8cadernos IPPUR - Ano VII n1 Abr 1993 PDF

CADERNOS IPPUR/UFRJ
Volume VII, n* 1 - abril/1993
Georges Benko
Os novos espaos industriais
Frederico Arajo
Democracia: velhas e novas utcpias
Hermes Magalhes Tavares
Complexos de alta tecnologia
Luiz Csar de Queiroz / Orlando A. S, Jnior
Reforma urbana
Lena Lavinas
O mercosul e reestruturao d o espao
Rainer Randolph / Eliane Besaa
Meio ambiente
Maria Adlia A. de Souza
Falncia da regio?
Eduardo G, Carvalho
Direito urbano
Bishwapgai Sanya!
ONGs: prs 8 contra
RESUMOS DE TESES
Cadernos IPPUR/UFRJ
Ano VH, N21, Abr. 1993
Indexado na L ibrary of Congress (E.U.A.)
Cadernos IPPUR/UFRJ/ Instituto de Pesquisa e Planejamento

Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de
J a n e i r o - a n o l , n . 1 (janjabr., 1986)Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR, 1 9 8 6 Irre guiar
Continuao de: Cadernos PUR/UFRJ
ISSN 0103-1988
1. Planejamento urbano - Peridicos. 2.
Planejamento regional - Peridicos. I. UFRJ/IPPUR.
ISSN: 0103-1988
CADERNOS IPPUR-UFRJ - Ano VII, n? 1, Abr. 1993

Revista do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade
Federal do Rio de Janeiro.
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(UNICAMP), Roberto Smith (UFCE), Tnia Bacellar Arajo (UFPE), Wrana Maria
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COLABORARAM NESTE NMERO
Maria Rosa Alves Bento, Ana Lcia Ferreira Gonalves e Carolina dos Santos (Reviso
e Abstracts)
Programa de Apoio a Publicaes Gentficas

SCT/PR
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Cadernos IPPUR/UFRJ/ Instituto de Pesquisa e Planejamento

Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de
J a n e i r o - a n o l , n . 1 (jaiu/abr., 1986)Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR, 1986 Irregular
Continuao de: Cadernos PUR/UFRJ
ISSN 0103-1988
1. Planejamento urbano - Peridicos. 2.
Planejamento regional - Peridicos. I. UFRJ/IPPUR.
Apresentao
Com este nmero, os Cadernos I P P U R / U F R J completam oito
anos de circulao. Ao mesmo tempo, com o novo Iay-out da capa,
conclumos o projeto grico que comeamos a implantar no nmero
anterior.
Ampliamos consideravelmente o nmero de assinaturas, o que
comprova a aceitao crescente de nossa revista em seu campo
especfico o das questes referentes ao planejamento urbano e
regional. Ao mesmo tempo cresceu o nmero de pedidos de
assinaturas e o envio de publicaes em intercmbio com a nossa.
Nossos exemplares encontram-se disponveis em um grande
nmero de bibliotecas e centros de documentao especializados, no
Brasil e no exterior. Esses so indicadores da aceitao e da
credibilidade dos Cadernos I P P U R / U F R J junto comunidade de
nossa rea
Aos professores e pesquisadores da rea de planejamento urbano
e regional e de reas afins, reiteramos a nossa inteno em acolher
seus artigos paia publicao em nossa revista, cujas normas de
editorao divulgamos em cada nmero.
Agradecemos a todos que ajudaram os C a d e r n o s I P P U R / U F R J
em sua trajetria, particularmente ao CNPq-FINEP, atravs de seu
programa de financiamento s publicaes cientficas.
O Conselho Editorial
SUMRIO
Apresentao
ARTIGOS
Os novos espaos industriais: a lgica locacional

Georges Benko
Velhas e novas utopias democrticas: questes e crticas

Frederico Guilherme Bandeira de Arajo
27
Complexos de alta tecnologia e reestruturao do espao

Hermes Magalhes Tavares
39
Das desigualdades excluso social, da segregao fragmentao:

os novos desafios da reforma urbana
Luiz Csar de Queiroz Ribeiro e Orlando Alves dos Santos Jnior
...
Integrao
econmica e reestruturao espacial
Lena Lavinas
53
63
O meio ambiente como forma especfica de organizao territorial.

Elementos para uma discusso conceituai
Rainer Randolph e Eliane Bessa
73
A "exploso" do territrio: falncia da regio?

Maria Adlia A. de Souza
85
Passrgada revisitada: o direito e os estudos urbanos

Eduardo G. Carvalho
99
DEBATES
Organizaes no-governamentais: os novos agentes do

desenvolvimento
Bishwapgal Sanyai
105
RESUMOS DE TESES
121
Cadernos P P U R / U t RJ, Ano VII, n- 1, Abr. 1993
ARTIGOS
Os novos espaos industriais: a lgica locacional

Georges Benko*
Traduo: Srgio Augusto Alibert Merelies
Introduo
O estudo dos mecanismos que determinam a localizao industrial sempre
constituiu uma das principais preocupaes da geografia econmica. A partir
dos anos setenta, ele assume uma dimenso particular: a rapidez das mudanas
tecnolgicas e a acelerao dos processos de inovao criam novas atividades,
cujas lgicas de organizao espacial so ainda mal conhecidas.
Para melhor compreender estes mecanismos, ser preciso fazermos um ligeiro desvio terico, para que possamos observar como trabalhos recentes
colocam em evidncia, de uma parte, as novas tendncias de organizao das
atividades no espao, e, de outra, as dificuldades das teorias de localizao
em explicar os processos em curso. Como sugeriu Philipe Aydalot, a estrutura
territorial dos pases ocidentais modificou-se: os mecanismos que justificavam
a estrutura espacial precedente parecem incapazes de explicar o que se passa
hoje em dia.
A questo da localizao das atividades fundamental para um empresrio, dada a dependncia espacial dos custos de produo. Entretanto, essa
questo tambm do interesse das coletividades territoriais e do Estado, instncias encarregadas da repartio harmoniosa das atividades no espao.
Vrias abordagens foram propostas para o assunto. A maioria das anlises
resulta em trabalhos empricos que tratam de caracterizar as concentraes de
atividades e as especializaes do espao. Essas anlises tambm permitem a
construo de uma teoria geral do esquema de localizaes interdependentes.
Nesse caso, o essencial determinar as normas de localizao de uma empresa
preocupada em maximizar seus lucros em funo de decises individuais.
Assim, as teorias clssicas vo de acordo com o princpio da localizao
ideal ligada aos custos de transporte - determinar os fatores considerados pelas empresas nas suas decises de implantao. Os elementos privilegiados
so: custos relativos obteno de matrias-primas, custos de acesso ao mercado, e, enfim, custos diferenciais do trabalho, aos quais se acrescentam os
fatores de aglomerao e as economias externas.
* Professor da Universit de Paris I.
Cadernos P P U R / U t RJ, Ano VII, n- 1, Abr.
1993
Segundo essas teorias, as empresas determinam suas localizaes em funo das vantagens comparativas oferecidas pelos elementos supracitados. Tais
teorias podem ser qualificadas como teorias da localizao "weberiana", levando, assim, o nome do criador da mais antiga anlise terica da localizao
industrial. De fato, Alfred Weber (1909) constitui, h quase um sculo, o
ponto de partida de um bom nmero de reflexes sobre o espao.
No entanto, os estudos geogrficos de localizao industrial, globais ou
parciais, permanecem essencialmente descritivos e conduzem construo de
tipologias ou enumerao de fatores que so limitados pela diversidade dos
casos particulares. A ausncia de um esquema terico rigoroso de referncia
no permite, nem ressaltar a articulao desses fatores, nem integrar os resultados a outros modelos mais gerais.
O objetivo da teoria da localizao fornecer uma explicao para a organizao espacial das firmas, identificar as variveis que determinam essa localizao e oferecer solues analticas. Ela deve tambm fornecer uma resposta detalhada s numerosas questes relativas disperso espacial das firmas, influncia do meio ambiente, etc. As abordagens mais ambiciosas procuram analisar as leis que presidem o equilbrio espacial das empresas.
Os conhecimentos tericos atuais so insuficientes e a teoria da localizao est em crise. A concepo "weberiana" perdeu o seu interesse e, sobretudo, nada esclarece sobre a dinmica industrial contempornea. Alm disso,
as novas teorizaes "ps-webenanas" s surgem recentemente, e timidamente, nos pases angio-saxes.
Examinemos as grandes diretrizes das teorias da localizao que tentam
explicar o aparecimento e a implantao geogrfica dos novos espaos industriais. A teorizao atuai pode ser dividida em duas grandes famlias. A primeira reagrupa trs tendncias tericas: primeiramente, trata-se de investigar
os fatores de, localizao exgena, particulares s indstrias de alta tecnologia,
fatores que condicionam a instalao e o desenvolvimento dessas indstrias
numa dada regio. A segunda tendncia desenvolve-se em torno das idias de
R. Vernon (1966) a teoria do ciclo de vida do produto e a terceira estuda o
"meio inovador" (ydalot), tambm chamado de "complexo territorial de
inovao" (Stohr), concentrando-se nas condies geogrficas que favorecem
a emergncia dos setores de alta tecnologia. Esses tericos tiveram um grande
sucesso nos anos setenta e oitenta, com suas descries sistemticas e minuciosas sobre a expanso dos novos ramos industnais no tempo e no espao.
TABELA 1 '
Classificao das teorias de localizao das indstrias de alta tecnologia
A) Teorias parciais
B) Teoria global
Organizao industrial
Mercado de trabalho
Economia e deseconomia
de aglomerao
Enumerao dos fatores

de localizao
- Teoria do ciclo de vida

-
10
Complexos territoriais
(meios inovadores)
1993
Contudo, alguns pesquisadores tentaram ir mais ionge formulando uma

teoria mais geral, interpretando os mecanismos e os processos globais da
evoluo geo-econmica do capitalismo contemporneo (Scott, Walker, Storper, Lipietz, Castells, Sayer).
1. Os trs eixos das teorias
explicativas.
a) Fatores de localizao.
Observando os fatores de localizao tradicionais, a indstria de alta tecnologia considerada mdvel (footloose). Todavia, necessrio destacar que
nem todos os tipos de indstria de alta tecnologia apresentam o mesmo comportamento de localizao e que no h um modelo nico a ser seguido. Por
exemplo, as caractersticas do agente (privado, pblico ou militar), ou a taxa
de crescimento tm influncias determinantes sobre o modelo espacial de instalao.
A importncia e a combinao dos fatores de localizao no so idnticos para todos os ramos industriais ou para todos os tamanhos de empresas. A
partir dos estudos realizados sobre os complexos industriais existentes, um
grande nmero de fatores explicativos foram explicitados. Podemos resumi-los
em alguns pontos.
A fora de trabalho (o capital
humano)
A capacidade de atrair e de reter os trabalhadores um dos elementos

mais importantes a ser considerado na escolha dos novos stios pelas empresas
de alta tecnologia. Elas requerem dois tipos de mo-de-obra: os quadros qualificados, que representam uma porcentagem superior comparada s indstrias
tradicionais, - pesquisadores, engenheiros, administradores - e uma mo-deobra barata paia os servios e a fabricao de lotina.
Essa dualidade social define as caractersticas do sftio. De um lado, o lugar deve ser percebido como agradvel para a vida e o trabalho dos quadros,
seja para mant-los, seja para atra-los (eles so mais mveis do que os assalariados no qualificados;; de outro lado, esse espao deve dispor de um mercado de trabalho vasto e accessvel para as outras categorias. A oferta de trabalho, o salrio e a sindicalizao influenciam o comportamento espacial da alta
tecnologia.
Universidades
e institutos de
pesquisas
A maioria das empresas est instalada no interior dos campi universitrios. Esse lato facilmente explicvel, pois responde diretamente s necessidades da alta tecnologia: oferta de mo-de-obra de qualidade elevada e possibilidade de colaborao com equipes cientficas j estabelecidas nos campi.
Nesse caso, a troca pode se estabelecer nos dois sentidos, com a participao
de universitrios na empresa e de engenheiros e pesquisadores privados nas
atividades de ensino.
As amenidades
da
paisagem
A maioria dos autores atribui importncia oferta de moradias e ao preo

das infra-estruturas culturais e de ensino. O ambiente moderno, a higiene, a
11
1993
segurana, o equipamento de lazer (dados qualitativos) tm um papel considervel. A urbanizao permanece como um fator importante para atrair a mode-obra mais qualificada e alm disso, os incovenientes das grandes metrpoles podem ser minimizados pela deciso de iocalizao nas periferias. Esse
meio pen-urbano pode oferecer mo-de-obra, alm da cultura, do ensino e
dos transportes (sobretudo areo), emprego para o cnjuge e mobilidade dos
profissionais entre outras empresas, no mesmo local.
A infra-estrutura
de
transporte
O custo do transporte desempenha um papel menor na localizao das atividades de ponta (em comparao indstria tradicional). Ao contrrio, a facilidade e a rapidez de acesso, permitidas peias ligaes areas, constituem
trunfos fundamentais. Os espaos prximos s auto-estradas e aos aeroportos
conheceram um processo de urbanizao muito acelerado. Um dos exemplos
o " b o o m " imobilirio de empresas nas proximidades dos aeroportos de Rossy
e Orly na regio parisiense.
Os servios e o clima poltico e dos
negcios
A presena dos consultores e das fontes de informao (acesso informao) fundamental no desenvolvimento da alta tecnologia. A disponibilidade
de capital de risco (venture capital) desempenha um papei crucial no caso dos
spin-off. um dos fatores de progresso, de criao de empregos e de estmulo
pesquisa privada. Sua presena importante a nvel regional.
O agrupamento de vrias empresas em um mesmo stio demonstrou vantagens, pela sinergia, que apresentam uma importncia estratgica na circulao
da informao e na motivao das firmas. O papel dos poderes pblicos devido facilidade de trmites administrativos pela poltica local um fator
importante nos esquemas de localizao.
A economias de
aglomerao
Vrios autores (Planque, Malecki, Dorfman) do uma grande importncia

s economias ligadas urbanizao. Os novos espaos industriais que se afirmaram nasceram prximos s metrpoles (Boston, Los Angeles, Paris, etc.).
Os estudos empricos levam-nos a concluir que as economias de aglomerao
so essenciais atividade de pesquisa e desenvolvimento, e que os spin-offs
diminuem na mesma proporo que a populao adjacente (Malecki, 1986).
Esse fenmeno natural, pois se sabe que somente uma nfima parte da
populao torna-se "empresarial" ou "inovadora" e que a existncia prvia
de grandes fumas capazes de produzir spin-offs necessria. As economias
urbanas facilitam a formao das redes de informao e os contatos face face so dificilmente substituveis pelas transmisses tcnicas. A fertilizao
cruzada s possvel ento num meio denso.
Os efeitos de escala so tambm perceptveis no funcionamento dos mercados locais de trabalho. A rotatividade de mo-de-obra torna-se fcil: ela se
exprime por uma forte mobilidade entre empresas, num mbito intra-regional.
O grande nmero de empresas presentes num espao limitado reduz propor12
1993
cionaimente os cusios fixos da infra-estrutura. Nos novos complexos de produo, uma nova vida social instala-se com novos modos de vida, de formao, de ritmo, com uma diviso do trabalho acentuada. O nascimento dessa
nova comunidade humana, ligada a uma reproduo social, contribui diretamente para a reduo do custo da produo na zona considerada e, por conseguinte, atrai novamente as empresas.
Todos esses elementos so percebidos por certos tericos como um conjunto de condies necessrias e precedentes ao nascimento dos complexos de
alta tecnologia. E verdade que estes elementos esto majoritanamente presentes nos espaos tecnopolitanos, mas no so suficientes para explicai o crescimento dessas zonas. Esse tipo de teonzao pode ser considerado como necessrio, embora insuficiente, paia uma verdadeira teoria cientfica da localizao e da dinmica dos novos espaos uidustriais.
b) A teoria do ciclo de vida do produto
Colocando os problemas da localizao num patamar conceituai mais geral, os pesquisadores tm sempre se referido teoria do ciclo de vida do produto como um dos elementos mais discutidos na teoria da localizao das atividades de ponta.
A primeira conceitualizao foi feita por Vernon (1966) e em seguida desenvolvida por diversos autores (Norton e Rees, 1979). Ela se baseia numa
constatao; cada segmento industrial atravessa um ciclo que se divide em trs
partes: a fase de desenvolvimento (ou de inovao), a fase de maturidade (ou
de crescimento) e a fase de padronizao. O aumento da produo mduz
modificao do sistema produtivo.
O ciclo da produo depende do nvel de sofisticao da indstria. Uma
indstria que utiliza uma tecnologia de nvel mdio possui um ciclo de trinta
anos, tpico de um bem de consumo eltrico durvel. A evoluo da produo
dividida em trs grandes etapas. A primeira refere-se concepo do produto e a sua fabricao inicial, que exige um input importante de capital e de
mo-de-obra de nvel superior. A produo est ligada, em geral, a uma aglomerao industrial associada a um departamento de pesquisa e desenvolvimento, todos localizados na mesma rea (Busswell e Lewis, 1970). As modificaes peridicas do input de trabalho e de material so assim facilitadas por
um ambiente flexvel e rico em recursos. Na segunda etapa, quando as vendas
atingem o clmax, o produto j est aperfeioado, e conseqentemente, o nmero de trabalhadores em pesquisa e desenvolvimento reduzido, e inversamente, a mo-de-obra profissional aumenta. Assim, a padronizao do produto
possibilita a padronizao global a longo prazo. Na terceira etapa, o produto
torna-se mvel e a sua fabricao pode ser transferida s zonas perifricas, de
modo a obter a reduo dos custos - por uma mo-de-obra menos qualificada.
E evidente que na produo de alta tecnologia, a padronizao ocorre
quando utia grande empresa domina o mercado (produo de calculadoras, de
jogos eletrnicos, de semi-condutores etc.). Nesse caso, a fabricao pode ser
relocaiizada no exterior do tecnoplo. Esta concepo sobretudo aplicada s
grandes empresas. Dessa forma, ela no pode ser aplicada ao estudo da evoluo recente da alta tecnologia, baseada essencialmente nas pequenas empre13
1993
sas. As Figuras 1 e 2 ilustram a reduo do ciclo de vida dos produtos de alta

tecnologia, situado entre cinco e sete anos. A diferena essencial entre as duas
figuras est na ausncia da etapa de padronizao observada na segunda. Do
ponto de vista do comportamento da localizao, a Figura 2 representa a anttese do que representado na Figura 1. Esse ciclo rpido no se estende at a
padronizao e, conseqentemente, no atinge a longo prazo a produo em
massa.
Uma outra conseqncia dessa tendncia seria a utilizao contnua de
mo-de-obra altamente qualificada, haja vista a ausncia de produo em srie.
Nesse caso, o input de pessoal em pesquisa e desenvolvimento torna-se necessrio. Ao invs de realizar prottipos, a empresa projeta um novo produto de
substituio. Em geral, iias indstrias de ponta, o input de matrias-primas necessrias aos novos produtos sofisticado e especializado; e a freqncia do ciclo do produto sugere a existncia de uma oferta localizada de matria-prima,
oriunda de fornecedores locais. Essa oferta desejvel, pois facilita a mudana
radical na concepo do produto. Notemos que, na indstria de ponta, a venda e
o lucro mantm-se pela multiplicao dos ciclos do produto.
Na Figura 2, o produto no chega a ultrapassar a etapa de desenvolvimento esboada na Figura 1, mas no indiferente s vantagens que uma economia de aglomerao pode oferecer. Assim, os tecnoplos (concentrao de
empresas com um mesmo perfil) podem constituir uma aglomerao no sentido
tradicional, como uma zona industrial no passado. As grandes empresas dedicadas primeira etapa da produo, no ciclo longo, podem obter vantagens
similares quelas obtidas pelas pequenas e grandes firmas engajadas na produo, no cicio rpido, atravs da transferncia das atividades padronizadas
para a periferia.
As ligaes locais e a fora de trabalho tm um papel importante na definio do conceito de inrcia locacional (.criada pelas vantagens da aglomerao), pois a movao nas pequenas empresas de alta tecnologia essencialmente um processo interno, alimentado pelas vantagens da aglomerao.
Na teoria do ciclo do produto que liga a localizao organizao da
produo observa-se um movimento que passa da concentrao e centralizao descentralizao e disperso da produo. Tradicionalmente, os novos
ramos de atividade desenvolvem-se nos plos urbanos, devido existncia de
uma mo-de-obra altamente qualificada e s dimenses do mercado. Na fase
de padronizao do produto (tcnicas estabilizadas e utilizao de mo-deobra menos qualificada e barata), os plos se transferem para a periferia.
Este esquema tradicional questionado e deve ser revisto. De fato, observa-se a tendncia descentralizao das funes de pesquisa e desenvolvimento (Planque, 1983), e o surgimento de centros locais de suporte nova
tecnologia. H aproximadamente uma dcada, na Frana, pde-se observar
uma reorganizao do sistema produtivo sob o efeito da revoluo tecnolgica
e da abertura das economias nacionais.
Essas transformaes econmicas tm impactos espaciais. Vrios autores
explicam essa conseqncia segundo um enfoque dual (Pottier, 1985): por um
lado, a estreita ligao entre produo e pesquisa e desenvolvimento fortalece
os grandes plos; por outro, a demanda de uma inovao permanente e os
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Cadernos IPPUR/UFRJ,
Ano VII, ri-' I, Abr.
1993
progressos nas telecomunicaes favorecem a descentralizao das funes da

tecnologia de ponta. Essa oposio explicada por Pottier em funo da diviso da atividade de inovao em dois nveis: inovaes maiores e inovaes
menores. As primeiras correspondem apario de novos produtos e constituio de novos ramos. Nesse caso, a difuso do desenvolvimento a partir
dos plos maiores parece ser vlida. As inovaes menores, mas permanentes,
constituem uma necessidade para a adaptao dos produtos evoluo da demanda em um mercado cada dia mais internacional e instvel, e, tambm, para
adaptar as novas tecnologias, particularmente no desenvolvimento da automao.
A teoria do ciclo do produto simplifica excessivamente o desenvolvimento
espao-temporal da produo, colocando todos os ramos sob o mesmo molde.
As variaes de um setor a outro so bastante significativas e as relaes entre
a organizao da produo, a tecnologia e a evoluo do mercado so, na realidade, muico mais complexas, tal como foi demonstrado por Michael Storper
(1985). As relaes intra e mcer-empresas e as condies timas de produo
variam segundo os ramos.
c) O meio
inovador.
A terceira tendncia terica em voga est ligada s condies geogrficas

(econmicas, sociais e fsicas) da produo e estuda os problemas ligados
inovao tecnolgica a nvel regional.
Essa abordagem pode ser assim resumida: a empresa inovadora no prexiste nos meios locais, mas criada por eles. Os comportamentos inovadores
dependem de variveis definidas a nvel local ou regional. O passado dos territrios, sua organizao, sua capacidade de gerar um projeto comum e o consenso que os estruiuia constituem a base da inovao. O acesso ao conhecimento tecnolgico, a presena do savoir-faire, a composio do mercado de
trabalho e outros componentes locais determinam as zonas de maior ou menor
potencial de inovao.
Esta escola de pensamento prope a hiptese de que os meios locais tm
um papei determinante como incubadores de inovao, prismas atravs dos
quais passaro os impulsos inovadores. Do ponto de vista regional, a anlise
favorece a compreenso dos motivos pelos quais algumas regies inovaram,
enquanto outros espaos, antes inovadores, deixaram de s-lo, porque as novas tecnologias tendem a se implantar em novos locais. O espao no mais
abordado sob a tica exclusiva da localizao industrial e cria-se um novo
objetivo de estudo: o "meio". Essa teorizao ntegra o conjunto dos elementos que participam do funcionamento do espao: a composio do tecido
industriai, as complexas relaes que se estabelecem atravs dele entre as empresas, a natureza da mo-de-obra, o savoir-faire, a presena de infra-estrutura, o quadro geogrfico, enfim, tudo o que forma a regio.
A noo de meio inovador foi definida por C. Perrin (1989) como um
conjunto territorializado no qual as redes inovadoras se desenvolvem pelo
aprendizado, por seus atores, das transaes multiiaterais geradoras de externaiidades especficas e pela convergncia desse aprendizado com formas cada
dia mais eficientes de criao tecnolgica.
15
1993
As grandes aglomeraes (e sobretudo seus espaos centrais) so consideradas h muito tempo como espaos propcios s inovaes ou "incubadoras".
Recentemente, observa-se o aparecimento de novos meios incubadores em regies tradicionalmente mais industrializadas, transformadas em complexos territoriais de inovao, termo explicitado por Walter Sthr (1986). O crescimento desses complexos assegurado por vrios spin ojfs ("enxameamentos"), ou seja, pelo nascimento de novas empresas a paitir daquelas j existentes. O mesmo esprito e os mesmos mecanismos presidem a criao das sementeiras de empresas a nvel micro-econmico.
Ao utilizarem uma linguagem biolgica, essas teorias descrevem, de uma
foima freqentemente fascinante, o funcionamento, a dinmica, e os elementos desses novos complexos de produo. No entanto, suas respostas aos problemas de localizao so parciais, porque no expiicam a localizao desses
complexos e negligenciam os processos globais da evoluo do sistema produtivo.
Essas trs tentativas de teorizao introduzem a um bom nmero de elementos novos e originais, porm no nos levam a uma teoria geral da localizao que fornea uma explicao cientfica implantao dos novos conjuntos
industriais. Em particular, para que uma melnor compreenso da formao
atuai dos espaos de produo seja obtida, preciso considerar a criao de
novos modelos de localizao da indstria e das atividades tercirias. Esses
modelos resultam de um conjunto de dinmicas, incluindo a natureza das relaes entre o exterior e o interior das firmas, as estratgias de concorrncia e
as condies dos mercados locais de trabalho (Scott, Storper, 1987; Scott,
1988, e Walker, 1988).
2) Organizao
global.
geogrfica
do sistema produtivo.
A caminho de uma teoria
Nesta parte, trata-se de estudar uma abordagem mais global que unifique a
organizao industrial e sua localizao. Primeiramente, necessrio evocar a
organizao da produo, isto , a diviso e a integrao do trabalho produtivo nos sistemas complexos. Pode-se distinguir dois tipos de diviso do trabalho: interna (tcnica) e externa (social).
A forma clssica, lordista, decompe o processo de produo em trs nveis: a concepo (tarefa altamente qualificada); a fabricao qualificada, e a
montagem (execuo desqualificada). Com o aumento do voiume de produo
(expanso do mercado), a diviso se acentua e as operaes tornam-se gradativamente mais especializadas. Essa separao entre os nveis de operao pode tornar-se to aguda que a diviso entre os nveis de produo poderia tomar a forma de uma diviso entre estabelecimentos e mesmo entre empresas.
Esta situao resulta de uma desintegrao espacial no primeiro caso e de
uma desintegrao vertical (organizacional) no segundo. (Fala-se de desintegrao vertical de uma empresa quando as diferentes etapas de produo no
so executadas na mesma empresa). A tendncia desintegrao vertical
acarretando uma extenso da diviso social do trabalho tornou-se muito comum, o que explica a muitipiicao das pequenas empresas (o sucesso dessas
ltimas , portanto, constantemente superestimado e mal interpretado!). A di16
Cadernos P P U R / U tRJ,Ano VII, n- 1, Abr.
1993
viso interna do trabalho acompanha-se de uma diviso externa (.social) entre

as firmas especializadas na produo de difeientes bens intermedirios.
O conjunto da produo , de um lado, coordenado por um grande nmero de transaes externas e internas, guiadas pelo mercado (e preos), e de
outro, gerenciado pelos admnnstradoies da firma. Um aumento da produo
graas ampliao do mercado permite obter economias de escala, sejam
internas, sejam externas segundo o caso. A organizao da produo, integrada ou desintegrada, depende da economia realizvel pela gesto da produo.
Essa questo cruciai estudada com rigor, h alguns anos, pela escola de
"custos de transaes", representada essencialmente por O.E. Wiiamson
(1975), precedido pelos trabalhos precursores de R.H. Coase (1937). Tais
pesquisas foram enriquecidas de forma brilhante, sob o ponto de vista geogrfico, por Alien Scott.
O modelo CWS Coase-Williamson-Scott demonstra que o movimento
das firmas para a integrao vertical no era orientado apenas pela busca da
economia de escala (scale), mas pela busca de uma economia de variedade
(scope), isto , pela busca de economias na gesto, viabilizadas pela integrao de vrios processos produtivos. Parece claro que a padronizao do processo de trabalho, segundo os princpios taylorianos pela "autonomizao"
que acarreta , enfraqueceu estas economias de variedade. Inicialmente, tal
enfraquecimento pode provocar uma desintegrao espacial orientada pela
busca de condies vantajosas no mercado de mo-de-obra local. Em seguida,
viria uma desintegrao vertical, com o recurso freqente a sub-empreitada
(terceirizao). Em contrapartida, o ncleo estratgico da empresa (concepo, pesquisa e desenvolvimento, marketing) continua verticalmente integrado
(Leborgne e Lipietz, 1988). Dessa forma, a desintegrao produzida quando
as economias internas de integrao (scope) so fracas ou negativas.
A desintegrao vertical pode ser gerada por razes e -por condies diversas. Scott e Storper (1987) e Storper e Waiker (1989) fornecem alguns
exemplos: devido s incertezas do mercado, a desintegrao ocorre com freqncia, de modo a impedir que essa incerteza seja transmitida ao longo da
estrutura vertical da empresa. Como conseqncia, verifica-se um crescimento
considervel do recurso sub-empreitada.
Aps evocarmos a organizao da produo, isto , a diviso e a integrao do trabalho produtivo nos sistemas complexos, devemos considerar, em
segundo lugar, que a grande concorrncia econmica pode induzir a firma a
trocar constantemente a configurao de seus mtodos de produo e a variedade de seus produtos. Cada troca origina uma reestruturao (mais ou menos
importante; do sistema de iigaes produtivas. As firmas possuem um mximo
de possibilidades leestruturadoras quando essas ligaes so externalizadas.
Em terceiro lugar, constata-se que, no caso de certas produes especficas, as empresas especializadas externas olerecem as melhores condies para
o fornecimento de produtos intermedirios ou de servios prestados. Ocorre
tambm que os bens (ou servios) intermedirios sejam realizados por empresas que s conseguem atingir o limite inferior de tima produo, trabalhando
para numerosas empresas situadas jusante.
17
Cadernos PPUR/Ut
RJ, Ano VII, n- 1, Abr. 1993
Por fim, nota-se que a desintegrao facilitada desde que liaja a aglomerao geogrfica das empresas, o que reduz consideravelmente os custos das
transaes externas.
Esta desintegrao vertical, que caracteriza a produo atual (Piore e Sabei, 1984), favorece a realizao de lucros crescentes, viabilizados pela criao das economias externas. A especializao das empresas gera a diminuio
constante dos custos de produo (Scott, Storper, 1987).
Aiain Lipietz completa esta anlise considerando primeiramente o aparecimento de presses financeiras, rein traduzindo o conceito da quase-integrao vertical. A instabilidade do mercado, os custos elevados das pesquisas, a
diminuio do ciclo de vida dos produtos, em resumo, a multiplicao dos riscos e a imobilizao do capital fixo conduzem os investidores ao ingresso no
sistema de mutualizao dos riscos.
A desconcentrao das grandes empresas em redes de firmas especializadas uma resposta possvel a este desafio. A diviso social do trabalho assim
obtida no suprime a hierarquia e o controle capitalista. Neste contexto, os
trabalhos de Houssiaux (1957) e de Ensietti (1983) retornam ao primeiro plano na anlise da economia contempornea, pela utilizao do conceito de quase-integrao vertical (ou integrao diagonal).
Lipietz e Leborgne (1988) definem esse conceito como sendo relaes
estveis que se estabelecem entre fornecedores e clientes; a participao importante do cliente no balano do fornecedor; a sub-contratao atuando em
um campo que vai da concepo comercializao, e formas no meicantis de
relacionamento entre as firmas, indo da subordinao associao. Assnn, a
empresa dominante beneficia-se das vantagens da integrao vertical (baixo
custo das transaes, flexibilidade da poltica global, gesto a fluxo contnuo)
e da desmtegrao vertical (capacidade inovadora das sub-contratadas, diviso
dos riscos e dos investimentos, exigncias de qualidade). Esse quadro implica
alianas estratgicas, transferncia de tecnologia, colaborao permanente,
joint ventures etc.
A quase-integrao vertical expressa a posio intermediria entre desintegrao vertical e, horizontal (sub-contratao e relao mercantil).
A ampliao do mercado favorece a diviso social do trabalho, conceito
ressaltado por Adam Smith en 1776 ("A diviso do trabalho limitada pelo
mercado"), o que significa que o crescimento da produo impulsiona novas
atividades e empresas especializadas, criando condies especficas de localizao. As trocas de informaes inter-industriais e os contados pessoais multiplicam-se. Assim se formam os centros de crescimento nos quais as transaes so bastante intensas. A histria da industrializao capitalista demonstra
a formao peridica de complexos industriais como foi o caso, por exemplo, da mdstria txtil em Lancashire ou Lyon movimento que continua at
hoje com a nova vaga de distritos industriais de alta tecnologia.
A diviso social do trabalho favorece a flexibilidade do sistema produtivo. Os produtos (o tipo de produo) e as ligaes inter-empresas (verticais e
horizontais) podem ser rapidamente modificados. Como as atividades transacionais so intensas entre os conjuntos e os sub-conjuntos de empresas, a concentrao espacial um fenmeno evidente. Nestes espaos, as economias
18
Cadernos I P P U R / U F R J , Ano VII, ri-' I, Abr.
1993
externas de escala so consumidas sob a forma de economias de aglomerao.

A aglomerao geogrfica das indstrias e a diviso social do trabalho fortificam-se mutuamente no espao e no tempo (Scott, 1988). A concentrao geogrfica encoraja a diviso social do trabalho pela reduo dos custos transacionais externos das firmas. Em funo da proliferao das ligaes inter-empresas, tal concentrao conduz a uma aglomerao densa.
Fenmeno organizacional
Economias externas
Diviso social
do trabalho
Fenmeno
espacial
Economias de aglomerao
Relaes interindustriais
Formao de estrutura
do mercado local do
trabalho
Figura I. Esquema da economia dos novos complexos de produo.
A aglomerao das atividades econmicas forma paialelamente uma "bacia de emprego", criando mercados locais de trabalho. Como visto anteriormente, a fora de trabalho dos novos centros de crescimento decompe-se em
dois grandes segmentos: os empregados altamente qualificados e especializados (engenheiros, cientistas, tcnicos) e os empregados pouco remunerados e
no-especializados, que trabalham nos servios e na fabricao. O emprego
reservado aos imigrantes legais ou no e s mulheres representa uma porcentagem bastante elevada no segundo segmento. A presena de mo-de-obra
sempre desempenhou, desde Weber, um papel importante na localizao industrial. As instituies, as organizaes e as alianas polticas do regime fordista de produo desagregam-se na Europa Ocidental e na Amrica do Norte.
O trabalho produtivo nos novos centros de crescimento lana-se em novas
experincias sociais e polticas. A nova configurao do poder, das classes e
da tecnologia esboa os novos contornos de um mercado de trabalho segmentado. Essa situao permite a realizao de economias diversas e fortalece o
crescimento dos novos centros.
Os mecanismos e o funcionamento do mercado de trabalho, assim como o
seu papei na localizao das atividades exigem anlises complexas, que no
so sempre bem compreendidas pelos economistas, ainda que alguns elementos possam aparecer claramente. Uma diferena fundamental de funcionamento aparece entre o mercado de trabalho, segundo o tamanho e o nvel de
urbanizao.
O crescimento do mercado de trabalho e a sua concentrao geogrfica
permitem demanda o acesso a uma oferta de emprego mais abundante. A
fluidez do mercado oferece aos que procuram trabalho uma esperana de contratao dentro de prazos razoveis em uma regio fortemente urbanizada. Em
contrapartida, em uma regio pouco urbanizada, os empregos so mais raros.
Nas aglomeraes densas, a alternncia observada entre emprego e desemprego mais rpida do que nos espaos de menor densidade, onde o desemprego
se estende por perodos mais longos.
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cadernosirruK/urkj,
Ano
vil, n- l.ADr.
IVVJ
O aumento do mercado de trabalho local (proporcional ao aumento de pedidos de emprego) laciita o trabalho de recrutamento das empresas em relao ao perH de trabalhador que procurado. Esta situao, vantajosa paia as
empresas, permite-lhes implantar uma poltica bastante flexvel de recrutamento (empregando e dispensando pessoal de acordo com a conjuntura) e
desta forma, solucionai" o problema da incerteza do mercado. As empresas limitadas a um mercado de trabalho restrito tendem a preservar os seus trabalhadores.
Para concluir, podemos utilizai' a anlise feita por Scott (1988 c): a flexibilidade das formas organizacionais da produo conduz flexibilidade dos
mercados de trabalho, sendo que as duas formas de flexibilidade fortificam-se
mutuamente na aglomerao geogrfica.
A diminuio do emprego local em regies de industrializao antiga e o
nascimento de novos mercados locais de trabalho fazem emergir uma nova
"poltica dos lugares". A transformao na lgica industrial, as novas tecnologias e as novas condies econmicas reestruturam, igualmente, a organizao social dos novos complexos de produo. Os hbitos e as tradies desenvolvidos nas comunidades industriais do perodo precedente no correspondem mais s aspiraes contemporneas. As regras, as hierarquias, a relao patro/empregado, as solues para eventuais conflitos (polticos e sociais) deixaram de ser operacionais. Na indstria tradicional, os quadros qualificados e os operrios tiveram um percurso e uma organizao paralela (relativamente rgida). Ao contrrio, os novos quadros, na cultura informacional,
encontram, na organizao do trabalho e dos trabalhadores, uma burocracia
que ameaa a inovao e a economia.
A dinmica da industrializao capitalista depende da capacidade de
adaptao das empresas s novas condres da produo, o que inclui as mudanas nas relaes polticas e sociais. Nesta tica, as empresas so levadas a
relocalizar-se de modo a reconstituir novas relaes de trabalho. Os novos
centros de crescimento oferecem excelentes oportunidades; a relocalizao
pode ser dirigida para regies produtivas j existentes. Porm, freqentemente, a reorrentao dos investimentos e dos capitais dirigida para espaos relativamente pouco desenvolvidos. Nas velhas regies industrializadas, uma
"soluo interna" pode ser viabilizada por uma poltica vigorosa de promoo
econmica e especialmente pelo investimento do Estado, nos setores de educao e pesquisa, e pelas solicitaes pblicas (militar, por exemplo). Porm,
esta soluo problemtica, complexa e onerosa. A reestruturao social e
econmica de uma regio, na qual permanecem marcas deixadas pela histria
local, exige muno tempo. Por outro lado, a "soluo externa" oferece muitas
vantagens. Em primeiro lugar, a atrao de uma regio, geralmente caracterizada pela "qualidade de vida", no nem uma categoria universal, nem um
fato histrico; trata-se de uma realidade politicamente construda. Esse dado
qualitativo no , tambm, uma condio pr-existente, mas um atributo social
e poltico essencial para os produtores definido ideologicamente pelos consumidores podendo favorecer o crescimento industrial. A criao do estilo
de vida dos quadros acompanhada de caractersticas precisas: fraca densidade de imveis confortveis, vida familiar bastante privada, e abundncia de
20
1993
lazer. Para os capitalistas, a qualidade do ambiente associado ausncia de

sindicalismo e liberdade para desenvolver a produo e o mercado de trabalho.
A organizao scio-espaciai dos novos centros de crescimento industriai
estabeleceu assim um novo modelo. Nota-se a diminuio do poder da classe
trabalhadora e do movimento comunitrio e poltico que caracterizaram os
velhos espaos de produo. Enquanto a densa urbanizao e a fone aglomerao dos trabalhadores simbolizavam o manufacture belt, hoje em dia, a suburbanizao e a individualizao compem a paisagem urbana do sunbelt.
A desorganizao dos trabalhadores reflete-se no baixo grau de sindicaiizao. O exemplo do Orange County significativo: em 1981, a proporo de
empregados sindicalizados era de 12,1% contra 28,9% em 1965. Notemos que
o Nordeste dos Estados Unidos possui 80% de trabalhadores sindicalizados na
indstria.
Duas so as razes para a diminuio das taxas de smdicalizao: primeiro, a rapidez do ciclo de produo impe um encadeamento imediato entre
a inovao, a produo e a estratgia comercial que exclui os sindicatos, que
podem mterferir, provocando atrasos e comprometendo a viabidade do produto. Segundo, o anti-smdicalismo possui uma razo cuiturai e histrica. Freqentemente, os novos espaos industriais so zonas semi-rurais, tradicionalmente ocupadas pela agricultura e por pequenas indstrias. Esses espaos utilizam os trabalhadores imigrantes - nos Estados Unidos, aqueles de origem
asitica so quase sempre politicamente conservadores, enquanto os latinoamericanos esto, em parte, em situao ilegal, em condies sociais precrias; as mulheres, por seu turno, sem cultura e sem tradio industrial. A organizao do espao periurbano fragmenta-se em vrios municpios, o que exclui a organizao poltica que, freqentemente, dominada por trabalhadores
e grupos tnicos de uma grande cidade.
A estrutura social das novas comunidades reflete e fortalece a diviso do
trabalho no sistema produtivo. Os trabalhadores adotam as normas e os ritmos
da produo local. O ambiente flexvel dos complexos territoriais favorece
a inovao tecnolgica em funo do conhecimento, da competncia de trabalho e da capacidade das firmas. Essa contribuio da dinmica do desenvolvimento capitalista foi reconhecida por Marshall, em 1900, nas reas dos distritos industriais, assim como os "mistrios" da produo que, em seguida, se
tornam "desmistificados" (Bellandi, 1986). O ensino local e as pesquisas
apresentam, igualmente, uma tendncia a satisfazer s exigncias das empresas locais, e fornecem uma contribuio "endgena" importante ao processo
global de reproduo territorial do sistema.
Em resumo, podemos dizer que o crescimento dos mercados locais de trabalho e as novas formas de reproduo scio-espacial contribuem para o processo global de crescimento dos novos complexos. Contudo, a concentrao
espacial da produo, que oferece numerosas vantagens, com o desenvolvimento excessivo da aglomerao, pode se transformar numa desvantagem. Essas deseconomias da aglomerao contriburam para o declnio das velhas regies industriais e podem modificar a poltica industrial contempornea de io21
Cadernos IPP UR/UFRJ, Ano VII, ri- I, Abr.
1993
calizao. Os efeitos negativos da aglomerao geogrfica das atividades tm

origem em duas fontes distintas: scio-poitica e econmica.
Os fatores puramente econmicos so facilmente identificveis: a poluio
e a degradao do meio ambiente, a sobrecarga das redes de comunicao
(.estradas, transportes pblicos etc.), que provocam a saturao das metrpoles
inclusive 110 que tange circulao da intormao; a alta excessiva dos preos imobilirios; e o aumento dos custos dos servios pblicos. Os problemas
scio-polticos ligam-se s relaes de trabalno, que apresentam uma tendncia a desenvolver uma rigidez acentuada dissdios coletivos, regulamentao
do trabalho e outras oposies entre patronato e assalariados, fatores que dificultam a adaptao do sistema produtivo s novas condies econmicas, tecnolgicas e sociais. As polticas urbanas, que, com freqncia, expressam uma
leiao de foras, podem aumentar os custos da produo, pela modificao
das normas (utilizao do solo, ambiente etc.) fe pela imposio, criando assim
um "clima" desfavorvel aos negcios.
A concentrao espacial uma fonte de economia considervel, que se
pode transformar em uma "deseconomia" pelo crescimento acelerado dos
centros. A acumulao dessas "deseconomias" nas grandes aglomeraes
acelera o processo de descentralizao das atividades econmicas. No entanto,
a relocalizao das atividades s pode intervir num momento oportuno, pois
ela pressupe uma mudana considervel na organizao da produo, ligada,
em geral, s evolues tecnolgicas e modificao dos mtodos de trabalho.
Esse momento favorvel apresentou-se, nos pases desenvolvidos, entre os
anos de 1950 e 1960, pelo surgimento de novos setores de atividades, de novos produtos e quando houve uma difuso mais vasta das novas tecnologias.
Esses novos ramos tiveram livre escolha em termos de localizao, pois
suas necessidades eram diferentes daquelas dos setores de produo de massa
do perodo "fordista". Certos ramos, como certos produtos, eram to novos
(semi-condutores, comunicaes) que as firmas foram levadas a conceber e a
produzir seus prprios equipamentos e bens de produo intermedirios (Scott
e Storper, 1987).. As empresas dos novos setores, para evitar os incovenientes
das regies industrializadas ("deseconomias" de aglomerao, meio scio-poluco desfavorvel s novas exigncias da produo), implantaram-se em espaos mais favorveis, sem tradio industrial. Ali, a produo lundava-se em
novas bases (sociais, polticas e econmicas).
Segundo a expresso de Allen Scott, " u m a nova fonte de oportunidade
geogrfica" permitiu o aparecimento de novos complexos industriais, como
os tecnoplos. A partir de uma implantao inicial ligada tanto indstria
militar quanto a grandes empresas, ou, ainda, a criaes voluntrias por decises polticas, universitrias e outras , o crescimento foi tavorecido pela nova forma organizacional da indstria (desintegrao vertical e horizontal; que
formou, por sua vez, um mercado de trabalho local, originando economias de
aglomerao. Assim como uma bola de neve, os centros de crescimento expandiram-se, suas atividades diversilicaram-se e o seu raio de influncia aumentou. Paulatinamente, o crescimento contnuo criou "deseconomias" de
aglomerao que minaram a eficcia e o luncionamento destes novos espaos.
Num primeiro momento, os remdios propostos so a intensificao dos n22
Cadernos IPPUR/UFRJ, Ano VII, n- 1, Abr. 1993
vestimentos, a reintegrao vertical e a padronizao da produo, quando

permitido pelo mercado; fato que tem como conseqncia a desqualificao
dos trabalhadores.
Em um segundo momento, a desconcentrao geogrfica torna-se inevitvel. A padionizao de certos setores da produo (montagem, produo em
massa de semi-condutores etc.) permite uma reestruturao e lragmentao espacial da produo. Os produtores em busca de economias suplementares
orientam a produo padronizada e banalizada para espaos perifricos, incorporando uma mo-de-obra barata e abundante (feminina, imigrante, "exagrcola") e instalaes de baixo custo. Estes espaos so as reas pouco industrializadas dos pases desenvolvidos e os pases do Terceiro Mundo. Os
novos centros de crescimento, apoiados nas indstrias de alta tecnologia, desenvolveram-se rapidamente, estando ao mesmo tempo integrados em uma diviso social, espacial e internacional do trabalno (Scou, 1987 a, 1987 bj.
Concluso
Para chegarmos a uma concluso a cerca dos problemas de localizao,
so necessrias aigumas observaes gerais. De incio, constatamos que dois
movimentos sucessivos caracterizam a organizao espacial das indstrias de
alta tecnologia: uma concentrao geogrfica das atividades que favorece a
obteno de economias de aglomerao (baseadas na organizao da produo
e na formao dos mercados locais de trabalho), seguidas por uma desconcentrao geogrfica da produo, visando a evitar as "deseconomias" crescentes de aglomerao, provocadas pela concentrao acentuada das atividades. Essa segunda etapa ocorre a partir do momento em que a padronizao da
produo o permite.
Essa dualidade circular reproduz-se assumindo diferentes formas, mas segundo os mesmos princpios. Na histria econmica do capitalismo, novos espaos de produo surgem e os antigos so condenados a se renovar ou a desaparecer. As regras internas so definidas pelas relaes tcnicas, sociais e
polticas da produo.
Nota-se, igualmente, que em funo da complexidade dos elementos que
definem a localizao dos espaos "tecnopolitanos", os tericos no puderam
ainda fornecer explicaes generaiizveis e intenamente convincentes sobre a
questo. Particularmente, ressente-se a falta de esclarecimentos referentes ao
crescimento regional desigual entre espaos que possuem qualidades similares. A questo da evoluo da dinmica espacial compiexa. A interferncia
dos mecanismos internos e externos que orientam esta evoluo deve ser estudada minuciosamente, para que possamos compreender a igica das foras que
presidem a repartio espacial das atividades de alta tecnologia.
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Ano VII, ri-' I, Abr. 1993
RESUMO
As teorias que explicam a localizao das indstrias de alta tecnologia so numerosas e freqentemente pouco esclarecedoras. Sob um ngulo crtico, o autor retraa os principais elementos das diferentes tentativas de teorizao para chegar compreenso dos mecanismos de produo e de trabalho, e
assim, melhor apreender a lgica do sistema produtivo contemporneo, evocando os elementos organizacionais e a estrutura espacial. O artigo analisa baseando-se nas pesquisas mais recentes a dinmica
espacial do capitalismo que evolui para um novo perodo, geralmente chamado de ps- fordista.
ABSTRACT
The theories explaining the location of high technology industries are numerous and not often
very clear. The author critically outlines the main elements of the different attempts of theorisation, in
order to develop an understanding of the mechanisms of production and work, and to grasp the logic of
the contemporary productive system by considering the organizational elements and the spacial
structure of high technology industries. Drawing on the most recent research, the article analyses the
spatial dynamics of capitalism, as it moves towards a new phase generally called post-fordist.
25
Cadernos IPPUR/UFRJ, Ano VII, ri-' I, Abr. 1993
Velhas e novas utopias democrticas: questes e crticas

Frederico Guilherme Bandeira de Arajo*
Introduo
As violentas e abruptas transformaes por que vem passando o mundo
contemporneo, colocam na ordem do dia a reflexo sobre as formas de regulao intra e internacionais. Na rbita interna dos Estados-Nao, se, por um
lado, a derrocada do "imprio" sovitico parece sepultar as formas regulatnas (sem dvida autoritrias; desenvolvidas no mbito das tentativas de construo de sociedades dentro do espectro ideolgico socialista, por outro, no
campo da auto-prociamada "ideologia triunanie", de tradio liberal, a forma
de regulao democrtica (tambm, sem dvida, modo de exerccio poltico da
dommao; parece enredar-se em impasses e contradies.
A contabilidade do estabelecimento de democracias liberais nos pases do
mundo, como a feita por Fukuyama (1992, p. 74.5;, no d conta das idas e
vindas da trajetria histrica do estabelecimento desses regimes e, o que
mais significativo, no incorpora qualquer matizao dos diferentes e heterogneos processos. Parece ter como referncia exclusiva a processualstica
eleitoral da escoiha de dirigentes, implicitamente vista como constitutiva da
cidadania. A no considerao da natureza e do carter dos regimes democrticos destitui de maior importncia a contabilidade referida; no entanto, faz
emergir exatamente esta questo, ou seja, a do efetivo contedo desses regimes, sua abrangncia, possibilidades de consolidao e transformao. O que,
em outros termos, coloca sob questionamento a viso do "fim da histria"
pela vitria do liberalismo, ou, mais particularmente, a viso da democracia
como agente deste processo e a transio a estes regimes como caminho derradeiro e sem retorno.
Fugindo do campo dessa lgebra da democratizao, este trabalho procura
sistematizar e discutir as crticas democracia liberal, a crise desse regime no
contexto do esgotamento do perodo conhecido como da Pax Americana e as
novas formas e contedos (utpicos; construdos pelos pensamentos de origem
liberal e marxista.
* Professor do IPPUR.
27
Crise e crtica da democracia
liberal
A democracia liberai, como lorma de regulao poltica que se conformou

de modo adequado e eficaz gesto de Estados Nacionais, no perodo de incontestvel hegemonia americana, consolidado no ps-guerra (o que no impediu regimes autoritrios servindo ao mesmo fim), comea a sofrer crticas de
todas as faixas do espectro poltico, quando, no finai dos anos 60, as contradies desse arranjo comeam a eciodir. A crise do sistema que Keohane
(.1984) denominou de "embedded liberalism", no piano interno das naes,
associa-se problemtica democrtica de modo especfico: o sistema na sua
torma liberal clssica interpretado pelos pensamentos de esquerda e direita
como incompatvel com o desenvolvimento capitalista. Para os primeiros, o
capitalismo no permite a democracia; para os segundos, a democracia arruina
o capitaiismo. Vejamos os argumentos das principais vertentes dessas linhas
de pensamento, contorme a sistematizao de David Held (1991-Aj.
A crtica de tradio liberai a teoria do "Estado sobrecarregado" - tem
como fundamento, no campo poltico, a considerao da fragmentao das
relaes de poder, a partir da multiplicao de grupos representando interesses
distintos e contrapostos. A formulao e o equacionamento da problemtica,
desse modo contormada, teria sido fruto da mediao de uma forma especfica
de regulao poltico-social a democracia e da interveno, no contexto
dessa regulao, do Estado, como agente acima dos interesses. Aim disso, no
quadro do ps-guerra, as particulares condies da denominada Pax Americana propiciaram significativo crescimento econmico, lendo permitido, inclusive, o atendimento de certas reivindicaes de setores populares.
A conjuno dos dois aspectos acima considerados (.democracia e crescimento econmico) deu margem a uma expanso mais que proporcional das
demandas, quantitativa e qualitativamente. Ao mesmo tempo, fruto particular
de uma ideologia igualitria e de polticas de Welfare, "que prometem mais do
que pode ser efetivamente oferecido", configura-se um paulatino descrdito
no sistema hierrq'uico de representao e governo, assim como se torna minado o conjunto de valores que privilegiam o sistema de iniciativa privada.
O quadro agravado pela presso direta e sem limites de cada grupo, reforado pela competio inter-partidria e pela prpria prtica governamental,
no que se poderia chamar de "mercado do voto". A ao "apaziguadora" do
Estado acaba por determinar o crescimento de seu aparelho e, paradoxalmente, de sua ineficcia. Alm disso, a expanso estatal em novis reas e funes,
inibe e diminui o espao da iniciativa privada. O processo conduz a novas
demandas e presses, configurando um verdadeiro "crculo vicioso" que, na
igica da teoria do "Estado sobrecarregado", s pode ser rompido com polticas duras, de no atendimento "irresponsvel" das demandas. Como sintetiza
Held, para essa concepo "the form and operation of democratic
institutions
are currently dysfunctional for the efficient regulation of economic and social affairs..." (Held, 1991-a, p 233).
No plo oposto, a anlise da corrente de origem marxista a teoria da crise de legitimao do Estado vai procurar interpretar a crise (do Estado, da
28
cadernosIfFUK/UtKJ,
Ano VII, ri-' l.Abr.
1993
democracia) a partir da considerao da estrutura e da dinmica social, assim

como dos condicionantes rmpostos pelo capital aos processos polticos. Os
conceitos de contradio e contito so essenciais nessa Unha analtica. Desse
modo, no campo da poltica, a interpretao toma, como pontos miciais, a
competio inter-partidria e a contradio entre a lgica maior da interveno
estatal (de otimizar as condies de reproduo ampliadas do capital) e a necessidade (da dominao) de sua postura aparentemente neutra. No campo
econmico, o ponto de partida a contradio entre a produo e a apropriao privada. O capitalismo , ento, por sua prpria natureza, instvel e sujeito a ciclos de crescimento/depresso. A interveno estatal, nesse contexto,
teria o crucial papei regulador, especialmente nos perodos de crise econmica, garantindo suporte reproduo do capital e integridade poltica.
O Welfare State entendido dentro dessa igica. Apesar de reconhecer o vigoroso crescimento do perodo do ps-guerra, essa vertente aiirma que essa
concepo de mterveno estatal gera a expanso do aparelho a custos crescentes, o que, 110 limite, coniigura-se como crise no processo de interveno
(o que Habermas e Olle chamam de "errse de racionalrdade"), por insolvncia
financeira. Em paralelo a isso, a expanso da lace intervencionista do Estado
sobre novos campos e a assuno de novas lunes, faz com que cresam as
demandas sobre ele, quantitativa e qualitativamente, inclusive a de maior participao no processo decisrio.
Assim, a perversa congruncia da crise do Estado com o crescimento das
demandas e da politizao das relaes Estado x grupos de interesses provoca
uma crise de legitimao e motivao (como formulado por Habermas e Offe):
por um lado, a legitimidade intervencionista do Estado questionada; por outro, h uma tendncia generalizao da descrena da populao no processo
poltico institucionalizado, no sistema de representao, na democracia. Nessa
situao, o surgimento de governos autoritrios (ou mesmo a utilizao de
instrumentos/medidas autoritrios por governos ditos democrticos) acaba por
constituir tambm um crculo vicioso, medida que refora a concentrao e a
centralizao das demandas sobre o prprio Estado. O rompimento da situao
s se poderia dar com a resoluo das contradies que a produziram, num
processo de construo socialista, de modo revolucionrio ou progressivo (essa ltima a nica forma que essa vertente considera plausvel).
As duas linhas interpretativas, apesar de seus modelos tericos e ideolgicos de referncia distintos, apesar de suas premissas, questes relevantes e
pontos de partida diferentes, apresentam inegveis traos comuns, que vo ser
reiterados, em formas e dimenses novas, quando essas correntes, a partir de
suas respectivas anlises crticas, apresentam suas tormulaes propositivas de
"resoluo" da crise. Vejamos o que & significativamente semelhante nas duas
interpretaes.
Held (1991-A) destaca a considerao de quatro aspectos:
1. que o poder do Estado compreendido como sua capacidade de mterveno ipolucaj eletiva;
2. que esse poder depende, em ltima instncia, de sua aceitao pela sociedade pelo reconhecimento da "autoridade' , na vertente de undo liberal e
pela atribuio dc "legitimidade", na outra interpretao;
29
3. que o poder do Estado est sendo erodido progressivamente pela perda

de eficcia ou da capacidade de ao racionai; e
4. que a capacidade de ao decisiva do Estado est sendo minada porque
sua autoridade ou legitimidade est em declnio.
Esse conjunto de pontos articuia-se sob a premissa bsica, partilhada pelas duas vises, de que o poder do Estado est esvaindo-se com o crescimento
da demanda. A explicao desta que distinta: para os liberais, a forma
democruca, em si, a responsvel pela expanso de expectativas e demandas e
o conseqente descrdito, medida que as demandas no so (e no poderiam
ser; atendidas, para o pensamento de esquerda a prpria expanso da interveno estatai, determinada pelas contradies do sistema capitalista, o que
politizaria cada vez mais as relaes Estado x Sociedade, rompendo padres
anteriormente vigentes e causando, do mesmo modo, crescimento das demandas e da presso sobte o Estado.
A esses pontos comuns, Heid (.1991-A; levanta srias objees. Entre outras coisas, aponta que no h base emprica para se afirmar que a crise de
autoridade/legitimidade' do Estado est se intensificando, nem que seu poder
esteja sendo desgastado. Alm disso, anaiiticamente, separa Governo de Estado, indicando que a crise do primeiro no significa, necessariamente, ameaa
ao reconhecimento e ao poder do segundo.
Entretanto, parece importanie destacar, no campo comum das duas vises,
a concepo de que a democracia, permitindo a expanso e a concentrao de
demandas sobre o Estado, conduz, inevitavelmente, a um crculo vicioso. A
virtual sada desse impasse, indicada pela vertente de esquerda, em que qualquer ruptura efetiva parece descartada, aponta mais para algo que se poderia
enquadrar como "capitalismo de Estado" (que, por sua vez, no poderia deixar de ser monopolista) do que para outra coisa. Nesses termos, no h como
no se constatar a perda de consistncia dessa formulao (que se tornou predominante, ms no nica no seio da esquerda;, em relao ao campo ideolgico de onde se origina, e o fundamento das teses sobre a convergncia (ao
centro; das ideologias.
Outro ponto comum a ser olhado criticamente a circunscrio da anlise
da crise do Estado/democracia no mbito interno das naes. O padro de articulao internacional (econmico e poltico), que assenta bases nos "anos de
consenso" do ps-guerra, no peimite esse recorte analtico. Alm disso,
exatamente pelo carter e profundidade que essas relaes vo adquirir nos
anos 70 e 80, torna-se fundamentai pensar a crise em pauta, articulando escalas nacional e internacional, especialmente para se poder analisar as concepes proposmvas (de resoluo da crise; dos dois campos ideolgicos. Vejamos os principais marcos dessa problemtica na atualidade.
Questo democrtica
e relaes
globais
A alumativa de que as relaes externas, que esto de alguma torma mbncadas com as questes internas de poder, no , evidentemente, nenhuma
novidade. Entretanto, a natureza e a torma contemporneas dessas relaes
impem constrangimentos particulares ao do Estado e ao funcionamento
30
democrtico, e conterem novo signiucado s naes 110 contexto internacional. Esses constrangimentos tm por fundo um conjunto de dimenses, do
quai se pode destacar:
1. uma nova diviso internacional do trabamo, caracterizada pela segmentao do sistema produtivo e pela transnacionaiizao do sistema financeiro, e apoiada na conormao de grandes conglomerados (monoplios, oligoplios; de ao mundial, esses processos so possibilitados por novas tecnologias de comunicao, transporte e da prpria produo de bens;
2. a eoiiiormao de organismos internacionais para regular questes de
niteresse coieuvo, como comrcio, uso de recursos tora dos espaos nacionais, etc,
3. a instituio de leis internacionais; e
4. a conformao de blocos de poder entre grupos de naes ou de sistemas subordinados a plos hegemnicos.
A conseqncia da interao sinrgica desses elementos do sistema global
contemporneo d margem a interpretaes que praticamente desqualificam o
papel dos Estados na construo dos destinos das respectivas naes. Held
(1991-B), ao analisar a questo, opera com a diferenciao entre os conceitos
de soberania e autonomia, o que permite matizar o problema. Soberania, paia
ele, diz respeito capacidade da autoridade poltica de, em determinado mbito poltico-territorial, determinai regras e poiucas e governar de acordo com
estas. J autonomia, refere-se capacidade do Estado de articular e buscar os
objetivos polticos, definidos no mbito da nao, de modo independente.
Held afirma que a constatao das caractersticas vigentes nas relaes globais
no permite mais que indicai' a limitao da autonomia dos Estados e um crescente condicionamento sobre a soberania. Mais que isto, considera que a formulao tradicional desse conceito, referida a uma forma sem limites e indivisvel do poder pblico, torna-se cada vez mais descabida face atuai multiplicidade de agncias e poderes; e que o prprio conceito tem que passar a incorporar essa complexidade.
A parLu dessas consideraes, e sintetizando sua viso de soberania (do
Estado;, no que denomina soberania dividida, Held piope uma rediscusso
da questo da democracia, articulando escalas. Sua viso, desse modo, contrape-se s que tendem a anular o papel dos Estados-nao, face s novas dinmicas globais. Para ele, apesar da lorte e crescente tiansnacioiiiizao da
economia, das leis e organismos internacionais, etc, os Estados-nao no podem (.ainda; ser descartados como referncia. Nesse repensar a democracia,
trs aspectos seriam chave para se incorporar as sobredeiermmaes do sistema giobai:
1. a mudana da natureza da soberania do Estado, a partir de lora, pelos
processos das relaes econmicas, polticas, legais e militares;
2. o desgaste do poder estatal, por dentro, a partir da emergncia de nacionalismos regionais; e
3. as mudanas na natureza e na dinmica do sistema poltico interno
(relao entre Estado/Sociedade;, a partir das interconexes externas.
31
Alm desses pontos, importante que a reviso da questo democrtica

incorpore a noo de soberania dos grupos sociais, como conua-ace da soberania do Estado (Held laia em "soberania popular") e a discusso da relao
entre autonomia (.da Nao) e soberanias (do Estado, dos grupos sociais). O
problema tambm, necessariamente, envolve a esfera da processualstica democrtica e a questo do direito/competncia nos processos decisrios. Parece
claro que a simples e tradicional regra-de-maioria, aplicada internamente a
determinado pas, seja questionvel quando os eleitos da deciso transpassam
tronteiras. Problemtica que fortalece a idia de loruas internacionais e a noo de "participao qualificada" (qualificada pela natureza do problema e o
nvel de "aetamento" do grupo social e/ou nao; como referncia para uma
democracia dos novos tempos.
Mas, vejamos como os pensamentos de esquerda e direita traduziram suas
crticas democracia liberal na concepo de novos padres democrticos.
As novas utopias
democrticas
As concepes da nova direita (ND) tm por base a crtica democracia

liberal sistematizada no que foi denominado de teoria do "Estado sobrecarregado", da qual se destacam essencialmente dois pontos:
1. o crescimento do Estado limita o espao da iniciativa privada e da ao
individual; e
2. o processo no permite a realizao das aspiraes de indivduos e
grupos, posto que so "distorcidas" pelo prprio modo de validao/realizao (processo decisrio/ao da burocracia estatal).
Essas consideraes crticas apontam ento para formulaes que se fundamentem na noo de mnima interferncia estatal, no mercado como mecanismo de "resoluo" das demandas e aiocao de recursos, na conteno das
aspiraes excessivas e, paradoxal, mas no contraditoriamente, na constituio de um Estado torte para garantir o funcionamento do sistema. Observemos
com mais detalhes essa lorinulao.
A cruca da ND- democracia irberai no significa, como j lica claro, nas
indicaes acima, o rompimento com os lundamentos liberais. Desse modo, o
indivduo assumido como sujeito de iodo e qualquer processo social e poltico, tendo como dneito legtimo e inalienvel o direito de, independente da sociedade, buscar seus prprios objetivos cuja dnica limitao seria o dueito,
de mesma natureza, de outros indivduos. Na concepo de Nozick (Held,
1991-B), os direitos de propriedade e de acumulao de riquezas danam
substncia aos princpios anteriores. O problema, para esse autor, seria basicamente o de como conciliar os diversos e mltiplos interesses individuais, o
que ele soluciona com a idia de que bastaria a liberdade de experimentao
conjunta, voluntria, entre os indivduos; a organizao social sendo absolutamente fluda; e o Estado se conlormando ento, apenas como uma estrutura
capaz de permitir essa utopia.
No mesmo campo de pensamento, Hayek certamente um dos principais
lormuiadores da ND aprofunda a concepo de Nozick, procurando enfrentai" mais acuradamente a relao entre liberdade individual, democracia e Es32
tado. Paia ele, (Held, 1991-B) democracia no um fim em si mesmo, mas um

meio paia atingir e salvaguardar a liberdade. Desse modo, as nicas restries
cabveis, originadas do processo democrtico e da interveno estatal, so as
que, explicitamente, buscam esse fim. Em sentido inverso, so Estado e democracia que devem ser limitados em seus poderes e prticas, de modo a no
permitir que duas "ameaas" se realizem:
1. a tendncia a que a regra majoritria se traduza em normas arbitrrras e
opressivas; e
2. a tendncia a que essa mesma regra da maioria transforme-se em regra
de seus agentes.
Com rsso, Hayek procura quebrar' o mito da associao mecnica entre
democracra, como lorma de exerccio do poder pela matoria, e "no arbtrio".
Sua proposio no nega a democracia representativa, mas impe limites e
condies ao das maiorias e do Estado. Essa "democracia legal" constituir-se-ia de um corpo de leis gerais e frxas, amarrando os limites indicados
acima, e uma legislao ordinria, esta sim objeto passvel de transformao e
campo de ao do Estado. Sem esses constrangimentos, para Hayek, o processo democrtico atentaria contra a liberdade.
O quadro gerai da "democracia legal" delineia o espao de uma sociedade assentada no livre mercado e no Estado mnimo. O mercado <5 o mecanismo
essencial da democracia concebida pela ND, medida que considerado o
dnico processo capaz de efetivar escolhas sem violentar a liberdade individual. Apesar da clara referncia a contextos nacionais, Hayek incorpora a
problemtica do sistema global, chamando a ateno para o fato de que a instituio do mercado no comporta limites nacionais (1 eld, 1991-B).
A essencialidade do mercado no pensamento da ND levado ao extremo
por Reis (1991). Trabalhando com a questo da regulao social, a partir da
idia de "jogo" entre interesses x solidariedade, o referido autor concebe o
mercado como sntese positiva desse confronto Para ele, esta entidade:
" ,. se inequivocamente o lugar da busca generalizada de interesses,
distingue-se, no obstante, pelo lato de que ela se d a em condies
que pressupem a operao subjacente de um princpio de solidariedade e a adeso a normas efetivas que a mitigam ou atenuam, assegurando que as interaes e intercmbios regidos pelos interesses possam prosseguir e durar sem degenerar em srtuao Hobbesiana de
fraudeeeventualmente behgernciageneralizadas." (Reis, 1991,p. 80)
O curioso que, nessa recuperao do mercado como "mrto posrtivo"
em contraposro associao "negativa" presente no pensamento de esquerda , onde so essenciais as noes de contrato e livre deliberao, o prprio
autor conclua por sua impossibilidade de existncia pelo livre jogo das foras
sociais e econmicas capitalistas. A soluo indicada, entretanto, no negando
a rgica modelo (ideal) x desvio com que analisa a realidade, tambm no
prope a correo total do desvio, mas seu condicionamento atravs da interveno do Estado que, ao invs de visto como oposto ao mercado, deveria ser
tomado como requisito de seu pleno (mas no ideal) funcionamento.
33
O paroxismo do pensamento de Reis, no entanto, atingido com sua extenso da noo e portanto, da lgica de mercado ao campo poltico, como
forma, mecanismo e estratgia de resoluo do processo de transformao e,
numa dimenso mais abrangente e abstrata, como o prprio modelo de sociedade democrtica (Reis, 1991).
Sintetizando, o ideno da ND parte do pressuposto de que a vida econmica e poltica objeto e campo de ao da iniciativa livre dos indivduos;
tem como objetivo cnave uma sociedade regulada pelo mercado livre cujas
condies de funcionamento so garantidas por um Estado necessariamente
forte mnimo, nas vises mais puras, no necessariamente, nas concepes
mais "realistas"; contudo, restrito em sua interveno sobre a vida privada.
Os parmetros de regulao dessa sociedade estariam amarrados no que se denominou de democracia legai, isto , uma democracia fundada em conj unto de
"leis maiores", imutveis, que funcionariam como "regras fixas do jogo" e
uma subordmada legislao ordinria, campo e objeto da interveno do Estado e dos ajustes do mercado econmico e poltico.
O pensamento da nova esquerda (NE) tem origem no s na crtica interna no campo marxista em trajetria que envolve a passagem por teorizaes
sobre o Estado, a concepo marcusiana de sociedade uni-dimensional e a teoria da crise de legitimao de Habermas e Offe como a reflexo sobre os
"pecados" da democracia dentro da prpria tradio liberal no percurso em
que so marcos a teorizao sobre o fim das ideologias (pela convergncia) e
a teoria do "Estado sobrecarregado".
Apesar de suas diversas vertentes, a sntese propositiva dessa corrente
pode ser compreendida numa nova concepo de democracia, que tem sido
chamada, de modo genrico, de "democracia participativa". Sua emergncia,
fruto das reflexes crticas indicadas acima, resulta como particular manifestao do contexto poltico efervescente dos anos 60. A base crtica em relao
s democracias liberais sobre a qual vai se erigir a viso da NE tem dois vetores principais: o que desqualifica, como irreal, a suposta sociedade de indivduos livres e iguais; e o que questiona a separao (estanque, rgida, como de
entidades que se relacionam apenas externamente) entre Estado e sociedade
civil Essa separao, feita pela concepo liberai, afirma a viso do Estado
neutro, acima da sociedade (e de suas diferenas), que portanto, pode (e deve)
ser legitimado e obedecido. Nas vises da NE, formuladas por Macpherson e
Peterman (Held, 1991-A e 1991-B), no entanto, o Estado no pode deixar de
sei visto como agente ativo na reproduo das desigualdades sociais. Logo a
noo de autoridade independente fica comprometida. Mais que isto, a imerso do Estado na Sociedade Civil e desta no primeiro, no que se poderia
chamar de "privatizao do Estado" gera uma complexa e no clara relao
entre pblico e privado, em meio da qual parece bvio que os indviduos no
se situam como livres e iguais.
Para a NE, essa interpeneirao Estado/Sociedade Civil, coloca em cheque a prpria forma democrtica de regulao. Nesse ponto particular, destaca-se a crtica de Pouiantzas, (Heid, 1991-Aj tanto simplificao lemnista,
que v a natureza da democracia representativa como essencial e inevitavelmente burguesa, quanto prtica social-democrtica, na qual a ruptura coio34
Ano VII, ri- I . A b r . 1993
cada fora do jogo (curiosamente esta considerao parece ter sido abafada na
concepo predominante da NE). Questionando-se a forma regulatria que
permitiria superar essas limitaes e impasses, Pouiantzas aponta para a conformao de um sistema que mescle as formas de democracia representativa
depurada de certos vcios, como a desinformao, a presso direta do poder
econmico, etc, e tortalecido pela irrestrita liberdade de opinio e organizao, com formas de democracia direta (a nvel local), no que chama de socialismo pluralista.
O n grdio dessa proposio , alm das dificuldades no prprio campo
da democracia representativa, a construo efetiva dos processos de participao direta e da relao entre estes dois modos de regulao democrticos.
Convm explicitar que, no pensamento da NE, no suposto que a instituio
de processos de democracia direta possam substituir os processos representativos. Trata-se, na busca de maior democratizao do Estado e da sociedade,
de permitir e impor maior responsabilidade para indivduos e grupos, maior
transparncia nos processos e maior capacidade de expressar o conjunto das
demandas da populao. Nesse sentido, o processo participativo deveria dissemmar-se pela trama de instituies (de produo, comunitrias, etc) da sociedade. A concepo tem como substrato a idia de que a democracia representativa expressaria melhor os anseios de indivduos e grupos a partir de uma
participao efetiva (no meramente processual) na luta poltico-eleitorai, o
que poderia ser obtido com uma motivao oriunda da maior permeabilidade e
quebra da hierarquizao das instituies polticas e do Estado e, por outro
lado, pelo acesso a processos decisrios (a nvel local) relativos a questes
que afetem as populaes no piano imediato - isto , atravs de processos de
democracia direta. A transformao de representados e representantes permitiria a mudana da relao entre as duas instncias, na busca por uma maior
congruncia.
Crticas e questes guisa de ponto final
Do ponto de vista de sua lgica interna, a "democracia legal" propuguada
pela ND padece de duas contradies e urna questo (crucial) obscura. A primeira diz respeito afirmao do mercado livre como mecanismo regulador da
economia e da poltica, como essncia da prtica democrtica portanto, e, ao
mesmo tempo, indicao da necessidade de uma regulao extra-mercado
dessa prtica. Isso vai impor, no campo conceituai, a diferenciao entre lei
(regra geral, imutvel) e legislao (norma ordinria, mutvel, campo e objeto
do conflito admitido) e, ainda, uma singular compreenso de liberdade. Como
destaca Held (1991-A), o forte apelo a essa idia veiculada pelo pensamento
da ND baseia-se no seu limitado e controverso conceito. Trata-se de uma liberdade onde certas questes fundamentais, como a da desigualdade, e prticas so proibidas, a despeito de que essas prprias questes sejam essenciais
para uma liberdade plena. A segunda contradio refere-se ao confronto entre
a necessidade de um Estado-forte, que imponha e garanta o cumprimento das
'egras do jogo (interventor) e, mais uma vez, a idia de liberdade dos indivduos, das empresas. O discurso da ND parece no s esquecer esta contradio, como, ao contrrio, alardeia sua proposta no sentido de reduzir a presen3.3
a e a intromisso do Estado na vida social e econmica atravs da diminuio

do aparelho. Ora, a questo no s essencialmente quantitativa, mas se trata
do efetivo poder de interveno e coero estatal e, o que chave, da natureza das questes em que a interveno se d.
O que obscuro na concepo da "democracia legal" exatamente o
processo de sua gnese, isto , o processo de como se daria a pactao original, que seria aceita como permanente, a partir da qual a sociedade e a prtica
democrtica se estruturariam. Evidentemente, essa "acumulao primitiva" do
pensamento neoiiberal no seria fruto da livre dinmica do mercado (poltico),
mas seu pressuposto. O que a concebe e como se constri o poder que a impe? Trata-se de uma ao de elites racionais iluminadas, como foi idealizado
em outros momentos da tradio do liberalismo? Seja como for, qualquer idia
de pactao sob os parmetros da "democracia legal" parece fora de possibilidade, quando se tem em conta o quadro de desigualdade das sociedades capitalistas.
Apesar das contradies, a busca da recuperao da pureza (ideal) do
mercado e a referncia ao indivduo como sujeito social (ainda que isto se d
num piano de grande absao e funcione, portanto, muito mais como construo ideolgica) estabelecem um nexo de coerncia entre as formulaes da
ND e a tradio da qual esse pensamento originrio.
A crtica externa "democracia legal" reitera a crtica aos princpios do
pensamento liberal. Entretanto, tomando essa verso contempornea em particular, o questionamento concentra-se em duas questes chaves: a> plausvel
a constituio e a vigncia de um modelo como tal?, e b j esse modelo efetivamente capaz de garantir a liberdade e a eqidade no seio da sociedade?
As dificuldades de realizao da proposta esto, em parte, indicadas nas
consideraes anteriores. Convm destacar, todavia, o que faz da idia algo
distante da possibilidade de uma prtica real: diz respeito ao lato de que o que
se anuncia como resultado (liberdade, eqidade), exige-se como pressuposto.
Assim, sua realizao demandaria, paia a constituio das condies de pai tida, alguma ao externa que, necessariamente, seria contrria aos princpios
liberais (por exemplo, a imposio da "lei maior" por determinado grupo social;.
A crtica questo levantada pelo segundo ponto baseia-se na afirmativa
de que no basta, para usufruir liberdade, a eqidade formai perante a lei.
Sem negar este requisito contudo mediatizando-o com a noo de que a verdadeira igualdade implica o reconhecimento da diferena fundamental que
essa igualdade se substancie em condies e capacidades de realizao dos
desgnios.
A proposio da NE a "democracia participativa" tem um trunfo em
sua base: incorpora um movimento real das sociedades capitalistas contemporneas, atravs do qual diferentes grupos pressionam por maior participao.
Assume, como pressuposio, que a populao demanda aumentar o espao de
controle sobre seu prprio destino. Mais que isto, considera a prpria participao como um bem e um valor em si, e no apenas como uma forma ou meio
para obteno de outros bens e valores.
36
1993
Esse trunfo tico tico medida que se considere valorados positivamente para a plenitude do ser humano, como ser social e poitico, a conscincia e o controle de seu destmo, do processo histrico carrega, entretanto,
certos pressupostos que podem ser questionados. O primeiio, diz respeito a se,
efetivamente, a forma participativa assegura uma natureza diferente da relao de indivduos/sociedade com o poder. A questo no pode ser reduzida
forma. Trata-se, alm desse aspecto, de problemas de contedo: o que est
realmente em jogo atravs dessa forma? A que escalas referem-se os processos
efetivos de participao?
m segundo questionamento pe em cheque a proposta que parece associar, sem maiores indagaes, o processo participativo obteno de melhores
condies de vida econmica e social, princpio isso no pode sei tomado
como uma verdade; ao contrrio, pode-se supor, dependendo da efetiva relao de poder existente, e em jogo, que o processo participativo sirva apenas
para validar definies opressoras sobre determinadas parcelas da populao.
Ainda, um outro pressuposto > ser destacado criticamente diz respeito idia
implcita de que a participao em questes de mbito restrito (locais, parciais) realizam a pienitude do "maior controle sobre o destmo". Sejamos claros, a questo de poder no se resolve em nenhuma escala parcial ou de forma
tragmentada; o verdadetro poder possibilitado exatamente pela articulao
de escalas e probremtrcas. A proposta de conciliar processos participativos
com processos representativos, tomando como idia a configur ao de espaos
de ao rgidos, parece ser exatamente um modo de cristalizar as prticas dos
primeiros tora da esera das questes do poder em seu sentido mais amplo.
Sob outro ponto de vista, pode-se criticar a proposio da NE por ser
omissa ou superficial, sobre um conjunto de pontos significativos. Como destaca Held (1991-A), as formulaes dessa corrente de pensamento pouco tratam de questes como a relao da economia com o processo poitico, a relao entre as instituies da democracia representativa com as da democracia
participativa, a dos que optam por colocarem-se fora do sistema poltico, a dos
que se colocam contra o sistema, etc.
Todavia, mdependente de contradies, questes no resolvidas, omisses, dificuldades de implementao, etc, a crtica mais substancial democracia participativa refere-se a dois pontos. O primeiro, j enunciado anteriormente, trata do fato de que, efetivamente, essa democracia no coloca em
pauta a questo do poder. Ao contrrio, parece contentar-se em propor um
mecanismo (o processo participatrvo) em que o exerccio substitui a essncia,
isto , a participao adquire valor em si mesmo, independente de contedo,
abrangncia e resultado. Assim, a proposta no supe a ruptura do sistema de
relaes de dominao e muito menos capaz de constru-la. Isso no significa que no possa ser instrumento de manifestao de aspiraes e de arranjos
que signifiquem melnores condies de vida e maior controle das matizaes
(aceitas/possveis) sobre o mesmo destino definido e traado fora do processo posto mesa da participao.
Nesse sentido, como forma que rertera, ainda que adornando, as relaes
de poder vigentes, a proposta da democracia participativa aproxima-se da
concepo da ND cabendo a esta, pelo menos, o mrito da coerncia , no
37
extrapolando a esfera da gesto do capitalismo. Assim, pode-se colocar a discusso sobre as concepes das novas direita e esquerda num mesmo patamar.
Para alm de seus pontos comuns e divergncias de pressupostos e formas, a
questo maior que as duas no transcendem ao campo das mudanas cclicas. como se saltassem para uma velha temporalidade que no se desdobra
como histria percorrendo s avessas a passagem modernidade como assinalada por Habeimas (1987). O futuro buscado no mais o novo construdo
como utopia, mas a reiterao travestida ad infinitum do mesmo. No se trata, como proclamou Fukuyama, dommado pela evidncia da derrocada do socialismo real, do "tim da histria", peia derrota de um dos campos ideolgicos. Mas, no se pode negar que, no campo do pensamento de origem marxista, a proposio da Nova Esquerda significa a falncia poltica e tica dos
que a formularam.
FUKUYAMA, F. Lafin de thistoire et le demier homme, ed. Paris Flamarion, 1992.
HABERMAS, J. A Nova Intransparncia. Novos Estudos CEBRAP, n? 18, pp 103-114, 1987.
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REIS, F. Wanderlei. Para Pensar Transies: Democracia, Mercado, Estado. Novos Estudos CEBRAP,
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RESUMO
O artigo uma ref exo sobre a problemtica contempornea das formas polticas de regulao
intra e internacionais. Particularmente, procura sistematizar e discutir as crticas democracia liberal, a
crise deste regime no contexto do esgotamento do perodo conhecido como "Pax Americana" e as novas formas e contedos construdos pelos ideais de origem liberal e marxista.
ABSTRACT
The article is a reflexion on the contemporary problem of intra and international political forms
of regulation. Particularly, it manages to systhematize and discuss the critics on liberal democracy, the
crisis of this regime in the context of the drained period known as "Pax Americana", and the new
forms and contents destroyed by liberal and marxist ideais.
38
CadernosirruK/urKj.nno
vu, n- r,nur.
1 yyj
Complexos de alta tecnologia e reestruturao do espao*

Hermes Magalhes Tavares**
Introduo
O conjunto de inovaes tecnolgicas com base na microeletrnica, que,
para muitos, configura a terceua revoluo industriai, tem provocado importantes transformaes no mbito territorial.
Tendo como alvo central a quebra da rigidez da forma de produo dita
fordista, as inovaes tecnolgicas em curso abriram caminho para a flexibilidade de produo e das relaes profissionais na empresa. Essa implica a
segmentao da fora de trabaiho interna empresa e um novo patamar na diviso social do trabalho mter-empresas, que assume a forma de sub-contratao. Ambos os movimentos levam existncia de um nmero reduzido de trabalhadores permanentes, em contraposio a um grande contmgente de trabalhadores temporrios.
Em termos espaciais, observa-se que a produo volta a se concentrai,
agora nos "tecnoplos", stios de acolhimento de complexos industriais que
se fundam na associao de conhecimento cientfico e tecnolgico (Silicon
Valley, Rodovia 128, nos E.U.A., Sophia-Antipolis, na Frana, para s citar
estes).
So vrios os sinais desse fenmeno no contexto brasileiro. Complexos de
inovao tecnolgica existem h algumas dcadas no eixo Rio-So Pauio e
outros esto em implantao ou em planejamento, em reas mais distantes do
centro dinmico do pas (por exemplo, em Campina Grande). No momento, as
tcnicas flexveis de produo ("kanban" e outras) so cada vez mais estimuladas em diferentes tipos de empresas e atravs de iniciativas estatais. Por sua
vez, os grupos multinacionais que atuam no Brasil vm introduzindo crescentemente tcnicas de produo flexvel, poupadoras de mo-de-obra.
Os efeitos da revoluo tecnolgica (ou simplesmente revoluo da informtica) so paradoxais: de um lado, potencializa-se a gerao de conhecimentos cientficos aplicados produo de bens e servios, criando condies
* Trabalho apresentado no Encontro Internacional " O Novo Mapa do Mundo", realizado na Universidade de So Paulo, de 01 a 05 de setembro de 1992, como iniciativa do Departamento de Geografia da USP.
** Professor do IPPUR.
39
1993
para um maior domnio do homem sobre a natureza; de outro, agravam-se

mais amda as desigualdades sociais e espaciais.
Este trabalho busca destacai os eleitos territoriais e sociais dos novos
complexos industriais nos pases cntricos. J visvel que em lugar do indicativo de uma nova racionalidade, apontando para a sociedade ps-industrial,
o que comea a aflorar so as conseqncias perversas da nova forma de produo e organizao do trabalho. Esse esloro parece necessrio, no momento
em que apenas os aspectos favorveis do uso das novas tecnologias so ressaltados em pases receptores de inovaes, como o Brasil.
Produo Flexvel e Reflexos no
Territrio
Na tentativa de explicai' a crise atual do capitalismo, alguns autores cujos trabalhos conformam a teoria da regulao periodizam a etapa monoplica do capitalismo em dois momentos: o do taylorismo-fordismo, iniciado entre
os anos 20 e 30 deste sculo, e o do ps-fordismo, coincidindo, no tempo,
com a crise recente.
As transformaes ec onmicas e sobretudo tecnolgicas com suas repercusses territoriais, que nos propomos a estudar neste trabalho, confundem-se
com algumas mudanas que esto sendo engendradas, presentemente, nos
centros hegemnicos do capitalismo.
Um fato que, com a crise, parece ter se tornado notrio a impossibilidade de os sistemas de acumulao e regulao darem continuidade poltica de
pleno emprego. As solues tecnolgicas, para a sada da crise, teriam, assim,
que se adequar a essa constatao, nos campos das tcnicas de produo e da
organizao do trabalho. Para entender as mudanas que se esto processando, necessrio uma rpida observao sobre os componentes do fordismo.
Com a depresso econmica iniciada em 1929, nos pases "centrais",
criaram-se as condies para a adoo de um novo regime de produo e sua
correspondente forma de regulao. Nas primeiras dcadas deste sculo, Taylor havia desenvolvido os princpios da chamada administrao cientfica, na
qual se destaca o estudo de tempos e movimentos, permitindo subdividir ao
mximo as atividades, possibilitando o emprego extensivo de mo-de-obra
no-qualificada. A nova organizao do trabalho separava as funes de concepo (administrao, pesquisa e desenvolvimento, desenho, etc.) das funes de produo. Ou seja, rgida diviso entre o trabalho intelectual e o trabalho manual.
Henry Ford introduziu a linha de montagem no processo de produo e
estabeleceu como meta lundamentai o aumento da produtividade, que, correlativamente ao aumento dos salrios, permitnia alcanar o consumo de massa.
Consumo de massa era uma condio, por sua vez, paia a produo em massa
de produtos estandardizados. Gramsci (1978) foi o primeiro dos grandes tericos do marxismo a tratar, analiticamente, do americanismo e do fordismo. A
leitura de seus textos leva-nos a pensai', entretanto, que o fordismo, mais do
que uma revoluo na produo, um conjunto de prticas e valores que se
estendem a toda a sociedade.
As mud anas que ocorriam na produo tinham seu correspondente, no
plano da regulao, na ideologia social-democrata, que se completava com os
40
1993
princpios da teoria keynesiana e do Welfare State. O amplo sistema de regulao permitia, assim, assuma' reivindicaes das massas assalariadas. Reconheciam-se, formalmente, as organizaes sindicais, tornando possvel a efetivao de convenes coletivas de trabailio, lastreadas em salrios ascendentes
e medidas de cunho social. Entre estas destacavam-se: garantia relativa de
emprego e seguridade social (salrio desemprego, aposentadoria, etc.).
Esse sistema de regulao, que, como dissemos, teve seus primrdios nos
anos trinta, nas principais economias capitalistas, sobretudo nas dos pases escandinavos, consolidou-se no imediato ps-guerra e concorreu para o perodo
de longa prosperidade, que vai at o iinal dos anos 60.
A crise que eclodiu entre o final dos anos 60 e o incio da dcada de 70
trouxe a certeza paia os centros hegemnios que as polticas Keynesianas e do
Estado Social no eram mais possveis, sobretudo porque a produtividade havia cado a partir dos anos 70 (Gatto, 1989:11). Os salrios, nos EUA e Europa Ocidental, tenderam a se elevar, superando a evoluo da produtividade,
reduzindo a taxa de lucro e as possibilidades de acumulao a mdio prazo
(Gatto, 1989:12).
A revoluo tecnolgica em curso teria a funo de resolver esse impasse.
O campo de inovaes mais significativas a eletrnica, cujo objetivo a informao e a velocidade para ter acesso a esta. Com o desenvolvimento das
telecomunicaes, ampliaram-se enormemente os campos de sua utilizao:
para muitos autores, de fato, est em curso uma "revoluo informtica".
Contrariamente rigidez que caracteriza o taylorismo-fordismo, as novas
tecnologias buscam obter o mximo de flexibilidade no que respeita a processos de produo, desenhos e produtos, bem como ocupao da fora de trabalho.
Com o sistema flexvel de produo, os capitalistas buscam, atravs da
segmentao e diferenciao dos produtos, o meio para conviver com a situao atual dos mercados: satuiao (a economia baseada nas prticas lordistas
contava com amplos mercados relativamente estveis) e seietividade. isso requer uma maior gama, variedade de tipos e tamanhos de produtos otertados. A
flexibilidade da produo a torma de atender a esses constrangimentos do
meicado.
No que respeita s mquinas e equipamentos, observa-se que as inovaes
tecnolgicas permitem que tanto o desenho quanto a produo sejam assistidos por computador, de modo que desenr os e programas podem ser alterados
grande nmero de vezes com baixos custos; o mesmo acontecendo com a introduo de alteraes nas ordens de produo.
Quanto s mudanas na organizao concermente s relaes de trabalho,
elas no so menos significativas. As formas mais avanadas visando quebrar
as rotinas da linha de montagem (crculos de qualidade e produtividade, por
exemplo) tm conseguido aumentai- a motivao do trabalhador e torn-lo
mais produtivo. Com isso, cresce a desigualdade salarial e se golpeia fortemente o poder sindicai.
A flexibilidade da fora de trabalho, parece ser o centro da questo, pois
aqui se trata de atingir em cheio a centralidade da classe trabalhadora, reduzindo seu poder de reivindicao e luta. A segmentao da fora de trabalho
41
pode ser obsexvada em dois nveis. Primeiro, no da empresa, na qual se distingue cada vez mais um ncleo de trabalhadores permanentes, contando com
garantias contratuais, e um nmero de trabalhadores "perifricos" ou "externos" (ocupao sazonal, mensal, semanal). De um modo geral, o sistema flexvel, quanto fora de trabalho, caracteriza-se por altas taxas de rotatividade, proliferao do trabalho temporrio e de tempo parcial, tanto quanto por
trabalho a domiclio (Storper, 1990:134).
Vrias experincias, nesse terreno, esto em curso: o modelo calrforniano,
o modelo sueco (Volvo) e o just in time, destacando-se esse ltimo. O novo
tipo de relao entre o oligoplio e as pequenas e mdias empresas (PMEs)
inovadoras fundamental para a estruturao do modelo do tipo just in time,
que permite graas s tecnologias da informao trabalhar com estoques
mnimos, devido ao fluxo permanente de entregas de componentes e matriasprimas, rpidos ajustes sobre alteraes de pedidos. Tal sistema tem ntidas
repercusses sobre a organizao do territrio, pois supe um "stio" adequado em que as empresas possam localizar-se. Ou seja, h uma forte tendncia
aglomerao em torno da planta terminal.
Vale assinalar que o just in time parte de um sistema mais amplo, o "toyotismo", que introduz, ainda, uma prolunda reorganizao do trabalho, envolvendo a tbrrca como um todo, em seus vrios departamentos, proporcionando a reduo da compartimeniao e da organizao hierrquica
(Schwartz, G. 1990).
Outra transformao signilicativa decorrente das inovaes em curso situa-se na diviso do trabalho entre a grande empresa industriai (em geral, oiigopiica) e empresas subcon tratadas, pequenas e mdias (PMEs). Essa pruca
j existia de longa data (mesmo em economias "peritricas", como a brasileira). A mudana qualitativa. As PMEs que lazem parceria com os modernos
oligoplios so bastante especializadas, atendendo a requerimentos das novas
lorrnas de produo. Nesse esquema, a grande empresa repassa para as PMEs
um certo nmero de atividades, como as de desenho de produtos, conuoie de
qualidade, manuLeno, programao de etapas produtivas, pesquisa e desenvolvimento, entre outras. Dessa forma, a grande empresa diminui suas pesadas
e onerosas rotinas burocrticas.
Tal esquema permite grande empresa reduzir os conflitos trabalhistas
traiisferido-os, obviamente, s PMEs, onde o trabalho , em princpio, flexvel; o que tambm sinnimo de precrio. Os riscos fsicos tambm so maiores para os trabalhadores das subcontratadas e trabalhadores "externos" em
gerai. Gaudemar (1980) observa nesse sentido: " o trabalhador 'externo' sofre
freqentemente riscos diretamente fsicos, ameaando, se no sua vida, pelo
menos sua prpria capacidade de trabalho." Sobre este ponto, as estatsticas
so irrefutveis. Os acidentes de trabalho atingem, majoritariamente, mesmo
em uma indstria menos fluida que a qumica e a petroqumica, como a siderurgia, os trabalhadores temporrios ou empregados pelas empresas subcontratadas ou de assistncia tcnica (Gaudemar, 1980: 35).
42
Cadernos WfUK/UhRJ,
Ano Vil, n- I,Abr.
/WJ
O mesmo autor acrescenta:

" O estado da tecnologia, sem dvida, torna, ainda, impossvel prescindir completamente dos trabalhadores em tempo integral, dos supervisores permanentes, isto , de controlai' perfeitamente os imprevistos,
de tal modo a prever apenas o emprego ocasional. Mas este extraordinrio desenvolvimento do mercado secundrio indica esta tendncia.
A precarizao do trabalho, certamente" (Gaudemar, 1980:20).
Esse objetivo, que o mvel dos sistemas de produo flexvel, s pode
funcionar contornando a organizao sindicai. Os dados evidenciam que tais
sistemas buscam as periferias nacionais, reas onde o poder de luta e organizao dos trabalhadores dbil ou onde a legislao do Estado permissiva
ou omissa em relao s prticas de flexibilidade.
Nos Estados Unidos, entre 1967 e 1976, o Manufacturing Belt perdeu
1.500.000 empregos industriais, enquanto em outras regies, notadamente, no
"Sunbeit" e na Califrnia criaram-se 1.000.000 de novos empregos (Saussois,
1985:96). Tal fato parece confirmar a observao que faz Storper (1990:143):
"Os sistemas de produo flexvel criam plos de crescimento altamente concentrados, e alguns locais so beneficiados, enquanto outros so deixados para trs".
Por todas as razes expostas, lcil constatar que os esforos visando
quebra do que se tem chamado de "rigidez" das relaes de trabalho, por via
da flexibilidade, so inerentes s polticas neoliberais que predominam atualmente. O exemplo ingls bastante lusativo. A era Tatcher significou, na
verdade, um ataque concentrado contra a "rigidez do mercado de trabalho".
Disso resultou um perfil da populao ativa em que a parcela dos trabalhadores temporrios passou a ser muito elevada e crescente (Bemas, 1987:30).
Os Complexos de Alta
Tecnologia
As novas foimas de produo flexvel podem ser adotadas por empresas

isoladas: a Volvo, em Kaimar, na Sucia, ou por vrias empresas no Brasil.
grande, hoje, o nmero de empresas que, em todo o mundo, abandonam as
tcnicas fordistas e adotam outros sistemas como o just-in-time. Empresas com
tais caractersticas podem estar tambm aglomeradas, territorialmente, em parques tecnolgicos ou tecnopios, ou em reas de produo flexvel do tipo
distritos industriais marshaliianos. Esses casos que parecem ser os mais interessantes, do ponto de vista do desenvolvimento regional. Como observa
Boddy (1990:47): " A geografia da acumulao flexvel caracteriza-se pelo
surgimento de novos complexos de produo localizados. Esses novos distritos industriais so o novo corolrio espacial do novo regime de acumulao".
Neste item, observamos o surgimento e a extenso desse fenmeno em
pases "centrais" e no Brasil. Propositadamente, convergimos nossa ateno
para os "complexos cientficos-produtivos", deixando para outro trabalho a
abordagem das reas de produo flexvel, tal como ocorre na "Terceira Itlia".
Em sua gestao e evoluo at chegar s configuraes do presente,
destaca-se, claramente, a relao desses complexos com as universidades e
centros autnomos de pesquisa. A sua frente esto pesquisadores e empres43
nos inovadores, originrios ou no dos centros acadmicos mais avanados.

Os exemplos americanos mais citados comprovam esta relao. Detenhamonos um pouco 11a mais notvel dessas experincias, a do Vale do Silcio.
O Vale do Silcio
A idia do Silicon Vailey, originria da Universidade de Stanford, devese a Fredenck Terman, professor e depois vice-diretor daquela Universidade,
interessado em desenvolver a micro-eietrnica na Califrnia. Ele acreditava
que, paia isso, seria necessrio estabelecer lortes relaes entre a Universidade e as empresas de ramos como a micro-eletrnica, baseadas na cincia e na
tecnologia.
Assim, foi criado o "Stanford Industrial Park", que teve uma dupla funo: de um lado, conseguir o concurso de professores de alto nvel; de outro,
obter fundos para a Universidade, graas ao aluguel de terrenos aos capitais
privados. Para cumprir essa segunda funo, o parque foi organizado como
lugar de acolhimento das empresas obrigatoriamente inovadoras, selecionadas
pela Universidade, compreendendo uma zona de servios onde foram construdos bibliotecas, livrarias, hospital, supermercado, comrcio, reservados
aos trabainadores e estudantes do parque (Benko, 1991; Couvidat, 990).
Os recursos caxreadcs, por essa via, para Stanford, foram da seguinte ordem: 500 mil dlares, em 1955; 2 miilies, em 1965; 7 milhes, em 1976; e 24
milhes, em 1981.
Inicialmente, mstalaram-se us empresas: Hewlett Packard, Varian e LocKeed (laboratrios de pesquisa). Em 1955, ali se localizaram 7 empresas, nmero que sobe para 32 em 1970 e para 90 em 1980. Nesse ltimo ano, 25.000
engenheiros, tcnicos funcionrios estavam ocupados no parque (Benko,
1991; Couvidat, 1990).
O parque encontra-se no sul de So Fiancisco, entre Paio Alto e So Jos
(Condado de Santa Clara), ocup; ndo t ma rea de 15 km de largura por 50 km
de comprimento. Mas esta apenas uma rea da Baa de So Francisco, onde
se localiza um nmero considervel de indstrias de alta tecnologia.
O grande salte na produo do parque ocorreu coir. o advento dos semicondutores e o uso do silcio corro matria-prima pare a fabricao desses.
A isso somou-se a concentrao de indstrias militares e aero-espaciais na
Baa de So Francisco, as quais consumiam, nos anos 60, 40% da produo
total de semicondutores. A partir de 1971, o Parque Tecnolgico de Stanford,
ou melhor, o Vale de Santa Clara comeou, a aparecer na imprensa como o
"Vale do Silcio", ao qual se conferiu uma aurola de mito. Isto , a ele se associou toda uma nova ideologia do sucesso, responsvel pela inveno de
objetos inteligentes, espetaculares. "Esse ideai de criao, de inovao e de
dinheiro inteiramente compatvel com a cultura americara dominante. Esta
dimenso ideolgica no deve ser subestimada, pois ela contribui para um
clima de estmulo e de competio, que faz parte da viso tecnopolitana"
(Benko, 1991).
Por trs dessa imagem mtica, os dados mais atuais tm indicado uma outra realidade. O merrado de trabalhe composto, por um lado, de pessoai al44
tamente qualificado, e, por outro, de uma mo-de-obra pouco qualieada.

Nesse segundo grupo, 2/3 so mulheres e 1/3 trabalhadores imigrados (hispnicos, asiticos, ua maioria), sendo baixo o nvel de sindicalizao.
Pesquisas recentes constatam a existncia de uma indstria subterrnea
muito importante, tendo por base os trabalhadores clandestinos mais qualificados. Apontam, tambm, paia a elevada instabilidade da capacidade de absoro de mo-de-obra na indstria eletrnica, decorrente de fatores como reestruturao e relocaiizao das empresas em outros pases, onde o custo da
mo-de-obra mais barato, ou mesmo nas regies mais atrasadas dos E.U.A.
(Couvidat, 1990).
Vrios Estados concedem incentivos para atrair empresas de alta tecnologia para seus condados e localidades. Saussois (1985:97) observa: "A rodovia
128, o vale do Silcio e o Research Tnangle Park so modelos de desenvolvimento regional que se expandem como "mancha de leo".
Por outro lado, o fenmeno dos tecnoplos estende-se a outros pases capitalistas, a partir da experincia norte-americana. A esse respeito, a Frana
um exemplo bem ilustrativo.
Frana:
tecnoplos
Na Frana, nas dcadas de 60 e 70, o eixo da interveno do Estado na

poltica regional era constitudo pelos plos de desenvolvimento. No incio do
ltimo decnio, esse instrumento, na forma mais acabada dos grandes complexos industriais porturios (Dunkerque e Fos), entrou em profunda crise. Nesse
momento, a poltica regional francesa passou a adotar nova estratgia: a) revitalizao das economias regionais atravs de uma srie de novos plos: tecnoplos, plos tecnolgicos e centros de excelncia; b) atribuio s pequenas
e mdias empresas de um papel central nessa revitalizao.
Os tecnoplos continuam, no presente, sendo o foco das atenes. Para a
DATAR (Dlegation de l'Amnagement du Territoire), os tecnoplos so "um
meio de equilibrar o territrio de numerosas regies, entre as cidades de porte
internacional, cidades mdias e o interior do pas". Ela decide tambm "apoiar e ampliai o movimento dos tecnoplos" (Le Monde Dipiomatique,
2/7/90). At o ano passado, havia cerca de 50 tecnoplos em todo o pas, dos
quais cerca de oito apresentavam indcios seguros de contmuidade, sendo o de
Sophia Anpolis, em Nice, o mais antigo (1969).
Na estratgia citada, tm um papel de destaque as pequenas e mdias empresas inovadoras, em associao com um grande grupo industrial. Atravs
das novas relaes entre a empresa oiigopoiista, em gerai multinacional, e as
PMEs, so repassados a estas os custos e os riscos na realizao de pesquisas
em "tecnologias emergentes". Nesse caso, o grupo oiigopoiista estimula que
seus prprios tcnicos criem PMEs, ou busca atran' PMEs existentes, para fazerem parte de redes flexveis, atravs de contratos e acordos visando quele
fim (Perrat, 1986:103).
A partir de 1984, as regies passaram a contar com uma parte cada vez
maior de recursos para o financiamento da formao, da pesquisa e da inovao tecnolgica. Praticamente todas as regies davam prioridade constitui45
1993
o de Centros Regionais de Inovao e Transferncia de Tecnologia

(CRITT), aos quais se reservava um papel de destaque na materializao daquela estratgia. Atravs desses centros, buscava-se desenvolver as trocas entre a pesquisa pblica e a indstria, nos setores de ponta, alm de incentivar
as pequenas e mdias empresas a se automatizai- e informatizar. Era tambm
por meio desses rgos que se nterrelacionavam os diferentes parceiros regionais envolvidos na transferncia de tecnologia, ou seja, universidades, escolas de engenharia e grupos industriais.
Sophia
Antipolis
A criao de Sophia Antipolis uma iniciativa individual, qual se associou, mais tarde, o Estado. A concepo do cientista e poltico Pierre Laffite, que, no incio da dcada de 60, procurou transferir para a Frana as prticas dos Estados Unidos. Sua idia era de localizar um centro de pesquisa de
alto nvel fora de Paris: "um Quartier Latiu no campo".
O projeto, que se concretizou entre 1969 e 1974, com o apoio de DATAR, prev a construo de uma rea urbanizada onde se localizam atividades
ligadas s tecnologias de ponta, habitaes e servios, de modo a favorecer a
comunicao e a suscitar formas equilibradas e estimulantes de vida social.
Seu autor quer contribuir para "uma nova cultura, que integra cincias, tcnicas, artes e o esprito de empresa", estabelecendo uma ligao entre humanismo e Renascena (Elia, 1990).
Em 1970, Pierie Lafite criou o grupo nicoiporador SAVALOR (Sophia
Antipolis Vaionsatioii), que lanou a operao de venda dos terrenos. Dois
anos depois, nasceu o Parque Internacional de Atividades de Valbonne-Sophia Antipolis, com 2.300 hab, aps declarao da operao de interesse pelo
Comit Interminisleiial de Organizao do Territrio. A implantao da obra
foi confiada ao Sindicato Misto para a Organizao do Territrio de Valbonne
(SYM1VAL). Este organismo que representa o setor pblico no empreendimento passa a ser encarregado da comercializao dos terrenos destinados
s indstrias e s habitaes, ocupando-se tambm do planejamento da operao. Desse modo, as obras foram rapidamente concludas (Elia, 1990).
No mcio de 1991, contava-se com 14.267 empregos, distribudos pelas
seguintes atividades: eletrnicainformtica, telecomunicaes-telemtica,
cincias da sade, qumica tina, energia, em particular energia solar, meio
ambiente, prospeco de peuleo, ensino superior, matemticas aplicadas,
materiais. O nmero de empregos dever atingir 25.000 no finai do sculo.
Quanto ao aspecto social do projeto, destacam-se problemas como: dificuldades de adaptao s habitaes, segregao social e residencial e insuficincia de recreao (Elia, 1990).
A partir das descries acima, pode-se ter idia das questes que suscitam
a criao e implementao dos complexos cientficos-industriais. Parecem
evidentes as dificuldades de se "eleger uma trajetria de desenvolvimento regional baseada em tecnoplos" (Quevtt, 1988). isso explica, em grande medida, porque os defensores dessa inovao buscaram organizai - um lobby em
larga escala, criando, na Fiana, o Clube Internacional dos Tecnoplos e, nos
E.U.A., a Associa ;o dos Parques Tecnolgicos.
46
Tecnoplo
no Brasil?
Embora as grandes metrpoles brasileiras sejam tambm geradoras de

produo de alta de tecnologia, no existem, no Brasil, plos tecnolgicos no
padro americano e francs, com o grau de sofisticao a que nos referimos.
J os esforos deliberados de interao Universidade-Empresa-Governo, voltados para a produo industrial de ponta, so numerosos, sobretudo na regio
Sudeste.
Esto nestes casos, em primeiro plano, as experincias de So Jos dos
Campos, onde se encontra a E M B R A E R , o CTA/1TA e vrias empresas privadas especializadas na produo de componentes paia a indstria aeronutica, bem como o Instituto de Pesquisas Espaciais (1NPE); e de Campinas, onde
a UN1CAMP, conjuntamente com a Prefeitura, trabalha no desenvolvimento
de plos tecnolgicos. A Universidade Federal do Rio de Janeiro conta
igualmente com duas incubadoras em andamento. Outras universidades pblicas federais encontram-se com projetos semelhantes, como as de Santa Catarina, So Carlos e Campina Grande.
Um grande esforo foi despendido por tcnicos do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais, na atrao de empresas de outros Estados para cidades dinmicas do interior mineiro. Visavam-se, preferencialmente, aqueias
empresas que no podiam crescer por falta de espao fsrco, ou aquelas "dispostas a sair dos centros tradicionais como So Paulo, um lugar em que a criminalidade, o trnsito catico, as restries impostas pelas leis de zoneamento
ou simplesmente a agitao sindicai, tornam a vida mais difcil" (Exame,
1/6/88).
Simples imitao de discurso de outros contextos, ou questo econmica
real? E cedo para responder. Pode-se dizer, contudo, que existe um movimento favorvel ao incentivo das novas formas de produo e organizao
que permitam a flexibilidade. Esse movimento tem sido lento, sobretudo por
falta de apoio do Governo Federai, determinada, certamente, pela crise econmica, que coloca questes como as da poltica cientfica e do desenvolvimento regional em plano muito secundrio.
Pontos para
Reflexo
O sucesso da indsuia eletrnica, sobretudo no campo de informtica, e o

fato de que, nos E.U.A., essa indstria encontra-se concentrada territorialmente, confere notoriedade ao plo tecnolgico, segundo o modelo Silicon
Valley. Na dcada passada, como vimos, assistiu-se sua difuso em um
grande nmero de pases.
Cabe indagar se a implantao de complexos cientficos territoriais corresponde a uma necessidade real dos sistemas produtivos ou mais um modismo. Na Frana, essa questo tem sido colocada por alguns autores, pois ali,
depois de duas dcadas de pirotecnia dos plos de desenvolvimento, assistese, no presente, ao movimento - " f e b r e " ou "corrida" - dos tecnoplos.
Deste, participam diferentes atores sociais: a D A T A R , as regies, os departamentos, as grandes cidades e os rgos patronais. A estes se somam os agen47
tes do capitai imobilirio, em busca de novas fontes de lucro. Eis porque um

peudico especializado chegou a ironizai, com humor:
"Tome-se um subrbio agradvel, cercado de campos cultivados e de
terrenos baidios, uma estrada e duas zonas habitacionais. Plantem-se
algumas rvores, delimitem-se terrenos para a venda... Muito bem,
pode-se anunciai em grandes cartazes: Aqui, um futuro
tecnoplo"
(Wackerman, 1992).
Ao mesmo tempo, os defensores do sistema Silicon Vailey no podem esconder os problemas colocados nessa aglomerao urbana, face crise econmica mundial e s edues de gastos com armamentos. Como, no Brasil, as
propostas paia incentivai os complexos cientficos-teriitoriais tm apiesentado
apenas os seus aspectos favtveis, buscamos ressaltar aqueles aspectos menos brilnantes. Para isso, relacionamos, a seguir, algumas afirmaes mais
comuns a respeito desse fenmeno, e os argumentos que ilies so contrrios.
1. Os invsvirnentos em cincia e tecnologia, na torma dos plos tecnolgicos, tm, seguramente, efeitos mltipiicadores.
Nesse caso, costurna-se omitir o elevado risco que representa esse tipo de
investimento. Acontece que o capitai que financia esse empreendimento o
capital de nsco ("venture capitar), cuja lgica o potencial, a longo prazo,
de lucratividade e no os lucros presentes. E, por excelncia, o capitai das
novas tecnologias.
Essa forma de capitai tem tradio na Califrnia e se concenua nesse Estado (38% do total norte-americano, dos quais 30% no Vaie do Silcio). Contudo, as estatsticas, para os EUA, indicam que, de um total de 100 projetos
de capital a risco, 10% so bem sucedidos, 30% apresentaram resultados parciais e 60% fracassam.
2. Em decorrncia da afirmao anterior, costuma-se dizer que o tecnoplo padro Silicon Vailey , por excelncia, produto da iniciativa privada.
Se a idia surgiu, inicialmente, como fruto de uma iniciativa individual, a
continuidade dos pios tecnolgicos norte-americanos dependeu, fundamentalmente, do apoio do Estado, sob a forma de financiamento de pesquisas visando a indstria blica. No caso do Japo, vale lembrai" que a cidade cientfica de Tsukuba absorveu recursos do Estado da ordem de US$ 5,5 bilhes,
gastos desde sua concepo, em 1960, at 1985.
No caso de pases como o Brasil, h que considerai" a) a inexistncia,
praticamente, de capital de risco, e b) o iongo prazo de maturao dos investimentos requeiidos pelos tecnopios, geralmente estimado em 10 a 15 anos.
A niciauva desse upo de empreendimento ter, portanto, que depender fundamentalmente do Estado, chocando-se com a ideologia neoliberal, ora em curso.
3. O plo tecnolgico um elicaz instrumento de desenvolvimento regional. isso porque ele pode ser adaptado a uma ampla gama de regies. E comum dizer, poi exemplo, que "a indstria informtica tem os ps soitos".
48
1993
isso verdade s em parte, pois, como vimos, o tecnoplo requer ambiente adequado, meio industriai e cultura tcnica, entre outros requisitos. Parece certo que: " a emergncia de centros de alta tecnologia no responde a
uma lgica de desenvolvimento espacial, mas, antes, a uma lgica de concentrao de fatores de produo de ordem rnteiectual" (Quevtt, 1988).
4. Os pios tecnolgicos concorrem paia equilibrar o territrio, graas ao
seu maior efeiio difusor sobre a regio.
O que a experincia dos pases "centrais" indica que o tecnoplo, no
mximo, beneficia o meio urbano em que se iocaiiza, e, geralmente, se conecta com centros tecnoigrcos situados em outros espaos, inclusive fora do
pas em que se encontra.
Alguns autores cnegam a afirmar que o tecnopio no se laz contra nem a
lavor da regio, mas sem ela. "Os tecnoplos destacam-se como uma das formas contemporneas do designai desenvolvimento, que continuam a diferenar e hierarquizar o espao" (Faberon, 1990).
5. O tecnoplo tem eleitos favorveis sobre a distribuio de renda e sobre o uso dos recursos ambientais.
Quanto aos efeitos sociais, o que nos mostra a experincia internacional
o aumento da distncia entre os que possuem maior conhecimento cientfico e
os que no o possuem. Este fenmeno, na regio do Vale do Silcio, de tal
amplitude que um autor como Lipietz (1990) comparou a populao que aii
vive com uma ampuiheta em que os de baixo vivem das sobras dos de cima.
No que respeita preservao do meio ambiente, corrente a afirmao
de que a mdstria de alta tecnologia no poluente. Mas a verdade que as
reas da Califrnia onde se implantou a indstria de alta tecnologia no escaparam degradao do meio ambiente, decorrente do desenvolvimento econmico, sendo particularmente acentuados os deficits em matria de infra-estrutura, saneamento e limpeza urbana.
Como observa Benko (1991):
"A qualidade do meio ambiente deteriorou-se acentuadamente, a paisagem natural desapareceu, o vale translormou-se em uma zona de
atividades e de parking, as externaiidades negativas aumentaram: poluio do ar e da gua, engarrafamento, elevao dos custos de habitao".
6. A qualidade d e vida nos tecnoplos ou nas reas de habitao que lhe
servem espacialmente costuma ser muito decantada.
Pesquisas e observaes recentes demonstram claramente que as elites
pensantes (pesquisadores, engenheiros e empresrios) e seus familiares no
parecem muno contentes nas cidades "inteligentes". Dois depoimentos, a esse
respeito, so bastante ilustrativos:
Sobre Tsukuba:
"Tsukuba um lugar totalmente cerebral... Seus habitantes so todos
homogneos. So todos pesquisadores... Absorvidos por seu trabalho,
49
eles formam uma ilha quase totalmente privada de contactos com o

mundo exterior... No h pessoas idosas, nem pobres, mercearia, vendedores ambulantes, museus, barulho. Todos os residentes so cientistas ou seus familiares, e tudo cuidadosamente planificado e programado. Tsukuba 6 a cidade dos crebros, mas ela no tem alma nem
corao" (Faberon, 1990;.
Sobre o Vale do Silcio:
" uma zona em que os engenheiros e pesquisadores... trabalham
muito, em um clima de concorrncia para os nervos. Ali se encontram
as mais elevadas taxas de depresso, alcoolismo, suicdios e divrcios... Os aluguis so muito altos e as crianas sofrem na escola o
mesmo 'stress' que os pais. Com as angstias do crescimento das
biotecnoiogias e com as crises cclicas do mercado de componentes,
um personagem torna-se cada vez mais presente nestes parques, prenunciando o sculo XXI: o juiz e a falncia". (Certames, 1988;.
A referncia s questes suscitadas pelos plos tecnolgicos no implica a
falta de sentido dessas experincias, pois elas esto imbricadas com os novos
processos de produo e os avanos das inovaes tecnolgicas. Tais experincias no podem fugir, entretanto, lgica dos processos reais, por natureza conuaditrios e distantes da fantasia e do mito.
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50
CadernosirruK/urKj,
nno vu, n-
i.nur.
RESUMO
O artigo trata das inovaes tecnolgicas em curso nos pafses de capitalismo avanado e suas implicaes sociais e territoriais nesses pases. Sintetiza algumas experincias de complexos territoriais de
alta tecnologia e aponta os principais problemas que eles suscitam.
ABSTRACT
The arcle talks about the technological innovations being developed in the advanced-capitalism
countries and their social and territorial implications. It synthetises some experiences of territorial
complexes of high technology, and points out the major problems caused by them.
51
Cadernos IPPUR/UFRJ, Ano VII, n? 1, Jun. 1993
Das desigualdades excluso social, da segregao fragmentao:

os novos desafios da reforma urbana
Luiz Csar de Queiroz Ribeiro*
Orlando Alves dos Santos Jnior**
Introduo
A Constituio promulgada em 1988 pode ser considerada um marco do
perodo da redemocratizao da sociedade brasileira. O processo constituinte
foi, com efeito, acompanhado por ampla mobilizao de vrios setores da sociedade organizada. No seu interior surge o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, constitudo por vrias entidades representativas dos movimentos
sociais, organizaes no-governamentais, entidades de pesquisa e tcnicos
ligados rea do planejamento urbano. Este movimento teve destacado papel
na elaborao e aprovao do captulo da Poltica Urbana, liderando a proposta popular de emenda ao projeto ento em discusso e, posteriormente, na
elaborao das constituies estaduais, leis orgnicas e dos planos diretores.
Os movimentos da Reforma Urbana e da Reforma Sanitria so dois dos
mais importantes projetos que conseguem influenciar decisivamente a reconstruo institucional do pas. A vitria, nas eleies municipais de 1988 e
1992, de coalizes polticas populares em algumas das mais importantes cidades do pas fortalece, na sociedade brasileira, a proposta da reforma urbana.
Seus princpios tornam-se referncia nos debates acadmicos e polticos sobre
a questo urbana no Brasil. No campo dos movimentos sociais criado o Frum Nacional da Reforma Urbana que agrupa vrias entidades representativas
de segmentos em luta, organizaes no-governamentais e rgos de pesquisa.
Apesar do desencanto generalizado com a experincia de planejamento
urbano, os pianos diretores ganham importncia estratgica na concretizao
dos princpios e objetivos da reforma urbana. Em primeiro lugar, em razo do
disposto na Constituio (artigo 182), que vinculou a adoo dos novos mecanismos de regulao do uso do solo ao disposto no plano. Em segundo,
porque o Movimento Nacional pela Reforma Urbana passa a considerar os
* Professor do IPPUR.
** Mestrando em Planejamento Urbano pelo IPPUR/UFRJ; Tcnico da FASE/RJ.
53
1993
planos diretores importante instrumento de implantao de novos padres de

gesto da cidade.
Temos hoje material para empreender uma reflexo sobre os avanos conseguidos e os impasses enfrentados pelas administraes populares na implementao deste projeto. Esta tarefa parece-nos fundamental, se considerarmos
o novo quadro social gerado pelo aprofundamento da crise econmica que, a
nosso ver, est redefinindo a natureza da questo urbana no Brasil. O surgimento de uma pobreza essencialmente urbana, os indcios de fragmentao do
tecido social, a expanso da ilegalidade na cidade e a crise fiscal do Estado
so alguns dos novos problemas cujo tratamento poder exigir a avaliao
crtica dos pressupostos tericos do projeto da reforma urbana. Acreditamos
ser esta tarefa fundamental, tendo em vista o crescimento das coalises populares nas ltimas 'eleies municipais, especialmente do PT, e a aproximao
da reviso constitucional prevista para 1993. O nosso objetivo neste texto
contribuir nesta direo 1 .
O projeto da reforma urbana: os novos paradigmas
do planejamento
urbano
O Movimento Nacional pela Reforma Urbana constitui-se a partir da crtica ao fracassado modelo tecnocrtico e autoritrio de planejamento e consolida o vasto conjunto de idias e propostas, que vm sendo debatidas na sociedade brasilen"a desde o incio dos anos 60. O objetivo central a instituio
de um novo padro de poltica urbana (Ribeno e Cardoso, 1990), fundado nas
seguintes orientaes:
a) instituio da gesto democrtica da cidade, com a finalidade de ampliar o
espao da cidadania e aumentar a eficcia/eficincia da poltica urbana;
b) reformas nas relaes intergovernamentais e nas relaes governo-cidadania; a primeira, com a municipalizao da poltica urbana e a segunda, pela
adoo' de mecanismos que institucionalizem a participao direta da populao no governo da cidade;
c) fortalecimento, da regulao pblica do solo urbano, com a introduo de
novos instrumentos (solo criado, imposto progressivo sobre a propriedade,
usucapio especial urbano, etc.) de poltica fundiria que garantam o funcionamento do mercado de terras, condizente com os princpios da funo
social da propriedade imobiliria e da justa distribuio dos custos e benefcios da urbanizao;
d) inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos que
favorea s necessidades coletivas de consumo das camadas populares,
submetidas a uma situao de extrema desigualdade social em razo da
"espoliao urbana" (Kowarick, 1979); isto , as diferenas entre as classes e camadas sociais no decorrem apenas da distribuio de renda operada pelo mercado de trabalho, mas tambm, e de forma importante, pela regulao seletiva do acesso ao uso da cidade.
Com aquele objetivo, um novo fimato de planejamento que seja capaz de
gerar intervenes governamentars que efetivamente promovam a melhoria das
condies urbanas de vida, sobretudo para o conjunto dos trabalhadores. A
primeira tarefa desenvolver uma concepo de planejamento urbano que su54
1993
pere os j conhecidos impasses entre as dimenses polticas e tcnicas da

gesto da cidade. Parte-se do reconhecimento de conflitos de interesses na
produo, apropriao, uso e administrao do espao construdo. A sobrevivncia das populaes na cidade depende fundamentalmente de um bem social, cujo acesso regulado pelo exerccio do "direito de propriedade". Tratase do solo urbano, que no se restringe a um pedao de terra, mas a um conjunto de equipamentos e servios que lhe so prximos, fsica e socialmente.
O direito de acesso a esta "riqueza social", fundamento da cidade moderna,
restringido pela cobrana de diversas modalidades de renda (fundiria, imobiliria, etc), apropriadas por um conjunto de agentes sociais.
O espao urbano considerado uma arena onde se defrontam interesses
diferenciados em luta pela apropriao de benefcios em termos de rendas e
ganhos gerados pela ocupao do solo da cidade, por um lado, e em termos de
melnores condies materiais e simblicas de vida, por outro.
Tendo em vista esta compreenso dos processos de produo da cidade,
os pianos duetores foram concebidos como instrumentos de um novo modelo
de gesto urbana, que, abandonando a concepo tecnocrtica, tm por base:
a) a identificao das foras sociais existentes no cenrio da cidade e seus
respectivos interesses no que concerne ao crescimento urbano; e,
b) a construo de um pacto territorial em torno dos direitos e garantias urbanas que assegurem, por um lado, a reduo das desigualdades sociais atravs da democratizao do acessso ao uso da cidade, permitindo assim a
conquista da real cidadania, e, por outro, a defesa de padres mnimos de
qualidade de vida pelo estabelecimento de normas de habitabiiidade, preservao do meio ambiente e de identidades coletivas.
Este novo padro de gesto urbana experimentado num cenrio de transformaes profundas das grandes cidades brasileiras, marcado, sobretudo,
pela multiplicao das carncias sociais e pelo aumento do nmero de pessoas
vivendo abaixo da linha de pobreza.
Carncias e excluso na cidade da crise
As teses reformistas tm obtido vitrias num quadro nacional marcado por
crise e mudanas. Na dcada de 80, chamada de " a dcada perdida", ocorreu
uma queda do PIB per capita razo de 0,5% a.a., retrao dos investimentos
e o crescimento da concentrao da renda, cujo ndice de G1NI passou de
0,50, em 1981, para 0,64, em 1989 (Silva et ai. 1992). Por outro lado, nela
observa-se a reverso da tendncia histrica de melhoria das condies de vida e de diminuio de pobres nas cidades. Com efeito, um trabalho recente
(Faria, 1992) indica que em 1960 existiam 41,4% de pobres no Brasil; a expanso econmica posterior faz esta proporo cair espetacularmente pata
24,3% em 1980; perto do final da dcada de 80, o nmero de pobres eieva-se
paia 39,3%. Nas reas urbanas, o mesmo trabalho mostra que nesta dcada
houve o aumento do nmero absoluto de domiclios pobres em relao dcada de 70.
A piora na concentrao da renda e a diminuio no ritmo de oferta de
empregos mantiveram elevados os patamares de carncia e desigualdades sociais, gerando, portanto, graves conseqncias a uma das condies de repro55
duo social. Sob o enfoque da renda, a pobreza agudiza-se na dcada de 80,

primordialmente nas regies metropolitanas e, particularmente, naquelas mais
modernas do Centro-Sul (.Rocha, 1991), em razo de sua maior sensibilidade
aos movimentos de expanso e retrao da economia nacional. O Rio de Janeiro vive situao peculiar: como segunda maior metrpole do pas, concentra porm o maior contingente de pobres, estimado, em 1989, em cerca de 3,6
milhes de pessoas.
No obstante, quando se analisa a dimenso urbana das carncias e das
desigualdades sociais, atravs do exame dos indicadores de acesso aos servios de consumo coletivo, verificamos que na dcada de 80 ocorreu um fenmeno paradoxal: ao longo deste perodo houve melhoria nos padres de nutrio, alguns avanos nas condies habitacionais, saneamento e infraestrutura,
e no acesso aos servios de sade e educao (Silva, et al. 1992). A manuteno e mesmo a melhoria das condies urbanas de vida numa dcada de crise
poderiam ser explicadas pela diminuio da presso demogrfica, j que houve, nos anos 80, uma sensvel diminuio da taxa anual de crescimento populacional e uma reduo da taxa de urbanizao. Poder-se-ia ainda ter como
explicao os efeitos de deslocamento, no tempo, dos investimentos urbanos
realizados durante os anos 70.
Mesmo considerando a importncia desses dois fatores, concordamos com
a explicao de Faria (1992), na qual o autor assinala que a redemocratizao
do pas e o processo de mobilizao poltica que ocorreu durante os anos 80,
com a revalorizao do jogo eleitoral e o fortalecimento das organizaes populares, contriburam, apesar da crise, para o funcionamento de uma precria
poltica pblica, o que teria impedido a deteriorao do quadro de carncias e
desigualdades sociais. Podemos acrescentai' que a mobilizao e a luta em torno das conquistas dos direitos sociais na Constituinte de 1988 ajudaram decisivamente na manuteno das condies de vida, pois fortaleceram a capacidade reivindicauva dos movimentos sociais. A interveno do Estado, de uma
forma ou de outra peneirado pelos interesses populares, teve um importante
papei na estabilidade do quadro de carncias e desigualdades sociais.
Devemos, porm, introduzir uma importante nuance nesta anlise. possvel que os indicadores no revelem a provvel inflexo deste quadro ocorrida nos dois ltimos anos da dcada de 80, com a implantao da poltica de
ajuste neoliberal e a conseqente destruio do sistema pblico de proviso de
servios sociais e urbanos.
O que queremos dizer? Que, muito provavelmente, o final da dcada de
80 o incio de um outro momento social, econmico e poltico que muda
significativamente o quadro de carncias e desigualdades sociais. Trata-se do
esgotamento do padro desenvolvimentista de crescimento econmico, interveno do Estado e de urbanizao. O reconhecimento social de tal mudana
tem sido fortemente dificultado pelas conseqncias polticas e ideolgicas da
estagflao que vivemos. Este esgotamento impe a reviso dos modelos de
referncia pelos quais, na dcada de 80, produziu-se a crtica das polticas sociais e orientaram a elaborao das propostas reformistas consagradas pelos
direitos sociais conquistados na Constituio.
56
Cadernos IPP UR/UFRJ, Ano VII, ri- I, Abr.
1993
O esgotamento do padro desenvolvimenusta corresponde a trs fenmenos: a insero da nossa economia no movimento de globalizao, em curso
desde a segunda metade dos anos 70; a incorporao em nosso sistema industrial de um novo modelo de produtividade baseado na flexibilidade do trabalho e abandono do regime fordista de produo e reproduo; e a transformao do papel regulador poltico, econimco e social do Estado constitutivo do
padro desenvolvimenusta.
No este o local adequado para aprofundai" a anlise destas transformaes. Fixemos apenas que a industrializao brasileira ocorreu tardiamente em
relao ao processo de reestruturao, pelo qual passou a economia internacional, a partrr da Segunda Guerra Mundral: suas bases so nacronais, num
momento em que se inicia a internacionalizao; afirma o modelo fordista nos
anos 70, especialmente com a poltica de substituio de importaes dos bens
de capital do governo Geisei, numa poca em que o capitalismo estava adotando a flexibilidade. Esse processo s foi possvel pela existncia do Estado
desenvolvimenusta, que assegurou dois elementos fundamentais: a aliana estratgica entre os interesses dominantes locais e o sistema de firmas internacionais, e a implantao de um sistema pblico de linanciamento baseado no
endrvrdamento mLerno (inflao) e externo paia criar as bases materiais da
nossa industrializao subdesenvolvida.
Paia os nossos propsitos, interessa assinalar trs conseqncias relativas
ao processo de urbanizao. Em primeno lugar, a nossa crise mais profunda
e duradoura do que tm deixado transparecer os debates que atribuem as razes da estagnao aos muitos equvocos das polticas monetria, financeira e
cambial. Ela se mscreve no contexto da reestruturao econmica e no movimento de globalizao. Os dados sobre os fluxos de capitais na economia internacional apontam para o incremento do intercmbio entre os pases desenvolvidos e para a marginaiizao das economias no-desenvolvidas, constituindo-se uma exceo os pases recentemente industrializados do Sudeste
asitico (Furtado, 1992).
Em segundo lugar, como a retomada do ciclo de crescimento far-seno
novo padro de produtividade, no descabido admitir que o cenrio das nossas grandes cidades ser marcado pela des-industrializao, des-metropolrzao e pela des-associao profunda entre a reproduo do capital e a reproduo de um vasto contingente populacronal, cuja qualificao no o habiirta para enU"ar no sistema produtivo. Dados recentes autorizam esta especulao: em
So Paulo j se observou um movimento significativo de descentralizao industrial (Rolnik et al. 1990) e os resultados preliminares do Censo de 1991
mostram, no apenas uma diminuio importante da taxa de crescimento demogrfico da populao metropolitana do pas, mas um ciescimento maior da
populao dos municpios no-metropoiitanos dos Estados do Rio de Janeiro e
de So Paulo (Ribeuo e Lago, 1992a e 1992b; Martine, 1992). Outros dados
indicam um processo crescente de des-assaiariamento da fora de trabalno urbana, ganhando o clssico setor informal, uma nova qualidade (Lavinas e Nabuco, 1992; Saboia, 1991).
Em terceiro lugar, j no mais existem as condies econmicas e poiticas que viabilizaram o modelo de interveno do Estado desenvolvimeiitista,
57
fato expresso pelas crises poltica e fiscal. A coalizo de interesses que sustentou o Estado desfaz-se no processo de transio; esgotam-se as possibilidades do padro de financiamento pblico (Fiori, 1992), ao mesmo tempo em
que destrudo o aparato tcnico-burocrtico que capacitou o Estado a exercer a funo de planejamento. Mais amplamente, a crise do Estado desenvolvimentista assume a dimenso orgnica quando, por vrios mecanismos e processos, a prpria noo de espao pblico e de interesse pblico corroda:
piivatizao total dos recursos pblicos, sonegao fiscal aberta, consolidao
de ieratrios do banditismo urbano, etc.
A crise das polticas sociais 110 Brasil tem, portanto, origem mais profunda do que as conseqncias da poltica de reajustamento estrutural praticado
pelo Governo Collor. Com efeito, a existncia do sistema pblico de previdncia, sade, habitao, educao, mesmo com as limitaes conhecidas, repteseniava a garantia de um patamar mnimo de reproduo social paia o
conjunto da lora de trabalho urbana. A sua ausncia refora a excluso produzida pela reestruturao do sistema produtivo, bloqueando um dos mecanismos que permituam, nos ltimos trinta anos, integrao e mobilidade social
e espacial na sociedade brasileira.
Acreditamos estai' em curso a emergncia de uma crise metropolitana produzida pelo efeito desses us processos. O cenrio das nossas grandes cidades
provavelmente ser marcado pela fragmentao urbana. A total msero do
Brasil no movimento de globalizao consolida a nossa adeso ao modelo internacional de consumo urbano e suas conseqncias sobre a organizao das
cidades. Ao lado de espaos de concentrao da pobreza, muito provavelmente encontraremos espaos comerciais e residenciais organizados segundo
os padres internacionais. Multiplicar-se-o os shopping-centers, os condomnios echados, os cortios e favelas. As diferenas de condies de vida na
cidade no podem mais ser atribudas espoliao urbana, responsvel pela
urbanizao perifrica, cuja lgica era a poltica urbana praticada pelo Estado
autoritrio. A nossa insero no novo padro de produtividade e de poltica
pblica gera agora.a fragmentao do espao em pedaos, que concentram as
atividades e as pessoas includas/excludas na nova ordem social e econmica.
Nessas condies, uma importante parcela da populao est passando de uma
situao estrutural de explorao a uma posio estrutural de irrelevncia,
surgindo uma nova categoria de pobreza 11a sociedade brasileira. nesse quadro de crise e reestruturao que devemos repensai a natureza da questo urbana no Brasil.
Os desafios da reforma
urbana
O projeto de reforma urbana tem como pressupostos a continuidade do

crescimento econmico, o aumento do poder regulador do Estado e a ascenso
da mobilizao poltica dos movimentos sociais urbanos. Como vimos anteriormente, pouco provvei que haja uma retomada a curto prazo do crescimento econmico e a crise orgnica do Estado enfraquece a funo de panejamento e de financiamento pblicos. Por outro lado, a crise atinge as formas
de sociabiiidade baseadas 11a solidariedade que emeiguam na dcada de 70,
enfraquecendo a capacidade de organizao e luta dos movimentos populares.
sx
Cadernos I P P U R / U F R J , Ano VII, ri-' I, Abr. 1993
As informaes anteriores sobre as transformaes pelas quais passa a

economia brasileira sugeiem a necessidade de reavaliao do ncleo de formulao terica do projeto da reforma urbana. As desigualdades scias geradas pelo processo de urbanizao espoiiativo, com efeito, organizam a identificao dos conflitos sociais na cidade, bem como direciona a formulao das
propostas de interveno 110 mbito da distribuio dos custos e dos benefcios da urbanizao. Tais desigualdades seriam produto de dois processos: a
explorao da fora de uabaiho sob condies especficas aqui vigentes e a
espoliao urbana (Kowarick, 1979). O primeiro, distnbumdo a renda segundo um determinado perfil altamente concentrado, diferencia as condies de
vida; o segundo, tendo como base, por um lado, a interveno seletiva do Estado, que priorizando os investimentos econmicos produtivos em relao aos
sociais e os investimentos sociais nas reas das elites, espolia os trabalhadores
dos valores econmicos necessrios reproduo da fora de trabalho; por
outro, o mercado imobilirio (casa e terienoj distribui a populao no territrio, selecionando o acesso aos servios e equipamentos sociais.
Hoje, no quadro de mudanas em curso, a questo urbana brasileira no
se qualifica mais pelas desigualdades, mas pela excluso social. Ou seja, parte
da sociedade urbana no ter acesso ao mercado de irabaino, a no ser de maneira precria e instvel. O chamado setor intormal devei crescer fortemente,
mas ganhando um novo contedo: a excluso estrutural das relaes de assalanamento.
Algumas questes devem, ento, ser discutidas a partir do diagnstico do
rumo das nossas cidades. Tomando por base o recente trabalho de Coraggio
(1991 e 1992), levantamos alguns pontos que nos parecem relevantes no contexto da realidade brasileira:
l 9 ) Constatamos avanos das teses da reforma urbana a nvel local, com o
surgimento e multiplicao de vrios governos populares comprometidos com
os seus princpios. Mesmo em determinados municpios, que no esto governados por coalises populares, a avaliao dos planos diretores indica a incluso dos objetivos e instrumentos da reforma urbana. No entanto, verificamos
que a implementao efetiva destas propostas tem passado por vrias dificuldades, por duas razes bsicas:
a) a questo urbana nas grandes cidades do capitalismo perifrico no
pode mais ser apreendida da noo de acumulao de capitai e reproduo da fora de trabalho, em razo das mudanas do sistema produtivo na direo da flexibilizao do trabalno, dissociando acumulao
e reproduo da tora de trabalho,
b) os processos econmicos que esto redefinindo a questo urbana no
so mais de ordem local e nem tampouco nacional, assumindo uma dimenso global.
Assim sendo, parece-nos insuficiente pensai' num projeto de reforma urbana siluado apenas a nvel local. A sua eficcia depende da sua articulao
com um projeto poltico nacional de transformaes econmicas, socrais e
institucionais, relacionado a uma proposta de desenvolvimento sustentvel.
59
Cadernos IPPUR/UFRJ, Ano VII, ri- I.Abr.
1993
2) O projeto da reforma urbana, hoje, no pode direeionar-se apenas paia as desigualdades sociais decorrentes da distrrbuio dos equipamentos e
servros urbanos. A economia urbana deve ser o ncleo da sua formulao, ou
seja, pensar como as aes de regulao do uso do soio e de proviso de
equipamentos e servios podem estar articuladas a outras que busquem a criao de emprego e renda. Para tanto, fundamentai combinar, nesta poltica,
os circuitos informais, populares, empresariais e estatais de produo e distribuio de bens e servios 2
3-) Mas, ao mesmo tempo, torna-se necessrio conceber o projeto da retorma urbana como um conjunto de aes que extrapole o plano da produo/disuiouio de bens e servios. A reproduo da vida nas cidades, diante
das transformaes econmicas e institucionais, passar, fundamentalmente,
pela restaurao/criao de laos de sociabiiidade que oleream uma alternativa concreta s estratgias individualistas, violentas e ilegais de sobrevivncia. Nesse sentido, a construo de uma estratgia democrtica de transformao da sociedade deve ter por base uma revoluo cultural e a reforma do poder do Estado.
4-) O projeto da Reforma Urbana, como parle de um projeto nacional e
popular que busca a hegemonia na sociedade, requer alianas que devem ser
delimitadas tendo em vista seus objetivos e os instrumentos concretos requeridos para sua implementao. O tema da participao popular ganha aqui um
enorme relevo. A construo de alternativas no campo da retorma urbana sugere a necessidade de repensar a centralidade do Estado nas formulaes anteriores. Uma resposta alternativa proposta neoliberal deve questionar a defesa
do fortalecimento do Estado desenvolvimentista, em crise orgnica, e discutir
a possibilidade de a sociedade, com seus mltiplos sujeitos coletivos, gerar
iovas prticas de gesto da vida nas cidades, a partir da construo de um
movimento poltico-cultu.al pluralista, com base no ideal de emancipao humana.
NOTAS
1. O Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, em colaborao com a Federao de
rgos para Assistncia Social e Educacional - FASE/RJ, est desenvolvendo a pesquisa "Questo
Urbana, desigualdades sociais e polticas pblicas: avaliao do programa da reforma urbana frente s
transformaes da sociedade brasileira", na qual esto sendo analisadas, entre outras coisas, a elaborao dos Planos Diretores nas 50 maiores cidades brasileiras e nos municpios da Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro.
2. A diferenciao conceituai e poltica entre "economia popular" e "setor informal" foi desenvolvida em vrios trabalhos publicados por Jos Luis Coraggio. Para este autor a economia popular " o
conjunto de atividades econmicas (no sentido de produzir, bens e servios ou de requerer recursos escassos) realizadas por agentes individuais ou coletivos, que depende para sua reproduo a continuada
realizao de seu fundo de trabalho" (Coraggio, 1992b).
REFERNCIAS BiBLiOGRFICAS
CORAGGIO, J.L. Ciudadessim rumbo: investigaciny proyectopopular.
Quito, SIAP/Ciudad, 1991.
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1992b.
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RESUMO
O artigo reflete sobre a proposta do movimento nacional pela reforma urbana, a partir das recentes transformaes scio-econmicas. O esgotamento do padro desenvolvimentista e a insero da
nossa economia no movimento de globalizao/reestruturao apontam para a mudana da natureza da
questo urbana no Brasil. A partir desse diagnstico, alguns novos desafios para a proposta de reforma
urbana podem ser identificados.
ABSTRACT
The article ponders over the national movement for the urban reformation proposal, departing
from the recent socioeconomic transformations. The development pattern extension and our economic
insertion in the globalization/reestruturation movement point to a change in the nature of the urban
question in Brazil. From this diagnosis on, some new challenges for an urban reformation proposal can
be identified.
61
Integrao econmica e reestruturao espacial*

Lena Lavinas**
Os princpios neoliberais, que parecem noje ser a nica alternativa vivel

para sair da atuai crise econmica em que estamos afogados h quase dez
anos, continuam apesar de ineficientes dominando o cenrio poltico.
Princpios que questionam o lugar e o peso do Estado na gesto e promoo
das atividades econmicas, tendendo a restringi-los. Princpios que elegem o
mercado sem entraves como o nico cammho possvel para a retomada do
crescimento econmico e o alcance do bem-estar social. Mercado destitudo
de barreiras protecionistas para que a concorrncia, em todos os setores, d-se
em igualdade de condies para todos os agentes econmicos, sejam eles nacionais ou estrangeiros, grandes ou pequenos; sejam eles os que controlam o
processo de produo e difuso da inovao tecnolgica ou apenas a incorporam; sejam eles fortemente capitalizados ou, ao contrrio, com um perfil de
trabalho intensivo; isto , mesmos princpios de regulao para prticas e
agentes econmicos e sociais absolutamente distintos e desiguais.
Com isso, o modelo de desenvolvimento no qual se apoiou grande parte
dos pases do Terceiro Mundo no ps-guerra, atravs de polticas de substituio de importaes, proteo ao mercado interno e ao capitai nacional, e que
logrou nova insero para muitos pases na diviso internacional do trabalho
com vantagens sociais e econmicas evidentes, parece definitivamente enterrado. As palavras-chave paia a retomada do crescimento industrial hoje so
integrao e flexibilidade.
Embora se trate de processos econmicos diferenciados, ambos se sustentam na idia da complementaridade e da interdependncia, sendo processos
interativos, pois a constituio de blocos econmicos com base em acordos
comerciais privilegiados apia-se na flexibilizao plena dos fluxos de capital,
mo-de-obra, servios, produtos industriais e matrias-primas, etc, bem como
a. flexibilizao, quer a nvel da empresa, quer a nvel do mercado, pressupe
formas de integrao tcnica nter-firmas e entre produo, cnculao e consumo, que podem levai- a estruturas produtivas espacialmente integradas ou
desmtegradas ( Veltz, 1990; Lipietz e Leborgne, 1988; etc).
* Trabalhoapresentadonol WorkshopdeGeocincias -25anos.Petrobrs,RiodeJaneiro,marode 1992.
** Professora do IPPUR.
63
Da mesma forma que "a emergncia do regime de acumulao flexvel revela uma mudana tecnolgica e organizacional rpida e revolucionria,
acompanhada de urna nova forma de regulao social" (Benko, 1990:22;, da
mesma forma o surgimento de biocos econmicos supranacionais ou regionais
(.numa nova escala) aponta na direo de modificaes significativas nos espaos de produo, distribuio e consumo, a partir de uma nova diviso social e territorial do trabalho, de novas modadades de concorrncia e de cooperao tecnolgica.
A novidade da integrao na Amrica
Latina
A idia da formao de espaos econmicos supranacionais no contuiente

latino-americano no verdadeiramente nova. Mas apesar das tentativas da
ALALC (Associao Latmo-Amencana de Livre-Comrcio, 1960) e da
ALADi (Associao Latino-Amencana de Integrao, 1980) que precederam
criao do MERCOSUL, em 26 de maro de 1991, a mtegrao multilaterai
na Amrica Latina nunca foi efetivada, permanecendo um grande projeto.
Para superar os obstculos que se colocavam integrao econmica e
que vinham degradando as relaes de troca entre os estados latino-americanos, Brasil e Argentina tentaram, atravs do PICE (Programa de Integrao e
Cooperao Econmica), em 1986, uma nova aproximao.
Se at 1963, o comrcio Bras-Argentina constitua-se, essencialmente,
de produtos agrcolas de barxo valor agregado, nos anos 70 muito embora se
tivesse logrado a diversificao das trocas bilaterais (com forte aumento da
participao de produtos manufaturados) as taxas de exportao entre os
dois pases mantiveram-se constantes e, portanto, baixas, a saber, aproximadamente 10% no caso da Argentina e 5% no caso do Brasil. A crise dos anos
80 afetou esse quadro, levando a uma queda ainda mais importante dessas taxas, respectivamente 8,3% e 2,3%.
Na verdade, essa tendncia reduo do comrcio exterior no se limitou
a estes dois pases, mas foi igualmente observada paia o conjunto do continente (Arajo Jr., 1991). Como salientam Marcadar e Belio (1990), ao contrrio dos pases da CEE que possuem uma longa tradio comercial, historicamente forjada, os pases latino-americanos escoam prioritariamente os excedentes de sua agricultura, por exemplo, paia os mercados do centro. Vale
lembrar que o intercmbio comercial do Brasil est concentrado basicamente
nos Estados Unidos e na Comunidade Econmica Europia, que, juntos, respondiam em 1989 por mais de 50% das exportaes e por mais de 40% das
importaes brasileiras, enquanto a ALADI era responsvel por 8,5% e 16,5%
(Banco Central do Brasil, 1989).
Mas a revoluo tecnolgica e a conseqente reestruturao da economia
mundial, provocada pela crise, tm contribudo para a perda de posio relativa de economias como a brasileira e a argentma no mercado internacional; a
criao do MERCOSUL, contando agora com a participao do Uruguai e do
Paraguai aparece, por enquanio, como uma estratgra alternativa de enfrentamento da crise. O muitilateralismo anda em baixa, muito embora o fenmeno
de globalizao que sigmlica, de talo, o aprofundamento da interdependncia
entre economias nacionais (Motia Veiga, 1991), domine o cenr io internacional.
64
>~aaernos irrum
vriî,
muj
Nesse sentido, trata-se de uma iniciativa considerada por muitos autores

(Arajo Jr., 1990; Pereira, 1991, Marcadar, 1991) como bastante frgil, por
"no ser a expresso do coroamento das relaes de interdependncia e complementaridade entre mercados nacionais, razo primordial constituio de
biocos econmicos" (Delgado et al. 1991), mas antes reflexo da "vontade poltica dos executivos dos pases integrantes" (Pereira, 1991), diante do impacto dos processos de regionalizao em curso no mundo, e que acabam por
dificultar os princpios mesmos do livre-comrcio. Os impasses sucessivos nas
ltimas rodadas do GATT confirmam o paradoxo.
No entanto, a imprensa acaba de noticiar que ao fim do primeiro ano de
existncia do MERCOSUL, parece ampliar-se o comrcio bilateral ArgentinaBrasii e avanar-se o interesse pelo setor privado na harmonizao de polticas macroeconmicas e setoriais nacionais entre os quatro pases membros
(carta de intenes na siderurgia, por exemplo). Mas infelizmente, como no
se pode abandonar o ceticismo e a dvida na atual conjuntura, h que se reconhecer que o ltimo pacote agrcola do governo Collor, anunciado em meados de Maro, paia a comercializao da safra agrcola, dando continuidade
ao pacote anterior de financiamento da produo, vai na direo oposta aos
engajamentos assumidos no interior do MERCOSUL que prevem a reduo
dos subsdios agricultura. Da mesma forma, as recentes salvaguardas que a
Argentina quer colocar importao de papei kraft do Brasil s fazem reiterar
as dificuldades numerosas ao bom funcionamento do MERCOSUL (ver
igualmente Delgado et al. 1991).
bem verdade que o novo "pacote" agrcola pode ser compreendido como uma iniciativa do governo federal visando a investir nos sistemas de escoamento da produo agrcola, infra-estrutura de comercializao, etc, pontos bastante dbeis do Brasil frente Argentina e que devem rapidamente ser
corrigidos por constiturem entrave elevao da competitividade nacional.
Mas isso evidentemente deve ser feito de forma concertada, harmoniosa, como
se diz na linguagem da integrao.
Apesar das inmeras contradies que surgem na identificao de convergncias e assnnetiias entre produtos, processos de produo e cadeias de produo entre os integrantes do MERCOSUL, parece provvel que o processo
de integrao venha a consolidar-se paulatinamente de forma setoriaiizada,
segmentada. Ou seja, mediante acordos prioritrios entre setores e ramos especficos, estimulados por novas estratgias de crescimento e controle de mercado paia assegurar novos patamares e formas de competitividade (Delgado et
al. 1991).
Mas a emergncia do MERCOSUL no se d de forma isolada no uiterior
do continente latino-americano. Concomitantemente, assistimos a uma nova
mvesuda do governo Bush que, na busca de novas bases de sustentao paia a
manuteno da negemonia norte-americana nas Amricas, lana o programa
mtitulado "iniciativa paia as Amricas" (junho de 1990). Trata-se de criar
uma zona hemisrica de livre-comrcio, do Alasca Terra do Fogo, como
uma nova forma de relacionamento entre os Estados Unidos e a Amrica Latina. Uma proposta na rea econmica, que inclui clusulas sobre comrcio, investimento e dvida, com nfase sobre o meio-ambiente.
65
Na pica, tm sido negociados acordos estrutuiais (14 com 30 naes)

entre os Estados Unidos e demais pases da Amrica Latina e do Caribe. Relaes bilaterais que envolvem um volume ainda insignificante de recursos em
termos de comrcio internacional, mas que reafirmam a centrairdade norteamericana na conduo do processo de liberalizao econmica. Talvez a A
acabe se tornando um mero somatrio de ALC (acordos de livre-comrcio),
entre os EUA e pases cujo nvel de desenvolvimento renda per capita, nvel
tecnolgico, estabilidade monetria est longe de permitir uma real integrao.
Sabemos que a assimetria e a heterogeneidade, no que tange ao nvel de
desenvolvimento econmico e social, questionam os princpios de complementaridade e interdependncia, implcitos idia de integrao, e reforam o
paradigma da troca desigual que marcou a fase de modernizao e crescimento
dos pases denominados por isso mesmo peritncos.
Ao contrrio da experincia europia, que tem incio no final dos anos 50
e que hoje representa um dos exemplos bem sucedios aps mais de 30 anos
de ajustes e negociaes de um processo de integrao consolidado, as experincias no continente americano apontam grandes fragilidades. Enquanto
os europeus, dando continuidade a um intercmbio histrico, cultural, geogrfico, se unem, at no cunhar uma nova moeda, tambm por questes polticas
e de segurana, para fazer Irente hegemonia americana do ps-guerra, na
Amrica do Norte e Amrica Latina interesses mais estritamente econmicos
de cuito prazo parecem ser o mvel da integrao, j que a interdependncia
regional quando existe parece restringir-se a mecanismos bilaterais de intercmbio entre a maior potncia do planeta, os Estados Unidos, e os demais pases do continente.
Como bem lembra Moita Veiga (1991:25), ao catalogar 7 hipteses sobre
os processos de regionalizao e a integrao do Cone Sul, "se os processos
de integrao supranacional tendem a reforar configuraes econmicas e
sociais dualistas, esta ameaa multiplica-se quando o processo envolve economias com nveis de produtividade muito distintos. Neste senlido, a liberalizao comerciai nas relaes com um pas de maior produtividade por si s
no suficiente para mduzn uma dinmica de reestruturao mdustriai, capaz
de upgrade, a insero internacional de nossas economias. Ao contrrio, um
modelo liberai de integrao pode produzir uma reestruturao industrial
"seivagem" na realidade, uma desindustrializao , ampliando a heterogeneidade do aparelho produtivo do pas menos desenvolvido ( . . . ) - o mais grave, reforando o dualismo econmico e social de nossos pases".
O NAFTA (North America Free Trade Agreement), acordo entre os EUA,
o Canad e o Mxico, iniciado em fevereiro de 1991 e cujas negociaes completas devero estar concludas ao final de dois anos, recoloca com acuidade a
questo das diferenas estruturais na base econmica e no tecido social, patentes entre o Mxico, de um lado, e os Estados Unidos e o Canad, de outro.
Muito embora o Mxico e o Canad tenham, um e outro, uma longa tradio, at porque fronteiria, de comrcio bilateral com os Estados Unidos
sendo, em 1990, o Mxico o terceiro maior partner comercial dos norte-americanos e o Canad o primeiro (separados pelo Japo, no segundo lugar) - , isto
66
1993
no parece ser suficiente paia escapar ao risco da dualidade ou do reforo de

relaes assimtricas e hierarquizadas.
Amda que seja prematuro pensar na abrangncia e profundidade dos
efeitos decorrentes da constituio desses novos espaos econmicos ainda em
formao, algumas consideraes podem ser, desde j, feitas. E paia tanto,
vamos nos servir da agricultura, pois se trata do nosso campo de reflexo intelectual por excelncia.
Agricultura e integrao
Como j afirmamos anteriormente, a constituio de blocos econmicos
supranacionais ocorre, na atualidade, em meio a uma grave crise de mltiplas
dimenses. Uma delas a crise agrcola mundial. Crise esta que se manifesta
na ltima dcada atravs da queda dos preos dos produtos agrcolas por ocasio da formao de voiumosos excedentes, resultado da forte elevao da
produtividade no setor a nvel internacional, levando a um aumento da oferta
no acompanhada pelo consumo, que cai com a ampliao e o agravamento da
recesso. Um dos elementos centrais nesse processo de desorganizao foi
justamente, como sublinha igiesias (1990), o fato de a Comunidade Econmica Europia ter se tornado um exportador lquido de produtos agrcolas j
que antes era importador determinando, assim, uma perda de importncia
signilicativa dos Estados Unidos 110 comrcio agrcola mundial. Revs que
vem acompanhado da queda de sua participao em outros mercados indusUiais e de servios agora concorridos pelo poderio tecnolgico e inovador dos
japoneses, entre ouuos. Os impasses atuais do GATT so, antes de mais nada,
um confronto EUA-CE.
Os EUA mantm-se o principal exportador agrcola de gros, seguido pela
CEE, Canad, Austrlia, Argentina e Tailndia. Os maiores importadores so
a antiga Unio Sovitica e os pases do Leste Europeu e o Japo, seguidos de
pases do Terceuo-Mundo. Vaie registrar que o aumento do grau de auto-suficincia de pases como a China, ndia e Indonsia, na produo interna de cereais, tambm contribuiu para o declnio do comrcio internacional de gros.
Em suma, fcil constatar que polticas nacionais de incentivo produo
e elevao da produtividade tiveram grande responsabilidade nas transformaes do comrcio agrcola mundial. Essas polticas domsticas visaram, essencialmente, a proteger suas economias da queda dos preos e da instabilidade do mercado mundial, sustentar a renda dos produtores e, em muitos casos,
garantir o princpio de segurana alimentar, sem o qual a autonomia dos Estados-nao, num mundo cada vez mais competitivo e desigual, parece ameaada.
Um dos objetivos da PAC (Poltica Agrcola Comum), alis, era, desde
1958, "lograr a segurana alimentar e obter preos razoveis para os consumidores" (Iglesias, 1990). Objetivo alcanado, posto que a CEE embora seja
a primeira importadora agrcola mundial (os Estados Unidos vm em segundo
lugar), reduziu quase completamente as importaes de alimentos considerados estratgicos ao seu esquema de proteo (cereais, acar, carne e laticnios).
67
De carter protecionista e apoiadas nos subsdios creditcios, tais polticas

acabaram por estimulai' ainda mais o pretecionismo e agravar o dficit fiscal,
com custos elevados paia sua manuteno. Com a integrao, no entanto, tais
mecanismos devem ser completamente abandonados, e com eles, alguns princpios como o da segurana alimentar, propalado pela FAO, reconhecidamente
necessrios.
O caso do Mxico ilustra bem essas contradies. Estudos iniciais indicam que ao integrar a zona de livre-comrcio do NAFTA, esse pas dever ter
fortalecida sua hortifruticullura, com perspectivas de ampliao da rea plantada internamente e relooaiizao de indstrias processadoras em territrio
mexicano. E bom frisai que as maiores importaes de produtos agrcolas
provenientes do Mxico para os Estados Unidos so de legumes frescos, produzidos evidentemente com sementes americanas, setor de alta tecnologia que,
por sua vez, no dever atravessar a fronteira. Porm, uma das bases da alimentao mexicana, o milho, plantado largamente nas unidades familiares que
asseguram a produo de subsistncia nacional, dever ter sua superfcie interna de plantio reduzida em benefcio das importaes norte-americanas, de
aitssuna produtividade. Em termos de volume e de valor da produo, gros e
hortigranjeiros no so exatamente equivalentes!
Segundo relatrios elaborados pelo governo norte-americano, as exportaes de produtos agrcolas do Mxico devero crescer a um riuno bastante interior s suas importaes, o que significar uma relativa contrao do setor
primrio nesse pas, que tem, no continente latino-americano, um perfil campons dos mais marcantes. Talvez assim, reduza-se a diferena nos percentuais de pessoas empregadas na agricultura entre os EUA e o Mxico: 2% no
primeiro, contra 33% no segundo. Nesse sentido, bastante provvel que
continue crescendo o fluxo de trabalhadores sazonais mexicanos para os EUA
e o Canad.
Muito embora os Estados Unidos tendam a aumentar em 75% suas exportaes de millio para seu vizinho do Sul, em razo da abolio de medidas
restritivas, isso significar apenas 2% a mais no total das suas exportaes
desse produto e um acrscimo inferior a 1% em termos de produo. Da mesma maneira, prev-se que a reduo do cultivo de gros ser, no Mxico, superior expanso da produo de hortigranjeiros. A conUapartida o enfraquecimento e a reduo da produo americana de hortigranjeiros. J o comrcio bilateral, no seu conjunto, dever crescer em 1/3 para os EUA, contra
1/5 para o Mxico. o que se chama de complementaridade e (inter) dependncia.
O caso do Qubec indica dificuldades de outra natureza. Com a liberalizao das trocas entre Canad e Estados Unidos, iniciada com o FTA de
1989, o setor agro-industrial vem assistindo a fuses de grande porte nos ramos da avicultura, suinocultura e produo de leite, levando a uma fase de
concentrao econmica sem precedentes da capacidade de transformao
instalada. Esse parece ser o caminho para enfrentai, com algumas chances, a
concorrncia internacional, fundada numa gesto dinmica e na utilizao de
tecnologias muno sofisticadas, que pressupem uma constante harmonizao
das normas tcnicas de produo, transformao, inspeo e controle sanit68
rio, e comercializao. Esse patamar , aiis, constantemente redefinido para

cima.
Ora, a ampliao da concentrao industriai sugere a sofisticao crescente dos processos de produo no interior das cadeias produtivas, sob hegemonia e controle das empresas-lderes, e, por isso mesmo, uma debilitao
dos setores mais frgeis da cadeia, no caso os produtores integrados, que devero submeter-se com mais rigor, ainda, s exigncias tcnicas e contratuais
destas firmas, perdendo espao de autonomia. Autonomia ainda mais ameaada pelo fato de estas fumas poderem redefinir, agora sem empecilhos circulao e lerrilorializao de seus investimentos, suas esuatgias em escala regional, colocando produtores em forte competio entre si, pela eficincia,
dentro e fora das fronteiras nacionais. Com a retrao do Estado e a diminuio dos subsdios, estes produtores encontraro dificuldades crescentes para
negociar preos e condies de financiamento. No caso do MERCOSUL, j se
identificam os produtos e os segmentos mais sensveis integrao. Primeiramente, aqueles caractersticos das zonas fronteirias, que, pela sua proximidade geogrfica, so similares: trigo, cevada, ma, uva, derivados de leite.
Vejamos o caso do trigo. Apesar de uma sensvel melhora das condies
na produo e oferta de trigo no pas, mediante um processo de substituio
de importaes foitemente subsidiado nos ltimos quinze anos hoje em discusso , o Brasil ainda est longe de ter alcanado a auto-suficincia necessria na produo interna deste cereal, sobretudo se considerarmos que a demanda alimentai- mantm-se fortemente reprimida, em virtude das polticas recessivas e das altas taxas de inflao. E verdade que em 87-88, a safra tritcola foi estimada em 6 milhes de toneladas para um consumo aproximado de
7 milhes. Este ano, apesar dos anncios de uma nova safra recorde, o Brasil
dever continuar importando trigo, agora majoritariamente da Argentina, em
razo dos protocolos especficos assinados por ocasio da criao do MERCOSUL. Anteriormente, seus maiores fornecedores eram os Estados Unidos e
o Canad.
Ora, a Argentina atesta nveis de produtividade e rentabilidade superiores
aos do Brasil no que concerne produo de trigo: seus rendimentos mdios
por hectare so bem mais altos que os brasileiros, e seus custos, bem interiores. Enquanto o Brasil continua subsidiando sua produo, favorecendo setores especficos como os produtores, moinhos e as indstrias de transformao,
a Argentina sobretaxa seus produtos agrcolas. Isso significa que a vigncia
de protocolos de integrao e o seu respeito pelos pases membros do MERCOSUL levaro provavelmente supresso dos subsdios e das barreiras alfandegrias, que devero ter efeitos negativos sobre o volume, as condies e
a especialidade da produo tritcola nacionai.
E provvel que o Sul do pas, sobretudo o setor da produo constitudo
pelo eio mais frgil da cadeia agro-mdustrial os produtores familiares venna a passar por novo processo de adequao a este modeio, hoje com nveis
de competitividade internacional, levando a que muitos agricultores, ainda que
modernos e relativamente dinmicos, tenham que optar por estratgias outras
que a da intensificao constante. Isso levaria excluso de alguns dos agricultores que, nos anos 70 e 80, foram alvo e alma do processo de moderniza69
o e/ou a uma nova reinsero produtiva de outros, desta vez com base em
estratgias mais diversificadas.
No interior do Paran, tal reestruturao parece desde j em curso. Em algumas regies, os produtores familiares, apesar de altamente mtegrados cadeia tritcola, vm optando por novos padres de produo, menos intensivos,
mais diversificados, considerando que a elevao dos custos de produo e as
conseqncias da adoo de pacotes tecnolgicos to nocivos ao meio ambiente, no compensam mais os esforos para continuar na faixa dos mais
"competitivos", considerando-se a presena dos colegas argentinos. Em outras regies, no entanto, onde condies naturais privilegiadas permitem economias de custo relativamente significativas, ser possvel ir mais alm na
busca da elevao da produtividade e da lucratividade da atividade.
Vemos, assim, que a poltica de livre-comrcio, se efetivada, ter fatalmente conseqncias bastante importantes, no apenas em termos de reestruturao espacial da atividade produtiva, alterando o processo de regionalizao
e localizao prevaiecente nos anos 70 e 80, mas tambm de redefinio do
lugar e do peso dos agentes econmicos, provocando novos ajustes internos a
cada setor. O exemplo europeu levanta dvidas quanto s possibilidades de
um processo de mtegrao relativamente consolado e sem grandes penaiizaes: i as lutas em torno das srmiiaridades opuseram, em lugar de reaproximar, produLores familiares e trabalhadores rurais.
Algumas perguntas colocam-se quase que naturalmente, servindo, pois,
para a conciuso desie texto e para mdicar os caminhos que toma nossa pesquisa futura: qual ser a dinmica espacial da mtegrao? Provavelmente
miupia, em razo do prprio carter segmentado do processo. Possrveimente
lavorvei s fumas multinacionais que podero redefinir suas estratgias regionais, liberadas dos condrcionantes impostos pelas polticas nacionais. Qual
a possibilidade de se tecerem outras formas de complementaridade/interdependncia que no as colocadas pelas cadeias produtivas? Podemos imaginar
que o trabalho e novas formas associativas de produzir e distribuir tomem a
frente deste processo? Qual a complementaridade possvel entre desenvolvimento sustentvel e integrao? A oposio multilateralisino x regionalismo
mantm-se verdadeira? A escala do "local" tende a ser beneficiada diante de
uma atenuao relativa do nacional? Que tipos de solidariedade estaro na
orrgem dos "espaos para si" que a mtegrao configura, dentro de uma nova
dinmica espacial? A integrao permite romper o atual paradigma tecnolgico alta tecnologia ou tende a reafirm-lo, atenuando-o?
Estas so algumas das questes que a multiplicao dos blocos econmicos supra-nacionais coloca como tendncia e possveis contradies de um
processo que no mais reflete apenas a inteno dos Estados envolvidos nos
protocolos de integrao regional, mas atesta a existncia de iniciativas e estratgicas empresariais renovadas e bem sucedidas, notadamente em escala regional, que vm dando novo significado e uma importncia crescente ao projeto MERCUSUL.
NOTAS
1) As idias aqui apresentadas fazem parte de dois projetos de pesquisa, ambos recm-imciados. Um
deles, em colaborao com IDESP e o IDRC (Canad), trata dos efeitos da inovao tecnolgica, mais
70
especificamente da flexibilizao, sobre a diviso social e sexual do trabalho em setores onde o processo de inovao se d de forma bastante diferenciada: a triticultura e o ramo moderno da indstria da
confeco. O outro, desenvolvido conjuntamente com os Professores Nelson Delgado, Renato Maluf e
Jorge Romano, todos do Centro de Pesquisa em Desenvolvimento Agrcola da Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro (CPDA-UFRRJ), constitui-se num estudo comparativo sobre trs blocos econmicos regionais - o NAFTA (North American Free Trade Agreement), o MERCOSUL e a CEE
(Comunidade Econmica Europia) - com vistas compreenso dos impactos no setor agrcola e
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71
Cadernos IPPUR/UFRJ, Ano VII, n? 1, Abr. 1993
RESUMO
O artigo reflete sobre os impactos iniciais de constituio dos blocos econmicos supranacionais,
o NAFTA e o MERCOSUL, sobre a diviso interregional do trabalho e da crescente especializao
produtiva, no interior do complexo agro-industrial. Busca entender o sentido do processo de intereao
econmica e da criao de zonas de livre-comrcio, para mercados como o agro-alimentar, altamente
internacionalizado e protegido.
ABSTRACT
The article thinks over the first impacts caused by the supranational economic blocks
constitution, NAFTA and MERCOSUL; and over the interregional work division and the graving
productive specialization within the agro-industrial complex. It goes for an understanding of the
integration process significance, and of the creation of free commerce zones, for markets such as the
agro-alimentary, highly internationalized and protected.
O meio ambiente como forma especfica de organizao territorial.

Elementos para uma discusso conceituai*
Rainer Randolph**
Eliane Bessa***
1. O ambiente de um conceito: o meio
ambiente
Presenciamos, no momento, de forma generalizada, a mais nova "unanimidade" nacional e internacional: a preocupao com o meio ambiente, em
todas as escalas e nveis possveis. Podemos imaginar como a programada
realizao da Segunda Conferncia Internacional sobre o Meio Ambiente no
Brasil, ou mais exatamente no Rio de Janeiro, a ECO-RIO 92, ir contem- a
este assunto medida que se aproxima ainda maior destaque e presena
nos debates acadmicos, polticos, na grande imprensa e nos demais meios de
comunicao de massa. Tal evento merece toda ateno, porque j faz quase
vmte anos desde que o tema foi discutido no mesmo formato, em escala mundial, por ocasio da Primeira Conferncia Internacional sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, promovida pela ONU em 1972 em Estocolmo.
Essa I Conferncia Mundial Sobre o Meio Ambiente representou um marco importante na ampla aceitao oficial, por pane de governos, de rgos nacionais e internacionais etc., do questionamento sobre os efeitos ambientais do
desenvolvimento tcnico-cientfico, mas que resultou em situaes de desequilbrio dos ecossistemas, ameaando, assim, a qualidade e a prpria vida
humana 1 . A politizao, a ideologizao e a prpria polemizao do debate
acadmico ocorridas desde ento levam a pressupor que a 11 Conferncia estar caminhando para o confronto de posio face ao conflito entre transformaes econmicas, sociais e ecolgicas. Nessa perspectiva, o alvo das atenes
mundiais ser a observao da forma como se viabiliza, na prtica, a interao
do homem ou da sociedade com a natureza ou o ambiente.
Sem podermos, por enquanto, elaborai" uma delimitao mais ntida do
prprio termo meio ambiente 4 , nem nos posicionarmos face muitrplicidade
de posies acadmicas, ideolgicas e polticas, acreditamos ser vlida uma
boa parte das anlises empricas j realizadas, em reiao ao campo fenome* Trabalho apresentado na IV Reunio Nacional da ANPUR - Salvador, maio de 1991.
** Professor do IPPUR / UFRJ.
*** Mestranda do Curso de Planejamento Urbano e Regional do IPPUR.
73
noigico, indicada pela noo de desequilbrios ecolgicos; desequilbrios

estes que podem "se no forem remediados, no limite, ameaai- a implantao
da vida em sua [do planeta Terra] superfcie" (Guattari, 1990:7).
Neste sentido, concordamos, tambm, que as imensas transformaes observadas nas sociedades contemporneas ultrapassam o nvel apenas natural,
atingindo os modos de vida individuais e coletivos no sentido de sua progressiva deteriorao. Concordamos com Guattari, que "as formaes polticas e
as instncias executivas parecem totalmente incapazes de apreender essa problemtica 110 conjunto de suas implicaes" e, apesar de tomarem parcialmente conscincia dos perigos mais evidentes "que ameaam o meio ambiente
natural de nossas sociedades, geralmente se comentam em abordar o campo
dos danos industriais e, ainda assim, unicamente numa perspectiva tecnocrtic a " (Guattari, 198&9)
Em conseqncia, tanto as correntes arcaizantes e folclorizantes dos movimentos ecolgicos quanto a referida perspectiva lecnocrtica por parie de
administraes nacionais e rgos internacionais como, enfim, a viso do
produtivismo capitalista, que apenas vem sofisticando a instrumentalizao
dos recursos naturais, parecem-nos levar a uma representao ideolgica destes problemas que poderamos talvez caracterizar, enquanto niptese de trabalho, da seguinte forma:
a) emprego do conceito de meio ambiente de forma reiticada, confundindo-se o debate sobre um termo/representao da realidade com a prpria realidade;
b) mistificao do contedo do termo: aparece a discusso do meio ambiente, por um lado, como a chave mgica para todos os males 3 , por outro,
como possvel soluo de todos os problemas que se acumularam nas sociedades capitalistas modernas aps o desencanto com a prpria fora libertria do
desenvolvimento das foras produtivas (particularmente, instrumentalizao
da cincia e, conseqentemente, da relao com a natureza). Assim, parece
haver o desejo de se voltar a um passado dourado, de equilbrio e preservao, muito suspeito. Como diz Guattaii, (1990:53), "desde sempre a natureza
esteve em guerra contra a vida!";
c) tendncias reducionistas nas tentativas de caracterizar o meio ambiente
e confuses semnticas no emprego do termo. Provavelmente, em decorrncia
de seu uso absolutamente indiscriminado (inespecificidade), que vem sendo
relacionado, em boa medida, apenas com as condies naturais e biolgicas da
vida humana, ou, quando se pretende mais abrangente, (vide a Ecologia) introduzindo o homem como elemento em uma viso apenas psicolgica, individualista;
d) feuchizao de determinados fenmenos como a relao natureza sociedade cultura. Como Marx mostrou em relao ao letichismo da forma da
mercadoria, ooserva-se, com respeito realidade apontada como meio ambiente, uma tendncia de identificai relaes sociais como sendo relaes
entre coisas^, em conseqncia, torna-se a discusso uma lonte (alis mundial) de alienao.
74
71
Entretanto, j o dissemos, apesar de todas as vicissitudes ou distores

que possa apresentai, estamos convencidos de que o recente debate sobre o
meio ambiente no carece de uma "base objetiva" naqueles aspectos correspondentes a expresses como "desequilbrio ambiental". Sobretudo, esse debate um indcio de superao tanto de posies instrumentalistas como marxistas, em relao compreenso dos vnculos entre sociedade e natureza 6 ;
em outras palavras, sinal da "descomodilicao" da natureza, medida que
a prpria reproduo das sociedades capitalistas obriga os agentes sociais e
particularmente os econmicos (capitalistas) a reconhecerem a existncia
concreta dos elementos naturais como mercadoria, e no apenas abstratas em
seu valor de troca Esta re-valonzao no se restruige, apenas, ao prprio
meio natural (gua, ar e terra), mas, tambm, ao denominado ambiente construdo, expresso clssica da matenalizao (reificao) de valores de troca.
Entim, por considerarmos seguindo uma idia de Bettanint (1982:12) o tema "meio ambiente" um "fermento" no disposto a seguir a lgica de
comportamentos, mas, ao contrrio, a arucul-los, acreditamos ser importante
e uni a recuperao das origens cientficas desta discusso que remonta
Biologia e Geografia europias do sculo passado. Pretendemos, assim, afastamos, de torma gradual, do debate poltico inflamado e preso a temas imediatistas e recuar a um ponto de onde possamos identificar e ordenar os elementos do debate, perceber suas articulaes coerentes e contraditrias e, talvez, vislumbai novas perspectivas.
a partir dessa reieitura das mutaes ocorridas no conceito aqui tratado
que realizamos a seguir uma "radicalizao" das duas abordagens disciplinares, para compreendermos o ambiente como a espacialidade de determinados
processos naturais e biolgicos em sua articulao no apenas determinista ou
funcionalisia em relao a certos processos sociais. Pretendemos avanar na
apreenso do ambiente enquanto simples delimitao funcional e geogrfica
da distribuio territorial de "objetos" (de ordem material, biolgica e social),
como costumam proceder as disciplinas acima relacionadas, para uma viso na
qual o ambiente parte integrante e inseparvel do processo de construo
social da realidade.
2. Biologia e meio ambiente: o impasse "ecos
sistmico"
Com sua transferncia da mecnica de Newton Biologia, o termo milieu

torna-se ponto de partida paia as primeira idias, por parte dos bilogos, a
respeito do ambiente. Em mecnica, a relao entre ambiente (miheu) e organismo vista analogamente ao princpio da ao e reao (Bettanim,
1982:12;. Neste sentido, compreendemos porque para Lamarck (1809) entreo
ser vivo e o ambiente no existe um relacionamento mtuo: " o ambienie muda
com mdilerena, obrigando o ser vivo a um contnuo esforo de adaptao.
No h harmonia, h somente a desesperada tentativa de permanecer ligado ao
ambiente" (Bettanini, 1982:19). O objeto de investigao a vida, que aparece como luta contra a hostilidade da natureza, que ambiente, externo, estranho no verdadeno sentido da palavra. Conforme Beitanini relata a apreciao
de Canguilhem, o "iamarckismo, abandona o terreno da Mecnica e se cons-
1993
ttui em vitalismo" (Bettanini, 1982:19), onde a vida s resiste deformando-se

paia sobrevivei .
Com a publicao de Origem das Espcies em 1859, de Charles Darwin,
une ia-se a polmica entre suas posies e as de Lamarck; pois, paia Darwin,
" o primeiro ambiente, no interior do qual um organismo vive, consutufdo
por outros seres vivos. O ambiente um campo de toras inimigas ou aliadas". Ou seja, Darwm que vai introduzir, como caracterstica da vida, sua
interdependncia e, ao mesmo tempo, uma viso sintica do ambiente. Assim,
ambiente, milieu, Umwelt (Uexkulij, ou environment designa o mbito de
comportamento prprio de determinado organismo 7 . E considerado, ento,
como um conjunto de estmulos que assumem alguma importncia vital, realizados atravs da interao entre componentes tsicos ar, gua e solo e os
componentes biolgicos plantas e animais, inclusive o homem.
A rase seguinte da abordagem biolgica da noo de ambiente surge com
a Ecologia, enquanto ramo da Biologia, que deve sua formulao e rmpiantao
a um dos mais ardorosos discpulos de Charles Dai wm, o alemo Ernst Haeckei,
que cria essa noo em 1866, e ao prolessor Eugen YVarming, da Universidade
de Copenhague, que deve ser considerado seu verdaderro fundador. Sem analisar as complexas relaes e n u e darwinismo, pr-eclogos e eeiogos 8 (do
sculo XX), possvel considerar o primeiro "como uma teoria ecolgica da
evoluo das espcies" essencialmente zoolgica, enquanto os pr-eclogos
eram quase exclusivamente botnicos. (Acot, 1990:9)
Assim, a compreenso ecolgica inicia-se a partir da percepo de como
as "plantas e as comunidades vegetais ajustam suas formas e seus comportamentos aos fatores [de seu meio ambiente] efetivamente atuantes, (Warming
apud Acot, 1990:32). Tal interao d-se em um processo homeosttreo, isto
, em um processo que, apesar de possveis perturbaes, sempre vai redundar
na reprodup de determinados estgios de equilbrio entre os seres vivos e
suas funes em ambientes diversos. Generalizando esta concepo, chega-se
a caracterizar as prprias comunidades da natureza como ecossistemas 9 . O
conceito de ecossistema, cujo contedo se defrontou com as concepes organicistas dos bioeclogos, relerir-se-ia aos fatores abiticos (fsicos) do meio
ambiente de forma inteiramente nova, via integrao entre os fatores biticos
e abiticos, como um sistema nico:
" A considerao desses fatores abiticos do meio ambiente no
novidade: desde [Alexander] Humboidt, ela representa o prprio centro do pensamento ecolgico. E a vontade de inLegrao, num sistema
nico, do meio ambiente abitico biocenose (etimoiogicameiue:
aquilo que vive em comum), que constituiu um progresso noivei".
(Acot, 1990:84).
Em outras palavras, a relao entre os organismos vivos e o seu meio ambiente externo passa a ser compreendida como uma relao de organismos
(vivos e no vivos; nseparaveirnente interreiacionados e interagindo entre si,
constrtuindo-se numa totalidade.
"Cnamamos de sistema ecolgico ou ecossistema qualquer unrdade
(biossistema; que abranja todos os organrsmos que funcionam em
76
1993
conjunto (a comunidade bitica) numa dada rea, interagindo com o

ambiente tsico, de tal forma que um fluxo de energia produz estruturas biticas claramente definidas e numa ciclagem de materiais entre
as partes vivas e no vivas". (Odum, 1983:9)
Em suma, o termo ecossistema no s inclui os organismos como, tambm, todo o complexo de fatores fsicos que constituem o que chamamos de
meio ambiente. (Simmons, 1982; Os ecossistemas so a unidade analtica bsica da Ecologia, tamo da Bioiogia, que se tem dedicado ao estudo do modo
como os seres vivos se relacionam enue si e com o meio em que nabitam; e
que tem tambm ensinado os limites impostos pela dinmica e estrutura dos
sistemas naturais.
A Ecologia , ento, o estudo da relao entre uma espcie e seu meio
ambiente total e, enquanto cincia biolgica, tem uma explicao aparentemente consensual do processo natural da relao entre os seres vivos e o meio
exterior, explicao essa constituda no "quadro cientfico e ideolgico da
economia da natureza, dos equilbnos naturais e da adaptao dos seres vivos
s suas condies de existncia" 1 0 .
A viso sistmica da Ecologia procede incluso do ambiente (no sentido
de milieu, Umgebung ou environment) no prprio ecosistema na medida que a
interdependncia entre a vida e seu milieu vem sendo considerada como relao funcional interna, o que leva, conseqentemente, viso de ecosissistemas fechados.11
Em essncia, esta viso funcional-holstica torna a prpria
noo de ambiente sem sentido: h apenas sistema e no-sistema (o mundo irrelevante paia seu funcionamento). Ou, em outras palavras, este pensamento
"substitui um espao ecolgico dividido por um espao ecolgico reunificado,
no qual os fatores abitios e biticos do meio ambiente no representam mais
do que dois aspectos de uma mesma realidade" (Acot, 1990:91).
Esta perspectiva, basicamente naturalista, vem sendo desafiada pelo avano, em nosso sculo, da construo de uma "segunda natureza", como nunca
loi visto antes na histria: um ambiente criado pelo homem (sociedade). Assim, assistimos prpria transformao do objeto de estudo que obriga, literalmente, os eclogos a no mais considerar " a natureza como aquilo do qual
o homem est ausente." (Acot, 1990: p. 112)
Surge, assim, a Ecologia Humana preocupada com as responsabilidades
que as sociedades humanas e a cultura tm assumido em relao ao seu ambiente. " O objeto da Ecologia Humana situa-se na interface da natureza e da
sociedade": os homens constituem uma espcie biolgica (Acot, 1990:115) e,
neste sentido, a Ecologia humana continua a se referir ao estudo de todas
aquelas relaes entre pessoas e seu meio ambiente relaes com outros
componentes orgnicos e inorgnicos do mundo (Campbell, 1983).
Pois, como assinala Odum:
" a civilizao ainda depende do ambiente natural, no apenas para a
eneigia e materiais, mas tambm para os processos vitais para a manuteno da vida, tais corno os ciclos do ar e da gua. As leis bsicas
da natureza no toram revogadas, apenas suas feies e relaes
quantitativas mudaram, medida que a populao humana mundial e
77
Cadernos !I'1'UK/UFRJ,
Ano VII, ri- l.Abr.
1993
seu prodigioso consumo de energia aumentaram a nossa capacidade

de alterar o ambiente Em conseqncia, a nossa sobrevivncia depende do conhecimento e da ao inteligente para preservar e melhorar a qualidade ambiental pot meio de uma tecnologia harmoniosa e
no prejudicial". (Odum 1983:1;
Mas, devemos acrescentai, "os homens constituem uma espcie biolgica
cuja natureza ser marcada por culturas e, por outro, eles transformam a natureza que os cerca a im de satisfazerem suas necessidades biolgicas e sociais" (Acot, 1990:115). Comeam aqui, segundo Acot,
"as imensas dificuldades metodolgicas que surgem para o eclogo,
ao se debruar no somente sobre as interreiaes que uma simples
populao tribal em "economia mista" (...) mantm com seu meio
ambiente, mas quando ele deve igualmente situar essa populao no
interior de uma biocenose" (Acot, 1990:115).
O eclogo, ao se defrontar com o seu objeto, o meio ambiente, v-se
diante de duas ordens inseparveis: a ordem natural e a ordem social, as quais,
entretanto, ele separa na tentativa de superar a dificuldade em lidar com o seu
prprio objeto.
Enfim, como expresso de alguma maneira coerente da trajetria do pensamento a respeito do (Meio) Ambiente, encontramos na Ecologia Urbana
a inverso da posio lamarckiana: se, antes, era o milieu (ambiente) que ditava as regras para a sobrevivncia da vida, noje a sociedade humana que determina a sobrevivncia do ambiente alis do mundo. Sem ser uma representao exclusivamente ideolgica da realidade contempornea, esta idia reflete a verdadeira levoiuo da relao entre sociedade e natureza ou homem e seu milieu que ocorreu desde o inicio do progresso tcnico-cientfico
e da industrializao nos pases capitalistas centrais.
A Escola' de Chicago 1 2 um exemplo desta tentativa de dai" conta destas
novas realidades atravs da perspectiva ecolgica. Apropriando-se de conceitos da Ecologia vegetal e animal " o grupo de Chicago v-se obrigado, para
apresentar um modelo ecolgico plausvel, a considerar a cidade como meio
externo natural, ao mesmo tempo em que reconnece seu carter altamente artificial". Para resolver essa contradio, segue dizendo Acot, o grupo considera a
"cidade como um 'produto da natureza humana' ou como o 'habitai
natural do nomem civilizado', manipulando assim duplamente o sentido das palavras 'natureza' e 'natural', que ao mesmo tempo contm
a idia de no-aruticialidade e a de normalidade: o nabitat do homem
civilizado sendo normalmente a cidade, este se torna o 'habitai natural', portanto meio externo natural; capaz de ser tratado pelos conceitos da Ecologia geral" (Acot, 1990:122).
Esse exemplo serve paia demonstrai' a fragilidade de teorizaes como as
da Ecologia Urbana e mesmo da Ecologia Humana e a conseqente dubiedade
de lermos como ambiente natural, ambiente criado que nada mais representam
do que:
78
"tentativas dspares e artificiais para integrar os conceitos e os mtodos de uma cincia natural em pleno desenvolvimento queles das
cincias humanas (...) Sob esse ponto de vista, o desenvolvimento da
teoria dos ecossistemas no simplificar as coisas: os eciogos so
quase sempre incapazes de explicar... as relaes entre as sociedades
humanas e seu meio ambiente. Alm disso, toda abordagem estritamente ecossistmica, nesse campo, corre o risco de ser empobrecida
por no levar em considerao o segundo aspecto da totalidade humana: sua dimenso cultural" (Acot, 1990:123).
E mesmo as abordagens que levam em conta essa dimenso, considerando
o homem uma entidade biolgica impulsionada socialmente um ser biossoeiai, capaz de formular princpios de organizao e de exercer poderes de
transformao sobre a natureza (Lima, 1984) opondo-se, frontalmente, s
concepes organicisias, biolgicas que valorizam, apenas, o carter hoistico
do mundo, no conseguem explicar os impactos das atividades humanas sobre
o ambrente, na medida que esto preocupadas, apenas, com o carter social do
ser biolgico. Esquecem-se desta forma, dos condicionantes histrico-sociais
que movem as relaes entre os homens.
Em sntese, "constatamos que os eciogos, que logo tiveram conscincia
da dificuldade, ficaram constantemente divididos entre o que poderamos
chamar de biologismo e culturalismo" (Acot, 1990:123).
3. O meio-ambiente
como espao e territrio
De alguma forma, nas abordagens biolgicas e ecolgicas, o espao (ou

territrio) j est presente pelo menos implicitamente 13 . Desde quase os primrdios da Botnica, havia uma preocupao com a distribuio territorial da
flora em geral ou de determinadas comunidades botnicas em particular. Conforme dizia Alexander von Humboldt, a cincia da Geografia das plantas
considera os vegetais "sob os aspectos de suas associaes locais nos diferentes climas" (Acot, 1990:13).
O espao geogrfico surgiu sob determinadas condies histricas, tem
sua prpria histria, assumindo diferentes contornos conforme seu avano.
Mesmo assim, o caminho da Geografia guarda certas semelhanas com o da
Biologia, na medida que a percepo geogrfica do espao, territrio ou ambiente, nasce da disciplma (alis a constitui) e, ao se expandir paia as cincias
humanas, modifica, assim, os prprios objetos da investigao geogrfica.
Como j mencionamos, os problemas reais e metodolgicos comeam,
sempre, naquele momento histrico e terico em que entra em cena o homem
(a mulher) como personagem transformador; ou, como formularam Berger e
Luckmann:
"Diferentemente de ouuos mamferos superiores, [o homemj no possui nenhum ambiente prprio sua espcie, nenhum ambiente estruturado pela sua prpria organizao instintiva. No existe nenhum
mundo do homem no sentido em que se pode falar de um mundo dos
cachorros." (Bettanini, 1982:32).
79
1993
A paitir de Colombo e com Gutenberg a teria torna-se reprodutvel; "c o

espao das guerras torna-se total; no possui mais tempos, nem zonas francas"
(Bettanini, 1982:24). Portanto, o objeto geogrfico no mais
" o ambiente fsico, o condicionamento e o determinismo natural. o
estudo das relaes espaciais e da distribuio no interior de seu espao geogrfico , mas considerando que a organizao e estruturao deste espao pertence ao homem. E que, portanto, atrs do que
vemos fisicamente est uma teia de relaes historicamente traadas
pelo homem: relaes que no so perceptveis apenas como elementos de uma paisagem" (Bettanini, 1982:12).
Este percurso, apenas apontado aqui superficialmente, no nem linear
nem coerente e encerrado, como as observaes de Betanmi talvez possam
sugenr; muito pelo contrrio, o determinismo geogrfico ainda no parece eradicado e os problemas tanto metodolgicos como analtico-empricos das investigaes espaciais e territoriais continuam persistindo. 14
As recentes tentativas de introduzir uma dimenso ambiental nos estudos
territoriais so o melnor apoio paia essa opinio; pois, sugere que algo que
deveria ser intrnseco prpria Geografia concebido como um "fator externo":
Observamos, paia tanto, o uso deste teimo em recente publicao que uma
equipe do IBGE apresentou como "um diagnstico sobre o Brasil que privilegia o processo de ocupao do territrio e suas conseqncias 110 meio ambiente" 1 5 e que, certamente, se tornar relerncia obrigatria paia aqueles que
trabalham com a denominada "questo ambientai" no pas. Essa obra coletiva
est norteada pela compreenso crtica de que " a relao entre a Sociedade e
a Natureza, no sistema capitalista, privilegia os aspectos voltados para a produo de bens, sendo a natureza considerada apenas um recurso e o homem a
fora de trabalho", o que no apenas leva apropriao desigual do espao
em termos territoriais, mas tambm sociais (Gusmo, 1990:5).
Prope, ento, que " a ocupao produtiva do espao deva ser baseada
num modelo scio-econmico que seja sustentvel do ponto de vista ecolgic o " , idia retomada pelos autores do artigo sobre a "Formao do Espao
Brasileiro" da seguinte maneira:
"A formao do espao brasileiro resultou da interveno do homem
sobre o meio ambiente, em funo da disponibilidade de capital, o
que determinou que certa atividade econmica possa predominar durante um perodo, dependendo de interesses econmicos, embora, do
ponto de vista ambiental, outros tipos de atividades pudessem ter sido
mais convenientes ocupao desse espao" (Carreira/Gusmo,
1990).
Sem muito esforo, percebemos que os autores esto conjecturando a respeito da ocupao do espao a partir de duas lgicas distintas: uma econmica, ou talvez melhor chamada de capitalista; e outra ambientalista, preocupada com a preservao ambiental, que teria orientado o processo de ocupao
noutra direo. Mas, est claro que foi a primeira a dominante, comprometendo, assim, as condies ambientais.
80
1993
Ou seja, se na Ecologia o chamado Ambiente desaparece em meio s relaes sistmicas entre os elementos biticos e abticos, esta abordagem geogriea exclui seu objeto original para depois re-import-lo, a partir de um lugar que no se sabe muito bem onde fica. Acreditamos, como j externalizamos anterrormente, que um dos cammhos mais promissores para esclarecer
no sentido iummisia da tradio moderna o conceito de ambiente consiste
na sua re-apropriao pela prpria Geografia (Humana!;.
4. Mudando de ambiente: Uma nova janela para o
"oikos"
Uma verdadeira ruptura ladicai com todas estas formas de cuituraiismo,

bioiogismo, determinismo, funcionalismo, exigiria no apenas uma mudana
profunda da compreenso dos fenmenos em jogo, mas, tambm, a transformao dos princpios de nossa atuao. Portanto, no seria apenas necessrio,
em nossa opinio, rechaai' qualquer tentao funcionalista de explicao do
mundo; seria necessrio repensar, igualmente, as formas de agir em relao a
este mundo. Ou seja, o que, no fundo, est em jogo no apenas nossa compreenso/relao do/com o mundo objetivo (Ecologia ambiental); mas, igualmente, do/com o mundo subjetivo (Ecologia mental) e o mundo social (Ecologia social). Neste ponto, parece-nos que a abordagem ecosfica de Guattaii
mostra o caminho na direo certa. Entretanto, como j advertimos antes, no
temos tantas pretenses neste pequeno ensaio. E mesmo as nossas indicaes
para a reformulao da compreenso do meio ambiente esto ainda bastante
generalistas, necessitando, futuramente, de um rigoroso esforo de operacionaiizao.
Podemos, no entanto, formular dois princpios que devem orientar a elaborao da nova perspectiva paia o conceito:
por um lado e antes de tudo, o abandono de qualquer forma de fisicaiismo, biologismo ou outras ormas de positivismo ingnuo e ilusrio;
ou seja, devemos aceitar a questo do meio ambiente como essencialmente social, guaidando relaes com fatores proto ou meta-sociais,
tanto quanto qualquer outro assunto relacionado vida social dos homens. Conseqentemente, o termo "meio ambiente" h de ser trabalhado dentro dos critrios estabelecidos pelas das cincias sociais como
veiemos mais adiante, especialmente na Geografia e na Sociologia;
por ouUo lado, em vista da hiptese de estarmos vivendo uma possvel
re-coucietizao da natureza, propomos que a des-consUuo do conceito biolgico e ecolgico denuo das cincias sociais se processe a
partir de uma perspectiva lerico/metodolgica que pretende resgatai,
exatamente, a coucretude dos fatos sociais. Mais especificamente, o
termo Meio Ambiente, em sua aceitao da Biologia e Ecologia dever
ser relacionado ao conceito e realidade social de configuraes e organizaes territoriais.
Em nosso entender, estes dois princpios poderiam ser satisfeitos se procurssemos compreendei o meio ambiente como totalidade concreta, a partir
de uma viso dialtica.
81
1993
Percebemos que um dos maiores problemas na abordagem do Meio Ambiente reside na incapacidade das demais perspectivas de compreender, corretamente, a relao entre o todo e suas partes. Vimos, especialmente, que a
Ecologia (ecossistemas) segue uma concepo "organicista e organicista-dinmica que formaliza o todo e afirma a predommncia e prioridade do todo
sobre as partes (Scheiling, Spann)" (Kosik, 1976:43; gritos nossos). Enquanto
isso, a Geografia lende a observai' o todo como somatrio de elementos mais
simples, aproximando-se assim de uma concepo
atomstico-racionalista.
So essas falsas totaiidades, como Kosik as chama, que esto na base de
todas aquelas mistificaes, reificaes e reducionismos que mencionamos no
incio do nosso trabalho. Adotamos, portanto, paia nossa relormulao uma
concepo "dialtica (Herciito, Hegel, Marx), que concebe o real como um
todo estruturado que se desenvolve e se cria." (Kosik, 1976:43). Esta janela
para a vista da totalidade concreta nada tem em comum, segundo Kosik com a:
"totalidade holsca, organicista ou neo-romntica, que hipostasia
o todo antes das partes e efetua a mitologizao do todo. A dialtica
no pode entender a totalidade como um todo j feito e formalizado,
que determina as partes, porquanto, prpria determinao de totalidade pertencem a gnese e o desenvolvimento [Entfaltung] da totalidade, o que, de um ponto de vista metodolgico, comporta a indagao de como nasce a totalidade e quais so as fontes internas do seu
desenvolvimento L-Entfaltung] e movimento. A totalidade no um todo j pronto que se recheie com um contedo, com as qualidades das
partes ou com as suas relaes; a prpria totalidade que se concretiza e esta concretizao no apenas criao [Bildung] do contedo
mas tambm criao do todo" (Kosik, 1976:49).
dentro desta perspectiva dialtica que precisa ser compreendida a anlise categorial de Coraggio (1988:17), desenvolvida para determinai" a "categoria espao e sua vigncia em relao aos processos sociais". Se bem no seja
oportuno explicitar, neste momento, a elaborao do raciocnio desse autor,
cabe realar que ele nega ao espao uma existncia em si ou, mesmo, como
propriedade de corpos. Introduz o conceito de especialidade observada em
duas ordens: uma natural (fsica e biolgica) e a ouua social, com um carter
indueLo, resultando na distino fundamentai entre Configurao e Organizao Territorial. 16
atravs da articulao dialtica em vista totalidade concreta entre
configurao fenomenolgica e organizao social que o mero ambiente pode
ser compreendido como forma particular (determinada scio-nistoricamente)
de uma configurao na qual estariam contemplados os elementos biticos e
abiticos e a forma particular de uma correspondente organizao territorial. Dentro da viso dialtica, enue estas duas partes constituintes da totalidade concreta, no h como definir o ambiente abstratamente, fora de contextos scio-mstricos. 17 Sua concretizao precisa passar, portanto, por uma
real apropriao da especificidade dos fatores que tm maior estabilidade e que
so, em, boa parte, de ordem natural e, da expresso scio-histrica e territo82
nai dos latores historicamente mais instveis que no se restringem, apenas,

ordem social.
NOTAS
1
Vale lembrar, tambm, que o relatrio do Clube de Roma sobre os "Limites do Crescimento" data
do mesmo perodo.
2
Tal como abordado em Bessa, E . - " A Questo Ambiental no Planejamento do setor Eltrico". Rio
de Janeiro, projeto de Tese de Mestrado - IPPUR/UFRJ, 1991.
3
Tomemos apenas como exemplo a (bem intencionada) perspectiva de Passos (1989), que atribui todos
os problemas com o crescimento econmico do Brasil excluso da varivel ambiental das estratgias
de desenvolvimento: "Esse fato tem levado a acelerao do processo de degradao dos recursos naturais, das condies de sade - enfim, degradao da qualidade de vida, seja na rea urbana, pela concentrao industrial e a desordenada ocupao do solo, seja na rea rural, pela excessiva concentrao
da propriedade fundiria e o desenvolvimento de uma agricultura capitalista predatria, orientada para
a exportao, substituidora de culturas alimentares por lavouras energticas e, como seria de esperar,
desvinculada das necessidades do pas e descomprometida, inclusive, com a continuidade do seu desenvolvimento.
4 A negligenciando as determinaes sociais da ao humana; como j dizia MARX: " O homem faz
sua histria; mas sob condies que no dependem da sua vontade".
5 Mais uma vez servimo-nos de Passos (1989) como exemplo: " A devastao de reas naturais e a expanso das manchas de desertificao, a marcha descontrolada da urbanizao, a poluio da gua, do
solo e da atmosfera, o uso abusivo de produtos qumicos, o desperdcio de energia so alguns dos sintomas mais evidentes dessa queda da qualidade de vida" provenientes da negligncia da varivel ambiental na estratgia do desenvolvimento.
6 Ver, como exemplos: Guattari (1990); e Dupuy (1980), interessante estudo sobre a ecologia " c o m o
crtica global radical do modo de produo industrial".
7 Ver a discusso de autores como Canguilhem, Foucault, Venkull e outros, em Bettanini (1982:19).
8 O eclogo o estudioso da disciplina acadmica da Ecologia; enquanto o ecologista aquele que se
engaja num movimento ecolgico. Cf. Acot, P. (1990).
9 Ver Darling et al. apud Fundao Brasileira paraa Conservao da Natureza (1971). Para uma explicao do surgimento e da importncia do conceito de Ecossistema no interior da Ecologia, Acot
(1990).
Esses conceitos pertencem ao arcobouo terico da Ecologia e esto definidos, com clareza, por
Acot (1990).
Acot (1990) descreve a trajetria da compreenso de ecossistemas fechados comeando por Transley, passando por Linderman at os irmos Odum.
1 2 Ver, como u m dos principais representantes, Park (1979); uma sucinta descrio da formao histrico - conceituai desta Escola encontra-se em Acot (1990:121).
1 3 Sem falar aqui da etologia de Niko 1'inberger como estudo biolgico do comportamento que identifica a unidade topogrfica primria ocupada por cada espcie animal; ver Bettanini (1982:30ss).
Ver a respeito a extensa obra de Milton Santos dedicada, em boa parte, aos aspectos metodolgicos
de estudos geogrficos; ver particularmente Santos (1985).
15 Ver Gusmo (1990, 5); ou como diz no prefcio do volume o Diretor de Geocincias do IBGE " U ma viso ampla da questo ambiental, tendo o Territrio Nacional e os processos de ocupao como
objeto e referencial para a identificao de reas e questes conflituosas".
16 Ver a discusso destes conceitos, especialmente em relao aos termos espacialidade e temporalidade, em RandoIph(1991).
Seguindo o exemplo que George (1973) deu quando distingue entre o meio ambiente das sociedades
rurais mais tradicionais e o meio ambiente das sociedades industriais.
83
xûcictnusirr
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Vil, n- l,AOr.
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RESUMO
O artigo trata do meio ambiente, buscando conceitu-lo e relacion-lo organizao do territrio. Questes relativas Ecologia Humana e Ecologia Urbana, assim como o debate entre biologistas
e culturalistas, so abordados.
ABSTRACT
The article talks about the environment, trying to classify and relate it to the territorial
organization. Questions related to Human and Urban Ecology, the same way as the debates between
biologists and culturalists, are here analysed.
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Ano VII,
ri-
l.Abr.l993
A "exploso" do territrio: falncia da regio?*

Maria Ada A. de Souza**
Introduo
O objetivo deste trabalho , atravs de um ensaio crtico, discutir a teoria
e a prtica sobre a regio, a partir de um exame da reconstituio dos estudos
que propem as diversas divises regionais do Brasil. Isto se faz necessrio
no apenas pela possibilidade aberta pelo temrio proposto pela comisso para
o Desenvolvimento do Terceiro Mundo da UG1, mas pela retomada dessa discusso que vem sendo feita em todo o mundo, tanto por gegrafos, quanto por
outros cientistas e profissionais de outras disciplinas das Cincias Humanas e
Sociais.
No oportuno resgatar aqui a histria da Geografia. E, no entanto, interessante apontar que a regio vai deixando de predominar como objeto de estudo, a partir do momento em que categorias mais universais vo sendo definidas (por outras disciplinas) e assumidas pela Geografia. Este processo d
uma ntida impresso, pela maioria da nossa produo acadmica e cientfica,
de abandono do espao e de mais dedicao dimenso social, sociedade. E
esta urbana, nacional, explorada, dominada e de grandes mundos (Primeiro,
Segundo, Terceuo), mas dificilmente "regional". Isto significa que muitos
estudos produzidos por gegralos, no mbito das discusses, por exemplo sobre nabitao popular, urbanizao, movimentos sociais, abortaram o espao e
se afastam das teorias geogrficas. Trata-se, por vezes, de discursos militantes
sobre problemas sociais. Objetos, mtodo e processos cientficos diluem-se em
ideologias e discursos vazios. Os uabalhos e estudos sobre regio, no Brasil,
dadas as circunstncias histricas, por vezes, no fugiram a esta regra.
No menos curiosa a evoluo e abundncia de significados emanados
da regio: questo regional, problema regional, desequilbrio regional, desnvel regional. Fala-se tambm em desenvolvimento regional, planejamento regional, regionalizao. Enfim, instrumentaliza-se e manipula-se o espao geogrfico. O conceito de regio banalizado e indiscrimmadamente confunde-se
com rea e zona. Espao geogrfico^ 1 ' e regio se confundem.
* Trabalho apresentado na conferncia da U G I - Unio Geogrfica Internacional sobre "Questo Regional e os Movimentos Sociais do III M u n d o " .
** Professora do Departamento de Geografia da Universidade de So Paulo.
85
1993
O que reflete essa abundncia de significados e essa exigncia de explicitao, quando se refere regio? Estariam esses conceitos presos a concepes "apolticas" de compreenso das relaes espao-sociedade? As prprias
uansforxnaes e caractersticas da fase atual do capitalismo estariam implicando perspectivas mundial e local (do lugai) concomitantes, desfigurando o
"regional"? Teria, ento, a regio deixado de ser um objeto privilegiado da
Geografia? So questes que estimulam a reflexo e que obrigam uma gegrafa a procurai' entender sua disciplina e aprimorai - seu conhecimento sobre a
prpria realidade em que vive. Afinai, o que a Regio Metropolitana de So
Paulo, de Londres, de Nova York, ou do Recife ou de Belm ou do Rio de
Janeiro? O que a regio do Cariii? A regio do barroco mineiro? A regio
do caf, da cana, da soja?
Para o desenvolvimento desta reflexo, sero tratados os seguintes aspectos:
um rpido exame da evoluo do conceito de regio no Brasil, a
partir da compreenso desenvolvida pela Geografia brasileira, atravs dos estudos regionais;
as dimenses escalares da Geografia, resultantes das relaes sociais no atual perodo tcnico-cientfico;
a exploso do territrio e da regio e a valorizao do lugar;
regio, categoria ideolgica e sucednea do cotidiano?
evidente que esses aspectos carecero de pesquisas e reflexes posteriores. Cumpre levant-los paia iniciar uma polmica, que, esperamos, frutifique.
A Geografia Regional e a Regionalizao
Brasileira
Estes dois significados no recobrem a multiplicidade de regionalizaes

e de geografias regionais estabelecidas e que serviram de base paia o entendimento da realidade brasileira. Para tanto, anexamos a este trabalho o resumo
de uma tentativa preliminar de reconstituio da Diviso Regional do Brasil.
Em nosso pas, torna-se difcil separar teoria e prtica regional, pois as regionalizaes, divises regionais e a Geografia Regional produzidas emanaram
ou foram solicitadas, em regra geral, pelo Estado. Eis, desde logo, uma questo intrigante e que, com certeza, no foge regra das regionalizaes de outros pases.
As regionalizaes e divises regionais elaboradas para o Brasil, alm de
apresentarem uma variedade em torno do nmero de regies, adotaram critrios variados, apesar da influncia marcante daquela elaborada por Delgado
de Carvalho em 1913, que, alis, perdura at hoje como Diviso Regional oficial. Tais critrios foram: bacias hidrogrficas, provncias geolgicas, regies
naturais, regies humanas, regies geogrficas, regies homogneas, regies
polarizadas, zonas agrcolas, zonas geo-econmicas, rede de transportes, zonas scio-econmicas, regies de planejamento e administrativas, etc.
De qualquer maneira, o carter prtico sempre requisitado pelos estudos,
quando no revelado pela necessidade didtica para o ensino da Geografia
do Brasil o por razes estratgicas, de interesse do Estado para o planejamento e para a definio e implantao de polticas pblicas.
86
Desde 1940, o Brasil msutuiu as grandes regies (.posteriormente denominadas macro-regies), subdivididas em regies, sub-regies e zonas estas
ltimas denominadas fisiogrlicas apesar de serem as nicas identificadas
por consideraes de carter econmico-social, pois as demais correspondiam
dilerencrao do quadro natural. Desta forma, eram identificados, nas respectivas escalas, a Amaznia, o Nordeste, o Planalto Central, o Sudeste, o
Sul, o Leste, o Vaie do Paraba, etc.
No entanto, apesar dessa diviso regional perdurar at os anos 60, somente a partir da dcada de 70 que inmeras regionalizaes so produzidas
no Brasil e que iro substituindo aquela de 1940, ao nvel nacional e dos Estados, com objetivos quase sempre vinculados atividade do Estado e, muito
especialmente, do planejamento.
Dois textos relevantes ilustram muito bem esse perodo: de Geiger (1968)
e Davidovich (1969). interessante fazer um paralelo da abordagem de ambos, naquela poca, para termos uma viso geral das distintas vises. Como se
pensava a regio? Como os gegrafos do IBGE, organismo oficial responsvel
pelos estudos regionais e pelas regionalizaes, entendiam e definiam a regio? importante considerar que naquele contexto nem a economia mundial,
nem a brasileira atravessavam crises agudas. O Brasil preparava-se paia o
"milagre" que ocorreria na dcada de 70. Eram esssas as circunstncias histricas geradas por uma "Santa Aliana" internacional que presidiria o conhecimento e a instrumentalizao do Brasil, muito especialmente atravs da regio e do planejamento regional. Uma questo que intriga: por que numa fase incrementai de transnacionaiizao (portanto de importncia da escala
mundial), no Brasil, aceleram-se as regionalizaes em diferentes nveis? Seria esta a dimenso geogrfica privilegiada pelo grande capital internacional?
Mas esse se reproduziu efetivamente no Brasil em escalas geogrficas surpreendentes, urbanas e rurais? Uma das respostas est obviamente no primado do
urbano e da economia, como base dessas regionalizaes.
Mas, Geiger e Davidovich vo ilustrai- muno bem esses tempos, atravs de
suas reflexes, realizadas na poca. Davidovich aceita " a regio como espao
funcional, sobre o quai foi colocado um sistema econmico, podendo-se distinguir reas de excesso e deficincia quanto a produo e consumo." Geiger
entende " a regio como parte da superfcie cujo efemento dinmico de organizao a vida econmica, social e humana." Trata-se, na verdade, de definres vmculadas a teor ias que no trabalhai o espao, porm voitadas para o
planejamemo. A regio seria " u m sub-sistema de mtegrao com ncleo e periferia que estabeleceu entre si determinado padro de relaes de autoridade
e dependncia, e apresentam certo padro de relaes com o sistema". Fica
explcita a vmcuiao dessas proposies e das prprias regionalizaes produzidas, com a teoria da polarizao, de inspnao francesa, tanto da Geografia, quanto da Economia. So evidentes as influncias especialmente de Rocnefort (com seus estudos sobre rede e hierarquia urbanas) e de Perroux (com
a teoria da polarizao).
No entanto, no finai da dcada de 70, o planejamento regional (e o trabalho dos gegrafos) esmorece, com novas crticas e questes sendo postas. E
este o sentido do trabalho de Francisco de Oliveira, Alam Lipietz, La Gol87
^ciuanu
irrUMurkj,
Ano VII, n- I.Abr.
1993
densieni e Manoel SeaDra, Doreen Massey, que comearam a rediscuur a

questo regronar. Oliveira (.1975; vislumbra a " dissoluo da regio" enquanto os demais destacam questes relativas s desigualdades regionais e os
processos da diviso social e internacional do trabailio e do desenvolvimento
desigual.
Curiosamente, neste momento, aps uma fase de discusso essencialmente
geogrfica (qui regroual!; poucos e raios so os trabalhos suscitados pelos
gegrafos. E o objeto que desaparece? a Geografra que atravessa nova crise? Ou se trata da busca de uma nova identidade, de um novo paradigma?
A populao braseia reverteu-se rapidamente neste sculo: de agrrra
passa a urbana em 50 anos. No tem sido novidade, apesar do discurso neoliberal, o esforo e uma efetiva modernizao do campo e da cidade. O argumento definiuvo para tanto a ampliao da pobreza, do desemprego, a exploso das ronteii'as (e das regies; e a fantstica mobilidade da populao
provocada por esse processo de modernizao.
As dimenses escolares da Geografia,
perodo
tcnico-cientfico
resultantes
das relaes sociais
neste
Sem dvida nenhuma, a discusso das escalas, ou da dimenso escalar,

constitui-se num esforo importante e necessrio para a discusso regional.
Alis, Lacoste (1976; j nos alertava sobre a rmportncia dessa reflexo,
independentemente do seu alerta sobre o escamoteamento das realidades pelos
desajustes das escalas grficas, h que se ampliai" esta discusso. Inicialmente,
importa distinguir: escala grfica, escala cartogrtiea e escala geogrfica.
A escala grfica indica dimenses de um objeto qualquer (inclusive os
objetos do espao, as materialidades geogrficas;. A escala cartogrfica (comumente denominada apenas como escala, ou escala grfica; aquela enunciada nos mapas e cartas e que, desde logo, revelam um erruncrado geogrfico
que se distmgue atravs da prpria escala, ou seja: 1:2.000 refere-se a cadastro urbano, por exemplo: 1:50.000 ou 1:100.000 refere-se comumente dimenso locai (municipal; e regional e 1:1.000.000 relere-se s denominadas
cartas nacionais.
No entanto, o sensonamento remoto e as fotogratias obtidas atravs dos
satlites vo possibilitar um manejo dilerenciado dessa dimenso escalar, por
seus prprios ecursos tecnolgicos.
J a escala geogrfica aquela que, objetivamente (auavs do mapa ou
no;, define um objeto (piocesso; geogrfico sendo, portanto, passvel de uma
extrema variao. Esta escala geogrfica (portanto dimenso geogrfica; pode
ser um recurso metodolgico (instrumental tcnico; importante para a elucidao da regio como uma dimenso escalai' dos processos geogrticos. Tal elucidao constitui questo terica que carece de um aprofundamento impossvel de ser levado adiante neste documento.
No entanto, esta reflexo, a nosso ver, ajuda a entender a dimenso regional da Geografia, ou seja, dos objetos, das mateiialidades que so regionais
em essncia. S, e apenas assim, a regio constitui-se em objeto da Geografia,
como categoria permanente desses objetos geogrficos.
88
1993
Santos (1985), ao propor a mdivisibiltdade do espao, ao uatar das virtuaiidades dos sub-espaos, graas s interferncias dos sub-proeessos de produo entre si, vem tambm contribuir para o aprofundamento desta questo.
A exploso do territrio, no perodo
tcnico-cientfico
Sero os objetos, portanto, o espao geogrfico, divisfveis? Esta parte da

reflexo bastante instigada pela proposta de Milton Santos relativa atual
fase tcnico-cientfica-informacioiiai do imperialismo. E ela no diz respeito
apenas ao entendimento da universalizao dos "fixos" (capital lixo) e dos
objetos, mas, sobretudo, da difuso da mformao e sua simuitaneidade. Esta
, sem dvida, a implicao direta desta proposta para o sentido que damos
aqui "exploso" do territrio. So essas informaes permanentemente geradas pelo processo da diviso internacional do trabalho que possibilitaro,
neste perodo (ou fase) tcnico-cientfica-informacionai especialmente nos
pases do Terceiro Mundo e, obviamente no Brasil a desvinculao e a exploso da foia de trabalho, independentemente das suas respectivas "regies" de referncia.
A unidade iiislrico-fsieo-econmica e funcional indicada pelas mltiplas
definies regionais deixou de ter sentido. Nesta tase, caractersticas similares
do capital e de seus processos de reproduo esto presenies, se no como capital lixo, como processos tecnolgicos que os tornam quase "onipresentes",
em escala mundial. Sua conseqncia, nos pases pobres, desastrosa e sua
revelao o permanente processo de expulso, no mais da regio mas dos
lugares. Caso contrrio, como entendei a exploso e a contluualrdade das
Ironteuas (.que eram limites regionais) e dos territrios? Um argumento irrefutvel e comprovador desta realidade so as discusses sobre processos migratrios. Estes, alis, jamais foram to amplos e com tal magnitude, em toda
a histria da Humanidade. Curiosamente, a migrao massiva que atualmente
incomoda sobremaneira os ricos (pases e pessoas) comea a gerar discursos
de carter extremamente conservador, por vezes, atrs das propostas neoliberais, que caracterizam estes tempos de "modernidade". Os "estrangeiros" so,
hoje, explicitamente, rechaados dos pases, das regies e dos lugares. Curiosa constatao de que as categorias cientficas, historicamente definidas,
no sustentam o estudo necessrio ao entendimento do processo da pobreza.
H quem proponha uma quarta onda, j diterente daquelas propostas por
Toffer, no mais de carter tcnico-cientfico, mas de carter demogrfico, de
qualidade puramente humana - a quarta onda da pobreza (Bahia, 1991). Esta
onda seria a resposta ao desafio mal resolvido da melhor distribuio da renda
mundial (excessivamente concentrada no perodo tcnico-cientfico) e da defeituosa diviso internacional do trabalho: " E a dura realidade, como diz Bahia, dos milhes ou bilhes de seres humanos do Terceiro Mundo amda no
tocados pelos avanos tecno-industriais to propalados com os discursos de
modernizao". Brotam, assim, fluxos migratrios, em todas as direes, do
Sul para o Norte, do Leste paia o Oeste, rompendo fronteiras e territrios,
ameaando os poderosos e corrompendo e ameaando sociedades, at ontem
democrticas, com o renascimento de nacionalismos extremados e/ou regio89
nalismos tendenciosos. o Primeiro Mundo a ditar a ordem para o Terceiro. E

esta uma pgnia aberta da Histria, no virada, cujo espetculo do Golfo
Prsico, ainda est em cena*3). Na guerra, nas definies estratgicas dos poderosos, a regio um conceito imanente.
Como, num tempo destes e com realidades to dinmicas e conturbadas,
nas suas mltiplas instncias e dimenses, identificai categorias analticas
universais e teis Geografia? No passado, a regio foi uma delas. Se hoje o
capital define regies para se defender, implantar-se e sobre elas desenvolver
um processo mensurvel e controlvel; para o trabalho, mais do que nunca, a
regio no cumpre mais esse papel. A mobilidade dos pobres, alis, uma caracterstica d histria da humanidade. Da sua Geografia no ter memria.
Que Geografia resultaria de uma acumulao de tempos, quando a prpria
natureza uanslorma-se nestes tempos?
Carlos Mmc Baunleid (1984), em excelente artigo, mostra a fantstica
mobilidade da populao no Brasil. E ele quem fala em "desterritorializao,
transitoriedade residencial acelerada e precarizao das condies de trabalho
e de vida". Alis, o sentido do tempo, na histria da sociedade, tem uma distino de classe 110 espao. H que se compreender melhor a diversidade da
materializao no espao, do tempo da sobrevivncia e do tempo da reproduo (do capitai e humana).
No Brasil, iarnentaveimenie os estudos sobre mobilidade espacial da foia
de trabaino, como quadro de referncia regional, so escassos (Abreu, 1984).
Este fato impossibilita, por enquanto, o aprofundamento da hiptese de trabalho, sobre a exploso do territrio, e do conceito de regio, alm, evidentemente, da escassez e da falta das informaes estatsticas.
Denuo destas perspectivas de reflexo aqui esboadas, o lugar passa a ser
a categoria de extrema relevncia. A sobrevivncia e o lucro so pares dialticos do processo do trabalho, alm, evidentemente, da mais-valia. Para o primeiro (a sobrevivncia) sua referncia So Paulo, o garimpo, a fazenda de
Rio Mana, os subrbios
ou ^-alquer lugar do mundo; para outros, no
Brasil, na frica, em So r a u l o ou no sul do Par, a reproduo (para o capitalista), amplia os lugares e sua escala. O lugar definitivo, na busca permanente do pobre. A regio busca permanente dos ricos face dimenso da sua
busca. Para estes, regio e lugar confundem-se. H que se comprovar esta reflexo com dados empricos. Ainda mais, a reproduo pressupe a circulao
em escalas espacialmente cada vez maiores. No entanto, a natureza da reproduo da explorao d-se em cada lugar.
Regio, categoria ideolgica e sucednea do
cotidiano?
Esta uma reflexo que nasce em funo das regionalizaes conhecidas

no Brasil, mltiplas e mutveis, que neste trabalho denominamos ideolgicas.
So as regionalizaes instrumentais para as polticas pblicas.
Em assim sendo, so aqui consideradas como sucedneas do cotidiano, na
perspectiva, seja de espaos racionalizados para a acessibilidade aos equipamentos e servios de consumo coletivo, seja para a disseminao e vulgarizao de discursos, objetos e mtormao. Seno, qual o sentido das deseentraii90
Ano VII, ri- l,Abr..
1993
zaes adminis nativas levadas a cabo pelas regionalizaes? No caso de So

Paulo, qual o sentido da descenualizao do poder, no espao, atravs da regionalizao das sub-prefeituras?
No Brasil, ao que tudo leva a crer, excetuando-se aquelas regies de carter eminentemente fsico-natural, impossvel, face s caractersticas da
nossa histria e deste perodo, definir a regio como objeto da Geografia brasileira. A dinmica dos nossos processos scio-econmicos, aliada s caractersticas essenciais deste perodo da histria e a compreenso (.terica) e prtica
da regio no Brasil, estimula nos a propor esta concluso.
A difuso da informao, dos objetos, da explorao e a degradao do
meio ambiente interfere nas identidades e dissemina as singularidades, indefinidamente, conectando lugares, por vezes, no contguos.
O ponto (iugar) sobrepe-se ao piano (regio), por uma dimenso da relao espao/tempo que gera novas geografias e novos objetos de investigao
cientfica. E este um dos grandes desatios da Geografia atual, ou seja, identific-los.
NOTAS
(1) Espao geogrfico aqui entendido como o prope Silva (1987) " O espao geogrfico consiste
numa estrutura que tem como input a desigual combinao de fatores que interagem e se equilibram
formando paisagens diferenciadas homogneas ou heterogneas, de carter natural ou humano" (p. 110
e 111). E, indo mais alm, como prope Santos (1985) ao considerar " o espao como uma instncia da
sociedade, ao mesmo ttulo que a instncia econmica e a instncia cultural-ideolgica." Isso significa
que, como instncia, ele contm e contido pelas demais instncias, assim como cada uma delas o
contm e por ele contida (p. 1).
( 2 ) nessa poca que surgem, surpreendentemente, as nove regies metropolitanas que so imediatamente institucionalizadas por lei, (Lei n 2 14 de 1974), tornando-se reas prioritrias de investimento,
antes mesmo da elaborao da I PNDU - Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (definida no II
P N D - Plano Nacional de Desenvolvimento, em 1975).
(3) Mesmo na Frana, de longa tradio democrtica, a questo da migrao tem inquietado o povo e o
governo. H propostas polticas no sentido de estabelecer quotas de imigrao, reforma dos procedimentos de asilo, limitao do reagrupamento familiar, controle por parte dos prefeitos de certificados
de alojamentos, restabelecimento dos controles de identidade para combater com eficcia a imigrao
clandestina, sanes exemplares contra os empregadores de imigrantes ilegais, abertura do debate sobre
a concesso de certos servios sociais, reforma indispensvel do cdigo de nacionalidade. Proposta
feita pela RPR (Reunio para a Repdblica), de Jacques Chirac, oposio ao Governo Mitterand. E, recentemente, a primeira-ministra francesa Edith Cresson anunciou que os clandestinos deveriam sair do
pas atravs de vos especiais, revelando, portanto, uma preocupao com um tema delicado na Frana,
hoje, o da imigrao.
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A DIVISO REGIONAL DO BRASIL - Reconstituio metodolgica preliminar
Data
:843
Autor
Carl Friedrich P.
von Martius
Caractersticas
N 9 Regies
- Propos o estudo da Histria do Brasil no por provncias isoladas, mas por grupos regionais; um tratamento de conjunto s pores do pas, que, pela
sua natureza fsica, fossem anlogas umas s outras. Ex. So Paulo (que compreendia o Paran),
Minas Gerais, Gois e Mato Grosso, constituam-se
em um grupo regional.
- Considera precursor da idia da diviso regional do
Brasil para fins didticos.
1889 Andr Rebouas
1893 blise Reclus
92
- Prope 10 (dez) zonas agrcolas, portanto um excessivo parcelamento do territrio, de difcil compreenso. Examina, alm dos aspectos fsicos, especialmente aqueles de natureza econmica.
- Limites das zonas coincidem com limites estaduais.
Embora preocupado em no confundir os limites
das antigas provncias com as regies naturais prope:
I -Amaznia (Amazonas e Par)
II - Vertente do Tocantins (Gois)
III - Costa Equatorial (Estados nordestinos desde
Maranho at Alagoas)
IV - Bacias do So Francisco e Vertente Oriental
dos Planaltos (Sergipe, Bahia, Esprito Santo
e Minas Gerais)
V - Bacia do Paraba (Rio de Janeiro e Distrito
Federal)
10

Data
Autor
Caractersticas
VI - Vertente do Paran e Contravertente Oceni-
N Regies
08
ca (So Paulo, Paran e Santa Catarina)

VII - Vertente do Uruguai e Litoral adjacente (Rio
Grande do Sul)
VIII - Mato Grosso
- Limites das regies coincidem com limites estaduais.
1905
SaidAli
Procura um nmero menor de agrupamentos e leva

em considerao as afinidades econmicas entre
os Estados, conciliadas com condies geogrficas.
I
- Brasil Setentrional ou Amaznia (Acre, Amazonas e Par)
II - Brasil Norte-Oriental (Estados litorneos desde o Maranho at Alagoas)
III - Brasil Oriental (Sergipe, Bahia, Esprito Santo,
Rio de Janeiro e Distrito Federal, Minas Gerais e So Paulo)
IV - Brasil Meridional (Paran, Santa Catarina e
Rio Grande do Sul)
V - Brasil Central ou Ocidental (Gois e Mato
Grosso)
- as regies I e II so idnticas quelas de Reclus.
05
1912
Lionel Wiener
08
Ponto de vista puramente ferrovirio. Prope:

I
- Amaznia
II - Cear e estados vizinhos
III - Os pequenos Estados do Nordeste
IV - Bahia, at o Rio So Francisco
V - Rio e seu "hinterland" tributrio (Esprito
Santo e Minas Gerais)
VI - So Paulo e seu "hinterland" tributrio (Mato
Grosso e Gois)
VII - Paran (Paran e Santa Catarina)
VIII - Rio Grande do Sul
1913
Delgado de Carvalho
- Aceita em parte a diviso regional de Said Ali e de

Reclus. Prope:
I - Brasil Setentrional ou Amaznico (Acre, Amazonas e Par)
II - Brasil Norte-oriental (Maranho, Piau, Cea-
05
r, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco e Alagoas)

III - Brasil Oriental (Sergipe, Bahia, Esprito Santo, Rio de Janeiro, Distrito Federal, Minas
Gerais)
IV - Brasil Meridional (So Paulo, Paran, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul)
V - Brasil Central (Gois e Mato Grosso)
- So regies com finalidades didticas. Os Estados
tambm so sempre considerados por inteiro
93
Cadernos
IPPUR/UFRJ,
1993

Data
?
Autor
Silvio Romero
N s Regies
Caractersticas
-
citada na "Geografia Elementar" de Delgado de
13
Carvalho (7 ed. p. 290)

- Este socilogo estabelece 13 zonas scio-econmicas baseadas em condies scio-econmicas
dominantes
1916
Tenta elaborar uma "sntese geogrfica da fisiono-
Alberto Rangel
03
mia do Brasil", sem nenhuma preocupao com as

regies naturais.
Prope:
I
- O tremendal do Norte: Amaznia (Par, Amazonas e Acre)
II
- O setor do Nordeste: circundando o territrio

sujeito a seca (estados nordestinos entre o
Gurupi e o Real, do Maranho a Sergipe)
III - A Cordilheira Martima: acompanhada dos
planaltos do sul, compreendendo os Estados
litorneos, desde o Rio Grande do Sul at o
Esprito Santo, alm de parte da Bahia (vale
do So Francisco e Chapada Diamantina)
Esta diviso foi adotada por Duilio Ramos em suas
"Prelees de Geografia do Brasil" (Pirassununga,
1916)
1922
Honrio Silvestre
No captulo "Aspecto fsico" da obra Geografia do
04
Brasil, publicada pela Sociedade de Geografia do

Rio de Janeiro, prope as seguintes regies:
I
- Oriental -
compreendendo
toda vertente
oriental do planalto que envolve todas as bacias dos rios que desaguam no Atlntico desde o sul do baixo So Francisco, at o Rio
Grande do Sul
II
- Intermediria -
corresponde s bacias do
Paran e do So Francisco
III - Vertente Amaznica -
Bacia Amaznica e
grande parte do Nordeste semi-rido (que

no pertence bacia do So Francisco)
IV - Depresso Platina - Pantanal matogrossense
ou Bacia do Paraguai
1926
RoyNash
Baseia-se unicamente no relevo e evita criteriosamente a expresso "regies naturais". Prope as

provncias fisiogrficas:
I
- Altiplanos Guianeses
II
- Plancie Amaznica
III - Planalto Central

IV - Cordilheiras Martimas
V - Plancies do alto Paraguai
VI - Plancies Litorneas
94
06

Data
1926
Autor
Pe. Geraldo Pauwels
Caractersticas
- Adota as regies naturais e se abstrai das divises
polticas.
- Prope:
I - Amaznia (Acre, Amazonas, Par, Oeste do
Maranho e as partes setentrionais de Gois
e Mato Grosso)
II - Regio das caatingas (Cear e parte dos Estados do Maranho, Piau, Rio Grande do
Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, Minas Gerais, "talvez" parte de
Gois e Mato Grosso at o Tapajoz
N 9 Regies
~6
III - Planalto Meridional (Mato Grosso, Gois, Minas Gerais, So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul)
IV - Litoral (terras situadas entre o planalto brasileiro e o Atlntico), desde o Cabo de So Roque no Rio Grande do Norte at o Rio Grande
do Sul, onde a Serra Geral inflete para o
Oeste
V
- Regio uruguaio - brasileira (prolongamento

dos pampas platinos)
VI - Plancie do alto Paraguai ou Gro Chaco Brasileiro (prolongamento do Gro Chaco Boreal
da Bolvia)
- Importante pela clareza com que afirma o conceito
de regio natural
1927
Pierre Denis
Em "Amerique du Sud" utiliza diviso regional

bastante semelhante quela de Delgado de Carvalho
- No subdivide nenhum Estado, exceto a Bahia, face sua preocupao em aproximar-se das regies
naturais.
- Prope:
I
- Amaznia
II - Nordeste
III - Planalto Meridional
IV - Planalto Central
1937
Betim Paes Leme
- Tambm semelhante quela de Delgado de Carvalho. Baseia-se em "zonas estruturais" e no em

regies naturais e cria as chamadas zonas intermedirias ou de transio.
- Prope:
I
- Z o n a de sedimentao: Acre, Amazonas e
Par
II - Zona intermediria: Maranho e Piau
III - Z o n a
estabilizada, por peneplanizao:
Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco e Alagoas
IV - Zona intermediria: Sergipe e Bahia
04
95
Cadernos
IPPUR/UFRJ,
1993

Data
Autor
Caractersticas
- Zona de reajustamento isosttico atual (serras
cristalinas): Minas, Esprito Santo, Rio de Janeiro e Distrito Federal
N 9 Regies
07
VI - Zona estabilizada (grandes derrames de rochas eruptivas): So Paulo, Paran, Santa

Catarina e Rio Grande do Sul
VII - Zona de eroso (Planalto Central): Gois e
Mato Grosso
1938
Base para a elaborao do Anurio Estatstico Brasileiro, adota a regionalizao do Ministrio da

Agricultura:
Conselho Nacional de
Estatstica
05
- Norte: Acre, Amazonas, Par, Maranho e

Piau
II - Nordeste: Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco e Alagoas
III - Este: Sergipe, Bahia e Esprito Santo
IV - Sul: Rio de Janeiro, Distrito Federal, So
Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande
do Sul
V - Centro: Mato Grosso, Gois e Minas Gerais
Respeito aos limites poltico-administrativos estaduais
Diviso regional da
Inspetoria Federal
das Estradas
Diviso feita antes de 1939

Prope:
I - Norte: Acre, Amazonas, Par, Maranho,
parte Piau, parte Norte Gois e Mato Grosso
II - Nordeste: Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, quase
toda Bahia e parte extremo norte de Minas
Gerais
III - Sudeste: Distrito Federal, Rio de Janeiro, Esprito Santo, So Paulo, quase todo Minas
Gerais, parte do Sul da Bahia, Gois e Mato
Grosso
IV - Sul: Paran, Santa Catarina e Rio Grande do
Sul
Ezequiel Cndido de
Souza Brito
Prope esta regionalizao antes de 1939 em seu

"Zonas naturais dp produo brasileira em suas
relaes botnicas e dendrolgicas".
Prope 6 (seis) zonas:
I
II
- Zona da borracha e da castanha: Par, Amazonas e Acre

- Zona do Acar, fumo, cacau, manioba e algodo: do Maranho Bahia
III - Zona do caf e laticnios: Minas Gerais, Esprito Santo, Rio de Janeiro e So Paulo
IV - Zona do Mate, do pinho, da aveia: Paran e
Santa Catarina
96
04
Cadernos
IPPUti/UtKJ,
Ano Vil, n- 1, t\or. 1 yyj

Data
Caractersticas
Autor
V
- Zona do trigo, da vinha e do gado: Rio Grande do Sul

VI - Zona central: produtos diversos, gado, etc Mato Grosso e Gois
1939
1939
MoacirM.F. Silva
Conselho Tcnico de
Economia e Finanas
A partir da diviso de Delgado de Carvalho, cria

apenas as "zonas de transio" propondo 8(oito)
regies
respeita as divises poltico-administrativa dos Estados
Prope "zonas geo-econmicas":

I - Norte: Acre, Amazonas, Par, Maranho e
Piau
II - Nordeste: Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia
N 9 Regies
06
05
III - Sudeste: Espirito Santo, Rio de Janeiro, Distrito Federal,

IV - Sul: Paran, Santa Catarina e Rio Grande do
Sul
V - Centro: Gois e Mato Grosso
- Respeita as divises poltico-administrativas dos
Estados
1940
IBGE
Representa o primeiro esforo para uma sistematizao de uma diviso regional do Brasil
O critrio o das regies naturais. Define Grandes
Regies, Regies, sub-regies e zonas fisiogrficas (unidades menores), estas definidas por caractersticas socio-econmicas. So definidas 5 grandes Regies, 30 Regies, 79 sub-regies e 22 zonas fisiogrficas
05
Respeita os limites poltico-administrativos dos Estados. calcada tambm na diviso de Delgado de

Carvalho. Torna-se regionalizao oficial e vai durar at a dcada de 70
! - Norte
- Nordeste
- Centro-Oeste
- Sudeste
-Sul
1941
Fbio Macedo Soares

Guimares
1968
IBGE
Apia-se na diviso regional de Delgado de Carvalho procurando reconstituir as "regies naturais"

e abastraindo-se dos limites estaduais
Define tambm 5 (cinco) grandes regies
05
Diviso do Brasil em micro-regies homogneas.

360 unidades homogneas (micro-regies homogneas)
28 na Regio Norte
30 na Regio Centro-Oeste
97
Cadernos
IPPUR/UFRJ,
Ano VII, ri-' I , Abr.
1993

Data
Caractersticas
Autor
127 na Regio Nordeste

111 na Regio Sudeste
64 na Regio Sul
1974
N Regies
360*
Regies Funcionais Urbanas
IBGE
define reas de influncia das metrpoles e as hierarquias: Metrpole nacional, metrpole regional,
metrpole regional incompleta e centros regionais
1988
IBGE-Regionalizao
atual
I
II
- Regio Norte: Amazonas, Par, Acre, Rondnia, Roraima e Amap

- Regio Nordeste: Maranho, Piau, Cear,
05
Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco,

Alagoas, Sergipe e Bahia
III - Regio Centro-Oeste: Mato Grosso, Mato
Grosso do Sul, Gois, Tocantins, Distrito Federal
IV - Regio Sudeste: Minas Gerais, So Paulo,
Esprito Santo, Rio de Janeiro
V - Regio Sul: Paran, Santa Catarina e Rio
Grande do Sul
Jbservao Final
Esta reconstituio no esgota evidentemente as mltiplas regionalizaes especficas propostas para o
Brasil
* Tratam-se de micro-regies homogneas.
RESUMO
A partir do exame de diversas propostas de diviso regional do Brasil, o artigo levanta temas para
reflexo acerca- do espao enquanto objeto de estudo da Geografia. Tais temas relacionam-se aos seguintes aspectos: evoluo do conceito de regio no Brasil; dimenses escalares da Geografia, nas condies tcnico-cientficas atuais; desintegrao do territrio e da regio e valorizao do lugar; e regio
como categoria ideolgica.
ABSTRACT
Departing f om the examination of the diverse proposals on the brazilian regional division, the article
brings out themes for a reflexion concearning space meanwhile object of Geography studies. Such
themes are related to the following aspects: evolution of the brazilian region concept; relative
dimensions of Geography, in present technical-scientific conditions; territorial and regional
desintegration and area increase of alue; and region as an ideological category.
98
L,aaernos
i r r ui\/
ur
i \ j , niu
Pasrgada1 revisitada: o direito e os estudos urbanos

Eduardo G. Carvalho*
Introduo
Na tradio dos estudos urbanos, a dimenso jurdica bastante negligenciada. O prprio termo 1-gal, quando referenciado nos trabalhos, aplica-se indiferenciadamente a atos do Executivo, do Legislativo e do Judicirio. A pouca ateno dada ao tema contrasta com a profuso de investigaes na rea
das polticas pblicas e do executivo em geral. O Legislativo tambm recebeu
alguma ateno no curso da Constituinte federal e dos processos legislativos
que detonou. Pode-se, todavia, afirmar que o direito no constitui auida um
objeto, ou uma perspectiva de anlise, no mbito dos estudos urbanos.
A razo deste fenmeno no se atribui apenas negligncia dos estudiosos. Eia se ancora no autoritarismo brasileiro que descaracterizou a diviso
formal de poderes com o super dimensionarnento do Executivo como tambm dissolveu a noo de estado de direito, ou seja, a idia de que existem
regras que antecedem e inspiram a atuao dos poderes constitudos, e que os
cidados, sentindo-se lesados, podem reivindicai.
Curiosamente, no processo de democratizao, os movimentos organizados expressaram seu repdio ao autoritarismo atravs da idia de participao.
Em suas propostas paia a Constituio federal, como paia diversas constituies estaduais e leis orgnicas, evidenciou-se a idia de que os governos devem ser controlados atravs da presena da populao no Executivo. Essa
participao sob a forma de conselhos, na maioria da propostas teria a
funo de referendar, ou no, as polticas propostas, e, neste sentido, no era
um mero rgo consultivo.
Essa crtica ao autoritarismo, produziu um modelo poltico que se traduzia
no na diviso dos poderes, mas sim na nfase ao Executivo. Paralelamente, a
proposta colocou em questo as formas de representao tal como as conhecemos, e, em especial, a funo do Legislativo: se a populao participa diretamente do governo, qual o papel dos representantes? Alm do mais, o modelo
ignorou a diviso social do trabalho e pressups a populao em permanente
disponibilidade para a participao poltica, numa espcie de planto cvico.
* O autor professor do IPPUR/UFRJ.
99
Ano VII,ri-'I, Abr. 1993
Dada a diversidade da popu.ao urbana, e de suas demandas, mais reai

pensar que s u a s reivindicaes fossem primordialmente endereadas ao Judiciiio. O c u r i o s o , entretanto, que os movimentos de contestao no conseguuam e l a b o r a r uma viso sobre o judicirio, e nem propostas que facilitassem o uso d o s remdios legais pela populao.
Tal f a t o ancorou-se numa explcita descrena 110 Judicirio por parte das
assessorias jurdicas aos movimentos populares. Essa descrena funda-se numa p r e s s u p o s i o de que a justia uma forma de dominao incapaz de
atender a a m p l o s setores da sociedade, e de resolver os conflitos a contento.
Estes a s s e s s o r e s identificam-se com uma corrente que vem sendo coniiecida
como d u e i t o insurgente (Carvalho, 1991). Muito embora advoguem sob os
princpios d o uso criativo dos instrumentos legais, as assessorias tm, cada
vez mais, resolvido os conflitos no mbito do Executivo. Exemplo disto so as
lutas de terras urbanas, que deixam os processos de reintegrao congelados,
enquanto o Executivo procede com desapropriaes para assentamento das
pessoas (Carvalho, 1991).
De qualquer forma, findo o perodo autoritrio, a visibilidade da dimenso
legal i n e g v e l seja no tratamento da questo urbanstica estrito senso (pianos diretores;, seja nas questes urbanas mais difusas, tais como a violncia e
a proteo ambiental. Tal visibilidade, todavia, no se traduzia em pesquisas,
e nem em investimentos no mbito dos programas de planejamento urbano;
mas, cabe lembrar, refere-se produo do Legislativo, nos diversos campos,
e implementao de polticas pblicas pelo Executivo. O Judicirio permanece na sombra. Seu esquecimento constitui, tambm, um problema poitico e
no s analtico. A meu ver, qualquer projeto de democratizao deve passar
pelo Judicirio e pela propalao da sentena. Se os juizes forem poupados da
obrigao de decidir os conflitos, o Judicirio permanecer sempre alheio s
questes ditas sociais. Ora, os juizes devem ser obrigados a se confrontar com
o efeito social de seus atos.
Este aiheiamento institucional das questes jurdicas urbanas torna-se cada vez mas difcil de se sustentai', j que os cursos de Direito comeam a se
voltar paia esses temas, seja auavs de programas de Dueito Urbano, seja
atravs de disciplinas especficas em seus cursos regulaies da graduao. Em
decorrncia de tal valorizao acadmica, a mvisibilidade, at hoje vigente,
tende a desaparecer.
Estudos
urbanos:
A geografia urbana, a economia urbana, a sociologia urbana e o urbanismo tm uma tradio de estudos urbanos entre os pesquisadoies brasileiros,
ma fotografia sobre estes estudos est no banco de dados URBANDATA
(Valadares, 1991). Esta tradio privilegiou determinados assuntos, como, por
exemplo, estrutura urbana e metropolitana, estrutura econmica, habitao,
processo de urbanizao, sistema urbano, migraes, pobreza urbana, movimentos sociais etc.
Alguns temas, embora nitidamente urbanos, tm recebido pouca ateno.
Dentre eles, destacam-se o Dueito e a Justia. A dimenso legal, muitas vezes, insinua-se nos trabalhos, sem merecer at agora, uma sistematizao, e sem
100
Cadernos i f f u t \ t ur^j,
miu > <<, ,t
conformar uma preocupao consolidada de pesquisas. Observa-se assim, nas

mvesugaes em curso, alguns lemas recorrenies, tais como a propriedade urbanstica, a formulao e implementao de legislao sobre uso do solo, os
uibuios, que convidam a um investimento mais srro. De diversas ormas, as
anlises traduzem um certo ceticismo com relao ao Direito. A lei empecilho paia a implementao de poltica e, quando ela uaduz interesses legtimos,
no implementada. Nesse senudo, os investigadores se aproximam dos assessores do direito insurgente.
Como este ceticismo no resultou em estudos especficos, ouso sugerir
que ele aponta para uma direo rica a ser explorada pela pesquisa. Acredito
que a dimenso da aplicao da lei e de sua eficcia poder consubstanciar
uma nova perspectiva de estudos, e que no poder prescindir do aporte da
rea especfica das cincias jurdicas.
Alguns temas j debatidos que podem ganhar a denominao de emergentes neste mbito dos estudos urbanos permitem que a anlise seja ampliada paia contemplar a dimenso legal. Dentre eles, a regulamentao do
uso do solo, a ecologia e a violncia so alguns exemplos que pedem a considerao dos analistas.
Os temas
emergentes
Recentemente, os especialistas urbanos debruaram-se sobre temas legais,

de diversas formas, a propsito do movimento pela reforma urbana e a Constituio. As anlises ressaltaram o carter central dessa luta contia o centralismo poltico. Elas registram, ao mesmo tempo, a construo de uma nova cidadania auavs da participao popular 11a vida poltica, que apoiou-se no
apenas na afirmao formal da igualdade, mas, sobretudo, na formulao de
novos direitos que traduziam as necessidades da populao, segundo os assessores jurdicos, em lermos legais.
Assim, pode-se observar a emergncia de reivindicaes das associaes
de moradores das grandes cidades brasileiras, em termos de direitos: acesso ao
solo, educao, sade, saneamento, transporte. Neste sentido ainda, as lulas
propunliam uma gesto democrtica da cidade, articulando questes at ento
isoladas tais como cidadania e espao urbano.
Permanece, portanto, a questo sobre o Estado poder responder a tars demandas. A consubstanciao da funo social da propriedade, por exemplo,
atravs dos pianos diretores, constitui, desde j, um tema de reffexo, tanto
quanio a regulamentao dos novos instrumentos constitucionais, inclusive os
de direito tributrio, como na aplicao das normas nas polticas pblicas, e
110 cotidiano da populao.
Vrias preocupaes ecolgicas, por outro lado, encontram eco nas investigaes urbanas. Questes tais como a proteo de mananciais, tratamento
de lixo, impacto de grandes obras sobre o meio urbano, esgotamento sanitrio
tm interessado aos especialistas h algum tempo, muito embora no tenham
necessariamente sido vistas enquanto problema ambiental, ou de proteo da
natureza. A elaborao da legislao municipal de proteo, e sua implementao auavs de investimentos e da fiscalizao, est ainda para ser registrada
de forma mais sistemtica.
101
Alguns estudos, ainda, voltam-se paia a populao e registram diversos

tipos de violncia: grupos de extermnio, violncia da polcia, contraveno,
crime organizado. Os estudiosos, se algum consenso h, tm indicado o abuso
de podei por parte da polcia. Tais registros, todavia, demandam uma investida sistemtica nesta rea, que poder explorar aspectos tais como a aplicao
da legislao penal, o papel da polcia, num espao sabidamente diferenciado.
As pesquisas
existentes
Poucas so as investigaes existentes. Elas privilegiaram os conflitos de

terra e, neste sentido, mtroduziram, na reflexo sobre lutas urbanas, as formas
institucionais de soluo de conflitos. Esses trabalhos tiliaram-se perspectiva do paralelismo jurdico de Santos (1977). Sua pesquisa sobre a favela do
Jacarezinho que o autor chamou de Passrgada, na etnografia bastante
conhecida. Uma investigao desenvolvida pelo Departamento de Pesquisa e
Documentao da Seccional Rio de Janeiro da OAB, em 1986, trabalhou com
os pressupostos terico-metodoigicos do paralelismo jurdico de Santos, e
que lida com a idia de que o direito no singular (monismo), mas plural 2 .
Os trabalhos de Moura (1990) e Falco (1984) sobre ocupaes de terras no
Recife, e o de Rodrigues (1987) tambm tm a mesma filiao terico-metodolgica.
Polemizando com este recorte, investigando lutas de terras no Rio de Janeiro, entendo que o pluralismo reduz a justia a uma dualidade Direito dominador - Direito dominado, e proponho a idia de uma produo mltipla de
"legalidades" na sociedade, que chamo de sensibilidades legais (Carvalho,
1990). Essas sensibilidades articulam as formas como os homems compreendem sua relao com a terra (que nem sempre um diieno), e os modos de resoluo dos conflitos fundirios.
Aiguns tericos tambm tm trabalhado com a violncia e a polcia, calcados em investigaes de campo. Dentre eles destaco Zaiuar (1983) e Lima
(1988), seguindo a tradio do trabalho de campo antropolgico, e ainda
Coelho (1987), no campo vizinho da micro-sociologia.
Concluso
No pretendo desenvolver um programa de pesquisas sobre a cidade,
manena de Park. Meu intuito apenas o de chamar a ateno para uma rea
disciplinai' muito importante e paia temas at ento ignorados entre os estudiosos do urbano.
Ao identificai - essa possibilidade de investigao, pretendo apenas contribun' para estender a interdisciphnaridade que caracteriza os programas de planejamento urbano, e ampliai o leque de um dilogo que se mantm, at agora,
limitado a algumas disciplinas. Tal dilogo deve incluir a reflexo sobre a
produo das leis. Quero, todavia, enfatizai - , principalmente, que o Judicirio
deve ser includo nas investigaes, seja em funo do processo de democratizao, que no pode prescindir dele, seja pela importncia - decisiva que
eie tem na soluo de conflitos e que no tem recebido a devida ateno.
102
CadernosIPPUR/UFRJ,
Ano Vil, n- i.nur.
i yj
NOTAS
' Nome usado por Santos (1977) para identificar a favela do Jacarezinho, onde o autor desenvolveu seu
trabalho de campo, que resultou na proposta terica do paralelismo jurdico.
2 Para a doutrina que sustenta nosso ordenamento jurdico, o Direito nico, ou seja, aquele sancionado pelo Estado. Durante a unificao dos Estados europeus, entretanto, algumas questes jurdicas
emergiram quando diferentes ordenamentos, soberanos at a unificao, passaram a coexistir numa
mesma o ganizao poltica. Tais fenmenos foram estudados partindo do pressuposto da existncia de
uma pluralidade de direitos. Essa perspectiva caracterizou os trabalhos no mbito da sociologia do direito entre ns.
CARVALHO, E.G. Direito e necessidade. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 1990. Dissertao de Mestrado.
CARVALHO, E.G. Cidadania em horrio integral. Cincia Hoje, Rio de Janeiro, v. 12, n. 71, p.
50-52, 19-1.
CARVALHO, E.G. Direito Insurgente. Salvador: ANPUR, 1991. Trabalho apresentado no IV- Encontro Anua] da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e
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C O E L H O , E.C. A oficina do diabo. Rio de Janeiro: Espao e Tempo, 1987.
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XII- Encontro Anual da ANPOCS.
MOURA, A.S. Terra do Mangue. Recife, Massangana, 1990.
RODRIGUES, J.A.S. Cultura da violncia: um estudo de caso. Campos do Jordo: ANPOCS, 1987.
Trabalho mimeografado apresentado no XI 2 Encontro Anual da NPOCS.
SANTOS, B.S. The law of the oppressed: the construction and reproduction oflegality inPasargada.
Law and Society Review, v. 12, 1977
VALADARES, L.P. e t a l . 1001 teses sobre o Brasil urbano. Rio de Janeiro, URBANDATA, 1991.
ZALUAR, A. A mquina e a revolta. So Paulo: Brasiliense, 1985
RESUMO
O artigo fala do papel das questes jurdicas, no tratamento da problemtica urbana. Visa preencher uma lacuna, pois que, durante o regime autoritrio, as atenes voltaram-se, predominantemente,
para os poderes Executivo e Legislativo. Prope, ainda, uma discusso acerca do aspecto legal entre as
disciplinas que tratam do urbano.
ABSTRACT
The article talks about the jurdical questions role in the urban problem. It aims at filiing a gap, as
far as, during the authoritarian regime, ali the attention turned, predominantly, to the Executive and
Legislative powers. It also suggests a discussion on the legal aspect, among the disciplines which deal
with the urban.
103
Homenagem a Eduardo Guimares Carvalho

Perdemos um amigo, um colega O IPPUR perde um profissional que muito contribuiu para a sua
construo Nem todos perceberam a lealdade, a competncia e a lucidez com que atuou entre ns. Talvez porque seu jeito mineiro, discreto, pouco afeito s disputas, no tenha permitido que seu trabalho
ganhasse a visibilidade que merecia. Em seu nome, gostaramos de assinalar o legado que nos deixou.
Ligao do IPPUR com a Sociedade
Advogado, arquiteto, entrou no ainda PUR como aluno, em 1985, trazendo a experincia de alguns anos de militncia junto Pastoral de Favelas. Quando esta se desfez, por volta de 1988, tentou
trazer todo o grupo para o IPPUR, como forma de continuar o trabalho de assessoriaaos movimentos
sociais. No sendo possvel esta soluo institucional, fundou com os amigos O Centro de Defesa dos
Direitos Humanos Bento Ribio - CDEBR com o qual fizemos um convnio de colaborao, e atravs
dele trouxe para o IPPUR alguns projetos que abriram entre ns o trabalho de assessoria. Um antigo
objetivo nosso, cujos primeiros passos foram dados atravs de Eduardo.
Os dois projetos que instauraram o trabalho de assessoria no IPPUR tiveram a iniciativa de
Eduardo. O projeto "Chcara do C u " , que deu subsdio aos moradores numa ao de usucapio, realizado em colaborao com o CDEBR, o segundo, um projeto de assessoria populao atingida pela
construo de barragens projetadas no Vale do Paraba, no Rio de Janeiro. Demanda formulada ao
CDEBR e trazida ao IPPUR por Eduardo.
Por estes dois projetos, Eduardo tornou-se bolsista do IPPUR, pela UFRJ. O trabalho de assessoria pde ento se consolidar, surgindo outras iniciativas como a assessoria ao movimento de legalizao
dos loteamentos da Zona Oeste e Federao das Associaes dos Moradores de So Joo de Meriti na
eleborao de uma proposta de Plano Diretor.
Trabalho
Intelectual
Sua tese, publicada sob o ttulo O Negcio da Terra, lanada pela editora da UFRJ, terceira tese
publicada pelo IPPUR, constitui-se numa fecunda contribuio para o nosso campo de conhecimento.
Ela tem duas marcas maiores: o rigor e a originalidade, qualidades absolutamente fundamentais na
produo intelectual e que certamente foram decisivas para que o Conselho Editorial da nova Editora
da UFRJ decidisse lan-la como sua primeira publicao.
Tendo conseguido descrever, por dentro, um conflito social e jurdico gerado pela invaso de
terrenos pertecentes ao ento IAPAS, descrio esta que revela a argcia do antroplogo e a imaginao do socilogo, e do qual participou como assessor de Pastoral, deixa-nos algumas questes, polticas
e intelectuais, da maior pertinncia.
Nos ltimos tempos, observa-se, no Brasil, a emergncia de uma nova dimenso do conf ito social urbano, uma vez que as lutas sociais pelo direito cidade no se expressam mais nos pares movimento versus poder Executivo e revindicao versus cooptao. Nos anos 80, sobretudo com o processo
constituinte, ocorreram a expanso e a consolidao da esfera jurdica, como novo campo de luta pela
cidadania, gerando novas dualidades, a saber: movimento versus poder Judicirio e direito versus necessidade. Eduardo nos aponta, atravs de seu estudo, que est e m gestao uma nova questo, ou seja,
a questo judiciria, no, apenas pela existncia de uma ntida inadequao do sistema jurdico brasileiro s novas noes sociais de Direito, elaboradas e legitimadas nas lutas, mas tambm pela inexistncia de qualquer controle social sobre este poder.
Por isso mesmo, e esta, a segunda questo que nos deixa, ganha relevo o outro papel - um ator
chamado assessor do movimento, que aqui poderamos tambm chamar de planejador crtico, de esquerda, etc. Em sua tese, embora na dupla condio de sujeito e objeto de conhecimento, Eduardo nos
deixa uma inquietante reflexo sobre o sentido e efeito da interveno deste ator, que com a multiplicao das chamadas O N G ' s tornou-se uma profisso. Despachantes dos movimentos ou educadores cvicos do povo? E m sua crtica, Eduardo recupera a importncia deste trabalho na construo de uma ordem social mais justa, antes de mais nada, como tcnicos competentes ha traduo das reivindicaes
daqueles cujo acesso cidadania est bloqueado, e na transformao democrtica da prtica judiciria.
Esse o legado intelectual que Eduardo nos deixa e que devemos reconhecer e desdobrar: que
possvel ser um intelectual rigoroso e crtico com a sua prpria prtica e, ao mesmo tempo, engajado na
luta social do seu tempo; que possvel um processo coletivo de conhecimento e de ao, fundado na
lealdade, na fraternidade e na paixo pela vida.
Luiz Csar de Queiroz Ribeiro
Luciana Corra do Lago
Adauto L. Cardoso
Roberto Pechman
104
DEBATES
Organizaes no-governamentais: os novos agentes do desenvolvimento*

Bishwapgai Sanyai**
Traduo:
Dulce Portho Maciel
Maria dei Carmen Sacassa Gutierres
Introduo
comum a afirmao de que as polticas voltadas par a as populaes pobres requerem prticas de "desenvolvimento a partir de baixo". Essas, por sua
vez, exigem o concurso de organizaes no-governamentais, cujas prioridades organizacionais e formas de atuao so diametralmente opostas s das
instituies "de cpula". Segue-se a argumentao de que, diferentemente das
instituies estatais e das empresas privadas que presumidamente so dirigidas
seja pelas necessidades de controle social, seja pela obteno de lucros, as
ONGs esto supostamente interessadas, antes de tudo, no desenvolvimento da
comunidade. E nesse esforo, as ONGs, ao contrrio do Estado, no se
apoiam em foras coercivas e tambm no adotam procedimentos visando lucros, como o caso das empresas. Ao contrrio, as ONGs contam exclusivamente com as unies de solidariedade entre membros da sociedade civil, que
foram alcanadas atravs de formas descentralizadas de administrao, sustentadas pela participao voluntria local.
Um segundo pressuposto, consoante com o primeiro, era de que, para serem verdadeiramente efetivas, as ONGs deveriam funcionar de modo independente, tanto das instituies estatais como das empresas. A necessidade de
sua autonomia foi discutida da seguinte forma: primeno, se viessem a trabalhai" articuladamente com o Estado, eventualmente poderiam ser controladas
ou cooptadas por ele, perdendo assim sua legitimidade e efetividade; com empresas privadas, veriam-se mfluenciadas pelas motivaes do lucro, o que
ocasionaria uma degenerao nos vncuios solidrios da comunidade, uanslormando-os em relaes de troca, baseadas no mercado; finalmente, essa autonomia, tanto em relao s instituies estatais como s empresas, encorajaria sua auto-suficincia, auto-dependncia e inovao social, aumentando as
possibilidades de auto-reproduo dessas formas institucionais com base no
povo
(grassroots-based).
* Trabalho apresentado pelo autor quando de sua visita ao IPPUR, em 1992. Refere-se basicamente s
ONGs no contexto especfico da ndia.
** Professor do M.I.T. (E.U.A.).
105
1993
Superioridade das ONGs sobre as Instituies Estatais

Havia outras razes pelas quais as ONGs eram tidas como melhor equipadas que as instituies estatais para promover o "desenvolvimento a partir de
baixo". As razes, que vamos enumerar em seguida, no s enfatizavam as
qualidades positivas das ONGs, como tambm insinuavam que as instituies
estatais careciam de todas essas qualidades. De tato, a crtica sobre as instituies estatais, que se enconuava implcita na exaltao das ONGs, ia mais
alm: paia cada qualidade positiva das ONGs, as instituies estatais eram reuatadas como portadoras de uma qualidade negativa. Essa imagem "mocinho/bandido" (,good guy/bad guy), das ONGs e do Estado, serviu bem aos
interesses das primeiras: conferiu-lhes uma identidade completamente distinta
daquela atribuda ao Estado - uma identidade que elas usaram, efetivamente,
para a mobilizao de recursos de comunidades doadoras nacionais e internacionais, que se achavam desiludidas com o desenvolvimento dirigido do alto,
pelo Estado.
Destacam, pelo menos, cinco argumentos em favor das ONGs:
(i) Em razo do seu pequeno tamanho, as ONGs eram menos burocrticas em suas operaes do que o Estado; e, sendo assim, elas podiam ser mais adequadas ao atendimento de necessidades especializadas, mais eficientes nas operaes, e mais inovadoras em suas respostas aos problemas locais.
(ii) Devido sua base local, as ONGs estavam mais prximas do
"povo" e compreendiam melhor suas necessidades. Nesse argumento,
estava implcita a suposio de que lderes e voluntrios das ONGs
pertenciam localidade, mas no se vinculavam nem elite local nem
aos agentes governamentais locais conhecidos como corruptos e ansiosos pela apropriao dos benefcios advindos dos esforos pelo desenvolvimento. Conurias a tais possibilidades, as ONGs envolviam o
"povo" em seus processos de deciso e encorajavam a participao
aberta dos pobres, tanto na concepo, como na execuo de projetos
de desenvolvimento de baixo para cima (bottom-up). Em contrapartida, isso tazia das ONGs representantes do "povo", que geralmente
carece de qualquer controle sobre seus governos.
(uij Em razo do profundo conhecimento das ONGs acerca de recursos locais e tecnologia nativa, elas podiam identificar solues inovadoras e baratas para enfrentar os problemas locais, sendo tambm
melhores que o governo em aprender com seus prprios fracassos e
erros. A reduzida rea de sua atuao, a natureza descentralizada e de
baixo para cima de seus processos internos de deciso, e o profundo
envolvimento dos voluntrios produziam a flexibilidade exigida para
uma rpida aprendizagem organizacional. Todas essas qualidades
contrastavam, nitidamente, com as da rgida e gigantesca burocracia,
que impunha solues de cima para baixo, e que nunca aprendeu com
seus erros colossais.
(iv) Devido sua dissociao do Estado e das empresas, as ONGs
no eram coercivas, nem perseguiam lucros. Antes, elas estavam ge106
Cadernos IFfUK/UtKJ,
nno vn, n- i, nvi.
nuinamente interessadas em elevar a conscincia poltica e em melhorar as condies econmicas do "povo". Esse duplo objetivo exigia
projetos abrangentes, concebidos para aliviar a pobreza econmica e a
falta de poder poltico, resultantes de uma srie de fatores interligados. As ONGs seriam particularmente qualificadas para a administrao de projetos integrados, porque, diferentemente dos ministrios de
governo, por natureza setorializados, as ONGs atuam a partu de uma
concepo global, multi-setonal, de desenvolvimento,
(v; Embora funcionassem autonomamente, em relao ao Estado e aos
partidos polticos, as ONGs podiam neutralizar o efeito regressrvo das
polticas governamentais, iniuenciando na implementao de tais polticas a nvel local. O pressuposto subjacente a esse argumento era de
que as polticas governamentais, geralmente mal elaboradas e igualmente mal implementadas, podiam ser repelidas a nvel local, no pela
oposio de partidos polticos, mas pelos giupos de solidariedade liderados pelas ONGs. Tal oposio a nvel local, eventualmente poderia aumentai a sensibilidade dos planejadores do governo para as necessidades e limitaes locais, e talvez eles tambm, a longo prazo,
pudessem incorporar essa "aprendizagem por oposio" na lormulao de melhores polticas.
Os Limites das ONGs
Depois de cerca de quinze anos e de mais de mil projetos, o impacto econmico do mtodo de baixo para cima tem sido marginal. Salvo poucas excees M, esses projetos, nem proporcionaram oportunidades de emprego e obteno de salrios a um grande nmero de pessoas, nem foram capazes de aumentar significativamente a renda dos poucos afortunados que receberam emprstimos com facilidade. So muitos os obstculos ao xito desses projetos.
O principal, todavia, tem sido a falta de demanda para bens e servios produzidos por pequenos empreendimentos, que contou com a contribuio do baixo nvel de crescimento da economia como um todo, na maioria dos pases em
desenvolvimento, durante a ltima dcada. Essa conexo entre o desempenho
econmico global de um pas e os projetos chamados de baixo para cima, entretanto, nunca foi considerada pela maioria dos proponentes do desenvolvimento a partir de baixo, em pane, porque supunham que a economia de "top o " (at the top) no estava vinculada economia da "base interior" (at the
bottom).W E, os poucos que acreditavam existir tal relao, argumentavam
que ela resuitava na explorao dos pequenos produtores, localrzados na parte
inferior da economia e que, portanto, no deveria ser promovida.(3'
O impacto poitico desses projetos tem sido ainda menos notvel que o
seu impacto econmico. Embora os grupos de solidariedade tenham funcionado razoavelmente bem, em muitas circunstncias, eles serviram principalmente
como grupos de presso social, para garantir a resutuio de emprstimo* por
parte de seus membros.1W No houve nenhum caso de meu conhecimento, em
que os grupos de solidariedade tenham funcionado como organismos poltrcos,
unindo-se paia pressionar qualquer elite ou governo local. Isso verdadeiro
107
tambm paia os poucos projetos economicamente bem sucedidos, como foi o

caso do Grameen Bank/ 5 )
A falta de impacto poltico dos projetos de baixo para cirna pode ser atribuda a pelo menos duas causas. Primeiro, para serem implantados com xito,
os projetos freqentemente requeriam o apoio da elite locai, cujo poder poltico no podia ser desafiado. Em vrios casos, a elite locai pode capturar alguns
dos benefcios dos projetos, em troca de seu apoio. Segundo, esta no poderia
ser enfrentada, porque as ONGs que implementavam tais projetos, usualmente
no tinham vnculos institucionais com os partidos polticos ou com o governo, o que no foi um descuido da parte das ONGs. Como mencionei antes,
tais vnculos foram evitados, uma vez que poderiam reduza a autonomia das
ONGs e, conseqentemente, a efetividade de sua ao; vnculos com partidos
polticos corruptos e oportuinsLas, poderiam comprometer tanto os fins como
os meios do e paia o desenvolvimento. Mas, a falta de vnculo com o partido
poltico dominante ou, de resto, com qualquer partido deixa as ONGs sem
nenhum suporte poltico e, conseqentemente, torna-as mais vulnerveis a
chefes polticos locais e a homens lortes (strongmen).
Outro fator que contribuiu para a vulnerabilidade poltica das ONGs foi
sua inabilidade paia cooperar umas com as outras. Isto particularmente surpreendente, uma vez que as ONGs foram concebidas para representai modelos
de cooperao. Na realidade, entretanto, as ONGs tornaram-se extremamente
competitivas umas com as outras, e raramente formaram vnculos institucionais entre si. isso decorreu, sobretudo, da dependncia delas em relao a
doaes e concesses, o que levou cada ONG a proclamar a sua prpria organizao como a mais efetiva na ajuda aos pobres. Em apoio a tais declaraes,
cada uma tentava demonstrai, comunidade doadora, como ela havia, sozinha, alcanado sucesso na concepo e implementao de projetos inovadores.
A ausncia de cooperao entre as ONGs, e tambm a sua indisposio
para estabelecer vnculos institucionais com o governo, limitaram enormemente o impacto de suas atividades. Quando muito, seus esforos produziram
pequenos projetos isolados, que requeriam apoio institucional necessrio paia
sua reproduo em grande escala. As ONGs foram particularmente eficientes
no manejo de pequenos projetos, tora do alcance oficial; isso, muito embora
elas prprias reconhecessem que somente se sua escala de operaes fosse expandida, poderiam produzir um impacto significativo sobre o problema que
desejavam resolver.
A maioria das ONGs tentou resolver esse dilema, no por meio da cooperao com ouuas, mas pela expanso de suas prprias operaes. Nesse processo, elas perderam as vantagens comparativas de serem pequenas, e se concentraram em uma nica atividade ou localidade geogrfica. Tipicamente, elas
se desmoronaram quando a escala e ordem dos problemas tornaram-se ncontrolveis, ou quando os lderes originais foram desafiados por ouos, que se
sepataram da organizao familiar, levando consigo alguns dos seus melhores
quadros. Isso, por sua vez, tornou a cooperao entre ONGs ainda mais difcil, minadas, desse modo, na sua habilidade para criai uma forma institucional
uniticada, de base ampla e independente do governo.
108
Houve outras pequenas surpresas para os proponentes das ONGs, os quais

as haviam concebido como condutoras, a partir de baixo, de uma estratgia
alternativa para o desenvolvimento. Estas surpresas, que relaciono a seguir,
levantam questes acerca da validade das suposies em relao s ONGs
particularmente, suas foras vis--vis do governo. Gradualmente, tornou-se
claro, mciusive paia os que defendiam ferrenhamente as ONGs, que a imagem
completamente contrastante mocinho/bandido, das ONGs e do Estado, era meorreia: na realidade, nem todas as ONGs so inteiramente boas, nem o governo totalmente mau. Essa avaliao, mais complexa e sofisticada intelectualmente do que as amplas generalizaes da dcada anienor, resultou das
seguintes constataes:
(1) As prioridades que guiaram a ao das ONGs isio , presteza nas
respostas, equanimidade nos interesses, eficincia e responsabilidade
no eram to diferentes das do governo, pois, na realidade, os projetos administrados pelo governo tinham as mesmas prioridades. Havia uma diferena, entretanto, na nfase que as ONGs e os governos
davam a essas prioridades. As ONGs, geralmente, esiavam mais preocupadas com a rapidez nas respostas e com a eficincia, enquanto que
os projetos do governo consideravam a eqidade e a responsabilidade
mais seriamente.
O que explicaria essa composio dos parmetros de nfase ? Primeiro, as
ONGs estavam sendo pressionadas pelos doadores a mostrar resultados rapidamente, porque estes estavam relutantes em se concentrar na tarefa mais difcil, que seria a de prestar assistncia aos mais pobres, entre os pobres. Em
outras palavras, embora as ONGs estejam geralmente interessadas nos pobres,
raramente criam projetos dirigidos queles de mais baixa renda. A responsabilidade por esses grupos geralmente deixada a cargo do governo, enquanto
as ONGs concentram-se em grupos colocados ligenamente acima dos de baixssima renda. Segundo, apesar de as ONGs darem a impresso de serem mais
responsveis para com o povo, na realidade adotam poucos procedimentos tpicos do poder pblico, no sentido de assegurar-, paia si, maior grau de responsabilidade. A ausncia de tais procedimentos no necessariamente ruim;
de fato, isso permite flexibilidade nas operaes e tambm aumenta a eficincia dos projetos. Ultimamente, todavia, a comunidade doadora tem exigido
maior grau de responsabilidade por parte das ONGs, em relao aos gasios
dos projetos; e, no surpreendentemente, as ONGs tm resistido a essa exigncia, com base na afirmao de que a ateno dedicada a detalhes menores
toma-lhes tempo, em prejuzo de suas mais importantes atividades.
(.11; Uma segunda constatao surpreendente a respeito das ONGs particularmente daquelas que, de aigum modo, obtiveram xito na assistncia a grupos de baixa renda que elas foram dirigidas por indivduos de aita posio na escala social, com fortes vnculos embora informais com a burocracia, partidos polncos e outras instituies "de cpula". Ademais, esses lderes no optaram por fazer oposio a qualquer poltica estatal, pelo contrrio, lotam muito hbeis
em usar polticas e programas de governo existentes, para reforai'
109
1993
suas prprias organizaes. Na ladia, por exemplo, uma ONG chamada SEWA (Self Empioêd Women's Association) ajudava na distribuio de pequenos emprstimos de bancos governamentais; porm,
todas as amiias beneficiadas atravs da assistncia da SEWA, tinham
que se tornai' membros daquela organizao.
O caso da SEWA, que provavelmente uma das ONGs de maior xito na
ndia, leva-nos a uma outra concluso interessante: que os esloros de base
bem sucedidos no se fundamentam, necessariamente, em novas e inovadoras
idias, mas, em idias relativamente velhas, que podem ter sido inventadas e
utilizadas at mesmo pelo governo, nfruutramenie, em outro contexto. Ainda mais, na admmisuao de projetos de base, as ONGs bem sucedidas no
adotaram um estilo de ao totalmente diferente do usado pelo governo. Em
outras palavras, estas no segunam apenas uma sistemtica descentralizada e
participativa: seu xito deveu-se habilidade em mesclar centralizao e descentralizao de decises, cooperao e competitividade, participao em
certos aspectos e muiio pouca par ticipao em outros, nos seus projetos beneficentes.
(in) ConUrio afirmao de que as ONGs esto corretas em adotar
um enfoque integrado e multi-direcionado para aliviar a pobreza,
aquelas de maior xito, com uma ou duas excees, concentraram
seus esforos em uma nica atividade. Proposio: ao invs de se envolverem em atividades mltiplas, tais como distribuio de crditos,
treinamento, conscientizao, e assim por diante, as ONGs que geralmente tiveram sucesso em atingir um elevado nmero de famlias
pobres, realizaram uma nica tarefa sobretudo, a distribuio de
crditos. E, mesmo em casos excepcionais tal como no da BRAC,
em Bangladesh - em que uma ONG adotou uma estratgia muiti-direcionada, unidades individuais, dentro dessa, rsponsabiiizaram-se por
tarefas separadas e muito bem definidas. A coordenao dessas unidades distintas, freqentemente exigia uma estrutura interna multi-escaionada, com alto grau de centralizao na tomada de decises no
nvel mais elevado.
Um tpico relacionado: as ONGs bem sucedidas raramente comearam
por atividades mltiplas, e, aquelas que expandiram suas operaes, geralmente o lizeiam corr. a finalidade de absorver doadores de fundos, ou de obter
vantagens de programas governamentais, que proporcionassem uma fonte de
recursos elativamenle previsveis para si. Muno se tem escrito acerca do estilo competitivo dos doadores do Norte, no recolhimento de fundos para
"projetos inovadores", e a intiuncia que exercem sobre a natureza das atividades das ONGs no Sul, sobre o que no vou insistir aqui. Quanto ao papei
do Governo, mlluenciando as atividades das ONGs, uma pesquisa recente sobre o tema demonstrou que, contrrio retrica usada peias ONGs de autonomia, auto-conliana e auto-suiicincia - muitas delas contam, pesadamente,
com mltiplas concesses de variadas agencias governamentais, e que a estrutura de seus programas qualifica-se segundo tais concesses. Isto particularmente verdadeuo em relao ssia e frica; na Amrica Latina, aps
110
fatiemos irr ur\/t/nw, r\riu YJU, ti i , * . *

o colapso dos regimes autoritrios, isso lambem vem se tornando uma tendncia.
A Relao sinrgica entre as ONGs e o Estado
Embora grande parte da literatura sobre o planejamento do desenvolvimento, produzida na dcada de 1980, retraie as ONGs e o governo como detentores de qualidades opostas e ecomende a manuteno das ONGs maior
distncia possvel do governo, na realidade, a experincia do relativo sucesso
das ONGs indica que eias estiveram trabalhando em relao bem estreita com
enudades governamentais. Essa constatao, agora reconhecida, inclusive pelas prprias ONGs, acrescentou um novo elemento retrica costumeira do
"desenvolvimento de baixo paia cima". Anuncia-se que o desenvolvimento
no tlui do "topo", para baixo, nem to pouco se irradia a partir da "base". O
desenvolvimento requer uma sinergia entre o "topo" e a "base": um esforo
cooperativo entre o governo e as ONGs, cada qual com uma vantagem comparativa diferente no processo de desenvolvimento. E as empresas privadas
tanto as grandes como as pequenas, as de "topo" como as da "base inferior"
da economia tambm necessitam ser integradas com o governo e as ONGs,
paia que seja criada a sinergia exigida para o desenvolvimento de base ampla.
As empresas proporcionam um terceiro elemento de fora para o desenvolvimento de esforos: diferentemente do governo e das ONGs, elas dirigem a
sensibilidade do esforo peio desenvolvimento para as preferncias de consumidores e produtores, e injetam um senso de "disciplina de mercado" na organizao desses esforos.
Nos anos de 1980, a trplice aliana entre governo, ONGs e empresas privadas foi rara. Nas situaes em que ocorreu, teve alcance restrito na gerao
de uma dinmica acumuladora positiva. Mesmo assim, paia nossos propsitos,
talvez seja importante revisar estes casos excepcionais. Embora no sejam
amostras representativas dos esforos para o desenvolvnnento da dcada de
1980, enquanto exceo, podem proporcionar alguma luz sobre a nossa ainda
limitada compreenso quanto ao processo gerai de desenvolvnnento scioeconmico. E por essa razo que vamos narrar, em seguida, de modo breve e
esquemtico, trs exemplos dessa aliana trplice entre governo, ONGs e empresas.
O Banco Grameen ern
Bangladesh
Embora ua literatura relativa ao desenvolvimento o xito do Banco Grameen, em Bangladesh, seja atribudo somente ao esforo do Dr. Muiiammad
Yunus e sua organizao de base ampla, esse banco um excelente exemplo
de aliana iriparme, entre governo, empresas privadas e uma ONG. A origem
do banco Grameen remonta a 1976, quando o Dr. Yunus e seu colega, o Dr.
H.I. Latilee, retornando dos Estados Unidos, deram incio a uma pequena organizao, com a finalidade de conceder emprstimos a vinte e cinco agricultores pobres do Distrito Chittagong, em Bangladesh. Eles tinham como base
institucional, naquela poca, o Departamento de Economia da Universidade
de Chittagong, claramente uma instituio de "cpula", que proporcionava
lil
no apenas legitimidade, mas tambm uma fonte segura de recursos a esses

dois organizadores. Alm do mais, o Dr. Yunus foi capaz de convencer Um
banco locai a conceder emprstimos de pequena monta aos vnite e cinco agricultores, no pelo tato de estai' conduzindo um esloro de base ampla, mas
porque sua famlia linha uma longa e bem reputada relao com o banco, onde, naquele tempo, seu pai conservava, regularmente, volumosa soma de dinnerro em depsito.
Esse relacionamento prximo entre o Dr. Yunus e o banco, entretanto,
no afetou a taxa de juros cobrada pelos emprstimos. O banco havia insistido, e o Dr. Yunus concordara, que os tomadores de emprstimo teriam que
pagai' as taxas de juros vigentes no mercado. Isto conferiu uma espcie de disciplina de mercado aos modos de utilizao dos fundos, pelos agricultores.
Com a superviso rigorosa do Dr. Yunus sobre suas atividades, os agricultores foram capazes de aumentai' sua produo e devolver os emprstimos a
tempo. A escala de operaes expandiu-se significativamente quando o governo de Bangladesh provisionou o banco com assistncia tcnica e com fundos paia emprstimos a um grande nmero de pobres (famlias sem-terra).
A taxa de juros foi mantida ao nvel do mercado, e o Dr. Yunus deu continuidade a sua superviso aos beneficirios do projeto, mediante a insistncia em
que eles comeassem a economizar seus lucros, tendo em vista futuros investimentos. Quando a escala de operaes se expandiu, o governo de Bangladesh
criou um novo banco, denominado Grameen Bank, para proporcionar crditos
que permitissem um determinado aumento no nmero de clientes pobres assistidos.
Proshika em
Bangladesh
Uma forma similar de cooperao entre o governo de Bangladesh e uma

ONG, chamada Proshika, proporcionou xito a um outro esforo para aliviar a
pobreza. Nesse caso os pobres (agricultores sem-te na) foram reunidos pela
Prostiika e encorajados a adquirir bombas d'gua, que seriam usadas na irrigao, soo pagamento, a lazendas de grande e mdio portes. Esse projeto teve
sucesso por duas razes. Primeiro, o governo de Bangladesh determinou aos
bancos privados a concesso de um crdilo-em-especie aos pobres (agricultores sem-terra;, este tambm estabeleceu uma elevada tarifa paia a aquisio
pnvada de bombas d'gua, a tim de dissuadir os mdios e grandes fazendeiros
de comprarem suas prprias bombas. Por outro lado, o tamanho das glebas
desses lazendeiros no era sulicientemente grande para peimiur a aqursio
dessas bombas paia uso individual. Segundo, a Prosfiika no s organizou os
agrrcuitores sem-terra, como tambm realizou um estudo cuidadoso sobre as
possibilidades do mercado para o uso daqueles equipamentos. O estudo indicou que a introduo da cultura altamente produtiva de certas variedades de
gros havia criado uma grande demanda por irrigao, que no podia ser
atendida pelo sistema convencionai de abastecimento de gua. Quando a Proshika organizou os agricultores sem-terra em pequenos grupos, e os encorajou
a pedir emprstimos bancrios, esse estudo converteu-se em uma eletiva ferramenta de convencimento aos bancos, de que os emprstimos concedidos poderiam ter retorno. Esta compreenso astuta sobre o modo como operam as
112
1993
instituies de erdiio, somada a uma correta poltica governamental e ao esforo da ONG, produziu, para as famlias sem-terra, um aumento significativo
do nvel de renda.
t,in) Associao
de Mulheres Auto-Empregadas
na ndia
A Associao de Mulneres Auio-Empregadas (SEWA; uma das trs ONGs

de mator xito na ndia. Seu sucesso comumente atribudo irderana excepcionai da Sra. Ela Bhail, uma gandhiana conhecida por ter criado a SEWA,
contrarrando o desejo de uma poderosa liga comercial de trabalho organizado
lortemente vinculada ao Governo. Mas, quando examinada cuidadosamente, a
histria do nascimento, crescimento e sucesso da SEWA apresenta-se mais
complicada, e tambm rnars fasctnanie, que a atribuda a essa organizao
pelo saber convencionai. O exame indica que a SEWA trabalhou em estreito
vnculo com o Governo, por mais de uma vez, durante seus dezessete anos de
existncia, e, como resultado disso, teve uma significativa influncia na poltica de Governo, em relao s mulheres pobres auto-empregadas. H considervel evidncia da cooperao SEWA-Governo: a SEWA trabalhou com
bancos nacionalizados, distribuindo crditos subsidiados a mulheres pobres;
por outro lado, o governo adquiria artesanatos feitos por membros da SEWA e
os vendia em lojas administradas por ele e, ainda, hospitais e prises governamentais regularmente compravam vegetais de vendedores da SEWA. Por
sugesto da SEWA, o governo criou um sistema nacional de auxlio maternidade para mulheres pobres; similarmente, o governo apoiou um sistema de seguro de vida para mulheres auto-empregadas.
Nas narrativas popularizadas sobre o sucesso fenomenal da SEWA, o Governo da ndia jamais recebe qualquer crdito.' 7 ^ Pelo contrrio, a impresso
criada de que o governo participava somente porque fora foiado a ceder,
diante das persistentes reivindicaes da SEWA. Porm, a evidncia no oferece base a essa imagem simplista "mocinho/bandido" da SEWA e do governo indiano. Por exemplo, a disputa da SEWA pelas peas de roupa usada com
maior valor para membros seus, que as vendiam a comerciantes privados, teve
xito, em parte, porque contou com o fone apoio de um ministrio de Estado.
De modo similar, o Governo respondeu positivamente s reivindicaes da
SEWA, tornando os planos nacionais de cinco anos mais adequados s necessidades especiais das mulheres pobres auto-empregadas. Alm do mais, toi o
governo central que criou uma comisso nacional para investigar os problemas
das mulheres auto-empregadas e convidou a Sra. Ela Bhatt, dirigente da SEWA, paia participar da comisso. Na comunidade dessa ONG, na ndia, a
criao da comisso nacional geralmente contada como uma conquista da
Sra. Eia Bhatt, o papei do Governo, criando a comisso, relegado como um
mero jogo poitico por parte do ento primeiro-ministro, para capturar a consrderao das mulheres pobres.
A busca de autonomia cooperativa: a agenda de novas pesquisas
A despeito das crticas crescentes ao governo e do concomitante aumento
da popularidade das ONGs, durante as dcadas de 1970 e 1980, tornou-se
evidente, recentemente, que sem algum tipo de envolvimento estatal, os esfor113
os desenvoivimentistas das ONGs, embora bem intencionados, no poderiam

vicejar. Muito embora os defensores ferrenhos das ONGs advogassem sua
autonomia absoluta e desvinculao do governo, eles comearam a insistir em
que as ONGs deveriam trabalhai' conjuntamente com o governo. No houve,
entretanto, quaiquer reconhecimento, da parte deles, quanto tuno de suporte desempenhada pelo governo para que algumas ONGs alcanassem xito.
A discusso reiaLiva cooperao com o governo ainda repousava numa retrica anti-governamental. Isso eia exposto do seguinte modo: as ONGs no tiveram xito na gerao do desenvolvimento de base ampla e sustentvel, por
seus esforos positivos, a nvel micro, que foram afetados adversamente, e por
polticas governamentais errneas, a nvel macro. Para obter xito, a argumentao prosseguia; s ONGs deveriam influenciar as polticas a nvel macro, e isso exigiria que elas trabalhassem prximas aos patamares mais elevados de deciso poltica, limitando as suas atividades no que se refere aos pobres.
O que esperavam as ONGs, de um trabalho frutfero com o governo o
objetivo era receber suporte do governo, como nos trs exemplos mencionados atrs, ou reformar as polticas governamentais?
Uma escola de pensamento no campo do planejamento para o desenvolvimento, subscrita principalmente por economistas, argumenta que o governo
e as ONGs deveriam trabalhar- de modo a que se pudesse aproveitai', ao mximo, as suas diferentes vantagens comparativas. Por exemplo, supem-se que o
governo seja melhor preparado para a formulao de polticas e que lenha mquina administrativa paia a implementao de projetos e polticas em grande
escala. Embora as ONGs caream dessas condies, sua fora reside na habilidade que possuem paia capturai cidados que se encontram fora de alcance
do governo. Elas so melhores que o governo, no cumprimento de compromissos assumidos com os cidados e na obteno de sua participao no processo de desenvolvimento, mediante engajamento deles num processo de
aprendizagem. As ONGs opem-se s regras rgidas, estruturalmente liierarquizadas, que so as preferidas pelo governo. Os esforos paia o desenvolvimento deveriam tomar como base o aproveitamento e combinao das vantagens comparativas de ambos os tipos de instituio, e, tambm, das pertencentes ao setor econmico privado, paia assim se obter o mximo de retorno
no uso de recursos pblicos e privados.
O problema com o mtodo das vantagens comparativas o de ser normativo na sua orientao. Ele prescreve como deveriam atuar e interagu os trs
upos de msiiiuio, no explica como elas atuam de lato, e porque no atuam
do modo como deveriam. Essa deficincia do mtodo das vantagens comparativas tornou-se clara paia mim, peia primeira vez, no uanscorrer de uma pesquisa sobre o relacionamento Governo-ONG, em Bangladesh. Conclumos,
como resultado de extensas entrevistas, tanto com funcionrios do governo
quanto com lderes de ONGs, que o relacionamento Governo-ONG em Bangladesh, naquele momento histrico particular, poderia ser qualificado como
de cooperao antagnica, marcada, mais nitidamente, pelos diferentes interesses msutucionais do momento, do que por suas vantagens comparativas.
Pude observai, tambm, que os interesses de ambos os grupos mudavam ao
114
lâaernusii
vi ,.
,,
longo do tempo, em resposta a transformaes ocorridas na es limara econmica, 110 mbito institucional de leis e regulamentos e, ainda mais importante,
110 processo poltico nos nveis locai e nacional.
Uma segunda deficincia do mtodo de vantagens comparativas que ele
leva em conta apenas um aspecto da dinmica uter-instnucionai: principalmente, como cooperam as instituies de governo e as ONGs. Porm, um outro aspecto, igualmente importante da dinmica inter-insuiucional, gera uma
demanda virtualmente oposta: a necessidade das instituies de serem relativamente independentes umas das outras, o que pode exigir alguma forma de
distanciamento entre elas. Assim, a questo importante : que conjuntos de
estratgias devem ser adctados para cada tipo de instituio, no sentido de se
atingir o objetivo, duplo e contraditrio, da cooperao com autonomia? Esta
questo-chave no pode ser respondida, adequadamente, tomando-se como
base as teorias de vantagens comparativas.
Uma pesquisa estratgica em duas partes
Paia se compreende, a tenso dialtica da cooperao com auionomia,
entre o governo e as ONGs, deve-se examinar as estratgias adotadas por ambas as instituies, porque as estratgias escolhidas por uma delas (digamos,
uma ONG), para alcanar equilbrio entre a autonomia e a mcorporao, deve
influenciai' e, ao mesmo tempo, ser miiuenciada pelas estratgias adotadas
pela outra (o governo, no caso). O significado disso, para a pesquisa estratgica, que para compreender as estratgias de cada ONG, devemos tambm
analisai o modo como surgiram as polticas governamentais com as quais ela
interage. Assim, necessrio haver sempre duas partes em qualquer projeto de
pesquisa sobre esse lema: uma, enfocando os lderes da ONG e as esuatgias
que teriam adotado para estabelecer tanto o vnculo como o distanciamento
institucionais, e, uma outra, enfocando os funcionrios do governo geralmente qualificados como "gananciosos por dinheiro", ou como "instrumentos
da ciasse capitalista" e suas motivaes e esuatgias, para a cooperao
com as ONGs e a autonomia delas.
evidente que, paia se adotai tais questes de pesquisa, uma exigncia
que a anlise incida somente sobre as ONGs que obtiveram algum xito 110
estabelecimento do equilbrio entre incorporao e autonomia e, tambm, na
constituio de um elemento catalisador de esforos, paia o desenvolvimento
de base ampla. Por certo, no existem muitas ONGs. que possam ser reunidas
sob esse duplo critrio. Mas isso no nos deve deter, poique a justaposio de
uma perfeita compreenso quanto s razes pelas quais os "casos representativos" fracassaram, e s poucas e no representativas histrias bem sucedidas,
pode atingir um resultado inteiramente til.
Uma vez identiticadas tais histrias bem sucedidas, que questes especficas devem ser levantadas para uma melhor compreenso da dialtica da incorporao com autonomia? Inicialmente, poderemos ter a necessidade de investigar trs fases do desenvolvimento institucional das ONGs bem sucedidas a
saber: sua origem, crescimento e expanso, e a fase ps-sucesso. Para cada fase, necessitaremos investigar a natureza dos vnculos/distanciamentos entre a
ONG e o governo, e procurai saber como loram estabelecidos os vn115
1993
culos e que impacto eles produziram no funcionamento nierno das ONGs, em

cada etapa. Ademais, que espcies de obstculos eias enfrentaram, para alcanar o equiibrio? Como o manteve? E assim por diante.
Existem burocratas
bons?
bastante provvel que um estudo sobre as ONGs bem sucedidas venha

enriquecer nossa compreenso sobre as ONGs em geral, e tambm permita algumas descobertas interessantes e anti-intuitivas acerca de "burocratas bons",
que podem ter ajudado as ONGs em momentos crticos. Um estudo sistemtico desses burocratas essencial, se formos mais alm da inclinao anu-Estado, descrita na primeira parte deste trabalho. Esses "bons burocratas", realmente, no so raros: a maioria das ONGs que trabalharam com o governo, de
uma ou outra forma, teria uns quantos relatos a lazer sobre burocratas bons e
polticos com conscincia sociai, que as ajudaram em momentos crticos.
Quando inquerido acerca desses "bons burocratas", o pessoal da ONG
usualmente os caracteriza como excees:. Mas, quando questionados sobre o
porqu desses burocratas excepcionais terem ajudado
ONGs em um dado
momento, mas no em outros, raramente os representantes das ONGs so capazes de oferecer respostas convincentes. Eles poderiam dizer, simplesmente,
cue, em geral, esses burocratas so administradores de nvel superior; e que,
em alguns casos, so pessoalmente relacionados com as lideranas das ONGs
e fazem parle de "boas famlias", por acaso, ricas.
Se esloros smrgicos de desenvolvimento so preconizados mediante a
eorrbinao de foras das ONGs e do governo, ento necessitamos superai' essa noo simplista de comportamento burocrtrco. Uma maneira de comear
seria levantando a seguinte indagao: a ao dos burocratas bons moirvada
unicamente por seus interesses prprios, como pretendem o;, tericos da escolha racionai, ou pelos interesses da ciasse dominante, como os neo-inarxistas tm longamente argumentado? Um estudo sobre os burocratas que, na ndia, prestaram assistncia Associao de Mulheres Auto-Empregadas (SEWA) uma das trs ONGs bem sucedidas descritas anteriormente mdica que
suas aes e motivaes no podem ser entendidas nesses lermos simplificados. O estudo demonstra que esses burocratas esto inteiramente atentos aos
trabalhos internos e aos conflitos dentro do governo e, tambm, aos modos
como esses, quando influenciados por mudanas internas ou externas ao governo, podem aletar tanto as possibilidades como os limites das polticas prONG. Em tais circunstncias, as aes dos burocratas bons so guiadas, em
certo grau, por seus prprios interesses; mas, somente o interesse prprio no
determina todas as suas aes. Do mesmo medo, os interesses dos grupos sociais dominantes influenciam no contedo das polticas governamentais; porm no so o nico faior causai. Os bons burocratas esio conscientes de tais
sutilezas. Eles levam em conta todos esses fatores, ao oferecerem apoio s
polticas pr-ONG, e suas motivaes podem ser mltiplas e conjugadas: per
exemplo, senso de interesse pblico, orgulho de realizar um trabalho bem
feito, altrusmo simples, ou profundo respeito pelos lderes de base. Esses fatores, somados ao cuidado com os interesses prprios, alimentam um senti116
mento de significncia nos bons burocratas, que podem, ento, atuar em apoio
s polticas pr-ONG.
Questes adicionais de pesquisa
Embora a dialtica da iiicorporao/autonomia entre governo e ONGs seja
um elemento chave a ser compreendido, no o nico assunto a ser examinado, se pretedermos ser mais eletivos na introduo da mudana scio-econmica nos pases pobres. Muitos outros pontos, diferentes desses, mas associados ao relacionamento ONG-governo, necessitam ser investigados da mesma
forma. Est fora do escopo deste trabalho enumerar todos esses assuntos; mas,
pode ser apropriado conclu-lo dando destaque a trs deles, os quais exigem
ateno imediata:
(i) Relaes entre empresas e ONGs
Como indiquei anteriormente, o desenvolvimento de base ampla requer no s uma relao entre ONGs e governo, mas tambm uma
aliana tripartite com instituies do setor econmico privado. At
aqui, Lemos discutido principalmente o relacionamento entre ONGs e
governo, e proposto que, em sua forma mais produtiva, esse relacionamento caracterize-se tanto pela cooperao como pela autonomia,
isso poderia ser tambm verdadeiro paia as relaes entre ONGs e
empresas privadas? Se no, qual seria, ento, a forma ideal de relacionamento entre elas?
A questo de um "relacionamento ideal" entre ONGs e empresas do seior
privado inuincada porque, no passado, a maioria das ONGs, instituies
sem fins lucrativos, teve especial relutncia em trabalhar com instituies que
atuam visando lucros. Porm, as ONGs no puderam evitai' a discusso sobre
o assunto, durante muito tempo, porque ao buscarem alcanai um de seus objetivos centrais isto , a auto-suficincia tiveram de explorai' diferentes
formas de gerao de recursos; isso exigiu, em certos casos, que operassem
em pelo menos algumas de suas atividades, com base na finalidade de lucros.
Esse dilema de como gerai' lucros sem se converter numa empresa um
dos que permanecem sem soluo.
(ii) Relacionamento
entre ONGs e partidos
polticos
De acordo com o saber convencional, as ONGs deveriam evitar qualquer forma de aliana com partidos polticos, pois tais alianas provavelmente minariam sua prpria autonomia para defender sua agenda.
Muitos dentro da comunidade ONG acreditavam que uma posio
apoltica, da parte dessas organizaes serviria melhor a seus interesses, porque, num ambiente politicamente instvel e imprevisvel, como o caso na maioria dos pases em desenvolvimento, alinhar-se
com aigum partido poltico - mesmo com aquele instalado no poder poderia vu a representar um grande peso, uma vez mudado o regime
poltico.
117
1993
Embora seja verdadeiro que uma clara ligao poltica com partidos pode
prejudicar as ONGs, igualmente certo que sem alguma forma de apoio e de
respaldo de partidos polticos, elas no podem, por si mesmas, exercer influncia sobre a natureza das polticas pblicas, particularmente, com objetivos redistributivos. E mais, sem o suporte de partidos polticos, as ONGs tornam-se vulnerveis a presses de elites iocais e de homens de poder e, conseqentemente, a meta redislributiva de seus projetos pode ficar prejudicada,
quanto a uma rpida implentao de tais projetos.
Como, ento, deveriam as ONGs agir paia receber o apoio poltico estratgico, sem se comprometer com os partidos'? De que modo elas poderiam
manter o equilbrio entre autonomia e incorporao? Que espcie de obstculos deveriam superar, para atingir esse equilbrio? Que tipos de expedientes
deveriam adotar paia superai" tais obstculos? At agora essas questes crticas no tm recebido, vntualmente, nenhuma ateno das pesquisas em planejamento do desenvolvimento.
(111) Relacionamento entre ONGs e trabalho organizado
Uma terceira rea de pesquisa, que tem recebido muito pouca ateno,
a do relacionamento entre organizaes do setor formal de trabalho
c as ONGs voltadas para a organizao do setor niiormal de trabalho
urbano e/ou rural. Segundo o saber convencional, os setores formal e
informai de trabalho so formados por dois grupos distintos de trabalhadores com mteresses antagnicos. A argumentao desenvolve-se
do seguiute modo: os mercados de trabalho, nos pases em desenvolvimento, caracterizam-se por uma marcante diviso duai, em que os
trabalhadores formais so altamente qualificados, recebem salrios
elevados e estveis e so protegidos por diversas leis trabalhistas; enquanto isso, os trabalhadores informais no so qualificados, ganham
salrios baixos e instveis e no recebem qualquer um dos benefcios
da legislao trabalhista. Essa dualidade atribuda a um nmero infinito de fatores, incluindo o poder poltico da fora de trabalho formalmente organizada, a que a literatura se refere como "aristocracia
uabaihadora".
A aristocracia trabalhadora, de acordo com a literatura publicada, ciosa
de seus privilgios, e v o nmero crescente de trabalhadores informais como
uma ameaa em potencial a tais privilgios. Inversamente, os trabalhadores informais percebem que suas oportunidades de integrao ao mercado de trabalho formal so restritas, em conseqncias dos altos salrios que os trabalhadores formalmente organizados tm conseguido obter de seus empregadores.
Conseqentemente, os dois setores de trabalho so inerentemente antagnicos,
virtualmente impossvel estabelecerem-se vnculos institucionais entre
eles. Houve quem levass- essa discusso ainda mais longe, sugerindo que se o
nvel de antagonismo entre os dois setores de trabalho fosse reduzido, as
ONGs de trabalhadores informais no deveriam jamais participar de organizaes de trabalhadores formais, porque os primeiros seriam "engolidos" pelos
ltimos, os quais usariam aqueles paia alcanar suas pretenses prprias.
118
âaernosirruK/uri\j,nnu
vn.n-
i,run.
O aspecto intrigante e desconhecido desse assunto que, a despeito de

seus antagonismos, os dois grupos de trabalhadores raramente se defrontaram,
em conflito aberto e direto. H quem explique essa anormalidade, destacando
que os interesses dos trabalhadores formais e informais no so sempre opostos e podem, atualmente, coincidir em grande parte. As evidncias apontadas
para fundamentar esse ponto de vista so as seguintes: (i) nem todos os uabaladores informais esto interessados em ingressar no setor formal de trabalho
inversamente, murtos dos trabalhadores do setor formal gostariam de passar ao
setor informal, estabelecendo-se por conta prpria; (ti) uma proporo crescente do trabalho pode pertencer a ambos os setores; (iii) dentro de uma mesma amiia, um membro geralmente, do sexo mascuimo pode trabalhar no
setor formal, enquanto outro membro geralmente, do sexo feminino pode,
de algum modo, trabalhar no setor informai ou desenvolver algum negcio
dentro dele; (v) trabalhadores de baixa renda, dos setores formal e informai
de trabalho, freqentemente residem na mesma vizinhana, sofrendo a experincra comum de irdar com problemas associados falta de servios bsicos.
Se, de tato, os interesses de trabalhadores formais e informais coincidem
em muitos aspectos, as ONGs dedicadas a estes ltimos deveriam tentar estabelecer alianas com organizaes de trabalhadores formais? O que seria necessrio, por parte dessas ONGs, para estabelecer aliana com organizaes
de trabalhadores formais e, ao mesmo tempo, manter sua autonomia relativa?
As ONGs esto organizadas de uma forma que contribui paia o avano de relaes com grandes sindicatos? As ONGs de trabalhadores informais so
frouxamente organizadas internamente, enquanto que, dos sindicatos, a lei
exige uma hierarquia interna bem estabelecida. Esses dois modelos diferentes
de organiao interna podem ser conciliados? As ONGs so, geralmente,
muito menos estveis financeiramente que os sindicatos nacionais de trabalhadores formais. Como poderia esse desequilbrio de poder econmico afetai as
possibilidades de cooperao autnoma por parte das ONGs? Essas so algumas das questes para as quais devemos procurar respostas, se que pretendemos ir mais alm da simples retrica, tanto em relao ao desenvolvimento
"de cima para baixo" ( top-down) como ao "de baixo para cima" (botton-up).
NOTAS
(1) O Grameen Bank, de Bangladesh; freqentemente mencionado como o caso melhor sucedido de
desenvolvimento a partir de baixo. (Ver A. Rahman e A. Wahid, Grameen Bank in Bangladesh,
Boulder, Colorado: West View Press, 1992). Mas, o Grameen Bank no uma ONG; agora um banco
governamental, originrio de uma ONG que havia recebido significativo suporte do governo. Mais
adiante, neste trabalho, forneceremos maiores detalhes acerca desse relacionamento simbitico entre o
governo de Bangladesh e o Grameen Bank.
(2) A economia de " t o p o " costumava ser pensada como uma economia de enclave, voltada para a exportao e para o atendimento de necessidades e desejos de um segmento muito pequeno da elite domstica. A economia " d a base inferior" era pensada como sendo dedicada produo de mercadorias
de baixo custo, predominantemente pelo setor informal. Para uma reviso, ver M. Santos, Economic
Development and Urbanization in Underdeveloped Countries: The Two Circuits of the
UrbanEconomy
andTheirSaptialImplications,
Paris: L I F E C , 1975.
Para exame desse ponto de vista, ver R. Burgess, Petty Commodity Housing or Dweller Control'! A
Critique of John Turners Views on Housing Policy, World Development, 1978, vol. 6, no 9/10, pp.
1105-1133. O principal argumento da explorao baseava-se na noo de que o vnculo entre o " t o p o "
119
e a "base inferior" da economia leva transferncia de " v a l o r " da ltima para o primeiro. Numa anlise mais recente, sob esse enfoque, ver A. Portes et al. (Ed.) The Informal Economy: Studies in
AdvancedandLessDevelopedCountries,fia\t\more:
rheJohnsHopkinsUniversity Press, 1989,pp: 11-40.
(4) O grupo de presso social trabalha da seguinte maneira: primeiro, alguns membros do grupo (que
geralmente inclui entre 5 e 10 indivduos) recebem um emprstimo, e os outros membros devem garantir que o emprstimo ser restitudo. Ento, no caso de haver falha da parte de algum membro do
grupo, os outros exercem presso social sobre ele/ela, para que faa o pagamento. Ver M. Otero, The
Solidarity Group Concept: Its Characteristics and Significance for Urban InformalSector Activities, Accion International Monograph Series n 2 5, 1986, PACT.
( 5 ) Alguns podem discordar desse ponto de vista, argumentando que no caso do Grameen Bank, os
membros dos grupos solidrios discutem muitos assuntos, tais como os problemas com dotes de noiva,
espancamento da esposa e outros, os quais servem para aumentar o nvel de consicncia social e poltica
dos membros do grupo. Ver R J , Rahman, Impact of Grameen Bank on the Situation of Poor Rural
Womeris. Working Paper 1, Grameen Bank Evaluation Project, Dhaka: Bangladesh Institute of
Development Studies, 1986. Embora isso possa ser verdadeiro, os membros do Grameen Bank no tiveram qualquer influnci sobre outras polticas, sejam locais ou nacionais. Para um exame detalhado
sobre a experincia do Grameen Bank, ver H. Cohen, How Far Can Credit Travei? A Comparative
Study of the Grameen Bank in Bangladesh and the Womeris Self-Employment Project in Chicago, Inpublished Masters fhesis, Cambridge: MI T, DUSP, 1989.
(6) Fizemos essa ligao com o governo, no necessariamente atribuindo poder a uma ONG para estabelecer confronto com elites locais, particularmente, se essas elites possuem forte conexo com o governo. Mas, a natureza da conexo entre a elite e o governo varia muitssimo; e, nos casos em que o governo tem relativa autonomia das elites, os burocratas e a base podem ser usados, efetivamente, para se
enfrentar as elites. Sobre isso, ver B. Sanyal, Sailing Against the Wind: A Treatise in Suport of Poor
Coutries Bureaucrats, forthcoming (1993).
(7) Nenhum livro ou outro trabalho escrito sobre a SEWA atribui qualquer crdito ao governo indiano
pelo sucesso da S E W A . A volumosa obra de Sanyal, em preparao, referida na nota de nmero 6,
tenta corrigir essa verso, descrevendo longamente as diferentes formas como os governos central e
estadual ajudaram a SEWA no passado.
RESUMO
O artigo narra a histria de algumas organizaes no-governamentais (ONGs) da ndia, servindo
de base a reflexes acerca dos limites impostos pelo seu prprio modo de organizao e funcionamento
internos, e pelas'orientaes que seguem no relacionamento com outras instituies, em particular com
o Estado, partidos polticos, empresas privadas, organizaes de trabalhadores e outras ONGs. Prope
uma agenda de novas pesquisas a respeito das ONGs, na tentativa de alcanar uma maior objetividade
nos esforos pelo desenvolvimento.
ABSTRACT
The article tells the history of same non-governamental organizations (NGOs) in ndia, serving as
a basis for reflexions on the limits imposed by their own way of internai organization and functioning,
and by the directions which follow in its relationship with other institutions, particularly with the state
political parties, private companies, workers organizations and other NGOs. It proposes an agenda of
researches on NGOs, in an attempt to reach a greater objectiveness in the efforts for development.
120
Cadernosrrun./uri\j,
mus n.,
RESUMOS DE TESES
Contribuio ao estudo do planejamento urbano: promoo imobiliria e
uso do solo planificado na cidade de Porto Alegre
Autor: Joo Farias Rovatti
Banca Examinadora: Prof-' Luiz Csar de Queiroz Ribeiro (Orientador), Prof- Ana
Clara Torres Ribeiro e Prof s Wrana Maria Panizzi
Defesa: 1990
Instituio/Grau: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
IPPUR/UFRJ, Mestrado
O estudo aborda a operao de um instrumento urbanstico (os ndices de aproveitamento do solo) como aspecto dinmico da estrutura estatal na cidade: a "fertilidade" da
terra urbana. A questo elaborada a partir de uma polmica que envolve o Plano Diretor de Porto Alegre, capital do Estado do Rio Grande do Sul: em 1987, atendendo a reclamos da indstria imobiliria, o Plano modificado, especialmente no que diz respeito
aos ndices de aproveitamento. Tomando como suposto histrico-terico a abordagem da
funo estrutural complementar do Estado frente aos interesses capitalistas, a pesquisa
desenvolve-se buscando responder como e por que o Poder Pblico chegou a formular
uma poltica que empiricamente contrariava interesses que deveria servir. Dessa perspectiva, o estudo exercita uma reflexo sobre o significado da interveno do Estado na
cidade.
A questo urbana na assemblia nacional constituinte

Autor: Maria Julieta Nunes de Souza
Banca Examinadora: Prof. Carlos Bernardo Vainer (Orientador), Prof. Luiz Csar de
Queiroz Ribeiro, Prof. Martim Oscar Smolka e Prof. Maurcio Nogueira Batista
Defesa: 1990
A presente pesquisa retrata o debate travado na Assemblia Nacional Constituinte,
de 1987, sobre a "questo urbana". Ineditamente, no Brasil, um Congresso Constituinte
considera esse tema em sua pauta temtica, incluindo uma Subcomisso destinada a
abord-lo. Essa oportunidade implicou o afloramento de amplo leque de propostas e reflexes sobre a problemtica urbana brasileira da atualidade. A riqueza do material resultante desse debate foi favorecida pela presena da sociedade civil organizada no decurso dos trabalhos constituintes, alm do debate estritamente parlamentar.
A natureza do objeto da pesquisa conduziu busca simultnea de dois objetivos: em
primeiro lugar, procedeu-se a uma recuperao cronolgica do debate ocorrido, enfatizando o contedo dos enfoques da "gesto urbana" manifestados na ocasio. As solues propostas para seu enfrentamento implicam cortes que definem uma questo especificamente urbana no contexto da realidade social mais ampla. Em segundo lugar, o
presente trabalho busca analisar as concepes da "questo urbana" encaminhadas por
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1993
parlamentares, e que resultaram no texto da Constituio de 1988, confrontando-as com

vises mais gerais e abrangentes, presentes nos projetos polticos e tendncias que emergem na etapa da transio democrtica brasileira, na qual se inseriu a Assemblia Nacional Constituinte de 1987.
Polticas pblicas no Brasil: Estado de bem-estar social ou de segurana

Nacional? Uma discusso sobre a poltica de saneamento para reas
urbanas entre 1970/1984
Autor: Alberto Lopes Najar
Banca Examinadora: Prof. Carlos Nelson Coutinho (Orientador), Prof. Rainer Randolph
e Prof- Tamara Tania Cohen Egler
Defesa: 1990
Instituio/Grau: instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
O objetivo desse estudo fazer uma anlise global dos investimentos realizados em
saneamento bsico nas reas urbanas, em 1970/1984, no mbito do Plano Nacional de
Saneamento (PLANASA), tendo como pano de fundo: a) uma reflexo sobre as possibilidades e limites polticos dos direitos sociais no Brasil; e b) o debate sobre o papel do
fundo pblico na articulao de um padro de financiamento do tipo Welfre State.
O desenvolvimento da tese foi feito em duas partes: na primeira, procede-se a uma
discusso qualitativa, delimitando o campo terico que possibilita enquadrar a poltica de
saneamento, no perodo em estudo, como uma poltica social; na segunda, so estudadas
as inverses feitas no pas, em termos de saneamento, colocando em perspectiva a anlise
do padro espacial de investimentos desta poltica.
Planejamento: reflexo sobre um tema em baixa

Autor: Lia Bergman
Banca Examinadora: Prof 5 Ana Clara Torres Ribeiro (Orientador), Prof. Lus Antonio
da Silva; Prof. Martim Oscar Smolka e Prof. Paulo Jos Ribeiro Magalhes
Defesa: 1990
Examinamos, neste trabalho, como se deu o processo de mudana do planejamento
centralizado para uma outra forma de planejamento, onde a participao popular comea
a despontar de forma ambgua e contraditria, mas tambm com algumas caractersticas
que transformam qualitativamente a ao do planejamento. Importa-nos identificar de
que maneira esta ao, em condies determinadas, pode catalizar formas mais democrticas de gesto da sociedade.
A perspectiva utilizada de uma anlise poltica de determinada conjuntura particular: a da reivindicao de habitao pelos pobres urbanos, nas dcadas de 70 e 80, a da
sociedade brasileira, bem como a resposta do Estado a essa demanda. Adotamos, para
atingir este objetivo, o estudo de programas de autoconstruo de habitaes realizado
pelo Estado.
122
1993
Novas formas de produo imobiliria na periferia: o caso da zona oeste

do Rio de Janeiro
Autora: Ana Lcia Nogueira de Paiva Britto
Banca Examinadora: Prof. Luiz Csar de Queiroz Ribeiro (Orientador), Prof. Roberto
Lobato Corra, Prof 3 Fania Fridman e Prof- Lena Lavinas
Defesa: 1990
Refletir sobre as formas de produo imobiliria que se realizam na periferia a
preocupao essencial deste trabalho. Considera-se que a produo do espao urbano e a
estruturao urbana da decorrentes so fundamentalmente determinadas pelas prticas
dos setores que acumulam com a produo do espao construdo, principalmente do setor de produo imobiliria, que se organiza sob diferentes formas de produo. Examina-se o caso da Zona Oeste do Rio de Janeiro, que abrange as regies de Bangu, Campo
Grande e Santa Cruz, rea perifrica mais recentemente incorporada malha urbana da
cidade. Nessa regio, a produo imobiliria encontrada sob diversas formas.
Identifica-se, por um lado, a autoconstruo realizada nos loteamentos e em reas
invadidas, e os conjuntos habitacionais de baixa renda, como formas de produo imobiliria que se organizam dentro de uma lgica no capitalista. Na Zona Oeste, na dcada
de 80, estas formas de produo imobiliria, tpicas de reas perifricas, apresentam uma
tendncia retrao. Por outro lado, expandem-se nessa Zona, no perodo em questo,
as formas de produo imobiliria orientadas por uma lgica de produo tipicamente
capitalista: os loteamentos realizados por grandes empresas construtoras-loteadoras e
a incorporao imobiliria tpica, realizada por grandes e mdias empresas incorporadoras - cons tru toras.
Este processo, que denominamos "desperiferizao" caracteriza-se pela incorporao da Zona Oeste ao mercado imobilirio da cidade e traz como conseqncia uma "elitizao" de partes significativas dessa regio.
Condies de vida e intervenes governamentais na favela do

Japo - Natal/RN
Autora: Maria Ana Moura de Oliveira da Silva
Banca Examinadora: Prof'3 Denise Barcellos Pinheiro Machado (Orientador), Prof 3
Franoise Domonique Valry e Prof. Hermes Magalhes Tavares
Defesa: 1990
Este trabalho pretende analisar as condies de vida e sade da populao da favela
do Japo em Natal-RN, em funo de trs intervenes governamentais ocorridas, na
dcada de 80. Estas intervenes contemplaram basicamente os setores de habitao e
saneamento, e se efetivaram atravs dos programas de: drenagem da bacia das Quintas,
remoo da populao da favela do Japo, para PROMORAR; e implantao de esgotamento sanitrio - sistema condominial. Utilizando-se de vasta anlise de documentos e
relatrios tcnicos relativos aos programss implantados na favela, e do resultado de duas
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1993
pesquisas de campo aplicadas populao alvo, em 1989, este estudo, de cunho exploratrio, visa avaliar a evoluo das condies de vida e sade da populao, no perodo
compreendido entre os dois levantamentos, e, em que medida, as transformaes observadas so conseqncias dos programas a desenvolvidos, Esta uma anlise pioneira no
que se refere ao estudo das condies de vida e sade naquela favela. Espera-se que seus
resultados possam contribuir para o avano das reflexes sobre as condies de vida e
sade das populaes de baixa renda no pas.
A hora e a vez do serto? O cooperativismo - instrumento de

modernizao agrcola e organizao comunitria, em So Joo da
Barra/RJ
Autor: Jos Luis Vianna da Cruz
Banca Examinadora: Prof. Rainer Randolph (Orientador), Prof. Hermes Magalhes Tavares, Prof- Ana Clara Torres Ribeiro, Prof 5 Delma Pessanha Neves e Prof- Lysia Maria Cavalcanti Bernardes
Defesa: 1990
Este trabalho procura analisar a integrao dos pequenos produtores do serto de
So Joo da Barra no processo de modernizao da agricultura, a partir de um projeto da
EMATER, de diversificao agrcola, apoiado no cultivo do maracuj. O principal instrumento utilizado para promover essa integrao foi uma Cooperativa. A estratgia da
EMATER, juntamente com outras instituies do Estado, foi de promover a organizao
de associaes comunitrias nas diversas localidades do serto para dar suporte ao do
Estado.
Esse projeto, ao mesmo tempo que, possibilitou a modernizao dos pequenos produtores, esbarrou nos limites da ao do Estado para "bancar" a sua parte, o que, dentre
outras coisas, levou ao esvaziamento da Cooperativa. A ausncia do suporte do Estado, a
emergncia dos pequenos produtores enquanto atores polticos, o acirramento da competio no mercado de frutas, levaram ao esvaziamento do projeto associativista do Estado, e ao afastamento dos pequenos produtores da Cooperativa. Esta, atualmente, atravs da insero na fabricao de sucos, busca reconstruir sua relao com os pequenos
produtores.
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Volume VII, n* 1 - abril/1993

Indexado na L ibrary of Congress (E.U.A.)

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CADERNOS IPPUR-UFRJ - Ano VII, n? 1, Abr. 1993

Programa de Apoio a Publicaes Gentficas

Indexado na L ibrary of Congress (E.U.A.)

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Os novos espaos industriais: a lgica locacional

Velhas e novas utopias democrticas: questes e crticas

Complexos de alta tecnologia e reestruturao do espao

Das desigualdades excluso social, da segregao fragmentao:

O meio ambiente como forma especfica de organizao territorial.

A "exploso" do territrio: falncia da regio?

Passrgada revisitada: o direito e os estudos urbanos

Organizaes no-governamentais: os novos agentes do

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Os novos espaos industriais: a lgica locacional

Cadernos P P U R / U t RJ, Ano VII, n- 1, Abr.

Enumerao dos fatores

- Teoria do ciclo de vida

Cadernos P P U R / U t RJ, Ano VII, n- 1, Abr.

Contudo, alguns pesquisadores tentaram ir mais ionge formulando uma

A capacidade de atrair e de reter os trabalhadores um dos elementos

A maioria dos autores atribui importncia oferta de moradias e ao preo

Cadernos P P U R / U t RJ, Ano VII, n- 1, Abr.

Vrios autores (Planque, Malecki, Dorfman) do uma grande importncia

Cadernos P P U R / U t RJ, Ano VII, n- 1, Abr.

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sas. As Figuras 1 e 2 ilustram a reduo do ciclo de vida dos produtos de alta

Ano VII, ri-' I, Abr.

progressos nas telecomunicaes favorecem a descentralizao das funes da

A terceira tendncia terica em voga est ligada s condies geogrficas

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A caminho de uma teoria

Cadernos P P U R / U tRJ,Ano VII, n- 1, Abr.

viso interna do trabalho acompanha-se de uma diviso externa (.social) entre

RJ, Ano VII, n- 1, Abr. 1993

Cadernos I P P U R / U F R J , Ano VII, ri-' I, Abr.

externas de escala so consumidas sob a forma de economias de aglomerao.

Figura I. Esquema da economia dos novos complexos de produo.

Ano VII, ri-' I, Abr.

lazer. Para os capitalistas, a qualidade do ambiente associado ausncia de

Cadernos IPP UR/UFRJ, Ano VII, ri- I, Abr.

calizao. Os efeitos negativos da aglomerao geogrfica das atividades tm

Cadernos IPPUR/UFRJ, Ano VII, n- 1, Abr. 1993

vestimentos, a reintegrao vertical e a padronizao da produo, quando

Cadernos P P U R / U t RJ, Ano VII, n- 1, Abr. 1993

Ano VII, ri-' I, Abr. 1993

Cadernos IPPUR/UFRJ, Ano VII, ri-' I, Abr. 1993

Velhas e novas utopias democrticas: questes e crticas

Ano VII, ri-' I, Abr. 1993

Crise e crtica da democracia

A democracia liberai, como lorma de regulao poltica que se conformou

Ano VII, ri-' l.Abr.

democracia) a partir da considerao da estrutura e da dinmica social, assim

Ano VII, ri-' I, Abr. 1993

3. que o poder do Estado est sendo erodido progressivamente pela perda

Ano VII, ri-' I, Abr. 1993

Ano VII, ri-' I, Abr. 1993

Alm desses pontos, importante que a reviso da questo democrtica

As concepes da nova direita (ND) tm por base a crtica democracia

Ano VII, ri-' I, Abr. 1993