
2.0
1.5
5.3
6.1
5.0
4.7
6.6
6.9
6.3
6.2
2.5
4.2
2.1
1.6
5.4
6.1
5.0
4.9
6.7
6.9
6.3
6.3
2.4
4.2
2.0
1.4
5.4
6.1
5.0
4.8
Calidad de Material de los pisos

la vivienda Material de las paredes
5.2
5.4
2.9
3.1
4.6
4.8
5.4
5.6
3.2
3.4
4.7
4.9
5.5
5.6
3.3
3.4
4.8
4.9
5.5
5.6
3.3
3.5
4.8
4.9
Educacin
y capital
humano
7.3
8.3
4.7
7.5
4.0
4.4
3.6
6.2
6.5
7.3
4.4
7.2
7.4
8.5
5.1
7.9
4.0
4.4
4.0
6.9
6.3
7.3
4.7
7.6
7.5
8.7
5.1
7.9
4.0
4.6
4.1
7.1
6.4
7.5
4.8
7.7
7.6
8.8
5.1
7.9
3.8
4.3
4.1
6.9
6.4
7.5
4.8
7.6
Composicin Propor. de nios 0 - 6 aos 4.4

del hogar Hacinamiento
10.0
3.9
9.7
4.3
10.6
4.7
11.3
4.3
10.2
4.6
11.0
4.8
11.4
4.3
10.2
4.7
11.1
4.8
11.5
4.3
10.3
4.7
11.1
46.6
70.8
81.9
50.7
72.3
82.5
51.4
73.2
82.9
50.6
73.3
Todas
Educacin jefe del hogar

Es. prom. pers. 12 y ms
Prop. asist. escol. 12-18 aos
Prop. asist. escol. 5-11 aos
Puntaje promedio ICV
79.0
Fuente: Clculos Misin Social y DNP, con base en DANE, Censo de 1993, y Encuestas de Hogares de septiembre de cada ao.
DESERCIN ESCOLAR
9
El otro dato preocupante es la desercin escolar, que se presenta de manera especial

en los jvenes de los hogares pobres. El capital humano mejora si el porcentaje de
asistencia escolar aumenta. Pero en los ltimos aos se constata una disminucin de
la asistencia escolar de los jvenes pobres entre 12 y17 aos. De acuerdo con las
7
estimaciones de la Misin Social4, en 1995 la asistencia escolar para este rango de

edad, en el decil uno que es el ms pobre, era de 82.7%. En 1998 el porcentaje cay
a 79.9%.
10
La baja en la asistencia escolar de los jvenes es una manifestacin dramtica del

deterioro estructural del capital humano y genera un crculo vicioso de consecuencias
impredecibles. De acuerdo con los resultados de la Encuesta de Calidad de Vida, la
principal razn de inasistencia argida por los jvenes son problemas econmicos.
Si el padre o la madre. pierden el empleo, los jvenes se ven obligados a abandonar
el sistema educativo. El aumento del desempleo repercute de manera negativa en la
asistencia escolar de los jvenes. En Europa, la proteccin que ofrece la seguridad
social evita que se deteriore el capital humano del desempleado o de alguno de los
miembros de su hogar; ms an, mientras que consigue trabajo, el desempleado encuentra los medios necesarios para calificarse y prepararse mejor. En Amrica Latina,
tal y como lo seala el BID5, la situacin es muy diferente: la crisis ocasiona daos
irremediables en el capital humano. Y en esta dinmica perversa, los ms perjudicados son los pobres.
APLICACIN DEL RGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD

11
La otra constatacin que llama la atencin es el descenso en el ritmo de afiliacin a los

regmenes contributivo y subsidiado de salud. Cuando se expidi la Ley 100 en 19936,
el Gobierno dijo que en el 2000 habra cobertura total. La realidad es diferente. No
hay duda de que la cobertura en salud ha aumentado gracias a la Ley 100, pero tambin hay signos de que se est agotando el impacto positivo inicial.
12
La crisis del empleo ha reducido el nmero de cotizantes efectivos del rgimen contributivo. Segn estimaciones del Ministerio de Salud, de 16 millones de personas pertenecientes al rgimen contributivo, slo 7.5 millones estn aportando. En el rgimen
subsidiado, la afiliacin oscila alrededor de 8.5 millones. Al sumar los 16 millones del
rgimen contributivo con los 8.5 del rgimen subsidiado, resulta una afiliacin global
de unos 24 millones de colombianos, que representan un 55.4% de la poblacin del
pas. Todava se est lejos de tener cobertura total, y lo ms crtico es que el ritmo de
afiliacin a ambos regmenes se ha ido frenando.
EL DETERIORO DEL CAPITAL HUMANO Y LOS DERECHOS ECONMICOS,

SOCIALES Y CULTURALES
13
El captulo 2 de la Constitucin de 1991 (artculos 42 y 76) se refiere a los derechos

sociales, econmicos y culturales. Los indicadores propuestos en la seccin anterior
se refieren a estos derechos. Los artculos 324, 350, 357 y 366 de la Constitucin de
1991 mencionan de manera expresa las necesidades bsicas insatisfechas. Este hecho es relevante porque la Constitucin no slo define los derechos, sino que tambin
reconoce la importancia de que exista una medicin. De los cuatro indicadores utilizados en la seccin anterior -NBI, ICV, asistencia escolar y cobertura en salud y seguridad social-, el NBI y el ICV se aproximan bastante al criterio constitucional de medir
necesidades bsicas insatisfechas. Actualmente el indicador ms utilizado es el NBI.
14
La Constitucin, que se funda en los principios del Estado social de derecho, ha considerado que la sociedad debe evitar que haya personas con carencias bsicas. Por
4 PNUD y Misin Social

(2000). Op. cit.
5
6
BID (2000). Op. cit.
Por medio de la cual se reform el sistema general de

seguridad social.
consiguiente, el hecho de que el NBI se haya estancado, indica que por diversas razones no se estn garantizando los derechos econmicos y sociales consagrados en la
Constitucin. El Estado social de derecho se diferencia del Estado liberal en que el
primero considera que para el ejercicio de la libertad es fundamental garantizar los
derechos econmicos y sociales. El deterioro estructural del capital humano que se
observa en los ltimos tres aos va contra los principios del Estado social de derecho.
Lo ms grave es que el dao del capital humano tambin afecta la capacidad humana
y, por tanto, el ejercicio de la libertad.
15
La Constitucin de 1991 no es un texto neutro que permita la aplicacin de cualquier

modelo econmico7. La justicia y la equidad social son constitutivas del Estado social
de derecho y, por consiguiente, si un modelo econmico atenta contra estos principios, es inconstitucional. La sentencia concluye que la tarea de los poderes pblicos
es la de generar una sociedad ms justa y solidaria. El estancamiento de indicadores
sociales estructurales, como el NBI y el ICV, es un indicio de que el modelo de desarrollo puesto en prctica durante los noventa, caracterizado por la defensa a ultranza de
las bondades del mercado, rie con los postulados bsicos del Estado social de derecho y, en este sentido, es inconstitucional.
7 Sentencia C-040 de 1993.

Comentario del magistrado
Ciro Angarita.
10
EL DERECHO AL TRABAJO
16
A partir de 1996 el desempleo se dispar de manera grave al pasar de 11.9% en ese

ao al 21.8% en el 2000, la tasa ms alta de toda Amrica Latina, como se aprecia en
el Grfico 2.1.
GRFICO 2.1
EVOL
UCIN DEL DESEMPLEO
EVOLUCIN
19,7
20
18.1
18
15.7
16
14
12
11.9
10.5
12.1
9.8
9.2
10
8.7
7.9
7.6
1993
1994
8
6
4
2
0
1990
1991
1992
1995
1996
1997
1998
1999
2000 *
FUENTE: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, marzo de 2000.
* Estimado
17
En Colombia, el desempleo afecta con fuerza especial a los jvenes, a las mujeres, a
los ms pobres y a otras poblaciones en situacin de vulnerabilidad. En el Cuadro 2.1
se aprecia que el desempleo lleg a 44.7% entre los menores de 17 aos y a 34.8%
entre los jvenes hasta los 24 aos; la situacin se torna ms dramtica todava entre
las mujeres de estas mismas edades pues los ndices llegaron a 51.9% y 39.1%, respectivamente.
11
CAPTULO 2
CUADRO 2.1
DESEMPLEO POR ED
ADES Y POR SEX
OS AO 2000. SIETE REAS METROPOLIT
ANAS
EDADES
SEXOS
METROPOLITANAS
12 a 17 aos
18 a 24 aos
25 a 55 aos
Ms de 56 aos
T O T AL
Hombres %
Mujeres %
44.7
34.8
16.0
14.1
39.8
30.2
12.5
14.4
51.9
39.1
19.8
13.4
Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de 2000.
18
Pero no es slo el problema de las mujeres y de la juventud desempleada, sino tambin el comportamiento de los ingresos (Cuadro 2.2). La participacin en el empleo
de las personas que ganaban hasta 1 salario mnimo pas del 20.5% de la poblacin
ocupada al 37.1%, como fruto de la reduccin de la participacin de aquellas que
ganaban entre 1 y 2 salarios mnimos, que pasaron de 36.7% en 1997 al 29.1% en
el 2000. En este mismo perodo, la poblacin ocupada que devengaba entre 2 y 3
salarios mnimos baj del 13.3% de la poblacin ocupada total, al 6.5%. En general,
la mayora de las escalas disminuyeron su participacin. El aumento de la escala de
los que ganaban menos de un mnimo es ms preocupante si se tiene en cuenta que
son empleos precarios, informales y sin seguridad social.
CUADRO 2.2
POBLACIN OCUP
AD
OCUPAD
ADAA SEGN INGRESOS (%)
Hasta 1 S.M.
De 1 a 2 S.M.
De 2 a 3 S.M.
De 3 a 4 S.M.
De 4 a 5 S.M.
De 5 a 6 S.M.
Ms de 6 S.M.
No informan
1997
1998
1999
2000
20.5
36.7
13.3
3.9
3.6
2.6
5.0
14.4
26.0
35.4
10.3
4.4
3.6
1.3
6.3
12.7
29.8
33.9
9.8
3.3
2.6
1.5
5.1
14.0
37.1
29.1
6.5
4.8
1.6
1.4
3.4
16.2
Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de 2000.
19
12
Una de las razones de la cada del empleo fue el deterioro paulatino que ha tenido el
sector industrial (Cuadro 2.3), principalmente a partir de la poltica de apertura econmica que comenz a aplicarse desde 1990 y que sustituy produccin y trabajo
nacionales por produccin y trabajo importados. Las importaciones de productos industriales, que en 1991 fueron de U$4.131.110, ascendieron a U$13.271.129 en
1999, en tanto que las agroindustriales pasaron de U$143.238 a U$650.498 en el
mismo perodo.
CUADRO 2.3
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LA POBLACIN OCUP
AD
OCUPAD
ADAA
SEGN RAMA DE ACTIVID
AD ECONMICA
ACTIVIDAD
SIETE REAS METROPOLITANAS 1991- 2000 (MARZO)
R ama de actividad
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
100
23.3
5.4
24.9
6.0
7.7
29.9
2.7
0.1
100
23.5
6.2
25.7
6.1
7.7
28.6
2.2
0.1
100
24.3
6.4
24.8
6.4
7.5
28.2
2.3
0.2
100
23.6
7.2
25.0
6.7
7.7
27.8
2.0
0.1
100
22.7
7.8
25.6
7.1
7.8
27.0
1.9
0.1
100
21.8
7.1
25.7
7.0
8.4
27.8
2.2
0.1
100
20.6
6.0
25.6
7.3
9.0
29.1
2.1
0.3
100
20.9
5.9
25.4
7.4
8.6
29.8
1.9
0.1
100
18.4
5.1
26.3
7.1
9.4
31.2
2.2
0.2
100
18.8
5.0
26.5
7.3
8.4
32.1
1.8
0.1
Total
Industria
Construccin
Comercio
Transporte
Servicios financieros
Servicios comunales, sociales y personales
Otras ramas a
No informa
Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, etapas 75 a 107.

a
Agricultuta; Minas; Electricidad, gas y agua.

Las siete reas metropolitanas son: Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Pereira y Manizales.
20
Paralelo al crecimiento del desempleo, ha crecido la precariedad y la temporalidad en

el trabajo. En todas las ramas de la actividad econmica, el empleo temporal se increment
de manera significativa, siendo la construccin (56.8%) y la industria (29.1%) los
sectores con una mayor participacin de personas vinculadas en esa forma (Cuadro
2.4). Este tipo de contratacin tiene efectos negativos en el ejercicio de derechos
fundamentales como el de la seguridad social y el de asociacin y negociacin colectiva. Las personas vinculadas bajo esta modalidad de contratacin, al carecer de estabilidad laboral y presentar una alta tasa de rotacin en los trabajos, necesitan de
una vida laboral ms larga que les permita cotizar las semanas necesarias para asegurar el derecho a una pensin mnima. Por otro lado, como sus contratos de trabajo
son a trmino fijo, no pueden afiliarse a los sindicatos porque si lo hacen pierden la
renovacin del contrato.
CUADRO 2.4
PROPORCIN DE LA POBLACIN OCUP
AD
OCUPAD
ADAA TEMPORALMENTE
POR RAMA DE ACTIVID
AD
ACTIVIDAD
R ama de actividad
Industria
Construccin
Comercio
Transporte
Servicios financieros
Servicios comunales, sociales y personales
Otras ramas a
No informa
1997
1998
1999
2000
20.9
44.4
17.3
18.1
13.3
20.0
19.4
23.2
22.8
51.5
18.7
19.5
16.8
23.0
17.8
6.7
26.2
56.4
21.8
23.9
20.1
24.3
23.5
7.0
29.1
56.8
24.6
23.8
19.0
27.1
28.1
38.6
Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, etapas 75 a 107.

a
Agricultura; Minas; Electricidad, gas y agua.
13
21
El fenmeno de la temporalidad est asociado tambin a otras formas de contratacin precaria, como los contratos de prestacin de servicios que se presentan sobre
todo en el Estado, particularmente en salud y educacin, y a travs de los cuales un
contrato civil o comercial reemplaza y encubre un contrato laboral sin la posibilidad
real de acceder a las garantas laborales, ni de ejercer derechos como los de asociacin y contratacin colectiva. En esta misma direccin, el Estado otorg legalidad a
otras formas de contratacin que estn por fuera del marco de la legislacin laboral,
como las denominadas cooperativas de trabajo asociado, creadas por las mismas
empresas, a travs de las cuales sustituyen trabajadores con contrato laboral indefinido por trabajadores contratados a travs de estas cooperativas, los cuales no tienen una relacin laboral sino que aparecen como socios de las mismas, sin que las
personas contratadas puedan ejercer el derecho de asociacin y de negociacin colectiva.
22
A lo largo de la dcada, mientras la tasa de desempleo pas de 11.9% en 1996 a

21.8% en el 2000, vari el mercado laboral entre trabajadores formales e informales.
Como se ve en el Cuadro 2.5, en el 2000 la tasa de ocupados en el sector informal
subi al 60.0% del total. Ms del 80% de los puestos de trabajo generados all estn
por fuera del sistema de seguridad social y con remuneraciones que en la mayora de
los casos no alcanzan a cubrir el valor de la canasta bsica.
CUADRO 2.5
PROPORCIN DE OCUP
ADOS EN EL SECT
OR INFORMAL
OCUPADOS
SECTOR
Total
Hombres
Mujeres
1992
1994
1996
1998
2000
54.0
52.4
56.3
52.5
51.3
54.3
52.3
52.3
52.4
54.7
53.9
55.7
60.0
59.2
60.2
Fuente: DANE, Encuesta de informalidad, junio de 2000.
23
La informalidad es ms alta entre la poblacin ms pobre y con menos acceso a la

educacin. En efecto, segn la ltima encuesta de informalidad realizada por el Departamento Nacional de Estadstica, los trabajadores informales con estudios incompletos de primaria y secundaria son la mayora de dicho sector. De igual manera, en el
sector informal se encuentra gran parte de la poblacin con bajos ingresos, la cual
llega al 74% y el 71% en los deciles 1 y 2, respectivamente.
24
El grave cuadro de desempleo ha trado aparejado dos fenmenos paralelos: el incremento de los niveles de pobreza y el deterioro de la distribucin del ingreso. Como se
aprecia en los Cuadros 2.6 y 2.7, la poblacin bajo la lnea de pobreza pas de 20
millones en 1996 a 22 millones en el 2000, en tanto que la poblacin que se encontraba en situacin de miseria subi en ms de un milln de personas.
25
A lo anterior se debe agregar que, segn las ltimas cifras del Consejo Nacional de
Planeacin, el ingreso per cpita disminuy 5 puntos porcentuales en igual perodo, el
77% de los trabajadores gan menos de dos salarios mnimos y la canasta familiar
cost 2.4 salarios mnimos.
14
CUADRO 2.6
POBLACIN TTO
O T AL Y NMERO DE PERSONAS EN SITUACIONES DE MISERIA Y DE POBREZA
Total nacional
Poblacin
Miseria
Pobreza
1996
1997
1998
1999
38,611,487
7,209,889
20,373,774
39,297,159
7,101,616
19,773,975
39,563,938
7,060,425
20,363,779
40,093,062
8,391,086
22,066,702
Fuente: Clculos de la Misin Social y DNP, con base en la Encuesta de Hogares del DANE, septiembre de cada ao.
CUADRO 2.7
DISTRIBUCIN DEL INGRESO EN COL
OMBIA
COLOMBIA
1991
GINI
Participacin en el ingreso por deciles
Decil 1
Decil 3
Decil 9
Decil 10
% sueldos y salarios/ valor agregado*
1992
1993
0.548
0.562
0.92
2.94
14.08
47.93
14.8
0.74
2.58
13.96
50.90
20.4
17.9
1994
18.5
1995
16.9
1996
0.63
2.88
15.23
46.93
16.3
1997
1998
1999
0.560
0.563
0.560
0.63
2.94
16.09
44.05
16.3
0.63
2.79
15.55
47.09
0.58
2.81
16.07
45.49
Fuente: Clculos de la ENS, con base en cifras del DANE y Ministerio del Desarrollo.
*Sector industrial sin trilla de caf.
26
Frente a esta grave situacin, los ltimos gobiernos no han tenido una poltica activa
de empleo1 que vaya ms all de las simples polticas de choque para generar algunos empleos transitorios y precarios. En este terreno, toda la iniciativa se ha dejado al
sector privado. El nfasis de la poltica econmica del Gobierno ha estado en el control
del dficit fiscal, bien sea a travs de reformas a la poltica tributaria o mediante la
adopcin de leyes que apuntan a recortar las transferencias que el Gobierno est
obligado a hacer a los municipios y departamentos, como la Ley 617 del 2000 que
reestructur municipios y departamentos, redujo sus gastos de funcionamiento y orden el recorte de sus plantas de personal. En ambos casos, tales polticas antes que
incentivar la creacin de nuevos empleos conducen a resultados completamente contrarios y hacen parte del paquete de compromisos que el Gobierno colombiano suscribi con el Fondo Monetario Internacional.
27
Puede concluirse que el Gobierno colombiano acta en contrava de las obligaciones

que se derivan de haber suscrito el Pacto sobre Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales.
SIN DERECHOS SINDICALES

28
A pesar de que Colombia ha ratificado el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la mayora de los convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo, especialmente aquellos consagrados como fundamentales y que
protegen derechos como el de asociacin, no discriminacin, prohibicin del trabajo
infantil o trabajos forzados, las condiciones del conjunto de trabajadores y trabajadoras en Colombia han venido empeorando desde 1990.
15
Despus de dar un plazo

de 10 das a sus ministros
para que presentaran propuestas de generacin de
empleo, las polticas del Gobierno no han pasado de
presentar seis planes de
empleo de choque, que no se
han realizado. Con los recursos del Plan Colombia se
pretende crear un agresivo
programa de generacin de
empleo de choque a travs
de obras civiles.
29
La tasa de sindicalizacin ha pasado en el pas del 8% de la poblacin econmicamente activa en 1998 a cerca de un 5.5% en la actualidad. Desde 1991 hasta comienzos del ao 2000, fueron disueltas 195 organizaciones sindicales y, en este mismo
perodo, 356 sindicatos entraron en receso, lo que en conjunto signific un descenso
de 100.061 sindicalistas y 541 organizaciones sindicales menos.2
Un sindicalismo amenazado de muerte

30
La violencia antisindical es el principal obstculo para el ejercicio del derecho de asociacin y, a pesar de los constantes llamados y recomendaciones de la OIT y de las
Naciones Unidas, el Estado colombiano se ha mostrado incapaz, cuando no indolente,
a la hora de tratar de resolver esta tragedia.
31
En Colombia mueren el 80% de los sindicalistas que son asesinados cada ao en el

mundo3, siendo el pas ms peligroso del planeta para el ejercicio de la actividad sindical. El Gobierno colombiano ha justificado estas muertes vinculndolas simplemente
al contexto de la violencia generalizada. Las organizaciones sindicales, las no gubernamentales y la misma OIT, a travs de su Consejo de Administracin y del representante especial del director general de la OIT para la cooperacin con Colombia, doctor
Rafael Alburquerque, han planteado la directa relacin entre el ejercicio de la actividad y/o el liderazgo sindical de las vctimas registradas y sus muertes violentas.
32
La presunta autora de los homicidios cometidos contra sindicalistas en los ltimos

tres aos se ha establecido solamente en el 75% de los casos, porcentaje del cual el
90% se atribuye a grupos paramilitares. Es necesario destacar que en Colombia los
grupos paramilitares actan con la tolerancia y aquiescencia del Estado, lo cual ha
implicado que en la mayora de los crmenes no se ha identificado ni juzgado a los
responsables, y mucho menos garantizado el derecho de las vctimas a la reparacin.
33
Desde 1991 hasta el 31 de diciembre de 2000 fueron asesinados 1.557 sindicalistas,

de los cuales 308 eran dirigentes sindicales. En el perodo 1996 a 2000, fueron amenazados de muerte 1.670 trabajadores, 1.068 fueron forzados a desplazarse, 143
sufrieron detenciones arbitrarias, 90 sufrieron atentados, 72 fueron secuestrados y
60 desaparecidos. El 84% de las vctimas eran miembros de la Central Unitaria de
Trabajadores (CUT)4.
34
Adems de estas cifras, ya de por s dramticas, entre 1999 y 2000 aumentaron en

ms del 60% los homicidios contra sindicalistas, al pasar de 79 casos a 135, tendencia que parece mantenerse durante el ao 2001, cuando al mes de junio haban sido
registradas 50 vctimas de homicidio, 17 sindicalistas amenazados de muerte, 6 que
sufrieron atentados y 4 secuestros5.
Censo Sindical de la Escuela Nacional Sindical

(2000).
3
Escuela Nacional Sindical

(2001). Esa siniestra facilidad para morir. Violacin a
los derechos humanos de los
trabajadores sindicalizados
en Colombia 1996-2000.
Medelln.
4
Ibd.

(2001). Situacin de los derechos humanos de los trabajadores colombianos 2000
y 2001. Observatorio de los
derechos del trabajo. ENS,
Medelln.
16
VIOLENCIA ANTISINDICAL EN COL

OMBIA (1996JUNIO DE 20016)
COLOMBIA
(1996-JUNIO
1996
274
28
101
183
42
37
14
5
5
sindicalistas asesinados7
de ellos eran dirigentes
murieron en 14 masacres
recibieron amenazas de muerte
sufrieron atentados
fueron detenidos arbitrariamente
fueron desaparecidos
fueron secuestrados
sedes sindicales sufrieron atentados con bombas
1997
182
38
307
362
18
27
9
7
sindicalistas fueron asesinados

eran lderes sindicales
sufrieron amenazas de muerte
fueron desplazados forzadamente
arbitrariamente detenidos
sufrieron atentados
fueron secuestrados
1998
99
29
530
322
12
11
4

de ellos eran dirigentes sindicales
fueron secuestrados
sufrieron detencin arbitraria
1999
80
23
673
29
28
21
14
7
trabajadores sindicalizados fueron asesinados

eran dirigentes sindicales
fueron arbitrariamente detenidos
fueron secuestrados
sufrieron atentados
2000
135
32
181
155
37
24
17

se desplazaron forzadamente
fueron detenidos arbitrariamente
fueron secuestrados
Enero
-junio del 20018 50
Enero-junio
16
17
6
4
sindicalistas asesinados
sufrieron atentados contra su vida
fueron secuestrados
6 Escuela Nacional Sindical

(2001). Esa siniestra facilidad para morir. Violacin de
los derechos humanos de los
trabajadores sindicalizados
en Colombia 1996-2000.
Op. cit.
7 195 de las vctimas pertenecan a Sintrainagro y fueron asesinadas en la zona de

Urab.
8 Escuela Nacional Sindical.
Banco de datos en derechos
humanos, junio 2001.
17
DERECHO INTERNO VS DERECHO INTERNACIONAL

35
En junio del ao 2000, el presidente Pastrana sancion la Ley 584 que reform el
Cdigo Sustantivo del Trabajo (CST), de acuerdo con las repetidas recomendaciones
de la OIT. Esa reforma, largo tiempo debatida, se sum al depsito de los instrumentos de ratificacin que el Gobierno colombiano hizo de cinco convenios de la OIT ya
ratificados por el Congreso y que entran plenamente a nuestra legislacin interna.
Cabe mencionar el Convenio 151 referente a la negociacin colectiva para empleados
pblicos.
36
La nueva Ley modific sustancialmente temas como la creacin y el registro de sindicatos y la intervencin del Gobierno y los empleados en la vida interna de las organizaciones sindicales, adaptndolos a la legislacin internacional. Las discriminaciones
que existan en cuanto a la participacin en los sindicatos de los trabajadores extranjeros (imposibilidad de pertenecer a las juntas directivas de los sindicatos, de ser
designados como negociadores, etc.) fueron eliminadas por mandato de la Sentencia
C-385 del 5 de abril de 2000, de la Corte Constitucional9.
37
Dos aspectos importantes hacen limitado el alcance de estas reformas legales: en

primer lugar, nuestra tradicin legal rgidamente formalista hace que jueces y autoridades administrativas del trabajo no apliquen estas reformas hasta que no se hayan
reglamentado hasta el detalle, lo que en nuestro pas siempre es un proceso de aos
y hace perder las ventajas ganadas con la legislacin internacional; en segundo lugar,
porque el Ministerio del Trabajo es de los que cuenta con menos recursos y, por lo
tanto, no tiene oficinas y funcionarios que cubran todo el territorio nacional para dar
seguimiento a las disposiciones.
38
Sin embargo, otras reformas legales en el campo laboral han puesto en entredicho la
aplicacin de los derechos fundamentales de los trabajadores en el pas. La Ley que
en junio del 2001 cre las zonas econmicas especiales estableci cuatro zonas fronterizas, en donde las nuevas compaas que all se establezcan se beneficiarn de un
rgimen laboral completamente distinto del que continuar rigiendo en el resto del
pas, lo que permitir la discriminacin en sus condiciones de trabajo de los y las trabajadoras. Tendrn una jornada mayor, salarios integrales y menos estabilidad entre
otros, violando no slo convenios fundamentales de la OIT sino tambin la Constitucin Colombiana.
39
La Constitucin orden en su artculo 53 la expedicin del Estatuto del Trabajo que

recoge los derechos laborales fundamentales y los principios constitucionales en materia
laboral, acorde con los convenios de la OIT y con el PIDESC. Por iniciativa popular, en
1992 los trabajadores presentaron al Congreso con el respaldo de ms de un milln
de firmas un proyecto de ley de estatuto del trabajo, que se archiv y no se tramit,
con el beneplcito del Gobierno nacional. Hasta la fecha, este estatuto no se ha expedido, completando una mora de 10 aos.
La negociacin colectiva
40
9
Magistrado ponente, Antonio Barrera Carbonell.

18
La regulacin legal de la negociacin colectiva de los trabajadores y trabajadoras

sindicalizados en Colombia no cumple con los estndares mnimos establecidos por la
OIT (Convenios 98, 151, 154), especialmente por la imposibilidad de realizar convenios colectivos por rama de industria.
41
Despus de la reforma laboral de 1990 que flexibiliz toda la estructura de la contratacin laboral a travs de la Ley 50, la cantidad y la calidad de la negociacin colectiva
han venido disminuyendo. Es decir, se firman menos convenios y los que se firman
contienen menos conquistas laborales y, en muchos casos, eliminan garantas y derechos acordados. As, mientras en 1990 se firmaron 660 convenciones colectivas, en
el 2000 se suscribieron slo 495. Por el contrario, han venido creciendo en cantidad
y proporcin los llamados pactos colectivos propuestos por los empleadores directa e
individualmente a cada trabajador10.
42
Otro problema es el de los trabajadores beneficiados por procesos de negociacin

colectiva. Mientras en 1995, cerca de 244.677 personas fueron cubiertas por convenciones colectivas, en el 2000 slo lo fueron 142.694, un 40% menos 11.
43
El artculo 416 del CST expresamente prohbe a los empleados pblicos ejercer el derecho
a la contratacin colectiva, situacin que se mantiene a pesar de existir la Ley 411 del
5 de noviembre de 1997, por la cual se aprueba el Convenio 151 de la OIT sobre
negociacin colectiva en el sector pblico. El Gobierno Nacional se niega a dar aplicacin a esta norma argumentando que no est sustentada.
44
La Ley 50 de 1990 no permite renegociar en condiciones favorables las convenciones

colectivas de trabajo, desmejorando las conquistas laborales de los trabajadores mediante
la suspensin de los derechos adquiridos. As, el artculo 42 sobre la concertacin de
condiciones laborales especiales seala: Los acuerdos de reestructuracin podrn
incluir convenios temporales, concertados directamente entre el empresario y el sindicato que legalmente pueda representar a sus trabajadores, que tengan por objeto
la suspensin total o parcial de cualquier prerrogativa econmica que exceda del mnimo legal correspondiente a las normas del CST. Tales convenios tendrn la duracin
que se pacte en el acuerdo, sin exceder el plazo del mismo y se aplicarn de preferencia a las convenciones colectivas del trabajo, pactos colectivos, contratos individuales
de trabajo vigentes o laudos arbitrales.
45
La huelga se garantiza como un derecho constitucional para los trabajadores al servicio del Estado, salvo en los servicios pblicos esenciales definidos por el legislador12. Sin embargo, despus de 10 aos de expedida la Constitucin Poltica, el Congreso
no ha reglamentado este tema a pesar de que la Corte Constitucional lo ha exhortado
en dos oportunidades. En la prctica, esta indefinicin se traduce en que slo los trabajadores particulares tienen derecho a la huelga.
CRISIS Y RETROCESO EN LA SEGURIDAD SOCIAL

46
47
10
Un efecto del desempleo es la prdida que la persona sufre del derecho a la seguridad social. Inmediatamente se corta el vnculo laboral, se suspende tambin su cotizacin al rgimen de salud y de pensiones hasta una nueva vinculacin contractual,
asunto grave en Colombia donde las personas tardan hasta 50 semanas o ms en
encontrar un nuevo empleo. En estas condiciones, el desempleado se suma as a los
millones de personas que de manera permanente estn por fuera del sistema de seguridad social, que tambin ha hecho crisis por causa de la privatizacin y de los menores
recursos que el Estado le dedica.
A la par que se increment el ndice de desempleo, ha hecho crisis el sistema de seguridad social. En efecto, la recesin econmica y el aumento en las tasas de desem19

(2000). El derecho a la negociacin colectiva en Colombia: Dinmicas y tendencias
en la dcada de los 90. Observatorio de los derechos
del trabajo. ENS, Medelln.
11 Todos los datos estadsticos han sido tomados de
boletines del Ministerio del
Trabajo y la Seguridad Social,
Colombia.
12 Constitucin Poltica de Co-
lombia, artculo 56.
pleo generaron una masiva exclusin del sistema de seguridad social durante los ltimos aos. Los derechos bsicos a la salud y a una pensin se han perdido para
muchos trabajadores y trabajadoras. Ms de la mitad de afiliados a los fondos de pensiones
no cotiza desde hace seis meses.
13 En el viejo rgimen, el sis-
tema pensional colombiano

estaba fragmentado en seis
grandes categoras de fondos y cajas pensionales: tres
categoras de instituciones
profesionales para trabajadores del Gobierno (Cajanal,
55 fondos y cajas pensionales del orden nacional, y
991 fondos y cajas del orden
regional), una cuarta categora comprendida por fondos y cajas de empleados
especiales del Gobierno y
para las empresas de propiedad del Estado, el ISS (el
sistema pensional obligatorio para trabajadores del sector privado) y un gran
nmero de planes pensionales patrocinados por empresas del sector financiero
(compaas de seguros) y
por empleadores privados
(sistemas ocupacionales)
para ahorro voluntario de
retiro por parte de los trabajadores de los sectores pblico y privado.
14 Carrillo,
Julio Csar
(2001). Evaluacin y prospectiva del sistema general
de pensiones en Colombia.
Fuente: Revista Legis No.
104, marzo-abril, Bogot.
48
Con la Ley 100 de 1993 se buscaba estructurar el sistema de pensiones13 e impedir

el incremento masivo del dficit pensional, ya que bajo la anterior estructura de aportes y beneficios, se requeran enormes transferencias gubernamentales, haciendo ms
exigentes los requisitos y ms elevadas las contribuciones pensionales.
49
Con la reforma de 1993 al rgimen pensional, se unificaron todos los sistemas existentes en tres categoras:
50
El sistema pensional pblico, integrado por los programas de transferencias (fondos

nacional y territorial de pensiones pblicas) y los fondos pensionales sobrevivientes.
51
El Instituto del Seguro Social (ISS).
52
Los fondos a cargo de las Administradoras de Fondos Profesionales (AFP).
53
De las categoras anteriores, se concluye que el ISS y las AFP quedaron en abierta
competencia. Mientras tanto, las deudas implcitas de los fondos y cajas del ISS y del
sector privado que tenan a su cargo el reconocimiento de pensiones de sus trabajadores se hicieron evidentes, a la luz de los bonos y de los ttulos pensionales14.
54
Otra falencia de la reforma de 1993 es que separ el ahorro individual15 para los trabajadores de altos ingresos, del ahorro solidario para los de ingresos medios y bajos,
al tiempo que dej el subsidio a la demanda para los absolutamente indigentes.
55
En salud se presenta una cada dramtica de los afiliados al Seguro Social, sin posibilidades futuras de captar a los sectores menos favorecidos y ampliar la cobertura, ya
que una sancin interpuesta por la superintendencia de salud lo impide16.
15 La promocin del rgimen
de ahorro individual ha significado una manera selectiva de tomar los buenos

negocios pensionales, dejando al ISS con una carga social cuya sostenibilidad slo
ser posible si el Gobierno
cancela la deuda implcita de
este sistema o reduce el
dficit fiscal no relacionado
con pensiones.
16 El ISS presenta una clara
desventaja, ya que es una
institucin con graves problemas de administracin y serias dificultades econmicas
frente a instituciones jvenes,
expertas en el manejo financiero, y eficaces en el manejo
administrativo.
CUADRO 2.8
COBERTURA DEL SISTEMA DE PENSIONES
PENSIONES.. AFILIADOS ACTIVOS
Entidad
ISS
AFP
Sector pblico
Cajanal
Fuerzas Militares
Magisterio
Cajas y fondos
Ecopetrol
Total
Poblacin Econmicamente Activa (PEA)
Ocupados
Cobertura % PEA
Fuente: Ministerio de Hacienda, junio de 2000.
20
1993
2000
3.424.986
0
841.000
4.265.986
15.796.743
14.674.507
2.451.682
1.699.820
585.503
65.000
244.000
256.000
12.003
8.500
4.737.005
19.399.000
16.169.000
27.01%
24.42%
56
En el Cuadro anterior se observa cmo los afiliados al ISS pasaron de 3.424.986 en

1993 a 2.451.682 en el 2000, es decir, en siete aos se present una reduccin de
casi un milln de afiliados (exactamente 973.304). El sector pblico tambin present
una disminucin al pasar en el mismo perodo de 841.000 a 585.000 afiliados, es
decir, 255.497 menos. Se debe aclarar que la fila de ocupados se refiere al total de la
economa y no de afiliados al sistema.
57
Segn las encuestas de hogares que adelanta el DANE, entre 1996 y 1999 el porcentaje de ocupados afiliados a la seguridad social ha disminuido significativamente:
el total de ocupados afiliados pas de 63,9% a 48,4% en los ltimos tres aos. Por
categoras econmicas de ocupacin, los asalariados privados redujeron su afiliacin
de 73,5% en 1996 a 67,3% en 1999; los empleadores de 58,5% a 44,1%; los trabajadores por cuenta propia de 37,8% a 15,5%; en el servicio domstico de 36,5% a
29,5%; y en los trabajadores familiares no remunerados desapareci todo vnculo a
la seguridad social, mientras que tres aos atrs se encontraba afiliado el 35,7%17.
CUADRO 2.9
POBLACIN ASEGURAD
UD 1995-2000 (MILL
ONES DE PERSONAS)
ASEGURADAA EN SAL
SALUD
(MILLONES
Total poblacin
Total afiliados al SGSSS
Rgimen contributivo
Rgimen subsidiado
Regmenes especiales
1997
1998
1999
2000
40.177
23.084
14.908
7.026
1.150
100
57.4
37.1
17.5
2.8
40.826
21.183
12.552
7.481
1.150
100
51.8
30.8
18.3
2.8
41.457
24.216
13.665
9.301
1.250
100
58.4
32.9
22.4
3.0
42.299
24.069
13.454
9.365
1.250
100
56.9
31.8
22.1
2.9
Fuente: El Tiempo, 13 de mayo de 2001, seccin2-15.
58
Como se observa en el Cuadro 2.9, el total de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud ha reducido levemente su participacin con respecto al total de la
poblacin: pas de representar el 57.4% del total de la poblacin en 1997 al 56.9%
en el 2000. Donde ms se nota esta disminucin es en los afiliados al rgimen contributivo, que tenan una participacin del 37.1% en el total de afiliados y bajaron al
31.8% en el 2000, disminucin que se explica fundamentalmente por el incremento
de la tasa de desempleo.
59
El menor presupuesto que el Estado est dedicando a la salud y el cambio en el esquema de financiacin de la seguridad social que impuso a partir de la Ley 100 de
1993, se reflejan dramticamente en la crisis general hospitalaria que se presenta en
el sector pblico. La mayora de hospitales y clnicas que dependen de los presupuestos de la Nacin estn prcticamente quebrados, en muchas ocasiones sin los recursos necesarios que garanticen siquiera la prestacin de los servicios de urgencias ni
el pago oportuno de los salarios y las prestaciones a los trabajadores y trabajadoras,
recursos necesarios para el funcionamiento de la red hospitalaria pblica, que atiende a los pacientes del sistema subsidiado de salud.
21
17
Sarmiento,
Libardo
(2000). Colombia a la venta. En: Caja de Herramientas No. 71, junio, Bogot.
22
BALANCE DEL DERECHO A LA VIVIEND

VIVIENDAA
COLOMBIA
EN COL
OMBIA
CAPTULO 3
INTRODUCCIN
60
Una poltica de vivienda, ms all de definir criterios y medios para emplear de la manera
ms acertada los recursos pblicos, debe establecer una regulacin necesaria para
permitir el acceso de los sectores sociales de menores ingresos a una vivienda digna,
lo que la caracterizara como una poltica social antes que econmica. No obstante,
desde la dcada de los setenta se dio el trnsito de la vivienda pblica a la privada.
As, al sector de la construccin en general pero, en particular la vivienda, se lo ha
tomado como motor econmico -sector lder, en algunos momentos- del pas, encargado de generar su propio mercado, con importantes encadenamientos industriales
hacia atrs -37 industrias reconocen los gremios vinculados al sector- y una ampliacin de la oferta hacia delante, que a su vez contribuye a dinamizar la economa nacional.
TRATAMIENTO JURDICO DEL DERECHO A LA VIVIENDA EN COLOMBIA

61
La Constitucin Poltica de Colombia de 1991 reconoce el derecho a la vivienda digna

para los hogares colombianos. Dos aos atrs, la Ley 9 de 1989, o Ley de Reforma
Urbana, introdujo algunos avances normativos al respecto. De forma complementaria,
la Ley 3 de 1991 cre el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social (VIS)1 y reglament lo relacionado con el espacio pblico, la expropiacin para la implementacin
de planes de vivienda de inters social en los planes de desarrollo y la creacin de
zonas de reserva y proteccin del medio ambiente. A su vez, en el caso de la vivienda
de inters social, seal una serie de requisitos para definirla y cre el sistema permanente de coordinacin, planeacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin desde el
Estado, y los mecanismos de financiacin, construccin, mejoramiento, reubicacin,
habilitacin y legalizacin de las viviendas de inters social. A travs de esta ltima
normativa, se dio un viraje importante al papel del Estado, pues se limitaron sus acciones en materia de promocin, construccin y financiacin de la vivienda a la de
coordinar polticas, que fundamentalmente descansa en el subsidio directo para la
adquisicin a travs del Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana
(Inurbe).
23
1 En el contexto de la Ley
388 de 1997, o Ley de Desarrollo Territorial, la vivienda
de inters social se define
como: aquella que se desarrolla para garantizar el
derecho a la vivienda de los
hogares de menores ingresos.
62
La Constitucin Poltica colombiana reconoce el derecho a una vivienda digna. Sin embargo, seala que el Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho, de tal manera que est sujeto a una garanta progresiva. Esta nocin ha
hecho que las diferentes agencias estatales limiten su accin a vigilar el cumplimiento
de ciertos estndares mnimos mediante el otorgamiento de licencias y a garantizar
los derechos de terceros en la bsqueda de preservar la integridad de los moradores.
63
Para poner en evidencia la realizacin del derecho y la eficacia de las polticas de

vivienda, existe una fuerte limitacin cual es la ausencia de informacin confiable y
actualizada. La nica fuente es el mdulo de vivienda de la Encuesta Nacional de Hogares, aplicada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE)
en el tercer trimestre de cada ao y que cubre siete ciudades, pero que presenta limitaciones metodolgicas por la falta de rigurosidad para recoger la informacin, dejando profundos vacos y sesgando la informacin. El censo de poblacin y vivienda es la
fuente principal, pero por problemas generados por la crisis econmica, el ajuste fiscal y el recorte presupuestal, el precenso y el censo que deban realizarse este ao
fueron aplazados para el 2002 y el 2003, respectivamente.
64
Para entender la situacin, se tomar a Bogot como caso emblemtico, recurriendo

a la informacin procesada por el Centro de Estudios para el Desarrollo (CEDE) de la
Universidad de los Andes2. Bogot es la principal ciudad del pas y junto con Soacha municipio anexo-representa el 17% de la poblacin colombiana, y el 17.4% de los
hogares del pas. Tiene adems el ms alto dficit cuantitativo de vivienda (28%) y el
ndice ms alto de hacinamiento (23.6%) dentro del dficit cualitativo.
LA POLTICA DE FINANCIACIN DE VIVIENDA
2 Jaramillo, Samuel, Oscar

Alfonso y Adriana Parias
(2000). Observatorio del
mercado del espacio construido en Bogot. Documento CEDE 2000-07, Centro de
Estudios sobre Desarrollo
Econmico, Universidad de
los Andes, Bogot.
65
Las medidas de reforma financiera tomadas en el marco de la apertura econmica

e introducidas por el gobierno del presidente Gaviria (1990-1994), gestaron un cambio
importante en la determinacin del costo del crdito hipotecario al vincular la correccin monetaria a la variacin de los depsitos a trmino fijo (DTF) y liberar las
tasas de inters, cuando el sistema vigente de financiacin de vivienda conocido como
la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) calculaba la correccin monetaria
a partir de promedios mviles de la inflacin pasada, siendo la tasa de inters controlada por la autoridad monetaria. Esta decisin propuls la crisis de fines de 1998,
cuando miles de deudores vieron incrementadas de manera notoria sus cuotas mensuales, dando paso a la proliferacin de la mora y al deterioro de la cartera sobre
todo de las corporaciones de ahorro y vivienda. El desmesurado incremento de las
tasas de inters y del valor real de las cuotas condujo a que de un total de 800.000
usuarios del sistema, cerca de 140.000 entraran en mora. Las principales manifestaciones de la crisis fueron dos: los deudores no podan pagar sus viviendas y quedaban en riesgo de perderlas, y la entrega de las viviendas a la banca que las embarg
para cubrir los pagos. Los embargos y la devolucin de viviendas llegaron a representar en valor el 2.67% del total de los activos del sistema financiero 3.
66
Esta situacin oblig a decretar la emergencia econmica en noviembre de 1998, con

el fin de asistir financieramente a la banca que estaba a punto del colapso pues una
quinta parte de la cartera de vivienda estaba en mora. Un ao despus, y por efecto
de la presin social y las sentencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional,
se derrumb el UPAC y se reemplaz por la Ley 546 de 1999 de financiacin de vi-
3 El Tiempo. Sigue engorde de bienes en dacin. Bogot, 23 de junio de 2001,

pp. 1-11.
24
vienda de Unidades de Valor Real (UVR), que es un smil del sistema original en tanto
la correccin monetaria se fija a partir del ndice de precios al consumidor y se establecen condiciones especiales para la vivienda de inters social urbana y rural. Es
importante resaltar que fue la Corte Constitucional la que intervino para garantizar la
proteccin de los usuarios de vivienda frente a los intereses de los banqueros y la
inaccin del Gobierno.
67
Las disputas jurdicas y el padecimiento de los usuarios del sistema hipotecario no

cesaron. La Corte Constitucional con su revisin gener suspenso y se alcanz a comentar que en sus manos estaba la existencia del crdito hipotecario (de definir las
reglas de juego para el pago de la cartera hipotecaria y para el desembolso de los
nuevos crditos), la reactivacin de la construccin y la consecuente reduccin del
desempleo. La Corte introdujo dos precisiones puntuales: orden que en adelante los
crditos a los constructores no podran tener tasas mayores que las otorgadas a los
compradores de vivienda individuales, decisin encaminada a evitar que un crdito
ms caro para el constructor se tradujera en un precio ms alto para la vivienda, y
determin que los intereses por los crditos de vivienda seran los ms bajos del mercado
financiero y estaran sujetos a la intervencin de la Junta Directiva del Banco de la
Repblica.
68
Frente a la primera puntualizacin de la Corte, la administracin Pastrana adopt medidas que facilitan la entrada de los grandes constructores al mercado de la vivienda
de inters social, pero encontr crticas por parte de los gremios que consideraron
que si la tasa de inters es muy baja, nadie estara dispuesto a destinar recursos a la
financiacin de vivienda. El ltimo argumento gener mayores pugnas sobre todo entre
los partidarios del libre mercado que vieron esta intervencin del Estado como algo
anacrnico y caduco pues no se sabra cul es la frmula para fijar la tasa ms baja
del mercado, si la va del riesgo, las garantas, la liquidez y los costos de operacin.
Por su parte, las asociaciones de usuarios lamentaron que la Corte no hubiera extendido el plazo para que los deudores entregaran provisionalmente en dacin de pago
las viviendas cuyo valor no alcanzaba para pagar la deuda, y que tampoco hubiera
aclarado la aplicacin de las reglas del proceso de arbitramento, que resultaron altamente desventajosas para los deudores.
69
La posibilidad de establecer un sistema de financiacin de vivienda de largo plazo est

todava en proceso de construccin y se requieren nuevas medidas reglamentarias
para buscar su estabilizacin. En esta va, se han expedido dos decretos reglamentarios sobre subsidio familiar de vivienda y cinco sobre financiacin especficamente. El
Decreto 2620 de diciembre de 2000 unific los procedimientos referentes a postulacin,
calificacin y asignacin de subsidio familiar de vivienda en dinero y en especie para
reas urbanas, los orient hacia la vivienda nueva y restableci el de mejoramiento,
que la ley de vivienda haba dejado de lado. Tambin dio la posibilidad de asignar
nuevamente subsidio a las personas que tuvieron que entregar en dacin de pago
sus viviendas al sector financiero, unific y simplific el sistema de registro de ahorradores,
y estableci que la construccin en terrazas se asimilara a la construccin en sitio
propio. El Decreto 332 de marzo del 2001 autoriz a los establecimientos de crdito
a realizar contratos de ahorro programado para la compra de viviendas.
70
Sin que el problema se haya resuelto de manera clara, el Gobierno advirti que no
habra nuevos alivios para los deudores de vivienda. Sin embargo, hizo todos los es25
fuerzos para salvar la banca hipotecaria. Expidi el Decreto 405 de 2001 de apoyo al
ahorro en las entidades de crdito hipotecario destinado a mejorar la rentabilidad efectiva
del ahorro dirigido a la financiacin de vivienda; dio exenciones tributarias como la de
eliminar el impuesto del 3 por mil4 a las transacciones financieras y el impuesto de
renta; est definiendo lneas generales de capitalizacin de la banca hipotecaria, que
pueden ascender a una suma mayor que todo el presupuesto de inversin pblica
del pas en un ao5, suma destinada a salvar del colapso al sector financiero; el Fondo de Garantas de Instituciones Financieras (Fogafin) ha apoyado a los accionistas
de la banca hipotecaria para que capitalicen sus negocios y desarrollen el mercado
de capitales; se cre una titularizadora, un seguro de riesgo de crdito para la vivienda de inters social y un fondo de reserva para la estabilizacin de la cartera hipotecaria para corregir los desequilibrios entre tasas de captacin y colocacin.
71
Las medidas tomadas y las propuestas por la administracin Pastrana buscan incentivar
al sector financiero para que irrigue recursos para vivienda. Sin lugar a dudas, los
resultados estn por verse pues el sector no muestra disposicin a renunciar a las
utilidades a las que ha estado acostumbrado en virtud no slo de su actividad sino de
los amplios mrgenes de intermediacin financiera, que alcanzan ms del 10%, cuando internacionalmente se estiman convenientes entre el 4 y el 5%. De ah los llamados aun desde agencias estatales como el Fondo Nacional del Ahorro para procurar
la recuperacin de la construccin, mediante el sacrificio de algunas de las prerrogativas que tiene la banca hipotecaria, los constructores y el Gobierno. El derecho a la
vivienda depende entonces de las decisiones y la voluntad de los intereses privados.
EL DEBILITAMIENTO DE LA CONSTRUCCIN DE VIVIENDA
El impuesto del tres por

mil es un cobro a todas las
transacciones financieras, establecido para tratar de resolver el problema de dficit
fiscal. Inicialmente, se propuso como un impuesto transitorio del dos por mil para
apoyar la reconstruccin de
la zona del eje cafetero, destruida por un terremoto.
Posteriormente se impuso
con carcter fiscal y permanente.
72
Los indicadores reales y financieros de la construccin se deterioraron en los ltimos

cinco aos. El producto interno bruto por rama de actividad present una apreciable
reduccin, crecimiento cero en el ao 2000 y se proyect para el 2001 una tasa de
1.8%. El comportamiento de variables como las licencias de construccin tanto para
vivienda en general como para VIS ha sido poco dinmico, como las ventas de cemento. No han valido los esfuerzos del Gobierno, la vivienda contina deprimida.
73
Los indicadores financieros reflejan otro tanto de la postracin del sector de la construccin y especficamente de la vivienda. Las corporaciones de ahorro y vivienda,
luego de una ligera disminucin en el nmero de crditos otorgados para financiar
vivienda en 1995, de 3.87% con relacin al ao anterior, presentan para los dos
aos siguientes su mximo nivel de financiacin de vivienda al arribar en 1997 a
144.779 unidades para descender vertiginosamente, un -87.7%, entre ese ao y
el 2000, cuando slo financiaron 17.704 viviendas. Es de destacar cmo en 1997,
cuando este sistema financiaba el mayor nmero de viviendas de toda su historia, la
participacin de la VIS era apenas de un 13% e, inversamente, cuando en los aos
recientes la financiacin en general para vivienda decay, la de VIS se mantuvo por
el orden de la quinta parte del total de unidades financiadas por las corporaciones.
74
Luego de un largo perodo de cada, los precios reales de la vivienda mostraron un

moderado aumento en los estratos cinco y seis, al menos en Bogot, al llegar al 7.1%
anual en febrero del 2001. Para el conjunto del pas, los precios de la vivienda registraron un crecimiento del 4.9% entre 1999 y el 2000, siendo significativamente inferior a las alzas registradas en los servicios pblicos que pasaron del 11.94% en 1999
al 24.6% en el 2000. Los servicios de telefona residencial subieron 27.5% durante
5 Opinin del director del

Fondo de Garantas de Instituciones Financieras. El
Tiempo, 19 de mayo de
2001, pp. 2 y 3.
26
el 2000; acueducto, alcantarillado y aseo, el 24.64% y energa elctrica, el 25.32%;

la gasolina subi el 30.25%, convirtindose en la mayor alza. El indicador que mostr
el menor crecimiento fue el de arrendamiento de vivienda que experiment un aumento del 1.05% en el 2000, inferior al crecimiento de 1999, 3.80%. La inflacin promedio para estos ltimos aos fue de 9.0%.
75
La situacin de la vivienda rural, al menos lo que se aprecia con los subsidios para
vivienda otorgados por el Banco Agrario, revela unas disminuciones preocupantes,
pues de 50.441 entregados en 1996 se pas a 12.417 en 1998. El Gobierno prev
que para el 2001 podr contar con recursos para atender a tan slo 8.130 familias
en 120 municipios y corregimientos no mayores de 2.500 habitantes. El subsidio cubrira el 80% de los costos de la obra y el resto sera responsabilidad del beneficiario,
el municipio y la ONG que presente la propuesta. Esta accin tendra impacto en tan
slo cerca del 12% de los municipios del pas.
LOS DFICIT NO SUPERADOS DE VIVIENDA

76
A partir de la informacin sobre dficit cualitativo y cuantitativo6 de vivienda, presentada por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Desarrollo,
se tiene que el indicador cuantitativo alcanza al 15.1% del total de los hogares del
pas. Cubre el 47% en los departamentos que concentran mayor poblacin y nmero
de hogares, pero tambin mejores condiciones de produccin, tales como Valle, con
9.9% de los hogares con alguna carencia habitacional; Antioquia, con el 6.3%, y Santander
con el 5.0%. Bogot, con cerca de la mitad de los hogares del pas, tiene un ndice del
28%.
77
Las mayores carencias por hacinamiento, estructura y servicios se dan en los departamentos reconocidos con altos niveles de pobreza, a pesar de representar el 16.4%
del total de hogares. El ndice alcanza en Sucre el 17%, Crdoba el 14.9%, Bolvar
12.7%, Nario 11.8%, Cesar 11.2%, Magdalena 10.1%, Arauca 9.9% y en los departamentos de Amazonas, Guaviare y Vichada 9.4%. Esta situacin revela tambin los
desequilibrios regionales, que se mantienen en otros indicadores relativos a los derechos.
78
Un 35.4% de los hogares colombianos evidencia dficit cualitativo en sus viviendas,

siendo el ms importante en servicios pblicos que llega al 12.1%. La mayor carencia
se presenta en el departamento del Choc, donde gran parte de la poblacin es de
ascendencia africana e indgena, con un ndice de 54.3%, frente al ndice ms bajo
que es el de Bogot con tan slo 4.2%. El desequilibrio tambin es evidente en el
indicador de Estructura y servicios con 7.7% promedio nacional, mientras en Crdoba llega al 33.8% y en Bogot al 0.6%. Finalmente, el ndice de hacinamiento promedio nacional es de 6.7%, pero Bogot muestra la mayor incidencia, con el 10.6, junto
con la Isla de San Andrs con un 11.5%; el menor ndice de hacinamiento est en
Choc, con 0.3%.
79
Si se detalla el caso de Bogot a partir del estudio de la Universidad de los Andes7, se

encuentra que el ritmo de crecimiento de la poblacin no disminuy tal como se esperaba. Entre los dos ltimos perodos intercensales (1973-1985 y 1985-1993) la disminucin fue muy pequea, de 0.05%, al pasar de 3.30% a 3.25%. Por su parte, la
poblacin que ocupaba viviendas particulares (excluyendo hospitales, conventos,
27
DNP-UPRU y Ministerio de
Desarrollo Econmico. Incidencia de carencias habitacionales en hogares por tipo
de dficit cuantitativo e incidencia de carencias habitacionales de los hogares por
tipo de dficit cualitativo en
viviendas mejorables. Con
base en muestra del 1% del
formulario # 1 del Censo de
Poblacin y Vivienda de
1993.
7
Jaramillo et al. (2000). Op.

cit., cap. X, pp. 187-220.
batallones, etc.) mostr un ligero aumento, pues del 3.3% en el perodo intercensal
1973-1985 se pas a 3.4% en el perodo 1985-1993, lo que indica una presin creciente de la demanda de vivienda. sta se manifiesta en el nmero de hogares existentes en la ciudad. Entre 1985 y 1993 su ritmo creci de manera explosiva a un nivel
de 6.27% anual, casi el doble del presentado en el perodo intercensal 1973-1985,
de 3.86%.
80
La relacin entre el nmero de hogares y el nmero de viviendas, o dficit cuantitativo, que vena descendiendo desde 1951 hasta 1985, volvi a crecer en 1993, al pasar de representar el 19.5% al 24.8% o, lo que es lo mismo, el faltante de viviendas
se duplic de 164.237 en 1985 a 344.890 en 1993.
81
El dficit cualitativo expresado en servicios pblicos muestra un comportamiento diferenciado por servicio. En agua potable se dio una reduccin del nmero de hogares
con esta carencia, al pasar del 4.15% en 1985 al 1.3% en 1993. En electricidad y
alcantarillado hubo reversin. En el primero, los hogares carentes se multiplican por
2.5 veces -al pasar de 13.480 hogares en 1985 a 34.489 en 1993-; en alcantarillado
se duplicaron los hogares con ausencia del servicio en el mismo perodo, de 37.076
se pas a 77.619 hogares afectados.
82
La mayor precariedad habitacional que padecen los hogares bogotanos, el hacinamiento, mantuvo una tendencia a la reduccin en el perodo intercensal de 1985 a
1993, cuando se redujo la participacin de los hogares hacinados de 14.9% a 10.6%.
Pero hay ciertos indicios que el segmento de poblacin hacinada parece haber empeorado su situacin, lo que indicara que existe una polarizacin reciente en las condiciones habitacionales8, quiz muy influida por las fuertes migraciones a la ciudad y
el desplazamiento forzado de poblacin.
83
Finalmente, vale la pena resear dos temas que se van abriendo paso en cuanto
asentamientos ilegales y las medidas para legalizarlos. Uno desde el nivel central nacional,
que tras doce aos de expedicin de la Ley de Reforma Urbana en 1989, slo hasta
enero de 2001 el Ministerio de Desarrollo Econmico y el Programa Presidencial para
la Modernizacin de la Propiedad iniciaron la entrega de ms de 13.762 ttulos de
propiedad de inmuebles a igual nmero de familias colombianas de escasos recursos
econmicos que, por alguna circunstancia, haban construido en predios de entidades pblicas; se aplic el artculo 58 de la referida ley, que prev la cesin a ttulo
gratuito de aquellos inmuebles de propiedad de entidades pblicas que fueron ocupados ilegalmente con viviendas de inters social, antes de julio 28 de 19889. El otro
tema involucra a la actual administracin del distrito capital que, a travs de la Subsecretara de Control y Vivienda del Distrito, ha decidido hacer ms drsticas las medidas contra los urbanizadores piratas10, aunque la Ley 308 de 1996 facultaba a la
administracin para detener entre tres y siete aos a quien vendiera terrenos y/o
viviendas por fuera de la ley. Hasta el momento, slo se les aplicaba una multa cercana a dos salarios mnimos.
8 Ibid., p. 233. Polarizacin:

existe un nmero menor de
hogares hacinados, pero los
que tienen esa precariedad,
la sufren con mayor intensidad, p. 201.
Los ttulos entregados corresponden al 38% de un

total de 35.003 predios inventariados.
10 Se denominan urbaniza-
dores piratas a quienes se

dedican a construir y vender
viviendas a sectores pobres
de la poblacin en terrenos
ajenos, inapropiados para la
construccin y sin las respectivas licencias, por lo que carecen de los servicios pblicos bsicos domiciliarios.
CONCLUSIONES
84
28
El nuevo sistema de financiamiento de vivienda se mantiene en la misma lgica del

inaugurado hace treinta aos con la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC),
de cartera de bajo riesgo, que exclua de la posibilidad de adquirir vivienda a la
gran mayora de las familias con ingresos menores a cuatro salarios mnimos. Para la
situacin de Bogot, se estima11 que el 70% de familias con dficit de vivienda se
encuentran por debajo de este nivel. Por lo tanto, la accin del Gobierno debera encaminarse a una agresiva poltica de subsidio a la demanda, no slo de orden municipal sino nacional.
85
No han sido apropiados los esfuerzos gubernamentales por vincular al sector financiero y a los grandes constructores a la produccin de vivienda de inters social (VIS)12,
muy a pesar de la crisis econmica y de la construccin por la que atraviesa el pas,
vinculacin que podra contribuir a buscar alguna salida a la crisis de empleo y de
construccin legal de vivienda. La actitud del sector privado al ausentarse de estas
actividades, junto con el elevado precio de la tierra que se estima afecta el 22% del
precio final de la vivienda, han llevado a que en el caso de Bogot el uso ilegal del
suelo y la construccin de vivienda sean del orden del 50% del total de suelo utilizado
y vivienda construida, localizndose las actividades ilegales en los bordes de la ciudad y en no pocas ocasiones en condiciones infrahumanas.
86
La poltica de subsidio, adelantada hasta el momento o propuesta, debe estar a tono

con las medidas urbansticas -reforma urbana y de desarrollo territorial- para que
mutuamente vinculen los elementos pertinentes que potencien o introduzcan efectos
ordenadores del espacio pblico.
87
Por su parte, la gran cantidad de legislacin urbanstica debe ser aplicada con prontitud pues no se puede dar nuevamente oportunidad a los piratas de la tierra para
que especulen con el suelo urbano y que gran cantidad de familias continen en la
ilegalidad por la falta de ttulos de propiedad, luego de largos aos de posesin de
sus viviendas. En Bogot existen ms de treinta mil familias que requieren de la titulacin.
11 Gastelbondo,
Josu
(1998). En vivienda Santa
Fe de Bogot es la Capital
del dficit. FENAVIP. Documento presentado al Consejo
Territorial de Planeacin, Bogot, p. 4.
12 Segn el Fondo Nacional

del Ahorro, la demanda existe y el pas tiene un gran dficit habitacional que anualmente alcanza las 120.000
viviendas.
29
30
DERECHO A LA SAL
UD
SALUD
88
La Ley 100 reform el antiguo Sistema Nacional de Salud e integr los subsectores
oficial, privado y de seguridad social. La Ley instaur el Sistema General de Seguridad
Social en Salud como uno de los tres componentes de la seguridad social en el pas,
organizado para proveer asistencia sanitaria a toda la poblacin a travs de dos regmenes diferentes: el contributivo, para las personas con capacidad de pago que al
momento de su afiliacin entran a cotizar al sistema, rgimen que cuenta con un plan
de servicios que incluye tres niveles de atencin en salud, llamado Plan Obligatorio de
Salud (POS); y el subsidiado, para las personas que demuestren que no tienen capacidad de pago y que requieren del subsidio estatal para afiliarse al sistema, rgimen
que cuenta con un plan de servicios que incluye bsicamente el primer nivel de atencin en salud, llamado Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSs). De acuerdo con
la ley, todas las personas deben estar en el rgimen contributivo o en el subsidiado.
Pero mientras se logra la cobertura universal, las personas que no estn en ninguno
de los dos regmenes se les conoce como vinculadas.
89
La Ley contempl la entrada de actores privados en el sector sanitario, especialmente

bajo la forma de Empresas Promotoras de Salud (EPS); Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud (IPS) y Administradoras del Rgimen Subsidiado (ARS). Las EPS
cumplen una funcin de intermediacin entre el sistema y las dems instituciones y
afiliados, administran los recursos del rgimen contributivo, estn encargadas de la
afiliacin y el registro de los usuarios, del recaudo de sus cotizaciones, y de la organizacin y contratacin de los servicios con las IPS. Estas ltimas son responsables
de prestar el plan obligatorio de salud. La mayora tambin puede hacerse cargo de
recursos subsidiados, lo que las equipara con las ARS. Los hospitales pblicos son
convertidos en Empresas Sociales del Estado (ESE), que son las IPS pblicas, y el
Seguro Social (ISS) en una EPS.
90
Por otra parte, las ARS son las encargadas de administrar los recursos del rgimen
subsidiado e intermedian para contratar los servicios del POSs con las IPS y las ESE.
91
Todas ellas deben competir en un mercado que el Estado controla y regula. Al sector
pblico se le exige competir y autofinanciarse a travs de la venta de servicios de
salud, esquema que ha causado la quiebra de los hospitales pblicos que, desde 1996,
31
CAPTULO 4
dejaron de recibir regularmente los recursos del Estado al desaparecer el subsidio a

la oferta, que financiaba de manera directa las instituciones pblicas, y ser reemplazado por el subsidio a la demanda, que financia los servicios del plan de salud
por persona (modelo de capitacin). En contraste, las EPS de carcter privado controlan las prcticas sanitarias ms rentables y manejan un gran flujo de recursos, dejando
a las instituciones pblicas el manejo de las situaciones de salud ms crticas y costosas.1
Con base en Paredes,

Natalia (2000). A cinco aos
de la reforma del sistema de
salud colombiano. qu ha
pasado con el derecho a la
salud?. En: De Currea y
otros. La salud est grave:
Una visin desde los derechos humanos. Plataforma
Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Bogot, pp. 167-172.
2 En Hernndez, Mario
(2000). El derecho a la salud en Colombia: Obstculos
estructurales para su realizacin. En: De Currea et al.,
Op. cit. Especificando que no
se trata simplemente de un
contrato civil como el de compra de cualquier servicio o
bien.
3 Situado fiscal: recursos
que la Nacin transfiere a las
entidades territoriales para
financiar los ser vicios de
salud y educacin.
4 OIT (1998). Valoracin
actuarial de los regmenes de
seguridad social contenidos
en la Ley 100 de 1993 administrados por el Instituto
de Seguros Sociales. COL/
97MO1/COL. Citado en: Paredes, Natalia (1998). Seguro Social frente a las EPS.
La ley del embudo. En: Revista Cien Das, vol. 1, No. 41,
CINEP, Bogot.
5 Como seala Paredes, es
de destacar que slo a un
mes de la aprobacin de la
Ley en 1993 se introdujo el
componente de salud, pues
inicialmente slo se pens en
la transformacin del sistema pensional. Ibd., p. 27.
6 Esto se traduce en restricciones al suministro de medicamentos y la reduccin del
tiempo de consultas.
7 Este recorte es contabilizado como el 15% del situado fiscal en 1997, el 25%
de ste y el 15% de las rentas cedidas en 1998 y el 35%
y 25% respectivamente en
1999. Paredes (2000). Op.
cit., p. 174.
92
La Constitucin Poltica de Colombia reconoce el derecho a la salud como un servicio

pblico a cargo del Estado, sealando que ste debe garantizar a todas las personas
el acceso a los servicios de promocin, proteccin y recuperacin de la salud. A pesar
de que el derecho a la salud es fundamental para lograr una vida en condiciones dignas, su justiciabilidad ha sido reconocida por la Corte en los casos en que por conexin afecta otro derecho fundamental, como la vida.
93
Mltiples sentencias y dictmenes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional han

abierto nuevas posibilidades al desarrollo del derecho a la salud en conexin con otros
derechos considerados como fundamentales, entre los que destacan: el derecho a la
vida -pues se han presentado casos desatendidos de urgencia con inminencia de muertey el derecho al bienestar, que est relacionado con un medio ambiente sano. Son especialmente significativas aquellas sentencias que establecen que las administradoras de recursos, pblicas o privadas, deben asumir la delegacin que el Estado les ha
otorgado de la garanta del derecho a la seguridad social2.
94
Como consecuencia del esquema descentralizador de la Constitucin de 1991, la salud, al igual que la educacin, pas a ser responsabilidad transferida a los entes territoriales, principalmente departamentos y municipios, que reciben financiacin a travs
del situado fiscal3.
95
Un estudio de la OIT4 dictamin que la expedicin de la Ley 100 de 1993 no cont con
los estudios de viabilidad necesarios a corto, mediano y largo plazo. Tras su aprobacin se ha emitido un gran nmero de decretos reglamentarios debido a vacos e
imprecisiones en la reforma5. El sistema implantado ha generado competencia desleal
entre las EPS privadas y pblicas que no ha sido controlada debidamente por el Estado, ya que mientras las primeras evitan al mximo cubrir enfermedades de alto riesgo
como cncer, SIDA, enfermedades renales, cardiovasculares y del sistema nervioso,
los servicios de salud pblicos no pueden rechazar pacientes con estas enfermedades, aunque sean de alto costo. De igual manera, las EPS privadas monopolizan las
intervenciones sanitarias ms rentables6.
96
La Ley 334 de 1996 estableci la sustitucin del subsidio a la oferta (recursos transferidos a los hospitales) por el subsidio a la demanda, es decir que los hospitales dejan
de recibir directamente los recursos para su funcionamiento, recursos que deben
obtenerse de la facturacin o venta de servicios. Esta transformacin de los subsidios, implementada por la Ley 100 de 1993, equivale a un recorte de los recursos
que reciben los hospitales pblicos7, sin significar que se disminuya el total de transferencias a los entes territoriales, sino ms concretamente que los recursos que antes financiaban directamente a los hospitales, ahora entran al sistema a financiar los
subsidios a la demanda, que pueden llegar o no a los hospitales. Ello se debe a que
una parte de los recursos se queda en la intermediacin (costos de administracin)
32
realizada por las ARS y otra parte depende de la contratacin por concepto de prestacin de servicios que ellas realicen. Las ARS que tienen mayor cantidad de poblacin afiliada cuentan con sus propias IPS y no contratan con los hospitales pblicos,
dificultando de esta forma la autofinanciacin de estos centros de salud. La atencin
sanitaria de la poblacin vinculada y subsidiada depende de los recursos de las entidades territoriales, y, en la prctica, estos son los nicos recursos a los que pueden
acceder los centros pblicos para su autofinanciacin. Sin embargo, no son suficientes para atender a dicha poblacin, ni para financiar a los hospitales pblicos8.
97
Si bien el gasto pblico en salud ha tenido una evolucin ascendente en los ltimos
aos, al pasar de un 2.57% del PIB en 1993 a un 3.6% en 1998, este aumento no se
ha reflejado en la situacin del sistema pblico sanitario de Colombia. Desde mediados de 1998, los hospitales pblicos colombianos entraron en una dinmica de crisis
y quiebras provocada por los altos niveles de deudas y dficits acumulados. Entre
septiembre y octubre de 1998, el dficit hospitalario se situ alrededor de los US$250
millones. En abril de 1999, el dficit aument hasta US$350 millones y en septiembre
fue mayor de US$600 millones. Cuando han estallado estas crisis, el Gobierno nacional anuncia inyecciones de recursos al sector; sin embargo, no parece que las ayudas
aportadas hayan hecho variar la crtica situacin de los hospitales. En 1998, los hospitales pblicos registraron un promedio de prdidas de US$96.5 millones, un endeudamiento a corto plazo de 88% y un cobro de cartera de 176 das en promedio9. Esta
lentitud en el flujo de recursos se presenta en todo el sistema y es responsabilidad
tanto del Gobierno central y los gobiernos locales, como de las empresas intermediarias, EPS y ARS. De ah que el Informe de Desarrollo Humano para Colombia 2000
seale que El crecimiento de las cuentas en mora es uno de los factores que ha impulsado la crisis financiera hospitalaria. En un solo ao, entre junio de 1998 y el mismo mes de 1999, las cuentas en mora se han incrementado en 271.1%10. A mediados
del 2000, segn la Superintendencia de Salud, las deudas con las instituciones prestadoras
de servicios sumaban US$200 millones y el promedio de mora en la cancelacin de
dichas cuentas alcanzaba hasta 270 das.
98
La Ley 100 de 1993 que reform el sistema de salud estableci que por cada peso de
solidaridad que aportaran los trabajadores al sistema, el Gobierno girara otro peso.
Estos recursos se destinaran a la financiacin del rgimen subsidiado. Los trabajadores efectivamente han aportado el correspondiente punto de su cotizacin al sistema
subsidiado, mientras que el Gobierno nunca ha cumplido su obligacin. Por el contrario, en 1996 a travs de la Ley 344, el Gobierno redujo a 25 centavos su aporte por
cada peso de solidaridad cotizado por los trabajadores. Esta Ley fue demandada y, en
el ao 2000, la Corte Constitucional expidi la Sentencia C-1165, que seala que sin
lugar a duda, la disminucin de los recursos para el rgimen subsidiado de salud, de
ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliacin progresiva de la
seguridad social que ordena el artculo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a
menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias econmico-sociales que vive el pas, en lugar de aumentar la cobertura de la
seguridad social, as como la calidad del servicio, se vern necesariamente afectados
en forma negativa, es decir, la Corte le exigi al Estado girar el paripassu en el monto
original, argumentando que la disminucin de esta contribucin impedira el aumento
de la cobertura a la poblacin ms pobre y el mejoramiento de la calidad.
33
De igual manera, tampoco pueden contratar en los

trminos de continuidad y volumen que garanticen la permanencia de la red pblica
hospitalaria. Ibid, p. 174.
9
Esguerra, Mara del Pilar

et al. (2000). Sistema de seguridad social en salud en
Colombia: principales costos
sobre las IPS. Fedesarrollo,
Bogot, p. 46.
10
PNUD, DNP y Misin Social (2001). Informe de Desarrollo Humano para Colombia, 2000. Bogot, p. 198.
99
En este mismo sentido, aparece regresiva la aprobacin en el mes de junio de 2001

del Acto Legislativo 012, que reforma los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica Nacional, al modificar el mecanismo de definicin del monto de las transferencias
de recursos que se hacen a los municipios y departamentos, lo que tiene como resultado que con la nueva frmula gubernamental se producir una desaceleracin y las
transferencias slo crecern por efecto de la inflacin y el aumento vegetativo de la
poblacin. Estos recursos resultarn recortados en su crecimiento en 1.38 billones
de pesos anuales (casi 14% de su nivel actual) en una proyeccin a 10 aos11. Este
acto legislativo fue aprobado por el Congreso a pesar de una de las ms grandes
movilizaciones sociales de los ltimos tiempos en su contra, ya que este recorte de
recursos implica, tanto para salud como para educacin, un estancamiento y una posible
disminucin de la cobertura, la imposibilidad de destinar recursos al mejoramiento de
la calidad y a satisfacer las necesidades urgentes en el campo de la salud pblica.
100 Uno de los ejes centrales del modelo de salud colombiano es la intermediacin, por
medio de la cual se realiza una apropiacin indebida de recursos. Este hecho ha sido
constatado por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud que plante que las
ARS se quedan en promedio con el 28.08% de los dineros de la seguridad social destinados al rgimen subsidiado12. El Informe presentado por la Contralora General de
la Repblica al Ministerio de Salud seal que este porcentaje es del 40%13. En ese
mismo sentido, la Defensora del Pueblo, a travs del Defensor Delegado para la Salud
y la Seguridad Social, emiti en febrero de 2001 la Resolucin Defensorial No. 006, en
la cual se constata esta situacin, producto de la intermediacin y se conmina a las
entidades estatales pertinentes para que se realice una correcta utilizacin de los
recursos de financiamiento de la salud.
11 Jaramillo, Ivn (2001). El
acto legislativo 012 del

2000. En: Transferencia
= dficit fiscal? Regiones o
depar tamentos?. Fescol.
Viva la ciudadana y otros.
Bogot, p. 135.
12 Informe Anual del Conse-
jo Nacional de Seguridad Social en Salud presentado al

Congreso de la Repblica,
1998- 999, cap. II.
13 Contralora General de la
Repblica (1999). Evaluacin del funcionamiento del

Rgimen Subsidiado en Salud. Direccin General del
Sector Social. Subsector Salud. Bogot.
14 Paredes, Natalia (2001).

La salud, un sistema en cuidados intensivos. En: Revista Cien Das, vol. 10, No. 48,
Cinep, Bogot, pp. 14 y 15.
101 Entre las mltiples causas que explican la profunda crisis hospitalaria se destacan los
altos mrgenes de intermediacin que cobran las EPS y ARS, concentrando buena
parte de los recursos del sistema; la mayor contratacin con el sector privado en detrimento
del sector pblico; la falta de liquidez ocasionada por la mora en los giros de las EPS
y las ARS por concepto de pagos de los servicios que les prestan las IPS, y el incumplimiento de las obligaciones presupuestales del Estado para garantizar el acceso de
la poblacin subsidiada y vinculada; el atraso en la transferencia de fondos del situado fiscal, y como causa principal podra sealarse la equivocada estrategia de transformar los subsidios de oferta en demanda.
COBERTURA
102 La Ley 100 de 1993 seal que en el ao 2001 se lograra asegurar al 100% de la
poblacin colombiana. Sin embargo, aun las cifras oficiales ms optimistas aceptan
que el 40% de la poblacin se encuentra sin ningn tipo de afiliacin. Es preocupante
cmo despus de implementada la reforma del sistema colombiano existen grandes
diferencias en los datos sobre cobertura del aseguramiento en salud. Segn el Ministerio de Salud, a 1 de abril de 2000 se encontraba afiliada al sistema el 55.4% de la
poblacin total. Segn la Encuesta de Demografa y Salud del ao 2000 de Profamilia,
la afiliacin se mantendra en 58%. Para la Encuesta Social realizada por Fedesarrollo,
en septiembre de 2000 la afiliacin llegara a 56.5%. De acuerdo con las opiniones de
senadores y de la Academia Nacional de Medicina, la cobertura real de salud es del
36%14.
34
103 Segn el Informe de Desarrollo Humano para Colombia del ao 2000, la coyuntura
econmica que enfrenta el pas desde finales de 1997 y los consecuentes niveles de
desempleo alcanzados han incidido de forma negativa en el aseguramiento, hasta el
punto en que la cobertura se reduce en el 2000 a 52.6% de la poblacin total o, lo
que es equivalente, a reduccin de 4.6 puntos porcentuales respecto de 1997 15.
104 En relacin con el componente de riesgos profesionales, la situacin tambin es crtica. Segn la Direccin Tcnica de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Sistema General de Riesgos Profesionales
desde sus orgenes en 1994 no ha ampliado la cobertura de trabajadores afiliados.
En 1994, el total de asegurados era de 3.622.402 que se encontraban afiliados al
Instituto de los Seguros Sociales (ISS). En el 2000 el total de afiliados es 3.710.769,
40.1% en el ISS y el 59.9% en las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP)
privadas.
DISCRIMINACIONES
105 Uno de los principales rasgos discriminatorios entre la poblacin colombiana para la
garanta del derecho a la salud es el factor socio-econmico. Existe una divisin de la
poblacin dependiendo de su capacidad de pago. Para los sectores de ms altos ingresos se accede a la atencin mediante el rgimen contributivo complementado con
la medicina prepagada, que cubre los tres niveles de complejidad, con mejores condiciones de tecnologa y hotelera. Para los sectores de ingresos medios se accede por
la va del rgimen contributivo que cubre atenciones de primer, segundo y tercer nivel
e incapacidades. En el caso de la poblacin sin capacidad de pago pero que logr
afiliarse al rgimen subsidiado slo estn cubiertas las atenciones de primer nivel.
Las familias sin capacidad de pago no afiliadas prcticamente no pueden acceder a
los servicios pues, como ya se anot, los hospitales pblicos estn en quiebra permanente. Esta fragmentacin establecida en la legislacin y evidenciada en la prctica,
es contraria a la universalidad y al principio de no discriminacin de los derechos humanos16.
106 La Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ENCV), realizada por el DANE en el segundo
semestre de 1997, revel que aproximadamente el 50% de la poblacin no afiliada se
encontraba por fuera del sistema por razones socio-econmicas. El 48.9% atribuy
su no afiliacin al sistema a razones econmicas, mientras que un 10.8% identifica
como causa la falta de vnculos laborales17. Tomando en consideracin el actual contexto de recesin econmica y el subsiguiente aumento del desempleo, es previsible
un aumento de estas cifras. Teniendo en cuenta que la Ley 100 basaba su efectividad
en supuestos tales como el aumento del empleo formal y el crecimiento econmico,
que han resultado fallidos, es dudoso que el nuevo sistema pueda ofrecer mayores
cuotas de proteccin y asistencia.
107 Las diferencias regionales y la concentracin de la riqueza en determinadas zonas del
pas favorecen una discriminacin basada en la ubicacin geogrfica. En 1998, el 70%
de los afiliados al rgimen contributivo se concentraban en seis departamentos18, mientras
que el 30% restante eran originarios del resto del pas. La poblacin no afiliada se
concentraba en mayor nmero en las regiones menos desarrolladas y ms alejadas
de la capital del pas. Un ejemplo lo constituye la Regin Atlntica, que muestra ndices
de no afiliacin del 57.2%19. La mayor cobertura, incluyendo el rgimen subsidiado,
35
15
PNUD, DNP y Misin Social (2001). Op. cit., p. 159.
16 Paredes (2000). Op. cit.,
pp. 178 y 182.

17Ibd.
18
Bogot, Antioquia, Valle,

Santander, Barranquilla y
Cundinamarca.
19 Igualmente, muestra ndi-
ces de esperanza de vida,

analfabetismo y NBI considerablemente ms negativos
que el resto del pas.
se concentraba en Bogot con 81.2%, Santander con 75.3% y Antioquia con 72.3%.
Departamentos con ndices bajos son el Guaviare con 23.9% y Guaina con 30.6%20,
coincidiendo con situaciones de atraso de tipo socio-econmico y, generalmente, abandono
del Estado. Para 1999 la afiliacin al rgimen subsidiado en relacin con la poblacin
con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) present grandes diferencias entre departamentos pues los de mayor cobertura se situaron alrededor del 80%21 y los de
menor cobertura alrededor del 30%, quedando en estos ltimos aproximadamente
un 70% de la poblacin en pobreza por fuera del sistema (departamentos de Amazonas, Guaina, Guaviare, y Vichada)22.
108 Las diferencias entre las zonas rural y urbana23 se extienden a la cobertura sanitaria,
lo que se puede entender como discriminacin. En 1997, mientras en el rea urbana
se alcanzaba una tasa de afiliacin/cobertura del 60.9% de la poblacin, de la cual
21.4% corresponda al rgimen subsidiado, en el campo, la poblacin afiliada era el
47.49% del total, porcentaje del cual el 76.6% estaba afiliado al rgimen subsidiado.
20
Paredes (2000). Op. cit.,

p. 180.
21
Boyac, Cundinamarca,
Quindo, Santander y Bogot D.C.
22 Ministerio de Salud. Informe de Actividades 19992000 al Honorable Congreso de la Repblica, p. 12.

23 Datos de la ENC, realiza-
da por el DANE en el segundo semestre de 1997. Citado en Paredes (2000). Op.

cit., p. 182.
24 El
hecho que los centros

de salud o asistenciales se
encuentren en las cabeceras
municipales, alejados de la
poblacin dispersa.
25 Doble inscripcin o
carnetizacin de gente que
no sabe que est inscrita,
pero por la cual las ARS estn recibiendo recursos para
su atencin en el rgimen
subsidiado.
26 Ignorando los artculos 24
y 25 de Seguridad Social del

Convenio 169 de la OIT.
27
CODHES. Un pas que

huye. Desplazamiento y violencia en una nacin fragmentada. Bogot, pp. 202,
204.
109 En consecuencia, la mayora de la poblacin rural slo reciba atencin de primer nivel, correspondiente al rgimen subsidiado, que se restringe an ms por las carencias en infraestructura y comunicaciones propias de las reas rurales y que dificultan
el acceso a los recursos sanitarios24. Esto favorece igualmente prcticas corruptas en
la afiliacin de poblacin25.
110 La afiliacin al Sistema General de Seguridad Social en Salud tambin muestra una
discriminacin basada en el sexo, ya que a pesar de que en la estructura poblacional
colombiana hombres y mujeres son respectivamente el 49 y el 51% del total, el 60.9%
de la afiliacin al sistema de salud es masculina, en tanto la femenina solo alcanza el
39.1%, desequilibrio relacionado con el papel de la mujer en el mercado laboral.
111 En relacin con las caractersticas tnicas, los pueblos indgenas tambin son objeto
de discriminacin en el disfrute de su derecho a la salud, dado el no reconocimiento
por parte del Estado y de las instituciones oficiales de sus conocimientos y costumbres tradicionales, especialmente importantes en el mbito de salud26.
112 Otros grupos poblacionales ven discriminado su acceso a los recursos de salud en
diferentes trminos como, por ejemplo, la poblacin desplazada por la violencia. Un
80% de las/los jefes de hogares desplazados reconocan en diciembre de 1997 no
tener acceso a servicios de salud, en tanto un 77% de esta poblacin consideraba los
servicios mdicos como una de las necesidades ms importantes27.
113 Colectivos homosexuales han denunciado que las Empresas Promotoras de Salud (EPS)
no aceptan el registro del compaero/a como cnyuge, lo que hace que la pareja homosexual tenga una menor proteccin que las parejas heterosexuales.
EVOLUCIN DE LA SITUACIN DE SALUD

114 Otro mecanismo diferente al aseguramiento (expresado en afiliacin/cobertura) para
comprobar la garanta del derecho a la salud es la situacin que vive la poblacin,
expresada a travs de la evolucin de los indicadores de morbimortalidad. A pesar de
que la Ley 100 se propuso que el eje del desarrollo del sistema de salud fuese la
promocin y la prevencin, lo cierto es que ha primado el enfoque curativo, debilitando el componente de salud pblica, que se refleja en el empeoramiento de la situacin
de salud de la poblacin respecto del sistema anterior.
36
115 La situacin de deterioro de la salud de las/los colombianos est relacionada con la

disminucin de los ndices de calidad de vida: falta de acceso a saneamiento bsico,
pues en promedio 8 millones de personas no cuentan con acueducto y alcantarillado;
escaso acceso a educacin, ya que dos de cada diez nias o nios no asisten a la
escuela y cinco de cada diez no reciben educacin secundaria; desproteccin alimentaria,
porque el ndice de desnutricin global en el pas es de 8.4%28, en una situacin en la
cual la tasa de desempleo es de 21.8% y el empleo informal del 55%.
116 La tasa de mortalidad general es de 6.57 por 1000 habitantes y la tasa de mortalidad
materna de 78.2 por 100.000 nacidos vivos 29. La tasa de mortalidad perinatal (la que
ocurre en la primera semana de vida ms los nacidos muertos de 28 o ms semanas
de gestacin) es de 24 por mil embarazos de 7 o ms meses de duracin. La tasa de
mortalidad infantil para el quinquenio 1995-2000 es de 21 defunciones por mil nacidos y de 25 durante los primeros cinco aos30.
117 El mayor problema actual de la salud pblica en Colombia es la violencia. El promedio
de veinticinco mil (25.000) homicidios anuales en el ltimo decenio, producto de las
diferentes formas de violencia, es muy posiblemente el peor indicador social del pas.
Este hecho trae como consecuencias negativas, adems de la prdida de vidas, el
deterioro sobre la calidad de vida de los colombianos y una enorme carga a los servicios asistenciales31.
118 Dentro de este panorama epidemiolgico ha aumentado de manera alarmante la tasa
de enfermedades epidmicas como el dengue y su variedad hemorrgica, la malaria,
el clera y la tuberculosis. La incidencia del dengue clsico en 1996 fue de 16.4 por
100.000 habitantes y para 1998 fue de 141.7 por 100.000 habitantes32; la del dengue hemorrgico para 1990 fue de 0.1 por 100.000 habitantes, mientras que en 1998
fue de 13.9. En el caso de la malaria, la incidencia en 1990 fue de 445.5 por 100.000
habitantes mientras que en 1997 ascendi a 712.2. En cuanto al clera, para 1995 la
tasa fue de 3.9 por 100.000 habitantes y en 1997 ascendi a 11.3 por 100.000. En
cuanto a la tuberculosis, en 1997 fueron reportados 8.042 casos nuevos, que corresponden a una incidencia de 21.5 por 100.000 habitantes33.
119 La situacin epidemiolgica en relacin con las enfermedades inmunoprevenibles se
ve desfavorecida por cuanto los programas ampliados de vacunacin han disminuido
en cobertura con respecto a los aos anteriores, alcanzando cifras en 1998 que no
superaban el 80%, lo cual se constituye en un alto riesgo para la poblacin infantil y
materna no cubierta con estas acciones34.
120 Se observa un descenso preocupante en la cobertura, especialmente de las vacunas
de antisarampin, que en 1996 era del 94% y en 1998 descendi al 85.8%, y la
antipoliomieltica que en 1996 era del 93% y en 1998 baj al 73.7%35. La tasa de
nios vacunados con BCG, las tres dosis de DPT o las tres dosis de polio, no vari
significativamente desde 1995. La vacuna de sarampin durante el primer ao de vida
es muy escasa pero cuando se suma a la Triple viral, que se aplica al ao, se obtiene
que 71% de los nios la han recibido en cualquier momento. Esta cobertura es inferior a las obtenidas anteriormente36.
121 En cuanto a las enfermedades crnicas no transmisibles (vasculares y cncer) hay un
incremento de la mortalidad y morbilidad, constituyendo el 50% de las causas de muerte
37
28 OPS
(1999). Informe de
Salud de las Amricas. Washington.
29
Ibd.
30
Profamilia (2001). Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2000. Bogot, p.

XXXIII.
31 Franco, Sal (2000). El

Quinto: No matar. Contextos
explicativos de la violencia en
Colombia. Ediciones Tercer
Mundo, Bogot.
32 Ministerio
de Salud
(2000). Evaluacin de los
resultados y avances en los
procesos de implementacin
de la reforma del Sistema General de Seguridad Social en
Salud en 20 municipios del
pas para 1995-1998. Bogot.
33 Departamento Nacional de
Planeacin (2000). Evaluacin al sistema de seguridad

social en salud. Divisin de
Salud y Seguridad Social. En:
Mandato Ciudadano por la
Paz y Corporacin Salud y
Desarrollo, La salud en la
Agenda de Paz, Bogot, p.
175.
34 Ibd., p.
177.
35 Ministerio de
(2000). Op. cit.
Salud
36 Profamilia (2001). Op. cit.,
p. XXXIV.
de los adultos. Por otro lado, la tasa de incidencia anual del SIDA por 100.000 habitantes pas de 0.37 en 1986 a 2.2 en 199637
122 En relacin con las enfermedades profesionales, su evolucin explica un problema de
registro y diagnstico, toda vez que en trminos absolutos durante el ao 1997 se
reportaron 864 casos y al cierre del 2000 se reportaron 895 casos. En cuanto a los
accidentes de trabajo, se han incrementado a una tasa promedio del 20% anual, pasando de 135.327 casos en 1997 a 211.189 en el 2000. La mortalidad profesional
durante los aos 1997 a 1999 tuvo un marcado incremento, de 955 casos pas a
1.28938.
123 Con la tendencia mostrada a partir de los indicadores de salud queda al descubierto
que el modelo planteado por la Ley 100 se ha centrado en la atencin a la enfermedad y ha debilitado en extremo el componente de salud pblica, descuidando programas bandera como el de erradicacin de la malaria o el programa ampliado de
inmunizacin (PAI), lo que se refleja en el deterioro de las condiciones de salud de la
poblacin.
OBSTCULOS PARA LA GARANTA DEL DERECHO A LA SALUD

124 En el pas existe una frustracin acumulada y obstculos estructurales para el logro
del derecho a la salud para todos. Estos obstculos tienden a profundizarse con el
sistema de seguridad social -Ley 100/93- y con la actual poltica de salud gubernamental39.
37
Ibd., p. 176.
38
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (2001). Investigacin sobre el Sistema

General de Riesgos Profesionales. Direccin Tcnica de
Salud Ocupacional y Riesgos
Profesionales. Bogot.
39
Hernndez (2000). Op.

cit., p. 136.
40
Movimiento Nacional por

la Salud Pblica (2000). El
derecho a la salud en el contexto de la crisis social.
Bogot.
41 Ibd.,
p. 4.
125 La separacin de las responsabilidades de los servicios individuales de los colectivos,

que deja los primeros a la lgica del mercado y los segundos a la gestin pblica descentralizada, es uno de los mayores problemas estructurales para la garanta del derecho a la salud. Por esta va se acepta que la enfermedad es un asunto absolutamente
privado que se resuelve en el mercado del seguro mdico, y que la salud pblica se
reduce a un conjunto de acciones al estilo de las campaas impulsadas por el Estado. Este tipo de modelo de salud por el que ha optado Colombia ha profundizado las
diferencias en accesibilidad, oportunidad y calidad de los servicios de salud, acentuando las inequidades y discriminaciones en este campo, al configurar una medicina
para ricos (medicina prepagada), una medicina para asalariados (rgimen contributivo) y una medicina para pobres (rgimen subsidiado)40.
126 El fuerte predominio de la lgica del mercado para los servicios individuales en salud
ofrece serios problemas para el logro de este derecho. El principal obstculo consiste
en que las personas se ven obligadas a reducir sus derechos al plano contractual. Es
decir, el mximo logro es que cada uno defienda como derecho lo que aparece en un
contrato. El Estado ya no juega all un papel distinto a hacer cumplir lo pactado entre
actores de mercado. De esta forma, la salud queda reducida a la atencin de la enfermedad y se abandona el concepto amplio de derecho humano reconocido universalmente por la OMS, en la Declaracin de Alma Ata y enunciado en el Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales41.
127 La corrupcin, el manejo del gasto pblico y el clientelismo son otros de los obstculos que se presentan en el pas para la garanta del derecho a la salud. Es notorio el
elevado ndice de evasin (no afiliacin al sistema de salud a pesar de estar en condiciones para ello) y de elusin (subdeclaracin de recursos).
38
128 Desde la mirada oficial del Estado, se reconocen parte de estos obstculos, muy referidos a que el modelo de salud tiene su sustento en el empleo formal y Colombia vive
una gran crisis de l. De hecho, hemos visto que la garanta al derecho a la salud, tal
como est concebido en el sistema de salud colombiano, depende en buena parte de
la cobertura del aseguramiento y ste a su vez es funcin de la viabilidad financiera
del sistema. Los niveles y tipos de empleo presentes en la economa incidirn en el
comportamiento de los recursos que alimentan al rgimen contributivo. Aunque muestra
sntomas de recuperacin, la economa colombiana no atraviesa por uno de sus mejores momentos. El que los ingresos sean menores en el rgimen contributivo implica
una reduccin tambin en los correspondientes al subsidio, dado el mecanismo de
solidaridad42.
129 Otro factor que obstaculiza de manera grave la garanta al derecho a la salud es la
violencia reinante, primera causa de morbimortalidad en el pas. La tasa de homicidios pas de 24 por cien mil habitantes a 61 por cien mil habitantes en 2000. En
1998 se contabilizaron 23.096 homicidios, de los cuales 1.231 correspondieron a
194 masacres (entendidas como el asesinato colectivo de cuatro o ms personas en
condiciones de indefensin), y en el 2000 la cifra de muertos fue de 25.655, de los
cuales 1.403 correspondieron a 236 masacres43.
130 El impacto de la violencia se ha hecho evidente en la mayor demanda de los servicios
de urgencia, pero igualmente en el estado de salud mental de los colombianos y en el
destino de los presupuestos.
131 El conflicto armado interno del pas influye negativamente en la prestacin de los servicios. Los centros de atencin sanitaria, as como sus trabajadores, a menudo son
objetivo de ataques de los diferentes actores armados, lo que constituye una clara
violacin del derecho internacional humanitario. Slo en 1998 se presentaron 220 de
estos ataques. Al discriminar el tipo de infracciones se encontr que el 72.86% fueron
atentados a la vida y la integridad personal, 13.03% atentados contra la infraestructura y el 10.9% atentados contra las acciones de la misin mdica44.
132 El acceso a los servicios de salud encuentra tambin gran dificultad cuando se desarrollan operativos militares en las zonas de combate. Igualmente, el auxilio a heridos
en combate es percibido por las partes en conflicto como un apoyo al enemigo, siendo
motivo de represalias.
42 PNUD, DNP y Misin Social (2001). Op. cit., p. 201.
133 Es importante mencionar que la dirigencia social y sindical del sector salud ha venido
siendo amenazada, perseguida, desaparecida y asesinada.
44 De Currea, Vctor (1999).

Derecho internacional humanitario y sector salud: el
caso colombiano. Plaza y
Janes, Bogot, p. 110.
134 La situacin descrita en este informe en relacin con el derecho a la salud contrasta
fuertemente con el informe ao 2000 de la Organizacin Mundial de la Salud. Segn
ese Informe, Colombia ocupa el primer lugar entre los 191 pases estudiados en equidad
financiera del sistema de salud45. Despus de calcular los gastos de las familias en
atencin mdica, el grupo que elabor el Informe encontr que en Colombia alguien
con un ingreso bajo puede gastar el equivalente de un dlar al ao en atencin a la
salud, mientras que un individuo con ingresos altos gasta 7,6 dlares46. Esta posicin produjo un efecto de arrastre en el indicador compuesto de desempeo global
del sistema de salud colombiano, a tal punto que ocup el primer lugar en Amrica
Latina, por encima de Cuba, Costa Rica o Chile, y el puesto 22 entre los 191 pases
evaluados.
39
43 Franco,
Sal (2001). A
sangre y fuego. UN, peridico No. 21, Bogot.
45 Organizacin
Mundial de
la Salud (2000). Informe sobre la salud en el mundo. Mejorar el desempeo de los
sistemas de salud. Ginebra,
OMS.
46 Organizacin
Mundial de
la Salud (2000). La OMS evala los sistemas de salud en
el mundo. Comunicado de
Prensa. Ginebra, OMS, p. 5.
135 Esta apreciacin no deja de ser una sorpresa: cmo es posible que un pas con evidentes desigualdades en las condiciones de vida, en la situacin de salud, en la capacidad de respuesta del sistema, en la viabilidad de sus instituciones, como se ha mostrado,
pueda ser ubicado en tan privilegiado lugar entre los sistemas de salud de casi todos
los pases del mundo?
136 Esto obedece a la mirada y forma actual como la OMS evala los sistemas de salud,
dndole mayor nfasis a los indicadores econmicos, que a los que reflejan el impacto
del sistema de salud sobre las condiciones de salud, enfermedad y muerte de la poblacin.
40
A V ANCES Y RETROCESOS DE LA EDUCACIN

COLOMBIA
EN COL
OMBIA
CAPTULO 5
137 La Constitucin Poltica de Colombia desarrolla con amplitud en su articulado lo referente al derecho a la educacin y lo consagra como un derecho de la persona que, en
el caso de las nias y los nios se establece como fundamental segn el artculo 44.
Los artculos 67 a 69 lo reconocen como un servicio pblico que tiene una funcin
social, con carcter obligatorio entre los 5 y los 15 aos de edad. El artculo 68 hace
referencia al derecho de los grupos tnicos a una educacin acorde a sus tradiciones
culturales y en el artculo 69 se dan garantas para la autonoma de la educacin superior. El carcter pblico de la educacin implica que es de inters general de todas
y todos los ciudadanos, que su prestacin trasciende el beneficio individual, que su
propsito final es el bien comn y el progreso social, y que por lo tanto debe estar al
alcance de todas y todos.
138 La Ley 115 de 1994, Ley General de Educacin, estableci el sistema nacional de
educacin definido como un ao de preescolar, nueve de educacin bsica, dos de
educacin media y el ciclo de formacin profesional. Este sistema represent un cambio de paradigma en el sector al impulsar los establecimientos escolares pblicos en
la gestin educativa a travs de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) y el
Gobierno Escolar, conformado con la participacin de instancias como el Consejo Directivo, el Consejo Acadmico, el Consejo de Padres, el Consejo Estudiantil y el Personero
Estudiantil. Sin embargo, tras ocho aos de desarrollo de la Ley, no se ha logrado que
este instrumento de participacin sea eficiente porque no se ha dotado de herramientas
suficientes para que ejerza las funciones delegadas. Por ejemplo, los alcaldes no tienen ningn control sobre los recursos financieros, ni instrumentos para afectar las
decisiones de asignacin presupuestal en los municipios o en los departamentos, mucho
menos en la Nacin1.
139 La Ley General de Educacin est complementada por la Ley 30 de 1992 que regul
la educacin superior y por la Ley 60 de 1993 que defini las competencias y recursos para la educacin, ley duramente criticada porque no define con claridad las competencias del Gobierno central, los departamentos y los municipios.
41
Rosas, Gabriel (coordinador) (1997). Comisin de

racionalizacin del gasto y de
las finanzas pblicas. Tema
III, Descentralizacin. Informe Final, Bogot, p. 228.
EL PERODO HASTA 1997

140 El anlisis de lo que ha pasado en el campo de la educacin se dificulta por las deficiencias en la informacin estadstica. El grupo del proyecto de la Misin Social del
Departamento Nacional de Planeacin (DNP)2 dice al respecto que Uno de los mayores problemas de las estadsticas educativas ha radicado en la subestimacin e inconsistencia de los datos sobre matrcula, variable bsica para la construccin de la mayor
parte de los indicadores de educacin, principalmente aquellos relacionados con la
cobertura y con la eficiencia interna y administrativa del sistema educativo3.
141 Para tratar este problema, en el mismo documento se propone un ejercicio de construccin de una serie ajustada de la matrcula de primaria y secundaria del perodo
1985-1997, con base en clculos de la matrcula de los aos 1985 y 1993 registrados en censos, y dos encuestas nacionales (Encuesta de Calidad de Vida y Encuesta
Nacional de Hogares) de septiembre de 1997, con los cuales se proyectaron los datos desde 1993 hasta este ltimo ao. Si bien este es un ejercicio estadstico vlido,
quiere decir que las decisiones de poltica del perodo se han tomado con base en
proyecciones y no en datos reales. A su vez, el informe del Gobierno al Comit del
Pacto de los DESC, presentado en mayo del ao 2000, basa su informacin para los
niveles de primaria y secundaria en lo reseado por la Misin Social.
142 Las principales conclusiones de este informe apuntan a que se dio un importante avance
en cobertura y eficiencia interna en primaria y secundaria, diferencial por departamentos; se disminuy la brecha entre la educacin urbana y la rural, entre la oficial y
la privada en cuanto a su eficiencia interna, si bien se mantuvo una gran diferencia en
favor de la educacin urbana y la de carcter privado; y se recomienda cambiar el
sistema de informacin, mejorando el papel de las entidades locales en el uso de la
informacin y la asesora del nivel central en los aspectos analticos, tcnicos y de
evaluacin.
2 El DNP es la entidad gubernamental encargada del

anlisis y la planeacin de polticas sectoriales y macro
para el pas. La Misin Social es un proyecto especial
encargado del seguimiento
a las polticas sociales.
3 Caro, Blanca y Sarmiento,

Alfredo (1997). La educacin en cifras: avances en el
perodo 1985-1997. Unidad
de Desarrollo Social, Misin
Social, DNP, Bogot. Anexo
Metodologa.
143 Algunos de los resultados positivos del perodo 1993 a 1997 muestran que en el primer ao ningn departamento de pas haba alcanzado el 80% de cobertura neta en
educacin primaria y, ya para 1997, 13 de los 32 departamentos lo haban logrado o
superado, si bien los ms pobres se mantenan rezagados. En 1985 la tasa nacional
promedio fue de 61.56, alcanz 75.18 en 1993 y 82.89 en 1997. En 1993, 11 departamentos -incluida Bogot- superaron el promedio nacional y en 1997 slo 9, con
grandes diferencias regionales porque si Bogot alcanz una cobertura del 90.69%,
Choc slo lleg al 72.36% y los departamentos de los Llanos Orientales al 66.72%.
Sin embargo, hay que reconocer un ligero progreso entre 1993 y 1997, pues para
estos dos ltimos departamentos los porcentajes fueron en el primer ao de 65.89%
y 62.26%, respectivamente.
144 La matrcula total tuvo un crecimiento sostenido a lo largo del perodo sealado, pero
muestra tambin que en escuelas privadas fue ms dinmica y gan espacio a las
escuelas oficiales. Mientras la matrcula oficial creci a una tasa promedio de 6.25 en
el perodo, la privada lo hizo al 18.83, por lo que aument su participacin del 16.6%
al 21.78% de la matrcula total.
42
CUADRO 5.1
MATRCULA NACIONAL EN PRIMARIA: TOTAL POR SECTOR, POR ZONA Y POR SEXO
Aos
Matrcula
Total
1985
1989
1993
1997
4.000.266
4.339.083
4.710.198
5.117.023
Aos
Matrcula
Total
1985
1989
1993
1997
4.000.266
4.339.083
4.710.198
5.117.023
Aos
Matrcula
Total
1985
1989
1993
1997
4.000.266
4.339.083
4.710.198
5.117.023
% matrcula por sector

P rivada
Oficial
83.40
81.62
79.90
78.22
16.60
18.38
20.10
21.78
% matrcula por zona

R ural
Urbana
63.67
63.91
64.13
64.34
36.33
36.09
35.87
35.68
% matrcula por sexo

Hombre
Mujer
50.24
50.44
50.63
50.81
49.76
49.56
49.37
49.19
Matrcula por sector

P rivada
Oficial
3.336.062
3.541.690
3.763.345
4.002.590
664.202
797.392
946.852
1.114.433
Matrcula por zona

R ural
Urbana
2.546.990
2.773.106
3.020.782
3.292.252
1.453.276
1.565.976
1.689.416
1.824.772
Matrcula por sexo

Hombre
Mujer
2.009.756
2.188.661
2.384.839
2.600.063
1.990.511
2.150.422
2.325.358
2.516.960
Fuente: Tomado de Caro y Sarmiento, Op. cit., Cuadro 5 Anexo.
145 Igualmente, fue ms dinmica la matrcula urbana al crecer al 8.93, en tanto la rural lo
hizo al 7.8, por lo que perdi participacin del 36.33% al 35.66%. Discriminada por
sexos, la diferencia es poca pues la matrcula de hombres creci al 8.96 y la de mujeres al 8.13, con un ligero progreso de la primera en la distribucin total frente a la
segunda.
146 En otros rdenes, el mismo informe gubernamental seala que para el caso de preescolar, mientras que 4 de cada 5 infantes del 40% ms rico de la poblacin asista a un
establecimiento educativo en 1997, slo 1 de cada 5 del 40% ms pobre tena acceso a este nivel, marcando una profunda diferencia por sectores sociales. Asimismo,
mientras a nivel urbano se alcanz una escolaridad promedio de 6.8 aos, a nivel
rural fue slo de 3.2 aos4.
147 Las cifras proyectadas ensean que an se est lejos de alcanzar la cobertura total
en educacin primaria, tal y como lo ordena la Constitucin.
LA EDUCACIN SECUNDARIA
148 El documento de la Misin Social proyecta tambin las tendencias para la educacin
secundaria. Vale resaltar que la matrcula fue ms dinmica que la de primaria y que la
cobertura se benefici no slo por este hecho sino tambin por la baja tasa de crecimiento de la poblacin en edad de 11 a 17 aos. Igualmente, se mantienen grandes
diferencias por departamentos. En 1985 la cobertura neta promedio nacional fue de
32.84%, en 1993 de 47.77% y en 1997 de 61.95%. En 1993 slo 6 departamentos
-incluida Bogot- superaron el promedio nacional y en 1997 fueron 9, manteniendo
43
En contraste, el documento citado de Caro y Sarmiento

seala que la escolaridad
promedio en primaria urbana alcanzaba para el perodo 1991-1995 slo 4.36
aos y la rural 2.96 aos; la
oficial 3.5 y la privada 4.44
aos; la de hombres 3.73 y
la de mujeres 3.85 aos. A
su vez, mientras que la retencin era de 80.84% en las
zonas urbanas, en la rurales slo llegaba al 45.97%;
en las escuelas oficiales del
60.5 y en las privadas de
82.51%, con porcentajes
para hombres y mujeres muy
cercanos, 64.1 y 67.1, respectivamente. Ver Cuadro 13
Anexo.
las diferencias regionales porque mientras la cobertura en Bogot para 1997 fue de
82.98%, en Choc fue de 45.52%, en Cauca de 33.59% y en los departamentos de
los Llanos Orientales de 33.22%.
CUADRO 5.2
MA
TRCULA NACIONAL DE SECUND
ARIA
O T AL
OR
O
SECTOR
OR,, POR ZONA Y POR SEX
SEXO
MATRCULA
SECUNDARIA
ARIA:: TTO
AL,, POR SECT
Aos
Matrcula
Total
1985
1989
1993
1997
2.353.400
2.780.997
3.312.382
4.063.621
Aos
Matrcula
Total
1985
1989
1993
1997
2.353.400
2.780.997
3.312.382
4.063.621
Aos
Matrcula
Total
1985
1989
1993
1997
2.353.400
2.780.997
3.312.382
4.063.621
% matrcula por sector

P rivada
Oficial
61.29
63.20
65.15
66.97
38.71
36.80
34.85
33.03
% matrcula por zona

R ural
Urbana
94.38
93.61
92.83
92.03
5.62
6.39
7.17
7.97
% matrcula por sexo

Mujer
Hombre
47.24
47.22
47.22
47.21
52.76
52.78
52.78
52.79
Matrcula por sector

P rivada
Oficial
1.442.488
1.757.688
2.158.143
2.721.254
910.912
1.023.308
1.154.239
1.342.267
Matrcula por zona

R ural
Urbana
2.220.865
2.603.163
3.074.761
3.739.940
132.535
177.833
237.621
323.681
Matrcula por sexo

Mujer
Hombre
1.111.685
1.313.232
1.563.941
1.918.371
1.241.714
1.467.765
1.748.441
2.145.250
Fuente: Tomado de Caro y Sarmiento, Op. cit., Cuadro 18 Anexo.
149 Lo caracterstico de la secundaria es su gran aumento en la matrcula, que casi se

dobla en el perodo, siendo incluso ms dinmica en la oficial que en la privada, pues
la primera es 2.02 veces mayor que la segunda. La matrcula urbana mantiene una
diferencia gigantesca con la rural, si bien en el perodo esta ltima creci a una tasa
promedio de 34.67%, en tanto la urbana lo hizo al 19.0%. Contrario a la matrcula
para primaria, para secundaria es mayor para las mujeres que para los hombres, aumentando ligeramente la ventaja en el perodo por su tasa de crecimiento ms alta.
150 Segn el mismo estudio, los indicadores de eficiencia mejoraron sensiblemente puesto que el porcentaje de promocin pas de 78.5% en 1993 a 84.2% en 1997, con
progresos tanto en la educacin oficial -77.7% a 80.9%- y la privada -82.2% a
85.2%-,la urbana -82.9% a 84.9%-, como para los hombres -78.9% a 83.3%- y las
mujeres -81.9% a 85.7%-, con reduccin de los ndices de desercin en todos los
casos y un promedio nacional de escolaridad de 4.24 aos5.
5
Caro y Sarmiento, Op. cit.

Cuadros 25 y 26 Anexo.
6 DNP, Misin Social (2001).
Informe sobre Desarrollo
Humano para Colombia ao
2000. DNP, Bogot. Borrador.
151 Estas tendencias progresivas muestran algunos cambios en los aos posteriores a
1997, miradas a partir de otro tipo de indicadores elaborados por la Misin Social,
como la asistencia escolar y la participacin por deciles 6. En 1999 de cada 10 nios
entre 7 y 11 aos, 9.3 asistan a algn establecimiento educativo, pero para los de 12
a 17 aos la tasa baj de 76.9 a 74.6 entre 1997 y 1999. Es decir, an para este
ltimo ao, 25 de cada 100 jvenes no asista a ningn establecimiento educativo,
como ilustra el Cuadro 5.3.
44
152 La reduccin ms notable se da por zonas, urbana y rural, especialmente para los
jvenes de 12 a 17 aos, pues en ambos casos se reduce el ndice de asistencia.
153 Si se analiza la situacin por deciles, como en el Cuadro 5.4, se observa que del 30%
ms rico, todos asisten a la primaria en la edad de 7 a 11 aos, incluso aumentando
su tasa de asistencia de 1997 a 1999, mientras que del 30% ms pobre, un 10% no
asiste, deteriorando su asistencia entre 1997 y 1999. En el segmento de jvenes de
12 a 17 aos, para el 30% ms rico, la asistencia promedio pas de 83.9% en 1997
a 87.7% en 1999, mientras que entre el 30% ms pobre se redujo de 71.0% a 69.3%
en los mismos aos.
CUADRO 5.3
ASISTENCIA ESCOLAR POR GRUPOS DE ED
AD
O
EDAD
AD,, ZONA Y SEX
SEXO
PARTICIP
ACIN NACIONAL 1997-1999
PARTICIPACIN
Sexo y zona
Hombres
Mujeres
Cabecera
Resto
TOTAL
7 a 11 aos
12 a 17 aos
1997
1999
1997
1999
91.6
93.6
94.7
88.3
92.5
92.5
93.4
94.8
89.6
92.9
75.9
78.0
83.7
61.0
76.9
74.6
76.9
82.6
60.0
74.6
Fuente: DNP-Misin Social (2001). Op. cit., Cuadro 3, p. 304.
CUADRO 5.4
TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR POR DECIL DE INGRESOS Y GRUPOS DE ED
AD
EDAD
PROMEDIO NACIONAL 1997-1999
Deciles
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
TOTAL
1997
1999
7 a 11 aos
12 a 17 aos
7 a 11 aos
87.8
90.6
91.8
91.4
92.4
93.4
93.5
95.0
95.0
97.6
92.5
65.7
72.5
74.8
77.6
76.0
75.5
76.3
81.8
80.5
87.3
76.9
89.7
88.6
90.3
93.1
93.4
94.9
96.2
97.1
97.2
98.1
92.9
12 a 17 aos
66.5
71.0
72.3
72.6
74.6
77.1
78.2
79.8
85.3
90.1
75.7
Fuente: DNP-Misin Social (2001). Op. cit., Cuadro 4, p. 304.
154 A partir de 1998 se hizo evidente que varios de los factores de progreso en los indicadores
de educacin eran tambin su punto frgil. En 1999 y 2000 en varias ciudades del
pas estall la crisis educativa ante la imposibilidad manifiesta de los padres para matricular
a sus hijos. En Cali, en el segundo semestre de 2000, el 60% de los estudiantes, en
nmero aproximado de 250.000, no pudo matricularse. En Bucaramanga, en el mis45
mo ao, 30.000 padres de familia no haban podido cancelar la matrcula especialmente de la bsica primaria, en tanto en la secundaria se registr una reduccin del
15.02% en la matrcula entre 1996 y 19987.
155 Las causas sealadas para esta crisis son varias: el aumento del desempleo que redujo los ingresos familiares; el mayor peso de la educacin privada que encareci los
costos de la educacin; la necesidad de enviar a los hijos al mercado de trabajo; los
rezagos del Gobierno en los giros de los recursos para educacin; las deficiencias en
las frmulas de clculo de asignacin de recursos que desbalancea la relacin entre
personal, dotaciones fsicas y municipios, y la violencia que fuerza desplazamientos
de familias y educadores.
156 Los estudios sobre desplazamiento muestran que slo para el perodo 1991 a 1998
fueron asesinados 138 maestros en el pas y 15 docentes desaparecieron. De la poblacin desplazada, segn la Arquidicesis de Bogot, el 77% de los infantes y jvenes en edad escolar no asistan a ningn plantel, y del 23% restante una tercera parte
estimaba no poder ingresar en perodos posteriores por dificultades econmicas8.
157 Los ltimos aos evidencian entonces un retroceso en el cumplimiento del derecho a
la educacin. En esta situacin, el actual gobierno propuso en su plan de desarrollo no aprobado por vicios de trmite- hacer profundas reformas al sistema educativo
dando mayor peso a los subsidios a la demanda, mecanismo por el cual se entregan
los recursos en forma indistinta a planteles pblicos o privados segn el nmero de
estudiantes matriculados. De esta manera se fuerza la competencia entre uno y otro
plantel como si lo pblico debiera obedecer a las leyes del mercado 9, con lo cual se
violan los derechos de acceso y gratuidad de la educacin bsica. Desde esta perspectiva el plan de gobierno seala que la inclusin social y el acceso universal a mayores oportunidades y bienes pblicos, a la justicia, la seguridad, la educacin, la salud
y la vivienda no pueden seguir pensndose como el fruto de polticas de redistribucin
econmica centradas en un mayor gasto pblico10.
7 Plataforma Colombiana de
Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (2000).
As van los DESC. Bogot.
Ibd.
Zarama, Rober to et al.

(2000). Nuevo sistema escolar. Autonoma o autofinanciacin?. En: Revista
Educacin y Cultura No. 54,
Fecode, Bogot.
10 DNP
(1998). Cambio
para construr la paz 19982002. Bogot, p. 172.
11 Fecode (2000). El estudio mundial TIMSS sobre el
rendimiento de los estudiantes en ciencias y sus resultados en Colombia. En: Revista Educacin y Cultura No.
53, Fecode, Bogot.
12 DNP
158 Sin duda, el sistema educativo colombiano necesita reformas. El mejor indicador de
ello son los resultados sobre calidad de la educacin dados a conocer en el Tercer
Estudio Mundial de Ciencias y Matemticas, en el que Colombia obtuvo el penltimo
lugar, con rezagos gigantescos frente a los dems pases, como que el puntaje en
Ciencias para octavo grado fue de 607 para Singapur, el primer pas, mientras Colombia slo obtuvo 411, en el puesto 40 de 41 pases que rindieron informacin11.
LA EDUCACIN SUPERIOR
159 La educacin superior no presenta mejor suerte que la secundaria. Hasta 1997 las
caractersticas bsicas del nivel de pregrado eran del siguiente orden. La oferta privada de cupos era 5.6 veces mayor que la oficial. As, mientras la oferta oficial aument en 2.700 cupos promedio ao y en 1.200 la matrcula en primer ao, la oferta privada
lo hizo en 15.300 y 8.100, respectivamente. El crecimiento de la educacin privada
fue ms fuerte en el perodo 1993-1997, aos en los que la oferta oficial disminuy.
Ya en 1997, la participacin privada en la oferta de cupos era el 77% del total cuando
en 1993 fue del 68%; de esta manera, mientras que en la oficial hubo 0.33 cupos por
solicitud, en la privada se ofrecieron 1.14 cupos 12.
(2001). Op. cit.

46
160 La preeminencia de la educacin privada se explica en mucho por el aumento de universidades privadas y programas. Segn el mismo estudio del DNP, entre 1985 y 1997
se crearon 44 nuevas instituciones, 31 de las cuales fueron privadas. Entre 1985 y
1993 se crearon 753 programas -94 por ao- y entre 1993 y 1997 el volumen fue de
1.686 programas -421 por ao-. Este fenmeno se atribuye a las ambigedades de
la Ley 30 de 1992 en cuanto a qu son y cul es la diferencia entre las instituciones
universitarias y las tecnolgicas.
161 Este perodo tambin se caracteriza por reafirmar la tendencia a reducir los profesores de tiempo completo y sustituirlos por de ctedra. Entre 1993 y 1997 las universidades oficiales redujeron la participacin de los docentes de tiempo completo del 47
al 40%, de tiempo parcial del 11 al 10% y los de ctedra pasaron del 41 al 49%; en
los mismos aos, los alumnos por docente pasaron de 15.1 a 17.7. Las universidades
privadas mantuvieron la participacin de los docentes de tiempo completo en un 13%,
los de tiempo parcial pasaron del 10 al 9% y los de ctedra del 77 al 78%, en tanto
la relacin de estudiante por profesor se mantuvo en 26.613.
162 Los progresos relativos de la educacin secundaria en cuanto a matrcula y cobertura, logrados hasta 1997, haban permitido, segn los estudios citados, un ingreso
ms temprano a la educacin superior, un aumento del nivel educativo de quienes se
retiraban del sistema, la reduccin del porcentaje de poblacin entre 18 y 24 aos sin
ninguna educacin, y un aumento de la proporcin que ingresaba a la educacin superior. Sin embargo, algunas tendencias se revierten desde 1998, como la tasa de
asistencia tanto para hombres como para mujeres (Cuadro 5.5). La asistencia total a
la educacin superior pas del 24% en 1997 al 23.5% en 1999, nivel muy por debajo
de otros pases de la regin, como Argentina con el 36.2%, Chile 31.5%, Panam
31.5%, Costa Rica 31.3%, Uruguay 29.5%, Venezuela 29% y Per 25.8%14.
CUADRO 5.5
TASA DE ASISTENCIA DE LA POBLACIN ENTRE 18 Y 24 AOS
O
AOS,, POR SEX
SEXO
Aos
Hombres
Mujeres
1985
1993
1997
1999
26.0
24.0
28.0
27.0
21.0
27.0
28.0
26.0
Fuente: DNP (2001). Op. cit., Cuadro 15, p. 131.
163 La Misin Social recalca tambin las diferencias por sectores sociales, pues mientras
la tasa de asistencia en los hogares ms ricos es del 60%, en los ms pobres slo
alcanza al 20%, donde se privilegia una mayor participacin de los hombres.
164 La situacin de los ltimos aos impact de manera severa el empleo de los profesionales universitarios, como ilustra el Cuadro 5.6, particularmente el de las mujeres,
que muestran tasas ms altas de desempleo tanto si logran terminar sus estudios
superiores como si no lo hacen.
13
Ibd.
14 Ver DNP (2001) y Fecode
(2000). Op. cit.

47
CUADRO 5.6
TASA DE DESEMPLEO DE PERSONAS CON EDUCACIN SUPERIOR
7 PRINCIP
ALES REAS METROPOLIT
ANAS
PRINCIPALES
METROPOLITANAS
Aos
1991
1993
1995
1997
1999
Total
Superior
incompleta
Superior
completa
9.5
7.4
10.1
12.0
20.7
4.9
3.5
4.6
6.1
10.5
Hombres
Superior
Superior
Incompleta
completa
6.7
5.1
8.4
10.3
19.7
3.3
2.4
3.5
5.0
9.0
Mujeres
Superior Superior
incompleta completa
12.2
9.9
11.7
13.7
21.6
7.2
4.9
6.0
7.3
12.3
Fuente: DNP (2001). Cuadro 19, p. 135.
165 Al terminar el siglo XX, el actual gobierno ha estado impulsando una propuesta de
reforma al sistema de financiacin de la educacin, propuesta que fue aprobada por
el Congreso de la Repblica en junio de 2001. Este proyecto busca modificar el sistema de transferencias del Gobierno central, desligndolo de los ingresos corrientes de
la nacin y dejndolo depender del aumento del ndice de precios ms un 1.5%. De
esta manera, cuando los ingresos corrientes crezcan, sus beneficios no irn a fortalecer los servicios de educacin y salud.
166 Esta reforma ha sido impulsada bajo el criterio de reducir el dficit fiscal y la responsabilidad del fisco en el cumplimiento del derecho a la educacin, como se pone de
presente en el plan de desarrollo. Tambin busca hacer ajustes a la planta docente.
Pero lo curioso de este ejercicio es que se realiza sin depurar los sistemas de informacin y sin evaluaciones precisas de la forma ptima de combinar los recursos en
los planteles educativos. La intencin bsica es la de minimizar costos sin reparar en
la funcin pblica15. De esta manera, se estima que el impacto fiscal de la reforma
permitir ahorrar slo del 0.5% del Producto Interno Bruto mientras, segn la Misin
Social, slo se requiere el 0.38% adicional del PIB para lograr la cobertura universal
en la educacin bsica primaria y media.
15
Sarmiento, Eduardo
(2000). Situado fiscal y financiacin del sector educativo: equidad y eficiencia. En:
Revista Educacin y Cultura
No. 53, Fecode, Bogot.
48
PANORAMA SOBRE DESPLAZAMIENT

O FORZADO
DESPLAZAMIENTO
COLOMBIA
INTERNO EN COL
OMBIA
CONTEXTO Y TENDENCIAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO

1995-2001
167 El desplazamiento forzado de personas por causa del conflicto armado se presenta
como una de las violaciones ms graves a los derechos humanos (civiles y polticos,
econmicos, sociales y culturales), que constituye adems una infraccin al derecho
humanitario.
168 El desplazamiento forzado ha tendido a agravarse y ha afectado cada vez ms departamentos y regiones que se crean libres de los efectos de la violencia socio-poltica y del conflicto armado. Las principales vctimas del desplazamiento han sido en su
mayora nias, nios y mujeres que se han visto obligados a salir de su lugar habitual
de residencia porque su vida o su integridad fsica se encuentran amenazadas.
169 Las cifras sobre la evolucin del desplazamiento en Colombia son elocuentes por s
mismas. De acuerdo con la base estadstica de la Consejera para el Desplazamiento
y los Derechos Humanos (CODHES), para el ao 2000 se estim que 317.375 personas haban sido vctimas del desplazamiento forzado en el pas, con un incremento del
fenmeno en comparacin con las 288.127 vctimas registradas en 19991; asimismo
se calcula que entre 1985 y el ao 2000 la poblacin desplazada forzosamente en el
pas sera alrededor de 2.200.000 personas2.
170 Frente a la gravedad del fenmeno, el Estado colombiano no ha desarrollado una poltica efectiva de atencin al desplazamiento forzado. Desde 1995 hasta la fecha se
han producido mltiples documentos y normas que han intentado formular una estructura institucional para la atencin integral al desplazamiento pero la misma no ha
sido coherente, coordinada y eficaz. Lo anterior ha tenido como consecuencia que las
personas desplazadas por la violencia no estn siendo atendidas efectivamente como
vctimas de una mltiple y compleja violacin a los derechos humanos.
CAUSAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

171 En este perodo, las principales causas de los desplazamientos han sido masacres y
amenazas de grupos paramilitares, combates entre paramilitares, guerrillas y ejrcito
49
CAPTULO 6
1 CODHES (2001). CODHES Informa. Boletn de

Prensa No. 35, Bogot, junio. www.codhes.org.co
2 Las cifras en torno al desplazamiento en Colombia son

contradictorias. Frente a las
estadsticas de CODHES, el
Gobierno ha sostenido que
son imprecisas, dado que se
cuentan como desplazados
personas que fueron obligadas al xodo desde 1995,
cuando muchas de stas han
retornado o ya se han estabilizado en otros sitios y, por
lo mismo, su condicin de
desplazamiento ha cesado.
Segn los datos consolidados de la Red de Solidaridad
Social, entidad gubernamental encargada de la atencin
a las vctimas del desplazamiento forzado, durante el
ao 2000 se estima que se
desplazaron unas 125.000
personas. El Comit Internacional de la Cruz Roja, por su
par te, estima que asisti
entre enero y noviembre de
2000 a 112.412 personas.
En 1999, el Gobierno reconoci que existan 400.000
personas desplazadas y que
desde 1996 anualmente se
desplaza un nmero cercano a 25.000 familias
(125.000 personas). Si a
esta cifra se suman las estimaciones realizadas por la

RSS sobre el desplazamiento para el ao 2000, estaramos frente a una cifra oficial acumulada hoy de unos
525.000 desplazados.
La critica de que no pueden
considerarse como desplazadas personas que fueron
obligadas al xodo hace diez
aos o ms, no es aceptable si se tiene en cuenta que
la condicin del desplazamiento no cesa con el hecho
de reasentarse en otro lugar
y tener hoy una situacin
socio-econmica ms favorable que en el momento de
su expulsin forzada. El desplazamiento implica no slo
la prdida de los bienes civiles y del patrimonio familiar, abandonado o vendido
en condiciones desfavorables, sino tambin la vulneracin de elementales derechos fundamentales de las
vctimas y la prdida o disolucin de sus vnculos comunitarios, culturales y simblicos con la tierra y la cultura. Estas circunstancias hacen que la condicin de desplazado difcilmente se pierda y slo una reparacin integral a las vctimas podra
permitirles la recomposicin
de su tejido social y su
reinsercin a la vida social y
productiva.
3 CODHES (1999). Un pas
que huye. Desplazamiento y
violencia en una nacin fragmentada. Bogot, pp. 280,
281.
y, recientemente, fumigaciones dentro del marco de la aplicacin del Plan Colombia.

De igual forma, presuntamente los paramilitares han sido los responsables del 70%
de los casos de desplazamiento, las guerrillas del 25% y la fuerza pblica 5%.3
172
Las violaciones sistemticas a los derechos humanos siguen ocasionando xodos

forzados de poblacin. Segn la Comisin Colombiana de Juristas, entre abril y
septiembre de 2000, el promedio diario de vctimas por la violencia socio-poltica
fue de 20; de stas, 11 casos diarios correspondieron a ejecuciones extrajudiciales
y homicidios polticos; 2 casos diarios fueron ocasionados por desapariciones forzadas
y ms de una persona muerta se present cada dos das como consecuencia de
homicidios cometidos en ataques contra grupos socialmente marginados4.
173
Las masacres de civiles cometidas por los actores armados son un hecho que se
encuentra directamente asociado con desplazamiento forzado de poblacin en
todo el territorio nacional. De acuerdo con datos de la Defensora del Pueblo, en
los ltimos aos se han venido incrementando las masacres as: de 110 casos,
con 588 vctimas, registrados durante el primer semestre de 1988, se pas a
185 casos con 847 vctimas durante el primer semestre de 1999, y en el mismo
perodo del ao 2000 se presentaron 235 masacres que dejaron 1.073 vctimas
civiles en 25 departamentos del pas5.
174
Las infracciones al derecho internacional humanitario se encuentran relacionadas con procesos de expulsin forzada de poblacin civil. La Comisin Colombiana de Juristas ha dicho que entre abril y septiembre de 2000, 2.330 personas
murieron dentro de la confrontacin armada (...) de ellas, 1.458 (62.58%) personas murieron por la comisin de violaciones al derecho humanitario por parte
de los grupos armados: 1.455 personas protegidas y tres combatientes muertos
en combate por el uso de armas prohibidas. De las personas protegidas, 1.405
(96.56%) eran civiles y 50 (3.44%) eran combatientes muertos fuera de combate. En este periodo, murieron en combate 872 combatientes (37.42%). Es decir
que el conflicto armado sigue afectando ms a las personas que no participan
directamente en los combates, en particular a los civiles, que a los mismos combatientes6. Cada da en promedio murieron casi ocho personas protegidas, como
consecuencia de las violaciones al derecho humanitario cometidas por los actores del conflicto armado7.
175
La implementacin del componente militar del Plan Colombia, aprobado por el

Congreso de Estados Unidos, que tiene como una de sus principales estrategias
la erradicacin de cultivos ilcitos en el sur del pas y en la zona del Catatumbo
(limtrofe con Venezuela), ha sido un factor generador de desplazamientos forzados y de refugio internacional de poblacin campesina e indgena, dado que implica la regionalizacin del conflicto armado y compromete directa o indirectamente a pases vecinos.
176
Los conflictos por el territorio que en la historia nacional han estado asociados
a la estructura excluyente de concentracin de la propiedad rural, generando procesos endmicos de violencia y desplazamiento de poblacin se han acrecentado en los ltimos aos por causa de la disputa territorial de zonas con valor estratgico por parte de los actores armados, bien por sus condiciones geopolticas
o por los recursos naturales que posibilitan el desarrollo de megaproyectos. El
conflicto armado ha ido generando una reorganizacin de los espacios producti-
Comisin Colombiana de
Juristas (2001). Panorama
de derechos humanos y derecho internacional humanitario en Colombia. Informe de
avance: abril-septiembre del
2000. Bogot, mayo, pp. 15
y ss.
5
El Ministerio de Defensa
reconoci que en Colombia
entre enero y octubre de
2000 se presentaron 75
50
vos del pas, de las actividades extractivas, agroindustriales y de la produccin

de cultivos ilcitos que beneficia intereses econmicos dinamizadores de la guerra y uno de cuyos efectos es el desplazamiento de poblaciones ubicadas en esos
territorios estratgicos8.
TENDENCIAS REGIONALES DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO EN

COLOMBIA (1995-2000)
177 Se ha establecido que mensualmente ocurren entre siete y diez fenmenos de expulsin masiva de poblacin de sus lugares de origen. En el primer semestre de 2000, la
Red de Solidaridad Social registr 97 desplazamientos masivos, cifra superada durante el segundo semestre de ese ao; el xodo se present principalmente en el
suroccidente, nororiente y Magdalena Medio debido al escalamiento del conflicto y a
las fumigaciones de los cultivos ilcitos.
178 La quinta encuesta de hogares desplazados realizada por CODHES9 demostr que,
entre otros rasgos, el desplazamiento actual afecta en especial a la poblacin campesina. As, por ejemplo, en 1999 el 81% de las familias expulsadas de sus lugares de
origen provenan de zonas rurales. La encuesta permiti establecer que aunque se
han incrementado los desplazamientos masivos, lo cierto es que la emigracin forzada de carcter individual y unifamiliar representa el mayor peso, alcanzando un 73%
del fenmeno en conjunto.
179 En la actualidad, el desplazamiento muestra varias tendencias. La primera se refiere
a que la mayora de los desplazamientos se hicieron al interior de los departamentos,
conteniendo el flujo hacia las grandes ciudades como anteriormente era la regla10. En
gran parte esto se explica porque las experiencias de las vctimas en las ciudades no
han sido afortunadas en cuanto a la ayuda humanitaria, que sigue siendo limitada, y
porque las comunidades expulsadas se resisten a abandonar sus tierras y bienes,
priorizando por lo mismo la posibilidad del retorno.
180 Se presenta tambin la modalidad de desplazamientos desde las zonas urbanas que
por lo regular han sido receptoras de poblacin; sin embargo, debido a la expansin
del control territorial por parte de los actores armados y de los enfrentamientos entre
milicias insurgentes y grupos paramilitares en algunas ciudades, en el ltimo perodo
se dieron desplazamientos de poblacin urbana. Durante el ao 2000, cerca de 180
familias fueron forzadas a salir de Barrancabermeja hacia otros lugares del pas.
181 El desplazamiento forzado tambin est afectando con intensidad a las comunidades
negras e indgenas, cuyos territorios se han convertido en fuente de disputa de diferentes grupos armados y de fuertes intereses econmicos que buscan el desarrollo
de megaproyectos o el acceso a importantes reservas de recursos naturales.
181 En el ltimo perodo, el conflicto interno se ha concentrado en las fronteras del pas,
convertidas en lugares de disputa territorial por parte de los actores armados. Se ha
ido profundizando la problemtica fronteriza porque los flujos de poblacin que se
presentan hacia otros pases, como consecuencia tanto de las fumigaciones de los
cultivos ilcitos como de las operaciones contrainsurgentes desarrolladas por el Estado en estas zonas, de algn modo conllevan la internacionalizacin del conflicto interno colombiano. Lo anterior pone en alerta a los gobiernos vecinos que reaccionan
militarizando importantes puntos fronterizos o repatriando a los desplazados que pasan
51
masacres (entendidas por

tales, asesinatos colectivos
de cuatro o ms personas para la Defensora del Pueblo y otras instituciones ocurren con la muerte de tres
o ms personas en un mismo hecho-), causadas por los
grupos paramilitares, que
correspondieron al 76% del
total de masacres ocurridas
en el perodo. Informe de la
Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre Colombia (del 1 de enero al 31
de diciembre de 2000), presentado ante la 57 sesin
de la Comisin de Derechos
Humanos. (E/CN.4/2001/
15), p. 22, numeral 88.
6
Ibd., p. 20.
Ibd., pp. 20, 21.
Fajardo, Daro (2000).

Bases para una poltica de
asentamientos humanos,
prevencin de los desplazamientos forzados y acceso de
tierra para los desplazados.
Unidad Tcnica Conjunta de
la RSS. Bogot.
9
CODHES. CODHES Informa,

Bogot, Boletn de Prensa
No. 30, 27 de julio de 2000.
10 RSS (2000). Desplazamiento, derechos humanos y
accin institucional. Ponencia presentada en la Conferencia Internacional sobre
Paz y Derechos Humanos de
San Jos de Costa Rica. Citado por Prez, Diego y
Salazar, Albeiro (2000). Informe sobre desplazamiento interno en Colombia durante el 2000. Borrador, p.
9.
hacia sus territorios nacionales, medidas que se consideran necesarias para preservar su seguridad nacional y la paz interior, pero que violan los derechos humanos de
la poblacin desplazada.
182 Se calcula que en el ltimo ao han llegado al departamento de Nario cerca de 40.000
personas desplazadas provenientes del departamento del Putumayo. CODHES ha logrado establecer que en el ao 2000, unas 14.218 personas se refugiaron en pases
vecinos: al Ecuador han pasado 9.698 personas, a Venezuela 3.080 y a Panam 1.440,
a quienes en ocasiones los gobiernos no les han reconocido su condicin de refugiados y han ordenado su deportacin, con lo cual aumenta su desproteccin11.
183 La Red de Solidaridad Social estim que en el segundo semestre de 2000, debido al
paro general de actividades ordenado y forzado por las FARC en el Putumayo, que
dur 79 das, y a los combates entre la insurgencia y los paramilitares que le sucedieron, 12.000 colombianos y colombianas cruzaron la frontera colombo-ecuatoriana hacia
la provincia de Sucumbios, de los cuales la mayora regres al pas espontneamente.
La Red de Solidaridad Social calcula que entre noviembre de 1996 y el ao 2000, 798
personas colombianas pasaron la frontera hacia Panam. Sin embargo, muchas de
stas fueron repatriadas por el Gobierno panameo y a las dems se les ha facilitado
su retorno. La disputa de los actores armados por grandes extensiones sembradas
con cultivos ilcitos en el Catatumbo, ha originado expulsiones transitorias de colombianos hacia Venezuela, poblacin repatriada por autoridades del pas vecino que tambin
han posibilitado su retorno. Se estima que desde agosto de 1999 alrededor 7.000
personas han pasado desde diferentes municipios del Norte de Santander al Estado
del Zulia12.
184 De otra parte, las tendencias regionales del desplazamiento han afectado principalmente los departamentos de Antioquia, Santander, Cesar, Bolvar y Choc, a los que
paulatinamente se le han sumado Putumayo, Valle, Cauca, Nario, Huila, Tolima y Guajira, particularmente afectados en el ao 2000. As mismo, las fronteras con Venezuela, Panam y Ecuador cada vez estn siendo ms afectadas por este fenmeno, con el
agravante que en la mayora de los casos las colombianas y los colombianos que las
han cruzado han sido obligados a retornar al pas, siendo violado el principio de non
refoulement (no devolucin) del derecho internacional de refugiados, sin obtener las
condiciones adecuadas de proteccin para sus vidas.
11
CODHES-SISDES (2001).
Monitoreo de poblacin
desplazada hacia las fronteras ao 2000. Bogot, febrero.
12 Red de Solidaridad Social
(2001). Desplazamiento
forzado, proteccin y refugio
en zonas fronterizas de Colombia. Bogot.
13 Plataforma Colombiana de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (2001). La
desventura de los desplazados, As van los DESC. Bogot, p. 24.
185 Algunos de los casos que muestran a travs de los aos la gravedad e intensidad del
desplazamiento son: las Comunidades de Paz de la regin de Urab (Antioquia y Choc), el desplazamiento de los municipios de Mapiripn (Meta), Carmen de Bolvar (Bolvar), Buga y Tulu (Valle del Cauca), la ocupacin pacfica del Comit Internacional de
la Cruz Roja (CICR) y los desplazamientos hacia las fronteras.
186 Comunidades de Paz13. Son formas alternativas en que se ha organizado la poblacin desplazada con el objeto de recuperar su territorio, retornar con garantas de
seguridad para sus vidas y el respeto de sus derechos humanos, mantener la unidad
comunitaria como caracterstica de identidad cultural, no ser involucrados en el conflicto y reconstruir sus proyectos de vida.
187 Un ejemplo de ellas es la Comunidad de Paz de San Francisco de Ass, cuyos integrantes se vieron forzados a desplazarse en marzo de 1997, despus de la incursin de
grupos armados y los bombardeos realizados en cercanas del ro Salaqu, en el mu52
nicipio de Riosucio (Choc). La Comunidad de Paz, en colaboracin con ONG nacionales, internacionales, Iglesia y embajadas europeas, se estableci a partir de octubre
del mismo ao, con el objetivo fundamental y compromiso de sus miembros de no
participar en la guerra de forma directa ni indirecta, ni colaborar con los actores del
conflicto armado o portar armas. Sin embargo, esta comunidad y otras siguen siendo
hostigadas, amenazadas y vctimas de asesinato por parte de los actores armados
que hacen caso omiso de la voluntad expresada de no involucrarse en el conflicto.
188
189
190
191
Un caso dramtico por la atrocidad con que actuaron los grupos paramilitares en
contra de la poblacin civil ocurri en Mapiripn (Meta)14. El 20 de julio de 1997
fueron masacradas por paramilitares siete personas en este municipio15. Los hechos
generaron el desplazamiento forzado de cerca de 2.000 personas. De acuerdo
con el alcalde del municipio el nmero de personas desplazadas corresponde al
85% de la poblacin, que se encontraba temerosa debido a la muerte de cerca
de 30 personas en zonas aledaas, en hechos que calific como aislados16.
Carmen de Bolvar (Bolvar). Uno de los casos que demostr la degradacin de
las acciones cometidas por los actores armados fue la masacre brutal, el 18 de
febrero, de 45 personas en el corregimiento de El Salado, en el municipio de Carmen de Bolvar (Bolvar), por paramilitares del Bloque Norte y Anor de las
Autodefensas Campesinas de Crdoba y Urab (ACCU)17. Por estos hechos cerca
de 15.000 personas se desplazaron hacia los municipios de Carmen de Bolvar,
Turbaco, Arjona y Cartagena (Bolvar), Ovejas y Sincelejo (Sucre) y Barranquilla
(Atlntico), entre otros18. La situacin de emergencia generada por el desplazamiento hacia el Carmen de Bolvar estuvo controlada en tanto se pudo dar asistencia humanitaria a las vctimas19, pero no se le dio seguimiento a la reubicacin
de las mismas20.
El caso de El Salado no es la primera vez que se presenta y, sin embargo, no hay
acciones claras, concretas y oportunas para prevenir y proteger a las personas
desplazadas en la regin de los Montes de Mara, demostrando la poca eficacia
de los sistemas de alerta temprana si no hay voluntad poltica del Estado para
hacerlos operativos21.
Departamento del Valle. Entre julio de 1999 y abril de 2000, la crisis de derechos humanos y de derecho humanitario en la regin del Valle del Cauca ha dejado como resultado el desplazamiento forzado de por lo menos 10.500 personas.
La gravedad de la situacin ha requerido acciones por parte del Estado y la sociedad civil; sin embargo, el panorama del desplazamiento no ha tendido a mejorar. Por el contrario, permanentemente existen amenazas de nuevos desplazamientos como consecuencia de graves violaciones a los derechos humanos22.
192 El primer desplazamiento de la poblacin se produjo despus de la incursin de grupos paramilitares en la regin desde el mes de julio de 1999. Adems, se han presentado combates entre paramilitares, guerrillas y ejrcito. Homicidios, masacres y quema
de viviendas, buses y camionetas han dejado como resultado por lo menos 132 personas muertas23,24.
14
La informacin hace parte del reporte sobre derechos humanos y derecho

humanitario de la Comisin
Colombiana de Juristas sobre
1997, prximo a publicarse.
15 Mapiripn se llena de
muertos ajenos y de casas
abandonadas. El Espectador, 16 de agosto de 1997.
Bogot, p. 11A.
16
Grupo de Apoyo a Organizaciones de Desplazados

(GAD) (1997). Desplazamiento interno en Colombia.
Boletn No. 5, Bogot, 16 de
julio a 15 de agosto de 1997,
p. 5.
17 Banco de datos de dere-
chos humanos y violencia

poltica de CINEP y Justicia y
Paz (BCJP) (2000). Noche
y niebla. Panorama de derechos humanos y violencia poltica en Colombia. BCJP No.
15, Bogot, p. 117.
18 Emergencia humanitaria
por desplazamiento. El Colombiano, Medelln, 27 de febrero del 2000, p. 6.

1.010 desplazados llegaron
a Marialabaja. El Universal,
Cartagena, 14 de marzo del
200, p. 7B.
19
Juristas (CCJ) (2000). Informe de visita al municipio de
Carmen de Bolvar y el
corregimiento de El Salado
(Bolvar), Misin humanitaria al Carmen de Bolvar (Bolvar), 1 y 2 de marzo del
2000. Convocantes Comisin Facilitadora de Paz y la
Convivencia Ciudadana en el
departamento de Bolvar y
CODHES, Bogot, mimeo, p.
6.
20
de derechos humanos y derecho humanitario en Colombia: Informe de Avance: abril
a septiembre de 2000.
Bogot, pp. 50-56.
21
53
Idem.
22
IMPACTO DEL DESPLAZAMIENTO Y ACCESO A LA EDUCACIN, A LA SALUD

Y A LA VIVIENDA DE LAS PERSONAS DESPLAZADAS POR LA VIOLENCIA25
Idem.
23 Un ao de violencia y de
desplazados en el Valle. El
Espectador, Bogot, 1 de
agosto de 2000, p. 2A.
24
CCJ (2001). Op. cit.
25
Algunos apartes de esta

seccin corresponden al artculo La desventura de los
desplazados, publicado en
Plataforma Colombiana de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (2000). Op.
cit., pp. 23-24.
26 En el mismo Informe,
CODHES seala que un sntoma que demuestra que el
desplazamiento se ha convertido en un instrumento
para modificar la estructura
de la tenencia de la tierra, es
que el fenmeno est dirigido contra hogares con posesin de tierras, pasando
consecutivamente de un
42% de familias propietarias
desplazadas en 1997, a un
46% en 1998 y a un 59%
en 1999. En este ltimo ao,
del total de hogares expulsados, 54.385, unos 32.087
(59%) eran pequeos y
medianos propietarios rurales dedicados a actividades
agropecuarias, de los cuales
16.685 abandonaron sus
propiedades, calculadas en
1.480.493 hectreas. CODHES (2000). CODHES Informa. Boletn de Prensa No.
30, Bogot, julio, pp. 2 y 7.
27 Romero, Flor Alba (1999).
Evaluacin de las polticas

pblicas en materia de desplazamiento forzado interno. Coloquio DESC (1999),
p. 4. Del 55% menor de 18
aos, un 12.7% es menor de
5 aos y un 19.8% tiene
entre 5 y 10 aos. Plataforma Colombiana de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (2000). Op. cit., p. 23.
28 Ibd.,
29
p. 24.
CODHES (2000). CODHES informa. Boletn de

Prensa No. 30, Bogot, 27
193 El desplazamiento forzado constituye hoy en Colombia la ms grave crisis humanitaria

de su historia. No slo por su magnitud, que alcanza en los ltimos 15 aos a cerca de
un 5% de la poblacin, sino que ha significado la fragmentacin del tejido social de las
comunidades afectadas, la modificacin por la fuerza de la estructura socio-demogrfica de las zonas de expulsin, la urbanizacin marginal en las grandes y medianas
ciudades y un empeoramiento progresivo de los niveles de vida de la poblacin.
194 Los fenmenos migratorios de carcter forzado han afectado sin duda en los ltimos
aos la tasa de desempleo, que supera el 20%, agravando la situacin de las vctimas
que con el desplazamiento perdieron su medio de subsistencia. Segn CODHES, el
desplazamiento forzado ha obligado a que 90.000 hogares hayan abandonado ms
de 3.000.000 de hectreas en el campo entre 1996 y 199926, lo que ha implicado un
proceso de recomposicin por la fuerza de la estructura de tenencia de la tierra, con
una incidencia directa en la crisis que soporta el sector agrario.
195 En el proceso del desplazamiento se violan mltiples derechos econmicos, sociales y
culturales. Grupos poblaciones considerados como especialmente frgiles (nios, mujeres
o minoras tnicas) se ven sometidos a una situacin que los expone a una mayor
vulnerabilidad con referencia al disfrute de sus derechos fundamentales. Sin embargo, las fuentes oficiales sobre los niveles de calidad de vida y condiciones socio-econmicas de la poblacin desplazada son escasas y dispersas.
196 Las principales vctimas del desplazamiento forzado interno en Colombia son las mujeres y las nias y nios. Las mujeres constituyen el 56% de la poblacin desplazada,
mientras que el 55% son personas menores de 18 aos. El 31% de las mujeres desplazadas han tenido que asumir la jefatura del hogar ya sea por muerte o abandono
del compaero o cnyuge27.
197 Las nias y los nios afectados por el desplazamiento, generalmente originarios del
rea rural, son proclives a desarrollar traumas psicoafectivos y procesos de inadaptacin al nuevo medio urbano, en la mayora de los casos en contextos de marginalidad
y pobreza. Un ejemplo de esta dinmica, es la desercin escolar que afecta a un 40%
de los nios en edad escolar tanto primaria como secundaria28.
198 El desplazamiento forzado est asociado a la pobreza y la exclusin social, siendo los
derechos a la vivienda, a la educacin, a la salud y al trabajo los que ms seriamente
se lesionan. En la quinta encuesta de hogares desplazados realizada por CODHES se
logr establecer que antes del desplazamiento, el 77% de hogares vivan en una casa
y el 64% eran propietarios, pero luego del desplazamiento slo el 34% de las familias
expulsadas logran vivir en una casa pero como arrendatarios, reducindose a 11%
las familias que acceden a la propiedad de una vivienda en el sitio de llegada. Adems,
las condiciones de habitabilidad son precarias pues el promedio de personas por hogar
es de 4,54, que se hacinan por lo regular en un solo cuarto (en el sitio de origen el
59% de las familias disponan de ms de un cuarto para dormir; en el lugar de llegada slo un 24% de ellas ocupan ms de un cuarto)29.
199 La vulneracin del derecho a la educacin de la poblacin desplazada en edad escolar es un hecho que se puede constatar si se tiene en cuenta que el 57%30 de los
54
nios, nias y jvenes estudiaban antes de que sus familias fueran desplazadas. En
los sitios de llegada, lo ms comn es que los escolares abandonen sus estudios o
deserten de la escuela debido a las difciles condiciones econmicas por las que pasan las familias, cuyos ingresos no alcanzan a solventar los gastos de sus hijos.
200 El derecho a la educacin tambin se les limita por la estigmatizacin a que son sometidos los menores y jvenes vctimas del fenmeno, a la escasez de cupos, la falta de
programas educativos y de capacitacin especficos para esta poblacin, con metodologas
y un currculo adecuado a sus necesidades. Asimismo porque las condiciones de pobreza
los obliga a vincularse tempranamente a actividades laborales y de subsistencia.
201 En cuanto al derecho al trabajo, lo que caracteriza la situacin de los desplazados es
su exclusin del mercado laboral, el desempleo, la vinculacin a labores informales y
a empleos temporales muy precarios. En la situacin anterior a la expulsin de sus
lugares de origen, slo el 2% de los jefes de hogar manifestaron no tener ocupacin
alguna, mientras que con posterioridad a este hecho el 48% se encuentran desocupados. CODHES ha interpretado que un obstculo de consideracin para que los jefes
de hogar desplazados encuentren empleo es su baja calificacin laboral pues el 61%
de ellos se dedicaba a labores agrcolas, como propietario o jornalero, antes de ser
expulsados forzosamente31.
202 Frente a los derechos a la salud y a la seguridad social, la quinta encuesta de hogares
desplazados realizada en 1999 arroj los siguientes datos: el 3% de las familias se
encuentran afiliadas al rgimen contributivo, el 1% al rgimen especial, el 19% se
vinculan al sistema mediante el rgimen subsidiado y el 19% han accedido a los servicios de salud por convenios realizados con el Ministerio de Salud, en cumplimiento
de lo dispuesto en la Ley 387/97. Un 58% de los hogares entrevistados se encuentran en condicin de vinculados al sistema, es decir, no tienen acceso a ningn servicio de salud32. Este limitado acceso a los servicios de salud se opone a lo ordenado
por la Ley 387 que ordena una atencin integral para la poblacin desplazada, que
no slo significa el tratamiento mdico necesario sino tambin la asistencia psicosocial
que una nfima parte de las vctimas reclama.
203 A pesar del establecimiento de procedimientos especiales para garantizar el acceso
al derecho a la educacin, al derecho a la salud y al derecho a la vivienda, de acuerdo
con varios decretos, resoluciones y acuerdos, la poblacin desplazada por la violencia
sigue sin tener un goce efectivo de tales derechos.
204 Algunas de las deficiencias de estos programas estn relacionadas con no contar con
recursos suficientes para su ejecucin, pues tales procedimientos no tienen un carcter diferenciado de atencin para este grupo poblacional, teniendo en cuenta las caractersticas especficas del mismo, y con el desconocimiento del impacto real del
desplazamiento sobre la posibilidad de acceder a los derechos.
205 Es casi inconcebible que luego de un ao de desplazamiento, de haber recibido excepcionalmente seis meses de asistencia humanitaria, la poblacin desplazada no est
en condiciones de pagar la educacin de sus hijos, los servicios en salud y un crdito
de vivienda, sin un trabajo que le permita vivir dignamente y sin haber recibido la reparacin integral de los daos causados.
206 Finalmente, la conclusin ms importante respecto de la crisis humanitaria que representa el desplazamiento forzado en el pas, despus de ms de cinco aos de evolu55
de julio, p. 10. En el mismo

sentido, la investigadora Flor
Alba Romero (1999), op. cit.,
indic que el 67.16% de la
poblacin desplazada era
propietaria de una vivienda;
despus del desplazamiento la cifra se redujo a 42.4%.
Antes del desplazamiento el
11.5% viva en una pieza o
cuarto, despus del mismo
la cifra aumenta a 56.5%,
condiciones en las que hay
graves riesgos higinicos y
de convivencia, p. 7.
30 CODHES (2000). Op. cit.,
p. 10.
31 Ibd., p.
32
Idem.
11.
cin y agravamiento permanente, es que un fenmeno de esta naturaleza y dimensiones no podr ser superado si no existe un compromiso real del Estado colombiano de
formular y, particularmente, ejecutar polticas que respeten, protejan y no vulneren
los derechos de las personas desplazadas. Lo anterior entendiendo que, lejos de ser
un problema, son vctimas de violaciones a los derechos humanos, de una infraccin
al derecho humanitario, de un delito y de un crimen de guerra, que tienen derecho a
no ser discriminados y a recibir una reparacin integral por los daos causados.
POLTICAS PBLICAS PARA LA ATENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

207 A lo largo del perodo han sido mltiples y variadas las polticas de atencin a la poblacin desplazada, lo que ha generado que difcilmente se haya podido consolidar una
estructura nica, integral, coordinada y eficaz para la atencin de este fenmeno.
208 Desde 1994, cuando el tema fue integrado al Plan de Nacional de Desarrollo El Salto
Social del gobierno de Ernesto Samper, hasta la fecha, se han publicado cuatro documentos del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes)33, una ley, un
decreto que reglamenta parcialmente la misma, mltiples decretos, resoluciones y
circulares de las instituciones encargadas de dar atencin a la poblacin desplazada
y un Plan Estratgico para la Atencin a la Poblacin Desplazada, por parte de la
Red de Solidaridad Social, entidad que desde 1999 es la encargada de coordinar las
polticas de atencin en la materia.
33
Los documentos Conpes

son elaborados por el Departamento Nacional de
Planeacin y aprobados por
el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social. Estos documentos dan los
lineamientos por los que se
debe guiar la poltica en determinadas materias y establecen
funciones
y
responsabilidades a las instituciones del Estado encargadas de ejecutarla.
34
Grupo de Apoyo a Organizaciones de Desplazados

(GAD) (1999). Seguimiento a las recomendaciones del
representante del secretario
general de Naciones Unidas
para los desplazamientos
internos, 1996-1999.
Bogot, p. 32.
35 Ibid.,
pp. 35-37.
209 A lo anterior se le suman cuatro sentencias de la Corte Constitucional y una del Consejo de Estado, todas de fundamental importancia, que ordenan y dan lineamientos
sobre la forma en la que se debe desarrollar la poltica en materia de desplazamiento
forzado, buscando reconocer las dimensiones y caractersticas del mismo y la prelacin que se le debe dar a esta poblacin teniendo en cuenta las precarias condiciones
en las que subsisten y su condicin de vctimas de una mltiple, compleja y continuada
violacin a los derechos humanos.
210 En septiembre de 1995 fue publicado el documento Conpes No 2804 donde se estableci el Programa Nacional de Atencin Integral al Desplazamiento, que buscaba
principalmente dar solucin al desplazamiento en el contexto del retorno voluntario y
el reasentamiento. Defini el desplazamiento como una violacin al derecho humanitario y mltiples violaciones a los derechos humanos. De igual forma, defini la condicin de persona desplazada, la poblacin objetivo de la atencin y los componentes
de la misma, siendo stos la prevencin, la asistencia humanitaria, las soluciones duraderas y la proteccin34.
211 El segundo documento Conpes No. 2924 fue aprobado en el mes de mayo de 1997 y
dio las pautas necesarias para crear el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia, con el objetivo de establecer una estructura adecuada de atencin, con obligaciones especficas para las instituciones, entre otros.
Una parte sustancial del documento fue la evaluacin del desarrollo de la poltica en
materia de desplazamiento. Dos aos despus de haber sido aprobado el primer documento Conpes, se evidenci que no exista una poltica articulada que no se concentrara nicamente en el aspecto humanitario y, por otro lado, que algunas de las principales
deficiencias se debieron a la escasez de recursos necesarios para desarrollar los diferentes programas relacionados con el desplazamiento35.
56
212 En el mismo ao fue promulgada la Ley 387/9736, que recogi la mayora de los
lineamientos expuestos en el documento Conpes No. 2924 y que estableci la responsabilidad del Estado en el diseo y ejecucin de medidas que prevengan el desplazamiento y atiendan y protejan adecuadamente a la poblacin desplazada por la violencia37.
As mismo, cre el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
por la Violencia y defini la estructura en la que tal Sistema se pondra en funcionamiento, incluyendo la destinacin de recursos especficos.
213 La ley se reconoce como un avance en materia de formulacin de polticas pblicas, a
pesar de las debilidades y limitaciones en su aplicacin, teniendo en cuenta que slo
tres aos y medio despus fue reglamentada parcialmente por medio del Decreto No.
2569/00, dotndola de herramientas jurdicas que faciliten su ejecucin.
214 Entre 1995 y 1999, el tema del desplazamiento mantuvo la estructura del Sistema
Nacional de Atencin Integral pero en varias ocasiones cambi la institucin encargada de coordinar la ejecucin de las diferentes polticas. Se pas de tener una Consejera
Presidencial para la atencin al desplazamiento, a dejar el tema bajo la responsabilidad de la Unidad de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y, a partir de 1999,
de la Red de Solidaridad Social. Uno de los principales problemas que tiene el manejo
del fenmeno del desplazamiento es la poca coherencia que hay entre las diferentes
instituciones del Estado encargadas de manejar el tema, as como la inexistencia de
una poltica estructural que supere el inters inmediatista del gobierno de turno. Es
de esperarse que con el cambio de gobierno a partir del prximo ao, la estructura
actual no tenga modificaciones que impliquen mayor detrimento en las condiciones de
vida de la poblacin desplazada por la violencia.
215 El tercer documento Conpes No. 3057, publicado en el mes de noviembre de 1999,
mantuvo en gran parte la estructura que se vena manejando, a pesar del cambio en
la entidad coordinadora de la ejecucin de la poltica, la Red de Solidaridad Social (RSS).
Uno de los aspectos innovadores de este documento Conpes fue la creacin de la
Unidad Tcnica Conjunta (UTC), como un organismo bipartito del que hacen parte ACNUR
y la RSS, especializado en el tema y que presta ayuda y asesora tcnica a esta ltima
con el fin de mejorar la atencin a la poblacin desplazada.
216 A finales del mismo ao, la RSS public el Plan Estratgico para el Manejo del Desplazamiento Interno Forzado por la Violencia, definiendo las estrategias que la institucin desarrollara en los siguientes tres aos, relacionadas con el mejoramiento de
los programas de atencin humanitaria, y consolidacin y desarrollo de los programas de restablecimiento, prevencin y proteccin de la poblacin desplazada38.
217 A pesar de la importancia del documento en tanto facilita la organizacin de la estructura, tiene limitantes dado que no considera un aumento en la poblacin desplazada,
no cuenta con recursos que garanticen la ejecucin de la poltica y establece programas a ser desarrollados por la sociedad civil en trminos de corresponsabilidad, cuando
la atencin a la poblacin desplazada es responsabilidad primaria del Estado 39.
218 En diciembre de 2000 fue promulgado el Decreto No. 2569/00 por el que se reglament parcialmente la Ley 387/97, siendo la reglamentacin una de las recomendaciones principales hechas al Estado colombiano por parte tanto del representante del
secretario general de Naciones Unidas para los desplazamientos internos, Sr. Francis
Deng, como de ONG nacionales e internacionales. Con la reglamentacin se le da cum57
36
Ley 387/97 por la cual

se adoptan medidas para la
prevencin del desplazamiento forzado; la atencin,
proteccin, consolidacin y
estabilizacin socioeconmica de los desplazados internos por la violencia en la
Repblica de Colombia.
37 Artculo 3 de la Ley 387/
97.
38
de los derechos humanos y
del derecho humanitario en
Colombia: Informe de Avance sobre 1999. Bogot,
marzo, p. 48.
39 Ibd., p.
48.
plimiento a la Sentencia de la Corte Constitucional SU-1150/00, que ordenaba tal procedimiento en un espacio no mayor a seis meses.
219 El resultado, lejos de ser satisfactorio, tiene defectos graves como la cesacin de la
condicin de desplazado, la limitacin temporal para presentar la declaracin que le
permite a la persona desplazada ser reconocida como tal por parte del Estado, las
causales para que una persona sea excluida del Registro nico de Poblacin Desplazada, el concepto de los programas de retorno y, finalmente, la limitacin presupuestal
que se le da a todos los programas de atencin del Estado40.
220 Por otro lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado se han pronunciado en
torno al tema del desplazamiento en varias oportunidades. La primera de ellas, con la
sentencia de la Corte Constitucional, tutela T-227/97, relacionada con el caso de las
personas desplazadas de la Hacienda Bellacruz, en el corregimiento de Pelaya (Cesar) y que buscaban ser reubicadas en el departamento de Cundinamarca. En agosto
de ese ao, la gobernadora de Cundinamarca frente a la situacin declar que no
aceptara personas desplazadas en el departamento y adelant una campaa para
evitar su reubicacin. El fallo de tutela, a favor de las personas desplazadas, reconoci que este tipo de actuacin atentaba contra varios derechos fundamentales de las
mismas41.
221 La segunda sentencia de unificacin de la Corte Constitucional, SU-1150/00, adems
de resolver tres tutelas interpuestas en diferentes momentos por personas desplazadas de las ciudades de Medelln (Antioquia) y Cali (Valle), es de fundamental importancia en tanto trata el tema del desplazamiento de manera integral y ordena varios
tipos de lineamientos para que sean adoptados por el Estado colombiano. Adems de
reconocer la crisis humanitaria generada por el desplazamiento, dio particular importancia a la necesidad de cumplir con las recomendaciones internacionales sobre el
tema y aplicar los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, reglamentar
la Ley 387/97 y dotar de recursos financieros suficientes para atender a las personas
desplazadas por la violencia, entre otros42.
40
de derechos humanos y derecho humanitario en Colombia: Informe de Avance: abril
a septiembre de 2000.
Bogot, mayo, p. 60.
222 La tercera sentencia de la Corte Constitucional, T-1635/00, dio respuesta a la tutela

interpuesta por las personas que se encontraban en la ocupacin pacfica del Comit
Internacional de la Cruz Roja, obligando al Estado a resolver la situacin teniendo particular consideracin por el efecto generado en contra de los derechos de las nias y
los nios, principales vctimas del conflicto armado, del desplazamiento y de la ocupacin misma, no propiciada por ellos sino por los mayores43.
Juristas (2001). Op. cit., pp.
57-58.
223 Finalmente, la cuarta sentencia de tutela de la Corte Constitucional, T-327/01, busc

proteger el derecho de una persona desplazada y su familia al ser incorporadas en el
Registro nico de Desplazamiento. El fallo de esta sentencia es de suma importancia
dado que reconoce que el Registro slo debe ser utilizado como una herramienta tcnica
y no como una limitante para el reconocimiento de los derechos de las personas desplazadas, por lo que los funcionarios pblicos debern dar cumplimiento al principio
constitucional de Buena Fe y garantizar el acceso a los derechos de las personas desplazadas incluyendo el derecho a la verdad, la justicia y la reparacin.
43 Corte Constitucional, Sentencia T-1635/00, 27 de

noviembre de 2000, M.P. Jos
Gregorio Hernndez Galindo.
224 Por otro lado, el Consejo de Estado se pronunci recientemente con la sentencia ACU1762 del 25 de enero de 2001. Se destaca el reconocimiento que toda persona desplazada tiene el derecho a soluciones definitivas a su situacin, por lo que los programas
41 Corte Constitucional, Sen-
tencia T-227/97, 5 de mayo

de 1997, M.P. Alejandro
Martnez.
42
58
para atenderlos son especiales, a los que deben tener acceso cada vez que se encuentren en esa situacin, esto es, en el caso en que hayan sido obligados a desplazarse ms de una vez.
225 En trminos generales, desde 1995 se han dado avances importantes relacionados
con la formulacin de polticas pblicas para la atencin a las personas desplazadas
por la violencia. Sin embargo, las mismas no se han ejecutado a cabalidad y no se han
traducido en una mejora en la calidad de vida de esta poblacin.
226 Los lmites de la accin estatal frente al desplazamiento forzado interno se pueden
ilustrar haciendo referencia a las siguientes circunstancias: falta una verdadera voluntad de parte del Gobierno para desarrollar una poltica pblica integral frente al
fenmeno creciente del desplazamiento, reflejada en que:
227
a) no se ha reconocido por parte de las autoridades la magnitud del fenmeno.
228
b) el Gobierno no ataca las causas blicas y sociales del fenmeno. Por ejemplo, el
desplazamiento resultado del accionar militar de los actores en contienda, esto a
juicio del Defensor del Pueblo, implicara una responsabilidad estatal por falla en
el servicio sea por omisin o por accin de las autoridades, dado que no se protege la vida, la honra y los bienes de los ciudadanos.
229
c) el desplazamiento an no es un tema prioritario del Estado. No se ha incluido en

la agenda de paz ni tiene un lugar adecuado dentro del presupuesto de la Nacin44.
230
d) existe una incoherencia de la poltica fiscal del Gobierno y una dependencia a la

financiacin externa para atender a la poblacin desplazada (Plan Colombia, cooperacin internacional).
231
e) en cuanto a la asistencia humanitaria y a la reincorporacin de las vctimas, la

respuesta estatal es precaria y se reduce al asistencialismo de emergencia (art.
15, pargrafo, Ley 387).
232
f) se ha dado a la reglamentacin de la Ley un carcter puramente tcnico, sin participacin de las vctimas y reducida a hacer ajustes institucionales. Dado que la
coordinacin delegada en la Red de Solidaridad del Sistema Nacional de Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia no es real, sus decisiones no
son vinculantes para las dems autoridades del Ejecutivo y stas no consideran
el desplazamiento como un tema de poltica pblica sino slo como una contingencia. No por nada el defensor del pueblo ha propuesto que parte del inicio de
la solucin definitiva a la problemtica de los desplazados pasa por constituir una
entidad pblica con la fuerza de un ministerio que tenga competencia para imponer dentro del Gobierno las decisiones en esta materia.
233 Otro hecho que refleja la inconsistencia de la poltica pblica sobre desplazamiento es
el incumplimiento de muchas de las recomendaciones de la ONU, formuladas por el Sr.
Francis Deng, representante del secretario general de Naciones Unidas para los Desplazados Internos, en 1994 y a principios del 2000. Por ejemplo, no existe proteccin
y prevencin contra el desplazamiento, lo que se demuestra con el hecho de que el
fenmeno se sigue incrementando ao tras ao. No existe un sistema de alerta temprana eficaz o las autoridades no la atienden oportunamente. Los actores del conflicto no respetan ni la seguridad fsica ni la vida de los desplazados, como tampoco han
tenido respeto por las organizaciones humanitarias, nacionales o internacionales,
59
44
Quiz uno de los elementos que demuestran la falta

de voluntad de par te del
Estado para promover una
verdadera poltica pblica de
atencin integral para la
poblacin desplazada es el
tema presupuestal en relacin con la magnitud del fenmeno. El Estado slo
reconoce la cuarta parte del
nmero de desplazados que
algunas organizaciones no
gubernamentales, como
CODHES, afirman existen en
el pas, por lo cual limita el
presupuesto slo a la poblacin registrada como desplazada, que se encuentra
alrededor de medio milln. El
presupuesto que se destina
bsicamente se dirige a la
asistencia de emergencia,
que de acuerdo con el pargrafo del artculo 15 de la Ley
387 de 1997, slo se garantiza por tres meses, excepcionalmente prorrogables
por otros tres meses ms, y
no se ubican fcilmente
rubros importantes que puedan garantizar la estabilizacin socio-econmica de la
totalidad de las vctimas en
un plazo razonable. Esta divergencia entre la poblacin
desplazada estimada y el
presupuesto que se aprueba para la atencin de los
desplazados registrados,
produce un dficit financiero considerable en la ejecucin de la poltica pblica.
En respuesta dada por la Red
de Solidaridad Social al cuestionario enviado por la Comisin de Derechos Humanos
y Audiencias del Senado de
la Repblica, en diciembre de
2000, sobre el aspecto financiero para atender a los desplazados, tal entidad sostuvo que de los US$
499.208.400 previstos para
el Plan Colombia para el perodo 2000-2002, se encontraban destinados US$
197.327.013 para los programas de atencin de los
impidiendo sus buenos oficios y obstaculizando en muchos lugares el acceso a las

ayudas humanitarias. Tanto el Estado colombiano como los Estados vecinos incumplen
el derecho de asilo y el derecho de los refugiados. El registro de los desplazados es
precario y obstaculiza su acceso a la ayuda humanitaria; la mayora de los desplazados carecen de sta. El retorno de las comunidades sometidas a desplazamiento no
se garantiza en condiciones de seguridad y dignidad.
234 La asistencia estatal en los procesos de reubicacin y estabilizacin socioeconmica
de las comunidades afectadas es insuficiente, dado que se acompaan los casos ms
o menos emblemticos y, por lo mismo, no todos los grupos de desplazados reciben
ayuda, debiendo establecerse en las grandes ciudades en cinturones de miseria, desprovistos de servicios pblicos y sanitarios, sin condiciones materiales para el empleo
y para su reinsercin a la vida social.
desplazados, teniendo disponibles la RSS US$10.000.000

y esperando una adicin de
parte del Fondo de Inversiones para la Paz de
US$12.500.000. Sin embargo, la RSS reconoci en un
debate ante el mismo Senado, realizado el da 20 de
marzo de 2001, que para
atender a la poblacin desplazada se requera un presupuesto de
$490.000.000.000, que
para el ao 2000 se haban
aprobado $40.000.000.000
y de stos tan slo se haba
desembolsado una partida
de $2.000.000.000 durante el primer trimestre de este
ao, lo que indica un dficit
enorme de los recursos financieros comprometidos
por el Estado para hacer
frente a la crisis humanitaria que significa el desplazamiento interno.
60
L OS DERECHOS DE LAS MADRES Y JARDINERAS

COMUNITARIAS
CAPTULO 7
235 En noviembre de 1995, el Comit del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,

Sociales y Culturales de las Naciones Unidas examin el tercer informe del Gobierno
de Colombia y los informes alternativos presentados por organizaciones no gubernamentales2, y la Defensora del Pueblo. A partir del estudio de dichos documentos, el
Comit aprob, entre otras, las siguientes recomendaciones:
236 24. El Comit insta a que se preste mayor atencin al problema de la discriminacin
contra la mujer y que se apliquen programas para erradicar las desigualdades entre
el hombre y la mujer. Al mismo tiempo, esos programas deberan destinarse a aumentar la conciencia pblica y el inters por los derechos econmicos, sociales y culturales de la mujer.
237 28. El Comit considera tambin que el Gobierno de Colombia debera:
238 Mejorar la formacin de las madres comunitarias y regularizar su situacin laboral,
tratndolas a todos los fines como trabajadores empleados por una tercera persona.
239 Sin embargo, el Estado y las instituciones responsables, el Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar (ICBF) y el Departamento Administrativo de Bienestar Social de Bogot
(DABS) siguen desconociendo dichas recomendaciones.
240 La cobertura del programa de madres comunitarias viene disminuyendo gradualmente. Hasta 1999 cada hogar reciba 15 nios y nias. Para el ao 2001 se ha reducido
a 14. El ICBF alega entre las razones para este recorte, el dficit presupuestal y la
crisis econmica por la que atraviesa el Instituto, motivo por el que se ve obligado a
cerrar hogares y a disminuir la cobertura.
241 Para las mujeres trabajadoras -entendido el trmino como prestadoras de servicios a
cambio de un salario-, el Estado sigue manejando categoras como las de madres
comunitarias, trabajadoras voluntarias, solidarias y, en todo caso, madres cuyas obligaciones de levantar nuevas generaciones son de su exclusiva competencia,
habilidad y exigencia.
242 De acuerdo con el Informe elaborado por el Comit Interinstitucional de organizaciones que apoya a las madres, y las madres comunitarias mismas, el Programa contaba
61
Informe del Comit

Interinstitucional de los DESC,
educadoras comunitarias,
Fundac, GAP e ILSA, elaborado por Mar tha Ivonne
Urquijo, septiembre de 2000.
2
Comisin Andina de Juristas - Seccional Colombia (hoy

Comisin Colombiana de Juristas), Grupo de Apoyo Pedaggico (GAP). Proceso de
las Comunidades Negras en
Colombia, Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA),
Fundacin de Apoyo Comunitario (Fundac) y Colectivo
de Abogados Jos Alvear
Restrepo.
para el ao 2000 con 81.817 madres comunitarias atendiendo cerca de 1.300.000

nios y nias en sus viviendas, y 1.108 madres jardineras con 12.384 nios y nias.
Son 82.925 mujeres a las que el Estado colombiano y las entidades les siguen negando su condicin de trabajadoras. Segn el Informe referido del Comit Interinstitucional,
la bonificacin de la madre comunitaria para el ao 2000 fue de $134.442 (US$62.5)
y est liquidada sobre la base de 14 nios y nias, atendidos a un valor de $9.603
(US$4.5)) cada uno. En el ao 2001, cada hogar comunitario atiende 13 infantes y en
algunos departamentos slo 12 nios y nias, con una bonificacin que oscila entre
US$62.5 0 y US$58, respectivamente. El informe muestra que el ingreso de una madre comunitaria no ha pasado en los ltimos aos de US$66, equivalentes al 50% del
salario mnimo, definido en US$133 para el ao 2001.
243 Por su parte, la bonificacin de una madre jardinera, aunque superior a la beca de
la madre comunitaria, sigue estando por debajo del salario mnimo legal. sta es pagada sobre 11 y 12 nios y nias atendidos a razn de $21.914 (US$10.2) cada uno.
En promedio el ingreso de una educadora del DABS fue en 1998 el 66.3% del salario
mnimo legal, en 1999 el 76% y en el 2000 lleg al 81% del salario mnimo.
INGRESOS DE LAS EDUCADORAS COMUNITARIAS

CUADRO COMP
ARA
TIVO
COMPARA
ARATIVO
300000
200000
100000
0
203826
236438
260100
212238
135242
180074
109056
1998
Salario Mnimo Legal
120226
133174
1999
2000
Educadora ICBF
Educadora DABS
Fuente: Investigacin del Comit ProDESC de las Educadoras Comunitarias.
244 En lo relacionado con la situacin de la seguridad social para las madres comunitarias, el paulatino reconocimiento de algunos beneficios del sistema ha sido resultado
ms de la presin que han ejercido sus organizaciones gremiales sobre el Estado,
que expresin de una verdadera poltica de garanta de ste frente a las mujeres de
los hogares comunitarios. Gracias a sus luchas, las madres han ido obligando al Estado a reconocer gradualmente algunas garantas del sistema de seguridad social, aunque an no han sido protegidas integralmente por el sistema. An as, el Estado sigue
legislando en contra de sus intereses como trabajadoras y los de su grupo familiar,
obstaculizando su acceso pleno a los servicios del sistema.
245 Mediante el Decreto 1791 de 1990 se le reconoci a las madres comunitarias el seguro de enfermedad general y maternidad sin incluir medicina familiar, recibiendo en
consecuencia el pago de incapacidades y licencias por maternidad como afiliadas al
Instituto de los Seguros Sociales. Posteriormente, la Ley 6 de 1990 destin una partida de US$2,3 millones para apoyar la atencin en salud de las madres comunitarias.
62
246 Con la promulgacin del sistema general de seguridad social de la Ley 100 de 1993,
artculo 157, literal A), numeral 2), se incluye a las madres comunitarias en el rgimen subsidiado del que trata el art. 211 de la misma Ley. El Decreto 1895 de 1994 en
su art. 6 consagr adicionalmente que estas mujeres, entre otros sectores, tendran
prelacin tanto para recibir el subsidio, como para efectos de la expansin gradual
del Plan de Seguridad Social en Salud.
247 La Ley 223 de 1995, en el art. 14, numeral 1, aument dos puntos adicionales del
Impuesto al Valor Agregado (IVA) con destinacin al menos en un 30% para gastos
del rgimen subsidiado en salud, establecido previamente en la Ley 100 de 1993, con
el propsito de completar el valor de la unidad por capitacin de las madres comunitarias para garantizar su afiliacin como trabajadoras solidarias al ISS o a una empresa promotora de salud (EPS) de su libre escogencia, con el fin de recibir los beneficios
que establece el rgimen contributivo.
248 De la beca que le es reconocida a la madre comunitaria, inferior al salario mnimo,
aporta al sistema contributivo de seguridad social en salud una suma mensual equivalente a $10.500 (US$4.9), para ser beneficiaria exclusiva pues los miembros de su
familia se encuentran excluidos del sistema de seguridad social en salud, de acuerdo
con el artculo 1 de la Ley 509 de 1999.
249 Igualmente, cada madre comunitaria es responsable de hacer sus aportes al Sistema
General de Pensiones, alrededor de $10.700 (US$4.97) mensuales, existiendo una
situacin de ilegalidad en lo atinente a estas cotizaciones por tener ellas unos ingresos mensuales inferiores al salario mnimo. El art. 18 de la Ley 100 ordena expresamente que En ningn caso la base de cotizacin podr ser inferior al monto del salario
mnimo legal mensual vigente3.
250 La Ley 509 de 1999 estableci en su artculo 2 una cotizacin del 8% sobre la bonificacin que reciben las madres comunitarias para ser afiliadas al rgimen contributivo en salud, ordenando que en caso de que tal bonificacin resulte inferior a la mitad
de un salario mnimo mensual vigente, el porcentaje del aporte para salud se liquidar
sobre la base del 50% de este salario mnimo. El pargrafo 2 del artculo 4 de la misma Ley dio la posibilidad de que las madres comunitarias completaran el valor total de
la cotizacin del 12%, es decir, un 4% ms al establecido sobre la beca para obtener
el derecho a la cobertura familiar del rgimen contributivo.
251 Pese a lo anterior, el Decreto No. 047 del 19 de enero del 2000 cambi desfavorablemente las anteriores condiciones, al autorizar en su artculo 22 que las madres comunitarias en calidad de trabajadoras independientes pueden afiliar al grupo familiar al
rgimen contributivo en salud, pagando por concepto de cotizacin mensual el equivalente al 12% de dos salarios mnimos mensuales, lo que viola directamente lo dispuesto en el Pargrafo 1 del artculo 1 de la Ley 509 de 1999, que ordena que tratndose
de seguridad social de las madres comunitarias, las prestaciones econmicas por este
concepto se deben liquidar con base en las sumas que efectivamente reciban las educadoras comunitarias, es decir, con base en la beca reconocida por los reglamentos
del ICBF.
252 Las condiciones que establece el artculo 22 del Decreto No. 047 del 2000 resultan
contradictorias y excesivas cuando hasta hoy las madres comunitarias no son reconocidas como trabajadoras por parte de las entidades pblicas encargadas de los pro63
En reciente estudio para

el Comit Interinstitucional de
los DESC y madres comunitarias, realizado por Martha
Ivonne Urquijo P. Seguimiento a la Recomendacin del
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, relativa a las
Madres Comunitarias de
septiembre de 2000. Mimeo,
sobre una muestra de 310
encuestas recogidas en Bogot entre madres comunitarias, adscritas al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, se encontraron los siguientes datos: el 54% de
las madres comunitarias son
jefas de hogar, con un promedio de 2,48 hijos a su
cargo; el 76% de la mujeres
de la muestra se encuentran
afiliadas al rgimen contributivo en salud, pero el 9,2%
de ellas pertenecen a este
rgimen en calidad de beneficiarias; el 12,6% se encuentra en el rgimen subsidiado.
Segn el estudio, los aportes que realizan las trabajadoras comunitarias afiliadas
al rgimen contributivo en
salud se expresan en las siguientes cifras: el 45,5% de
las afiliadas pagan aportes
mensuales que se encuentran en un rango que oscila
entre $10.000 y $15.000, el
32,8% cotizan entre
$16.000 y $20.000 mensuales y el 8,9% cotizan entre
$21.000 y $32.000 mensuales y 12,8% contribuyen con
alrededor de $60.000 (12%
sobre dos salarios mnimos
vigentes). El 27 % de las trabajadoras comunitarias que
se encuentran cotizando al
rgimen contributivo pagan
$ 7.000 adicionales para
cubrir los aportes al sistema
de pensiones.
gramas de atencin a los menores de 7 aos y no alcanzan a percibir un salario mnimo mensual legal como contribucin por los servicios que prestan en los hogares comunitarios de Bienestar.
253 Como consecuencia de lo anterior, las madres comunitarias, que en un significativo
porcentaje son mujeres cabeza de familia, se ven en incapacidad econmica real para
cubrir los aportes que les exige la mencionada norma, resultando vulnerados sus derechos
fundamentales a la salud y a la igualdad, as como los de los miembros de su familia,
puesto que el artculo 17 del mismo Decreto prohbe su afiliacin para ser beneficiarios de los servicios del rgimen contributivo en salud; para serlo, el artculo 22 mencionado condiciona a la madre comunitaria a cotizar un 12% de dos salarios mnimos.
254 Si no existe un rgimen especial que regule el vnculo de trabajo entre las madres
comunitarias con las entidades estatales responsables de los programas en que participan, se debe pensar entonces en la observancia de las normas superiores que en
los tratados internacionales y en la Constitucin Poltica protegen el derecho al trabajo y que materializan el ideal de la dignidad humana y de la justicia. Lo que no se
puede admitir es que sea el mismo Estado el que a travs de subterfugios jurdicos
viole los derechos de las trabajadoras comunitarias y no asuma sus obligaciones sociales, bajo el argumento que determinado servicio pblico ha empezado a ser gestionado por las comunidades con las cuales no existe relacin laboral alguna, convirtiendo
la aspiracin constitucional del Estado social de derecho en una simple enunciacin
filosfica sin mayores consecuencias en la realidad.
255 Actualmente, el Sindicato de Trabajadoras al Cuidado de la Infancia de los Hogares de
Bienestar (Sintracihobi), la Asociacin de Mujeres por una Colombia Mejor (Amcolombia),
el Comit Interinstitucional de los DESC, educadoras comunitarias y las organizaciones de apoyo4, vienen discutiendo un proyecto de ley que mediante un acto legislativo
reconozca ante el Consejo de Estado los derechos laborales de las madres y jardineras comunitarias y una demanda de nulidad de los artculos 17, 19 y 22 del Decreto
047 del 2000.
Fundac, GAP, ILSA, el Servicio Colombiano de Comunicacin y el Colectivo de

Abogados Jos Alvear
Restrepo.
64
SITUACIN DE LA NIEZ
CAPITULO 8
256 Transcurrida una dcada desde que el Estado ratific la Convencin sobre los Derechos del Nio, ste an no ha asumido con responsabilidad las obligaciones en ella
contenidas. A pesar de que la Constitucin Poltica Colombiana reconoce la prevalencia de los derechos de los menores sobre los de los dems2, su respeto y aplicacin
integral estn lejos de lograrse.
257 En Colombia hay 6814.217 nias y 7079.504 nios3, muchos de los cuales padecen
una crtica situacin de derechos humanos. Si bien hay nias y nios que en el pas
tienen un entorno adecuado y favorable a su pleno desarrollo, existe una importante
poblacin infantil y adolescente cuyos derechos son cotidianamente vulnerados. Muchas nias y nios colombianos son vctimas de violaciones a sus derechos a la igualdad, a la educacin, a la salud, al cuidado y proteccin, a la vida, a la integridad personal
y a la libertad, as en los espacios pblicos como en los privados, tanto dentro del
conflicto armado como por fuera de l. Esas serias violaciones a los derechos humanos atentan gravemente contra principios bsicos de la Convencin e implican el desconocimiento estatal de la obligacin de asistir y proteger a los menores para garantizarles
un desarrollo armnico e integral.
258 Al igual que las violaciones a los derechos humanos de los otros grupos de la sociedad colombiana, las violaciones a los derechos de las nias y los nios se quedan en
la casi total impunidad y, por lo tanto, esas vctimas ni reciben reparacin ni se ven
restablecidas en sus derechos. Es de mxima importancia para el cumplimiento de la
Convencin que se supere esa impunidad y, por lo tanto, que se sancione efectivamente a los infractores y se repare integralmente a las vctimas.
259 En este informe se contemplan las violaciones cometidas, por accin u omisin, por
agentes del Estado. Tambin se considera la responsabilidad del Estado, por accin,
omisin, tolerancia o aquiescencia por parte de sus mandatarios, frente a violaciones
perpetradas por paramilitares. Se tienen en cuenta as mismo las graves vulneraciones
por parte de las guerrillas que, adems de constituir infracciones al derecho internacional humanitario, comprometen la responsabilidad del Estado por incumplimiento
del deber de garantizar el respeto a los derechos humanos.
65
Basado en el informe alternativo al Segundo Informe

del Estado colombiano ante
el Comit de los Derechos del
Nio. Presentado por la Comisin Colombiana de Juristas.
2 Constitucin Poltica de
Colombia, artculo 44.
3
DNP (1996). Sistema de

Indicadores Sociodemogrficos para Colombia (SISD).
Departamento Nacional de
Planeacin. Niez. SISD &
DNP, Boletn No. 12, Cuadro
No. 1. Bogot, p. 7.
260 En general, hay una negacin casi absoluta de los ms esenciales derechos de muchas nias y nios colombianos y una completa ineficacia estatal en el cumplimiento
de la obligacin de asistir y proteger a la niez para asegurar su desarrollo armnico.
Esto constituye un grave incumplimiento por parte del Estado colombiano de los objetivos fundamentales de la Convencin.
SITUACIN GENERAL DE VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS

NIAS Y NIOS
261 Anualmente, el Instituto de Medicina Legal informa sobre un promedio de 9.500 casos de violencia fsica y 9.300 casos de abuso sexual contra nias y nios4. En 1999
haba ms de 25.000 nias y nios ejerciendo la prostitucin, de los cuales se calcula
que tres cuartas partes son nias5.
4
Informacin suministrada
telefnicamente a la Comisin
Colombiana de Juristas, por
el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, en el mes de agosto del ao 2000.
5 Defensora del Pueblo
(1998). Estado de los derechos de la infancia colombiana a 1998. Bogot,
mimeo, p. 9.
6
Ley 294 de 1996.
Repblica de Colombia,
Ministerio de Relaciones Exteriores, Direccin General de
Asuntos Especiales (2000).
IV Informe al Comit del
Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Bogot, p. 50.
8
La desnutricin crnica
identifica retrasos en el crecimiento.
9 La desnutricin aguda significa un adelgazamiento
exagerado para la estatura.
10 Repblica de Colombia,
Ministerio de Relaciones Exteriores, Direccin General de
Asuntos Especiales (2000).
Op. cit., p. 51.
11 Defensora del Pueblo
(2000). Bitcora Informativa 1999-2000. Bogot, p.
187.
12 El registro civil un propsito nacional. El Espectador, Bogot, 24 de julio de
1998, p. 5A.
262 A pesar de los subregistros estadsticos en la materia, los datos existentes ponen de
manifiesto la incapacidad estatal para prevenir y erradicar la violencia intrafamiliar y
la explotacin sexual contra nias y nios. A esto se le suma un serio retroceso en
materia legislativa, puesto que el Estado modific, en febrero del 2000, la ley que
otorgaba accin judicial a las vctimas de violencia en la familia6, despojndolas de la
posibilidad de acudir a un juez a solicitar la proteccin inmediata de sus derechos.
263 En cuanto al disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales, se observa
inequidad en el acceso a la salud y la educacin. As, la tasa de mortalidad infantil en
la zona rural duplica la tasa urbana. Por departamentos se encuentran diferencias
que van desde 50 por mil nacidos vivos en Choc, Nario y Cauca, hasta 30 por mil
nacidos vivos en Valle y Antioquia7. Tambin se encuentran graves diferencias en niveles de desnutricin entre la zona rural (una de cada cinco nias y nios padece
desnutricin crnica8) y la urbana (una de cada ocho). En cuanto a la desnutricin
aguda9, el anlisis por regiones muestra una alta prevalencia en la regin del Pacfico10.
264 La Defensora del Pueblo ha sealado que cerca de 3 millones de menores en edad
escolar estn fuera del sistema educativo, lo que significa un 21,5% del total de la
poblacin infantil. De stos, aproximadamente 1.6 millones son nias. Es grave tambin la incapacidad del sistema escolar para asegurar la permanencia de las nias y
nios dentro del mismo. El 35% de los alumnos que se matriculan se retiran en los
tres primeros aos y slo el 30% terminan noveno grado (nueve aos de educacin
escolar)11.
265 Esta inequidad en el acceso a la salud y a la educacin constituye una grave violacin
al derecho a la igualdad establecido en el artculo 2 de la Convencin.
266 A pesar de que el registro civil resulta indispensable para el reconocimiento de la personalidad jurdica, y para el ejercicio efectivo de todos los derechos, cerca de cinco
millones de nias y nios colombianos (el 35,9%) no se encuentran registrados civilmente: En su mayora indgenas, campesinos e hijos de indigentes, entre otros, segn afirmacin del Registrador Nacional del Estado Civil12.
267 La vulnerabilidad de los menores en el pas se torna ms aguda para muchos de ellos
por la incapacidad del Estado de cumplir con el deber de asegurarles la proteccin y
el cuidado necesarios para su bienestar y desarrollo.
66
268 En Colombia, entre 20 y 30 mil nias y nios son habitantes de la calle13. Adems, hay
aproximadamente 2500.000 menores trabajadores, de los cuales 800.000 tienen
entre 6 y 11 aos de edad. El 80% de los menores trabajadores estn ubicado en el
sector informal, y solo el 10% tienen seguridad social. El 50% de los menores entre
14 y 17 aos no alcanzan a recibir la mitad del salario mnimo1415.
269 Tambin es motivo de preocupacin la situacin de los menores infractores de la ley
penal. En Colombia, los derechos de las nias y los nios privados de la libertad reconocidos por el artculo 37 de la Convencin- a ser tratados con humanidad y respeto, y a estar separados de los adultos en los establecimientos de reclusin, son
desconocidos casi por completo.
270 En 1996, el sobrecupo en las instituciones para menores infractores en el pas era del
330%16. Este problema an persiste y trae como consecuencia que muchos menores
deban permanecer en las estaciones de polica donde comparten los calabozos con
adultos, hasta cuando los centros de recepcin de nias y nios tengan cupos17.
271 Adems de lo anterior, cuando los menores llegan a las instituciones de reeducacin
tienen que vivir hacinados y son sometidos a tratos crueles y degradantes. Se ha verificado que una de las medidas impuestas a los menores es el aislamiento en los llamados cuartos de reflexin. Estos lugares son pequeos, oscuros, hmedos, no
tienen bao y las nias y nios tienen que dormir en el piso18 .
272 La irresponsabilidad estatal en el cumplimiento de la Convencin se ve reflejada en el
elevado nmero de nias y nios que por sus condiciones de pobreza no logran ejercer sus derechos a la educacin, a la salud, ni a la proteccin y cuidado. El alarmante
nmero de nias y nios que son vctimas de violencia intrafamiliar, que ejercen la
prostitucin, que tienen que vivir en la calle o trabajar es tambin consecuencia del
abandono estatal de las responsabilidades para con la infancia.
13
Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional

de Planeacin (1999). Plan
Nacional de Desarrollo, Cambio para construir la paz
1998-2002. DNP, tomo 2,
Bogot, p. 263.
14 Defensora
del Pueblo
(1999). Estado de los derechos de la infancia colombiana a 1998. Bogot,
mimeo, p. 3.
15 El
SITUACIN DE VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS NIAS Y

NIOS AGRAVADA POR LA INTOLERANCIA SOCIOPOLTICA Y EL CONFLICTO
ARMADO
salario mnimo actual

vigente en Colombia es
$260.000 pesos, es decir,
US$117.6 dlares.
16
273 A pesar de que la mayora de las violaciones que se cometen contra las nias y los
nios colombianos no tienen su origen en el conflicto armado, algunas de ellas se
derivan directamente de violaciones al derecho humanitario por parte de los actores
armados (agentes estatales, paramilitares y guerrillas), lo que atenta en forma grave
contra el artculo 38 de la Convencin.
Defensora del Pueblo

(2000). La niez y sus derechos. Boletn No. 6, Bogot, junio, p. 9.
274 Entre octubre de 1996 y septiembre de 1999, cada seis das una nia o un nio fue
vctima de atentados contra su vida, por causa de la violencia sociopoltica, lo cual
significa 185 vctimas en total. De stas, 160 menores de edad fueron vctimas de
violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario por fuera
de combate y 25 fueron vctimas directas de un combate entre los actores armados19.
19 Comisin Colombiana de
Juristas. Base de datos.
275 De los 160 menores muertos fuera de combate (es decir asesinados o desaparecidos
de sus casas o en la calle), 124 fueron vctimas de homicidio poltico o ejecucin
extrajudicial, 20 fueron desaparecidos y 16 murieron por homicidios contra personas
socialmente marginadas20.
67
17 Ibd.
18 Ibd.
20 Son consideradas perso-
nas socialmente marginadas

los habitantes de la calle, los
vendedores ambulantes, las
personas que ejercen la
prostitucin, las personas
con antecedentes criminales,
los supuestos delincuentes,
los supuestos drogadictos y
los supuestos expendedores
de droga.
276 Durante el perodo analizado por este informe21 se observa un preocupante aumento
del nmero de menores de edad vctimas de ejecucin extrajudicial y homicidio poltico, y muertos en combate. De 32 menores asesinados de octubre de 1996 a septiembre de 1997 se pas a 63 entre octubre de 1998 y septiembre de 1999. Algo similar
sucede con las vctimas de muertes en combate, que en los dos perodos considerados pasaron de 4 a 16 nias y nios22.
277 Respecto de las violaciones a los derechos humanos y al derecho humanitario en las
cuales se conoce el presunto autor, el 62,99% se atribuy a agentes estatales (8,66%
con 11 vctimas) y grupos paramilitares (54,33% con 69 vctimas). A las guerrillas se
les atribuy la presunta autora del 37,01% de los casos, con 47 vctimas 23.
278 En el perodo analizado, en promedio se present una nia o un nio torturado cada
50 das. Por lo menos 14 nias y nios fueron torturados y dejados con vida. La presunta autora de estas torturas se atribuy a agentes del Estado. Adems, siete de las
nias y los nios asesinados fueron encontrados con huellas de tortura. Presuntamente, fueron atribuidas a los paramilitares cinco de estas vctimas torturadas y asesinadas, y una a agentes del Estado. En un caso se desconoce el presunto autor de la
violacin.
279 Entre octubre de 1996 y septiembre de 1999, 20 nias y nios fueron desaparecidos
forzadamente. El 10% de estas desapariciones, es decir dos vctimas, fueron atribuidas presuntamente a agentes del Estado. El 75%, es decir 15 vctimas, fue atribuido
presuntamente a los paramilitares. En el 15% de los casos, es decir tres vctimas, se
desconoce el presunto autor.
21
Octubre de 1996 a septiembre de 1999.
22
Juristas. Base de datos.
23 Ibd.
24 Artculo 38, incisos 2 y 3.
25 CODHES
(2000). CODHES informa. Boletn de

prensa No. 27, Bogot, enero, p. 6.
26 Durante el perodo fueron
secuestrados 949 menores

en total, de los cuales 748
(78,82%) fueron atribuidos
a la delincuencia comn. Informacin suministrada a la
Comisin Colombiana de Juristas por el Centro de Investigaciones Criminolgicas de
la Polica Nacional, Bogot,
septiembre de 2000.
27 Ibd.
280 La Convencin sobre los Derechos del Nio24 establece los 15 aos como edad mnima para el reclutamiento de menores. Sin embargo, al momento de ratificar la Convencin, Colombia hizo una reserva positiva a dicha disposicin, estableciendo como
edad mnima los 18 aos. Dicha reserva no se cumpli durante un tiempo. Solo desde
diciembre de 1999 ha comenzado a hacerse efectiva.
281 Si bien no hay precisin sobre el nmero de menores vinculados a los grupos armados, el Proyecto Niez, Familia y Conflicto Armado, adelantado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, calcula en cerca de 2.000 los menores que estn en las
filas de las guerrillas y en 3.000 los que se encuentran vinculados con grupos
paramilitares25.
282 En cuanto a los menores desvinculados del conflicto armado, el mayor problema evidenciado radica en la ausencia de legislacin y de polticas, programas y medidas especficas de proteccin, tendientes a la recuperacin fsica y psicolgica y a la reintegracin
social de estas nias y estos nios como vctimas del conflicto armado.
283 Otra de las graves conductas que atenta contra el derecho humanitario y especficamente
contra el artculo 35 de la Convencin es el secuestro. Entre enero de 1996 y agosto
del 2000 fueron secuestrados 201 menores de edad por los actores armados26, es
decir, casi uno cada cinco das. A las guerrillas les fue atribuida la presunta autora del
90,55% de los secuestros de menores de edad (182 vctimas) y a los paramilitares el
9,45% de las vctimas (19 menores)27.
284 Una de las consecuencias ms graves del conflicto armado en el pas es el desplazamiento forzado de la poblacin, que cobra como principales vctimas a nias y nios.
68
La situacin de los menores desplazados por paramilitares, agentes estatales y guerrillas es realmente preocupante. Entre 1995 y 1997 se desplazaron 351.000 menores de edad y cada hora son desplazadas aproximadamente 20 personas menores
de 19 aos28.
285 El 85% de la poblacin menor de edad desplazada por la violencia no tiene acceso a
la educacin, y slo el 20% de la misma tiene atencin mdica29. De la misma forma,
la mayora de las nias y los nios en situacin de desplazamiento no tiene acceso a
los servicios bsicos (tales como agua potable o luz elctrica) ni a una nutricin adecuada ni a programas sanitarios.
286 El incumplimiento por parte del Estado colombiano de la Convencin sobre los Derechos del Nio y de los otros instrumentos internacionales que protegen de manera
genrica los derechos de los menores, ha conducido a un deterioro de las condiciones de vida de un nmero cada vez ms elevado de nias y nios en Colombia. El
grado de impunidad en relacin con la criminalidad comn en Colombia es sumamente
elevado, pero lo es an ms el relacionado con violaciones a los derechos humanos.
287 La excesiva distancia entre la realidad vivida por muchas nias y muchos nios en el
pas y los objetivos y propsitos de la Convencin sobre los Derechos del Nio solo
podr ser superada con la voluntad decidida del Estado colombiano para cumplirla a
cabalidad.
28 Entre 1985 y 1999 se

desplazaron cerca de
1.800.000 personas, de las
cuales 1.100.000 (61,11%)
corresponden a personas
que cuando se desplazaron
tenan menos de 18 aos.
CODHES (1998). CODHES
informa. Boletn de prensa
No. 9, Bogot, marzo, p. 1.
29
Comisin Interamericana
de Derechos Humanos
(1999). Tercer informe sobre derechos humanos en
Colombia. Comisin Colombiana de Juristas, Bogot, p.
221.
69
70
DERECHOS ECONMICOS
ECONMICOS,, SOCIALES
Y CUL
CULTURALES
TURALES DE LLOS
OS GRUPOS TNICOS
CAPTULO 9
CARACTERIZACIN DEL PROBLEMA

288 Con la Constitucin de 1991 se otorg plena fuerza normativa a los derechos humanos y se defini el papel que stos juegan en la construccin de un nuevo Estado, al
que se le da el carcter de Estado social de derecho, y se determina que su existencia
slo tiene justificacin en tanto garantice el pleno ejercicio de los derechos humanos
para toda la ciudadana.
289 Igualmente, la Constitucin reconoce el derecho a la propiedad colectiva de los grupos tnicos sobre los territorios que ancestralmente han ocupado y facultad a sus
autoridades para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos, estableciendo como lmite que
stos no sean contrarios a la Constitucin y a las leyes de la Repblica (arts. 246 y 55
transitorio).
290 En Colombia se identifican tres grandes sectores tnicos y sociales diferenciados geogrfica y culturalmente del grueso de la poblacin: los pueblos indgenas, las comunidades negras o poblacin afrocolombiana y las comunidades raizales de San Andrs
y Providencia. Recientemente dicha condicin ha sido reconocida al pueblo rom o gitano1.
291 A pesar del reconocimiento del carcter pluritnico y multicultural de la nacin y de
que estos pueblos se encuentran en situacin vulnerable, el Estado colombiano no ha
tomado las medidas necesarias para garantizar su acceso a los DESC, a partir de sus
particularidades sociales, culturales, econmicas y polticas.
292 La marginacin y la situacin de pobreza extrema en que se encuentran los grupos
tnicos de Colombia les impide acceder a la mayora de los derechos de que goza la
poblacin mestiza y blanca, hasta el punto que se puede hablar de discriminacin racial.
CONSIDERACIONES PREVIAS
293 Se debe sealar que hay un desconocimiento en cuanto a la situacin de los DESC de
los grupos tnicos, pues no existen datos disponibles de fuentes oficiales que trabajen el tema2 . En efecto, no se cuenta con suficiente informacin cuantitativa ni cuali71
IV Informe de Colombia al
Comit del PIDESC, mayo
2000.
2
Si bien es cierto que se

han realizado estudios e investigaciones sobre la materia, se han limitado a unas regiones y ciudades. En Colombia no hay informacin
rigurosa sobre las condiciones de vida y las caractersticas sociodemogrficas,
socioeconmicas y culturales
de las minoras tnicas o raciales, ni sobre su peso demogrfico, o su dinmica
migratoria. Su emergencia en
los escenarios social y poltico las transforman en actores determinantes de la
problemtica nacional y regional. DNP, Misin Social
(2001). Informe sobre desarrollo humano para Colombia 2001. DNP, Bogot. Borrado, p. 258.
tativa, validada como resultado de procesos investigativos que den cuenta de la realidad de los grupos tnicos del pas. Esto refleja la ausencia de una perspectiva intercultural
en la normatividad, la accin institucional y las polticas pblicas de implementacin
de los DESC.
294 Es muy complejo definir y medir la garanta de los DESC para los grupos tnicos, ya
que stos manejan concepciones, valores y dinmicas distintas a las del mundo occidental, las cuales derivan de su propia cosmovisin y misin cultural, lo que no justifica que se descuide su reconocimiento y medicin.
295 La ubicacin geogrfica de los grupos tnicos representa un factor de vulnerabilidad
para la garanta de sus DESC, ya que por lo general se encuentran localizados en
zonas de difcil acceso, sin infraestructura y alejados de los centros de decisin.
296 Por otra parte, el conflicto armado es un elemento que afecta de manera grave a
estos grupos. Las condiciones fsicas, econmicas y geoestratgicas de sus territorios favorecen no slo el trnsito y asentamiento permanente de los diferentes grupos armados, sino el enfrentamiento entre stos por la dominacin territorial. Esto ha
trado como consecuencia el desplazamiento forzado de los grupos tnicos de sus
territorios ancestrales, lo cual adems de ser una clara violacin de sus derechos humanos, pone en peligro su identidad cultural, su autonoma y su supervivencia como
pueblos.
297 La explotacin indiscriminada de los recursos naturales existentes en los territorios
de asentamiento de los grupos tnicos representa tambin una grave violacin, pues
se desconocen las autoridades y formas de gobierno tradicionales y la declarada condicin de autonoma frente al conflicto armado. Ante estos problemas, los grupos tnicos
de Colombia encuentran amenazado su modo de vida (tradiciones, hbitos y costumbres) y por lo tanto su existencia como pueblos.
PANORAMA GENERAL DE LOS GRUPOS TNICOS COLOMBIANOS Y DEL ESTADO

DE SUS DESC
Los pueblos indgenas
Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC)

(1999). Estado del cumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales
de los pueblos indgenas de
Colombia. Coloquio internacional Polticas sociales en
la dcada de los noventa,
balance y perspectivas. Plataforma Colombiana de Derechos
Humanos,
Democracia y Desarrollo,
Bogot, p. 1.
4
Ibd., p. 3.
298 En Colombia existen 84 pueblos indgenas que suman 800.000 hombres y mujeres
que hablan 65 lenguas diferentes. Representan el 2% de la poblacin total del pas y
sus territorios cubren aproximadamente el 25% de la nacin, el 20% reconocido a
travs de la figura de resguardo indgena, forma jurdica que les reconoce su derecho
de propiedad3.
299 Aunque Colombia tiene un acumulado legislativo y normativo en el que se reconoce la
autonoma de los pueblos indgenas y se dan los elementos para que sta se fortalezca y desarrolle en trminos de gobernabilidad, territorialidad, identidad y jurisdiccin
especial, ste no se cumple o ha detenido su desarrollo. El carcter multitnico de la
nacin tampoco se refleja en la destinacin presupuestal, que slo alcanza al 0.0003%
del presupuesto total4.
300 En el tema de gobernabilidad y territorialidad, si bien las autoridades indgenas son
reconocidas como voceras de las necesidades de sus respectivos resguardos, no
tienen el mismo nivel que un alcalde municipal. Al contrario, el impulso a las Entidades
72
Territoriales Indgenas5, las cuales permitiran que los resguardos y territorios indgenas fueran parte del ordenamiento territorial y la divisin poltico-administrativa del
Estado colombiano y de esta manera participar directamente de los recursos de la
nacin, no ha podido progresar por la infinidad de intereses regionales que no permiten este reconocimiento. Por lo tanto, las autoridades indgenas y los recursos que
reciben de las transferencias de la nacin (Ley 60/) aparte de no ser suficientes para
cubrir las necesidades de las comunidades indgenas, son intermediados por los alcaldes locales del respectivo municipio donde se encuentre ubicado el resguardo, dando
pie a relaciones no siempre de horizontalidad, como lo establece la Constitucin, sino
al contrario, de subordinacin de la autoridad indgena6.
301 El Estado colombiano no garantiza plenamente el libre desarrollo de la cultura y de la
forma de vida de las comunidades indgenas, pues siguen siendo olvidados al momento de definir y formular las polticas pblicas que los afectan. Es el caso de los grandes
proyectos de desarrollo que se emprenden en sus territorios y que amenazan su modelo
de vida tradicional, pues en la mayora de los casos se omite la consulta previa para
su participacin en dichos proyectos, contrario a que ordena el Convenio 169 de la
OIT ratificado por Colombia.
302 A pesar de que dicha ratificacin comprometi al Estado colombiano a adecuar la legislacin nacional y a desarrollar las acciones pertinentes de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Convenio, la realidad es otra. Con la Ley de Supresin de
Trmites se afect directamente el mecanismo de consulta previa a la poblacin, establecido en la Ley 21 de 1991. El procedimiento se redujo a 24 horas cuando se trata
de la ejecucin de proyectos de infraestructura, exploracin y explotacin de recursos naturales, favoreciendo de esta manera la toma de decisiones unilaterales e incluso arbitrarias por parte del Gobierno.
303 El caso del pueblo Uwa, en el centro-oriente del pas, que se ha visto enfrentado a
proyectos de extraccin petrolfera por parte de la transnacional Occidental Petroleum
Company (Oxy) en sus territorios ancestrales, y el de los Ember Kato, en el departamento de Crdoba, a quienes les fueron anegados parte de sus territorios por el llenado de la represa hidroelctrica Urr I, son algunos ejemplos que demuestran la
grave situacin a que se ven sometidos los pueblos indgenas frente a exploracin,
prospeccin y explotacin de recursos de la biodiversidad en sus territorios.
304 Las organizaciones indgenas han venido denunciando que las acciones desarrolladas por las empresas petroleras, mineras y madereras en sus territorios han trado
como consecuencia la reduccin e invasin de sus territorios, la aculturacin, la invasin de lo sagrado, la colonizacin, la contaminacin de las aguas, la prdida del bosque, de la caza y la pesca, y dems recursos para su subsistencia.
305 Aunque hay carencia de indicadores sociales para los pueblos indgenas, los pocos
que se han construido para algunas regiones del pas ponen de presente que los pueblos
indgenas se encuentran en situacin precaria, viven en condiciones de marginalidad
y pobreza extrema y, en su conjunto, estn afectados por marcados problemas de
educacin, salud y vivienda muy por encima de los estndares nacionales.
306 Si bien es cierto que se han hecho esfuerzos para incorporar la dimensin pluritnica
en las polticas pblicas en materia de salud y educacin, tambin lo es que estos
esfuerzos son escasos. El derecho a la salud de las comunidades indgenas est con73
El territorio indgena tradicional se puede definir

como el rea poseda por un
grupo indgena en forma permanente, pero tambin las
tierras que, aunque no sean
posesin indgena, hacen
parte de su mundo econmico y cultural. Direccin General de Asuntos Indgenas
(1993). De los territorios
indgenas a las entidades territoriales indgenas: Participacin y autonoma.
Ministerio del Interior, Bogot.
6
Estudios de caso, Asociacin de Trabajo Interdisciplinario (ATI) (2000). Prevencin y Resolucin de Conflictos. Caso Sierra Nevada de
Santa Marta y Serrana del
Perij. Bogot.
CUADRO
UADRO 9.1
VISIN GENERA DE LLOS
OS PROBLEMAS DE LLOS
OS PUEBL
OS INDGENAS
PUEBLOS
P ueblo
Localizacin geogrfica
P roblemtica
Wayu
Guajira (norte del pas)
Explotacin del carbn (Cerromatoso), contrabando y militarizacin

de la zona.
Embera, Zen, Tule
Urab (comprende la parte norte de los

departamentos de Antioquia y Choc y
occidente de Crdoba)
Proyecto de la hidroelctrica de Urr. Acciones de los grupos

armados. Biodiversidad del Parque Paramillo. Construccin de
carreteras y proyectos tursticos.
Uwa, Sikuani
Boyac, Llanos Orientales (centro oriente

del pas)
Explotacin de petrleo, canalizacin del ro Meta y conflicto

armado.
Huitoto, Siona, Inga
Caquet, Putumayo (centro sur del pas)

y Guaviare (oriente)
Cultivos ilcitos, conflicto armado, vas y biodiversidad.
Fuente: Elaboracin propia, con base en ONIC (1999).
templado en la legislacin especial, segn la cual, todos los indgenas del pas pertenecen al rgimen subsidiado. Sin embargo, existen vacos en la informacin y en la
implementacin del sistema y una baja capacidad tcnica e institucional por parte de
las entidades territoriales, para el cumplimiento de sus obligaciones en la gestin de
la salud para los indgenas. Se desconoce el perfil epidemiolgico de las comunidades
indgenas, y existen problemas de entendimiento por parte del personal prestador de
salud, sobre las caractersticas culturales, sociales y de salud de dichas comunidades7.
307 Frente a esta situacin, en algunas partes del pas los indgenas se han organizado
con el fin de participar en la administracin de su salud. Es el caso de Dusakawi, empresa de salud indgena que asocia a cinco etnias: Arhuacos, Kogui, Wiwa, Kankuamos
y Yukpas, pertenecientes a la Asociacin de Cabildos Indgenas del Cesar, en el norte
de Colombia8.
DNP, Misin Social

(2001). Op. cit., p. 264.
308 En el aspecto educativo se pueden dar las siguientes cifras: solamente el 11,3% de
los nios/as indgenas en edad escolar logra acceder a la educacin primaria, cuando
la cobertura nacional es del 85%. El 44% de la poblacin indgena es analfabeta, cuando
el porcentaje promedio nacional es de un 13%9.
8 As van los DESC. Plataforma Colombiana de Derechos

Humanos, Democracia y Desarrollo, mayo de 2000, p.
39.
309 El derecho a la vivienda en condiciones dignas tambin es negado a muchas comunidades indgenas. Los indgenas Paeces, desplazados por la avalancha del ro Paez,
han debido permanecer hacinados en carpas de plstico durante varios aos por la
lentitud de los programas de reubicacin de la comunidad.
DNP (1998). Programa

de apoyo y fortalecimiento tnico de los pueblos indgenas de Colombia 19951998. Documento Conpes
2773, Ministerio de Gobierno, DNP, Unidad de Desarrollo
Territorial.
10 Social Watch
www.socwatch.org/1997/
esp/colombia.htm
310 Hay casos patticos de problemas de salud, como el de la epidemia de encefalitis equina
y dengue en 1995, que tuvo enfermos a ms de 10.000 indgenas de la etnia Wayu
y con 17 casos de deceso reportados. La extensin y crudeza de esta epidemia fue consecuencia, entre otras razones, de sus dificultades para el acceso a agua potable10.
311 En general, el hambre, las epidemias, la falta de tierras cultivables, de agua potable y
acceso a la salud siguen diezmando a los 84 pueblos indgenas que an subsisten en
el territorio colombiano.
74
Las comunidades afrocolombianas

312 Segn los datos proporcionados por el Plan Nacional de Desarrollo, en 1999 la poblacin afrocolombiana estaba conformada por 10.5 millones de hombres y mujeres, lo
que representa el 26% de la poblacin total colombiana. El pueblo afrocolombiano
est presente en 800 municipios del territorio nacional, incluyendo las regiones Oriental
y Amaznica. Los principales territorios afrocolombianos son las llanuras del Atlntico
y del Pacfico, los valles medio y bajo de los ros Magdalena y Cauca, Urab y norte del
Cauca. Las concentraciones urbanas ms importantes estn en las ciudades de Bogot, Cali, Medelln, Barranquilla, Santa Marta, Riohacha, Montera, Sincelejo, Buenaventura, Quibd, Tumaco, Turbo y Guapi.
313 Las zonas geogrficas de asentamiento de la poblacin negra son las que soportan la
mayor pobreza. En el departamento del Choc se concentra el 90% de la poblacin
afrocolombiana; de ella el 82% presenta niveles de necesidades bsicas insatisfechas,
casi el doble de los registrados para el promedio entre blancos y mestizos. El ndice
ms alto de mortalidad infantil se encuentra en la Zona Pacfica. De cada mil nacidos,
mueren 151 antes de cumplir un ao de vida, o sea cuatro veces el promedio nacional. La esperanza de vida en esta zona es de 50 aos, mientras que en la zona andina
es de 65 aos. La regin slo cuenta con un mdico por cada mil habitantes y una
cama de hospital por cada 10 mil. Las condiciones sanitarias y los servicios de salud
son escasos. El 79% de las muertes por clera ocurren en esta zona11.
314 Al igual que los pueblos indgenas, las comunidades afrocolombianas se ven afectadas por las acciones de los actores del conflicto armado y por los grandes megaproyectos,
como el Canal Interocenico Atrato-Truand y la represa de Salvajina, entre otros.
315 La discriminacin tnica de la cual son objeto las comunidades afrocolombianas, tanto
a nivel oficial como social, conlleva consecuencias en el empleo, la educacin y, en
general, en el acceso pleno a sus derechos. Los datos existentes son claramente reveladores de esta situacin: el 80% de las familias afrocolombianas tiene necesidades bsicas insatisfechas, el 86% vive bajo condiciones de extrema pobreza y su tasa
de desempleo es del 42%, casi tres veces la tasa nacional. Las tasas de analfabetismo para la poblacin negra superan el 43% para la poblacin rural y el 20% para la
poblacin urbana, frente a un promedio nacional de 23,4% para el sector rural y 7,3%
para las reas urbanas12.
316 En cuanto a las condiciones sociales de la poblacin afrocolombiana, las cifras no son
ms optimistas. El 80% de las comunidades afrocolombianas carecen de acueducto,
aunque estn surcadas por toda clase de corrientes de agua; en las poblaciones que
lo poseen, el agua no tiene sistema de tratamiento y recibe infiltraciones del exterior,
causando enfermedades gastrointestinales que hacen de los nios sus vctimas permanentes. El servicio de alcantarillado es prcticamente inexistente y en los pocos
municipios en que existe, la cobertura se reduce al sector central de la poblacin,
mientras el 70% de la localidad no dispone de tan vital servicio. Miles de pobladores
de las comunidades negras no conocen la energa elctrica y sus beneficios en la vida
cotidiana13.
317 En lo que se refiere a la educacin, la desigualdad tambin es evidente. La cobertura
del sistema educativo para los afrocolombianos es apenas del 60% en primaria, ms
de un 30% por debajo del promedio nacional. En secundaria, la distancia se ampla
75
11
DNP (1997). Programa

de apoyo para el desarrollo
y reconocimiento tnico de
las comunidades negras.
Documento Conpes 2909,
Bogot.
12
Cumbre social contra la

pobreza, por la equidad y la
paz. Documento de las comunidades negras. Bogot.
13
Mosquera, Juan de Dios

(2000). Las comunidades
negras en Colombia hacia el
siglo XXI. Docentes Editores,
Bogot.
pues para ellos slo existe una cobertura del 38%, en tanto que para las comunidades mestizas el promedio es del 88%. Y en cuanto a los estudios superiores, slo es
de un 1%, una dcima parte del promedio nacional14.
318 Se puede sealar que gran parte de la educacin en las comunidades negras contina siendo administrada y controlada por la Iglesia Catlica Misionera, bajo la llamada
educacin contratada, forma jurdica que adopt en 1975 el antiguo Convenio de
Tierras de Misiones que rega desde 1886. Este tipo de educacin no tiene en cuenta
las particularidades culturales de las comunidades afrocolombianas.
319 En materia de salud, las comunidades negras son vctimas de enfermedades como el
sarampin, la malaria, la tuberculosis, el piam y la leishmaniasis. El 15% de la poblacin infantil presenta algn grado de desnutricin y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ofrece atencin slo al 15% de la poblacin infantil menor de 7 aos, limitando
su accin a los centros urbanos importantes15.
320 La vivienda de las comunidades afrocolombianas del Pacfico, algunas poblaciones de
la regin Caribe y los barrios tuguriales negros de las grandes ciudades, presentan
hacinamiento en un 80%, carecen de servicios pblicos y son construidas con materiales semipermanentes, las ms de las veces en zonas de inundacin peridica 16.
321 En las zonas urbanas, una encuesta sobre poblacin negra en Medelln revel que el
34,5% de esta poblacin estaba desempleada, un 52% del total se desempeaba
como obreros rasos, el 35.7% en el servicio domstico y un 9% eran trabajadores
informales17.
El pueblo raizal
322 El pueblo raizal isleo del archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina es
otro grupo tnico de Colombia. El archipilago es posesin de Colombia desde 1822
y est ubicado en el mar Caribe a unos 200 kilmetros al este de Nicaragua; cuenta
con 45 kilmetros cuadrados de tierra y alberga aproximadamente a 80.000 personas de las cuales apenas 25.000 son raizales.
14
DNP (1997). Op. cit.
15 Ibd.
16 Ibd.
17 Yepes, Alberto (1998).
La inequidad social en los
noventa. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo. Informe Social Watch. Bogot.
18 DNP (1999). Estrategia
del Gobierno colombiano par

apoyar el desarrollo del departamento archipilago de
San Andrs, Providencia y
Santa Catalina. Documento
Conpes 3058. Bogot.
323 El pueblo raizal es un grupo tnico con historia, cultura, lengua y costumbres propias.
La lengua creol de los raizales se basa en el ingls pero tambin contiene muchos
africanismos. Hasta 1912 este pueblo vivi prcticamente independiente de Colombia
pero a partir de esta fecha, Bogot convirti el archipilago en intendencia e instituy
una poltica de colonizacin para poblarlo con verdaderos colombianos, imponiendo la cultura, lengua y religin oficiales del Estado.
324 El modelo de desarrollo impuesto por el Estado colombiano amenaza al pueblo raizal,
su evolucin autnoma y la expresin de su opcin de vida y de futuro. En efecto, se
maneja una imagen distorsionada de la realidad socio-econmica de los raizales, cuyo
territorio por efecto de la infraestructura turstica ha sido paulatinamente ocupado
por continentales, relegando a este pueblo a los lugares ms inhspitos y marginales
del Archipilago, amenazando su modo de vida y su cultura. La situacin crtica de
San Andrs se acentu en los aos recientes, ante la ausencia de acciones que armonizaran el crecimiento econmico y comercial con las migraciones y las condiciones
ambientales y culturales de la Isla. El crecimiento urbanstico desordenado, la prdida
de dinamismo de la economa nativa, la alta densidad poblacional y el elevado deterioro ambiental, son algunas caractersticas de esta crisis18.
76
325 Los continentales colombianos asentados en las islas aspiran a adquirir tierra para
vivienda y otros usos, y tienen los recursos econmicos bajo su control, ya que son
dueos del 95% de los negocios y ocupan el 90% de los puestos de trabajo. Por el
contrario, los raizales por su precaria situacin econmica se ven obligados a vender
sus tierras, lo que favorece su despojo mediante una treta legal conocida como juicio
de pertenencia, el cual se realiza inclusive sin el conocimiento de sus propietarios
ancestrales raizales.
326 Por otro lado, se aade la militarizacin excesiva de las islas, la imposibilidad para
que este pueblo pueda seguir viviendo de sus actividades tradicionales, o sea la pesca y la agricultura, y el hecho de que las decisiones polticas y administrativas son
tomadas en Bogot o por los colonos del archipilago.
327 De manera general se puede decir que el pueblo raizal est desplazado territorial,
poltica, econmica y culturalmente. En el documento Conpes 3058, el cual no hace
alusin especfica al pueblo raizal sino al conjunto de los habitantes del archipilago,
se encuentran los siguientes datos:
328 En materia educativa, los programas de educacin bsica, media y superior no corresponden con las necesidades del pueblo raizal, ya que se imparte nicamente en
espaol; se ensea algo de ingls, pero como lengua extranjera, que no lo es en el
Archipilago, con lo cual no se tiene en cuenta la perspectiva pluricultural. La tasa de
analfabetismo es muy baja, el 2.5% para los mayores de 18 aos. Los programas de
radio y televisin, as como el desempeo de las autoridades jurdicas y policiales, se
hacen en espaol.
329 Respecto a la salud, el documento estipula que en San Andrs el 39,9% de la poblacin se encuentra afiliada al rgimen contributivo y el 17,9% pertenece al rgimen
subsidiado, faltando el 42% por asegurar. La mala calidad de los servicios de agua
potable y saneamiento bsico afectan negativamente la salud del pueblo raizal. En
cuanto a la mortalidad, el documento indica que para 1999 era de 389 por mil nacidos, superando en un 33% la tasa nacional.
330 En lo que se refiere a la vivienda se observa un ndice muy elevado de 81% que carecen de alcantarillado y 30% de acueducto. El dficit aproximado de viviendas es de
1.500 unidades.
331 En materia de empleo, el 40% de la poblacin en edad de trabajar se encuentra en
condicin inactiva; en Providencia el porcentaje de desempleo alcanza el 50.6%.
332 El artculo 310 de la Constitucin Nacional establece expresamente la obligacin del
Estado de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas. Sin embargo,
hasta el momento el Estatuto Raizal Por el cual se adoptan medidas para proteger la
identidad cultural del pueblo raizal del Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina y garantizarle el mnimo de condiciones para su supervivencia, desarrollo
y autodeterminacin, no ha sido promulgado, ya que el Gobierno expres en agosto
de 2000 que dicho proyecto adoleca de serios vicios de inconstitucionalidad.
El pueblo gitano
333 Los rom o gitanos son un grupo tnico con una larga presencia en Colombia. Segn
estudios realizados llegaron al pas a mediados del siglo XVI. Hoy en da se estima que
77
habitan un poco ms de 50.000 gitanos en Colombia. Esta poblacin, fundamentalmente urbana, se encuentra distribuida, en primer lugar, en kumpaa -unidades variables de corresidencia y cocirculacin que se asientan en barrios o se dispersan por
familias entre las casas de los habitantes no gitanos en los sectores populares de las
ciudades- y, en segundo lugar, en grupos familiares de tamao variable que mantienen vnculos culturales y sociales con alguna kumpaa.
334 Las kumpaas gitanas de Colombia se encuentran localizadas en Bogot, Girn
(Santander), Ccuta (Norte de Santander), Cali (Valle del Cauca), Itag (Antioquia) y
Sogamoso (Boyac). Sin embargo, hay que tener en cuenta que dadas las caractersticas de nomadismo estructural del pueblo gitano -que de todas formas ahora se
circunscribe al territorio colombiano- es probable que vare la ubicacin de las kumpaa,
de los grupos familiares y su nmero.
335 Los gitanos de Colombia pertenecen casi en su totalidad al subgrupo Cngaros Kalderash,
entre los que sobresalen los linajes o clanes bolochoc -que son mayoritarios-, boyhs,
mijhais, jhnes, churn, lovary, langosestis y binbay.
336 Pese a sus caractersticas, en la actualidad no han logrado ninguno de los derechos
que tienen los grupos tnicos en el pas. En efecto, a pesar de tener su propia lengua,
sus propias autoridades y formas culturales seculares, el pueblo rom de Colombia ha
sido precariamente asumido como un grupo tnico, de tal manera que poco se le han
reconocido los derechos que la Constitucin le asigna en el contexto de una nacin
multitnica y pluricultural.
337 Aunque no se poseen mayores datos que permitan evaluar es estado de los DESC del
pueblo rom, es evidente que la mayora de la poblacin gitana presenta elevados ndices de pobreza que se encuentran muy por debajo de los promedios nacionales, en
trminos del acceso a la salud, la educacin, la vivienda y el trabajo, situacin que ha
entrado a incidir en forma negativa en su identidad cultural.
338 De este panorama general podemos concluir que a pesar de que el reconocimiento y
proteccin de la diversidad tnica y cultural es uno de los pilares fundamentales del
carcter democrtico, participativo y pluralista del Estado colombiano, el Gobierno no
ha tomado las medidas de carcter jurdico, poltico, social y econmico necesarias
para sacar a la mayora de las minoras tnicas colombianas del estado de marginalidad,
pobreza extrema y discriminacin en que viven.
339 Es necesario y urgente definir, reivindicar y luchar por los derechos humanos de estos
grupos vulnerables en un pas de regiones y de etnias cuya composicin y cosmovisin
exige una mirada amplia e incluyente.
78
SITUACIN DE LAS MUJERES COL

OMBIANAS
COLOMBIANAS
EN RELACIN CON LLOS
ECONMICOS,,
OS DERECHOS ECONMICOS
CULTURALES
SOCIALES Y CUL
TURALES
(1995-2000)
340 La situacin de las mujeres en la realizacin de sus DESC en el ltimo quinquenio muestra
un relativo deterioro en la mayora de ellos y poco significativos avances en otros. Con
respecto a los varones, es evidente que el acceso a las oportunidades de carcter
social, econmico y cultural no es equitativo. Es importante resaltar que la situacin
de desproteccin de las mujeres frente a los DESC no es homognea pues se manifiestan profundas desigualdades cuando se compara la situacin de las mujeres rurales y urbanas, por etnias o por procedencia de clase.
341 La dificultad para documentar la situacin de las mujeres es una muestra ms del desinters
prevaleciente en los gobiernos para generar estadsticas nacionales que permitan
adelantar un seguimiento adecuado de las condiciones de vida de este sector y de su
posicin en la sociedad. El compromiso de trabajar estadsticas discriminadas por sexo,
no ha sido cumplido a cabalidad.
DESIGUALDAD
342 La concentracin del ingreso y la riqueza ha aumentado en estos ltimos aos y el
pas exhibe uno de los ndices ms altos de desigualdad en Amrica Latina. El 50%
ms pobre de la poblacin participa actualmente con una parte menor de los ingresos
que hace diez aos; en contraste, los ms ricos han mejorado su participacin y la
brecha entre el 10% ms rico y el 10% ms pobre se increment de 52.1 a 78.4
veces entre 1991 y 1999.
343 En consecuencia, las condiciones de vida de los colombianos y las colombianas han
desmejorado y se ha producido un estancamiento en los indicadores de progreso social.
344 Las mujeres representan el 54,8 de la poblacin pobre del pas, el 25% son jefas de
hogar, presentan las tasas ms altas de analfabetismo y desempleo, y reciben menor
remuneracin salarial que los hombres.
345 En 23 ciudades del pas, las mujeres en condicin de pobreza, segn necesidades
bsicas insatisfechas (NBI), representan el 45% de los pobres y el 7.6% de los indigentes.
Estos porcentajes varan de acuerdo con el nivel de desarrollo de la regin: Quibd,
capital del departamento del Choc, uno de los ms pobres y habitado por poblacin
79
afrocolombiana, presenta el segundo porcentaje de NBI; all las mujeres representan

el 62,9% de los pobres y el 26,2% de los indigentes.
EMPLEO
346 El desempleo y la pobreza afectan con mayor rigor a las mujeres. En 1991 la tasa
global de desempleo era de 9,8%: 7,4% para hombres y 13,1% para las mujeres. En
1999 la tasa global de desempleo se elev a 18.1%, afectando en 17,2% a los hombres y en 23,3% a las mujeres (PEA).
347 Para el ao 2000, el grueso de las mujeres ocupadas se concentr en la rama de
actividad comercio (27,8%) y servicios (41,8%). En conjunto, en 1999, el 78% de las
mujeres ocupadas devengaban menos de dos salarios mnimos. En Colombia para que
una familia de estrato bajo pueda pagar su canasta familiar se necesitan 2.4 salarios
mnimos legales.
SALUD
Derechos sexuales y reproductivos
348 Entre 1990 y 1995, la tasa de fecundidad total se estimaba en 3.0 hijos/as por mujer,
la cual ascendi levemente entre 1995-2000, calculndose en 3.1 y muestra diferencias significativas entre la poblacin urbana y rural. Para la primera, la tasa es de 2.5
y para la rural asciende a 4.3 hijas/os por mujer, resultado de las diferencias culturales, econmicas y de oportunidad de acceso a los mtodos anticonceptivos.
Cncer y salud reproductiva

349 Segn el Instituto Nacional de Cancerologa, el cncer de cuello uterino contina siendo el primer tipo de cncer diagnosticado en esta institucin.
350 La Unidad de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeacin seala que
la evidencia epidemiolgica ha sugerido desde hace varios aos que el cncer de cuello
uterino se comporta como una enfermedad de transmisin sexual, ETS. Se reconocen
varios factores de riesgo para esta neoplasia, entre ellos la edad temprana en el inicio
de relaciones sexuales, el nmero de compaeros sexuales, la infeccin por el virus
del papiloma humano, HVP. As mismo, han sido implicados como factores de riesgo: el
bajo nivel socioeconmico, la historia reproductiva, el tabaquismo, los anticonceptivos
orales, la inmunosupresin y las caractersticas del compaero sexual, factores de
riesgo que han sido relacionados por igual con las lesiones invasivas y preinvasivas
del cuello uterino.
351 La incidencia del cncer de seno presenta niveles cercanos a los del cncer de cuello
uterino en todo el pas.
Aborto
352 En Colombia, la ilegalidad y por tanto la penalizacin del aborto hacen que los datos
sean parciales y fragmentarios, dado que se derivan de estimaciones hechas a partir
de los registros de egreso hospitalario que slo dan razn de los abortos con complicaciones clnicas. Este factor evidencia una clara limitacin, en trminos de informacin, acerca del aborto extrahospitalario, que de acuerdo con un estudio presenta
ndices que superan significativamente los manejados por los hospitales .
80
353 El mismo estudio seala que el 22,9% de todas las mujeres entre 15 y 55 aos
encuestadas, declar haber tenido por lo menos una experiencia de aborto inducido.
Esta proporcin equivale a 1.722.578 casos, localizados en ciudades de ms de 100.000
habitantes en el pas. Este conjunto de mujeres incluye aquellas que no han iniciado
su vida sexual o que nunca han estado embarazadas.
354 Tambin se seala que segn la edad actual, entre el total de mujeres menores de 20
aos, el 12,0% declar haber tenido alguna experiencia de aborto inducido. La proporcin se eleva al 20,6% en el siguiente quinquenio de edad, observndose la mayor proporcin entre los 25 y los 29 aos, y entre los 30 y los 34 aos, edades en las
cuales se alcanzan cifras del 27,0% y del 28,0%, respectivamente, para descender
entre los grupos de 40 a 54 aos, en los cuales vara de 22,2% a 19,4%.
355 De acuerdo con el estudio reseado, la proporcin de mujeres que alguna vez han
tenido la experiencia de un aborto inducido asciende a 30.3%. El riesgo de aborto es
alto para todos los grupos de edad, pero mayor para los ms jvenes. Antes de los 20
aos, el 26,8% ya ha tenido un embarazo y a los 25 aos, el 82,0% de las mujeres ya
han estado embarazadas. As, las mujeres menores de 25 aos constituyen un grupo
vulnerable y con alto riesgo de aborto. Entre stas, el grupo de 15 a 19 aos es el de
ms alto riesgo. Una joven de menos de 20 aos embarazada tiene doble riesgo de
aborto que una mujer mayor de 45 aos. Casi la mitad (44,5%) de estas jvenes menores
de 20 aos ha tenido una experiencia de aborto. Entre las mujeres de 20 a 24 aos,
este riesgo es de 32,4% y desciende a 25,5% entre las de 45 a 50 aos, proporcin
que sigue siendo alta.
356 Mientras el riesgo de embarazo aumenta en la medida en que el estrato es ms bajo,
el riesgo de aborto es menor en los mismos, porque un mayor nmero de embarazos
termina en nacimientos. El uso ms frecuente de anticonceptivos en los estratos medios y altos, junto con el mayor riesgo de aborto, expresan el menor grado de tolerancia al embarazo indeseado. Cuando se produce una falla en la anticoncepcin, los estratos
bajos asumen, con cierta angustia pero ms fcilmente, el nacimiento del hijo, mientras que en los estratos medios y en los altos, con ms seguridad se recurre al aborto.
357 Segn el estrato socioeconmico, la distribucin muestra que en los estratos de menor ingreso la mayor proporcin de abortos ocurre despus del tercer embarazo (46,1%),
indicador que podra estar sealando que estas mujeres recurren al aborto como
mecanismo extremo para controlar una descendencia que ya consideran numerosa.
En los estratos altos, esta proporcin corresponde al primer embarazo (54,0%), fenmeno que es identificado como el recurso usado por las mujeres de estos estratos
para posponer la iniciacin de su vida reproductiva.
Poblacin estimada de mujeres infectadas con VIH/SIDA

358 Desde 1983 hasta abril 1 de 1999 se haban reportado un total de 21.048 casos de
infeccin por VIH y de SIDA. De stos, 11.381 correspondieron a personas asintomticas
con VIH y 5.782 a personas con SIDA, para un total acumulado de 17.163 personas,
de las cuales el 85% son hombres. Durante este mismo periodo se han registrado
3.441 muertes por el SIDA, de las cuales el 90% han sido hombres. Segn proyecciones ms recientes del Ministerio de Salud, el nmero real de personas viviendo con el
VIH/SIDA en el pas en la actualidad estara entre 82.000 y 160.000.
81
359 Esta misma fuente seala que antes de 1990, los hombres aportaban ms del 90%
de los casos registrados. Desde entonces, el porcentaje de casos correspondientes a
mujeres, notificados anualmente, presenta un progresivo aumento (9.6% en 1990,
10.7% en 1993, 12.55 en 1996 y 13.95 en 1998). Asimismo, el porcentaje de muertes por SIDA correspondiente a mujeres asciendi progresivamente durante la dcada de los noventa (7% en 1990, 9% en 1993, 12% en 1996 y 17% en 1998).
360 La mujeres se infectan desde la adolescencia hasta poco despus de cumplidos 20
aos en nmero proporcionalmente mayor que en cualquier otra edad. A medida que
aumenta el nmero de mujeres infectadas, tambin aumenta el nmero de hijos que
nacen infectados. Las relaciones heterosexuales son la va de transmisin a la mujer;
muchas de ellas son mongamas y han sido infectadas por su nico compaero.
361 Las mujeres se infectan a edad ms temprana que los hombres porque se relacionan
con frecuencia con hombres mayores (dentro o fuera de la relacin estable); esto
hace que el hombre haya tenido ms posibilidad de haber mantenido un mayor nmero de contactos sexuales. Otro factor importante es la clase y situacin socioeconmica,
ya que las mujeres pobres y las que pertenecen a minoras tnicas representan un
nmero desproporcionado de los casos de VIH en mujeres.
MUJERES EN SITUACIN DE DESPLAZAMIENTO

362 Ningn grupo humano vivencia una mayor vulneracin simultnea de sus DESC que
las y los desplazadas/os. Las cifras frente al desplazamiento y sobre las caractersticas de la poblacin afectada y niveles de afectacin varan segn la fuente, pero todas
ellas coinciden en afirmar que la poblacin de mujeres es mayoritaria frente a la de los
hombres. Segn CODHES, en Colombia cerca del 57% de la poblacin desplazada son
mujeres. La Red de Solidaridad Social afirma que la jefatura de hogar femenina entre
la poblacin desplazada entre 1999 y mayo del 2001corresponde al 41,65%, porcentaje muy por encima del observado en la poblacin no afectada directamente por
el conflicto armado. CODHES concepta que para 1997, sobre el total de la poblacin
desplazada, las mujeres asuman la jefatura de hogar en una proporcin de 31%. El
Sistema de Informacin de la Conferencia Episcopal asume la cifra de 35% de jefatura
de hogar femenina.
363 Diversas organizaciones que trabajan con poblacin sealan la disparidad de las cargas asumidas por las mujeres desplazadas en relacin con sus familias, que abarca
una gama amplia de responsabilidades relacionadas con el sostn econmico, el trabajo domstico, la lucha por el acceso a los servicios estatales para los miembros de
la familia, la relacin con la institucionalidad que desarrolla la poltica de atencin a la
poblacin desplazada, a la par con la atencin emocional de sus allegados. Esta multiplicidad de responsabilidades indudablemente afecta negativamente su salud fsica
y mental.
INSTITUCIONALIDAD CREADA POR EL ESTADO COLOMBIANO PARA ATENDER LOS

INTERESES DE LAS MUJERES
364 La institucionalidad creada para tal fin, en el perodo 1994-1996 fue la Consejera
Presidencial para la Poltica Social, adscrita a la Presidencia de la Repblica. A su vez,
dicha Consejera constituy una instancia de la Presidencia de la Repblica que direcciona
82
la poltica social en el contexto de los derechos polticos, econmicos, sociales y culturales establecidos en la Constitucin Nacional y en el mandato de gobierno.
365 Complementariamente, la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos establece dentro de sus funciones ejercer vigilancia sobre el respeto de los derechos y ha
establecido una lnea de accin en relacin con los derechos de las mujeres, especialmente en conflicto armado y desplazamiento forzoso.
366 Mediante Ley 188 de 1995 se cre la Direccin Nacional para la Equidad de la Mujer,
responsable de la direccin, planeacin, coordinacin, asesora y seguimiento permanente de las polticas para las mujeres y de las acciones que desde los distintos entes
se adelantan a favor de la equidad de gnero y el desarrollo de las mujeres.
367 A nivel Ministerial se asign una persona encargada del tema de la mujer, quien deba
proponer estrategias de accin para cada sector. Los Ministerios involucrados fueron:
Salud, Educacin, Relaciones Exteriores y Justicia. Se excepta el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que contaba con la Oficina de la Mujer Rural, creada en
1992 por el Fondo de Desarrollo de Desarrollo Rural Integral (DRI), encargada de
promover acciones a favor de la mujer campesina.
368 En los inicios de 1999 se plante El Plan de Igualdad entre Hombres y Mujeres como
instrumento a travs del cual el Estado se propone dar cumplimiento a los principios
constitucionales de igualdad y a los acuerdos internacionales suscritos por el pas respecto
a la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra las mujeres. Sin embargo, en el Plan Nacional de Inversiones 1999-2002 no se incluy ninguna partida para
el desarrollo del Plan de Igualdad.
369 Mediante Decreto 1182 del 29 de junio de 1999, la Direccin Nacional de Equidad
para las Mujeres se transform en Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer. Las consejeras presidenciales son dependencias del Departamento Administrativo de Presidencia de la Repblica, sin autonoma presupuestal, administrativa y tcnica,
por lo tanto carecen de presupuesto propio y de capacidad para contratar. Adicionalmente
se suprimi, mediante Decreto Presidencial 2466 de 1999, la Comisin Asesora para
la Equidad y la Participacin de la Mujer, creada con el propsito de institucionalizar la
poltica pblica para las mujeres.
370 Pero no slo se han debilitado o eliminado las instituciones responsables de la poltica
pblica para las mujeres, sino que tambin se han recortado recursos y desmontado
programas encaminados a apoyar a las mujeres cabeza de familia y a microempresarias.
371 En el mbito legislativo, la Ley 294/96, para prevenir, sancionar y erradicar la violencia al interior de la familia, fue modificada por el Congreso de la Repblica en la segunda legislatura de 1999. Si bien es cierto que la reforma soluciona algunos vacos presentes
en dicha ley, dej por fuera aspectos que significaron sanciones para los infractores,
en especial la prdida del beneficio de libertad condicional y de excarcelacin cuando
la conducta violenta se realiza en violacin de una orden de proteccin. Uno de los
mayores retrocesos en el campo derechos conquistados es el contemplado en la reforma del Cdigo Penal, en el cual se considera que el delito de la violencia intrafamiliar
es querellable y, por lo tanto, desistible y conciliable. Nuevamente se considera la violencia al interior de la familia como un problema de inters individual y no pblico,
dejando a la vctima en situacin de vulnerabilidad frente a los agresores.
83
84
CONCL
USIONES
CONCLUSIONES
372 Los indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), el ndice de Calidad de

Vida (ICV), la asistencia escolar y la cobertura en salud muestran una tendencia al
estancamiento y a la regresin en el periodo que corresponde a este informe, deteriorando de manera grave la formacin del capital humano, lo cual evidencia que no
se estn garantizando los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y que los poderes pblicos no estn cumpliendo con la exigencia constitucional de generar una
sociedad ms justa.
373 Los ndices de NBI y el ICV tienen un deterioro ms grave en las zonas rurales del
pas, especialmente en lo relativo a dependencia econmica e inasistencia escolar, con lo cual se ampla la distancia frente a las capacidades desarrolladas en zonas urbanas.
374 En el periodo que corresponde al informe se dio un aumento persistente en el desempleo que pas de 8.7% en 1995 al 21.8% en el 2000, con consecuencias del siguiente orden:
375
Afect de manera drstica a la poblacin joven, especialmente a las mujeres.
376
Presion el deterioro de los ingresos y el aumento de la poblacin que devenga

menos de un salario mnimo.
377
Aument la precariedad y la temporalidad del trabajo, tanto por la reduccin de

la participacin del empleo de las actividades productivas como por el aumento
del empleo en las actividades de servicio e informales.
378 El deterioro de la calidad del empleo se desvi tambin a cambios en la forma de contratacin -de contratos laborales a civiles y comerciales- que ha contribuido a deteriorar el acceso a derechos como la estabilidad laboral, la salud, la pensin y la asociacin
sindical.
379 Por efecto de la cada del empleo y los ingresos se registr un aumento de la pobreza
y la miseria, de tal manera que en el periodo se generaron 1.692.928 nuevos pobres
y 1.181.197 nuevas personas en miseria.
380 Los derechos sindicales se han deteriorado, no solo por el aumento del desempleo
sino tambin por causa de la violencia socio-poltica que ha cobrado una alta cuota de
85
sindicalistas. Esta situacin es tan alarmante que en Colombia caen asesinados el

80% de los sindicalistas que mueren por factores violentos en el mundo. Preocupa de
este hecho, que la justicia es incapaz de procesar a quienes se estiman responsables
de estos crmenes.
381 De estas circunstancias se deriva el deterioro de la sindicalizacin y la capacidad de
negociacin laboral de los sindicatos, agravada esta ltima por la Ley 50 de 1990 que
suspendi muchos derechos adquiridos por los trabajadores.
382 Una ltima conclusin importante en relacin con el derecho al trabajo tiene que ver
con la reduccin del porcentaje de poblacin ocupada afiliada a la seguridad social,
que pas del 63.9% al 48.4% entre 1997 y el 2000, con incidencia ms grave en
trabajadores familiares no remunerados, para los cuales desapareci todo vnculo a
la seguridad social.
383 Lo primero a resaltar en relacin con el derecho a la vivienda es que no existe informacin disponible para evaluar el estado de este derecho. A pesar de la crisis que se
present en el ao 1998 con el sistema de financiacin de vivienda, conocido como
UPAC y de las medidas tomadas para su sustitucin por el sistema de UVR, no se dio
una solucin que permitiera la recuperacin del los activos por parte de todos los
usuarios afectados, ni se sentaron la bases para una poltica que garantice el acceso
al derecho a la vivienda.
384 El Gobierno dise y puso en marcha mecanismos para proteger y salvar al sector
financiero afectado por la quiebra del UPAC, pero de ello no se ha derivado una
corresponsabilidad de la banca en el sentido de aportar a resolver la crtica situacin
de los usuarios de crdito o a crear condiciones para el adecuado acceso de los nuevos usuarios. En este sentido, el Gobierno protegi intereses privados sobre el derecho ciudadano a la vivienda.
385 An persisten deficiencias muy marcadas en los indicadores cuantitativos y cualitativos relativos a la vivienda. Dichas deficiencias se expresan en desequilibrios regionales, siendo los departamentos usualmente calificados como con elevado ndice de
pobreza los ms afectados.
386 En cuanto al derecho a la salud, el modelo adoptado por Colombia a travs de la Ley
100 de 1993 ha profundizado las diferencias en accesibilidad, oportunidad y calidad
de los servicios, acentuando las inequidades y discriminaciones en salud, no solo por
razones socio-econmicas al configurar una medicina para ricos (medicina prepagada),
una medicina para asalariados (rgimen contributivo) y una medicina para pobres (rgimen
subsidiado), sino por razones de sexo, ya que la mayor parte de la poblacin afiliada
al sistema de salud es masculina.
387 As mismo, se presenta una discriminacin por razones geogrficas, ya que las mayores tasas de afiliacin/cobertura se presentan en las zonas urbanas, y por razones
tnicas, debido al no reconocimiento por parte del Estado y las instituciones oficiales
de los conocimientos y costumbres tradicionales de dichas poblaciones en el mbito
de la salud.
388 Las deficiencias en la informacin estadstica continan dificultando el anlisis del
cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el derecho a la educacin. Con respecto
a las posibilidades de disfrute de este derecho se ha establecido que en los niveles de
86
cobertura y eficiencia interna en primaria se presenta una tendencia regresiva a partir de 1998. As mismo, se han evidenciado fuertes rasgos de inequidad tanto entre
las zonas rural y urbana como por condiciones socio-econmicas.
389 La crisis educativa que estall entre 1999 y 2000 ante la imposibilidad de los padres
de matricular a sus hijos puso en evidencia que no se est respetando la obligacin
de implementar la gratuidad. Los datos aportados evidencian tambin grandes deficiencias en cuanto a la calidad de la educacin.
390 A pesar de no haber logrado cumplir con las obligaciones mnimas contenidas en el
Pacto, el Gobierno actual ha venido ejecutando una poltica de reduccin del gasto
pblico social, dando prioridad a las obligaciones contradas con las entidades financieras internacionales, alejndose cada vez ms de su responsabilidad de garanta al
derecho a la educacin.
391 Despus de 5 aos de agravamiento permanente del fenmeno del desplazamiento
forzado interno puede concluirse que no existe en Colombia una poltica pblica coherente y efectiva para la prevencin y atencin de la poblacin desplazada.
392 En Colombia existen 82.925 mujeres, entre madres y jardineras comunitarias que atienden
1.300.000 nios y nias, a las que el Estado les niega su condicin de trabajadoras,
vulnerando sus derechos laborales a una remuneracin acorde con el servicio que
prestan, a la seguridad social y a la salud. A pesar de las recomendaciones hechas en
1995 por el Comit del PIDESC, en el sentido de tomar medidas dirigidas a erradicar
las desigualdades entre hombres y mujeres y regularizar la situacin de las madres
comunitarias, la legislacin adoptada y la falta de voluntad poltica del Estado colombiano en el periodo subsiguiente representan mayores obstculos para la garanta de
los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de estas trabajadoras.
393 El incumplimiento del Estado colombiano de la Convencin sobre los Derechos del Nio,
de los Pactos de Derechos econmicos, Sociales y Culturales, y de otros instrumentos
internacionales que protegen los derechos de los menores ha conducido a un deterioro de las condiciones de vida de un nmero cada vez ms elevado de nias y nios
en Colombia.
394 A pesar de que el reconocimiento y la proteccin de la diversidad tnica y cultural es
uno de los pilares fundamentales del carcter democrtico, participativo y pluralista
del Estado colombiano, el Gobierno no ha tomado las medidas de carcter jurdico,
poltico, econmico, social y cultural necesarias para sacar a las minoras tnicas colombianas del estado de marginalidad, pobreza extrema y discriminacin en la que se
encuentran.
395 Las estadsticas existentes no son las ms adecuadas para poder evaluar el estado
de los derechos de las mujeres. Sin embargo, la informacin disponible permite concluir que an hoy se presentan altos niveles de analfabetismo, desempleo y discriminacin salarial en contra de las mujeres. Estos problemas siguen siendo ms severos
en las regiones caracterizadas por largo tiempo como las ms pobres.
396 Los problemas referidos en el cumplimiento de derechos como el de salud, inciden de
manera alarmante en los indicadores de derechos sexuales reproductivos, el cncer
y la salud reproductiva, los riegos por aborto y el sida. El cncer de cuello uterino
castiga con mayor severidad a las mujeres de ingresos salariales bajos, as como el
87
aborto y el contagio por VIH. En los ltimos aos estos problemas han debido agravarse para la poblacin de mujeres desplazadas por el conflicto interno, sin que se
cuente con informacin adecuada para una evaluacin.
88
RECOMENDACIONES
397 Con urgencia, el Estado colombiano debe:

398
Incluir los criterios de respeto y garanta de los Derechos Econmicos, Sociales y

Culturales como parmetros fundamentales para el diseo y la aplicacin de la
poltica econmica, teniendo en cuenta que el modelo econmico debe ajustarse
estrictamente a los principios de un Estado social de derecho.
399
Prestar especial atencin a la situacin de vulnerabilidad de la poblacin de zonas rurales en lo que tiene que ver con la formacin de sus capacidades como
capital humano.
400
Desarrollar polticas econmicas que garanticen el derecho al trabajo, consagrado como derecho constitucional, y la salvaguarda tanto de su calidad como del
acceso a derechos conexos.
401
Cumplir las disposiciones consagradas en los pactos internacionales sobre la proteccin a la niez, salvaguardndola de exigencias laborales y brindndole las
garantas suficientes a travs del acceso de las familias a la seguridad social.
402
Garantizar el acceso al trabajo y a la seguridad social de las mujeres, cuidando

que, en particular, las jvenes no se vean forzadas a una vida laboral temprana.
403
Disponer todos los mecanismos necesarios para evitar los contratos de trabajo
temporales que violan mltiples derechos.
404
Disponer todos los mecanismos necesarios para garantizar la vida de las/los trabajadores especialmente sindicalizados, y juzgar y sancionar a quienes han atentado
contra sus vidas, garantizando la reparacin a la cual tienen derecho las vctimas
y sus familias.
405
Elaborar estadsticas adecuadas para documentar de manera permanente el estado

del derecho a la vivienda.
406
Disear y reglamentar totalmente un sistema de financiacin de vivienda que proteja en primera instancia los derechos ciudadanos sobre los intereses de la entidades financieras.
407
Prestar especial atencin y dedicar los recursos necesarios para resolver los dficit
cuantitativos y cualitativos de los departamentos con poblacin ms pobre, es89
pecialmente, en lo relativo a servicios pblicos.

408
Disear una poltica que garantice en el menor tiempo posible y con la mejor calidad la cobertura total de la poblacin en condiciones de universalidad y equidad.
409
Establecer los mecanismos de coordinacin entre entidades del sector salud de

orden nacional y territorial que garanticen la preservacin de la red pblica de
salud.
410
Cumplir con la obligacin consagrada en la Ley 100 de 1993 y la sentencia C1165 de la Corte Constitucional en cuanto a los aportes al rgimen subsidiado de
salud, a travs del pago del paripassu.
411
Proporcionar informacin estadstica de calidad que permita evaluar el cumplimiento del derecho a la educacin, incluyendo variables tales como etnia, edad,
gnero y regiones.
412
Adoptar medidas urgentes para el cumplimiento inmediato de la obligacin de

garantizar la educacin primaria obligatoria y accequible a todos gratuitamente.
413
Tomar medidas inmediatas para la eliminacin de la discriminacin en el acceso a

la educacin, especialmente, la que se presenta entre las zonas rural y urbana, y
por condicin socio-econmica.
414
Disear y ejecutar una poltica que busque el aumento en cuanto a la cobertura y

eficiencia interna en todos los niveles de educacin e incremente la calidad de la
misma.
415
Replantear la poltica de reduccin de los recursos asignados a la educacin y

dar prioridad al gasto social sobre cualquier otro.
416
Reconocer la magnitud del fenmeno del desplazamiento forzado interno y que

se remuevan las causas que lo generan.
417
Cumplir real y efectivamente la Ley 387 de 1997, as como aplicar de manera

inmediata lo ordenado por las sentencias de la Corte Constitucional que disponen
los lineamientos sobre el tratamiento que se debe dar a esta problemtica.
418
Cumplir los principios rectores sobre el desplazamiento forzado, formulados por

el seor Francis Deng, representante del secretario de Naciones Unidas para los
desplazados internos.
419
Tomar las medidas de tipo econmico y jurdico necesarias, dirigidas al reconocimiento de los derechos laborales de las madres y jardineras comunitarias, as
como facilitar la presentacin del proyecto de ley que para este mismo fin vienen
discutiendo el Sindicato de Trabajadoras al Cuidado de la Infancia de los Hogares
de Bienestar (Sintracihobi), la Asociacin de Mujeres por una Colombia Mejor
(Amcolombia), el Comit Interinstitucional de los DESC, las educadoras comunitarias y dems organizaciones de apoyo.
420
Aplicar el principio de prevalencia de los Derechos de las Nias y los Nios y que
ste sea reflejado en las polticas pblicas.
421
Tomar medidas efectivas para la prevencin y erradicacin de la violencia intrafamiliar,

la prostitucin infantil y el trabajo infantil.
422
Tomar medidas inmediatas par superar la inequidad en el acceso de las nias y

nios a los derechos a la salud y la educacin.
90
423
Disear e implementar las polticas pertinentes para prevenir la vinculacin de

nios y nias a los grupos armados, as como para proporcionar a los nios
desvinculados de tales grupos las posibilidades de recuperacin fsica y psicolgica, y de reintegracin social a la cual tienen derecho como vctimas del conflicto
armado interno.
424
Cumplir con los compromisos derivados del Convenio 169 de la OIT en relacin
con la consulta previa a la realizacin de proyectos de infraestructura en los territorios habitados por los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianos.
425
Consultar con los grupos tnicos existentes en el pas la formulacin e implementacin

de las polticas pblicas que los afectan.
426
Implementar las medidas de accin afirmativa con el propsito de garantizar los

Derechos Econmicos, Sociales y Culturales a las personas de las comunidades
afrocolombianas.
427
Aprobar el Estatuto Raizal, para proteger la identidad cultural y proteger los derechos de la cultura islea.
428
Reconocer al pueblo Rom como grupo tnico y que dicho reconocimiento se traduzca en la garanta de sus Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
429
Exigir al Estado colombiano la elaboracin de estadsticas discriminadas por gnero, oportunas y confiables, que permitan hacer seguimiento al cumplimiento
de los derechos de las mujeres.
430
Demandar del Estado la definicin de polticas en el campo de la salud que presten atencin a las enfermedades de mayor incidencia en las mujeres, con especial nfasis en las mujeres de grupos sociales ms vulnerables, como las desplazadas.
431
Exigir al Estado sostener un ritmo progresivo en el gasto pblico orientado al

cumplimiento de los derechos de las mujeres, as como las instituciones y programas que garanticen su desarrollo.
91

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El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) fue

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales

Presidencial para la Poltica Social, la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, y

La accin de cumplimiento es un mecanismo consagrado en el artculo 87 de la

LA RUINA DEL CAPITAL HUMANO

PNUD y Misin Social

EVOLUCIN DEL NBI

Fuente: Tomado de PNUD y Misin Social (2000). Op. cit.

Los indicadores de pobreza, de estndar de vida y de bienestar tienen la propiedad

LA DINMICA DEL ICV

Calidad de Material de los pisos

Composicin Propor. de nios 0 - 6 aos 4.4

Educacin jefe del hogar

Puntaje promedio ICV

El otro dato preocupante es la desercin escolar, que se presenta de manera especial

estimaciones de la Misin Social4, en 1995 la asistencia escolar para este rango de

La baja en la asistencia escolar de los jvenes es una manifestacin dramtica del

APLICACIN DEL RGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD

La otra constatacin que llama la atencin es el descenso en el ritmo de afiliacin a los

EL DETERIORO DEL CAPITAL HUMANO Y LOS DERECHOS ECONMICOS,

El captulo 2 de la Constitucin de 1991 (artculos 42 y 76) se refiere a los derechos

4 PNUD y Misin Social

BID (2000). Op. cit.

Por medio de la cual se reform el sistema general de

La Constitucin de 1991 no es un texto neutro que permita la aplicacin de cualquier

7 Sentencia C-040 de 1993.

A partir de 1996 el desempleo se dispar de manera grave al pasar de 11.9% en ese

FUENTE: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, marzo de 2000.

Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de 2000.

Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, septiembre de 2000.

Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, etapas 75 a 107.

Agricultuta; Minas; Electricidad, gas y agua.

Paralelo al crecimiento del desempleo, ha crecido la precariedad y la temporalidad en

Fuente: DANE, Encuesta Nacional de Hogares, etapas 75 a 107.

A lo largo de la dcada, mientras la tasa de desempleo pas de 11.9% en 1996 a

Fuente: DANE, Encuesta de informalidad, junio de 2000.

La informalidad es ms alta entre la poblacin ms pobre y con menos acceso a la

Puede concluirse que el Gobierno colombiano acta en contrava de las obligaciones

SIN DERECHOS SINDICALES

Despus de dar un plazo

Un sindicalismo amenazado de muerte

En Colombia mueren el 80% de los sindicalistas que son asesinados cada ao en el

La presunta autora de los homicidios cometidos contra sindicalistas en los ltimos

Desde 1991 hasta el 31 de diciembre de 2000 fueron asesinados 1.557 sindicalistas,

Adems de estas cifras, ya de por s dramticas, entre 1999 y 2000 aumentaron en

Censo Sindical de la Escuela Nacional Sindical

Escuela Nacional Sindical

Escuela Nacional Sindical

VIOLENCIA ANTISINDICAL EN COL

sindicalistas fueron asesinados

sindicalistas fueron asesinados

trabajadores sindicalizados fueron asesinados

sindicalistas fueron asesinados

6 Escuela Nacional Sindical

7 195 de las vctimas pertenecan a Sintrainagro y fueron asesinadas en la zona de

DERECHO INTERNO VS DERECHO INTERNACIONAL

Dos aspectos importantes hacen limitado el alcance de estas reformas legales: en

La Constitucin orden en su artculo 53 la expedicin del Estatuto del Trabajo que

Magistrado ponente, Antonio Barrera Carbonell.

La regulacin legal de la negociacin colectiva de los trabajadores y trabajadoras

Otro problema es el de los trabajadores beneficiados por procesos de negociacin

La Ley 50 de 1990 no permite renegociar en condiciones favorables las convenciones

CRISIS Y RETROCESO EN LA SEGURIDAD SOCIAL