Sistema Municipal de Defesa

do Consumidor criao e
regulamentao legal*
Eduardo de Souza Floriano
Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Juiz de Fora. Ps-graduado em Direito Pblico e em
Direito Social pela Faculdade Newton Paiva. Bacharelando em Cincias Humanas pela Universidade
Federal de Juiz de Fora. Advogado. Procurador do Municpio de Juiz de Fora.

Resumo: A Constituio Federal de 1988, em seu art. 5, XXXII, prev que

o Estado brasileiro promover, na forma da lei, a defesa do consumidor.
Embora tal regra tenha mais de 23 anos e a lei referida (Cdigo de Proteo
e Defesa do Consumidor) tenha 21 anos de vigncia, muitos municpios no
dotaram sua estrutura administrativa de instrumentos e mecanismos para
concretizao deste direito. A obrigao de manuteno destes instrumentos
ainda mais evidente quando da leitura, por exemplo, do art. 233, 3,
da Constituio do Estado de Minas Gerais, que determina que o poder
pblico manter rgo especializado para a execuo da poltica de defesa
do consumidor. Mas no basta apenas a manuteno de um rgo de defesa
do consumidor, reconhecido em muitos lugares pela sigla Procon, e, sim, a
elaborao de um verdadeiro sistema municipal de defesa do consumidor
para abarcar todas as obrigaes e instrumentos concretizadores das polticas
de defesa do consumidor. A defesa do consumidor no uma faculdade, mas
um dever do poder pblico e um direito fundamental do cidado. A partir
desta premissa, desenvolve-se uma anlise da normatizao legal atinente
poltica de defesa do consumidor e aponta orientaes para que o municpio,
cumprindo seu dever constitucional, estruture o Sistema Municipal de Defesa
do Consumidor.
Palavras-chave: Regulamentao legal. Sistema Municipal de Defesa do Con
sumidor. Procon.
Sumrio: 1 Introduo 2 A defesa do consumidor como direito fundamental
e dever do Estado 3 Sistema Nacional de Defesa do Consumidor 4 Criao
do Sistema Municipal de Defesa do Consumidor 5 Concluso Referncias

1 Introduo
Embora a defesa do consumidor seja direito fundamental previsto
na Constituio Federal, art. 5, XXXII, o Estado brasileiro ainda no se
estruturou, devidamente, para garantir a efetivao deste direito.
Em que pese a existncia de um sistema de defesa do consumidor no
mbito dos governos federal e estaduais, muitos destes ainda insipientes, a
* Categoria: Trabalhos peculiares de relevante pertinncia linha editorial da RPGMJF.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 79

27/11/2012 14:03:54

80

Eduardo de Souza Floriano

maioria dos municpios no contam com rgos, instrumentos e mecanismos

efetivos para a promoo da defesa do consumidor.
A exemplo do estado de Minas Gerais,1 dos 853 municpios que o
compe, apenas 109 possuem rgos de defesa do consumidor (Procons),
sendo apenas 59 deles integrados ao Sindec. Destes 59 municpios integrados, pouco menos da metade deles possui estrutura e competncia
legal para aplicao de sanes administrativas, fator este imprescindvel
para a efetiva garantia dos direitos dos consumidores. Assim, temos que
menos de 4% dos municpios mineiros conseguem exercer, em plenitude,
a defesa do consumidor, muito em razo da ausncia de estruturao legal
do sistema municipal de defesa do consumidor.
O presente trabalho visa apresentar, ento, bases para a estruturao
legal do sistema municipal de defesa do consumidor. Inicia-se o estudo pela
explicitao da defesa do consumidor como direito fundamental do cidado. Prossegue dispondo sobre a estrutura do Sistema Nacional de Defesa do
Consumidor e suas competncias. Culmina com a apresentao de um modelo de estruturao do Sistema Municipal de Defesa do Consumidor atravs
da criao dos seguintes elementos: rgo consultivo e deliberativo (conselho) das polticas das relaes de consumo; rgo executivo com funes de
atendimento ao cidado e fiscalizao das normas consumeristas (Procon);
implantao do Sindec; fundo especial no qual sero aplicadas as verbas provenientes das multas administrativas; normas para organizao, em mbito
municipal, do processo administrativo de aplicao de penalidades.
O tema proposto de suma importncia nos dias atuais, j que muitas
empresas apostam na hipossuficincia do consumidor e, principalmente,
na fragilidade dos rgos responsveis por sua defesa, para perpetuar prticas comerciais desleais e ilegais, apostando na impunidade, em especial
onde a defesa do consumidor no devidamente estruturada.
Embora o tema seja atual e relevante, poucos autores pesquisaram a
fundo a necessidade de estruturao legal do Sistema Municipal de Defesa
do Consumidor com o intuito de, efetivamente, fazer cumprir o comando
constitucional de promoo da defesa do consumidor no territrio nacional, sendo raras as referncias tericas sobre o tema. O presente estudo,
portanto, baseia-se em uma anlise direta da legislao pertinente, especialmente o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei Federal n 8.078/90)
1

Fonte: site Procon/MG. Disponvel em: <http://www.mp.mg.gov.br/portal/public/interno/arquivo/id/12019>.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 80

27/11/2012 14:03:54

Sistema Municipal de Defesa do Consumidor criao e regulamentao legal

81

e o Decreto Federal n 2.181/97, que dispe sobre o Sistema Nacional de

Defesa do Consumidor e regras gerais sobre processo administrativo.
2 A defesa do consumidor como direito fundamental e dever do Estado
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) a norma fundamental
estruturante da organizao administrativa e do Estado brasileiro, fundamento de validade e elemento de interpretao para todas as demais
normas jurdicas.
O art. 5, XXXII, da CF/88 prev, expressamente, que o Estado
promover a defesa do consumidor na forma da lei. Ademais, o art. 48
do ADCT dispe que a referida lei deveria ser elaborada 120 dias aps a
promulgao da Constituio.
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade,
nos termos seguintes: [...]
XXXII - o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor;
Art. 48. O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgao
da Constituio, elaborar cdigo de defesa do consumidor.

Prosseguindo, a Lei Maior dispe ser a defesa do consumidor um

princpio fundante da ordem econmica (art. 170, V, CF/88).
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os
ditames da justia social, observados os seguintes princpios: [...]
V - defesa do consumidor

Nota-se que a ordem emanada da Constituio a de que o Estado

(nas esferas federal, estadual e municipal) tem o dever de promover a defesa
do consumidor, dando a este direito extrema relevncia, destacando-o como
direito fundamental dos cidados e princpio da ordem econmica.
Lado outro, importante destacar, tambm, princpio basilar da autuao
estatal, o princpio da legalidade, previsto no art. 37 caput da Constituio.
O referido princpio dispe que o ente estatal tem a sua atuao fundada
e regulada estritamente nos dizeres da lei (lato sensu), ou seja, a lei o elemento de validade dos atos administrativos. A atuao dos entes pblicos
prescinde de lei que dispe sobre a forma, limite e finalidade da atuao
R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 81

27/11/2012 14:03:54

82

Eduardo de Souza Floriano

estatal. E no s, exceo das chamadas normas programticas, devem

os agentes pblicos cumprir as determinaes da lei, sob pena de violao
do dever funcional.
O princpio da legalidade um dos pilares do Estado Democrtico
de Direito, uma vez que limita o poder do Estado e sistematiza a vontade
da populao na forma de agir do Estado-Administrao. Nas palavras
dos doutrinadores:
O princpio da legalidade significa estar a Administrao Pblica, em toda
sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles no se podendo afastar,
sob pena de invalidade do ato e responsabilidade do seu autor. Qualquer ao
estatal sem o correspondente calo legal ou que exceda o mbito demarcado
pela lei, injurdica e expe anulao. Seu campo de ao, como se v, bem
menor que o do particular. De fato, este pode fazer tudo que a lei permite e
tudo que a lei no probe; aquela s pode fazer o que a lei autoriza e, ainda
assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a lei nada dispuser, no pode a
Administrao Pblica agir, salvo em situao excepcional (grande perturbao
da ordem, guerra). (GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. So Paulo:
Saraiva, 1989)
Segundo o princpio da legalidade, a Administrao Pblica s pode fazer o que
a lei permite; no mbito das relaes entre particulares, o princpio aplicvel
o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei no probe.
Essa a idia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles (2003:86)
e corresponde ao que j vinha explcito no art. 4 da Declarao dos Direitos
do Homem e do Cidado, de 1789. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 68)
A legalidade, como princpio de administrao (Constituio da Repblica, art. 37,
caput), significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional,
sujeito aos mandamentos da lei, e s exigncias do bem comum, e deles no se pode
afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao atendimento
da Lei e do Direito. o que diz o inc. I do pargrafo nico do art. 2 da lei
9.784/99. Com isso, fica evidente que, alm da atuao conforme a lei, a legalidade
significa, igualmente, a observncia dos princpios administrativos. (MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, p. 87)

Considerando que a Constituio dispe que o Estado deve promover a defesa do consumidor e que cumpre ao administrador pblico
R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 82

27/11/2012 14:03:54

Sistema Municipal de Defesa do Consumidor criao e regulamentao legal

83

balizar sua atuao nos estritos ditames da lei (princpio da legalidade

administrativa), no possvel concluir de outra forma seno que os entes
da federao tm como obrigao regulamentar, em seu territrio, as
polticas e instrumentos que concretizaro a efetiva implementao de
uma estrutura administrativa, pessoal e jurdica que permita a fiscalizao
das relaes de consumo e a defesa do consumidor perante o mercado.
Todavia, embora seja cristalina a obrigao derivada do comando
constitucional, a realidade dos municpios brasileiros distinta. A maioria no possui sequer rgos de defesa do consumidor estruturados para
concretizao deste direito fundamental. J outros municpios at possuem um rgo legalmente criado para exercer a funo, mas incapaz de
proteger, na plenitude, o consumidor em razo da ausncia de regulamentao legal do sistema municipal de proteo ao consumidor. Sem que
haja lei regulamentando as suas competncias e atribuies, estes rgos no
podem fiscalizar, aplicar penalidades e efetivamente proteger o consumidor
dos maus fornecedores e das desleais prticas comerciais to disseminadas no
mercado de consumo.
A efetiva proteo ao consumidor, na forma prescrita na constituio deve, ento, ser entendida no apenas pela simples criao de um
rgo de defesa do consumidor, geralmente conhecido como Procon, mas
de um efetivo sistema municipal de defesa do consumidor, formado pelo
Conselho Municipal (elaborador de polticas e gestor do fundo), por um
fundo especfico (destinado a arrecadao das multas) e pela regulamentao de um processo administrativo adequado estrutura do rgo executivo municipal.
3 Sistema Nacional de Defesa do Consumidor
Antes de adentrarmos na estruturao do sistema municipal de defesa
do consumidor, mister visualizar como a defesa do consumidor sistematizada em mbito nacional.
O direito do consumidor, embora possa ser observado desde os cdigos de Hamurabi e Manu, tomou projeo a partir do envio, ao Congresso
dos Estados Unidos, de mensagem do Presidente Kennedy apontando a
importncia da proteo dos interesses dos consumidores e consolidou-se,
mundialmente, a partir do reconhecimento dos direitos fundamentais do
R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 83

27/11/2012 14:03:54

84

Eduardo de Souza Floriano

consumidor pela Comisso de Direitos Humanos da ONU, em sua 29

Sesso em 1973, em Genebra.2 3
No Brasil, embora tenha sido objeto de leis esparsas ao longo das
dcadas de 70 e 80, somente com o advento da Constituio Federal de
1988, que inseriu a defesa do consumidor como direito fundamental,
que foi dada a devida relevncia ao direito do consumidor como instrumento de ordenao social e econmica do Estado.4
Previsto para ser elaborado 120 dias aps a promulgao da Cons
tituio, o Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) foi publicado apenas
em 1990, com vigncia a partir de 1991.
Os especialistas responsveis pela elaborao do anteprojeto do CDC,
seguindo uma sistemtica de distribuio de competncias entre os entes
federados, assim como visto na rea da sade, trnsito e meio ambiente,
previram, no art. 105, que Unio, estados, e municpios, comporiam o
Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) exercendo atribuies
basilares da defesa do consumidor.
As principais competncias dos rgos integrantes do SNDC so a
educao para o consumo, a orientao de consumidores e fornecedores,
o recebimento de reclamaes, a fiscalizao das leis consumeristas e a
aplicao de penalidades administrativas, tudo sob a coordenao de um
rgo central (Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor da
Secretaria de Direito Econmico/MJ).5
Art. 105. Integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC),
os rgos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades
privadas de defesa do consumidor.
2
Cdigo de Hamurabi
235 Se um bateleiro constri para algum um barco e no o faz solidamente, se no mesmo ano o barco
expedido e sofre avaria, o bateleiro dever desfazer o barco e refaz-lo solidamente sua custa; o barco slido
ele dever d-lo ao proprietrio.
236 Se algum freta o seu barco a um bateleiro e este e negligente, mete a pique ou faz que se perca o barco,
o bateleiro dever ao proprietrio barco por barco.
237 Se algum freta um bateleiro e o barco e o prev de trigo, l, azeite, tmaras e qualquer outra coisa
que forma a sua carga, se o tabeleiro negligente, mete a pique o barco e faz que se perca o carregamento,
dever indenizar o barco que fez ir a pique e tudo de que ele causou a perda.
3
Cdigo de Manu
Art. 702 Por ter misturado mercadorias de m qualidade com outras de boa espcie, por ter furado pedras
preciosas e por ter perfurado desastradamente prolas, deve sofrer a multa no primeiro grau e pagar o dano.
Art. 703 Aquele que d aos compradores pagando o mesmo preo, coisas de qualidade diferentes, umas
boas, outras ms, e aquele que vende a mesma coisa a preos diferentes, deve, segundo as circunstncias,
pagar a primeira multa ou a multa mdia.
4
Lei da ao civil pblica, lei sobre os crimes contra a economia popular etc.
5
Decreto n 2.181/97
Art. 2 Integram o SNDC a Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia SDE, por meio do seu
Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor - DPDC, e os demais rgos federais, estaduais, do Distrito
Federal, municipais e as entidades civis de defesa do consumidor.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 84

27/11/2012 14:03:54

Sistema Municipal de Defesa do Consumidor criao e regulamentao legal

85

Art. 106. O Departamento Nacional de Defesa do Consumidor, da Secretaria

Nacional de Direito Econmico (MJ), ou rgo federal que venha substitu-lo,
organismo de coordenao da poltica do Sistema Nacional de Defesa do
Consumidor, cabendo-lhe:

Este sistema, como visto na parte final do art. 105 do CDC, ainda
formado por entidades privadas de defesa do consumidor, que, todavia, tm
competncias restritas em relao aos entes pblicos, j que no podem exercer o poder de polcia administrativa, conforme se depreende da leitura do
art. 5 do Decreto Federal n 2.181.
Art. 5 Qualquer entidade ou rgo da Administrao Pblica, federal, estadual
e municipal, destinado defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem,
no mbito de suas respectivas competncias, atribuio para apurar e punir
infraes a este Decreto e legislao das relaes de consumo.6

A funo primordial deste sistema propor as polticas pblicas de

mbito nacional acerca da defesa do consumidor (art. 4 do CDC) e, por
meio de seus rgos executivos (DPDC no mbito da Unio, rgos esta
duais e municipais de defesa do consumidor Procons), promover a efetivao dos direitos do consumidor atravs do recebimento de reclamaes,
aes de educao para o consumo, esclarecimento consumidores e fornecedores e exerccio do poder de polcia administrativa.
4 Criao do Sistema Municipal de Defesa do Consumidor
Primeiramente, relevante esclarecer que o municpio, como ente
federado com maior contato com a populao, o maior responsvel pela
efetivao, ainda que em parceria com os outros membros da federao,
dos direitos fundamentais esculpidos na Constituio Federal.
Nesta toada, cabe ao municpio, assim como aos outros entes federados, prover sua estrutura administrativa de meios eficientes para a defesa
dos direitos do consumidor. Mas, como visto, no basta criar to somente
um rgo de defesa do consumidor (Procon) sem que este seja alicerado
em um sistema complexo de rgos e institutos que lhe d suporte.
6

Cumpre esclarecer que fenmeno atual a existncia de rgos de defesa do consumidor na estrutura dos
Poderes Legislativos estaduais e municipais. Embora haja divergncias quanto a competncias do poder
legislativo em oferecer servios de atendimento aos consumidores, extrapolando sua competncia institucional,
indiscutvel a impossibilidade destes rgos ou servios de aplicao de penalidades de multa considerando
a patente ausncia de poder sancionador.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 85

27/11/2012 14:03:54

86

Eduardo de Souza Floriano

Este sistema envolve a criao de um rgo consultivo e formador

das polticas pblicas pertinentes, a criao de um rgo executivo e a
previso de cooperao e atuao conjunta dos demais rgos pblicos e
entidades privadas de defesa do consumidor.
Ademais, este sistema deve contar com um fundo especial destinado
gesto individualizada dos recursos que possuem destinao especfica,
os quais devem ser utilizados em polticas de defesa do consumidor, na
forma dos arts. 29 e 30 do Decreto Federal n 2.181/97.
Art. 29. A multa de que trata o inciso I do art. 56 e caput do art. 57 da Lei n 8.078,
de 1990, reverter para o Fundo pertinente pessoa jurdica de direito pblico
que impuser a sano, gerido pelo respectivo Conselho Gestor.
Pargrafo nico. As multas arrecadadas pela Unio e rgos federais revertero
para o Fundo de Direitos Difusos de que tratam a Lei n 7.347, de 1985, e Lei
n 9.008, de 21 de maro de 1995, gerido pelo Conselho Federal Gestor do
Fundo de Defesa dos Direitos Difusos CFDD.
Art. 30. As multas arrecadadas sero destinadas ao financiamento de projetos
relacionados com os objetivos da Poltica Nacional de Relaes de Consumo,
com a defesa dos direitos bsicos do consumidor e com a modernizao administrativa dos rgos pblicos de defesa do consumidor, aps aprovao pelo
respectivo Conselho Gestor, em cada unidade federativa.

Prosseguindo, considerando a autonomia municipal e o poder de

autorregulamentao, alm do fato de que o Decreto n 2.181/97 dispe
apenas sobre regras gerais de processo administrativo, de extrema relevncia que cada municpio elabore regras complementares sobre o processo
administrativo no seu mbito de atuao, de modo a format-lo estruturao, s competncias do rgo executivo e, ainda, ao quadro de pessoal
que o compe.
Este sistema deve ter um rgo gestor, com a funo de coordenar
as aes dos demais rgos e garantir uma atuao uniforme, pautada nas
necessidades e caractersticas do municpio que integra.
A lei pode prever, ainda, a possibilidade de os rgos integrantes do
sistema firmarem convnios com outros rgos e entre si, com a mesma
finalidade (defesa do consumidor) e elegerem colaboradores, como instituies de ensino e pesquisa, tudo com o fito de melhor desenvolver as
polticas de defesa do consumidor.
Passemos, ento, anlise mais detalhada de cada unidade deste
sistema.
R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 86

27/11/2012 14:03:54

Sistema Municipal de Defesa do Consumidor criao e regulamentao legal

87

4.1 Conselho Municipal

A conceituao e definio da funo de um conselho bem traduzida por Patrcia Helena Massa Arzabe, Doutoranda na Faculdade de
Direito da USP e Procuradora do estado de So Paulo, em seu artigo
Conselhos de direitos e formulao de polticas pblicas.
Os conselhos de polticas pblicas vm a constituir o que Vera Silva TelIes
denomina uma nova institucionalidade pblica e democrtica no pas. Trata-se
de fato de uma nova institucionalidade da perspectiva de sua constituio, no
sentido de configurar um arranjo institucional com feies novas, porque eles
no so meramente comunitrios so distintos dos fruns congregadores de
entidades e associaes da sociedade civil e no so meramente estatais. E
sua novidade ainda mais significativa pelo carter compartilhado na formulao, gesto, controle e avaliao das polticas pblicas. Esta participao com
igualdade de poderes inteiramente nova para o Estado, em especial para a
Administrao Pblica, habituada centralizao das decises e pelo uso descabido do argumento do poder discricionrio mesmo em matria de direitos
humanos, especialmente de direitos sociais.
As ferramentas tradicionais do direito no se prestam a classificados adequadamente. No integram, num sentido estrito, o Poder Executivo e evidentemente
no fazem parte do Poder Legislativo ou do Poder Judicirio. Se por um lado
o Poder Executivo compe em regra a metade dos membros dos Conselhos e
fornece a infra-estrutura para sua operacionalizao, suas funes so distintas,
visto prevalecer o entendimento que o Poder Executivo executa, cumpre o que
lhe imposto pelo povo, por seus representantes, por meio do Poder Legislativo, como expresso da soberania popular. Sobretudo, o fato de a atividade
dos conselheiros representantes da sociedade civil no ser remunerada e de os
representantes da rea governamental exercerem suas funes no conselho sem
prejuzo das atribuies de seus cargos, faz com que os conselhos no possam
ser assimilados como mais um rgo estatal. Sua atividade deliberativa, alis,
autnoma e apartidria, isto , no vinculada a governos ou a partidos polticos.
Neste sentido, o vnculo dos conselhos se d com o interesse pblico e as necessidades de implementao dos direitos sociais dos segmentos que representam.7

Trata-se, o conselho, de rgo de deliberao coletiva que visa a elaborao de polticas pblicas, sendo composto por membros de distintos
setores do poder pblico e da sociedade organizada.
A escolha dos membros, quando da elaborao da lei, deve se pautar pela estrutura do municpio, pela existncia de rgos ligados diretamente defesa do consumidor, devendo, ainda, obedecer certo equilbrio
na representatividade dos membros.
7

Disponvel em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm>.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 87

27/11/2012 14:03:54

88

Eduardo de Souza Floriano

Sugere-se que seja composto por membro proveniente do rgo de

execuo, de representante da Cmara dos Vereadores (representando a
populao em geral), por integrante da Defensoria Pblica, por associaes privadas de defesa do consumidor, por representantes de rgos de
fiscalizao (a exemplo o IPEM ou Vigilncia Sanitria), por representantes da estrutura do Poder Executivo com ligao defesa do consumidor,
por representante das associaes de fornecedores, entre outros que possam auxiliar na concretizao da defesa do consumidor e na harmonizao das relaes de consumo.8 9
Muito embora seja comum os representantes do Poder Judicirio
e do Ministrio Pblico figurarem como membros de alguns Conselhos
Municipais, no se mostra conveniente que a indicao recaia sobre repre
sentantes destes poderes, que, em tese, deveriam manter-se isentos e
imparciais quanto s atividades dos conselhos em geral. Tal entendimento,
inclusive, foi recentemente exposto pelo Ministro do STF, Ayres Britto, no
julgamento da ADI n 3463/RJ.
Relator(a): Min. AYRES BRITTO
Julgamento: 27.10.2011
rgo Julgador: Tribunal Pleno
Publicao: ACRDO ELETRNICO DJe-110 DIVULG 05-06-2012 PUBLIC
06-06-2012
Parte(s):REQTE.(S): PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA
INTDO.(A/S):ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARGRAFO
NICO DO ART. 51 DO ATO DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS
TRANSITRIAS DA CONSTITUIO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.
CONSELHO ESTADUAL DE DEFESA DA CRIANA E DO ADOLESCENTE.
1. O rol de atribuies conferidas ao Ministrio Pblico pelo art. 129 da Constituio Federal no constitui numerus clausus. O inciso IX do mesmo artigo
permite ao Ministrio Pblico exercer outras funes que lhe forem conferidas,
desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao
judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas. 2. O art. 51 do Ato das
Disposies Transitrias da Constituio do Estado do Rio de Janeiro no confere competncia ao Ministrio Pblico fluminense, mas apenas cria o Conselho
8
CDC
Art. 4 A Poltica Nacional das Relaes de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos
consumidores, o respeito sua dignidade, sade e segurana, a proteo de seus interesses econmicos, a
melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparncia e harmonia das relaes de consumo, atendidos
os seguintes princpios: (Redao dada pela Lei n 9.008, de 21.3.1995).
9
De modo geral aconselhvel que a lei preveja critrios para associao privada fazer parte do sistema e concorrer
a vaga no conselho, sendo os principais: (i) ter personalidade jurdica e regular funcionamento (determinando-se
o prazo mnimo de funcionamento) e (ii) no ter fins lucrativos.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 88

27/11/2012 14:03:54

Sistema Municipal de Defesa do Consumidor criao e regulamentao legal

89

Estadual de Defesa da Criana e do Adolescente, garantindo a possibilidade de

participao do Ministrio Pblico. Possibilidade que se reputa constitucional
porque, entre os direitos constitucionais sob a vigilncia tutelar do Ministrio
Pblico, sobreleva a defesa da criana e do adolescente. Participao que se d,
porm, apenas na condio de membro convidado e sem direito a voto. 3. Inconstitucionalidade da expresso Poder Judicirio, porquanto a participao de
membro do Poder Judicante em Conselho administrativo tem a potencialidade
de quebrantar a necessria garantia de imparcialidade do julgador. 4. Ao que
se julga parcialmente procedente para: a) conferir interpretao conforme
Constituio ao pargrafo nico do art. 51 do ADCT da Constituio do Estado
do Rio de Janeiro a fim de assentar que a participao do Ministrio Pblico
no Conselho Estadual de Defesa da Criana e do Adolescente deve se dar na
condio de membro convidado sem direito a voto; b) declarar a inconstitucionalidade da expresso Poder Judicirio.

Prosseguindo, o Conselho Municipal de Defesa do Consumidor deve

possuir como principais atribuies: (i) servir como rgo consultivo; (ii)
elaborar a Poltica Municipal de Defesa do Consumidor, (iii) gerir o Fundo
Municipal de Defesa do Consumidor e (iv) aprovar projetos para utilizao
das verbas do fundo.
Em especial, a funo de gesto do Fundo Municipal possui extrema
relevncia, j que os valores destinados ao fundo, que sejam provenientes
das multas aplicadas pelo Procon, [...] sero destinadas ao financiamento
de projetos relacionados com os objetivos da Poltica Nacional de Relaes
de Consumo, com a defesa dos direitos bsicos do consumidor e com a
modernizao administrativa dos rgos pblicos de defesa do consumidor [...], na forma do art. 30 do Decreto Federal n 2.181/97.
Cabe, portanto, ao conselho, dispor sobre as regras de apresentao de
projetos visando a utilizao de recursos do fundo e julgar os pedidos, auto
rizando ou no a utilizao das receitas. Da mesma forma, cabe ao conselho
autorizar, ainda que genericamente (por exemplo, aprovando a proposta
oramentria), a utilizao de verbas do fundo pelo rgo executivo em suas
atividades essenciais e no tocante a sua modernizao administrativa.
4.2 Criao do fundo
Por definio legal (art. 71 da Lei Federal n 4.320/64), Constitui
fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam
realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de
normas peculiares de aplicao.
R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 89

27/11/2012 14:03:54

90

Eduardo de Souza Floriano

A criao de um fundo para gesto das receitas arrecadadas com as

multas aplicadas pelo rgo executivo (sempre ligado ao poder executivo
que possui o poder sancionador) exigncia prevista no CDC da qual os
municpios no podem se furtar.
Toda e qualquer penalidade ou valores arrecadados em funo da
aplicao do poder de polcia administrativa, mediante regular processo
administrativo, devem ser depositados no Fundo Municipal.
Mas no s as sanes administrativas podem constituir as receitas
do fundo. O municpio deve destinar oramento prprio para execuo
de despesas ordinrias e contnuas do rgo e o fundo pode receber doaes de qualquer pessoa fsica ou jurdica.
A lei que cria o fundo deve contar com elementos bsicos, tais como
(i) fonte de receita (oramento, multas, indenizaes, doaes, rendimentos etc.); (ii) hipteses de despesa; (iii) previso de abertura de conta especfica para depsito e movimentao dos valores, facilitando o seu controle
(iv) autorizao da gesto das verbas do fundo especificamente pelo conselho na forma do art. 57, do CDC, e art. 29 do Decreto n 2.181/97 e 5)
regras especficas para a utilizao dos valores.10
Art. 57. A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infrao, a
vantagem auferida e a condio econmica do fornecedor, ser aplicada mediante
procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei n 7.347,
de 24 de julho de 1985, os valores cabveis Unio, ou para os Fundos estaduais
ou municipais de proteo ao consumidor nos demais casos.
Art. 29. A multa de que trata o inciso I do art. 56 e caput do art. 57 da Lei n 8.078,
de 1990, reverter para o Fundo pertinente pessoa jurdica de direito pblico
que impuser a sano, gerido pelo respectivo Conselho Gestor.

Por fim, importante que a lei municipal preveja critrios mnimos

para apresentao, julgamento e aprovao de projetos, a serem financiados pelo fundo, que visem a efetivao das polticas municipais de defesa
do consumidor.
4.3 Criao do Procon
A figura de maior expresso do Sistema Municipal de Defesa do
Consumidor , certamente, o rgo executivo de defesa do consumidor,
10

De modo geral o rol de despesas deve ser exemplificativo, prevendo situaes genricas, evitando-se o engessamento das atividades do rgo executivo.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 90

27/11/2012 14:03:55

Sistema Municipal de Defesa do Consumidor criao e regulamentao legal

91

uma vez que este responsvel pelo atendimento direto populao e pela
fiscalizao e sano dos infratores legislao consumerista. A importncia
deste rgo tamanha que a Constituio do Estado de Minas Gerais, por
exemplo, determina expressamente a obrigatoriedade do Poder Pblico
em manter rgo especializado para a execuo da poltica de defesa do
consumidor (art. 233, 3).
Art. 233. O Estado adotar instrumentos para: [...]
3 O Poder Pblico manter rgo especializado para a execuo da poltica
de defesa do consumidor.

Dito isso, deve a legislao municipal criar e estruturar o rgo de

proteo e defesa do consumidor dispondo sobre sua denominao (em
regra, independente da organizao do municpio, atende pela sigla
Procon), sua vinculao/subordinao administrativa e suas competncias e
atribuies, sendo as principais:11
(i) executar as polticas de defesa do consumidor;
(ii) receber reclamaes e denncias e dar orientaes a consumidores e fornecedores;
(iii) fiscalizar as normas de defesa do consumidor e aplicar as penalidades cabveis;
(iv) funcionar como instncia (inicial ou total) de instruo e julgamento dos processos administrativos;
(v) promover medidas judiciais e representar rgos pblicos acerca
de infraes s normas de consumo.
Quanto estruturao do rgo, tal deciso cabe exclusivamente ao
chefe do poder executivo municipal de acordo com suas possibilidades
estruturais, oramentrias e o grau de comprometimento com as polticas
pblicas de defesa do consumidor.
A lei deve definir, ainda, o patrimnio (sede, mobilirio e equipamentos) e os recursos oramentrios que mantero o funcionamento do
rgo conforme sua dimenso e competncias.
Ademais, deve definir quadro de pessoal que pode ser prprio, logo
criado e especificado na prpria lei, ou, ao menos, definir os integrantes
11

Vinculao no caso de o rgo compor a administrao indireta do municpio e subordinao no caso do

rgo compor a administrao direta do municpio. De modo geral a organizao dos rgos executivos
em fundaes e autarquias (administrao indireta) tem sido exitosa considerando a independncia e maior
autonomia do rgo nesta configurao.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 91

27/11/2012 14:03:55

92

Eduardo de Souza Floriano

do quadro geral de servidores do municpio que, por sua competncia,

aptido e grau de conhecimento, possam compor o quadro de servidores
do Procon, indicando, obrigatoriamente, o seu dirigente e a Autoridade
responsvel pela aplicao das penalidades (que pode ser o dirigente ou
outro servidor).
Caso o municpio decida pela criao de cargos especficos, mister
que sejam definidos critrios mnimos para exerccio do cargo:
(i) requisitos/escolaridade;
(ii) forma de provimento (preferencialmente servidores efetivos a fim
de se evitar a descontinuidade dos servios);
(iii) nmero de cargos;
(iv) vencimento/remunerao;
(v) atribuies e competncias.
Neste ponto importante ressaltar, mais uma vez, que a criao de
Procon por lei municipal condio sine qua non para que tenha legitimidade para aplicao de sanes e cobrana das penalidades por ele aplicadas. Neste sentido j decidiu o Tribunal de Justia de Minas Gerais.
O Municpio, atravs do Procon municipal, regularmente criado por lei, tem poderes
para aplicar e cobrar as sanes administrativas definidas no Cdigo de Defesa
do Consumidor (TJMG. Processo n 1.0518.02.011178-8/001(1), Rel. Duarte
de Paula). (grifos nossos)

4.3.1 Implantao do Sindec nos Procons

Criado pelo Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor
da Senacon/MJ, com a finalidade de reunir as informaes dos atendimentos realizados pelos rgos de defesa do consumidor em todo pas,
o Sistema Nacional de Informaes de Defesa do Consumidor (Sindec)
um importante instrumento de pesquisa e diagnstico das demandas
dos consumidores face aos fornecedores e, por isso, um eficaz mecanismo
para elaborao das polticas de proteo ao consumidor. A avaliao dos
dados do Sindec possibilitou, por exemplo, um estudo aprofundado sobre
os servios de atendimento aos consumidores dos concessionrios de servios pblicos essenciais que culminou na elaborao do Decreto do SAC
(Decreto Federal n 6.523/08).
O Sindec , portanto, instrumento facilitador da ao dos Procons, j que
permite atendimento mais intuitivo das demandas dos consumidores, alm da
uniformizao da insero dos dados no sistema, permitindo rpido e eficiente
R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 92

27/11/2012 14:03:55

Sistema Municipal de Defesa do Consumidor criao e regulamentao legal

93

acesso a relatrios temticos em mbito nacional, estadual e municipal, o que

possibilita a elaborao de eficazes polticas de proteo ao consumidor.
Outra funo importante do Sindec de servir como instrumento de
elaborao dos cadastros municipais, estaduais e nacional de reclamaes
fundamentadas, previstos no Cdigo de Defesa do Consumidor, art. 44.
A implantao do Sindec nos municpios gratuita e demanda, to
somente, a assuno de determinadas obrigaes pelos municpios relativas
a proteo e divulgao dos dados nele contidos e a existncia de requisitos
mnimos de informatizao. A integrao formalizada mediante celebrao de termo de convnio entre o municpio interessado e o responsvel
pela gesto do Sindec no respectivo estado-membro.
Assim, embora no seja obrigao legal, a implantao do Sindec no
Procon municipal de extrema importncia, j que configura, nas palavras do ex-diretor do DPDC, Ricardo Morishita, um dos mais importantes
instrumentos de concretizao da defesa do consumidor:
O Sindec um marco na histria, uma prova da maturidade institucional da
defesa do consumidor no nosso pas, porque esse trabalho no envolve apenas
um rgo, mas todos ns, e vem de um processo de construo.12

4.4 Disciplina do processo administrativo

A lei municipal, alm de prever a criao do rgo consultivo (conselho), rgo executivo (Procon) e do fundo, tambm pode dispor sobre
regras especficas sobre processo administrativo de acordo com a estrutura administrativa adotada, permitindo, assim, melhor andamento dos
procedimentos no mbito de sua competncia.
Conforme j foi dito, as normas gerais do processo administrativo
das relaes de consumo esto definidas no Decreto Federal n 2.181/97,
cabendo aos entes federados, eventualmente, em razo de sua autonomia
administrativa, regular o procedimento no mbito de sua competncia.
Isto , no h obrigao de se editar norma especfica, muito embora
seja fortemente aconselhvel. Isto porque a regulamentao do assunto
evita conflitos, lacunas e individualiza a funo de cada servidor dentro da
estrutura do rgo.
Decidindo-se pela regulamentao do processo administrativo, a lei
deve esclarecer, no mnimo:
12

Fonte: Procon/MG. Disponvel em: <http://www.mp.mg.gov.br/portal/public/interno/arquivo/id/12016. Acesso

em: 04 ago. 2012>.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 93

27/11/2012 14:03:55

94

Eduardo de Souza Floriano

(i)

autoridade competente para prolatar a deciso administrativa

e aplicar as penalidades previstas em lei;
(ii) autoridade ou comisso competente para julgamento do recurso
administrativo;
(iii) forma de dosimetria da pena, isto , a quantificao da penalidade a ser aplicada;
(iv) percentual ou frao das agravantes e atenuantes;
(v) forma e tempo de protocolo de peties;
(vi) aplicao subsidiria de outras normas legais;
(vii) eventualmente, regulamentar a realizao de audincias;
(viii) forma de divulgao do cadastro de reclamaes fundamen
tadas;
(ix) outras informaes pertinentes.
Assim, optando o municpio pela regulamentao do processo administrativo em seu mbito interno, sempre com obedincia s regras gerais
trazidas pelo Decreto n 2.181/97, certamente a atividade sancionatria
ser mais eficiente e menos questionada judicialmente, j que permitir
maior clareza de atuao.
5 Concluso
Diante de todo o exposto, verifica-se que a promoo da defesa do
consumidor no se trata de mera faculdade dos entes federados, sendo
direito fundamental dos cidados previsto na Constituio Federal de
1988, art. 5, XXXII.
Sendo exigncia da nossa Carta Magna a promoo da defesa do
consumidor, necessrio que cada municpio, dentro de sua autonomia,
regulamente, por lei (princpio da legalidade), o Sistema Municipal de
Defesa do Consumidor, de modo a criar os rgos (Procon e conselho) e
mecanismos (fundo, Sindec e regulamentao do processo administrativo)
para execuo das polticas de defesa do consumidor.
Isto porque, segundo o que dispe o CDC, a defesa do consumidor
demanda no s a criao de um rgo de atendimento aos consumidores e fiscalizao das normas consumeristas (Procon), mas tambm de um
fundo para o qual as receitas de multas aplicadas sero arrecadadas, com
regras claras para sua utilizao (as despesas com receitas do fundo devem
ser vinculadas a projetos relacionados com os objetivos da Poltica Nacional
de Relaes de Consumo, com a defesa dos direitos bsicos do consumidor
e com a modernizao administrativa dos rgos pblicos de defesa do
R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 94

27/11/2012 14:03:55

Sistema Municipal de Defesa do Consumidor criao e regulamentao legal

95

consumidor na forma do art. 30 do Decreto Federal n 2.181/97), um

conselho para desenvolvimento das polticas municipais de defesa do consumidor e para gesto dos recursos do fundo, alm de instrumentos potencializadores da ao dos Procons, como a implantao do Sindec e a elaborao
de regras especficas de processo administrativo que atendam estrutura e
competncia dos servidores responsveis pela apurao e penalizao das
prticas lesivas aos direitos dos consumidores.
A importncia e relevncia da defesa do consumidor no atual estgio de globalizao da economia e de feroz disputa pela preferncia dos
consumidores impe ao Poder Pblico a adoo de mecanismos efetivamente capazes de prover a defesa do consumidor, regulando o mercado
de consumo e harmonizando o interesse do consumidor com o desenvolvimento econmico da nao (art. 170, V, da CF/88 e art. 4, III, do CDC).
Juiz de Fora, 04 de agosto de 2012.
Municipal Consumer Protection System criation and legal regulation
Abstract: According to 1988s Federal Constitution fifth article, Brazilian
government, as determined by law, has to provide consumer protection.
Although this regulation has more than 23 years, and the mentioned law
(Consumer Protection Code), 21 years of operation, many cities still havent
established the proper administrative mechanisms and instruments to
implement this law. The obligation to maintain these instruments is even
more evident when reading, for example, the article. 233, 3 of Minas Gerais
State Constitution, which determines that Authorities have to maintain a
specialized organization for the implementation of consumer protection
policy. However, the maintenance of a specialized entity of consumer
protection, widely known by the acronym Procon, is not enough, its necessary
to develop an actual municipal consumer protection system to cover all
the obligations and instruments of the consumer protection policies. The
consumer protection is not a faculty but a government duty and a citizens
fundamental right. From this premise, its necessary to develop an analysis
of the law regulating consumer protection policies in order to provide the
City administration with guidelines to structure the municipal consumer
protection system, fulfilling this constitutional duty.
Key words: Legal Regulation. Municipal Consumer Protection System.
Procon.

Referncias
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. Revista dos Tribunais, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2005.
R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 95

27/11/2012 14:03:55

96

Eduardo de Souza Floriano

<http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/patriciamassa.htm>. Acesso em:

04 fev. 2012.
<http://www.mp.mg.gov.br/portal/public/interno/index/id/9/>. Acesso em: 04 ago. 2012.
Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira
de Normas Tcnicas (ABNT):
FLORIANO, Eduardo de Souza. Sistema Municipal de Defesa do Consumidor: criao e regulamentao legal. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Juiz de Fora RPGMJF, Belo
Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012.

R. Proc.-Geral Mun. Juiz de Fora RPGMJF, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 79-96, jan./dez. 2012

RPGMJF_02.indd 96

27/11/2012 14:03:55