A polcia administrativa

Numa perspectiva funcional ou teleolgica, o n. 1 do artigo 272. da CRP dispe que a

polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os
direitos dos cidados. Por outro lado, de acordo com o n. 3 do artigo 237., as polcias
municipais cooperam na manuteno da tranquilidade pblica e na proteco das
comunidades locais.
2.1. Noo: sentido orgnico ou institucional, formal, material-funcional
Em sentido orgnico, a polcia constituda pelos organismos e servios da Administrao
Pblica destinados polcia. Repare-se, porm, que pelo facto de a certas entidades
administrativas no policiais (hoc sensu) serem atribudas poderes administrativos de polcia
a doutrina distingue as designadas polcias administrativas especiais: v. g., polcia sanitria,
polcia econmica, polcia dos transportes, polcia de viao, polcia do trabalho.
Formalmente, o conceito de polcia identifica toda a actividade desenvolvida pelos
organismos e servios de polcia, independentemente de, em substncia, a mesma se
consubstanciar no exerccio de tarefas de polcia noo esta ltima que j pressupe um
sentido material-funcional de polcia administrativa. Um conceito material-funcional de
polcia remete-nos para a noo de actividade de polcia enquanto parcela da actividade
administrativa dotada de uma finalidade prpria. Na esteira de SRVULO CORREIA,
podemos identificar essa actividade de polcia com a actividade que consiste na emisso de
regulamentos e na prtica de actos administrativos e materiais que controlam condutas
perigosas dos particulares com o fim de evitar que estas venham ou continuem a lesar bens
sociais cuja defesa preventiva atravs de actos de autoridade seja consentida pela Ordem
Jurdica. Na actividade de polcia est em causa uma actuao autoritria dirigida a prevenir
ou a fazer cessar condutas que faam perigar bens jurdicos e, por conseguinte, produzir
danos sociais. Destarte, o elemento fundamental para a compreenso da noo de polcia (em
sentido material-funcional) reconduz-se ideia de preveno de perigos. Se o perigo constitui
o estado anterior ao provvel dano (CATARINA CASTRO), a noo de preveno aponta
no sentido da necessidade de efectuar um juzo objectivo de prognose ex ante, em termos de
avaliar, perante uma situao concreta, da possibilidade (rectius, da probabilidade) de a
mesma se consumar em termos que produzam um dano social, um atentado aos bens jurdicos
protegidos (nexo de causalidade). finalidade de preveno de perigos acrescenta a doutrina
mais recente a de precauo de perigos, defendendo que a actividade de polcia se no limita
quela, mas deve ser exercida em momento anterior, prevenindo a existncia de perigos
futuros (por exemplo, previso de planos de evacuao de um estdio em caso de ataque
terrorista).
2.2. As medidas de polcia
De acordo com o n. 2 do artigo 272. da Constituio, a aplicao das medidas de polcia
deve ser efectuada em obedincia a dois princpios fundamentais: o princpio da legalidade e
o princpio da proporcionalidade.
Se a polcia constitui um espao de actuao administrativa em que mais releva a outorga de
poderes discricionrios, um entendimento actual da discricionariedade j no a concebe como
uma zona de indiferena normativa (VIEIRA DE ANDRADE). Estando em causa um
sector da actividade administrativa, o conjunto de poderes funcionalmente orientados (logo
da perspectiva constitucional) atribudos polcia encontra-se sujeito ao princpio da
legalidade. Antes de mais, deparamo-nos com uma vinculao funcional de carcter
constitucional: as medidas de polcia ho-se ser exercidas com o objectivo de tutela da
legalidade e da segurana e direitos dos cidados e, por conseguinte, norteadas por um fim de
preveno da produo de danos sociais. justamente esta natureza preventiva que permite
destrinar as medidas de polcia das sanes administrativas; alis, aquelas, mesmo quando
repressivas, esto despidas de qualquer finalidade punitiva ou sancionatria. Assim, basta que

as autoridades se apercebam da iminncia de um perigo grave para poderem adoptar as

medidas previstas na lei, a fim de salvaguardar a segurana pblica.
Da redaco do artigo 272. parece resulta ainda uma imediata exigncia de tipicidade legal
das medidas de polcia, no sentido de que, independentemente da sua natureza (actos
administrativos, regulamentos, medidas coactivas ou operaes de vigilncia), alm da
competncia para a sua prtica, tambm os respectivos procedimento e contedo teriam que
ser delineados pelo legislador. Face diversidade de situaes com que se deparam os
organismos policiais, revelar-se-ia contraproducente, seno mesmo impossvel, exigir que os
pressupostos de facto e o contedo das medidas de polcia estivesse sempre tipificado na lei.
Obviamente, e porque ainda est em causa uma actividade administrativa, esta concepo no
pode nunca abdicar das exigncias resultantes do princpio da precedncia de lei (nos termos
do qual ao legislador compete a definio do fim e da competncia da actuao
administrativa). Se estamos num domnio em que avulta a discricionariedade da
Administrao, no podemos olvidar que esta constitui sempre uma concesso legislativa e
que o seu exerccio tem de ser pautada por uma obedincia ao direito, pelo menos na vertente
da subordinao aos princpios jurdicos fundamentais (v. g., princpio da proporcionalidade,
princpio da igualdade, princpio da imparcialidade). Embora as actuaes policiais possam
ter tambm um efeito ampliativo da esfera dos cidados, a verdade que, estando em causa
actuaes pblicas potencialmente lesivas de direitos fundamentais, no parece de estranhar
que o legislador constitucional vincule a adopo das medidas de polcia ao princpio da
proporcionalidade ou princpio da proibio do excesso, impondo, por isso, que as mesmas
alm de respeitarem o teste da adequao, se limitem ao necessrio para assegurar o interesse
pblico perigado (adopo preferencial de medidas menos gravosas para os direitos e
liberdades dos cidados).
Outra questo a ponderar nesta matria a de saber se os administrados no tm posies
jurdicas substantivas correspectivas de um dever de actuao das autoridades policiais com o
fim de assegurar a manuteno da ordem pblica e da segurana e a garantia dos direitos dos
cidados (por exemplo, realizao de operaes de vigilncia para prevenir a prtica de
crimes ou socorro a sinistrados). Tal problemtica coloca-se num momento em que se
ultrapassa a ideia segundo a qual a actividade de polcia consiste numa actividade unicamente
ablativa (e, sobretudo, que se no traduz to-s no uso da coaco) e se entende que a mesma
tambm possui uma ineliminvel dimenso positiva ou de prestao. Alis, uma resposta
afirmativa quela pode revelar-se exigvel quando atentamos no artigo 27. que consagra o
direito fundamental liberdade e segurana, a impor a considerao de uma concepo
positiva de polcia. Destarte, uma articulao entre este preceito e a norma do n. 2 do artigo
272. da Constituio parece apontar no sentido de que os particulares tero um direito
actuao policial sempre que a proteco dos seus direitos constitua concomitantemente uma
obrigao pblica, por ainda estar em causa a defesa do interesse pblico (o que suceder
sempre que a lei atribua aos rgos policiais um poder uma competncia de actuao ou
outorgue ao cidado um direito o que implica em simultneo um dever para a
Administrao).
2.3. Execuo coactiva de actos administrativos, acto adminis-trativo implcito e coao
directa (remisso) Num entendimento tradicional de polcia, a doutrina associava-a
precipuamente ao exerccio da actividade limitativa dos direitos dos cidados e, sobretudo,
coactiva da Administrao. Isso explica que, v. g., MARCELLO CAETANO concebesse as
medidas de polcia como providncias limitativas da liberdade de certa pessoa ou do direito
de propriedade de determinada entidade. Face ao actual entendimento de polcia que aponta,
como vimos, no sentido da existncia de uma actuao policial positiva, a coaco no se
assume como nota caracterizadora da noo de polcia. Por outro lado, deve entender-se que
tambm no particular domnio que analisamos, o recurso fora deve ser pautado pelo

princpio da ultima ratio. Da que desloquemos o tratamento das questes relacionadas com o
uso da fora pelas autoridades administrativas em geral e pelos organismos policiais em
especial para os pargrafos dedicados actividade e ao procedimento administrativos.