Publicación Del Equipo de Gestión Económica y Social Ion1

Publicacin del Equipo
de Gestin Econmica
y Social
Equipo de Gestin Econmica y Social
Publicacin del Equipo

de Gestin Econmica
y Social
EDITORIAL DUNKEN
Buenos Aires
2010
Publicacin del Equipo de Gestin Econmica y Social es una publicacin de

distribucin gratuita.
Los artculos publicados con firma expresan solo la opinin de sus autores.
El contenido de los mismos no refleja necesariamente la postura del Equipo
de Gestin Econmica y Social.
Propietario: Equipo de Gestin Econmica y Social

Combate de los Pozos 165, 1 A y B
1079 Ciudad Autnoma de Buenos Aires Argentina
Tel. 4954-1686 / 4954-1687
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Hecho el depsito que prev la ley 11723

Impreso en la Argentina
2010 Equipo de Gestin Econmica y Social
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ISBN en trmite
EQUIPO DE TRABAJO
Directores Generales:
Lic. Mauricio Mazzon
Lic. Marcelo Adamo
Director Ejecutivo:
Lic. Federico Giargia
Investigacin, Capacitacin y Gestin de Proyectos de Desarrollo:
Coordinacin:
Lic. Pablo Javier Salinas
Equipo:
Lic. Marcos Finn Dr. Juan Pablo Cettour Lic. Mara Cristina Tchintian
Lic. Fernando Righini Lic. Martn Kalos Lic. Nadia Karaguezian Lic. Hugo
Stortoni Lic. Mara Cecilia Pon Lic. Julieta Frigerio
Asesoramiento Tcnico Legislativo:
Coordinacin:
Dr. Juan Pablo Cettour
Equipo:
Lic. Nadia Karaguezian Lic. Mara Cristina Tchintian Lic. Julieta Frigerio
Lic. Marcos Finn Dra. Agustina Cattaneo Dr. Francisco Blaksley Lic.
Rodrigo Dompe Lic. Alejandro Parnas Lic. Patricia Snchez Srta.
Julia Malagoli Lic. Fernando Righini Lic. Mara Cecilia Pon Sr. Martn
Mazzon
Relaciones Institucionales y Difusin:
Coordinacin:
Lic. Julieta Frigerio
Equipo:
Lic. Laura Pellegrino Lic. Pablo Glattstein Srta. Carolina Gmez
NUESTROS VALORES
EGES (Equipo de Gestin Econmica y Social) es una

iniciativa de un conjunto de profesionales, creado con el fin de
desarrollar el anlisis y la investigacin de los diversos aspectos
referidos al fortalecimiento de las instituciones de nuestra democracia.
En un mundo interactivo y globalizado el papel de la informacin y el conocimiento es trascendente, en torno a los cuales
se organizan y articulan los distintos escenarios econmicos y
polticos. En este contexto, revalorizamos en el mbito pblico a
la poltica como el espacio para la toma de decisiones y para la
produccin de acciones colectivas, como as tambin el rol del
Estado como articulador de intereses y como instrumento para el
desarrollo equitativo y sostenible de nuestra Nacin. Esto solo se
podr llevar a cabo con la adecuada elaboracin y ejecucin de
polticas pblicas de mediano y largo plazo.
Desde una perspectiva interdisciplinaria, indispensable para
afrontar la complejidad del mundo actual, la conformacin de
equipos de investigacin y gestin es la clave para la formulacin
de propuestas que respondan a los desafos de polticas pblicas
que se presentan en la realidad nacional.
Estamos convencidos que slo la articulacin del conocimiento, la correcta capacitacin y el compromiso con el pas y
sus ciudadanos, permitir disear las herramientas necesarias
para aportar soluciones eficaces en la gestin y contribuir as al
bienestar general.
REAS DE TRABAJO
Asesoramiento tcnico legislativo

EGES realiza tareas de asesoramiento legislativo, asistiendo
a legisladores nacionales de la mayora de las provincias en el
seguimiento de las principales cuestiones tratadas en el Congreso Nacional en general y en las comisiones legislativas en
particular.
Las comisiones son el mbito especfico donde se analizan
los aspectos tcnicos de los proyectos de ley y donde stos son
debatidos y consensuados antes de ser tratados por las diferentes
Cmaras y convertidos en leyes.
Para desarrollar esta labor, EGES ha conformado un equipo
interdisciplinario de profesionales especializados en las diferentes
reas en las que se trabaja en el Congreso. Por ello, cuenta con
especialistas en economa, presupuesto, derecho, relaciones
internacionales, comunicaciones, infraestructura, administracin
pblica y legislacin laboral, entre otras. Estos profesionales
realizan una multiplicidad de tareas, ya que participan de las
reuniones en cada comisin, analizan las iniciativas legislativas
puestas en discusin y sus implicancias en los diferentes mbitos, redactan informes tcnicos y brindan asesoramiento a los
legisladores.
Este trabajo de sistematizacin y anlisis de los contextos
de cada mbito constituye una herramienta que permite tambin
retroalimentar el proceso, ya que a partir de esta actividad es posible elaborar nuevas propuestas legislativas que permitan resolver problemas, actualizar la legislacin, promover el crecimiento
y mejorar la calidad de vida.
12
EQUIPO DE GESTIN ECONMICA Y SOCIAL
Investigacin y Capacitacin
Newsletter semanal:
Nuestro Equipo elabora semanalmente un newsletter con
informacin puntual y focalizada en algunos de los tpicos centrales para el anlisis de la marcha de nuestro pas y la toma de
decisiones, a travs de un formato gil y sinttico centralizndose
en la evolucin de los principales indicadores econmicos y sociales del pas.
La presentacin de los mismos incluye elaboracin propia
de EGES, con datos procesados de distintas bases pblicas de
informacin (Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, Ministerio de Economa, Ministerio del Interior, entre otras). Las reas
temticas de los mismos son:
Economa Real;
Financiero / Monetario;
Social; y
Fiscal Provincial y Nacional.
Dada la dinmica actual en materia de ocupaciones, la extensin de los mismos tiende a ser breve pero cabal en materia
de informacin y anlisis. Cuando la dinmica de los informes y
los temas tratados lo ameritan, se incluyen dossiers estadsticos
y metodolgicos. Asimismo, EGES est a disposicin de los lectores del newsletter para ampliaciones de la informacin de ser
necesario.
Gestin de proyectos de desarrollo
Contamos con una importante y destacada trayectoria en
el desarrollo de tareas de consultora con el objetivo de brindar
asesoramiento tcnico y transferir las herramientas necesarias
REAS DE TRABAJO
13
para optimizar la capacidad de gestin de las diferentes reas de

los tres poderes de gobierno, tanto en el mbito nacional como
provincial y local, especialmente en el diseo y la ejecucin de
todo tipo de polticas pblicas, tales como: proyectos financiados
por organismos internacionales de crdito orientados al desarrollo
social, productivo, regional y al fortalecimiento de las Instituciones
de gobierno.
En el marco del Fortalecimiento Institucional, EGES realiza
estudios y acciones para identificar, formular, ejecutar y evaluar
proyectos de desarrollo, buscando transferir tecnologas de gestin a las organizaciones beneficiarias de modo de agregar valor
en forma permanente ms all de los lmites de determinado
proyecto o programa.
EGES posee experiencia en el desarrollo de las distintas
etapas del ciclo de proyecto, a travs del uso de diferentes metodologas entre las que se destacan el Enfoque de Marco Lgico,
construccin de Modelos Prospectivos o Planificacin Estratgica
Situacional.
En este mbito se destacan los siguientes campos de trabajo:
Conformacin organizativa de Unidades Ejecutoras.
Diseo de modelos de monitoreo y control adecuados a requerimientos de organismos Internacionales.
Asesoramiento y estrategia para la confeccin de documentos
de Proyectos.
Diseo y aplicacin de estrategias para la implementacin de
reformas en las reas administrativas de la organizacin.
Anlisis de impacto de la reingeniera y/o rediseo de procesos
en la organizacin.
Implantacin de procesos, generacin de mbito y consenso.
Capacitacin y desarrollo de talleres funcionales.
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Diseo y desarrollo de Manuales de Procedimientos / Operativos.

Asesora y apoyo en la toma de decisiones.
Propuestas organizativas alineadas con la misin.
Programas de modernizacin de la Gestin Pblica. Capacidad
institucional, asignacin de recursos, gestin administrativa y
prcticas gerenciales.
Propuestas de reforma administrativa de Gobiernos Nacionales, Provinciales y Municipales.
Anlisis de proyectos de Inversin Privada y Pblica.
Seleccin de alternativas de Inversin.
Nuestras reas de trabajo funcionan de manera coordinada,

realimentndose entre las mismas para mejorar la calidad de
nuestras propuestas para el sector pblico y privado. Lo invitamos a conocer nuestra pgina en Internet para obtener ms
informacin: http://www.eges.com.ar
NDICE
Introduccin
17
Dossier legislativo. La formacin y sancin de leyes: el

funcionamiento de las instituciones democrticas
23
Artculos de anlisis
Nociones sobre el Presupuesto Nacional
149
Coparticipacin Federal de Impuestos: instrumento

de redistribucin y debate
205
Asignacin Universal a la Niez: anlisis y desafos
243
Anlisis de las leyes sancionadas desde el ao 2003
265
Ciudad Autnoma de Buenos Aires: resultados electorales recientes y comportamiento demogrfico por
comuna
285
Artculos de opinin
La actualidad del debate parlamentarismo presidencialismo: acerca de los cambios institucionales
y la realidad poltica
311
INTRODUCCIN
Desde la creacin del Equipo de Gestin Econmica y Social

(EGES) en el ao 2000 nuestra misin es desarrollar el anlisis
y la investigacin de los diversos aspectos referidos al fortalecimiento de las instituciones de nuestra democracia. Para ello
hemos conformado equipos de investigacin y gestin multidisciplinarios en funcin de abordar la complejidad de cada temtica
de manera cabal y eficiente.
Dentro de nuestros equipos hay tres reas fundamentales
que funcionan coordinadamente en pos de cumplir con nuestro
objetivo principal, ellas son: Investigacin y Capacitacin, Asesoramiento Legislativo y Gestin de Proyectos de Desarrollo.
Anteriormente hemos realizado publicaciones de temas especficos de la coyuntura de cada ao en particular, destacndose entre ellos el anlisis de la Coparticipacin Federal y La
Problemtica del Empleo, en 2004 y el Mapa de la Democracia
Argentina, en 2006.
Este ao, en el cual Argentina celebra su Bicentenario como
Nacin soberana, hemos decidido volcar en una publicacin los
conocimientos adquiridos en estos diez aos de trayectoria por
quienes conformamos el equipo de trabajo de EGES, producto
de nuestra experiencia profesional y de nuestras actividades
de capacitacin. Nuestra rica historia nos ofrece elementos de
anlisis que hacen necesario repensar la democracia teniendo
como anhelo profundizar la calidad de sus instituciones y de sus
polticas pblicas.
La publicacin comienza con un Dossier Legislativo en el cual
ponemos a disposicin de los lectores un anlisis pormenorizado
18
del funcionamiento de una de las instituciones fundamentales de

nuestra democracia: el Congreso. La forma en las que se encuentra redactado el dossier permite que su comprensin alcance an
a aquellos que no estn familiarizados con el avatar legislativo.
De esta manera, se comienza con la descripcin del proceso
de formacin y sancin de las leyes, teniendo en cuenta sus aspectos constitucionales y la relacin de poderes que es necesaria
para su xito. Luego de la generalidad del proceso se detalla el
tratamiento de los proyectos de ley en la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin y la Honorable Cmara de Senadores, teniendo en cuenta su presentacin, el debate en las comisiones especficas, el tratamiento en el recinto y su aprobacin. Tambin se
analiza la conformacin de las Cmaras, su funcionamiento y los
principales aspectos reglamentarios de cada Cuerpo legislativo.
Pero lo novedoso de la primera parte de la publicacin es que
adems se ponen a conocimiento del lector las atribuciones legislativas que tiene el Poder Ejecutivo Nacional. As, se explica el
proceso de aprobacin de los Decretos de Necesidad y Urgencia,
su excepcionalidad y las diversas instancias por las que pueden
atravesar. En este sentido, tambin se mencionan las facultades
delegadas en el Poder Ejecutivo y la particularidad de su tratamiento en el presente ao.
En la seccin de artculos de anlisis se presentan cinco documentos que tienen gran relevancia en el debate poltico actual,
tambin con una dinmica clara y precisa, base fundamental para
comprender cada una de las problemticas que se exponen.
El primero de ellos se refiere a las Nociones sobre el Presupuesto Nacional, en donde los autores destacan la importancia
poltica y econmica de la Ley de Presupuesto, que cada ao
debe ser aprobada por el Congreso. Luego de esta consideracin,
se describe el particular proceso de confeccin del mismo, las
etapas e instituciones que intervienen en l y el tratamiento que le
da el Poder Legislativo. Para su cabal comprensin, se compara
su armado con el de un presupuesto domstico, observando en
INTRODUCCIN
19
cada fase los niveles de complejizacin y la importancia de sus

etapas.
A continuacin se presenta el artculo Coparticipacin Federal de Impuestos: instrumento de redistribucin y debate,
en donde las autoras analizan desde una perspectiva histrica
y tcnica la evolucin de la relacin fiscal Nacin provincias,
con sus particularidades y desafos. En un pas federal como el
nuestro, entender cmo es el mecanismo de reparto de los recursos nacionales nos da una clara visin de cmo es el sistema
de distribucin vigente y cuales podran ser los caminos a seguir
para una eventual modificacin, atento a los recientes acontecimientos polticos que dan claras seales de la intencin de su
modificacin.
El tercer artculo de Asignacin Universal a la Niez: anlisis
y desafos presenta una primera parte terica donde se analiza
este instrumento de poltica social que recientemente ha implementado nuestro pas. Seguidamente, se destaca la importancia
de su puesta en prctica y los desafos y beneficios de la existencia de esta herramienta de redistribucin social. Tambin durante
su desarrollo se realiza una comparacin regional con medidas de
similar alcance que han sido implementadas por Brasil, Colombia
y Uruguay.
A continuacin, el Anlisis de las leyes sancionadas desde el
ao 2003 presenta a los lectores una clasificacin de los temas
que han sido objeto de sancin de leyes en nuestro pas desde
2003 hasta comienzos de este ao, poniendo especial atencin
en el origen de cada una de las normas aprobadas, esto es, si
fueron presentados por el Poder Ejecutivo, el oficialismo o los partidos de la oposicin. De esta manera se destaca la actividad del
Congreso y el particular trabajo que realizan los legisladores, de
los cuales la aprobacin de leyes es una ms en medio de todas
las actividades que realizan. Esta concepcin amplia del trabajo
legislativo nos permite dimensionar su complejidad e importancia
en el desarrollo y fortalecimiento del rgimen democrtico.
20
Finalizando esta seccin se encuentra el documento Ciudad

Autnoma de Buenos Aires: resultados electorales recientes y
comportamiento demogrfico por comuna, en donde sus autores analizan el fenmeno del voto en la capital del pas desde
una perspectiva econmica, poltica y social que da indicios de
la conducta de los electores pertenecientes a cada una de las
Comunas en las que se encuentra dividida la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires; y permite tener elementos robustos a la hora
de pensar cmo ser la eleccin de los futuros miembros de las
Juntas Comunales.
Para concluir, en la seccin artculos de opinin se presenta
La actualidad del debate parlamentarismo-presidencialismo: acerca de los cambios institucionales y la realidad poltica, en donde
se destacan las caractersticas de cada una de estas formas de
gobierno, sus formas mixtas y su impacto en el rgimen poltico
democrtico. En este sentido, el anlisis pretende reflexionar junto
al lector acerca de la posibilidad de que en nuestro pas se modifiquen las particularidades del presidencialismo y si es posible
implementar el parlamentarismo; para lo cual los contextos nacional y regional son muy importantes, as como las caractersticas
del sistema poltico y del sistema de partidos.
Todos estos artculos pretenden despertar en todos quienes
estn interesados en comprender la realidad poltica elementos
de debate que contribuyan a una reflexin profunda de las instituciones de nuestra democracia.
Desde EGES estamos convencidos que la presente publicacin es un aporte ms que contribuye a poner en marcha los
anhelos y objetivos para consolidar nuestra democracia en sus
primeros doscientos aos de existencia.
Mayo de 2010, Equipo de Gestin Econmica y Social
Dossier legislativo
DOSSIER LEGISLATIVO
LA FORMACIN Y SANCIN DE LEYES:
EL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES
DEMOCRTICAS
POR
JUAN PABLO CETTOUR1, FRANCISCO BLAKSLEY2,

ALEJANDRO PARNS3 Y PABLO JAVIER SALINAS4
Introduccin
El presente dossier resume aspectos
La finalidad del
centrales del avatar legislativo que comndossier legismente se encuentra presentado de forma
lativo EGES
separada en la bibliografa de consulta en
es
brindar al
materia de formacin y sancin de leyes.
lector
mayores
As, de forma breve y precisa se recorren
elementos para
temas de inters para conocer el funciola comprensin
namiento de las instituciones de nuestra
del proceso
democracia involucradas en el establecide formacin
miento del plexo normativo argentino.
y sancin de
En este sentido, se analiza el marco
leyes.
jurdico de nuestro pas poniendo especial
nfasis en la jerarqua de las normas, la
vigencia de las mismas y conceptualizaciones especficas, tales
como comprender a qu hace referencia una ley de orden pblico o una ley convenio.
Luego de ello, se describe la conformacin del Poder Legislativo, destacando las composiciones de las Cmaras y los prin1
Juan Pablo Cettour es Abogado y Coordinador de Asesoramiento Legislativo
del Equipo de Gestin Econmica y Social.
2
Francisco Blaksley es Abogado y miembro del Equipo de Gestin Econmica
y Social.
3
Alejandro Parns es Licenciado en Relaciones Internacionales.
4
Pablo Javier Salinas es Licenciado en Ciencia Poltica y Coordinador de Investigacin y Capacitacin del Equipo de Gestin Econmica y Social.
24
cipales aspectos reglamentarios descriptos en los reglamentos

respectivos de las mismas. De esta manera, se explica el proceso
desde el inicio de la presentacin de proyectos hasta su sancin
definitiva. En otras palabras, se repasa cada etapa del trmite
legislativo.
Quizs el aspecto ms novedoso del presente dossier sea
la explicacin de las atribuciones legislativas que tiene el Poder
Ejecutivo Nacional, en especial por su
caracterstica de co-legislador y por la
Resulta imfacultad del dictado de Decretos de Neceprescindible
sidad y Urgencia. Otro tema asociado que
comprender el
se analiza es la relacin entre los poderes
significado del
Ejecutivo y Legislativo en materia de deleconcepto Ley
gacin de facultades.
en todas sus
acepciones y
En pocas palabras, se examina desde
en cada una de
una mirada institucional la relacin entre
sus particularilos poderes del Estado y el mecanismo
dades.
mediante el cual los representantes de la
ciudadana y los miembros del gobierno
articulan sus accionares para establecer las normas que le dan
forma y sentido al Estado de Derecho.
PRIMERA PARTE:
NOCIONES FUNDAMENTALES DE LA LEY
Conceptos y Acepciones:
La definicin del concepto Ley, es uno
Hay dos acepde los principales temas en el desarrollo de
ciones funla doctrina del derecho, por configurar ello
damentales
uno de los ejes principales sobre lo que se
del concepto:
sustente un Sistema Jurdico Positivo como
ley en sentiel que rige en nuestro pas.
do genrico y
ley
en sentido
En los sistemas jurdicos anglosajones,
formal.
donde rige un sistema de derecho basado
en el Common Law, en el cual el dinamismo del derecho se rige principalmente por
las resultas jurisprudenciales que van determinando y estableciendo las normas del derecho, el concepto y alcance del trmino ley
difiere sustancialmente.
As el concepto ley tiene, segn la perspectiva de su uso, distintas acepciones y como tal, distintas definiciones. La Doctrina
del derecho la clasific dentro de dos acepciones fundamentales,
ley en sentido genrico y ley en sentido formal.
Ley en sentido genrico se ha definido como: todo imperativo
de conducta de carcter general, emanado de autoridad competente. Este concepto nos marca el sentido del trmino ley como
un mandato, sea cual fuere el que se aplique siempre que sea general y emitido por autoridad. Es decir que toda orden o mandato
que le imponga a un sujeto la obligacin de realizar determinada
conducta es una ley.
Como segundo requisito la definicin nos trae el concepto de
autoridad competente, con esto vale aclarar qu ordenes entre
26
relaciones privadas (sin autoridad competente) han de ser asimismo un imperativo

de conducta pero no una ley (Vg., la orden
que un empleador da a sus empleados o un
padre a sus hijos): estas no dejan de ser un
mandato, pero no es una ley por carecer su
emisor de autoridad competente.
Por ltimo este concepto de ley nos
acerca a la idea de generalidad, es decir,
el imperativo de conducta debe estar dirigido a un universo de
sujetos indeterminados, o sea, no es ley una orden a un sujeto
determinado, sin perjuicio que los efectos de dicha norma sean
solo aplicables a un sujeto. Tampoco podra haber una ley que
fuera dirigida a una persona individualizada, pero si podra haber
una ley dirigida a un solo sujeto indeterminado, (Vg., una ley que
establece obligaciones para el Jefe de Gabinete de Ministros, est
dirigido a una persona pero indeterminada, cualquiera que ocupe
ese cargo deber cargar con dicho precepto legal).
Por ltimo es importante aclarar el alcance del trmino imperativo de conducta. En este sentido, es de entender que la ley no
implica necesariamente un precepto que ordena una obligacin,
pero siempre conlleva una. Entonces, una Ley puede establecer
directamente una obligacin o una prohibicin donde claramente
la imposicin de la conducta a seguir es notoria, pero tambin la
ley puede consagrar derechos (derecho a la vida); en este sentido
dicha ley no da un mandato de conducta directo, pero implcitamente ordena a toda la sociedad a que respete ese derecho al
sujeto que va dirigido. En el caso del derecho a la vida conlleva
implcito la obligacin a todos los ciudadanos de respetar la vida
de los otros; obligacin y derecho son dos caras de una misma
moneda.
Dicho esto podemos entender que el trmino ley en sentido
genrico ha de responder a ciertos requisitos esenciales:
Toda ley
siempre conlleva una
obligacin,
que puede
ser explcita o
implcita.
DOSSIER LEGISLATIVO
27
1. Imperativo de conducta, impone a los

La ley en sensujetos que va dirigido un tipo de contido genrico
ducta determinado a seguir.
tiene 3 requisi2. Que el mandato sea emitido por una
tos esenciales:
autoridad competente, dentro de un
un imperativo
sistema de gobierno eso depender
de conducta,
de la estructura gubernamental y de la
autoridad comlegitimidad que obtenga por las formas
petente y ser
establecidas dicha autoridad.
aplicable a un
3. Que este dirigido a un universo general
universo genede sujetos, es decir que el imperativo
ral de sujetos.
de conducta va dirigido a un mundo indeterminado de sujetos.
En este orden de ideas, constituyen una ley tanto las leyes
emanadas por el Congreso, los decretos Presidenciales, las resoluciones ministeriales o de cualquier organismo pblico, las leyes
provinciales, las ordenanzas municipales, etc.
A modo de ser ms explicito podemos citar una serie de
casos, que constituyen actos jurisdiccionales, muy similares a lo
que se entiende ley en sentido genrico pero que claramente
no lo son, dentro de los lmites de la definicin que acabamos de
analizar.
Como primer ejemplo vemos el caso de los fallos judiciales.
Estos importan un mandato, un imperativo de conducta, que a su
vez est emanado por una autoridad competente, que ejerce sus
funciones dentro de uno de los poderes del Estado; pero estos
fallos judiciales solo alcanzan a las personas involucradas en la
cuestin debatida en el proceso judicial, es decir no est dirigida
a un mundo indeterminado de sujetos, no es general.
Otro acto jurisdiccional que se asimila a una ley, como norma, pero que en rigor de la definicin general no se encuadra en
la misma, son los actos administrativos del Poder Ejecutivo de
alcance particular. En ellos vemos que el Poder Ejecutivo, como
autoridad competente, emite una resolucin, que impone la obliga-
28
cin y/o derecho como contracara de una

obligacin, que debe ser cumplida; pero en
el mismo sentido que los fallos judiciales,
estos actos administrativos de carcter particular estn dirigidos a sujetos determinados. El ms claro ejemplo en estos casos
son las resoluciones que determinan la adjudicacin de una licitacin, donde solo se
dirige al sujeto que resulta elegible dentro del proceso licitatorio.
La otra acepcin que la doctrina ha dado al trmino ley es el
de ley en sentido formal, en este sentido se ha entendido que es
ley: Toda norma emanada por el Congreso o por el Poder Legislativo. En esta acepcin solo se entiende como Ley la emanada
por el Congreso bajo el procedimiento constitucional de sancin
de leyes. Siendo as distinto a los Decretos, Resoluciones, Ordenanzas y dems normas del sistema.
La ley en sentido formal
hace referencia
a toda norma
emanada por el
Congreso.
Jerarqua Constitucional de las Leyes:

En un sistema jurdico como el nuestro coexisten una diversidad de normas (ley en sentido genrico) que han de ser entendidas, interpretadas y aplicadas en un todo coherente a fin de
prevalecer el sistema de normas.
En este sentido es importante destacar que no todas las normas guardan la misma jerarqua, hay algunas superiores a otras,
y como tales, prevalecen ante estas.
La prelacin jerrquica de las normas importa la necesaria coherencia entre las mismas, debiendo las normas de rango inferior
respetar y no contradecir las normas de rango superior.
En nuestro esquema jurdico, en orden al esquema de normas
federales, la jerarqua de las normas est dada de la siguiente
manera:
DOSSIER LEGISLATIVO
29
Grfico 1: Jerarqua de las normas en el ordenamiento jurdico argentino
Bloque Federal: Constitucin Nacional

y Tratados con jerarqua constitucional
Leyes Federales, emitidas por el Congreso
Tratados sin jerarqua constitucional
Jerarqua
Decretos del Poder Ejecutivo
Resoluciones de rganos
gubernamentales
Otras normas inferiores
Fuente: Elaboracin EGES
Vale aclarar, que la misma estructura jerrquica se repite en

el orden de las normas provinciales, en lo que difieren es en el
mbito de aplicacin. La prelacin jerrquica entre las federales
y las provinciales estar dada por la competencia en virtud de la
materia y del espacio territorial de cada poder.
Dentro del sistema de prelacin de leyes, ya aclaramos que
una ley superior deroga a la inferior, o dicho de otra manera la
superior prevalece sobre la inferior. Tambin existen otras reglas
de prelacin a fin de determinar la validez de una norma cuando
entra en conflicto con otra de la misma jerarqua, en cuyo caso
ley posterior deroga ley anterior, as como tambin ley especial
deroga ley general; estos dos supuestos de prelacin entre normas de la misma jerarqua responden a naturalezas distintas.
En el primer caso prevalece la ley posterior por entender que
el derecho es dinmico y que se adapta a las nuevas estructuras
sociales, por cuanto una ley posterior es superadora de la ante-
30
rior, sin perjuicio de las crticas de los casos particulares; ya que

se entiende que el legislador busca reacomodar en el tiempo la
normativa. A modo de ejemplo, podemos citar un caso muy caracterstico de nuestra conducta legislativa, como es el caso de
las leyes penales. El caso tpico es el de una ley penal vigente
que establece cierta pena en un delito, luego otra ley que trata la
misma conducta le otorga una pena menor, entonces se entiende
que el legislador en representacin de la sociedad contempornea a su tiempo, ha variado su escala de valores considerando la
conducta menos lesiva.
En el segundo supuesto la ley especial
prevalece sobre la general por la lgica
La vigencia de
de que la norma especial realiza una exla ley establecepcin al rgimen general por merecer la
ce cuando una
cuestin particular un tratamiento distinto.
norma tiene
Por ejemplo, en el Cdigo Civil se encuenefectos jurtra regulada toda normativa relativa a los
dicos sobre la
contratos en particular, pero asimismo se
materia que
regulan normas para ciertos contratos en
regula.
particular (Vg. contrato de compraventa
locacin de cosas); en muchos de estos
contratos particulares, existen normas distintas a las que el cdigo prev en el rgimen general, pues en dicho caso, a la hora
de analizar un contrato particular, si el rgimen general establece
algo distinto al rgimen particular de dicho contrato, habr de
ajustarse a este ltimo.
Vigencia de las Leyes:
1. Entrada en Vigencia
La vigencia de una norma, es el principio del derecho que nos
indica desde que momento opera la misma y por consiguiente
comienza a ejercer sus efectos jurdicos.
Toda norma que cumpla el requisito de ley en sentido genrico, tiende por su propia naturaleza a provocar efectos jurdicos.
DOSSIER LEGISLATIVO
31
Las reglas sobre vigencia determinan el momento, tiempo cronolgico donde comienza a surtir los efectos jurdicos.
Ahora bien, resta determinar el momento de entrada en vigencia de una norma. All es donde nos remitimos al Cdigo Civil el
cual en su Artculo 2 Dice:
Art. 2. Las leyes no son obligatorias sino despus de su publicacin, y desde el da que determinen. Si no designan tiempo,
sern obligatorias despus de los ocho das siguientes al de su
publicacin oficial.
Lo que este artculo establece es la

Las leyes pueregla temporal en la que entra en vigencia
den entrar en
una ley. Este artculo, tiene como principio
vigencia de
que no ha de haber vigencia de una ley
manera explsino hasta despus de su publicacin, que
cita o implcita,
se realiza en el Boletn Oficial, ya sea el de
dependiendo el
la Nacin para normas federales o los Bomecanismo eleletines Oficiales de las distintas jurisdicciogido para que
nes. Si la ley se sanciona en el Congreso
provoque efecel 01 de diciembre, luego es promulgada
tos jurdicos.
por el Presidente/a el 11 de diciembre y se
publica recin el 31 de diciembre, sin importar cuando fue aprobada, sancionada o promulgada; la ley nunca
ejercer efectos antes del 31 de diciembre.
Luego nos dice este artculo que la fecha de entrada en vigencia de una ley es cuando la misma lo determina, pero nunca
posterior a su publicacin en el Boletn Oficial. En estos supuestos
se pueden dar distintas situaciones:
a) Es habitual en los proyectos de ley que se incorpore un artculo
de forma que dice la presente ley entrar en vigencia a partir de
su publicacin en el Boletn Oficial; en dicho caso al da siguiente de su publicacin la norma queda plenamente operativa.
b) Puede tambin el mismo proyecto de ley establecer la entrada
en vigencia para una fecha determinada (Vg. 25 de mayo de
32
2011). En dicho caso la ley empezar a surtir efectos a partir

de dicha fecha siempre que se hubiera publicado con anterioridad. Entonces si la ley se publica el 31 de diciembre de 2010,
quedar en suspenso hasta la fecha del 25 de mayo. Por el
contrario, si se publica el 30 de mayo de 2011, aunque la ley
diga que su vigencia es el 25 de mayo, la ley comenzar a dar
efectos el 30 de mayo. Esta no es una prctica comn ya que
el procedimiento de sancin de dicho proyecto puede demorar
y extenderse posterior a la fecha indicada.
c) Tambin se fija la vigencia para despus de un plazo establecido. Normalmente se establece el plazo en que ha de entrar
en vigencia, es decir tantos das desde la publicacin en el
Boletn Oficial. (Vg. se publica el 31 de diciembre y se establece el plazo de 15 das para su entrada en vigencia, entonces
comenzar a surtir efectos el 15 de enero.)
Por ltimo nos dice el Cdigo que si la
Las leyes solo
ley guarda silencio en cuanto a su entrada
entran en vien vigencia, la misma ser 8 das posteriogencia una vez
res a su publicacin en el Boletn Oficial.
que son puSiguiendo los ejemplos anteriores, si la ley
blicadas en el
guarda silencio respecto de su entrada en
Boletn Oficial.
vigencia y es publicada el 31 de diciembre
de 2010, entrar en vigencia y comenzar
a surtir efectos el da 07 de enero de 2011.
Concluyendo, no es posible que una norma entre en vigencia
antes de su publicacin y, a su vez, la publicacin funciona como
parmetro de determinacin de la fecha en que ha de entrar en
vigencia una norma, es decir en que momento comenzar a surtir
sus efectos, ya sea por imperio de la misma ley como por la regla
general del Art. 2 Cdigo Civil.
2. Aplicacin temporal de las leyes
Ahora bien, hemos visto la regla de entrada en vigencia, su
publicacin en el Boletn Oficial nos explica el momento en que
DOSSIER LEGISLATIVO
33
nace una ley, es decir que comienza a ejercer sus efectos, pero
no la aplicacin temporal de los efectos de la misma. En ese
sentido nos remitimos al principio general que versa las leyes se
hacen para el futuro, La aplicacin temporal de una norma est
regida por el Art. 3 del Cdigo Civil:
Art. 3. A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplicarn
an a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas
existentes. No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo disposicin en contrario. La retroactividad establecida
por la ley en ningn caso podr afectar derechos amparados por
garantas constitucionales.
Poco feliz ha sido la redaccin de este artculo que ha prestado a diversas interpretaciones y largas discusiones doctrinales a
fin de determinar la aplicacin temporal de una ley.
Podemos descomponer esta norma en tres reglas particulares que en su conjunto determinan la aplicacin temporal de las
normas.
A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplicarn an a las consecuencias de las relaciones y situaciones
jurdicas existentes. Esta regla nos
dice que por ms que las normas se apliDe la nica forcan hacia el futuro, relaciones existentes
ma que una ley
anteriores a la entrada en vigencia de una
tiene efectos
norma han de ser afectadas por la nueva
hacia el pasanorma. Un ejemplo es el de los contratos
do es cuando
de locacin: estos contratos constituyen
se expresa tal
relaciones interpersonales que estn desintencin en el
tinadas a perdurar en un perodo de tiempo
articulado de la
misma.
prolongado, por cuanto pudo haber nacido
al amparo de una normativa que fue modificada en el devenir de la relacin; resulta
entonces que hasta la entrada en vigencia de la nueva ley se
regir por la normativa original y desde la vigencia de la nueva
34
ley se regir por esta ltima (Vg. el rgimen de locacin urbana

para vivienda el plazo mnimo de contrato es de 24 meses, si en
el devenir se modifica a 36 meses entonces el contrato debe extenderse a 36 meses).
Ahora bien, por el contrario, puede suceder un caso como la
Ley de Convertibilidad que estableci la prohibicin de indexar
precios (establecer ndices de actualizacin de precios automticos). En este caso si un contrato de locacin llevaba 12 meses
desde la sancin de la Ley de Convertibilidad y prevea una clusula de indexacin, hasta el mes doce el precio se actualiza y
luego los siguientes meses el precio queda congelado.
No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo disposicin en contrario. Esta regla establece
lo que ha de ser el principio general, las leyes se aplican hacia el
futuro, lo que importa el principio de irretroactividad de las leyes;
pero aclara que este principio puede ser dejado de lado por la
misma ley y ser aplicado hacia el pasado modificando situaciones
configuradas con anterioridad a la vigencia de la nueva norma.
El ejemplo ms claro lo encontramos cuando una ley modifica la
alcuota para el Impuesto a las Ganancias: como este impuesto
se liquida al final del ao pero sobre las ganancias de todo el ejercicio, si la modificacin a la alcuota se realiza en julio y la misma
ley establece la retroactividad al 1 de enero, entonces la nueva
alcuota va a ser aplicada tanto a las ganancias posteriores a la
ley como a las anteriores desde el 1 de enero.
La retroactividad establecida por
Por regla
la ley en ningn caso podr afectar deregeneral, las
chos amparados por garantas constituleyes se hacionales. Por ltimo, esta regla viene a
cen para que
complementar la anterior, por cuanto establesus disposice que si bien una ley puede determinar su
ciones tengan
aplicacin retroactiva es decir hacia el paaplicacin
sado esta aplicacin retroactiva no puede
sobre efectos
alterar, variar, modificar o afectar derechos
futuros.
ya adquiridos. Si bien la regla hace mencin
DOSSIER LEGISLATIVO
35
a derechos amparados en la Constitucin, no puede entenderse

que existen derechos que no se remitan al amparo constitucional
de un modo u otro. (Vg., retomando el ejemplo del contrato de locacin, si se extiende el plazo mnimo de las locaciones y resulta
que en la vigencia de dicha nueva norma se ha concluido justo el
contrato de locacin entre las partes, esta extensin no se aplicar al contrato vencido pues ya resulta adquirido por el locador
el derecho a la restitucin del inmueble).
De este anlisis pormenorizado de las normas en cuestin
podemos concluir:
Que una ley entrar en vigencia despus de que haya sido
publicada en el Boletn Oficial, ya sea desde la fecha o plazo
que establezca la misma norma, o en su defecto a los 8 das
posteriores a la publicacin.
Que en cuanto a la aplicacin de los efectos de la norma, la
misma se aplica hacia el futuro, tanto a las relaciones nuevas
surgidas con posterioridad a la entrada
en vigencia de la ley como a las exisObedeciendo
tentes con anterioridad pero que por su
al criterio de
naturaleza han de seguir existiendo con
seguridad jurposterioridad a la entrada en vigencia de
dica, las leyes
la nueva norma.
no afectan de Que a su vez, como excepcin, se permirechos adquirite que una ley establezca su aplicacin
dos. Esta garetroactiva, es decir hacia el pasado,
ranta es muy
siempre que no afecte derechos ya adimportante en
quiridos.
la regulacin
Por ltimo, la prohibicin de afectar dede la actividad
rechos ya adquiridos, proviene de la lgica
econmica de
de la seguridad jurdica, donde el sistema
un pas y en el
jurdico nos dice que las reglas con la que
amparo de los
nos manejamos en determinado tiempo
derechos funy sobre las cuales constituimos nuestros
damentales de
derechos no han de ser modificadas por
las personas.
normativas posteriores.
36
3. Operatividad de las Leyes

En nuestro sistema jurdico el Poder Legislativo es el rgano natural de sancin de leyes,
no obstante, por el presidencialismo que caracteriza a nuestro sistema, el Poder Ejecutivo
muchas veces funciona como Colegislador.
El rol de colegislador del Poder Ejecutivo
se da principalmente en la reglamentacin de
las leyes, refirindonos ya al concepto de ley
en sentido formal; es decir, ley sancionada
por el Congreso bajo el sistema de sancin y
formacin de leyes.
As nos dice la Constitucin Nacional en su Artculo 99 inciso
2) relativo a las atribuciones del Poder Ejecutivo
El Art. 99
de la Constitucin Nacional menciona las
atribuciones
del Poder
Ejecutivo.
Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios

para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias.
En vista de esta norma constitucional es el Poder Ejecutivo

quien reglamenta las leyes para determinar la forma de su aplicacin, esta reglamentacin de las leyes debe limitarse a regular los pormenores de las mismas y no alterar su espritu.
En base a esta potestad reglamentaria, la Doctrina ha clasificado a las leyes en dos categoras segn su eficacia sin la reglamentacin. Entonces tenemos que existen leyes que pueden ser
aplicadas sin necesidad de que el Poder Ejecutivo las reglamente
(esto no quiere decir que no las pueda reglamentar). Pero que en
caso de que no sean reglamentadas la norma tiene plena eficacia
por s misma de ser aplicada. A este tipo de normas la doctrina y
jurisprudencia las ha denominado leyes operativas.
Del otro lado la doctrina y jurisprudencia han clasificado como
leyes programticas, aquellas leyes que necesitan ser comple-
DOSSIER LEGISLATIVO
37
mentadas con otra norma u acto normativo

El caso
para que eficazmente surtan sus efectos.
Ekmekdjian
Ahora bien, esta clasificacin surgi del
c/Sofovich
entrever del derecho, que ha llevado a debate
establece un
la inaplicabilidad de ciertas normas y derequiebre en la
chos consagrados, que resultaban ineficaces
interpretaante la falta de reglamentacin del Poder Eje- cin del derecutivo. El caso paradigmtico en esta materia
cho a rplica
ha sido la causa: Ekmekdjian c/ Sofovich s/
en Argentina.
derecho a rplica, un fallo que mereci el
pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia ante un reclamo que el actor llev a tribunales por el derecho
a rplica, ante unos dichos agraviantes de un programa de Sofovich. Ante esta cuestin la Corte Suprema reconoci el derecho
a rplica del actor, consagrado en tratados internacionales; pero
que no se encontraba reglamentado en el pas.
De la resolucin que la corte ha dado en el mencionado caso,
se ha delineado gran parte de la doctrina que hoy impera en el
tema. As podemos afirmar que en toda norma que fuera ineficaz
por la falta de reglamentacin, exhibe un manifiesto incumplimiento por parte del Estado en el ejercicio de las obligaciones que por
ley le estn impuestas. Pues, resulta claro que un derecho consagrado cuyo ejercicio fuera ineficaz por falta de reglamentacin,
puede ser subsanado por medio de una resolucin judicial.
Ahora bien, resulta extremadamente frgil esta potestad del
Poder Judicial en cuanto resuelva la forma de aplicacin de una
norma no reglamentada, ya que podra importar el avasallamiento
de las facultades privativas de uno de los Poderes del Estado.
Por cuanto se ha entendido que ante la falta de reglamentacin de una norma programtica, quien se vea lesionado en sus
derechos individuales, podr reclamar su aplicacin en los tribunales y stos velaran de la forma ms adecuada para valer ese
derecho individual, limitndose al caso en cuestin, cuidando de
no suplir una facultad del Poder Ejecutivo.
38
4. El Orden Pblico en el Sistema Normativo

El concepto de orden pblico es un trmino variable y de
contenido impreciso. Para Llambas (1999), es el conjunto de
principios eminentes religiosos, morales,
polticos y econmicos a los cuales se
Cuando se
vincula la digna subsistencia de la organizamenciona el
cin social establecida. Coincidentemente,
orden pblico
Salvat (1923) lo define como un conjunto de
de una ley se
principios de orden superior, polticos, econhace especfimicos, morales y algunas veces religiosos a
ca referencia
los cuales una sociedad considera estrechaa los fundamente vinculada la existencia y conservacin
mentos que
de la organizacin social establecida.
tornan imperativa una ley.
Este conjunto de principios superiores
no es inmutable. Las valoraciones de cada
sociedad se relacionan con sus antecedentes polticos, sus particularidades geogrficas y econmicas; e incluso sus creencias
religiosas. De esta manera, para una sociedad eminentemente
cristiana, la defensa de la estructura familiar monogmica ser
de orden pblico, mientras que, para una sociedad de tradicin
musulmana, esta realidad, no se verificar.
Segn Borda (1950), una cuestin es de orden pblico cuando responde a un inters general, colectivo, por oposicin a las
cuestiones de derecho privado, en las que slo juega un inters
particular () toda ley imperativa es de orden pblico () . De
esta manera, Borda equipara las nociones de orden pblico y de
imperatividad. Sin embargo, son cuestiones que si bien se relacionan, son diferentes. Un ley es imperativa cuando su aplicacin
no puede ser dejada de lado por la voluntad de los particulares. El
orden pblico se relaciona con los fundamentos que tornan imperativa una ley. Por lo tanto, en trminos prcticos, podramos decir
que la imperatividad sera el efecto y el orden pblico, la causa.
Para otros autores, la calificacin de orden pblico, depende
de la voluntad del legislador o del intrprete. Sin embargo, esta
DOSSIER LEGISLATIVO
39
nocin es insuficiente ya que no determina

Las normas de
el criterio que debe seguirse al momento
orden pblico
de determinar si cabe calificar a una ley
son imperacomo de orden pblico o no, ya sea al
tivas y no se
momento de su creacin o interpretacin.
puede renunAdems, conforme a su contenido, una ley
ciar a ellas.
puede ser de orden pblico aunque esto
no haya sido expresamente declarado por
el legislador.
Una ley de orden pblico tiene supremaca sobre la autonoma de la voluntad. El Artculo 1197 del Cdigo Civil determina
que las convenciones hechas en los contratos forman para las
partes una regla a la cual deben someterse como a la ley misma.
Sin embargo, el Artculo 21 del mencionado Cdigo constituye
un lmite a esta autonoma de la voluntad ya que sostiene que las
convenciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en
cuya observancia estn interesados el orden pblico y las buenas
costumbres.
Las normas de orden pblico son imperativas e irrenunciables
en oposicin a las normas de orden privado cuyas disposiciones
pueden ser sustituidas o dejadas de lado por los interesados. En
el mismo sentido el Artculo 19 del Cdigo Civil establece
() podrn renunciarse los derechos conferidos por ellas (las
leyes), con tal que slo miren al inters individual y que no est
prohibida su renuncia.
Con relacin a la retroactividad o no de la ley, el Artculo 3

establece que las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no
de orden pblico, salvo disposicin en contrario. Es decir, que
el carcter de orden pblico no le adjudica, de por s, un efecto
retroactivo a la ley.
En cuanto al mbito de aplicacin de la ley, hay leyes de orden
pblico nacionales y tambin leyes de orden pblico en el orden
40
La reforma
de la Constitucin Nacional en 1994
ha dejado
establecido
claramente
la facultad de
legislador que
posee el Poder Ejecutivo
Nacional.
provincial. Es decir que el carcter de orden

pblico, no convierte a la ley en aplicable en
todo el territorio.
Si bien dijimos anteriormente que el contenido del orden pblico no ha encontrado
una definicin uniforme, suelen ser de orden
pblico:
Las normas de derecho pblico (Vg., las
que determinan la separacin de los distintos poderes que ejercen el gobierno).
Las normas que organizan instituciones
fundamentales del derecho privado (Vg.,
la patria potestad).
Las normas que tienden al mantenimiento de la moral y las
buenas costumbres.
SEGUNDA PARTE:
RGIMEN DE SANCIN DE LEYES
Generalidades
La Constitucin Nacional establece, en
Las 4 etapas
los Artculos 77 a 84, de qu modo y con la
del proceintervencin de qu poderes se establecer
dimiento de
un rgimen para la formacin y sancin de
formacin de
leyes. En este sentido, debe sealarse que,
leyes son: iniaunque la funcin legislativa le corresponde
ciativa, discuprimariamente al Congreso, como menciona- sin y sancin,
mos anteriormente, el Poder Ejecutivo tampromulgacin
bin tiene un papel importante como rgano
y publicacin.
co-legislador.
En sistemas jurdicos como el nuestro, donde la divisin de poderes es muy marcada, se establecen criterios de
exclusividad en determinadas materias, pero la prctica legislativa,
principalmente posterior a la reforma constitucional del ao 1994 fij
criterios en cuanto a la importancia de las iniciativas remitidas por parte
del Poder Ejecutivo al Congreso de la Nacin para su tratamiento y, de
considerarlo oportuno y conveniente, su sancin.
El procedimiento de formacin y sancin de las leyes estipuladas por la Carta Magna puede ser dividido en 4 etapas:
1. Iniciativa
2. Discusin y sancin
3. Promulgacin
4. Publicacin
Respecto a dicho procedimiento, caben dos aclaraciones. En primer lugar, debe precisarse que la normativa constitucional constituye
42
el marco general del proceso de aprobacin

de las leyes, pero este se halla regulado en
detalle por los respectivos reglamentos de
las Cmaras, donde puede apreciarse la
verdadera complejidad del trmite parlamentario. Las distintas subetapas y el proceso de
discusin de los proyectos en el seno de las
Cmaras sern tratados en los apartados
cuarto y quinto del presente dossier.
En segundo lugar, es importante aclarar
que ambas Cmaras, adems de proyectos
de ley, tratan y emiten iniciativas de otra naturaleza, como proyectos de resolucin, declaracin, de decreto, comunicacin, etc.
Sin embargo, estos se encuentran regulados por los respectivos
Reglamentos, no as por la Constitucin Nacional.
Desde el Congreso de la Nacin adems de
sancionarse leyes, se establecen proyectos
de resolucin,
declaracin y
comunicacin.
1. Iniciativa Legislativa
El Art. 77 de la Carta Magna establece que
las leyes pueden tener principio en cualquiera de las dos Cmaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros
o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece
esta Constitucin.
Lo que dicha disposicin regula es, por una parte, en qu

Cmara pueden presentarse los proyectos de ley, y por la otra,
quines estn habilitados para hacerlo.
En relacin a la primera cuestin, cabe sealarse que las
leyes, para ser sancionadas, deben ser aprobadas por ambas Cmaras. La Cmara donde la iniciativa se presenta se transforma
en Cmara de Origen (C.O.), y la otra en Revisora (C.R.).
Por lo general, es indistinto en que Cmara se introducen los
proyectos. Sin embargo, existen algunas materias cuyo inicio se
reserva a una u otra:
DOSSIER LEGISLATIVO
43
Cmara de Diputados: es cmara de origen de los proyectos

referidos a contribuciones (impuestos) y al reclutamiento de
tropas, y de aquellos que surjan por iniciativa popular.
Cmara de Senadores: es de su exclusividad como cmara iniciadora
El fallo Marbury
la ley convenio sobre regmenes de
vs. Madison de
coparticipacin impositiva, y aquellas
la Corte Suprenormas que tiendan a equilibrar el desma de Estados
igual desarrollo relativo de provincias y
Unidos establece
regiones.
el antecedente
Ahora bien, se debe tener en cuenta,
fundamental del
que nuestro sistema constitucional tiene
control de consaspectos centrales de la constitucin de
titucionalidad.
los Estados Unidos. Juan Bautista Alberdi
se inspir y no plagi como vulgarmente se dice sin tener conocimiento en ejes centrales del sistema americano.
Particularmente hay que sealar la divisin de poderes; el
control de constitucionalidad (que fue en realidad una construccin jurdica de la Corte Suprema de Estados Unidos en el recordado fallo Marbury vs. Madison) y en la divisin del congreso en
cmaras.
Esta divisin del Congreso en cmaras tiene su importancia y
su representacin particular. La cmara de Diputados, representa
al pueblo de la nacin, mientras que la cmara de Senadores lo
hace con respecto a los intereses de la provincia.
Dicho esto, la importancia de ser cmara de origen en temas
especficos tiene aspectos que requieren y adquieren importancia.
Diputados, al representar al pueblo de la nacin, tiene principalmente la facultad exclusiva de crear impuestos. Esta exclusividad radica
justamente que al ser los representantes del pueblo de la Nacin,
deben ser la cmara de origen; ya que si, como veremos ms
adelante en lo referido a las distintas situaciones que se dan en la
sancin de una ley, la cmara revisora modifica dicho impuesto, es
la cmara de origen quien tiene la decisin final en dicho tema.
44
El Senado tiene otras cuestiones de

exclusividad, pero quizs la ms relevante,
es la de ser cmara de origen en la ley de
coparticipacin federal de impuestos.5
Volviendo al Artculo 77, respecto a la
segunda cuestin, es decir, quienes pueden
presentar proyectos de ley; dicho artculo
dispone que pueden hacerlo todos los legisladores, en sus respectivas Cmaras, y el
Poder Ejecutivo en la que elija de acuerdo a
su criterio poltico de conveniencia, salvo que
la materia de que se trate lo fuerce a presentarlo en una u otra. Tambin algunos organismos del Poder Ejecutivo como la Jefatura de
Gabinete de Ministros (indicando en la sigla
del proyecto como JGM) y otros organismos (identificados como
Oficiales Varios, siendo su sigla OV).
Cabe precisar que los legisladores pueden introducir proyectos en sus Cmaras de forma individual, o bien grupal, en cuyo
caso el autor, o quien lo presenta, se denomina firmante. Los que
lo acompaan con su firma, por su parte, son designados como
co-firmantes o co-autores.
Debemos recordar que cada cmara, a travs del dictado de
sus propios reglamentos de funcionamiento, establece los criterios y las formalidades para la presentacin de los mismos; por
dar un ejemplo, mientras que el Senado nada dice con respecto
a las firmas, en diputados el mximo de firmas para presentar un
proyecto es de 15 diputados.
Por otro lado, tras la reforma de 1994, que incorpor la iniciativa popular por medio del Art. 39, tambin los ciudadanos pueden
presentar proyectos de ley, con excepcin de los siguientes temas:
Los proyectos
de ley pueden
ser presentados por los
legisladores,
por el PEN,
por organismos del PEN,
por particulares y por la
Jefatura de
Gabinete de
Ministros.
5
Para ms informacin acerca de la Coparticipacin Federal de Impuestos ver el
Artculo especfico dentro de los Artculos de anlisis de la presente publicacin.
DOSSIER LEGISLATIVO
45
reforma constitucional, tratados internaDesde 1994 en

cionales, tributos, presupuesto y materia
Argentina ha
penal. En este caso, la sigla con la que se
quedado estaidentifica a estos proyectos es una P en
blecido el mecala denominacin del proyecto.
nismo para llevar
Dicho artculo dispone que los proa cabo la iniciatiyectos surgidos de la iniciativa popular
va popular.
deben presentarse en la Cmara de Diputados, y que el Congreso debe darles
expreso tratamiento dentro del trmino de doce meses.
Por su parte, la Ley reglamentaria N 24.747, estipul que la
iniciativa popular requerir la firma de un nmero de ciudadanos
no inferior al uno y medio por ciento del padrn electoral utilizado
para la ltima eleccin de diputados nacionales, debiendo representar por lo menos a seis distritos electorales.
2. Discusin y sancin
El Artculo 78 de la Constitucin Nacional establece el proceso bsico de sancin de leyes en el Congreso: aprobado un proyecto de ley por la Cmara de su origen, pasa para su discusin
a la otra Cmara; aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo
de la Nacin para su examen.
La aprobacin de un proyecto en cada Cmara requiere, por
lo general, los votos positivos de la mayora absoluta de los legisladores presentes en la sesin, aunque la Constitucin, algunas
leyes reglamentarias y los Reglamentos internos exigen, en ciertos casos, mayoras especiales o agravadas.
Es importante no confundir el qurum para sesionar con la
mayora requerida para la sancin de los proyectos. El primero
hace referencia al nmero mnimo de legisladores necesarios para
el desarrollo de la sesin y las votaciones; mientras la segunda
indica la cantidad de votos que deben reunirse para aprobar un
proyecto. Por ejemplo, si en una sesin del Senado se llegara al
46
qurum con 40 legisladores presentes, la sancin de un proyecto

requerira 21 votos positivos.
Hay que tener en cuenta, que la reforma constitucional de 1994,
independientemente de las concepciones ideolgico-partidarias, fue
una reforma poltica, basada en un acuerdo poltico, donde se intent fortalecer la institucionalidad del pas. Entre esas cuestiones que
hacen a la institucionalidad, se estableci la exigencia de mayoras
agravadas en ciertas leyes, principalmente en lo que refiere a modificar la Ley de los Partidos Polticos y la modificacin al rgimen
electoral. Esto se ve plasmado en la segunda parte del Artculo 77
de la Constitucin Nacional, que seala que
De la nica
forma que los
legisladores
pueden registrar su voto
y su presencia es permaneciendo
sentados en
sus bancas y
accionando el
tablero electrnico que
los registra.
Los proyectos de ley que modifiquen el rgimen

electoral y de partidos polticos debern ser
aprobados por mayora absoluta del total de los
miembros de las Cmaras.
Uno de los casos paradigmticos de esto

es la reciente sancin de la Ley N 26.571 de
Democratizacin de la Representacin Poltica, la Transparencia y la Equidad Electoral.
A su vez, en cuanto a la votacin, cabe
precisarse que el cmputo de la votacin se
hace sobre la cantidad de votos efectivamente emitidos, no incluyendo en el clculo a los
legisladores que, estando presentes, prefieren no pronunciarse. Si se los incluyera, la
abstencin equivaldra a un voto negativo; y
no tendra, por lo tanto, sentido alguno.
Una vez que el proyecto ha sido votado y aprobado por la
Cmara de Origen, la instancia suele denominarse media sancin, convirtindose en sancin definitiva cuando lo aprueba la
Cmara Revisora, siempre que sta no haya efectuado adiciones
o correcciones. Si el proyecto es desechado totalmente por la
DOSSIER LEGISLATIVO
47
Cmara de Origen o la Revisora, el proyecto no puede repetirse

en las sesiones del mismo perodo legislativo.
En cambio, si el proyecto es aprobado en la Cmara de Origen, y la Cmara Revisora le introduce adiciones o correcciones,
la primera no puede desecharlo totalmente ni efectuar nuevas
modificaciones, restndole dos alternativas: aprobarlo en su redaccin original o bien con las modificaciones introducidas por la
Cmara Revisora.
La eleccin, por parte de la Cmara de Origen, de una u otra
alternativa, depende de las mayoras que se logren en las respectivas votaciones, pudiendo darse diversas situaciones que se
hallan contempladas en el Art. 81 de la Constitucin Nacional:
Tabla 1: Instancias de revisin de los proyectos de ley
Instancia
Cmara Revisora
Adiciona o corrige
con el voto de los
Primer
2/3 o de la mayora
caso
absoluta de los legisladores presentes.
Adiciona o corrige
Segundo con el voto de los
caso
2/3 de los legisladores presentes.
Adiciona o corrige
con el voto de la
Tercer
mayora absoluta de
caso
los legisladores presentes.
Cmara de Origen
Acepta las modificaciones por mayora

absoluta de los legisladores presentes.
Insiste en el proyecto original con el
voto de los 2/3 de
los presentes.
Insiste en el proyecto original con
mayora absoluta
de los legisladores
presentes.
Insiste en el proAdiciona o corrige
yecto original con
Cuarto con el voto de los
mayora inferior a
caso
2/3 de los legisladolos 2/3 de los legisres presentes.
ladores presentes.
FUENTE: Elaboracin EGES
Resultado
La ley se sanciona
con las modificaciones de la Revisora y
pasa al PEN.
La ley se sanciona
con la redaccin original y pasa al PEN.
La ley se sanciona
con la redaccin original y pasa al PEN.
La ley se sanciona
con las modificaciones de la Revisora y
pasa al PEN.
48
Vigencia de los Proyectos de Ley

El Art. 82 de la Constitucin Nacional dispone que la voluntad
de cada Cmara deba manifestarse expresamente, excluyndose,
en todos los casos, la sancin tcita o ficta.
Es decir, los proyectos de ley no son aprobados o desechados por el mero transcurso del tiempo, requirindose su efectiva
votacin y discusin por parte de las Cmaras, en los plazos
previstos. Vencidos los plazos, la iniciativa caduca y no puede ser
considerada por ninguna de las Cmaras, a menos que su autor o
algn otro legislador vuelva a presentarla, aunque en estos casos
el trmite vuelve a foja cero.
La caducidad de los proyectos de ley se halla regulada por la
Ley N 13.640 tambin llamada Ley Olmedo, que contempla
plazos de vigencia de dos y tres aos, segn el caso:
Si un proyecto de ley no obtiene media
Los plazos de
sancin en una de sus cmaras en el
vigencia de los
ao que fue presentado o en el siguienproyectos de
te, el mismo se tendr por caducado.
ley han sido
Si el proyecto obtuvo sancin en alguna
establecidos
de ellas en el trmino indicado, ste se
por la llamada
prorrogar por un ao ms.
Ley Olmedo,
Si un proyecto de ley es aprobado con
en tributo a su
modificaciones por la Cmara Revisora,
autor, el dipuy la Cmara de Origen no se pronuncia
tado cordobs
en el ao parlamentario en que obtuvo
Jos Miguel
la referida aprobacin o en el siguiente,
Olmedo.
se tendr por caducado.
Los proyectos de ley o parte de ellos que el Poder Ejecutivo
devuelva observados en uso de la facultad que le acuerda el
Art. 83 de la Constitucin Nacional que el Congreso no confirme en el ao parlamentario en que fueran devueltos o en el
siguiente se tendrn por caducados.
DOSSIER LEGISLATIVO
49
El 27 de marzo de 2009 los presidentes de ambas Cmaras

firmaron una Resolucin Conjunta (RCPP 19/09) aclaratoria del
Artculo 1 de la Ley N 13.640 en donde establecen que
el prrafo primero del artculo 1 de la ley 13.640 texto segn ley
23.821 con la rectificacin de la ley 23.992 prescribe que los proyectos de ley que obtienen sancin de una de las Cmaras en el ao
de presentacin o en el siguiente, tienen vigencia por tres aos.
3 y 4. Promulgacin y publicacin
Una vez que la ley ha sido sancionada por ambas Cmaras
mediante el procedimiento arriba sealado, comienza la etapa de
promulgacin o aprobacin por parte del Poder Ejecutivo Nacional
(PEN), instancia que se encuentra regulada por el Artculo 80 de
la Constitucin Nacional
La promulgacin de la ley puede ser expresa, a travs de la
emisin de un decreto promulgatorio, o bien tcita, que es cuando
el Presidente no la devuelve a las Cmaras en un plazo de diez
das hbiles, reputndose aprobada en forma automtica.
Finalizada esta etapa, el PEN hace publicar la ley en el Boletn Oficial, momento a partir del cual adquiere obligatoriedad y se
considera conocida por todos los habitantes del pas.
No obstante, existe una instancia intermedia que se produce cuando el PEN, en desacuerdo con la norma sancionada, decide vetarlo
total o parcialmente. Ambas contingencias
estn contempladas por el Artculo 83 de
El PEN tiene dos
la Constitucin Nacional que expresa lo
herramientas
siguiente:
fuertes para
dejar sin efectos
Artculo 83. Desechado en todo o en
artculos de leparte un proyecto por el Poder Ejecuyes: el veto partivo, vuelve con sus objeciones a la
cial y la promulCmara de su origen; sta lo discute
gacin parcial.
50
de nuevo, y si lo confirma por mayora de dos tercios de votos,

pasa otra vez a la Cmara de revisin. Si ambas Cmaras lo
sancionan por igual mayora, el proyecto es ley y pasa al Poder
Ejecutivo para su promulgacin. Las votaciones de ambas Cmaras sern en este caso nominales, por s o por no; y tanto los
nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones
del Poder Ejecutivo, se publicarn inmediatamente por la prensa. Si las Cmaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no
podr repetirse en las sesiones de aquel ao.
Las distintas situaciones previstas en el artculo transcripto se

detallan en la Tabla 2:
Tabla 2: Procedimiento de tratamiento legislativo de los vetos
Cmara
de Origen
Insiste en el
Veta total proyecto sanPrimer
o parcial- cionado.
Caso
mente
2/3 de los votos.
Insiste en el
Veta total proyecto sanSegundo
o parcial- cionado.
Caso
mente
Menos de 2/3
de los votos.
Insiste en el
Veta total proyecto sanTercer
o parcial- cionado
caso
mente
2/3 de los votos.
Casos
Poder
Ejecutivo
Cmara
Resultado
Revisora
Insiste en el proyecto sanciona- Se promulga la
Ley originalmente
do.
sancionada por
2/3 de los votos. las Cmaras.
No puede tratarSe mantiene el
se en las sesioveto.
nes de ese ao
Insiste en el proyecto sancionaSe mantiene el
do.
veto.
Menos de 2/3 de
los votos
A esto se aade una tercera posibilidad: que la Cmara de

Origen no insista en la aprobacin del proyecto originario, en
cuyo caso entran en juego los plazos de caducidad definidos por
la citada Ley N 13.640.
DOSSIER LEGISLATIVO
51
Adems, junto a la figura del veto parcial convive estrechamente el instituto de la promulgacin parcial, regulada por el
Artculo 80 de la Constitucin Nacional:
Artculo 80. Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el trmino de diez das tiles. Los proyectos
desechados parcialmente no podrn ser aprobados en la parte
restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrn
ser promulgadas si tienen autonoma normativa y su aprobacin
parcial no altera el espritu ni la unidad del proyecto sancionado
por el Congreso. En este caso ser de aplicacin el procedimiento
previsto para los decretos de necesidad y urgencia.
Lo que esta norma dispone es que las leyes no pueden ser

promulgadas slo en la parte que no ha sido vetada, debiendo
volver al Congreso en forma ntegra. No obstante, si la parte que
se pretende promulgar puede aislarse del proyecto sancionado
por las Cmaras, sin afectar la unidad ni el espritu de ste, la
promulgacin parcial es admitida.
En tal caso, el decreto de promulgacin emitido por el PEN
como sucede con los Decretos de Necesidad y Urgencia, deber ser declarado vlido o rechazado por el Congreso mediante
resolucin aprobada por ambas Cmaras, previo dictamen de
la Comisin Bicameral Permanente creada por la Constitucin y
reglamentada por la Ley 26.122.
Ahora bien, Qu es realmente el
La clave para
veto? El veto, sea parcial o total, es una
comprender la
facultad pura y exclusiva del poder ejecunaturaleza de
tivo nacional. El poder de veto, implica la
una ley conatribucin presidencial para rechazar o imvenio es tener
pedir la ley sancionada por el Congreso.
presente que se
La facultad de vetar es amplia y solo
sancionan solo si
tiene como exigencia el plazo de diez
existe un pacto
federal que las
enmarca.
52
das hbiles desde que recibi la comunicacin, para promulgar

o vetar la norma sancionada.
Puede ser de dos formas, como se adelant ms arriba: total
o parcial. Para el veto parcial es importante tener en cuenta dos
cuestiones:
Que la parte no vetada posea autonoma jurdica; y
Que la promulgacin de ese tramo de la ley no altere el espritu
ni la unidad del proyecto sancionado por el congreso.
Leyes Convenios:
Un tratamiento aparte merecen las llamadas leyes convenio.
Estas resultan ser leyes sancionadas al amparo del sistema de
sancin y formacin de leyes, pero que tienen un origen distinto
a las dems leyes; ya que su sancin debe ser precedida por
un acuerdo federal entre las provincias, la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires y el Estado Nacional.
Estas leyes han sido consideradas por la Doctrina como Derecho Intrafederal como un estamento del orden jurdico distinto
y superior a las normas federales y provinciales.
La reforma Constitucional de 1994 incorpor el concepto de
las leyes convenio, al tratar el rgimen de Coparticipacin Federal
de Impuestos, en su Artculo 75 inciso 2):
La nica ley
convenio que
tiene tal naturaleza por va
constitucional
es la de Coparticipacin
Federal de Impuestos.
2. Imponer contribuciones indirectas como

facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo
determinado, proporcionalmente iguales en
todo el territorio de la Nacin, siempre que la
defensa, seguridad comn y bien general del
Estado lo exijan. Las contribuciones previstas
en este inciso, con excepcin de la parte o el
total de las que tengan asignacin especfica,
son coparticipables.
DOSSIER LEGISLATIVO
53
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y

las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas
contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de
los fondos.
La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de
Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria
y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional.
La ley convenio tendr como Cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cmara, no podr ser modificada unilateralmente, ni reglamentada y ser aprobada por las provincias.
No habr transferencia de competencias, servicios o funciones
sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del
Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o
la ciudad de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso, segn
lo determine la ley, la que deber
asegurar la representacin de todas
En trminos
las provincias y la Ciudad de Buenos
sencillos, con
Aires en su composicin.
una ley convenio
Al respecto esta norma nos marca

tres situaciones normativas, la primera
de ellas refiere a la potestad de crear
tributos por parte de la Nacin, en cuanto
nos dice que la creacin de impuestos
indirectos es una facultad concurrente de
la Nacin, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Esto no quiere
decir que sea de mutuo acuerdo sino que
ambos tienen la facultad de crearlos. Por
cualquier distrito
tiene perla negra para mantener el statu quo.
En ello radica
una de las dificultades para la
modificacin de
la Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos.
54
su parte la Nacin tiene la facultad privativa de crear impuestos

indirectos.
Por otro lado establece el Rgimen de Coparticipacin Federal, que no es especficamente la creacin de tributos coparticipables; sino la redistribucin de su recaudacin. Este rgimen s
debe ser originado por una ley convenio entre Nacin, provincias
y Ciudad Autnoma de Buenos Aires; y toda modificacin debe
ser realizada por nuevo acuerdo. Es decir que solo requiere el
acuerdo previo de las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires la modificacin del rgimen de reparto y no la creacin de
impuestos.
El tema de la Coparticipacin de Impuestos, es el nico tema
que la Constitucin Nacional ha exigido que sea producto de una
ley convenio con origen en un Pacto Federal; bajo pena de nulidad absoluta de la norma o su modificacin.
En sntesis, el Rgimen de Coparticipacin solo puede ser
creado y modificado por una ley convenio celebrado por un pacto
federal el cual deber ser ratificado por el Congreso Nacional y
por todas las legislaturas de las distintas provincias y de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
Es decir que no se considerar vlida ninguna norma sobre
coparticipacin de impuestos que no hubiera previamente a su
sancin, sido objeto de un Pacto Federal y que el mismo se hubiera ratificado por la Nacin, las provincias y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires.
Ahora bien, existe una diversidad de
No debe conPactos Federales que nada tiene que ver con
fundirse a las
el Rgimen de Coparticipacin. Muchos de
leyes conveesos pactos tienen carcter normativo, como
nio con las leser el Pacto Federal de Empleo o el Pacto
yes de adhesobre Educacin o mismo el Pacto Federal
sin. Tienen
sobre Seguridad Vial, celebrado en el ao
naturalezas
2007.
y alcances
distintos.
DOSSIER LEGISLATIVO
55
Estos pactos, como bien dijimos pueden tener un carcter

normativo toda vez que buscan unificar criterios en cuestiones a
reglamentar y por el cual el Pacto realiza un compromiso de dicha
reglamentacin.
Ahora bien, a diferencia de los pactos sobre coparticipacin,
stos son voluntarios y la materia a regular no exige un pacto
previo so pena de nulidad; lo que permite que cada Provincia,
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y la Nacin puedan dictar normas independientes y distintas sobre dichos temas; con
la nica consideracin que si desde la Nacin o los distritos se
modifica una ley sobre un tema que fue regulado a travs de un
pacto federal, esa nueva normativa no ser aplicable al resto de
las jurisdicciones hasta tanto no tenga la ratificacin en adhesin
de las mismas. Pero en jurisdiccin de cada una es plenamente
vlida y eficaz.
El ejemplo ms claro de estos pactos federales con carcter
normativo, es la Ley Nacional de Transito. Cada jurisdiccin guarda su competencia en la regulacin del trnsito, ahora bien como
es una cuestin que importa intereses interjurisdiccionales (y la
unificacin de criterios normativos resulta de suma importancia)
la sancin de la Ley N 24.449 sobre transito fue producto de un
Acuerdo Federal. Pero a diferencia de la coparticipacin, en el
acuerdo original de la Ley N 24.449, no particip la provincia de
Buenos Aires, y durante muchos aos la misma ha mantenido su
propia regulacin, lo que llevaba a que en todo el pas excepto esta
provincia rega la Ley Nacional de Transito, y en Buenos Aires rega su propia norEl funcionamativa. Esto nos muestra como las leyes
miento del
convenio que surgen de pactos federales,
Poder
Legispero que no refieren a la coparticipacin,
lativo se halla
perfectamente son vlidas aunque no
regulado por
tengan la aprobacin de todos los estados
una variedad de
jurisdiccionales; sin perjuicio que su mbinormas de disto de aplicacin temporal se circunscribir
tinta
jerarqua.
a los estados partes del acuerdo.
56
Por ltimo existe otro tipo de normas que tambin surgen de

la voluntad comn de distintas jurisdicciones. Se da cuando se
sanciona una ley que trata temas que son competencia de las
provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. En dicha
norma se establece la Invitacin de las provincias y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires a adherir. En este caso la ley sancionada por el Congreso Nacional tiene una doble funcin, por
un lado regula en todo mbito donde es competente la Nacin la
materia objeto de la ley; y por otro lado sirve a su vez como recomendacin a las provincias y a la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires a hacer suya dicha reglamentacin.
En este caso concreto, cada provincia y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires debern ir dictando una norma local que manifieste su adhesin a dicha normativa, quedando as incorporada
la ley nacional al rgimen local; siendo la norma solo aplicable a
las jurisdicciones que efectivamente adhieran a la ley.
En este tipo de leyes de adhesin, cada distrito podr dictar
en forma privativa nuevas normas o modificarla, la que solo ser
de efecto local y en los casos que la Nacin las modifique, deber para cada modificacin volver a solicitar la adhesin de las
jurisdicciones locales.
TERCERA PARTE:
PROCEDIMIENTO DE TRMITE LEGISLATIVO
Marco Normativo:
El funcionamiento del Poder Legislativo se halla regulado por
una variedad de normas de distinta jerarqua. La fuente primaria
de este complejo normativo es la Constitucin Nacional, particularmente sus Artculos 44 a 86, aunque es posible encontrar
otras disposiciones en el texto constitucional.
En segundo lugar se ubican las Leyes que reglamentan
determinados artculos de la Carta Magna, entre las cuales se
destacan las siguientes:
Ley 13.640, sobre Caducidad de los Proyectos de Ley.
Ley 24.747, sobre Iniciativa Legislativa Popular.
Ley 25.320, sobre Inmunidades para Legisladores, Funcionarios y Magistrados.
Ley 25.432, sobre Consulta Popular.
Ley 26.122, sobre el trmite y los
Los diputados
alcances de la intervencin del Conrepresentan por
greso respecto a los decretos de nemandato consticesidad y urgencia, por delegacin
tucional al puelegislativa y de promulgacin parcial
blo de la Nacin,
de leyes.
en tanto que los
senadores son los
representantes de
Por ltimo, cada Cmara regula sus
los intereses de
actividades y procedimientos a travs
las
provincias y la
de sendos Reglamentos internos, dicCiudad Autnoma
tados a tal efecto en virtud del Art. 66
de Buenos Aires.
de la Constitucin Nacional.
58
El siguiente apartado pretende sintetizar

las principales disposiciones del marco norNo es correcmativo brevemente descrito. En la primera
to denominar
parte se realizan algunas consideraciones
al congreso
generales sobre el Congreso y el proceso de
como parlaaprobacin de las leyes. La segunda parte
mento.
se refiere a las actividades, competencias y
procedimientos especficos de la Cmara de
Diputados; en tanto que la tercera hace lo
propio con la Cmara de Senadores.
Caractersticas del Congreso
El Poder Legislativo se ha conferido en nuestro pas a
un rgano bicameral que la Constitucin Nacional denomina
Congreso, siendo incorrecto llamarlo Parlamento en tanto el
sistema argentino de gobierno no es parlamentario, sino presidencialista.
La Cmara de Diputados representa al Pueblo de la Nacin
en su conjunto, razn por la cual es impropio identificar a los diputados por los distritos en los cuales fueron elegidos. Asimismo,
al presentar un proyecto de ley en la Cmara Baja, los objetivos
que deben tenerse en cuenta no deben ser, prioritariamente, los
provinciales o locales, sino ms bien los intereses generales de la
Nacin. En la prctica, no obstante, es muy comn que los diputados presenten iniciativas claramente destinadas a beneficiar a una
provincia en particular, aunque estas raras veces prosperan.
En cambio, el mandato del Senado es precisamente expresar
los intereses provinciales, lo cual se refleja en la representacin
igualitaria de las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, a diferencia de la representatividad en Diputados, que es
proporcional a la cantidad de habitantes.
DOSSIER LEGISLATIVO
Composicin
59
Hay 72 senadores que

duran seis
aos en sus
cargos y 257
diputados
que tienen
mandato por
cuatro aos.
Ambos cargos
pueden ser
reelegidos
indefinidamente.
La conformacin de ambas Cmaras se encuentra regulada por la Constitucin Nacional, en

sus Artculos 45 y 54 respectivamente.
La Cmara de Diputados se compone de
representantes elegidos, a simple pluralidad
de sufragios, directamente por el pueblo de
las provincias y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires que se consideran a este fin
como distritos electorales nicos.
El mandato es por cuatro aos en sus
cargos y se renuevan por mitades cada dos
aos, pudiendo ser reelegidos. El nmero de
bancas depende de la cantidad de habitantes
existentes en cada distrito, a razn de 1 cada
33.000 o fraccin que no est por debajo de 16.500, de acuerdo
al Art. 45 de la Constitucin Nacional.
Sin embargo, si esa proporcin se respetara actualmente, la Cmara de Diputados estara compuesta por ms de 1000 legisladores,
nmero que seguramente demorara o paralizara, la actividad legislativa. Por esta razn y tambin para garantizar la representatividad
de las provincias ms pequeas, la Ley N 22.847 de convocatoria
a las elecciones de 1983 modific el sistema de clculo de las bancas, estableciendo un triple mecanismo que sigue vigente:
1. La base de representacin es de 1 diputado por cada 161.000
habitantes o fraccin no menor de 80.500.
2. Al nmero resultante debe agregarse la cantidad de 3 diputados por distrito.
3. La representacin por distrito no puede ser menor de 5 diputados, ni inferior a la que cada uno tena al 23 de Marzo de 1976.
No obstante, cabe sealar que el nmero de bancas no ha
sido reajustado despus del ltimo censo, por lo que la Cmara de
Diputados mantiene la composicin vigente desde 1991:257 legisladores. La distribucin de los mismos se detalla en la Tabla 3:
60
Tabla 3: Distribucin de los Diputados Nacionales por distrito

DISTRITO
DIPUTADOS
Buenos Aires
70
Ciudad Autnoma de Buenos Aires
25
Catamarca
Chaco
Chubut
Cordoba
18
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
10
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
19
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL
257
DOSSIER LEGISLATIVO
61
El Senado se compone de 72 Senadores a razn de 3 por

cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires, que pueden ser
reelegidos indefinidamente.
A esta representatividad provincial, se suma una de carcter
poltico-partidario, ya que dos de los tres senadores elegidos en
cada distrito corresponden al partido que haya obtenido el mayor
nmero de sufragios, mientras el restante se atribuye al que le
sigue en nmero de votos.
Por otro lado, cabe sealarse que las elecciones del 14 de
octubre de 2001, establecieron un nuevo mecanismo de composicin (el que consagra la Constitucin Nacional, luego de la
reforma de 1994). As, el texto constitucional determin un sistema
transitorio de eleccin, que concluy con el mandato de todos
los Senadores el 9 de diciembre de 2001. Desde esa fecha, la
duracin de los mandatos es de 6 aos (anteriormente 9) y la
renovacin del Cuerpo es por tercios cada 2 aos.
Tambin cambi el modo de designacin de los Senadores:
se adopt el voto popular, dejando de lado el sistema de seleccin
de senadores a travs de las legislaturas distritales. De esta manera, las tandas de renovacin provinciales son las siguientes:
Tabla 4:
Renovacin de la Cmara de Senadores
Primer turno
Segundo turno
Tercer turno
(comenzado en 2003)
(comenzado en 2005)
(comenzado en 2007)
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chubut
La Pampa
Mendoza
Santa Fe
Tucumn
FUENTE: EGES
Buenos Aires
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Ciudad de Bs. Aires

Chaco
Entre Ros
Neuqun
Ro Negro
Salta
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
62
Funciones y atribuciones
Si bien la funcin esencial del Congreso es legislar, la reforma
constitucional de 1994 reforz sus facultades de control gubernamental; lo cual se refleja, entre otras novedades, en la creacin
de la Auditoria General de la Nacin o en la obligacin del Jefe
de Gabinete de Ministros de concurrir al Congreso para informar
acerca de la marcha del Gobierno.
En el mbito estrictamente legislativo, la Constitucin Nacional
determina, en lneas generales, cuales son los temas sobre los
que el Congreso debe legislar, estipulando tambin algunas atribuciones que exceden lo referido especficamente a la creacin
de normas (Vg. admitir o desechar los motivos de dimisin del
presidente).
Con respecto a las limitaciones impuestas por la Carta Magna
al Congreso, destacamos las siguientes:
Art. 76: Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de
emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro
de las bases de la delegacin que el Congreso establezca.
Art. 29: El Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo
Nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores
de provincias, facultades extraordinarias, ni
El debate
la suma del poder pblico, ni otorgarles sumipor los desiones o supremacas por las que la vida, el
rechos de
honor o las fortunas de los argentinos queden
exportacin
a merced de gobiernos o persona alguna.
tiene sus co Art. 32: El Congreso federal no dictar
mienzos en
leyes que restrinjan la libertad de imla lucha que
prenta o establezcan sobre ella la jurisse dio entre
diccin federal.
Unitarios y
Federales
En la Tabla 5 se sintetizan las principales
del siglo
atribuciones del Congreso, de acuerdo a la
XIX.
Constitucin Nacional:
DOSSIER LEGISLATIVO
63
Tabla 5: Atribuciones del Congreso

Materia
Fiscal
Artculo
75 inc. 1
75 inc. 2
75 inc. 2
75 inc. 2
Financiera
75 inc. 9
75 inc. 4
75 inc. 7
Bancaria
75 inc. 6
75 inc. 11
Monetaria 75 inc. 12
75 inc. 19
Presupuestaria
75 inc. 8
75 inc. 8
75 inc. 12
75 inc. 12
Comercial
75 inc. 13
75 inc. 13
75. inc. 1
Aduanera
75 inc. 10
75 inc. 18
75. inc. 19
Atribucin
Establecer los derechos de importacin y exportacin.
Imponer contribuciones directas e indirectas.
Instituir regmenes de coparticipacin mediante ley
convenio entre la Nacin y las provincias.
Establecer y modificar asignaciones especficas de
recursos coparticipables.
Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias.
Contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin.
Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la
Nacin.
Establecer y reglamentar un banco federal con
facultad de emitir moneda, as como otros bancos
nacionales.
Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras.
Dictar leyes generales sobre falsificacin de la moneda.
Proveer lo conducente a la defensa del valor de la
moneda.
Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y
clculo de recursos de la Administracin Nacional.
Aprobar o desechar la cuenta de inversin.
Dictar el Cdigo Comercial.
Dictar leyes generales sobre bancarrotas.
Reglar el comercio con las naciones extranjeras.
Reglar el comercio de las provincias entre s.
Legislar en materia aduanera.
Crear o suprimir aduanas.
Proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al
adelanto y bienestar de todas las provincias.
Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al
poblamiento de su territorio.
64
Progreso,
Bienestar
y
Desarrollo
Econmico
Educativa
Cultural
Laboral
Comunicaciones
Promover polticas diferenciadas que tiendan a equi75. inc. 19 librar el desigual desarrollo relativo de provincias y
regiones.
75 inc. 18 Promover la industria.
Promover la introduccin y establecimiento de nue75 inc. 18
vas industrias.
75 inc. 18 Promover la importacin de capitales extranjeros.
Proveer lo conducente al desarrollo humano y al
75. inc. 19
progreso econmico con justicia social.
Proveer lo conducente a la productividad de la eco75. inc. 19
noma nacional.
Proveer lo conducente a la investigacin y desarrollo
75. inc. 19
cientfico y tecnolgico
Proveer lo conducente al progreso de la ilustracin,
75 inc. 18 dictando planes de instruccin general y universitaria.
Sancionar leyes de organizacin y de base de la
educacin que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales;
que aseguren la responsabilidad indelegable del
estado, la participacin de la familia y la sociedad, la
75. inc. 19
promocin de los valores democrticos y la igualdad
de oportunidades y posibilidades sin discriminacin
alguna; y que garanticen los principios de gratuidad
y equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma y autarqua de las universidades nacionales.
Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad
cultural, la libre creacin y circulacin de las obras
75 inc. 19
del autor; el patrimonio artstico y los espacios culturales y audiovisuales.
75 inc. 12 Dictar Cdigo del Trabajo y Seguridad Social.
Proveer lo conducente a la generacin de empleo y
75 inc. 19
a la formacin profesional de los trabajadores
Reglamentar la libre navegacin de los ros interio75 inc. 10
res.
75. inc. 18 Promover la exploracin de ros interiores.
75 inc. 10 Habilitar puertos.
Promover la construccin de ferrocarriles y canales
75. inc. 18
navegables.
Arreglar y establecer los correos generales de la
75. inc 14
Nacin.
DOSSIER LEGISLATIVO
75 inc. 5
Tierras
75 inc. 17
75. inc. 18
75 inc. 17
75 inc. 17
Indgena
75 inc. 17
75 inc. 17
Inmigracin
75 inc. 18
75 inc. 12
75 inc. 15
Limtrofe
75 inc. 15
75 inc. 16
75 inc. 25
75. inc. 26
Defensa
75 inc. 27
75 inc. 29
Relaciones Exteriores
75 inc. 22
75 inc. 24
65
Disponer del uso y de la enajenacin de las tierras

de propiedad nacional.
Reconocer a los indgenas la posesin y propiedad
comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes
para el desarrollo humano
Promover la colonizacin de tierras de propiedad
nacional.
Reconocer la preexistencia tnica y cultural de los
pueblos indgenas argentinos.
Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a
una educacin bilinge e intercultural.
Reconocer la personera jurdica de sus comunidades.
Asegurar su participacin en la gestin referida a
sus recursos naturales y a los dems intereses que
los afectan.
Promover la inmigracin.
Dictar leyes sobre naturalizacin
Arreglar definitivamente los lmites del territorio de
la Nacin, fijar los de las provincias, crear otras
nuevas.
Determinar por una legislacin especial la organizacin, administracin y gobierno que deben tener
los territorios Nacionales, que queden fuera de los
lmites que se asignen a las provincias.
Proveer a la seguridad de las fronteras.
Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra
o hacer la paz.
Facultar al Poder Ejecutivo para ordenar represalias,
y establecer reglamentos para las presas.
Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra,
y dictar las normas para su organizacin y gobierno.
Permitir la introduccin de tropas extranjeras en
el territorio de la Nacin, y la salida de las fuerzas
nacionales fuera de l.
Aprobar o desechar tratados concluidos con las
dems naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede.
Aprobar tratados de integracin.
66
Derechos
Fundamentales
75 inc. 23
Proteccin de la
75 inc. 23
madre y el
nio
75 inc. 20
Judicial
75 inc. 12
114
Penal
75 inc. 12
75 inc. 20
119
Administrativa
75 inc. 20
36
85
86
Control del
Sector
Pblico
99 inc. 18
71 y 100
inc. 11
101
99 inc. 3
Legislar y promover medidas de accin positiva que

garanticen la igualdad real de oportunidades y de
trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos
reconocidos por esta Constitucin y por los tratados
internacionales vigentes sobre derechos humanos,
en particular respecto de los nios, las mujeres, los
ancianos y las personas con discapacidad.
Dictar un rgimen de seguridad social especial e
integral en proteccin del nio en situacin de desamparo, desde el embarazo hasta la finalizacin
del perodo de enseanza elemental, y de la madre
durante el embarazo y el tiempo de lactancia.
Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema
de Justicia.
Dictado de Leyes para el establecimiento del juicio
por jurados.
Sancionar una ley para regular el Consejo de la
Magistratura.
Dictar el Cdigo Penal.
Conceder Amnistas Generales.
Dictar una ley especial para fijar la pena correspondiente al delito de traicin contra la Nacin.
Crear y suprimir empleos; fijar sus atribuciones.
Sancionar una ley sobre tica pblica en ejercicio
de la funcin.
Controlar, a travs de la Auditoria General de la Nacin, al sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos.
Designar y remover al Defensor del Pueblo de la
Nacin.
Autorizar al presidente a ausentarse del territorio de
la Nacin.
Solicitar al Poder Ejecutivo los informes y explicaciones orales o escritas que estime conveniente,
pudiendo cada Cmara hacer venir a su sala a cualquiera de los Ministros.
Interpelar y remover al Jefe de Gabinete.
Dictar una ley para regular el trmite y los alcances de la intervencin del Congreso respecto a los
decretos de necesidad y urgencia, por delegacin
DOSSIER LEGISLATIVO
67
legislativa y de promulgacin parcial de leyes. Pronunciarse acerca de la validez e invalidez de dichos

decretos (ley 26.122)
Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de
la Nacin en caso de conmocin interior, y aprobar
75 inc. 29
o suspender el estado de sitio declarado, durante su
receso, por el Poder Ejecutivo.
Emergen- 75 inc. 31
cia pblica
y alternacin del
orden ins- 75 inc. 21
titucional
88
30
39
40
75 inc. 20
75 inc. 20
Otras
3
75 inc. 30
129
75 inc. 30
Disponer la intervencin federal a una provincia o

a la ciudad de Buenos Aires. Aprobar o revocar la
intervencin decretada, durante su receso, por el
Poder Ejecutivo.
Admitir o desechar los motivos de dimisin del presidente o vicepresidente de la Repblica; y declarar
el caso de proceder a nueva eleccin.
En caso de destitucin, muerte, dimisin o inhabilidad del Presidente y vicepresidente de la Nacin, el
Congreso determinar qu funcionario pblico ha de
desempear la Presidencia, hasta que haya cesado
la causa de inhabilidad o un nuevo Presidente sea
electo.
Declarar la necesidad de reforma de la Constitucin
Nacional.
Sancionar ley para reglamentar la iniciativa popular.
Someter a consulta popular un proyecto de ley y
reglamentar las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular.
Dar pensiones.
Decretar honores.
Dictar una ley especial para declarar a una ciudad
como Capital de la Repblica.
Ejercer una legislacin exclusiva en el territorio de la
Capital de la Nacin.
Dictar una ley especial para garantizar los intereses
del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires,
mientras sea la capital de la Repblica.
Dictar la legislacin necesaria para el cumplimiento
de los fines especficos de los establecimientos de
utilidad nacional en el territorio de la Repblica.
68
17
75 inc. 12
75 inc. 12
75 inc. 12
Expropiar por causa de utilidad pblica.

Dictar el Cdigo Civil.
Dictar el Cdigo de Minera
Dictar leyes sobre naturalizacin y nacionalidad.
Otras
Determinar mediante leyes generales cual ser la
forma probatoria y los efectos legales de los actos
7
pblicos y procedimientos judiciales efectuados por
las provincias.
75 inc. 11 Adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas.
Hacer todas las leyes y reglamentos que sean conAtribuciovenientes para poner en ejercicio los poderes que la
nes impl- 75 inc. 32
Constitucin concede al Congreso y al Gobierno de
citas
la Nacin Argentina.
Es importante detenernos unos instantes en las atribuciones

del Congreso de la Nacin. Este artculo seala y remarca la
importancia del Congreso y la visin que tuvo el constituyente
para el desarrollo de la Nacin. Muchos aspectos fueron a raz
de luchas entre Nacin y provincias, o ms especficamente y
adentrndonos en la historia misma de nuestra nacin entre
unitarios y federales.
Un claro ejemplo de ello son los primeros incisos, que incluso
mantienen, en el ao del bicentenario, plena vigencia, como es el
caso de los derechos de exportacin y la coparticipacin federal
de impuestos.
Por otro lado, y en relacin con la poltica de la Nacin, se
faculta a contraer emprstitos sobre el crdito de la nacin; a
disponer el uso y enajenacin de las tierras; crear un Banco
Federal y Bancos Nacionales.
El inciso sptimo, es tambin uno de los temas actualmente
en debate en la Cmara de Diputados, principalmente a propuesta
de sectores de izquierda, y es el referido a arreglar el pago de
la deuda interior y exterior de la Nacin. Esta cuestin, tal como
seala Gelli, ha devenido de incumplimiento imposible dado la
DOSSIER LEGISLATIVO
69
magnitud que aquella deuda ha adquirido. En consecuencia,

el congreso ha delegado en el Poder Ejecutivo la negociacin,
reprogramacin y pago de deuda e intereses, contemplando el
inters en su conjunto (Gelli, 2005: p. 662).
Ahora bien, la discusin actual en la Cmara de Diputados
radica en la necesidad o no de que el Congreso retome esa
facultad, investigue la deuda y sea un rgano vinculante en las
decisiones del poder ejecutivo nacional. El
inciso octavo establece fijar el presupuesto
A diferencia del
de gastos y clculo de recursos de la admiFederalismo de
nistracin nacional.6
Brasil o EstaTambin, entre sus facultades, el Condos Unidos, las
greso cuenta con la de acordar subsidios
provincias y la
a las provincias, fijar el valor de la moneda
Ciudad Aut(cuestin histricamente conflictiva dada
noma de Buela magnitud de los hechos econmicos en
nos Aires no
nuestro pas, como los procesos devaluapueden dictar
torios; los bonos nacionales y provinciales,
normas de
las cuasi monedas provinciales, etc).
fondo.
En cuanto a aspectos de legislacin nacional, corresponde al Congreso Reglamentar la libre navegacin de los ros interiores, habilitar los puertos que
considere convenientes, y crear o suprimir aduanas; razn que ha
llevado a fuertes debates, principalmente a raz de la importancia
de la defensa de los recursos naturales provinciales.
Tambin el Congreso de la Nacin dicta los Cdigos Civil,
Comercial, Penal, de Minera, y del Trabajo y Seguridad Social,
en cuerpos unificados o separados, sin que tales cdigos alteren
las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicacin a los
tribunales federales o provinciales, de acuerdo como las cosas
o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y
especialmente leyes generales para toda la Nacin sobre natura6
Este tema ser explicado con detenimiento en el Artculo Nociones sobre el
Presupuesto Nacional de la presente publicacin.
70
lizacin y nacionalidad, con sujecin al principio de nacionalidad

natural y por opcin en beneficio de la argentina: as como sobre
bancarrotas, sobre falsificacin de la moneda corriente y documentos pblicos del Estado, y las que requiera el establecimiento
del juicio por jurados.
En esta cuestin se ve muy marcada la diferencia con el federalismo americano o el brasilero, ya que en dichos pases, los
estados federales (nuestras provincias) se reservan el dictado incluso de las normas de fondo. Cuestin que ha suscitado debates
doctrinarios dada la aplicabilidad y la conveniencia prctica de un
sistema u otro. Debemos recordar que las provincias se reservan
para s, el dictado de las normas procedimentales.
Los incisos 13 y 15 han adquirido relevancia en la actualidad. El inciso 13 seala que corresponde al congreso Reglar el
comercio con las naciones extranjeras, y de
las provincias entre s. Esta cuestin, junto a
En nuestro
los derechos de aduana, viene desde nuespas algunas
provincias
tros orgenes como Nacin, si bien con el
negocian con
transcurso del tiempo haba perdido imporlos bloques
tancia, las formas globales de integraciones
regionales de
regionales en el mundo, ya sea la Unin Eucomercio de
ropea (UE); el Tratado de Libre Comercio de
manera conAmrica del Norte (NAFTA); y principalmente
junta.
para nuestra regin, el Mercado Comn del
Sur (MERCOSUR); han vuelto a poner en
vigencia dicha clusula. Incluso se dan actualmente debates en
cuanto a la integracin regional entre grupos de provincias unidas
por una regin determinada, como por ejemplo la Regin Centro
que conforman Crdoba, Santa Fe y Entre Ros, donde ya han
comenzado a establecer polticas comunes, principalmente productivas, y mantienen relaciones como un bloque homogneo,
con los bloques internacionales como el MERCOSUR.
Por otro lado, el inciso 15 establece la facultad de Arreglar
definitivamente los lmites del territorio de la Nacin, fijar los de
DOSSIER LEGISLATIVO
71
las provincias, crear nuevas, y determinar por una legislacin especial la organizacin, administracin y gobierno que deben tener
los territorios nacionales, que queden fuera de los lmites que se
asignen a las provincias. Hoy en da en la cmara se encuentran
proyectos que tienden a fijar los lmites martimos provinciales e
incluso, durante el ao 2009, el Congreso de la Nacin en uso de
la potestad conferida por el Art. 75 inciso 15 de la Constitucin
Nacional, modific el Artculo 1 de la Ley N 23.775 de provincializacin de Tierra del Fuego; sancionando la Ley N 26.552 mediante la que se incluy como parte integrante de la provincia de Tierra
del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur al mar territorial de
conformidad con lo previsto en la Ley N 23.968.
El resto de las facultades del Congreso enunciadas en el Artculo 75 refieren a dos cuestiones, por un lado podemos clasificar
a las procedimentales, tales como los siguientes incisos:
Inciso 16 Proveer a la seguridad de las fronteras;
Inciso 20 Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia; crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones,
decretar honores, y conceder amnistas generales;
Inciso 21 Admitir o desechar los motivos de dimisin del presidente
o vicepresidente de la Repblica; y declarar el caso de proceder a
nueva eleccin;
Inciso 25 Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer
la paz;
Inciso 26 Facultar al Poder Ejecutivo para ordenar represalias, y
establecer reglamentos para las presas;
En el artcu Inciso 27 Fijar las fuerzas armadas en tiemlo 75 de la
po de paz y guerra, y dictar las normas para
Constitucin
su organizacin y gobierno;
Nacional se
Inciso 28 Permitir la introduccin de tropas
establecen
las
extranjeras en el territorio de la Nacin, y
facultades
del
la salida de las fuerzas nacionales fuera de
Congreso.
l;
72
Inciso 29 Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nacin en caso de conmocin interior, y aprobar o suspender el estado
de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo;
Inciso 30 Ejercer una legislacin exclusiva en el territorio de la capital de la Nacin y dictar la legislacin necesaria para el cumplimiento
de los fines especficos de los establecimientos de utilidad nacional
en el territorio de la Repblica. Las autoridades provinciales y municipales conservarn los poderes de polica e imposicin sobre
estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento
de aquellos fines;
Inciso 31 Disponer la intervencin federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires; aprobar o revocar la intervencin decretada,
durante su receso, por el Poder Ejecutivo;
Inciso 32 Hacer todas las leyes y reglamenTambin el Artos que sean convenientes para poner en
tculo 75 reejercicio los poderes antecedentes, y todos
gula materias
los otros concedidos por la presente Constirelacionadas al
tucin al Gobierno de la Nacin Argentina.
desarrollo de la
Nacin, como
cuestiones
de desarrollo
productivo,
econmico y
arquitectnico.
Por el otro lado se enumeran una serie

de deseos y cuestiones referidas a lo que
se entiende necesario para el desarrollo de
la Nacin, entendiendo por tal tanto a las
cuestiones de desarrollo productivo; econmico; arquitectnico, como as tambin
a implementar y garantizar el cumplimiento
y el ejercicio de derechos para logar formar
una Nacin reconocida en el mundo. A raz de esto podemos
mencionar los incisos:
Inciso 17 Reconocer la preexistencia tnica y cultural de los pueblos indgenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y
el derecho a una educacin bilinge e intercultural; reconocer la
personera Jurdica de sus comunidades, la posesin y propiedad
comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular
la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano;
DOSSIER LEGISLATIVO
73
ninguna de ellas ser enajenable, transmisible ni susceptible de

gravmenes o embargos. Asegurar su participacin en la gestin
referida a sus recursos naturales y a los dems intereses que los
afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas
atribuciones;
Inciso 18 Proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin,
dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo
la industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la
introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin
de capitales extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por
leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de
privilegios y recompensas de estmulo;
Inciso 19 Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso
econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional, a la generacin de empleo, a la formacin profesional de los
trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigacin
y al desarrollo cientfico y tecnolgico, su difusin y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de
su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar
el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas
iniciativas, el Senado ser Cmara de origen. Sancionar leyes de
organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad
nacional respetando las particularidades
provinciales y locales; que aseguren la
En 1994 se incorpor al orden de
responsabilidad indelegable del Estado,
prelacin de las
la participacin de la familia y la sociedad,
leyes a algunos
la promocin de los valores democrticos
Tratados Intery la igualdad de oportunidades y posibinacionales que
lidades sin discriminacin alguna; y que
a partir de ello
garanticen los principios de gratuidad y
tienen
jerarqua
equidad de la educacin pblica estatal
constitucional.
y la autonoma y autarqua de las univer-
74
sidades nacionales. Dictar leyes que protejan

la identidad y pluralidad cultural, la libre creaLa pirmide
cin y circulacin de las obras del autor; el
legal Argentina
patrimonio artstico y los espacios culturales y
es una de las
audiovisuales;
ms avanzadas
a nivel mundial.
Inciso 23. Legislar y promover medidas

de accin positiva que garanticen la igualdad
real de oportunidades y de trato, y el pleno
goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitucin
y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los nios, las mujeres, los ancianos
y las personas con discapacidad. Dictar un rgimen de seguridad
social especial e integral en proteccin del nio en situacin de
desamparo, desde el embarazo hasta la finalizacin del perodo
de enseanza elemental, y de la madre durante el embarazo y el
tiempo de lactancia;
Inciso 24 Aprobar tratados de integracin que deleguen competencias y jurisdiccin a organizaciones supraestatales en condiciones de
reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrtico y los
derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen
jerarqua superior a las leyes. La aprobacin de estos tratados con
Estados de Latinoamrica requerir la mayora absoluta de la totalidad
de los miembros de cada Cmara. En el caso de tratados con otros
Estados, el Congreso de la Nacin, con la mayora absoluta de los
miembros presentes de cada Cmara, declarar la conveniencia de
la aprobacin del tratado y slo podr ser aprobado con el voto de la
mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara,
despus de ciento veinte das del acto declarativo. La denuncia de
los tratados referidos a este inciso, exigir la previa aprobacin de la
mayora absoluta de la totalidad da los miembros de cada Cmara;
Hemos dejado para el final, uno de los incisos mas mencionados del Artculo 75 que se refiere a Aprobar o desechar tratados
concluidos con las dems naciones y con las organizaciones in-
DOSSIER LEGISLATIVO
75
ternacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados

y concordatos tienen jerarqua superior a las leyes.
Tratados Internacionales con jerarqua constitucional
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
Declaracin Universal de Derechos Humanos;
Convencin Americana sobre Derechos Humanos;
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales;
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo;
Convencin sobre la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio;
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin Racial;
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin
contra la Mujer;
Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos
o Degradantes;
Convencin sobre los Derechos del Nio
Por ltimo, se debe tener muy en cuenta que los dems tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser
aprobados por el Congreso, requerirn del voto de las dos terceras
partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara para gozar
de la jerarqua constitucional.
Sesiones
Perodo de sesiones
El Art. 63 de la Constitucin Nacional dispone que ambas
Cmaras deben reunirse por s mismas en sesiones ordinarias
cuyo perodo comienza el 1 de marzo de cada ao, extendindose hasta el 30 de noviembre. No obstante, las sesiones ordinarias pueden ser prorrogadas, pudiendo tambin convocarse a
76
sesiones extraordinarias; ambas decisiones son adoptadas por el

Poder Ejecutivo.
Por su parte, el Artculo 65 establece que ambas cmaras empiezan y concluyen sus sesiones simultneamente, no pudiendo suspenderlas ms de tres das sin el consentimiento de la otra. Sin embargo,
es pertinente aclarar que, salvo en las asambleas legislativas, ambas
Cmaras sesionan por separado en sus respectivos recintos.
Tipo de sesiones
Sesiones preparatorias
Estas sesiones no estn contempladas en el texto constitucional, sino en los reglamentos internos de cada Cmara. El objeto
de las mismas es elegir las autoridades de las Cmaras; examinar
los diplomas que presentan los legisladores electos y sus suplentes; tomar juramento a los que se incorporan; y organizar el trabajo legislativo, determinando los das y horas para el desarrollo
de las sesiones. Las sesiones preparatorias se desarrollan en dos
etapas (Ver Tabla 6).
Tabla 6: Etapas de las sesiones preparatorias del Congreso
Fecha de sesin
Primera etapa: Dentro de los
primeros 10 das del mes de
diciembre de cada ao.
Diputados
Segunda etapa: Dentro de
los ltimos 10 das del mes
de febrero de cada ao.
Cmara
Objeto
Constitucin de la Cmara
y eleccin de autoridades
Fijacin de das y horarios
de sesiones ordinarias.
DOSSIER LEGISLATIVO
Primera etapa: 24 de febrero

de cada ao o el da inmediato hbil anterior si fuera
feriado.
Senadores Segunda etapa: 29 de noviembre de cada ao de renovacin de la Cmara o el
da inmediato hbil anterior
si fuera feriado.
77
Designacin de autoridades y fijacin de das y

horarios de sesiones ordinarias.
Incorporacin de senadores electos.
Sesiones ordinarias y de tablas

Son las que se celebran, durante el perodo ordinario, en los
das y horarios fijados, en base a un plan de labor previamente
definido que contiene el temario de proyectos a tratar.
Sesiones especiales
Son las que se realizan fuera de los das y horarios fijados
para sesionar, y tienen por objeto el tratamiento de diversas cuestiones que se hallan especificadas en cada Reglamento, como
puede ser la interpelacin a un ministro, la consideracin de un
proyecto de ley en particular o la realizacin de un homenaje.
Se trata de un mecanismo muy utilizado polticamente para el
tratamiento de temas de relevancia, que requieren e intentan dar
una respuesta a la sociedad.
ltimamente, en particular en la CEn los ltimos
mara de Diputados, fue utilizada para
aos el mecanisforzar el tratamiento de proyectos que no
mo de las sesiologran ingresar en el temario de las sesiones especiales
nes de tablas (que necesitan de los dos
ha sido utilizado
tercios del Cuerpo) por sectores oficiatanto por el ofilistas en su momento; o por la oposicin
cialismo como
en la actualidad. Es decir la importancia
por la oposicin.
78
de las mismas radica en si quien pide la sesin especial posee

la mayora necesaria para realizar una sesin, sin necesidad de
la presencia de la otra u otras partes. Esto es as, dado que es
responsabilidad de quien pide la sesin especial garantizar el
qurum de la misma.
Los requisitos para convocar este tipo de sesiones se encuentran inmersos en los Reglamentos de cada Cmara, como
se detalla a continuacin:
Art. 35 Reglamento Diputados: Las sesiones especiales se
realizarn por resolucin de la Cmara, a peticin del Poder
Ejecutivo; o por un nmero no inferior a diez diputados, dirigida por escrito al presidente, debiendo expresarse en todos los
casos el objeto de la sesin.
Art. 19 Reglamento Senado: La Cmara puede celebrar sesin pblica especial a peticin de cinco o ms senadores o del
Poder Ejecutivo, debiendo expresarse el objeto de la misma.
En el supuesto de que el pedido sea efectuado por senadores,
deber vincularse su objeto con un proyecto que haya tenido
ingreso en Mesa de Entradas.
Desde 2006
han quedado
prohibidas en
la Repblica
Argentina las
leyes secretas.
Sesiones Informativas del Jefe de

Gabinete
Son las que se realizan en cumplimiento de lo dispuesto por el Art. 101 de

la Constitucin Nacional, que establece la
obligacin del Jefe de Gabinete de Ministros de concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cmaras, para informar de la marcha
del Gobierno.
DOSSIER LEGISLATIVO
79
Sesiones secretas
Las sesiones del Congreso son, por lo general, pblicas, pero
los reglamentos de ambas Cmaras prevn la posibilidad de sesionar, excepcionalmente, de forma secreta.
En la Cmara de Diputados, pueden solicitar sesin secreta
el Poder Ejecutivo o un grupo de cinco diputados, requirindose
la aprobacin por mayora absoluta.
En el Senado, pueden solicitarla el presidente del Cuerpo, el
Poder Ejecutivo o un grupo de cinco senadores, requirindose la
aprobacin por una mayora de dos tercios.
Estas sesiones eran pedidas para dictar las denominadas
leyes secretas, como el caso de la ley de inteligencia. Estas leyes son absolutamente incompatibles con la forma republicana y
democrtica de gobierno, al tiempo que se contraponen con los
intereses de un Estado de Derecho.
Y este tema no es un tema menor. La ley es la norma que
expresa la voluntad popular, emitida por el rgano que es representativo en mayor grado de esa voluntad: el Congreso de la
Nacin. Como la ley debe ser obedecida por todos, es que resulta
necesaria su publicacin, por lo tanto hablar de leyes secretas
sera contradecir el espritu de nuestra Constitucin Nacional y
del estado de derecho emanado de ella.
Las leyes son obligatorias para todos los habitantes del territorio de la Nacin, constituyendo su
publicidad uno de los soportes bsicos
Hay tres tipos de
sobre los que se asientan los cimientos
perodo de sesiode toda Repblica.
nes: ordinarias,
Una cosa son acciones puntuales
de prrroga y
secretas y otra muy distinta son normas
extraordinarias.
generales secretas. Porque el carcter
distintivo de la ley es que es una norma
de carcter general, aplicable en una amplia gama de circunstancias. Para realizar acciones secretas no se necesitan normas
80
secretas, por el contrario, se requieren normas explcitas que fijen

lmites muy estrictos al secreto gubernamental. La publicidad es
la regla y el secreto la excepcin.
Es por ello que en el ao 2006, por intermedio de la Ley N
26.134 se dej sin efecto toda ley secreta sancionada con anterioridad; tal como lo estableci en su artculo primero, a saber:
Djase sin efecto el carcter secreto o reservado de toda ley que
haya sido sancionada con tal condicin a partir de la entrada en
vigor de esta ley.
Por otro lado, orden que el

El Poder Ejecutivo deber publicar las leyes a las que se hace
mencin en el artculo 1 en el Boletn Oficial, en un plazo de SESENTA (60) das a partir de la sancin de la presente ley.
A su vez, el artculo tercero de dicha ley prohbe el dictado de

leyes de carcter secreto o reservado. Creemos que es un salto
de calidad y una manera eficaz de reforzar la seguridad jurdica
de nuestra nacin.
Sesiones de Prrroga
Se trata de la extensin del perodo ordinario de sesiones,
pudiendo ser convocadas por el Poder Ejecutivo o por el propio
Congreso antes del 30 de noviembre. La prrroga normalmente
se produce cuando quedan muchos asuntos a tratar, o bien cuando algn proyecto
La Asamblea
de especial relevancia o inters poltico no
Legislativa
alcanza a ser sancionado entes de la fecha
implica la remencionada.
unin en el
mismo recinto
de diputados y
senadores.
DOSSIER LEGISLATIVO
81
Sesiones Extraordinarias
Son convocadas, fuera del perodo ordinario, exclusivamente
por el Poder Ejecutivo Nacional.
A diferencia de las sesiones de prrroga, donde las Cmaras
tienen libre iniciativa, en las extraordinarias es el Poder Ejecutivo
el que define los proyectos a tratar, debiendo el Congreso ajustarse solo a ese temario.
Asamblea Legislativa
Como se mencion, ambas Cmaras deben sesionar simultneamente, pero en forma separada. Sin embargo, en ciertas
situaciones senadores y diputados se renen y funcionan como
un solo cuerpo, lo que se denomina Asamblea Legislativa.
Las asambleas legislativas, de acuerdo a la Constitucin Nacional, se realizan en los siguientes casos:
Para admitir o desechar los motivos de dimisin del Presidente
o Vicepresidente de la Repblica; y declarar el caso de proceder a nueva eleccin: (Art. 75 Inc. 21 Constitucin Nacional).
Para que el Presidente y el Vicepresidente tomen posesin de
su cargo (Art. 93 Constitucin Nacional).
El qurum es
Para proceder a la designacin del
necesario para
funcionario pblico que ha de desempoder iniciar las
sesiones y para
pear la Presidencia en caso de acefala (Art. 88 Constitucin Nacional y poder votar las leyes en el recinto.
Ley N 20.972). De esto se recuerdan
Sin la presencia
los ejemplos recientes de Adolfo Rode los legisladodrguez Sa (dur en el cargo 7 das
res necesarios el
en 2001) y Eduardo Duhalde (quin
funcionamiento
asumi en enero de 2002 y transiciodel Congreso puen el gobierno hasta la eleccin de
de paralizarse.
Nstor Kirchner en 2003).
82
Para que el Presidente haga la apertura de sesiones del Congreso (Art. 99, Inc. 8 Constitucin Nacional).
Qurum
Para que las sesiones puedan iniciarse, y tambin para votar, se requiere un nmero mnimo de legisladores presentes. Al
respecto la Constitucin Nacional, en el Art. 64 segundo prrafo,
establece que ninguna de las Cmaras puede entrar en sesin sin
la mayora absoluta de sus miembros.
Por mayora absoluta se entiende ms de la mitad de los legisladores y no la mitad ms uno, como suele interpretarse. As,
en la Cmara de Diputados, que tiene 257 miembros, la mayora
absoluta para llegar al qurum se logra con la presencia de 129
diputados. Si se exigiera la mitad ms uno, se requerira 130.
Para evitar confusiones, el Reglamento de Diputados especifica que la mayora absoluta se produce cuando los miembros
presentes superen a los ausentes, mecanismo que se condice
con la definicin mencionada.
En el Senado, en cambio, debido a su integracin en nmero
par de senadores (72), es indistinta la interpretacin que se realice, ya que en cualquiera de los casos el qurum requerido ser
de 37 senadores.
Por otro lado, es menester aclarar que, si la sesin ha comenzado, y un grupo de legisladores se ausentan del recinto
afectando al qurum, esto no implica que la sesin deba interrumpirse, pudiendo continuarse con el debate. Sin embargo, la falta
de qurum impide la votacin de los proyectos. Por esta razn,
la ausencia en el momento del voto se ha transformado en una
herramienta frecuentemente utilizada por los distintos bloques o
grupos polticos, cuando buscan evitar la sancin de un determinado proyecto.
CUARTA PARTE:
LA CMARA DE DIPUTADOS
Organizacin
Autoridades
Las autoridades de la Cmara son el Presidente, el Vicepresidente 1, el Vicepresidente 2 y el Vicepresidente 3, quienes
duran un ao en sus mandatos. Son elegidos entre los diputados,
a simple pluralidad de votos, durante las sesiones preparatorias
que se realizan dentro de los diez primeros das de diciembre.
Del presidente dependen el Secretario
Salvo situaParlamentario, el Secretario Administrativo
ciones excepy el Secretario de Coordinacin Operativa,
cionales, el
puestos que no son ocupados por diputaPresidente de
dos, sino por personas ajenas al cuerpo
la Cmara de
legislativo, propuestos por el Presidente de
Diputados no
la Cmara. La eleccin de dichos funcionaemite voto.
rios se realiza a simple pluralidad de votos,
distribuyndose los cargos de la siguiente
forma: dos del sector poltico con mayor cantidad de integrantes
y el tercero al que le siga en orden de importancia numrica. A su
vez, los secretarios son asistidos por tres prosecretarios, nombrados en la misma forma prevista para los primeros.
Las atribuciones del Presidente se encuentran especificadas
en el Art. 39 del Reglamento, destacndose las siguientes:
Hacer citar a sesiones de tablas y especiales;
Llamar a los diputados al recinto y abrir las sesiones desde su
asiento;
Dirigir la discusin;
84
Proponer las votaciones y proclamar su resultado; y

Hacer cumplir el Reglamento.
En los debates el Presidente tiene una funcin esencialmente
coordinadora, no pudiendo emitir opinin alguna. Sin embargo,
tiene derecho a tomar parte si invita a uno de los vicepresidentes
a ocupar su lugar (Art. 40 RHCDN).
Otra limitacin impuesta al Presidente es la de votar (Art. 41
RHCDN), pudiendo hacerlo slo en los siguientes casos:
Para resolver la votacin cuando haya empate;
En aquellos asuntos en cuya discusin hubiese tomado parte
siempre que no quiera hacer uso de igual derecho el diputado
que lo est reemplazando; y
En todos los asuntos respecto de los cuales la Constitucin
Nacional exige mayora especial, debiendo informar al Cuerpo
su determinacin antes de la votacin.
En relacin a los vicepresidentes, sus funciones no son ms
que sustituir por su orden al Presidente, cuando ste se halle impedido o ausente (Art. 38 RHCDN), y participar en las reuniones
de labor parlamentaria.
Bloques
La existencia
de bloques polticos es fundamental para la
vida democrtica, ya que son
los que permiten niveles de
acuerdo en el
Congreso.
El Reglamento prev, en el Captulo VII, la organizacin de la Cmara en

bloques. Los mismos se constituyen, por
afinidad poltica, con grupos de tres o ms
legisladores, aunque se admiten bloques
con menor nmero de integrantes, e incluso los unipersonales, cuando un partido
poltico existente con anterioridad a la
eleccin de los diputados tenga slo uno
o dos diputados (Art. 55 RHCDN).
DOSSIER LEGISLATIVO
85
Al respecto es preciso realizar algunas aclaraciones. En primer lugar, la integracin de un bloque no constituye una obligacin sino una facultad de los legisladores, por lo que un diputado
puede, aunque esto no es lo ms usual, optar por no pertenecer
a ninguno. En segundo lugar, no debe confundirse bloque con
partido: un legislador elegido en la lista de un determinado partido, puede integrar un bloque compuesto por diputados del partido opositor o de cualquier otro, lo que suele ocurrir con cierta
frecuencia. Esto es as porque el criterio para conformar estas
agrupaciones es la afinidad poltico-ideolgica, no la pertenencia
a un partido.
Cada bloque se compone de un Presidente, un Secretario
parlamentario y un Secretario Administrativo, y cuenta con su
propio personal e incluso oficinas. Sin embargo, las funciones
de los bloques no estn reglamentadas, salvo en cuestiones
organizativas como la distribucin del uso de la palabra en las
sesiones.
En la prctica, no obstante, estas agrupaciones poseen un
papel de gran relevancia en la toma de las decisiones, ya que el
voto suele decidirse por bloque. Adems al presentar un proyecto, es fundamental que el legislador recurra a sus compaeros
de bloque, tanto para lograr el mayor nmero de firmas posibles,
como para contar con el apoyo necesario en los debates de comisin y en el recinto.
Comisiones de Asesoramiento
Debido a la complejidad y variedad
de temas sobre los cuales puede legislarse, tanto la Cmara de Diputados
como la de Senadores crearon, por va
reglamentaria, las comisiones de asesoramiento.
Una comisin es un grupo de legisladores que se especializa en el
La divisin del
trabajo legislativo
del Congreso en
comisiones agiliza
el tratamiento de
normas de orgenes heterogneos.
86
tratamiento de determinados temas, cuya

funcin esencial es analizar en profundidad
y dictaminar los proyectos ingresados en la
Cmara, antes que estos sean tratados y
votados por la totalidad de los diputados.
Al considerar una iniciativa, los integrantes de la Comisin reciben asesoramiento tcnico, se renen con los diversos
sectores interesados, realizan las correcciones y adiciones que
fueran necesarias; de modo que cuando ingresa al recinto para
su tratamiento en sesin plenaria, ya est prcticamente lista para
ser votada.
Si bien no est prevista constitucionalmente, se trata de una
instancia que reviste suma importancia en el proceso de aprobacin de las leyes, debido a que, salvo excepciones, los proyectos
no pueden ser considerados en las sesiones plenarias, si no han
sido previamente discutidos y aprobados por las comisiones respectivas (Art. 147 RHCDN).
Las comisiones
de asesores son
fundamentales
para el tratamiento de los
proyectos.
Tipo de Comisiones
Permanentes
Las comisiones permanentes son las que se encuentran
enumeradas en el Reglamento, dnde tambin se definen, en los
Artculos 61 a 101, sus respectivas competencias.
Los integrantes de las mismas duran dos aos, y su nmero
es determinado por la Cmara entre un mnimo de 15 y un mximo de 30 diputados, salvo algunas de ellas, que reglamentariamente poseen un techo ms alto. No obstante, cada Comisin
tiene la facultad de solicitar al Cuerpo, cuando la gravedad del
asunto o algn otro motivo especial lo demande, el aumento del
nmero de miembros o bien que se le rena alguna otra Comisin
(Art. 103 RHCDN).
DOSSIER LEGISLATIVO
87
El Art. 105 establece que la designaLa conformacin

cin de los diputados que integrarn las
de las comisiocomisiones se har, en lo posible, de fornes se resuelve
ma que los sectores polticos estn repreen la sesin
sentados en la misma proporcin que en
preparatoria de
el seno de la Cmara. Adems, si bien no
la Cmara de
es un mecanismo previsto reglamentariaDiputados.
mente, cabe sealar que la distribucin de
los diputados en las distintas comisiones,
es usualmente decidida en el seno de cada bloque.
En la sesin preparatoria generalmente el bloque mayoritario
impone su representatividad a travs de la asignacin del mayor
nmero de comisiones. En la sesin del ao 2009 (para el perodo
legislativo 128, de 2010) se dio una cuestin particular, ya que el
oficialismo pas de ser una primera minora indiscutida, a ser solo
primera minora. Por su parte, la oposicin, integrada por ms de
treinta bloques polticos diferentes, se uni para ser la mayora y
por tales motivos fue el sector que se asign la mayor representatividad en todas las comisiones ordinarias y la mayor cantidad de
presidencias de las mismas. Como ancdota cabe mencionar que
en medio de la sesin se estableci un acuerdo entre los bloques
para que se forme una comisin que iba a negociar los cargos. En
dicha negociacin se establecieron dos grupos, el grupo A que
integra la oposicin en pleno; y el grupo B que le corresponde a
la primera minora, en este caso el oficialismo.
Cada comisin cuenta con sus propias autoridades, las cuales
son elegidas entre sus miembros, y a simple pluralidad de votos,
cada dos aos. Por lo general, se componen de un Presidente, un
Vicepresidente 1, un Vicepresidente 2, un Vicepresidente 3 y tres
Secretarios, aunque algunas comisiones tienen una conformacin
distinta, prevista tambin por el Reglamento. Tambin cuentan, al
igual que los bloques, con sus propios empleados y oficinas.
En la siguiente tabla se detallan las comisiones permanentes
contempladas por el Reglamento, que suman un total de 45:
88
Tabla 7: Comisiones permanentes de la Cmara de Diputados

Entre 15 y 35
miembros
Legislacin general
Asuntos
Constitucionales
Ciencia y Tecnologa
Educacin
Cultura
Energa y
Combustibles
Justicia
Agricultura y
Ganadera
Previsin y Seguridad Social
Accin Social y Salud Pblica
Familia, Mujer, Niez y Adolescencia
Tercera Edad
Legislacin Penal
Legislacin del Trabajo
Defensa Nacional
Obras Pblicas
Finanzas
Industria
Comercio
Comunicaciones e Informtica
Transportes
Economas y Desarrollo Regional
Asuntos Municipales
Intereses Martimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios
Vivienda y Ordenamiento
Urbano
Peticiones, Poderes y Reglamento
Juicio Poltico
Entre 15 y 30 miembros
Entre 15 y 43 Entre 15 y 49
miembros
miembros
Relaciones
Presupuesto
Exteriores y y Hacienda
Culto
-
DOSSIER LEGISLATIVO
Recursos Naturales y Conservacin del Ambiente Humano

Turismo
Economa
Minera
Prevencin de Adicciones y
Control del Narcotrfico
Anlisis y Seguimiento del
Cumplimiento de las Normas
Tributarias y Previsionales
Poblacin y Desarrollo Humano
Deportes
Derechos Humanos y Garantas
Asuntos Cooperativos, Mutuales y Organizaciones No
Gubernamentales
Mercosur
Pequeas y Medianas Empresas
Defensa del Consumidor
Seguridad Interior
Libertad de Expresin
Discapacidad
FUENTE: Elaboracin EGES en base a datos de la HCDN
89
Especiales
Las comisiones especiales son aquellas cuyas competencias
no se hallan previstas reglamentariamente, y que se constituyen
para la consideracin de determinados asuntos, para cumplir el
mandato de una ley, o con fines administrativos.
Son creadas por Resolucin de la Cmara, o bien mediante
ley, pudiendo ser unicamerales, bicamerales, e incluso binacionales: las primeras estn compuestas slo por diputados, las
90
segundas tanto por diputados como por senadores, y las terceras

por representantes del Congreso Argentino y de otros pases.
Generalmente, las presidencias van cambiando por perodos,
uno para cada Cmara. Eso favorece no solo al respeto institucional, sino a la integracin entre las cmaras que integran el poder
legislativo. Tambin es posible distinguir entre las que se constituyen transitoriamente las cuales deben ser disueltas cuando han
cumplido su cometido, de las que se crean en forma permanente
(Ver Tabla 8).
Tabla 8: Comisiones especiales de la Cmara de Diputados
Unicamerales
Comisin de Modernizacin del Funcionamiento
Parlamentario.
Comisin de Seguimiento
del Cronograma de Ejecucin de las Obras Complementarias Previstas en
el Tratado de Yacyret.
Comisin de Seguimiento
de Obras para el Aprovechamiento Integral del Ro
Bermejo.
Comisin Especial para
el Anlisis, Evaluacin e
investigacin de la Violencia en el Ftbol.
-
Bicamerales
Binacionales
Comisin Parlam.
Comisin parlamentaria Mixta
Conjunta ArgentiRevisora de Cuentas.
no Chilena.
Comisin Administradora de
la Biblioteca del Congreso de
la Nacin.
Comisin Bicameral de Fiscalizacin de los Organismos y

Actividades de Inteligencia.
Comisin Bicameral de Seguimiento de Facultades Delegadas al PEN.
Comisin Bicameral Asesora

de la Federacin Argentina de
Municipios.
Comisin Bicameral de la
Defensora del Pueblo.
Comisin Paritaria Permanente.
Comisin Bicameral de Reforma del Estado y Seguimiento
de las Privatizaciones.
DOSSIER LEGISLATIVO
Comisin Bicameral de Seguimiento de las Negociaciones Agrcolas Internacionales

en el Marco de la OMC.
Comisin Bicameral de Seguimiento y Coordinacin del
Digesto Jurdico Argentino.
Comisin Bicameral Permanente de Trmite Legislativo
Comisin Bicameral Especial
para la Seguridad Vial.
FUENTE: Elaboracin EGES en base a datos de la HCDN
91
Comisin de Labor Parlamentaria

Esta Comisin tiene una naturaleza esencialmente distinta a
las comisiones de asesoramiento, pues sus funciones estn vinculadas a la organizacin del trabajo en el recinto.
Adems, est formada exclusivaLa comisin de
mente por el Presidente de la Cmara,
Labor Parlamenlos 3 vicepresidentes y los presidentes
taria es vital para
de los bloques, o quienes los reemplacomprender la
cen, debiendo reunirse al menos una
dinmica de nevez por semana (Art. 58 RHCDN).
gociaciones en el
En la prctica, a dichas reuniones
Congreso: en ella
concurren los secretarios de cada blose define qu proque, en lo que se denomina pre-labor; y
yectos sern trataposteriormente se desarrollan entre los
dos y cules no.
presidentes de bloques, ms los secretarios y en casos de cuestiones polticas de
relevancia, se cuenta con la presencia del presidente de la cmara.
El Art. 59 del Reglamento especifica en detalle cuales son
sus competencias, pero la ms importante consiste en preparar
el plan de labor parlamentaria de cada sesin, es decir, el listado
de proyectos despachados por las respectivas comisiones, que se
sometern a debate y votacin en el plenario de la Cmara.
92
Se trata, en realidad, de una propuesta de trabajo que debe

ser aprobada en la misma sesin por el resto de los diputados,
quienes pueden solicitar la discusin de otros proyectos no contemplados en el plan, inclusive los que no hayan sido tratados
por las comisiones de asesoramiento , lo cual, no obstante, requerir una mayora especial de dos tercios de los votos.
Es importante destacar que muchas veces la Comisin de
Labor Parlamentaria puede constituirse como una instancia de
bloqueo de iniciativas, pues decide cuales proyectos se van a votar y cules no; an cuando estos ltimos hubieran sorteado exitosamente el complejo proceso de aprobacin en comisiones.
Naturales de los proyectos ingresados a la Cmara
La Cmara de Diputados no slo debate y aprueba proyectos
de ley, sino tambin otro tipo de iniciativas que se clasifican en
proyectos de declaracin y de resolucin.
Las caractersticas de cada uno de
A diferencia
ellos estn definidas en el Captulo X del
de los proyecReglamento:
tos de ley, los
proyectos de
Art. 116: Se presentar en forma de proyecto
resolucin y
de ley, toda proposicin que deba pasar por la
declaracin no
tramitacin establecida en la Constitucin para
necesitan de la
la sancin de las leyes.
aprobacin del
Senado.
de resolucin, toda proposicin que tenga por
objeto el rechazo de solicitudes particulares, la
adopcin de medidas relativas a la composicin u organizacin
interna de la Cmara, y en general toda disposicin de carcter
imperativo que pueda adoptar el Cuerpo por s o conjuntamente
con el Senado.
Art. 118: Se presentar en forma de proyecto de declaracin,
toda proposicin que tenga por objeto expresar una opinin de la
Cmara sobre cualquier asunto de carcter pblico o privado, o
manifestar su voluntad, de practicar algn acto en tiempo deter-
DOSSIER LEGISLATIVO
93
minado, no siendo incidental al curso ordinario del debate, o de

adoptar reglas generales referentes a sus procedimientos.
De las definiciones transcriptas, surge que las principales

diferencias entre las iniciativas de ley, por una parte, y las de declaracin y resolucin, por la otra, son las siguientes:
Slo pueden ser presentadas por diputados; y
No requieren aprobacin del Senado, ni de ningn otro rgano,
salvo que se trate de resoluciones conjuntas.
En la prctica, los proyectos de resolucin se presentan, generalmente, con las siguientes finalidades:
Para declarar de inters de la Cmara un determinado evento,
actividad o acontecimiento, o bien para expresar beneplcito
por la realizacin de los mismos (Vg. jornadas, festividades,
concursos, investigaciones, entre otros). Generalmente, las declaraciones de inters se refieren a acontecimientos actuales o
futuros, y las expresiones de beneplcito a los que ya tuvieron
lugar, aunque esto no es necesariamente taxativo.
Para expresar preocupacin de la Cmara ante determinado
hecho o situacin.
Para expresar pesar por el fallecimiento de una personalidad.
Para solicitar informes al Poder Ejecutivo Nacional, sobre temas de su incumbencia que sean de preocupacin o inters
del legislador.
Dentro de los
Tambin son tratados como proyectos
proyectos de
de resolucin, los dictmenes por medio
resolucin se
de los cuales se declara la validez de los
esconde un
decretos de necesidad y urgencia, por
cuarto tipo de
delegacin legislativa y de promulgacin
proyecto, diriparcial de leyes dictados por el PEN. Sin
gido especialembargo, son resoluciones de otra naturamente al pedileza, cuyo mecanismo de ingreso a la Cdo de informes
mara est regulado por la Ley N 26.122.
al PEN.
94
Los proyectos de declaracin usualmente tienen por finalidad

recomendar al Poder Ejecutivo Nacional la adopcin, en el mbito
de sus competencias, de determinadas medidas (econmicas, de
poltica pblica, o de otro tipo; siempre que se refieran a atribuciones exclusivas de dicho poder). Debe subrayarse que estas
recomendaciones, en virtud del principio de divisin de poderes
vigente en nuestro pas, no son vinculantes, siendo facultad del
PEN realizar o no las acciones sugeridas.
Trmite parlamentario
En el Diagrama 1 muestra las distintas etapas en que se divide el trmite bsico de aprobacin de los proyectos ingresados en
la Cmara, desde su presentacin hasta su tratamiento y votacin
en el recinto:
Diagrama 1: El trmite parlamentario en la Cmara de Diputados
Presentacin en
Mesa de
Entradas.
Comunicacin en
Recinto.
Tratamiento
sobre tablas
(trmite
extraordinario)
Pasa al
Senado
Media Sancin
(proyectos de
ley)
Aprobacin
(proyectos de
resolucin y
declaracin)
Tratamiento en
Comisiones:
xReuniones de
asesores
xReuniones de
diputados
Inclusin en Plan
de Labor por
Comisin de
Labor
Parlamentaria.
Tratamiento en
Recinto
DOSSIER LEGISLATIVO
95
Presentacin
Los proyectos son presentados en Mesa de Entradas de la
Direccin Secretara, dependiente de la Secretara Parlamentaria,
donde se procede a su caratulacin, categorizacin y asignacin
de giros (es decir, se determina cuales son las comisiones que
debern darle tratamiento).
Cada proyecto recibe un nmero de
Todos los proexpediente, compuesto de 8 dgitos y una
yectos legislao varias letras. Los primeros cuatro dgitos
tivos deben ser
se refieren al orden de ingreso del proyecto,
presentados
los ltimos cuatro al ao de presentacin,
por Mesa de
y las letras del medio al origen: D si fue
Entradas.
ingresado por un diputado, PE si fue presentado a la Cmara por el Poder Ejecutivo,
S, P si fue presentado por particulares (en virtud del uso de
la iniciativa popular), JGM si fue presentado por la Jefatura de
Gabinete de Ministros y OV si fue presentado por otros Organismos Oficiales. Cabe destacar que si es un proyecto que viene en
revisin del Senado el expediente tendr tambin la letra S.
Respecto a los requisitos formales para la presentacin de las
iniciativas, ya sean de ley, resolucin o declaracin, el Reglamento
dispone lo siguiente:
Art. 119: Todo proyecto se presentar por escrito y firmado por
su autor:
Art. 120: Ningn proyecto podr presentarse por un nmero
mayor de quince diputados.
Art. 121: Los proyectos de ley o de resolucin no debern contener los motivos determinantes de sus disposiciones, las que
debern ser de carcter rigurosamente preceptivo.
El ltimo requisito merece una aclaracin: implica que el texto

de los proyectos no debe contener justificacin alguna en la parte
del articulado (si son de ley), o en la parte resolutiva (si son de
96
resolucin), pero en todos los casos deben adjuntarse, por escrito,

los respectivos fundamentos.
Comunicacin
Para que un proyecto adquiera estado parlamentario, debe ser
anunciado en la sesin en que tenga entrada, pasando posteriormente a la comisin o comisiones asignadas (Art. 123 RHCDN).
Tratamiento sobre tablas
El Reglamento prev, como se mencion en otro apartado, la
posibilidad de tratar un proyecto en el recinto sin que este haya
sido previamente aprobado por las comisiones correspondientes,
ni incluido en el plan de labor propuesto por la Comisin de Labor
Parlamentaria. Se excluyen los proyectos que importen gastos,
que en ningn caso pueden ser considerados sin despacho de
comisin (Art. 147 RHCDN).
Dicho procedimiento se denomina tratamiento sobre tablas,
y requiere que la Cmara se constituya en comisin en el momento de la sesin. Puede ser solicitado por cualquier diputado, desde
su banca, a travs de dos mecanismos: la mocin de preferencia
y las mocin de sobre tablas.
Por medio de la mocin de preferencia, que requiere ser aprobada por
El tratamiento
los dos tercios de los votos emitidos,
sobre tablas de los
se propone considerar el proyecto en
proyectos es una
una sesin posterior, tenga o no desva rpida para la
pacho de comisin. La fecha puede ser
aprobacin de lefijada expresamente, y en su defecto la
yes, pero de difcil
iniciativa ser tratada en la reunin o
implementacin
reuniones subsiguientes que la Cmara
dado el requisito
celebre (Art. 130 a 133 RHCDN).
de conformidad
que implica.
DOSSIER LEGISLATIVO
97
Las mociones de
En cambio, la mocin sobre tablas
preferencia aseguimplica solicitar que el proyecto tenga
ran el tratamiento
o no despacho de comisin, sea conde proyectos de
siderado de inmediato; esto es, en la
ley que revisten
misma sesin en la que se la formula y
inters para cualcon prelacin a todo otro asunto, pedido
quiera de los secque tambin requiere ser aprobado por
tores polticos del
mayora de dos tercios (Art. 134 RHCCuerpo.
DN). Es importante sealar que el procedimiento descripto excede el trmite
ordinario de los proyectos, prosperando
slo cuando se trata de iniciativas de menor relevancia, en circunstancias de urgencia gravedad institucional.
Tratamiento en comisiones
Giros
Los proyectos pueden ser girados a una sola comisin o bien
a varias, dependiendo del tema que traten. Sin embargo, cuanto
ms comisiones deban revisar una iniciativa, ms lenta ser su
discusin, y por ende, su aprobacin, a riesgo de perder estado
parlamentario antes de poder entrar en el recinto.
Reuniones de asesores
Antes de ser tratados por los legisladores miembros de la comisin respectiva, los proyectos pasan por esta instancia, no prevista
en el reglamento, para ser revisados en sus aspectos tcnicos.
Se trata de reuniones realizadas por los asesores de los diputados que integran la comisin, quienes analizan en profundidad,
las distintas iniciativas ingresadas, introduciendo las adiciones o
modificaciones pertinentes.
De esta manera, cuando un proyecto entra en temario de diputados, el debate es mucho ms gil, pues ya ha sido procesado
98
y discutido en forma minuciosa, restando

a los legisladores las consideraciones de
carcter poltico.
Su funcionamiento es similar a las reuniones de diputados, estando presididas
por el asesor del presidente de la comisin;
cuyas funciones son preparar los temarios,
citar al resto de los asesores, y coordinar
la discusin. Es usual que de las mismas
forme parte el personal administrativo de la
comisin de referencia.
A pesar de no estar reglamentada, y de no ser una instancia
obligatoria en la tramitacin de los proyectos, en la prctica reviste gran relevancia, ya que es el primer y principal filtro de las
iniciativas que ingresan en la Cmara: gran parte de los proyectos
presentados pierden estado parlamentario, es decir, caducan, sin
haber podido sortear esta fase decisiva.
No obstante, existe un mecanismo que permite forzar su avance a la etapa siguiente: a pedido de por lo menos tres legisladores
integrantes de la comisin, el proyecto debe s o s incorporarse
en el temario de las reuniones de diputados (Art. 109 RHCDN).
La importancia de las reuniones de asesores, cabe aclarar,
es superior en la Cmara de Diputados que en el Senado de la
Nacin, dnde el menor flujo de iniciativas en discusin derivado
a su vez de su composicin, otorga a los legisladores la posibilidad de analizar las mismas con mayor profundidad y evitar, en
muchos casos, esta etapa intermedia.
Resulta llamativo el silencio
que guardan los
reglamentos de
ambas Cmaras
el respecto del
funcionamiento
de las comisiones de asesores.
Reuniones de diputados
Una vez que el proyecto ha sido aprobado por los asesores,
pasa a consideracin de los legisladores pertenecientes a la comisin que, a tal efecto, realiza sus propias reuniones.
De acuerdo al Art. 105 del Reglamento, los Diputados que
no sean miembros de la comisin, pueden asistir a sus reuniones
DOSSIER LEGISLATIVO
y tomar parte de las deliberaciones, pero

no en las decisiones ni en la suscripcin
de los dictmenes. Los autores de los proyectos a tratar, si son ajenos a la comisin,
deben ser citados especialmente.
Qurum
99
La etimologa
del trmino latn qurum implica el nmero necesario de
personas para
poder tomar
decisiones.
Para que la reunin pueda comenzar,

y asimismo para dictaminar, se necesita
la presencia de la mayora de los miembros de la comisin. Sin
embargo, el Art. 108 del Reglamento es flexible en cuanto al
qurum, contemplando dos alternativas en caso de que dicha
mayora no se logre:
1) Si est presente al menos un tercio de sus miembros un
cuarto si es la Comisin de Presupuesto y Hacienda, y ha
transcurrido media hora desde el horario estipulado en la citacin, los proyectos incluidos en el temario podrn igualmente
ser considerados y dictaminados; y
2) Si transcurrido ese tiempo, no se llegara al tercio, las iniciativas
podrn considerarse y dictaminarse en las reuniones siguientes
convocadas con el mismo objeto, cualquiera sea el nmero de
diputados presentes.
Adems, para los casos de ausencia persistente, el artculo mencionado prev una sancin: si la mayora de una comisin estuviere
impedida o rehusare concurrir, la minora deber ponerlo en conocimiento de la Cmara, la cual, sin perjuicio de acordar lo que estime
oportuno respecto de los asistentes, proceder a integrarla con otros
miembros, en forma transitoria o definitiva segn el caso.
Discusin y adopcin del dictamen
Por dictamen se entiende la decisin que ha tomado la comisin respecto a una iniciativa en particular. El mismo debe constar
en un documento firmado por sus miembros, compuesto por los
siguientes elementos:
100
El texto final del proyecto que se someter a votacin en el

recinto, con las modificaciones introducidas si fuera el caso;
Un breve informe de las razones por las cuales se recomienda
su sancin; y
Un anexo que incluya los antecedentes reunidos y las opiniones vertidas en el seno de la Comisin.
Los dictmenes se adoptan por mayora.
El dictamen
Sin embargo, si las opiniones estuvieran diimplica la resovididas, el Art. 112 del reglamento permite
lucin de cada
que la minora presente su propio dictamen
comisin o del
en la Cmara y lo sostenga en la discusin.
conjunto de
Si hubiera dos dictmenes con igual nmero
las mismas en
de firmas, ser de mayora el que lleve la
donde se estafirma del Presidente de la comisin.
blece el texto
Por su parte, el Art. 102 establece el
definitivo de un
procedimiento de discusin y aprobacin
proyecto de ley
en caso que un proyecto sea girado a ms
que se elevar
de una comisin:
al Recinto.
Cuando un asunto sea de carcter mixto,
corresponde su estudio a las respectivas comisiones, las cuales
podrn abordarlo reunidas al efecto o iniciar por separado ese
estudio, con aviso a la otras u otras, pero el anteproyecto deber
ser sometido al despacho en pleno de las comisiones a que haya
sido destinado el asunto.
De acuerdo a esta disposicin, las distintas comisiones estn

facultadas para analizar separadamente un proyecto en comn,
pero el dictamen debe emitirse en forma conjunta.
Vigencia del dictamen
El Art. 111 del Reglamento establece un plazo de vigencia del
dictamen formulado por la comisin, cuyo vencimiento impide que
DOSSIER LEGISLATIVO
101
el proyecto sea tratado en el recinto. Dicho artculo, en su prrafo

cuarto, dispone lo siguiente:
En el caso de plenaLos despachos formulados por las
rios de comisiones
Comisiones de que se haya dado
en donde se repitan
cuenta a la Cmara, se mantendrn
legisladores enen vigor mientras no se retiren o motre las mismas, el
difiquen en la forma prevista por este
voto de ellos vale
Reglamento, hasta la renovacin ordiel
nmero de veces
naria de los miembros de las Comisioen que se repita su
nes, o no hubieren caducado en virtud
presencia.
de lo dispuesto por la Ley 13.640.
Como el dictamen se mantiene en vigor, segn esta norma,
hasta la renovacin de los integrantes de la comisin (que se produce cada dos aos), su vigencia puede ser de uno o dos aos;
dependiendo del momento en que fue presentado el proyecto. Sin
embargo, dicho criterio se aplica siempre que no entren en juego
los plazos de caducidad de la Ley N 13.640, mencionada en la
primera parte de este dossier.
Tratamiento en el Recinto
El Reglamento dispone que toda iniciativa, en la sesin, deba
pasar por dos discusiones, la primera en general y la segunda en
particular. La discusin en general tiene por objeto la idea fundamental del proyecto considerado en su conjunto. En cambio, el
objeto de la discusin en particular es considerar cada uno de los
artculos que lo forman.
Discusin en general
El uso de la palabra en esta etapa se halla regulado en detalle
por el captulo XVI del Reglamento, cuyas principales disposiciones se sintetizan a continuacin:
102
Cada diputado puede hacer uso de

la palabra solo una vez, durante siete minutos, a menos que tenga que rectificar
aseveraciones equivocadas que se hayan
hecho sobre sus palabras, en cuyo caso
dispone de cinco minutos adicionales.
Cada uno de los miembros informan7

tes de los dictmenes de mayora y minora; y el autor del proyecto, pueden hacer
uso de la palabra durante veinte minutos.
El diputado que asuma la representacin de un sector poltico de la Cmara puede hacer uso de la palabra conforme el
nmero de diputados que represente, por el tiempo que se
establece a continuacin:
Si el bloque posee entre 1 a 3 diputados, podr utilizar hasta
12 minutos.
Si el bloque posee entre 4 a 10 diputados, podr utilizar
hasta 15 minutos.
Si el bloque posee ms de 10 diputados, podr utilizar hasta
20 minutos.
No obstante, la Cmara puede declarar libre el debate, previa
una mocin de orden al efecto, en cuyo caso cada diputado tiene
derecho a hablar cuantas veces lo estime conveniente, pero exclusivamente sobre la iniciativa sometida a discusin.
En algunos casos, cuando el dictamen ingresa desde la comisin sin disidencias generales ni observaciones, puede prescindirse de todo debate, y pasar a la votacin sin ms trmite.
Cerrado el debate y hecha la votacin, si resultare desechado
el proyecto en general, concluye toda discusin sobre l, pero si
resulta aprobado, se pasa a su discusin en particular.
El uso de la palabra se encuentra regulado por
el Reglamento
de la Cmara,
aunque en ciertos casos puede
no tener lmite
de tiempo.
7
El miembro informante es un diputado designado por la comisin para presentar,
explicar y fundamentar el dictamen durante la sesin en la que se le de tratamiento. La
fraccin que adopte un dictamen de minora designa su propio miembro informante.
DOSSIER LEGISLATIVO
103
Discusin en particular
La discusin en particular en el plenario de la Cmara se
hace en detalle, artculo por artculo, captulo por captulo o ttulo
por ttulo, debindose votar cada uno sucesivamente (Art. 158
RHCDN).
Respecto al uso de la palabra, en esta
La sancin de
instancia cada diputado puede hablar dos
una ley tiene
veces, cada una de ellas por cinco minutos;
dos momentos
a excepcin del miembro informante, del
importantes:
autor del proyecto y del diputado que asula aprobacin
ma la representacin del bloque, quienes
en general y la
tienen siete minutos si el bloque tiene entre
aprobacin en
1 y 10 diputados, y diez minutos si el bloque
particular.
tiene ms de 10 diputados.
Adems, durante la discusin en particular pueden presentarse otro u otros artculos que, o sustituyan totalmente al que se
est discutiendo, o modifiquen, adicionen o supriman algo de l.
Si la mayora de la comisin que haya dictaminado el proyecto,
acepta la sustitucin, modificacin o supresin, sta se considerar parte integrante del dictamen.
Orden de la palabra
Segn el Art. 137 del reglamento, la palabra es concedida a
los diputados en el siguiente orden:
1. Al miembro informante de la comisin que haya dictaminado
sobre el asunto en discusin.
2. Al miembro informante de la minora de la comisin, si sta se
encontrase dividida.
3. Al autor del proyecto en discusin.
4. Al diputado que asuma la representacin de un bloque.
5. Al que primero la pidiere entre los dems diputados.
104
Formas de votacin
Las votaciones de la Cmara pueden ser nominales, mecnicas o por signos:
Nominales: se toman por orden alfabtico.
Mecnica: a travs de una llave o mecanismo similar.
Por signos: consiste en ponerse de pie y levantar la mano.
De acuerdo al Art. 193, toda votacin
Las votaciones
debe reducirse a la afirmativa o negativa.
nominales de la
Sin embargo, el Art. 197 permite que un
Cmara de Didiputado se abstenga de votar, siempre
putados se puy cuando solicite permiso al resto de los
blican en el sitio
miembros de la Cmara.
de Internet del
De conformidad el Art. 190 del ReglaCuerpo, organimento, modificado por Resolucin del ao
zadas de acuer2006, sern obligatoriamente nominales
do al perodo
las votaciones en general de los proyectos
legislativo que
de ley as como las vinculadas a nomcorrespondan.
bramientos que deba hacer la Cmara,
correspondiendo entonces registrarse los
nombres de los sufragantes con la expresin de su voto. En los
dems casos, las votaciones sern de carcter nominal cuando
as lo exija una dcima parte de los diputados presentes. En caso
de empate, se reabre la discusin, pero si hubiera un nuevo empate, decide el Presidente.
Si es aprobado por la mayora absoluta de los miembros presentes, u otra mayora especial requerida por la Constitucin, las
leyes o el Reglamento; el proyecto obtiene media sancin y pasa
al Senado. Si el proyecto hubiera ingresado desde el Senado
para su revisin, el mismo es sancionado, y se comunica al Poder
Ejecutivo.
QUINTA PARTE:
LA CMARA DE SENADORES
Competencias privativas
Como se explic anteriormente, entre las atribuciones del
Congreso, existen algunas cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Cmara de Senadores.
En materia legislativa, los incisos
El Senado intervie2 y 19 del Art. 75 de la Constitucin
ne prestando o neNacional, establecen que el Senado es
gando su acuerdo
Cmara iniciadora de la ley de copartien la designacin
cipacin y de las normas que tiendan a
de ciertos funcioequilibrar el desigual desarrollo relativo
narios, a propuesde provincias y regiones.
ta del PEN.
Adems, la Cmara Alta debe:
Prestar acuerdo para la designacin de magistrados, embajadores, oficiales superiores de las Fuerzas Armadas y otros
funcionarios nombrados por el Poder Ejecutivo (Art. 99 Inc. 4,
7 y 13 de la Constitucin Nacional);
Juzgar en juicio pblico, previa acusacin de la Cmara de Diputados, al Presidente y Vicepresidente de la Nacin, Jefe de
Gabinete de Ministros, ministros del Poder Ejecutivo y miembros de la Corte Suprema de Justicia (Art. 59 Constitucin
Nacional); y
Autorizar al Presidente de la Nacin para que declare en estado de sitio uno o varios puntos de la Repblica en caso de
ataque exterior (Art. 61 Constitucin Nacional).
106
Organizacin
Autoridades
La mxima autoridad del Senado es el Presidente, cargo que,
de conformidad al Artculo 57 de la Carta Magna es ejercido naturalmente por el Vicepresidente de la Repblica.
Adems, el Cuerpo debe elegir entre sus miembros, por mayora absoluta, un Presidente Provisional, un Vicepresidente, un
Vicepresidente 1 y un Vicepresidente 2, quienes duran un ao
en sus mandatos.
Del presidente dependen inmediatamente el Secretario Parlamentario, el Secretario Administrativo y tres Prosecretarios, los
cuales son designados por la Cmara, por mayora absoluta. Se
trata, entonces, de cargos que, a diferencia de la presidencia provisional o las vicepresidencias, no son ejercidos por senadores
sino por personas ajenas al cuerpo legislativo.
Las atribuciones y deberes del Presidente del Senado se
encuentran especificadas en el Art. 32 del Reglamento, destacndose las siguientes:
Hacer citar a sesiones ordinarias, esLa mxima auto- peciales y extraordinarias;
Llamar a los Senadores al recinto y
ridad del senado
abrir las sesiones;
es el Vicepresidente de la Na Mantener el orden en la Cmara y
cin.
dirigir las discusiones;
Proponer las votaciones y proclamar
su resultado;
Nombrar o remover empleados; y
Hacer cumplir el Reglamento.
En los debates, el Presidente posee una funcin esencialmente coordinadora, no pudiendo emitir opinin alguna ni tampoco
votar, salvo en los casos de empate. Al respecto, el Artculo 213
del Reglamento establece el siguiente mecanismo:
DOSSIER LEGISLATIVO
Si una votacin se empata se abrir una

nueva discusin, se repetir en seguida
la votacin, y si sta vuelve a resultar
empatada, decide el voto del presidente.
Pueden participar en la segunda votacin
los senadores que han estado presentes
en la nueva discusin.
107
En caso de empate en una

votacin en el
Senado quien
define es el Vicepresidente de
la Nacin.
Por su parte, las atribuciones del Presidente Provisional y de los Vicepresidentes, se limitan a sustituir por su orden al Presidente de la Cmara
de Senadores, cuando ste estuviere ausente o a cargo del Poder
Ejecutivo Nacional. En tal caso, de producirse una situacin de
empate en la votacin, el senador que se encuentre desempeando la Presidencia ser acreedor de un doble voto, circunstancia
que se halla contemplada en el Art. 33 del Reglamento.
En los casos en que la Presidencia del Cuerpo es ejercida
por un senador, corresponde que ste vote en las cuestiones
sometidas a resolucin de la Cmara, ejerciendo, en caso de
empate de la votacin, el derecho a decidir la misma, conforme
a lo dispuesto por el artculo 213.
Adems, el Presidente Provisional del Senado, de acuerdo a la

Ley de Acefala, ejerce transitoriamente el Poder Ejecutivo Nacional
en caso de destitucin, muerte, dimisin o inhabilidad del Presidente y Vicepresidente de la Nacin, hasta tanto el Congreso reunido
en Asamblea, haga la designacin a que se refiere el Artculo 88
de la Constitucin Nacional. Si aquel tambin estuviere impedido de
desempear, provisoriamente, la primera magistratura, la sucesin
recae en el Presidente de la Cmara de Diputados o, en su defecto,
en el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
Bloques
El Reglamento prev, en el Ttulo VI, la organizacin de la Cmara en bloques parlamentarios. Los mismos se constituyen, por
108
Cada bloque
poltico del
Cuerpo elige
sus autoridades y cuenta
con su propio
personal e incluso oficinas.
afinidad poltica, con grupos de dos o ms

legisladores, aunque se admite la constitucin de bloques unipersonales cuando
un partido o alianza electoral existente con
anterioridad a la eleccin de los senadores,
tenga un solo representante en el Senado
(Art. 55 RHSN).
Al respecto es preciso realizar algunas
aclaraciones. En primer lugar, la integracin
de un bloque no constituye una obligacin
sino una facultad de los legisladores, por lo que un senador puede, aunque esto no es lo ms usual, optar por no pertenecer a ninguno. En segundo lugar, no debe confundirse bloque con partido:
un legislador elegido en la lista de un determinado partido, puede
integrar un bloque compuesto por senadores del partido opositor
o de cualquier otro, lo que suele ocurrir con cierta frecuencia. Esto
es as porque el criterio para conformar estas agrupaciones es la
afinidad poltico-ideolgica, no la pertenencia partidaria.
Cada bloque elige sus autoridades y cuenta con su propio
personal e incluso oficinas. Sin embargo, las funciones de los
bloques se encuentran escasamente reglamentadas, salvo en
cuestiones organizativas como la distribucin del uso de la palabra en las sesiones.
En la prctica, no obstante, estos grupos poseen un papel de
gran relevancia en la toma de las decisiones y en la definicin de estrategias parlamentarias, ya que el voto, entre otras cuestiones, suele
decidirse por bloque. Adems al presentar un proyecto, es fundamental que el legislador recurra a sus compaeros de bloque, tanto
para lograr el mayor nmero de firmas posible, como para contar con
el apoyo necesario en los debates de comisin y en el recinto.
Comisiones Permanentes
Debido a la complejidad y variedad de temas sobre los cuales
puede legislarse, existen las comisiones permanentes; las cuales,
DOSSIER LEGISLATIVO
109
estn enumeradas en los Artculos

A diferencia de la
60 a 84 bis del Reglamento, dnde
Cmara de Diputatambin se definen sus respectivas
dos, las comisiones
competencias.
del Senado tienen
Una comisin es un grupo de lesiempre la misma
gisladores que se especializa en el
conformacin: 15
tratamiento de determinados temas,
integrantes.
cuya funcin esencial es analizar en
profundidad y dictaminar los proyectos
ingresados en la Cmara, antes que estos sean tratados y votados en sesin plenaria.
Al considerar una iniciativa, los integrantes de la comisin reciben asesoramiento tcnico, se renen con los diversos sectores
interesados y realizan las correcciones y adiciones pertinentes, de
modo que cuando ingresa al recinto para su consideracin por la
Cmara en pleno, ya est prcticamente lista para ser votada.
Se trata de una etapa que reviste suma importancia en el
proceso de aprobacin de las leyes, debido a que, para ser considerados en las sesiones plenarias, el trmite ordinario exige que
los proyectos sean previamente dictaminados por las comisiones
correspondientes.
De todos modos, tanto en el Reglamento del Senado como en
el de la Cmara de Diputados, se han previsto mecanismos que
permiten eludir dicha instancia y someter las iniciativas directamente al debate en el recinto, pero con una importante limitacin:
ningn proyecto que importe gastos puede tratarse sin dictamen
de comisin (Art. 126 RHSN y Art. 147 RHCDN).
El Senado cuenta con 25 comisiones permanentes integradas por quince miembros cada una, que duran en ellas hasta la
prxima renovacin del Cuerpo, es decir, dos aos, de no mediar
renuncia. No obstante, cada comisin tiene la facultad de solicitar
a la Cmara, cuando la gravedad del asunto o algn otro motivo
especial lo demande, el aumento del nmero de miembros o bien
que se rena alguna otra comisin (Art. 89 RHSN).
110
El Art. 91 del Reglamento establece que la designacin de

los senadores que integrarn las comisiones se har, en lo posible, de forma que los sectores polticos estn representados en la
misma proporcin que en el seno de la Cmara. Tambin dispone
que cada senador puede integrar cinco o seis comisiones, de
acuerdo con las limitaciones impuestas por el nmero de cargos
a cubrir y el criterio de representatividad mencionado. Al respecto, es importante destacar que, pese a no estar expresamente
contemplada por el Reglamento, la participacin de los bloques
en la distribucin de las comisiones adquiere gran relevancia, por
cuanto, en la prctica, la asignacin de las mismas es fruto de
intensas negociaciones intra e inter bloques.
Cada comisin est facultada para dictar su reglamento de
funcionamiento interno, cuenta con un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario elegidos anualmente entre sus miembros,
y dispone de sus propios empleados y oficinas.
Tabla 9: Comisiones permanentes de la Cmara de Senadores
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Comisiones Permanentes del Honorable Senado de la Nacin

Asuntos Constitucionales.
Relaciones Exteriores y Culto.
Justicia y Asuntos Penales.
Legislacin General.
Presupuesto y Hacienda.
Asuntos Administrativos y Municipales.
Defensa Nacional.
Seguridad Interior y Narcotrfico.
Economa Nacional e Inversin.
Industria y Comercio.
Economas Regionales, Micro, Pequea y Mediana Empresa.
Trabajo y Previsin Social.
Agricultura, Ganadera y Pesca.
Educacin y Cultura.
Derechos y Garantas.
DOSSIER LEGISLATIVO
111
16 Minera, Energa y Combustible.

17 Salud y Deporte.
18 Infraestructura, Vivienda y Transporte.
19 Sistemas, Medios de Comunicacin y Libertad de Expresin.
20 Ambiente y Desarrollo Sustentable.
21 Poblacin y Desarrollo Humano.
22 Acuerdos.
23 Coparticipacin Federal de Impuestos.
24 Turismo.
25 Ciencia y Tecnologa.
FUENTE: Elaboracin EGES en base a datos de la HCSN
Comisiones Especiales
Las comisiones especiales son las que no se hallan enumeradas en el Reglamento, constituyndose para la consideracin
de asuntos especficos, para cumplir el mandato de una ley, o con
fines de fiscalizacin, control o meramente administrativos.
Pueden ser creadas por Resolucin del Senado, por Resolucin de ambas Cmaras o bien mediante Ley, como ocurre con
la mayora de las comisiones especiales.
Respecto a las instituidas va Resolucin, el Reglamento de
la Cmara de Diputados no establece una clasificacin taxativa
de los distintos tipos de comisiones especiales, lo que s ocurre
en el Reglamento del Senado, que distingue entre comisiones
especiales, especiales mixtas, bicamerales, bicamerales mixtas
e investigadoras:
Especiales o Especiales Mixtas: son creadas a fin de reunir
antecedentes y dictaminar sobre una materia determinada,
con un plazo mximo de duracin de un ao prorrogable por
seis meses. Las primeras estn integradas nicamente por
senadores, mientras las de carcter mixto incluyen, adems, a
especialistas, acadmicos y profesionales (Art. 85 RHSN).
Bicamerales o Bicamerales Mixtas: estn compuestas por senadores, por diputados y, en su caso, por especialistas ajenos
112
al cuerpo legislativo, siendo creadas a propuesta del Senado

o de la Cmara Baja para el estudio de materias de inters
comn o cuya complejidad o importancia lo hagan necesario
(Art. 86 RHSN).
Investigadoras: se constituyen para el ejercicio de facultades
fiscalizadoras y de control de determinadas actividades. La
resolucin de creacin de estas comisiones debe especificar
taxativamente el alcance de su competencia y el plazo de su
duracin, el que slo podr ser prorrogado por nica vez por
hasta seis meses (Art. 87 RHSN).
Una clasificacin ms general, consiste en distinguir las comisiones unicamerales de las bicamerales, estableciendo cuales
fueron creadas por ley y cuales por resolucin, como se detalla
en la Tabla 10.
Tabla 10: Comisiones especiales de la Cmara de Senadores
Comisiones especiales
Composicin
Comisin Especial Banca de Unicameral
la Mujer
Todas las senadoras en
ejercicio del Honorable
Senado de la Nacin.
Comisin Bicameral Perma- Bicameral
nente de Trmite Legislativo 8 senadores y 8 dipu(D.N.U.).
tados
Comisin Bicameral de Se- Bicameral
guimiento de Facultades 6 senadores y 6 dipuDelegadas al PEN.
tados
Comisin Bicameral Especial Bicameral
para el cumplimiento de la 8 senadores y 8 dipuClusula Transitoria Octava tados
de la Constitucin Nacional.
Comisin Bicameral Perma- Bicameral
nente de Promocin y Segui- 8 senadores y 8 dipumiento de la Comunicacin tados
Audiovisual.
Norma de origen
Resolucin de
fecha 9/04/2008.
Ley 26.122 de
2006.
Ley 25.561 de
2002.
Ley 26.519 de
2009.
Ley 26.522 de
2009.
DOSSIER LEGISLATIVO
113
Comisin Bicameral de Con- Bicameral

trol de los Fondos de la Se- 6 senadores y 6 dipuguridad Social.
tados
Comisin Bicameral de Re- Bicameral
forma del Estado y Segui- 6 senadores y 6 dipumiento de las Privatizacio- tados
nes.
Comisin Bicameral de Con- Bicameral
memoracin de los Bicente- 6 senadores y 6 dipunarios de la Revolucin de tados
Mayo y de la Declaracin de
la Independencia.
Comisin Bicameral de Fis- Bicameral
calizacin de los Organismos 7 senadores y 7 dipuy Actividades de Inteligen- tados
cia.
Comisin de Fiscalizacin de Bicameral
Los rganos y Actividades 8 senadores y 8 dipude Seguridad Interior.
tados
Ley 26.425 de
2008.
Comisin Parlamentaria Mix- Bicameral

ta Revisora de Cuentas.
6 senadores y 6 diputados.
Comisin Administradora de Bicameral
la Biblioteca del Congreso de 6 senadores y 6 diputala Nacin.
dos.
Comisin Asesora Perma- Bicameral
nente de la Federacin Ar- 4 senadores y cuatro
gentina de Municipios.
diputados
Comisin Bicameral Per- Bicameral
manente de Defensora del 7 senadores y 7 dipuPueblo.
tados
Comisin Bicameral de Se- Bicameral
guimiento de las Negociacio- 6 senadores y 6 dipunes Agrcolas Internacionales tados
en el Marco de la OMC.
Ley 24.156 de
1992.
Ley 23.696 de
1989.
Resolucin Conjunta aprobada en

2008.
Ley 25.520 de
2001.
Ley 24.059 de
1992.
Ley de Presupuesto del ao 1917.

Ley 24.807 de
1997.
Ley 24.284 de
1993.
Resolucin del
Senado de fecha
16/12/2004, aceptada por Resolucin de la Cmara
de Diputados de
fecha 16/03/2005.
114
Comisin Bicameral de Seguimiento y Coordinacin

para la Confeccin del Digesto Jurdico Argentino.
Comisin Bicameral Investigadora de presuntas irregularidades en las Declaraciones Juradas de Venta al
Exterior (DJVE) de productos
agropecuarios.
Comisin Parlamentaria Conjunta Argentino Chilena
Bicameral
4 senadores y 4 diputados
Ley 24.967 de
1998.
Bicameral
6 senadores y 6 diputados
Ley 26.397 de
2008.
Ley 23.172 de
Binacional
Integrada por senadores 1985.
y diputados argentinos y
chilenos.
FUENTE: Elaboracin EGES en base a datos de la HCSN
Plenario de Labor Parlamentaria

El Plenario de Labor Parlamentaria es un rgano integrado por
el Presidente de la Cmara y los Presidentes de los bloques o los
senadores que los reemplacen, cuyas competencias se encuentran vinculadas a la organizacin del trabajo en el recinto.
Segn el Art. 57 del Reglamento del Senado, sus funciones
son:
Preparar planes de labor parlamentaria;
Proyectar el orden del da;
Informarse del estado de los asuntos en las comisiones;
Promover medidas prcticas para la agilizacin de los debates;
y
Proponer aquellas medidas que conduzcan a un mejor funcionamiento del cuerpo.
Entre estas atribuciones, la ms importante consiste en elaborar el plan de labor parlamentaria de cada sesin, esto es, el
listado de temas y proyectos que se sometern a debate y votacin en el recinto. A tales fines, el plenario debe reunirse al menos
DOSSIER LEGISLATIVO
115
una vez por semana y distribuir el

Otra de las diferenplan con una antelacin mnima de
cias del Senado con
veinticuatro horas de la fijada para el
respecto a la Cmainicio de la sesin respectiva.
ra de Diputados es
Ante un eventual desacuerdo soel menor nmero de
bre los temas a considerar, el Reglacomisiones permamento contempla dos situaciones:
nentes que posee,
En caso de disidencias con el plan
slo son 25.
elaborado por el plenario de labor
parlamentaria, cualquier senador tiene derecho a formular observaciones o modificaciones al mismo,
las cuales se sometern a votacin en el recinto (Art. 58 RHSN).
Si la falta de acuerdo tuviese lugar en el seno del plenario de
labor parlamentaria, el presidente de la Cmara o cualquier
senador puede formular una propuesta al respecto, la que se
someter a consideracin en el recinto, salvo que otro u otros
senadores propongan otros planes de labor alternativos, en
cuyo caso se proceder a votar las propuestas en el orden en
que hubieren sido formuladas (Art. 59 RHSN).
Naturaleza de los proyectos ingresados a la Cmara
La Cmara de Senadores no slo debate y aprueba proyectos de ley, sino tambin otro tipo de iniciativas que se clasifican
en proyectos de decreto, de resolucin, de comunicacin y de
declaracin.
Las caractersticas de cada uno de ellos estn definidas en el
Ttulo IX del Reglamento:
Art. 127: Se presentar en forma de proyecto de ley toda proposicin que deba pasar por la tramitacin establecida en la Constitucin para la sancin de las leyes.
Art. 128: Se presentar en forma de proyecto de decreto toda
proposicin que tenga por objeto originar una decisin especial
de carcter administrativo.
116
Los proyectos
de comunicacin de la
Cmara de
Senadores son
los que suelen contener
los pedidos de
informes al Poder Ejecutivo

de resolucin toda proposicin que tenga por
objeto originar una resolucin particular del
Senado.
de comunicacin toda proposicin dirigida a
contestar, recomendar o pedir algo, o expresar
un deseo o aspiracin de la Cmara, en particular los pedidos recabando informes.
de declaracin toda proposicin destinada a
reafirmar las atribuciones constitucionales del
Senado o a expresar una opinin del Cuerpo.
Todo proyecto de declaracin que se refiera a logros tcnicos,
investigadores o cientficos argentinos, contendr una minuta de
la investigacin, estudio, invencin o descubrimiento producido
por el evento.
De las definiciones transcriptas surge que las principales diferencias entre los proyectos de ley y los de decreto, resolucin,
comunicacin o declaracin, consisten en que stos ltimos slo
pueden ser presentados por senadores y no requieren aprobacin
de la Cmara de Diputados ni de ningn otro rgano salvo que
se trate de resoluciones conjuntas.
Por lo general, la mayor cantidad de iniciativas presentadas
anualmente son de declaracin y de comunicacin, seguidas por
los proyectos de ley y de resolucin. Los proyectos de decreto, en
cambio, poseen escasa o nula incidencia en la actividad parlamentaria, circunstancia que puede graficarse mencionando que en
todo el ao 2009 no se present una sola iniciativa de ese tipo.
En la prctica, los proyectos de declaracin se presentan,
usualmente, con las siguientes finalidades:
Para declarar de inters de la Cmara o adherir a un determinado evento, actividad o acontecimiento, y tambin para expresar
beneplcito por la realizacin de los mismos (por ejemplo: jorna-
DOSSIER LEGISLATIVO
117
das, festividades, concursos, investigacioEl uso ms genes, etc.). Generalmente, las declaracioneralizado de
nes de inters y las adhesiones se refielos proyectos
ren a acontecimientos actuales o futuros,
de declaracin
mientras las expresiones de beneplcito a
es otorgar el
los que ya tuvieron lugar, aunque esto no
carcter de
es necesariamente taxativo.
inters a algn
evento
o hecho
Para expresar preocupacin, repudio o
social.
rechazo de la Cmara ante determinado
hecho o situacin.
Para rendir homenaje a una personalidad o expresar pesar por
su fallecimiento.
Por su parte, los proyectos de comunicacin son presentados
para:
Solicitar informes al Poder Ejecutivo Nacional, sobre temas de
su incumbencia que sean de preocupacin o inters del legislador.
Recomendar al Poder Ejecutivo Nacional la adopcin, en el mbito de sus competencias, de determinadas medidas (econmicas, de poltica pblica, o de otro tipo, siempre que se refieran
a atribuciones exclusivas de dicho Poder). Debe subrayarse
que estas recomendaciones, en virtud del principio de divisin
de poderes vigente en nuestro pas, no son vinculantes, siendo
facultad del PEN realizar o no las acciones sugeridas.
Los proyectos de resolucin generalmente tienen por finalidad
citar a un ministro para su interpelacin, modificar determinadas
disposiciones del reglamento o crear comisiones especiales. En
algunas ocasiones se presentan, equvocamente, con fines similares a las iniciativas de declaracin o comunicacin (por ejemplo:
declarar de inters un evento).
Los proyectos de decreto generalmente tienen por finalidad
establecer normas de funcionamiento interno del Cuerpo, como
por ejemplo, el aumento de sueldos o la creacin de reas.
118
Trmite parlamentario
El Diagrama 2 muestra las distintas etapas en que se divide
el trmite bsico de aprobacin de los proyectos ingresados en la
Cmara, desde su presentacin hasta su tratamiento y votacin
en el recinto:
Diagrama 2: El trmite parlamentario en la Cmara de Senadores
Presentacin en
Mesa de
Entradas.
Comunicacin en
Recinto.
Tratamiento
sobre tablas
(trmite
extraordinario)
Pasa a la
Cmara de
Diputados
Media Sancin
(proyectos de
ley)
Aprobacin
(proyectos de
resolucin,
comunicacin,
decreto,
declaracin)
Tratamiento en
Comisiones:
xReuniones de
asesores
xReuniones de
senadores
Inclusin en Plan
de Labor por
Plenario de Labor
Parlamentaria.
Tratamiento en
Recinto
Presentacin
Los proyectos son presentados en Mesa de Entradas de la
Direccin Secretara, dependiente de la Secretara Parlamentaria,
donde se procede a su caratulacin, categorizacin y asignacin
de giros (es decir, se determina cuales son las comisiones que
debern darle tratamiento). All, cada proyecto recibe un nmero
de expediente compuesto de una o varias letras y seis dgitos.
DOSSIER LEGISLATIVO
119
Las letras hacen referencia al origen: S si fue presentado por

un senador, PE si fue enviado al Senado por el Poder Ejecutivo,
CD si es un proyecto que viene en revisin de la Cmara de
Diputados (si el proyecto fue presentado por el Poder Ejecutivo
en Diputados, no en el Senado, el expediente tendr tambin las
letras CD), P si fue presentado por particulares (en virtud del
uso de la iniciativa popular), JGM si fue presentado por la Jefatura de Gabinete de Ministros y OV si fue presentado por otros
Organismos Oficiales. Por su parte, los primeros cuatro dgitos
se refieren al orden de ingreso del expediente y los ltimos dos al
ao de presentacin.
En relacin a los requisitos formales
Hay casos en
que deben satisfacer las iniciativas, el Relos cuales alguglamento dispone que todo proyecto debe
nos proyectos
presentarse por escrito, firmado y acompade ley en el
ado de copia digital (diskette) a efectos de
Senado tienen
facilitar su ms rpida incorporacin a la
la firma de la
red informtica (Art. 132 RHSN).
unanimidad del
Cuerpo.
En particular exige, respecto de las
iniciativas de ley, que las mismas estn fundamentadas por escrito (Art. 133) requiriendo adems, si contemplaran gastos de algn tipo, que los correspondientes fundamentos
incluyan la estimacin de tales erogaciones e indiquen la fuente de
financiamiento, a fin de justificar su viabilidad (Art. 126).
Pueden ser fundados verbalmente en la sesin respectiva, los
proyectos de decreto, resolucin, comunicacin y declaracin (Art.
134), aunque en la prctica parlamentaria todas las iniciativas
son invariablemente fundamentadas por escrito.
Comunicacin
Para que los proyectos de ley adquieran estado parlamentario,
el Artculo 133 establece que deben ser enunciados en la sesin
120
respectiva. Adems, todo proyecto, sea de ley o de otro tipo, requiere ser incluido en el Diario de Asuntos Entrados.
Tratamiento sobre tablas
El Reglamento prev, como se mencion en otro apartado, la
posibilidad de tratar un proyecto en el recinto sin que ste haya
sido previamente aprobado por las comisiones correspondientes,
ni incluido en el plan de labor propuesto por el Plenario de Labor
Parlamentaria. Se excluyen los proyectos que importen gastos,
que, como se mencion, en ningn caso pueden ser considerados
sin dictamen de comisin.
Dicho procedimiento se denomina tratamiento sobre tablas
y puede ser solicitado por cualquier senador, desde su banca, a
travs de dos mecanismos: la mocin de preferencia y la mocin
de sobre tablas.
Respecto a esta mocin, el Artculo
147
la define como toda proposicin que
La utilizacin
tiene por objeto considerar inmediatamente
de la mocin
un asunto, con o sin dictamen de comisobre tablas
sin, pedido que, para prosperar, requiere
permite que
tambin ser aprobado por mayora de dos
el Congreso
tercios. En tal caso, el proyecto en cuestin
tenga un insse tratar inmediatamente, con prelacin a
trumento de
todo otro asunto, en la misma sesin en que
emergencia
se formul la mocin.
para sancionar
leyes que por
Es importante sealar que la considerasu necesidad o
cin de una iniciativa sin dictamen de comiimportancia no
sin excede el trmite legislativo ordinario,
puedan espeprosperando, en teora, slo cuando se
rar los tiempos
trata de proyectos de menor relevancia o en
normales de
circunstancias de urgencia o gravedad institratamiento de
tucional. No obstante, en ambas Cmaras,
los proyectos.
DOSSIER LEGISLATIVO
121
pero en mayor medida en el Senado, se ha transformado en una

herramienta de utilizacin frecuente.
La mocin de preferencia, segn el Reglamento, es toda proposicin que tiene por objeto determinar la oportunidad o anticipar
el momento en que debe tratarse un asunto, e implica solicitar
que un proyecto sea considerado en una sesin posterior, tenga
o no dictamen de comisin. La fecha puede ser fijada expresamente, y en su defecto la iniciativa ser tratada en la sesin o
sesiones siguientes que la Cmara celebre, en el orden en que
fueron propuestas. Si se hubiera fijado una fecha determinada
y el proyecto no se trata en la sesin correspondiente o sta no
se celebra, la preferencia caduca, es decir pierde validez y debe
entonces ser reformulada (Arts. 143 a 145 RHSN).
De conformidad al Art. 146 las mociones de preferencia, con
o sin fijacin de fecha, requieren para su aprobacin:
Si el asunto, al momento de formularse la mocin, tiene dictamen de comisin, y el dictamen figura impreso en un orden del
da repartido, la mayora absoluta de los votos emitidos.
Si el asunto, al momento de formularse
El giro implila mocin, no tiene dictamen de coca el destino y
misin o aunque lo tenga, si no figura
orden que se
impreso en un orden del da repartido,
le da a un prolas dos terceras partes de los votos emiyecto para su
tidos.
tratamiento en
las comisiones
Tratamiento en comisiones
de la Cmara.
Giros
De acuerdo al Artculo 89 del Reglamento, los proyectos, una
vez presentados, sern girados a una sola comisin. Sin embargo, la presidencia del Senado o, en su caso, la Cmara en pleno,
pueden resolver que pase a estudio de ms de una comisin
cuando la naturaleza del asunto as lo aconseje. En tal caso, las
comisiones procedern reunidas.
122
Adems, el Artculo 90 otorga a los senadores la facultad

de formular observaciones en cuanto al giro dispuesto para los
expedientes, dentro de los siete das contados a partir de su publicacin en la Lista de Asuntos Entrados en el sitio Intranet del
Senado. Si la comisin a la que hubiere sido destinado el proyecto
produjera dictamen con anterioridad a la peticin de cambio de
giro, dicho plazo se considerar caducado.
Reuniones de asesores
Antes de ser tratados por los legisladores miembros de la
comisin respectiva, los proyectos pasan por esta instancia, no
prevista en el Reglamento, para ser revisados en sus aspectos
tcnicos.
Se trata de reuniones realizadas por los asesores de los senadores que integran la comisin, quienes analizan en profundidad
las distintas iniciativas ingresadas, introduciendo las adiciones o
modificaciones pertinentes.
De esta manera, cuando un proyecto entra en temario de senadores, el debate es mucho ms gil, pues ya ha sido procesado
y discutido en forma minuciosa, restando a los legisladores las
consideraciones de carcter poltico.
Su funcionamiento es similar a las reuniones de senadores,
siendo usual que de las mismas forme parte el personal administrativo de la comisin de referencia.
A pesar de no estar reglamentada y
Cuando un sede no ser una instancia obligatoria en la
nador no es
tramitacin de los proyectos, en la prctica
miembro de una
reviste gran relevancia, ya que es el primer
comisin en la
filtro de las iniciativas que ingresan en la
cual se encuenCmara: buena parte de las iniciativas pretra presente,
sentadas pierden estado parlamentario, es
tiene voz pero
decir, caducan, sin haber podido sortear
no voto.
esta fase. No obstante, existe un mecanis-
DOSSIER LEGISLATIVO
123
mo que permite forzar su avance a la etapa siguiente: a pedido de

por lo menos tres legisladores, integrantes de cualquier comisin,
el proyecto debe necesariamente incorporarse en el temario de
las reuniones de senadores (Art. 103 RHSN).
La importancia de las reuniones de asesores, cabe aclarar,
es superior en la Cmara de Diputados que en el Senado de la
Nacin, dnde el menor flujo de iniciativas en discusin derivado
a su vez de su composicin, otorga a los legisladores la posibilidad de analizar las mismas con mayor profundidad y evitar, en
muchos casos, esta etapa intermedia.
Reuniones de senadores
Una vez que el proyecto ha sido examinado por los asesores,
pasa a consideracin de los legisladores pertenecientes a la comisin que, a tal efecto, realiza sus propias reuniones.
De acuerdo al Art. 98 del Reglamento, los Senadores que no
sean miembros de la comisin, pueden asistir a sus reuniones y
tomar parte en las deliberaciones, pero no en la votacin. Los autores de los proyectos a tratar, si son ajenos a la comisin, deben
ser citados especialmente.
Por su parte, el Art. 103 establece que las comisiones deben
reunirse como mnimo una vez cada quince das, sin perjuicio de
las convocatorias a reuniones extraordinarias que se realicen.
Qurum
Las Comisiones requieren para su
funcionamiento la presencia de ms de la
mitad de sus miembros pudiendo, transcurrida media hora de la convocatoria,
considerar los asuntos en cuestin con la
asistencia de por los menos la tercera parte
(Art. 100 RHSN).
El momento
crucial en el
tratamiento en
comisiones de
los proyectos
es la firma del
dictamen.
124
Si no se alcanzara qurum luego de

dos citaciones, cualquiera de los miembros
de la comisin puede ponerlo en conocimiento de la Presidencia de la Cmara. Verificado este trmite y subsistiendo la falta
de qurum, la comisin puede sesionar y
dictaminar con la presencia de un tercio de
sus miembros (Art. 101 RHSN).
Adems, para el caso de inasistencia
injustificada de un senador, el Art. 102
prev sanciones: apercibimiento de la Cmara si faltara a dos reuniones, y descuento de la dieta si faltara
a cuatro reuniones consecutivas.
En caso de empate de firmas
el dictamen
de mayora es
el que lleva la
firma del presidente de la
comisin.
Discusin y adopcin del dictamen

Por dictamen se entiende la decisin que ha tomado la comisin o plenario de comisiones, si fue girada a dos o ms respecto de una iniciativa en particular. El mismo debe constar en
un documento firmado por sus miembros, que puede ser fundado
verbalmente o por escrito, en el cual se incluye, entre otros elementos, el texto final del proyecto que se someter a votacin en
el recinto. Cuando la decisin recae sobre dos o ms iniciativas
que tratan sobre el mismo tema o cuyo objeto es similar, se denomina dictamen conjunto o dictamen unificado.
Los dictmenes deben ser adoptados por mayora: ms de
la mitad de los miembros que reglamentariamente integren la
comisin o, en su caso, cada una de las comisiones a que fue
destinado el proyecto (Art. 105 RHSN).
No obstante, si en una comisin o plenario de comisiones las
opiniones estuviesen divididas, cada fraccin puede presentar
su propio dictamen de minora en la Cmara y sostenerlo en la
discusin. Si hubiera dos dictmenes con igual nmero de firmas,
ser de mayora el que sostenga el Presidente de la Comisin.
DOSSIER LEGISLATIVO
Cabe aclarar que, en el recinto, el proyecto que votar la Cmara es el aprobado

por el dictamen de mayora, procedindose
con el de minora slo si el primero fuera
rechazado.
Vigencia del dictamen
125
Los dictmenes
tienen vigencia
hasta el momento en que se
da la renovacin
del Cuerpo o
cuando se cumplen los plazos
que establece la
Ley N 13.640.
El Art. 106 del Reglamento establece

un plazo de vigencia del dictamen formulado por la comisin, cuyo vencimiento impide que el proyecto sea considerado en el
recinto (a menos que se solicite su tratamiento sobre tablas, como
se mencion arriba). Al respecto, el prrafo cuarto dispone:
Los dictmenes de las comisiones permanentes, de que se haya
dado cuenta al Senado o que se encuentren en el orden del da
pendiente, se mantienen en vigor hasta la prxima renovacin del
cuerpo, siempre que antes no se produzca la caducidad en virtud
de la ley 13.640 y sus modificatorias.
Como el dictamen se mantiene en vigor, segn esta norma,

hasta la prxima renovacin de la Cmara (que se produce cada
dos aos), su vigencia puede ser de uno o dos aos, dependiendo
del momento en que fuera presentado el proyecto. Sin embargo,
dicho criterio se aplica siempre que no entren en juego los plazos de caducidad de la Ley N 13.640, mencionada en el primer
apartado de este informe.
Tratamiento en el Recinto
El Reglamento dispone que toda iniciativa, en la sesin, deba
pasar por dos discusiones, la primera en general y la segunda
en particular. La discusin general, segn el Artculo 162, versa
sobre todo el proyecto o asunto tomado en masa, o sobre la idea
126
fundamental de aquel. En cambio, la discusin en particular, de

conformidad al Artculo 171, es en detalle, por artculo, perodo
o parte, recayendo sucesivamente votacin sobre cada uno.
Discusin en general
El uso de la palabra en esta etapa se halla regulado en detalle
por el Ttulo XIV Seccin Primera del Reglamento, cuyas principales disposiciones se sintetizan a continuacin:
Cada senador puede hacer uso de la palabra por una sola vez,
durante veinte minutos, pudiendo utilizar diez minutos adicionales, improrrogables, para rectificar aseveraciones equivocadas
que se hayan hecho sobre sus dichos anteriores.
Los miembros informantes de los dictmenes de mayora y
minora, el autor del proyecto y el senador que asuma la representacin de un bloque parlamentario, pueden hacer uso de la
palabra durante cuarenta minutos.
No obstante, si la importancia y trasAl igual que en
cendencia del asunto a tratar lo exige (y
la Cmara Baja,
antes de iniciar el debate), la Cmara pueen el Senado
de ampliar los tiempos establecidos y fijar
est regulado
otros mximos para el uso de la palabra.
temporalmenAsimismo, la Cmara puede, a solicite el uso de la
tud de un senador brevemente fundada,
palabra.
declarar libre el debate, en cuyo caso cada
legislador puede hablar cuantas veces lo
estime conveniente, pero respetando el orden de otorgamiento
de la palabra.
Cerrada la discusin y hecha la votacin, si resulta desechado
el proyecto en general, concluye toda discusin a su respecto;
ms si resulta aprobado, pasa a su discusin en particular o se
procede, con el voto de la mayora absoluta del total de los miembros del Cuerpo, a delegar la aprobacin en particular en una o
ms comisiones a las que haya sido girado.
DOSSIER LEGISLATIVO
127
Discusin en particular
En esta instancia los senadores pueden hacer uso de la palabra una vez durante cinco minutos y otra ms por igual trmino
en relacin a cada una de las normas o artculos en tratamiento.
Para los miembros informantes de los dictmenes de mayora y
minora, el autor del proyecto y el senador que asume la representacin de un bloque parlamentario, el tiempo mximo para usar
de la palabra es de diez minutos.
Adems, durante la discusin en partiTambin existe
cular pueden presentarse otro u otros artun orden en el
culos que, o sustituyan totalmente el artcuotorgamiento
lo que se est discutiendo, o supriman algo
de la palabra a
de l o lo adicionen o alteren su redaccin.
los senadores,
Cuando la comisin acepta la sustitucin,
estipulado en
modificacin o supresin, sta se considera
el Reglamento
parte integrante del dictamen.
de la Cmara
de Senadores.
Orden de la palabra
Segn el Art. 150 del Reglamento, la palabra se concede a
los senadores en el orden siguiente:
1. Al miembro informante de la comisin que haya dictaminado
sobre el asunto en discusin;
2. Al miembro informante de la minora de la comisin, si sta se
encontrase dividida;
3. Al autor o autores del o de los proyectos en discusin;
4. A los presidentes de los bloques parlamentarios o a los senadores que los representen; y
5. A los restantes senadores en el orden en que solicitan la palabra.
Votacin
El Reglamento de la Cmara contempla dos sistemas de votacin: nominal y por signos.
128
Las votaciones nominales son las que permiten registrar la

forma en que ha votado cada senador un determinado proyecto,
quien tiene dos medios para hacerlo: a viva voz o bien, como es
ms usual, por medios electromecnicos, esto es, pulsando un
botn que se encuentra incorporado en su banca.
En cambio, mediante el sistema por signos los legisladores
emiten su voto ponindose de pie o levantando la mano, no quedando registrado, a diferencia del nominal, el modo en que vot
cada senador.
Todos los proyectos de ley deben votarse nominalmente,
salvo que el dictamen de comisin haya sido adoptado en forma
unnime o no se hayan plateado disidencias al mismo, en cuyo
caso la Cmara puede resolver por mayora absoluta de los
miembros presentes obviar este procedimiento y utilizar el sistema de signos.
Los proyectos de decreto, resolucin,
Hay tres tipos
comunicacin o declaracin, generalmente
de votos en el
son votados por signos, aunque la Cmara
Senado: por la
puede decidir por mayora absoluta de los
positiva, por la
presentes que se proceda con el sistema
negativa y
nominal.
haciendo uso de
Por otra parte, el Art. 212 del Reglala abstencin.
mento dispone que toda votacin debe
reducirse a la afirmativa o negativa. Sin
embargo, se permite que un senador se abstenga de votar, siempre y cuando solicite autorizacin al resto de los miembros de
la Cmara. En caso de empate, se reabre la discusin, pero si
hubiera un nuevo empate, decide el Presidente.
Si es aprobado por la mayora absoluta de los miembros presentes, u otra mayora especial requerida por la Constitucin, las
leyes o el Reglamento, el proyecto obtiene media sancin y pasa
a la Cmara de Diputados. Si el proyecto hubiera ingresado desde
la Cmara Baja para su revisin, el mismo es sancionado, y se
comunica al Poder Ejecutivo.
SEXTA PARTE:
FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL
Aspectos Generales:
El Poder Ejecutivo de la Nacin es
El plazo para el
por su naturaleza el rgano ejecutor, pero
tratamiento de
existen ciertos supuestos en los que tamun DNU se estabin adopta facultades de dictar normas,
blece en la Ley
es decir de legislar, de reglamentar, potesN 26.122.
tad que por su naturaleza corresponde al
Poder Legislativo.
El Poder Ejecutivo de la Nacin acta en los siguientes casos:
Al aplicar las leyes que dicta el Congreso, el PEN puede reglamentar por medio de decretos comunes los pormenores de dichas leyes, siempre en respeto y sin alterar el espritu de la ley.
Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), en casos de emergencia donde la gravedad de la situacin no permita esperar
los plazos legislativos del dictado de una ley. En dichos casos
se debe mandar en un plazo de 15 das el DNU a ratificacin
del Congreso y nunca puede reglamentarse por DNU temas
penales, electorales o impositivos.
Facultades Delegadas, estas son facultades propias del Poder
Legislativo, que le encomienda al PEN que las lleve a cabo.
Siempre ha habido un gran cuestionamiento en torno a la
validez de estas delegaciones, el cual desarrollaremos ms
adelante.
Los tres casos anteriores (Ver Grfico 2) dan el mismo resultado en cuanto permite al PEN dictar normas, pero su naturaleza
y procedimiento es distinto.
130
Grfico 2: normas del Poder Ejecutivo
PEN
VETO
(Total o parcial)
DECRETOS
(Reglamentarios y
DNU)
FACULTADES
DELEGADAS
Facultad de Dictar DNU:

El uso de DNU fue histricamente objeto de cuestionamientos
polticos y jurdicos fuertes, que han llevado al dictado de innumerables fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
Desde la reforma Constitucional de 1994, donde expresamente se incluy en el la Constitucin la facultad del PEN de dictar
DNU, ha quedado zanjada la discusin sobre su validez, pero
preexisti la discusin en cuanto a la formas de su dictado y al
mrito de las causas.
El Artculo 99 inciso tercero de nuestra Constitucin Nacional
dispone que el Presidente:
Participa de la formacin de las leyes con arreglo a la Constitucin, las promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo.
DOSSIER LEGISLATIVO
131
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran

imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que
regulen materia penal, tributaria, electoral o de rgimen de los
partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia; los que sern decididos en acuerdo general de
ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el Jefe de
Gabinete de Ministros.
El Jefe de Gabinete de Ministros
La firma de Depersonalmente y dentro de los diez das,
cretos de Nesometer la medida a consideracin de
cesidad y Urla Comisin Bicameral Permanente, cuya
gencia ha procomposicin deber respetar la proporcin
vocado siempre
de las representaciones polticas de cada
en la historia
Cmara. Esta comisin elevar su despaargentina grancho en un plazo de diez das al plenario de
des debates.
cada Cmara para su expreso tratamiento,
el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de
la totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite
y los alcances de la intervencin del Congreso.
As conforme la Constitucin, el PEN puede dictar DNU teniendo en cuenta los siguientes requisitos y formas:
a) Se dicte con acuerdo de Ministros, esto implica que lo dicta la
presidente y debe ser refrendado por todos los Ministros.
b) Nunca debe ser sobre materia penal, tributaria, electoral o de
rgimen de los partidos polticos.
c) Se dicten en merito de una situacin de emergencia, es decir,
circunstancias excepcionales que hagan imposible esperar los
tiempos normales del procedimiento de sancin de leyes.
d) Una vez dictado debe ser enviado para su ratificacin o rechazo al Congreso.
Respecto a la circunstancia excepcional que no permita esperar el procedimiento ordinario de sancin de leyes, eso ha sido
132
una cuestin altamente debatida en la justicia, pero en concreto

si bien no hay una posicin consolidada, podemos decir que la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha entendido en diversos
casos que la consideracin de que una situacin amerite o no el
dictado del DNU, por no poder esperar el
procedimiento del Congreso, es una cuesLa Comisin
tin poltica no justiciable que corresponBicameral Perde apreciar y definir al PEN y no puede ser
manente de Trrevisada por los jueces.
mite Legislativo
se encuentra en
Solo le queda al Poder Judicial la
funcionamiento
posibilidad de analizar si el DNU guardesde 2006, con
da razonabilidad. Esto no es analizar la
la sancin de la
circunstancia excepcional que apreci el
Ley N 26.122.
PEN para el dictado, sino analizar que la
situacin considerada por el PEN, los fines
perseguidos por la norma y los medios
adoptados guarden coherencia. En otras palabras lo que puede
revisar la Justicia es si la medida adoptada es coherente con los
fines que persigue, sin poder analizar si los fines son vlidos o
no porque esa es una cuestin poltica no justiciable que corresponde al PEN apreciar; de otra forma se estara inmiscuyendo el
Poder Judicial en las facultades del PEN.
Por lo mencionado, es una cuestin fuertemente debatida y
que ha habido pronunciamientos de todo tipo, pero que sera la
postura hasta hoy ms acatada, aunque toda jurisprudencia en
derecho puede variar.
En cuanto a analizar la validez del DNU, debe este ser sometido a la ratificacin del Congreso de la Nacin a travs del
procedimiento establecido en la Ley N 26.122 que establece el
Rgimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de
Delegacin Legislativa y de Promulgacin Parcial de Leyes:
a) La constitucin ordena que dentro de los 10 das de dictado del
DNU, el JGM debe enviarlo para su ratificacin al Congreso de
la Nacin.
DOSSIER LEGISLATIVO
133
b) Si el JGM no remite el DNU, vencido

Una vez que un
el plazo la Comisin Bicameral PermaDNU ingresa para
nente de Control de DNU y Facultades
su tratamiento
Delegadas, se avocar de oficio a su
al Congreso, la
tratamiento.
comisin bicameral solo tiene 10
c) Una vez puesto a consideracin de la
das para emitir
Bicameral el DNU esta tiene 10 das
dictamen.
hbiles para emitir dictamen sobre su
ratificacin o no.
d) Una vez dictaminado debe elevarse el dictamen al plenario de
ambas cmaras para su ratificacin o rechazo formal.
En caso de que la comisin no se expida en el plazo establecido por la Ley N 26.122 (diez das hbiles), cada cmara queda
facultada para tratarlo inmediatamente.
Vale aclarar que el anlisis que hace la Comisin Bicameral
sobre los DNU es total, a diferencia del Poder Judicial, esto implica que el Congreso puede analizar tanto los requisitos formales
(dictado en acuerdo de Ministros; que no traten de materia penal,
electoral o tributaria); y de los requisitos sustantivos, esto es que
puede el Congreso analizar si la situacin excepcional es aceptable para haber dictado un DNU o no.
Segn dice el Artculo 19 de la Ley N 26.122:
La Comisin Bicameral Permanente tiene un plazo de diez das
hbiles contados desde la presentacin efectuada por el Jefe
de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su
consideracin y elevar el dictamen al plenario de cada una de
las Cmaras. El dictamen de la Comisin debe cumplir con los
contenidos mnimos establecidos, segn el decreto de que se
trate, en los Captulos I, II, III del presente Ttulo.
Por su parte el Artculo 20 seala:

Vencido el plazo a que hace referencia el artculo anterior sin
que la Comisin Bicameral Permanente haya elevado el corres-
134
pondiente despacho, las Cmaras se abocarn al expreso e

inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con lo establecido en los Artculos 99, inciso 3 y 82 de la
Constitucin Nacional.
Para que un
DNU pierda sus
efectos normativos debe ser
rechazado por
ambas Cmaras.
Esto implica que si el JGM no enva

el DNU al Congreso, vencido el plazo la
Bicameral debe tratarlo de oficio, a su vez
la Bicameral tiene 10 das hbiles para
tratarlo; si en dicho plazo no lo trata, pasa
directamente a ambas cmaras. Esto implica que el DNU pasa a consideracin de
los plenarios del Senado y de Diputados
para su aceptacin o rechazo. Es decir que si la Bicameral no lo
trata, el mismo queda para ser tratado en la primera sesin ordinaria de cada cmara.
En cuanto a la vigencia del DNU y conforme lo dice el Artculo
17:
Los decretos a que se refiere esta ley dictados por el Poder
Ejecutivo en base a las atribuciones conferidas por los Artculos
76, 99, inciso 3, y 80 de la Constitucin Nacional, tienen plena
vigencia de conformidad a lo establecido en el Artculo 2 del
Cdigo Civil.
Esta vigencia debe entenderse a la luz del Art. 82 de la

Constitucin, el cual dice que no hay pronunciamientos tcitos de
las cmaras. Pero como la Ley N 26.122 manda al Congreso a
expedirse sobre la ratificacin o rechazo del DNU, ante el silencio
no puede tenerse ni por ratificado ni por rechazado, con lo cual
la opcin sera el Artculo 17 de la Ley N 26.122 que claramente
mantiene la vigencia de los DNU.
En cuanto a derecho comparado, la utilizacin de los llamados Decretos de Necesidad y Urgencia y sus hechos habilitantes,
varan de acuerdo a diversos criterios.
DOSSIER LEGISLATIVO
135
Debemos tener en cuenta los sistemas

El uso de Decrede gobierno para analizar la utilizacin de
tos de Necesilos DNU y principalmente el rol que cumdad y Urgencia
ple el Poder Ejecutivo. Nuestro sistema
es una atribupresidencialista permite la utilizacin de
cin constitucioDNU en casos de emergencia, en lneas
nal que poseen
generales, es una caracterstica tipificanmuchos regmete de este tipo de sistemas de gobierno.
nes polticos en
Independientemente de esto, hay casos
el mundo.
de presidencialismo y otros de hiperpresidencialismo. En estos ltimos, dentro de
los cuales podemos citarnos, es muy marcada la presencia de
normas de carcter urgente emanadas del Presidente de la Nacin. En otros presidencialismos, incluso en el norteamericano, la
emanacin de normas por parte del Poder Ejecutivo es casi nula,
quedando prcticamente limitada a la declaracin de guerra.
Lo mismo ocurre en pases que tiene un sistema parlamentarista, en los cuales, como el caso de Inglaterra, no tiene facultades para emitir normas de carcter urgente. Mientras que en otros
sistemas parlamentarios mas dbiles, como el caso de Espaa e
Italia, se utilizan argumentos de carcter extraordinario y urgente
necesidad para fundamentar el dictado de tales normas por parte
del ejecutivo.
Si citamos al derecho regional, vemos que en Colombia, la
Constitucin permite el dictado de DNU cuando sobrevengan
hechos que perturben en forma grave e inminente el orden econmico, social y ecolgico del pas, o que constituyan una grave
calamidad pblica en estos casos, el Artculo 215 de la Constitucin colombiana establece que:
Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
Artculos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma
grave e inminente el orden econmico, social y ecolgico del pas,
o que constituyan grave calamidad pblica, podr el Presidente,
con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emer-
136
gencia por perodos hasta de treinta das en cada caso, que sumados no podrn exceder de noventa das en el ao calendario.
Mediante tal declaracin, que deber ser motivada, podr el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensin de sus efectos.
En el caso de
Paraguay, el
tiempo para el
tratamiento de
los DNU es tres
veces superior
al argentino.
En Paraguay, el Artculo 210 de la

Constitucin establece los llamados tratamientos de urgencia en dicho artculo
dispone que:
El Poder Ejecutivo podr solicitar el tratamiento urgente de proyectos de ley que enve
al Congreso. En estos casos, el proyecto ser
tratado por la Cmara de origen dentro de los
treinta das de su recepcin, y por la revisora en los treinta das
siguientes. El proyecto se tendr por aprobado si no se lo rechazara dentro de los plazos sealados.
El tratamiento de urgencia podr ser solicitado por el Poder Ejecutivo an despus de la remisin del proyecto, o en cualquier
etapa de su trmite. En tales casos, el plazo empezar a correr
desde la recepcin de la solicitud.
Cada Cmara, por mayora de dos tercios, podr dejar sin efecto,
en cualquier momento, el trmite de urgencia, en cuyo caso el
ordinario se aplicar a partir de ese momento.
El Poder Ejecutivo, dentro del perodo legislativo ordinario, podr
solicitar al Congreso nicamente tres proyectos de ley de tratamiento urgente, salvo que la Cmara de origen, por mayora de
dos tercios, acepte dar dicho tratamiento a otros proyectos.
Sistema similar a estos tratamientos de urgencia se dan en la

Repblica Oriental del Uruguay, en el Artculo 168 inciso 7 de la
Constitucin, el cual dispone que:
7) Proponer a las Cmaras proyectos de ley o modificaciones
a las leyes anteriormente dictadas. Dichos proyectos podrn ser
remitidos con declaratoria de urgente consideracin.
DOSSIER LEGISLATIVO
137
La declaracin de urgencia deber ser

Los plazos en
hecha simultneamente con la remisin
Uruguay para
de cada proyecto, en cuyo caso debern
el tratamiento
ser considerados por el Poder Legislativo
de DNU son
dentro de los plazos que a continuacin
similares a los
se expresan, y se tendrn por sanciode Argentina.
nados si dentro de tales plazos no han
sido expresamente desechados, ni se ha
sancionado un proyecto sustitutivo. Su trmite se ajustar a las
siguientes reglas:
a) El Poder Ejecutivo no podr enviar a la Asamblea General
ms de un proyecto de ley con declaratoria de urgente consideracin simultneamente, ni enviar un nuevo proyecto en
tales condiciones mientras estn corriendo los plazos para la
consideracin legislativa de otro anteriormente enviado;
b) No podrn merecer esta calificacin los proyectos de Presupuesto, ni aquellos para cuya sancin se requiera el voto de
tres quintos o dos tercios del total de componentes de cada
Cmara;
c) Cada Cmara por el voto de los tres quintos del total de sus
componentes, podr dejar sin efecto la declaratoria de urgente
consideracin, en cuyo caso se aplicarn a partir de ese momento los trmites normales previstos en la Seccin VII;
d) La Cmara que reciba en primer lugar el proyecto deber
considerarlo dentro de un plazo de cuarenta y cinco das. Vencidos los primeros treinta das, la Cmara ser convocada a
sesin extraordinaria y permanente para la consideracin del
proyecto. Una vez vencidos los quince das de tal convocatoria
sin que el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se
reputar aprobado por dicha Cmara en la forma en que lo
remiti el Poder Ejecutivo y ser comunicado inmediatamente
y de oficio a la otra Cmara;
e) La segunda Cmara tendr treinta das para pronunciarse
y si aprobase un texto distinto al remitido por la primera, lo
devolver a sta, que dispondr de quince das para su consideracin. Vencido este nuevo plazo sin pronunciamiento
138
expreso, el proyecto se remitir inmediatamente y de oficio a la

Asamblea General. Si venciere el plazo de treinta das sin que
el proyecto hubiere sido expresamente desechado, se reputar
aprobado por dicha Cmara en la forma en que lo remiti el
Poder Ejecutivo y ser comunicado a ste inmediatamente
y de oficio, si as correspondiere, o en la misma forma a la
primera Cmara, si sta hubiere aprobado un texto distinto al
del Poder Ejecutivo;
f) La Asamblea General dispondr de diez das para su consideracin. Si venciera este nuevo plazo sin pronunciamiento
expreso se tendr por sancionado el proyecto en la forma en
que lo vot la ltima Cmara que le prest expresa aprobacin; La Asamblea General, si se pronunciare expresamente,
lo har de conformidad con el Artculo 135;
g) Cuando un proyecto de ley con declaratoria de urgente consideracin fuese desechado por cualquiera de las dos Cmaras,
se aplicar lo dispuesto por el Artculo 142;
h) El plazo para la consideracin por la primera Cmara empezar a correr a partir del da siguiente al del recibo del proyecto
por el Poder Legislativo. Cada uno de los plazos ulteriores
comenzar a correr automticamente al vencer el plazo inmediatamente anterior o a partir del da siguiente al del recibo por
el rgano correspondiente si hubiese habido
aprobacin expresa antes del vencimiento del
En Chile el pretrmino.
sidente debe
pedir la autorizacin del
Congreso para
dictar disposiciones con fuerza de ley.
Por su parte, en Chile, la situacin se

desarrolla en sintona con materias delegadas por parte del Congreso, y con un
fuerte control de los lmites all impuestos.
El Artculo 61 de la Constitucin del vecino pas seala que:
El Presidente de la Repblica podr solicitar autorizacin al

Congreso Nacional para dictar disposiciones con fuerza de
ley durante un plazo no superior a un ao sobre materias que
correspondan al dominio de la ley. Esta autorizacin no podr
DOSSIER LEGISLATIVO
139
extenderse a la nacionalidad, la ciudadana, las elecciones ni al

plebiscito, como tampoco a materias comprendidas en las garantas constitucionales o que deban ser objeto de leyes orgnicas
constitucionales o de qurum calificado.
La autorizacin no podr comprender facultades que afecten a
la organizacin, atribuciones y rgimen de los funcionarios del
Poder Judicial, del Congreso Nacional, del Tribunal Constitucional
ni de la Contralora General de la Repblica.
La ley que otorgue la referida autorizacin sealar las materias
sobre las que recaer la delegacin y podr establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen
convenientes.
A la Contralora General de la Repblica corresponder tomar
razn de estos decretos con fuerza de ley, debiendo rechazarlos
cuando ellos excedan o contravengan la autorizacin referida.
Los decretos con fuerza de ley estarn sometidos en cuanto a su
publicacin, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen
para la ley.
En cuanto a nuestro derecho interno, vemos que constituciones modernas, como la de Tucumn, han legislado conforme la
reforma de la Constitucin Nacional del ao 2004. En el caso de
esta provincia, el Artculo 100 en su inciso segundo establece
que:
Participar en la formacin de las leyes
con arreglo a la Constitucin, las promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podr, en ningn
caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter
legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir
los trmites ordinarios previstos por esta
Constitucin para la sancin de leyes,
y no se trate de normas que regulen la
La reforma
constitucional
de 2004 en
Tucumn reconoce a los
DNU como un
mecanismo
vlido para el
ejercicio del
gobierno.
140
materia tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos,

podr dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los
que sern decididos con acuerdo general de ministros.
En el trmino de cinco das hbiles de dictado el decreto, ste
ser remitido a la Legislatura de la Provincia para su consideracin. Dentro de veinte das hbiles de haber sido recibido por la
Legislatura, sta deber expedirse sobre su validez. En caso que
fuera ratificado o venciera el plazo establecido por el presente
artculo, sin que la Legislatura se pronunciare, su contenido adquirir fuerza de ley a partir de la fecha en que fue dictado. Si
dentro de dicho trmino la Legislatura lo rechazare, ser nulo de
nulidad absoluta y carente de validez legal, sin perjuicio de los
efectos cumplidos con motivo de su aplicacin inmediata, los que
no generarn derechos adquiridos.
En el caso de la provincia de San Lus, su Constitucin seala

en el Art. 138 que:
En cualquier perodo de sesiones, el Poder Ejecutivo puede enviar
a la Legislatura proyectos con pedido de urgente o muy urgente
tratamiento. Los primeros deben ser considerados dentro de los
sesenta das de su recepcin por la Legislatura, correspondiendo
la mitad de tal plazo para que se expida cada Cmara. Para la
consideracin y resolucin de los proyectos de muy urgente tratamiento, la Legislatura tiene treinta das corridos contados desde
su recepcin, de los cuales corresponden
quince das para cada una de las Cmaras.
En San Lus las
Estos plazos pueden ser ampliados hasta en
normas de emercinco das por cada Cmara, requirindose
gencia se clasipara ello el voto favorable de la mayora de
fican como ursus miembros. La solicitud de tratamiento
gentes y muy
de urgente o muy urgente de un proyecto,
puede ser hecha despus de su remisin a
urgentes, estala Legislatura y en cualquier etapa de su trbleciendo plazos
mite, an cuando sta est tratando o tenga
diferenciados de
pendiente el tratamiento de su veto total o
tratamiento para
parcial por el Poder Ejecutivo.
cada una de ellas.
DOSSIER LEGISLATIVO
141
Se tienen por aprobados todos los proyectos a los que se le hubiere impuesto cualquiera de los trmites de urgencia previstos
por este artculo y que no sean expresamente considerados y
resueltos dentro de los plazos establecidos.
Por el voto afirmativo de los dos tercios de los miembros de las
Cmaras puede cambiarse calificacin de trmite urgente a muy
urgente y viceversa. Por idntica mayora pueden ser dejados sin
efecto tal tipo de trmites, en cuyo caso se aplica a los proyectos
el trmite ordinario.
No puede darse ninguno de los trmites previstos en este artculo
al proyecto de Ley de Presupuesto.
En el caso de la provincia de Salta, la regulacin es ms

especfica, en el Artculo 45 de la Constitucin provincial se establece que:
En caso de estado de necesidad y urEn Chubut, las
gencia, o que est amenazado de una
normas emanamanera grave e inminente el funcionadas del PEN no
miento regular de los poderes pblicos
pueden refeconstitucionales, el Poder Ejecutivo, en
rirse a materia
acuerdo general de Ministros, y previa
tributaria, peconsulta oficial al Fiscal de Estado y a los
Presidentes de ambas Cmaras Legislatinal, presupuesvas, puede dictar decretos sobre materias
taria, electoral
de competencia legislativa.
o rgimen de
Informa de ello a la Provincia mediante
los partidos
un mensaje pblico.
polticos.
En tal caso, debe remitir el decreto a la
Legislatura dentro de los cinco das de
dictado, convocando de inmediato a sesin extraordinaria si estuviere en receso, bajo apercibimiento de perder su eficacia en
forma automtica.
Transcurridos noventa das desde su recepcin por la Legislatura, sin haber sido aprobado o rechazado por sta, el decreto de
estado de necesidad y urgencia queda convertido en ley.
142
En el caso de la provincia de Chubut, el Artculo 156 de la

Constitucin seala que:
El Poder Ejecutivo no puede bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo Solamente en
casos de extraordinarias y grave necesidad que tomen urgencia,
impostergable o imprescindible la adopcin de medidas legislativas para asegurar los fines de esta Constitucin, puede dictar
decretos por razones de necesidad y urgencia con virtualidad de
ley, los que son decididos en acuerdo general de Ministros.
En ningn caso pueden versar sobre materia tributaria, penal,
presupuestaria, electoral o rgimen de los partidos polticos.
Dentro de un plazo mximo de cinco das corridos desde la fecha
de su dictado, el decreto con sus fundamentos es sometido a
consideracin de la Legislatura bajo apercibimiento de su automtica derogacin.
Las relaciones jurdicas nacidas a su amparo permanecen vigentes hasta el pronunciamiento legislativo. El decreto pierde
efectos jurdicos si la Legislatura no lo ratifica con el voto de los
tercios del total de sus miembros dentro del plazo de treinta das
contados a partir de la fecha de su comunicacin. El rechazo no
puede ser vetado.
Si el Cuerpo se encuentra en receso la remisin sirve de acto de
convocatoria a sesiones extraordinarias.
En ningn caso y cualquiera sea la materia y calificacin que le
d la Cmara, es de aplicacin la metodologa prevista para el
tratamiento de leyes no generales.
Existen facultades delegadas

desde la sancin
misma de la
Constitucin de
1853 en Argentina.
En lneas generales, se puede apreciar

que independientemente de los sistemas
elegidos, tanto en nuestro ordenamiento
interno como externo, las facultades para
dictar normas de carcter urgente han
sido vitales, principalmente para gobiernos
fuertes, en donde el presidencialismo se
hace muy fuerte y el Congreso o Parla-
DOSSIER LEGISLATIVO
143
mento, segn se trate de un gobierno presidencialista o parlamentario, pasa a tener un segundo plano.
Facultades Delegadas:
Antes de la reforma constitucional de 1994 nada deca la
Constitucin Nacional respecto de la posibilidad o no de delegar
facultades. No obstante las delegaciones legislativas al PEN se
han dado a lo largo de toda la historia, las cuales han motivado a
fuertes cuestionamientos de las mismas que se han ido resolviendo por la justicia dando una jurisprudencia consensuada.
Antes de la reforma constitucional la jurisprudencia fue delineando los preceptos de la validez de las legislaciones delegadas marcando los principios que luego fueron receptados en la
reforma constitucional y que son el marco normativo actual de la
delegacin legislativa.
En base a la reforma y a la jurisprudencia preexistente el marco
normativo de las delegaciones legislativas actual es el siguiente:
El principio general es que est prohibida la delegacin legislativa.
En forma de excepcin se permite la delegacin legislativa con
ciertos requisitos.
Debe referir a temas de administracin
Desde 1999,
Debe ser otorgada por una ley del conao en que
greso donde se explicite las bases de la
venca la vigendelegacin y el plazo de la misma.
cia constitucioCon la reforma de 1994 ya cambiaba el
nal de dichas
contexto legislativo en torno a las delegaciofacultades, El
nes, motivo por el cual todas las delegacioCongreso ha
nes preexistentes que no cumplieran estos
sancionado
7
requisitos caducaran.
prrrogas a
Por tal motivo es que se dict al Clula delegacin
sula Transitoria Octava, la cual mantuvo por
legislativa.
cinco aos la vigencia de las delegaciones
144
preexistentes otorgando un mandato al Congreso de la Nacin,

para que revisara estas delegaciones y viera cuales expresamente deseaba ratificar por nuevos perodos.
Como es de pblico conocimiento no se ha podido abordar
el tema de obtener en informacin acabada el universo del plexo
normativo delegado hasta la reforma de 1994. De un trabajo realizado por la Universidad de Buenos Aires y avalado por la Jefatura
de Gabinete de Ministros, surgen que en el plexo normativo de las
facultades delegadas se encuentran comprendidas 1901 leyes,
cuyo anexo existe a la ltima prrroga del ao 2006.
Ahora bien, como dicho trabajo no ha cumplido con los objetivos propuestos, toda vez que se hace mencin a normas donde
hubiera algn tipo de delegacin de facultades, no se aclara las
normas especficas o apartados exactos donde se realiza la delegacin; tampoco aclara qu materia es la que se ha delegado,
ni las condiciones de dicha delegacin.
Por esta deficiencia en la informacin procesada que no
permite ver el universo del plexo normativo delegado, ni las implicancias, es que sistemticamente desde el ao 1999 (ao en
el que venca la vigencia constitucional de dichas facultades) se
han prorrogado consecutivamente en bloque. Primero se prorrog
por cinco aos, venciendo en el ao 2003, luego se prorrog por
tres aos dos veces.
En agosto del ao 2009, ante el inminente vencimiento de la
ltima prrroga, y ya con un Congreso adverso al gobierno, la
discusin sobre la prrroga ha sido muy
El plazo para
dura y donde los consensos solo lograron
que la Comisin
una prrroga anual, que vence el 25 de
Bicameral Espeagosto del 2010.
cial presente el
La prrroga se llev a cabo por medio
informe con las
de la sancin de la Ley N 26.519 que
leyes delegadas
adems de prorrogar la vigencia de las favence el 30 de
cultades delegadas, crea en el mbito del
junio de 2010.
Congreso Nacional una comisin bicame-
DOSSIER LEGISLATIVO
145
ral especial, integrada por ocho senadores y ocho diputados; cuyo

objetivo es revisar, estudiar, compilar y analizar dentro de los doscientos cuarenta das contados a partir de la entrada en vigencia
de la ley, la totalidad de la legislacin delegante preexistente en
virtud de la Clusula Transitoria Octava de la Constitucin Nacional. La finalidad de este trabajo consiste en elevar a conocimiento
de los Presidentes de cada Cmara, antes de expirar su plazo, y
no ms all del 30 de junio de 2010, un informe final conteniendo
conclusiones idneas.
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Suplemento N 58. Buenos Aires: Ediciones La Ley.
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146
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junio de 1983).
Ley N 23.775 (Provincializacin de territorios, del 15 de mayo de
1990).
Ley N 23.968 (Espacios martimos, del 5 de diciembre de
1991).
Ley N 24.449 (Ley de Trnsito, del 10 de febrero de 1995).
Ley N 24.747 (Iniciativa legislativa popular, del 24 de diciembre
de 1996).
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2000).
Ley N 25.432 (Consulta popular, del 27 de junio de 2001).
Ley N 26.122 (Rgimen Legal de los Decretos de Necesidad y
Urgencia, de Delegacin Legislativa y de Promulgacin Parcial
de Leyes, del 28 de junio de 2006).
Ley N 26.134 (Leyes secretas y reservadas, del 25 de agosto de
2006).
Ley N 26.519 (Delegacin de facultades, del 24 de agosto de
2009).
Ley N 26.552 (Modificacin de los lmites de Tierra del Fuego,
del 11 de diciembre de 2009).
Ley N 26.571 (Democratizacin de la Representacin Poltica,
la Transparencia y la Equidad Electoral, del 14 de diciembre
de 2009).
LLAMBAS, J. J. (1999): Tratado de Derecho Civil. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot.
REGLAMENTO DE LA HONORABLE CMARA DE DIPUTADOS
DE LA NACIN ARGENTINA (1996 y modificatorias).
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SALVAT, R. (1923): Tratado de Derecho Civil Argentino. Buenos
Aires: Jess Menndez.
Artculos de anlisis
NOCIONES SOBRE EL PRESUPUESTO NACIONAL
POR
MARCOS FINN1 Y MARTN K ALOS2
Introduccin
El sector pblico es un componente
La Ley de Preesencial en la economa de los pases. A tsupuesto Natulo de ejemplo, el gasto pblico de Estados
cional es una de
Unidos como componente de la Demanda
las normas ms
Agregada promedi el 16% del PBI en los
importantes
ltimos quince aos, para el caso de Brasil
para analizar la
el ratio se ubic en 18% y para China en
gestin de los
12%. En Argentina el porcentaje es relativagobiernos.
mente menor, aunque el sector estatal participa actualmente con fuerza va subsidios
y transferencias al sector privado, quedando contabilizados en el
gasto del consumo de las familias. De lo descrito se comprende la
importancia de poseer un entendimiento cabal del funcionamiento
de lo pblico, dado que es el principal regulador de la economa
y la sociedad moderna. La herramienta fundamental donde se
resume el accionar del Estado en la vida social es el Presupuesto
de Ingresos y Gastos de la Administracin Nacional.
El objetivo del presente captulo es brindar una mirada sinttica y completa de las nociones bsicas referidas al Presupuesto
de la Administracin Nacional: cmo se enmarca en el sector
pblico, su contenido y partes, sus etapas y las diferentes formas
presupuestarias. Para ello se har uso de definiciones y ejemplos
1
Marcos Finn es Licenciado en Economa y miembro del Equipo de Gestin
Econmica y Social.
2
Martn Kalos es Licenciado en Economa y miembro del Equipo de Gestin
Econmica y Social.
150
sencillos, a fin de que el lector no familiarizado con la temtica

disponga de una herramienta clara para comprender las prioridades del gasto pblico y sus implicancias.
La Administracin Financiera del Sector Pblico Nacional
La administracin financiera
gubernamental
es el conjunto
de principios,
normas, organismos, recursos,
sistemas y procedimientos que
intervienen en
las operaciones
de programacin,
gestin y control necesarias
para captar los
fondos pblicos
y aplicarlos para
la concrecin de
los objetivos y
metas del Estado
en la forma ms
eficiente posible.
(Ley N 24.156)
La Ley N 24.156 sancionada en septiembre de 1992 (Ley de Administracin

Financiera y de los Sistemas de Control
del Sector Pblico Nacional) establece,
en resumidas cuentas, las normas y
procedimientos administrativos para la
obtencin de recursos pblicos, su aplicacin (gastos) y su posterior control.
La mencionada norma se aplica a
todo el Sector Pblico Nacional, integrado por:
Administracin Nacional o Administracin Pblica Nacional (APN)
Empresas y Sociedades del Estado
Entes Pblicos (PAMI y AFIP)
Fondos Fiduciarios
Es importante destacar que las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA) poseen sus propias
normas y no forman parte del conjunto
denominado Sector Pblico Nacional.
Como tambin puede observarse en la Tabla 1, la APN est

compuesta por:
151
Administracin Central: incluye el Ministerio Pblico3 y las instituciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Organismos Descentralizados: son entidades con patrimonio
propio y personera jurdica. Por ejemplo, la Auditora General
de la Nacin (AGN), el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) o el Ente Nacional Regulador del Gas (Enargas).
Instituciones de Seguridad Social: otros organismos descentralizados, que se desglosan en forma apartada por el gran gasto
que les corresponde. Su ente ms destacado es la Administracin Nacional de Seguridad Social (ANSES).
Administracin Pblica Nacional

(APN)
Sector Pblico Nacional No Financiero
Sector Pblico Nacional
Sector Pblico Argentino
Tabla 1: Estructura jerrquica del Sector Pblico Argentino

Administracin Central
(AC)
Organismos Descentralizados
(OD)
Instituciones de la Seguridad Social

(ISS)
Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Poder Judicial
Ministerio Pblico
AGN
INTA
ONCCA
ENARGAS
DNV
Otros
ANSES
Caja de Polica Federal
Otras
Universidades Nacionales *
Empresas y Sociedades del Estado
Entes Pblicos **
Fondos Fiduciarios
Sector Pblico Nacional Financiero
Sectores Pblicos Provinciales
Notas:
(*)
Las Universidades Nacionales no constituyen un organismo descentralizado en
s, pero el clculo de recursos que reciben se explicita en el Presupuesto.
(**)
Los Entes Pblicos son, por ejemplo, el PAMI o la AFIP.
FUENTE: EGES
3
Se trata de un rgano bicfalo constituido por el Ministerio Pblico Fiscal y el
Ministerio Pblico de la Defensa. El primero nuclea y coordina la accin de los Fiscales, y el segundo la de los Defensores Oficiales.
152
Este captulo detalla el proceso de elaboracin del Presupuesto Nacional, es decir, el Presupuesto de la Administracin Pblica
Nacional.
De acuerdo a lo establecido en la Ley 24.156 la administracin
financiera comprende cuatro sistemas:
Sistema presupuestario
Sistema de crdito pblico
Sistema de tesorera
Sistema de contabilidad.
La oficina
nacional de
presupuesto
se dedica a la
planificacin
de los gastos
y recursos del
presupuesto
nacional.
Existe una unidad dedicada a la planificacin de los ingresos y gastos: la Oficina

Nacional de Presupuesto, que vuelca los
resultados de ese proceso en el Presupuesto Nacional. La Contadura General de
la Nacin es la encargada de comprometer
y ordenar los pagos que correspondan,
que son luego efectuados por la Tesorera
General de la Nacin. Cuando los recursos
no alcanzan para solventar los gastos que
deben efectuarse, entra en juego el rea del sector pblico encargada del Crdito Pblico esto es, del endeudamiento.
La Auditoria General de la Nacin (AGN) y la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN) son los organismos de contralor de
todo este proceso (Ver Grfico 1).
Qu es la Ley de Presupuesto Nacional
El Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional sancionado anualmente por Ley es una estimacin de los recursos
y gastos previstos es decir, la forma concreta que adopta la
planificacin prevista por la Ley 24.156 dentro del Sistema de
153
Administracin Financiera. En definitiva, el Presupuesto es una

herramienta de planificacin econmico-poltica.
Grfico 1: Sistemas de la Administracin Financiera
Crdito Pblico
Tesoro Nacional
Contadura
General de la
Nacin
Presupuesto
Nacional
Control a cargo de la SIGEN y la AGN

Como los ingresos ya estn establecidos mediante otras leyes

(por ejemplo, las que imponen impuestos), su mencin en el Presupuesto suele ser marginal, dndose mayor importancia a su aplicacin. Al autorizar las erogaciones en detalle, la Ley de Presupuesto
explicita las prioridades y preferencias de la poltica pblica y habilita su ejecucin durante todo el perodo presupuestado. Permite
de esta forma tener un panorama amplio y completo de los gastos
y recursos del Estado Nacional, en relacin a las diversas metas y
polticas pblicas diagramadas por el Gobierno Nacional.
Esta programacin fiscal se realiza en el marco de ciertas
proyecciones macroeconmicas de corto y mediano plazo, previendo a su vez cmo la ejecucin de estas polticas pblicas
afectar esas variables. Estas cuestiones figuran en el mensaje
del Poder Ejecutivo al Legislativo que acompaa el Proyecto de
Ley y lo complementa. El mensaje seala la evolucin esperada
154
El Presupuesto
Nacional es la
principal herramienta de planificacin socioeconmica y
de programacin
de las polticas
de gobierno y
administracin.
Su sancin implica, necesariamente, un acto
legislativo.
de diferentes variables relevantes, como

pueden ser las finanzas pblicas, el crecimiento econmico (y de cada uno de los
componentes de la demanda agregada),
el comercio internacional, el ndice de precios al consumidor, la cotizacin prevista
para el peso contra las diversas divisas
extranjeras, y las proyecciones a mediano
plazo (plurianuales) para las principales
variables macroeconmicas.
El Presupuesto, como acto de planificacin administrativa, implica tambin la puesta
en marcha de los programas en l incluidos.
Para esto designa las unidades gubernamentales responsables de la ejecucin de cada
uno, estableciendo los recursos con que
contar y sus objetivos de calidad y cantidad de los bienes o servicios
que deba generar; previendo tambin la interaccin que deba darse
entre las distintas unidades operativas. De esta forma, el Presupuesto
es tambin una gua para que las autoridades responsables de cada
programa puedan ejecutarlo eficaz y eficientemente.
En definitiva, la confeccin de un Presupuesto Nacional una
vez por ao permite al Gobierno:
Estimar ingresos,
Establecer prioridades de gasto,
Fijar un resultado operativo,
Proyectar a mediano plazo (3 aos) la economa y los escenarios alternativos, y analizar sus consecuencias,
Informar a la sociedad los planes y expectativas que el Gobierno tiene para los prximos aos,
Re-evaluar el conjunto de polticas llevadas a cabo,
Analizar las consecuencias financieras que acarrean,
Coordinar medidas entre distintos organismos pblicos.
155
Para alcanzar una visin ms abarcaCada gobierno

tiva y cabal del Sector Pblico Nacional,
provincial sanel Presupuesto incluye otras herramientas:
ciona su procontiene informacin sobre las empresas
pia Ley de Preestatales, entidades pblicas y los fonsupuesto para
dos fiduciarios que puedan existir y que
cada ejercicio,
no forman parte estrictamente de la APN;
implicando
tambin incluye los recursos cuyo destino
el clculo de
es la Coparticipacin Federal; y, por ltimo,
los recursos
se publica adems un Presupuesto Consouna diferencia
lidado del Sector Pblico Nacional, del cual
entre los que
se encarga tambin la Oficina Nacional de
son de origen
Presupuesto segn dicta el artculo 55 de la
provincial y
Ley de Administracin Financiera. Este Prelos de origen
supuesto Consolidado incluye resmenes de
nacional.
los Presupuestos de la APN y de las empresas y sociedades del Estado, los recursos
y gastos pblicos consolidados presentados en diversas formas
(para facilitar su anlisis), la produccin de bienes y servicios y
la inversin planeadas, y conclusiones sobre el impacto de estas
polticas sobre la economa.
Paralelamente y por otro lado, cada gobierno provincial sanciona su propia Ley de Presupuesto, en funcin de sus metas,
recursos y gastos.
Principios presupuestarios
El proceso de presupuestacin busca cumplir con ciertos requisitos o principios fundamentales, que son los que garantizan que el
Presupuesto ser coherente y de utilidad para la poltica pblica.
Entre sus principios, el Presupuesto contempla la Universalidad (cada gasto y recurso figura discriminado, pero en forma
ntegra y sin compensarse entre s), Unidad (todos los ingresos y
gastos constan en l, sin excepciones), y la No Afectacin especfica de un recurso a un determinado gasto.
156
Los Principios
presupuestarios
buscan garantizar su transparencia, utilidad y
cohesin interna. Se destacan
los principios de
Universalidad,
Unidad, Flexibilidad y Equilibrio.
La Ley de Administracin Financiera

tambin prev el principio de Exclusividad:
Art. 20. Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente
ley que regirn para cada ejercicio financiero.
Contendrn normas que se relacionen directa
y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin
y evaluacin del presupuesto del que forman
parte. En consecuencia, no podrn contener
disposiciones de carcter permanente, no
podrn reformar o derogar leyes vigentes,
ni crear, modificar o suprimir tributos u otros
ingresos.
Este principio no suele cumplirse: frecuentemente la Ley de

Presupuesto incorpora modificaciones impositivas o dispone
normas de carcter permanente. Estas normativas incluidas en
la Ley de Presupuesto son vlidas en trminos legales, pero no
respetan los criterios establecidos por Ley para garantizar que el
Presupuesto se formule y apruebe correctamente.
Otros principios generales que deben cumplirse al confeccionar el Presupuesto incluyen la Factibilidad (que sea efectivamente
posible su ejecucin), Veracidad (o Exactitud, que hace referencia
a que lo proyectado responda de la mejor forma posible a las
cifras que se conocen), Claridad (de forma que la programacin
que dispone sea entendible), Flexibilidad (debe poder adaptarse a
contingencias e imprevistos), Anticipacin (que sea aprobado antes de que deba comenzar su ejecucin), Transparencia (sin dejar
dudas ni ambigedades) y Periodicidad (anual, como establece la
Constitucin Nacional).
Finalmente, el criterio de Equilibrio ha variado histricamente:
hoy en da, no implica que los gastos deban igualar a los recursos
sino que da espacio a que la poltica pblica busque generar
alternativamente dficits o supervits, siempre que ninguno de
ellos se d en forma permanente.
157
Estructura de la Ley de Presupuesto

El Presupuesto est encabezado por el
Mensaje del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, que sigue un modelo ya establecido
por la costumbre y en el cual se destacan
los fundamentos de las proyecciones macroeconmicas de corto y mediano plazo
para la economa nacional.
Luego se detalla el articulado del Proyecto de Ley, que segn el artculo 19 de
la Ley de Administracin Financiera debe
constar de tres ttulos:
El Mensaje del
Poder Ejecutivo incluye el
anlisis y justificacin de las
proyecciones
macroeconmicas de corto y
mediano plazo,
en base a las
cuales se estiman los gastos
y recursos para
el ejercicio fiscal presupuestado.
Ttulo I: Disposiciones generales. Son

normas complementarias que rigen para
cada ejercicio financiero, no pudiendo
contener disposiciones de carcter permanente, ni reformar o derogar leyes vigentes,
ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos. El Titulo I
incluye los cuadros agregados que permitan una visin global del
presupuesto y sus principales resultados. Suele acaparar la mayor
parte del texto del proyecto de ley, mientras que los Ttulos II y III
se presentan como anexos en planillas.
Ttulo II: Presupuesto de recursos y gastos de la administracin central (que, como se ha visto, incluye a los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y el Ministerio Pblico).
Ttulo III: Presupuestos de recursos y gastos de los organismos descentralizados (i. e., Auditora General de la Nacin, Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario, Instituto Nacional
de Tecnologa Agropecuaria, Direccin Nacional de Vialidad,
Administracin Nacional de la Seguridad Social, entre otros).
A continuacin de los tres ttulos enumerados constan las
Planillas Anexas, que son el principal sustento informativo del arti-
158
Las diversas formas en las cuales se obtienen

Recursos pueden tener metas
diferentes de
la puramente
recaudatoria:
por ejemplo,
proteger la industria nacional,
desincentivar
el consumo
de ciertos bienes y servicios
considerados
nocivos para el
bienestar social,
o redistribuir
ingresos (por
ejemplo a travs
de impuestos
progresivos).
culado4, y en las cuales se detalla tambin

el mbito jurisdiccional, metas y recursos
de las polticas pblicas. Cada una incluye
(de ser posible) un resumen de la poltica
presupuestaria de la jurisdiccin involucrada, los crditos (por inciso y partida
principal), la cuenta de ahorro-inversinfinanciamiento, el listado de los programas
(o categoras equivalentes) detallando su
descripcin, metas y produccin bruta, actividades especficas y proyectos, recursos
humanos y de otro tipo que utiliza. Tras las
Planillas, un Anexo Estadstico presenta la
Ubicacin Geogrfica del Gasto, con algunas comparaciones y gasto por provincia.
Recursos
Analizaremos a continuacin los conceptos y clasificaciones de recursos, para

posteriormente describir los gastos, fuentes y aplicaciones financieras, y resultados
para comprender as todos los elementos que forman parte del Presupuesto
Nacional.
La Ley de Presupuesto proyecta los ingresos esperados para
el ejercicio fiscal considerado, tanto por recaudacin tributaria
como por otras fuentes.
En una concepcin clsica, la recaudacin slo tiene la finalidad de solventar el gasto pblico, tal y como se plasm en la
Constitucin Nacional de 1853. Sin embargo, en la prctica los
4
El listado de las Planillas Anexas y la informacin complementaria que se
les adjunta puede verse en el Anexo a este captulo (para la Ley de Presupuesto
Nacional del ao 2010) en http: //www.mecon.gov.ar/onp/html/presutexto/ley2010/leydosdiez. html#planillas
159
impuestos tambin se utilizan para proteger a determinados sectores econmicos, redistribuir ingresos, atenuar el ciclo econmico,
desalentar el consumo de ciertos productos
(como el cigarrillo), y otras finalidades ms
Los recursos
all de la estrictamente fiscal.
pueden ser clasificados por su
Los recursos se pueden clasificar de
carcter jurdiferentes maneras, para presentarlos en
dico o a travs
forma detallada y ordenada desde distintas
de un criterio
perspectivas, con el objeto de informar y
econmico.
permitir su mejor comprensin y anlisis.
Clasificacin de los Recursos
Segn su carcter jurdico, los ingresos pueden ser:
Originarios: se obtienen sin que el Estado deba recurrir a su
poder coercitivo.
Venta de bienes y servicios.
Tarifas.
Contribuciones de empresas pblicas.
Crdito obtenido.
Derivados: surgen del ejercicio del poder coercitivo del Estado.
Impuestos.
Tasas.
Contribuciones especiales.
Aportes previsionales.
A la vez, pueden clasificrselos segn un criterio econmico:
Corrientes: se obtienen sin recurrir a endeudamiento o venta
de activos.
Tributarios.
Impuestos.
Derechos sobre el Comercio Exterior.
Contribuciones a Seguridad Social: gravan la nmina
salarial, para financiar jubilaciones y pensiones.
160
Los impuestos
progresivos
afectan en menor medida a
quienes menos
recursos tienen.
Son esenciales
en un sistema
tributario que
busque fomentar la igualdad
al interior de la
sociedad.
No Tributarios: Vg., tasa de justicia,

Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABKL).
De capital:
Endeudamiento pblico.
Venta de activos (privatizaciones).
Impuestos
Una primera opcin es clasificar a los

impuestos segn su base imponible es
decir, qu es lo que gravan.
Directos: tienen como base imponible la
propiedad, la riqueza o el ingreso de las
personas. Vg., Ganancias y Bienes Personales.
Indirectos: gravan las transacciones y relaciones econmicas
entre personas, como la produccin, el consumo o el comercio.
Vg., Impuesto al Valor Agregado (IVA), combustibles, dbitos
bancarios, cheque.
Tambin es posible discriminar si los impuestos son progresivos o regresivos:
Progresivos: inciden ms al aumentar la base imponible. Vg.,
en el Impuesto a las Ganancias aumenta la alcuota a medida
que se tienen mayores Ganancias. Suelen ser progresivos
los impuestos sobre el patrimonio y las ganancias (siempre
que aumente la alcuota a medida que se eleve el valor de las
propiedades o el monto de los beneficios) y los que gravan
el consumo de bienes de lujo, ya que afectan ms a quienes
mayores recursos tienen.
Regresivos: la incidencia relativa es mayor para los bienes de
menor base imponible. Vg., el IVA, donde sin importar cunto
consuma cada uno, se paga el 21% del valor de lo consumido.
As, quienes tienen menores ingresos y por tanto consumen
una alta proporcin de ellos, estn destinando una buena parte de sus recursos al pago del impuesto. En cambio, quienes
161
tienen ingresos altos y slo gastan una

El actual sisteparte pequea, pagan poco de IVA en
ma impositivo
relacin a su nivel de ingresos.
argentino est
Un sistema impositivo que busque no
compuesto por
slo recaudar, sino adems favorecer el
un sinnmedesarrollo nacional con equidad, debera
ro de leyes (y
dar mayor relevancia a los impuestos prosus modificagresivos. Los impuestos regresivos deberan
torias) y los
imponerse slo cuando haya un objetivo exmecanismos
tra-recaudatorio (por ejemplo, desincentivar
que adopta son
el consumo de alcohol o de tabaco), o sobre
complejos y vafuertes fundamentos sobre cmo los fondos
riados. Por eso,
recaudados de los sectores menos favoreconforma un
cidos de la poblacin sern destinados al
laberinto fisdesarrollo sustentable del pas de forma de
cal que impide
que en definitiva sea beneficioso para esos
comprender
sectores de la sociedad.
cabalmente el
Por otro lado, el sistema tributario ardestino final de
gentino comprende actualmente una intrincada uno de los
cada red de impuestos, tasas y contribumontos recauciones de diversos tipos, cuya recaudacin
dados.
se distribuye de manera compleja entre la
nacin y las provincias y entre diversos organismos pblicos razn por la cual se habla de un autntico
laberinto fiscal que suele ser inextricable. Un sistema impositivo
razonable debera ser de fcil aplicacin y comprensin, para que
sea fcil entender el origen de los recursos estatales y el destino
de cada uno de ellos.
A continuacin se ofrece un listado completo de los impuestos
vigentes hoy en da en la Repblica Argentina, clasificados de
acuerdo al objeto de gravamen. Se los ha ordenado de acuerdo
a su importancia en trminos de recaudacin (sobre el monto
tributado total en 2009, de $ 305.000 millones5).
5
Esta suma incluye recursos provenientes de Impuestos, Derechos sobre el
Comercio Exterior y Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social.
162
1. Impuestos internos sobre bienes y servicios

Impuesto al Valor Agregado: es el
Los impuestos
impuesto que ms recauda en Argeninternos son:
tina (29% del total). Es profundamente
IVA, diversos
regresivo: grava el 21% del valor agreimpuestos sogado a cada producto o servicio. Como
bre combustilos hogares ms pobres son quienes
bles, a la enerconsumen una mayor parte de sus
ga elctrica, a
ingresos, destinan una mayor parte de
los cigarrillos
sus recursos al pago de este impuesto
y las entradas
que los hogares ms ricos.
a espectculos
Diversos Impuestos sobre los Combusaudiovisuales.
tibles (3,8%): levemente regresivos.
Impuestos Internos (2,2%): regresivo,
ya que grava muchos productos de consumo masivo como
el alcohol y el tabaco. El objetivo original de su promulgacin
fue desincentivar el consumo de esos bienes.
Impuestos a la Energa Elctrica: regresivo.
Impuesto Adicional de Emergencia sobre Cigarrillos y Fondo
Especial del Tabaco: levemente regresivo.
Impuestos a las Entradas de Espectculos Cinematogrficos, a los Videogramas Grabados y a los Servicios de
Radiodifusin: neutro.
2. Aportes y contribuciones a la seguridad social
(25% del total de recaudacin) Neutro: es un impuesto que
afecta los salarios de los trabajadores empleados formalmente, pero cuyo destino es el pago de jubilaciones y pensiones a los trabajadores ya inactivos.
3. Impuestos sobre los ingresos, beneficios y ganancias de
capital
Impuesto a las Ganancias (18% del total recaudado en
2009): progresivo. Grava ms a quienes mayores ganan-
163
cias tienen. De todas formas, la falta

Los impuestos
de actualizacin de su base imponible
sobre gananhace que muchos trabajadores cuyos
cias y propiesalarios aumentaron ajustando por
dades suelen
la inflacin en los ltimos aos, hoy
ser progresipaguen Impuesto a las Ganancias sin
vos; los imtener ingresos relativamente elevados
puestos interque lo justifiquen.
nos sobre bienes y servicios
Gravamen de emergencia sobre
generalmente
Premios de Determinados Juegos
son regresivos.
de Sorteos y Concursos Deportivos:
levemente progresivo.
Impuesto a la Ganancia Mnima Presunta: Progresivo.
4. Derechos sobre el comercio y las transacciones internacionales (13% del monto total recaudado en 2009)
Derechos de Importacin y Tasa de Estadstica: regresivos,
por cuanto gravan bienes que ingresan al pas para ser
consumidos. En muchos casos, su implementacin persigue
tambin los objetivos de proteger a determinadas industrias
nacionales o de resguardar al pas de que las posibles restricciones de divisas originen crisis econmicas.
Derechos de Exportacin: progresivos, puesto que permiten
disminuir los precios internos de estos productos.
Impuesto a los Pasajes Areos al Exterior: progresivos, ya
que gravan un consumo de lujo.
5. Impuestos sobre la propiedad
Impuesto sobre los Crditos y Dbitos en Cuentas Bancarias
y Otras Operatorias (6,7%): intermedio. De todas formas,
desincentiva la formalidad en las operaciones bancarias:
muchos agentes prefieren realizar sus transacciones en
164
efectivo, incluso al margen de la ley, antes que hacerlo por

el sistema financiero donde debe pagar este impuesto.
Impuesto sobre los Bienes Personales (1,3%): progresivo.
Contribucin especial sobre el Capital de las Cooperativas:
Levemente progresivo.
Impuestos a la Transferencia de inmuebles de Personas
Fsicas y Sucesiones Indivisas: progresivo.
Es importante no perder de vista
Muchos de
que muchos de estos impuestos tienen
los impuestos
finalidades ms all de lo meramente reactualmente
caudatorio. As, el Impuesto al Cigarrillo
vigentes en
y el Fondo del Tabaco son parte de una
Argentina tiepoltica de Salud Pblica contra el hbito
nen destinos ya
de fumar.
asignados por
Adems, lo que recaudan puede tener
Ley, lo cual tamen la prctica afectaciones especficas a
bin implica una
gastos sociales o tiles para el desarrollo
restriccin en el
nacional, ms all del principio presupuesproceso de pretario que sostiene lo contrario. En este
supuestacin.
sentido,
Los Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social gravan
el salario de los trabajadores ocupados (lo cual sera regresivo), pero son destinados al pago de jubilaciones y planes
de asistencia social (lo cual favorece a uno de los sectores
de menores recursos).
La gran mayora de estos impuestos forman parte del rgimen de Coparticipacin a las provincias. Dentro de ellos,
adems,
El Impuesto a las Ganancias y el IVA destinan parte de
sus recaudaciones especficamente a la ANSES.
El Gravamen a los Premios de Juegos y Sorteos se destina en parte a Bibliotecas Populares y al Instituto Nacional
del Teatro.
165
El Impuesto al Capital de Cooperativas aporta una porcin de lo recaudado al Fondo de Educacin y Promocin
Cooperativa.
Dentro de los impuestos no coparticipados,
Los Impuestos sobre los CombusComo buena
tibles Lquidos y Gas Natural, al
parte de los
Cigarrillo, y el Rgimen de MonoRecursos
(por
tributo, aportan una fraccin de su
ejemplo, los
recaudacin a la ANSES.
tributarios)
se
Los Impuestos a la Energa Elctriencuentran
ca se usan en parte para subsidiar
fijados en otras
la energa elica y los sistemas de
Leyes, el Pretransporte federal.
supuesto
hace
El Impuesto a los Bienes Personanfasis prinles tiene partes asignadas especcipalmente
en
ficamente al INCUCAI.
los Gastos.
Los Impuestos sobre Videogramas
Grabados y Entradas de Espectculos Cinematogrficos se destinan
al Fondo de Fomento Cinematogrfico.
El Fondo Especial del Tabaco subsidia la produccin tabacalera y otras actividades.
El Impuesto a los Servicios de Radiodifusin se destina
en un 80% al Comit Federal de Radiodifusin6, INCAA
e Instituto Nacional del Teatro.
El Impuesto sobre el Gas Oil y el Gas Licuado para uso
Automotor subsidia la infraestructura para transporte y
los sistemas urbanos de transporte pblico automotor de
pasajeros.
El Recargo sobre Gas Natural y Gas Licuado de Petrleo
subsidia el consumo residencial de gas en algunas regiones del pas.
6
Nos referimos de esta manera al organismo porque se encuentra suspendida
la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual.
166
El Impuesto sobre la transferencia o importacin de naftas y gas natural destinado a GNC se destina a proyectos
de infraestructura hdrica, vial y ferroviaria.
Gastos
La Ley de Presupuesto Nacional establece cunto se gastar
en cada actividad, detallando qu organismo es responsable por
esa erogacin.
Clasificacin de los Gastos
Existen numerosas clasificaciones de gastos: institucional, por
rubros de recursos, por objeto del gasto,
por categora programtica, por localizaLos gastos puecin geogrfica, por tipo de moneda o por
den clasificarse
fuente de financiamiento. Por combinaciopor su carcter
nes de algunos de estos pueden formarse
econmico, por
otras clasificaciones que son usualmente
objeto, por cripresentadas en nuestro Presupuesto Naterios jurdicos y
cional: por su finalidad y funcin o por su
por localizacin
naturaleza econmica.
geogrfica.
As, segn su carcter econmico, los
gastos pueden clasificarse en:
Gastos Corrientes: no implican un incremento del patrimonio,
sino que pretenden garantizar el adecuado funcionamiento del
aparato pblico.
Gastos de Consumo (Remuneraciones y Otros)
Rentas de Propiedad
Prestaciones de Seguridad Social
Transferencias Corrientes
Figurativos (gastos de una institucin para financiar a otra).
Gastos de Capital: aumentan el patrimonio, buscando incrementar la capacidad productiva o la infraestructura existentes.
Inversin Real Directa
167
Transferencias de Capital
Inversin Financiera (excepto para obtener rentas)
Figurativos (gastos de una institucin para financiar a otra)
Aplicaciones Financieras (por aumento de activos financieros o disminucin de pasivos: inversin financiera para
obtener rentas o amortizacin de deuda).
Tambin de acuerdo a un criterio ecoCuando se hanmico, los gastos pueden discriminarse
bla de jurisdicsegn su objeto. As, se puede identificar
cin en el Preclaramente a qu tipo de bienes y servicios
supuesto Nase aplican las erogaciones previstas en el
cional se hace
Presupuesto o sea, para qu se gasta.
referencia a
los ministerios
Gastos en Personal
del PEN, a los
Gastos en Bienes de Consumo (insumos
poderes legiso no durables)
lativo y judicial
Gastos no personales (alquileres, vitiy el Ministerio
cos, limpieza)
Pblico.
Gastos de Uso (inmuebles, equipos, herramientas)
Transferencias
Activos Financieros (compra de acciones, concesin de prstamos)
Servicios de la Deuda (pago de intereses).
Los criterios jurdicos son varios:
Jurisdiccional (o Institucional): distingue qu rea del Sector
Pblico es responsable por cada gasto presupuestado, es decir
quin gasta cada partida asignada.
Ministerios del Poder Ejecutivo Nacional
Poder Legislativo
Poder Judicial
Ministerio Pblico.
Carcter Institucional: organiza las erogaciones en funcin
de la estructura de las instituciones pblicas, reflejando qu
168
organismos son los encargados de ejecutar las polticas presupuestadas.

Administracin Central
Instituciones de la Seguridad Social.
Fuente de Financiamiento: esta clasificacin resulta fundamental para saber a qu partidas de gastos se afecta cada tipo de
ingreso, al menos en trminos generales
(y sin que esto implique una asignacin
La clasificacin
especfica de los recursos). Esto permide los Gastos
te, por ejemplo, asegurarse qu ingresos
por Finalidadcorrientes sean los que financian gastos
Funcin da una
corrientes lo cual suele ser deseable
poderosa idea
para garantizar su sustentabilidad a largo
de las prioridades de poltica
plazo.
pblica del GoFuentes internas:
bierno Nacional
Tesoro Nacional (recursos generay de los medios
les).
que planea usar
Recursos Propios (ingresos de Orpara alcanzar
ganismos Descentralizados, Instituciones
esas metas.
de Seguridad Social y empresas del Estado).
Recursos con afectacin especfica.
Transferencias Internas (de personas o instituciones con
sede en el territorio nacional; incluye contribuciones figurativas).
Crdito Interno.
Fuentes externas:
Transferencias Externas (de organismos internacionales,
otros gobiernos o individuos e instituciones residentes en
el exterior).
Crdito Externo (otorgado por gobiernos, organismos y
entidades financieras internacionales).
Por Finalidad-Funcin: aglutina las distintas erogaciones de
acuerdo al carcter de los bienes y servicios que brindan a la
169
sociedad, delineando no slo los objetiPara estimar la

vos generales de la poltica pblica sino
sustentabilidad
tambin los medios por los cuales se los
del gasto pblialcanzar.
co, puede anaAdministracin Gubernamental y Funlizarse cmo
cionamiento del Estado
crecern los ingresos corrienLegislativa, Judicial, Relaciones Extes (en base,
teriores, Informacin y Estadstica,
por ejemplo, a
etc.
la estructura
Servicios de Defensa y Seguridad
de recaudacin
Defensa, Seguridad Interior, Sisteactual)
en relama Penal, Inteligencia.
cin
a
la
evoluServicios Sociales
cin esperada
Salud, Educacin y Cultura, Ciendel gasto.
cia y Tcnica, Trabajo, Vivienda y
Urbanismo, Promocin y Asistencia
Social, Seguridad Social, Agua Potable y Alcantarillado.
Servicios Econmicos
Energa, Combustibles y Minera, Comunicaciones, Transporte, Ecologa y Medio Ambiente, Agricultura, Industria,
Comercio, Turismo, Seguros y Finanzas, etc.
Servicio de la Deuda Pblica.
Por ltimo, los gastos pueden ordenarse de acuerdo a su
localizacin geogrfica evidenciando en qu territorios se realizar cada poltica pblica. Para esto se toma la divisin poltica
del pas en provincias, Ciudad Autnoma de Buenos Aires y/o
municipios.
Consistencia y Sustentabilidad del Gasto Pblico
Cada Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional incluye una
previsin de las erogaciones que efectuar el Tesoro Nacional.
Cuando su monto crece, suelen surgir cuestionamientos respecto
de la factibilidad de efectivamente poder llevar a cabo ese gasto
170
(o si, por el contrario, los recursos no alcanzarn para solventarlo

y por tanto las polticas pblicas diseadas quedarn truncas o
menguadas en su magnitud y sus efectos).
Una primera forma de analizar esta cuestin es sumar la inflacin y el crecimiento esperados de la economa dos indicadores
que, juntos, dan una idea de cmo evoluciona la recaudacin
fiscal (siempre y cuando no se introduzcan modificaciones al rgimen tributario).
Si se espera que ambos crezcan por encima del aumento
del gasto, implica que la marcha normal que se proyecta para
la economa ya brindar recursos suficientes para financiar sus
erogaciones. De esta forma la poltica fiscal sera sustentable en
el tiempo.
Si, en cambio, el gasto se eleva ms que los incrementos
de recaudacin y PBI combinados, es posible que se requieran
otras formas de financiamiento (deuda, nuevos tributos, etc.) para
garantizar la ejecucin de las polticas presupuestadas. As, la
poltica que se desea ejecutar sera incoherente en principio con
los recursos que se espera obtener de no mediar una reforma
tributaria o un nuevo endeudamiento.
Este mtodo se expresa algebraicamente de la siguiente forma:
CNS = (P+PBIG
si
CNS 0
Donde:
CNS: Consistencia, slo cuando est definida positivamente
G: Variacin del Gasto
P: Variacin de los precios (medido por el IPC o por el IPI,
ndice de Precios Implcitos del PBI)
PBI: Variacin real del Producto
171
Se presenta en la Tabla 2 un ejemplo de este anlisis considerando la evolucin fiscal de los ltimos aos y lo proyectado en
la Ley de Presupuesto Nacional para el ao 2010.
Tabla 2: Anlisis de la consistencia del gasto pblico, en relacin al crecimiento de la economa y la inflacin. Datos para el
Sector Pblico Nacional.
FUENTE: EGES en base a la Direccin Nacional de Cuentas Nacionales

(INDEC) para 2007 y 2008 y el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional para
2009 y 2010. La inflacin estimada para 2009 y 2010 es una aproximacin de
elaboracin propia.
Como puede observarse, en 2008 y 2009 la poltica fiscal

tendi a crecer en forma inconsistente con el alza esperada en los
recursos. Esta decisin de poltica econmica pudo mantenerse
durante esos aos, pero resultara imposible de sostener indefinidamente. Coincidentemente con este diagnstico, en 2010 se
retorna a un sendero de sustentabilidad fiscal que garantizara a
priori la ejecucin de los gastos con los ingresos corrientes del
Estado.
Debe considerarse adems que el acrecentamiento del stock
de deuda pblica tambin genera en el futuro mayor gasto del
Gobierno, por el servicio de los intereses y capital que esa deuda
devenga.
172
Fuentes y Aplicaciones Financieras

Las Fuentes
Financieras son
principalmente
el nuevo endeudamiento y
la desinversin
financiera; las
Aplicaciones
Financieras se
refieren al pago
de deudas ya
contradas y al
aumento de la
inversin financiera.
Las Fuentes y Aplicaciones Financieras son variaciones de activos y pasivos

o sea que no son estrictamente recursos
ni gastos destinados a una funcin particular. Son cuentas que vinculan la poltica
fiscal detallada en el resto del Presupuesto con variables monetarias y financieras,
terminando de delinear la evolucin de
las finanzas pblicas y en particular de la
deuda pblica.
Las Fuentes Financieras se destinan
(junto al supervit financiero, que se explicar en el prximo apartado) bsicamente
a solventar la inversin financiera y la
amortizacin de la deuda. Incluyen:
Endeudamiento Pblico y Aumento de Pasivos

Ttulos y Letras a largo plazo
Colocacin de Bonos Bocones
Prstamos de Organismos Internacionales (FMI, BID, BIRF,
FONPLATA, etc.)
Anticipos del Banco Central de la Repblica Argentina
Convenios bilaterales de prstamo entre pases
Crditos comerciales de proveedores
Otros
Disminucin de la Inversin Financiera
Por su parte, las Aplicaciones Financieras se desglosan en:
Amortizacin de Deudas
Interna
Ttulos
Ley N 23.982 Consolidacin Deudas (efectivo)
Ley N 23.982 Consolidacin Deudas (bonos)
173
Empresas
Provincias y Ciudad Autnoma de Buenos Aires
Prstamos Garantizados
Retroactividad Personal en actividad Fuerzas Armadas y
de Seguridad
Devolucin de Anticipos BCRA
El resultado financiero incluye
Otras
todos los ingreExterna
sos y gastos del
Ttulos
Estado en el peBID
rodo consideraBIRF
do y muestra su
FMI
necesidad final
Resto Administracin Central
de financiamienOtros
to o ahorro.
Inversin Financiera
Proveedores y Contratistas
Prstamos a Provincias y Ciudad
Autnoma de Buenos Aires
Otros
Resultados
De acuerdo a qu recursos y gastos se consideren, el resultado
de comparar ambos puede dar lugar a diversas interpretaciones.
En primer lugar, el resultado econmico surge de la diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes. Indica la
capacidad del Estado de proveer a sus gastos de funcionamiento
exclusivamente con sus recursos habituales. La existencia de un
dficit econmico implica que el Estado est financiando parte
de esos gastos operativos con endeudamiento o ventas de activos. Es importante destacar que una vez que se incrementan los
gastos corrientes es muy difcil (en trminos polticos) dar marcha
atrs, por lo que lo correcto sera asegurarse la disponibilidad de
recursos corrientes a futuro, previamente a aplicar una expansin
del gasto operativo.
174
Resultado econmico = Ingresos Corrientes Gastos Corrientes.

El Estado tiene tambin ingresos y gastos de capital, cada
uno de los cuales es, en principio, irrepetible la compra o venta
de activos, incluyendo el pago de capital de deuda o el nuevo
endeudamiento. Considerando entonces todos los ingresos y
gastos de la Administracin Pblica Nacional excepto el servicio de la deuda, obtenemos el resultado primario. ste indica
la necesidad de financiamiento del Estado en el ejercicio fiscal
considerado, antes del pago de intereses de la deuda. La idea de
este indicador es que muestra el estado de las finanzas pblicas
que se encuentran directamente bajo el control del Gobierno el
servicio de la deuda pblica no lo est, ya que es el resultado de
compromisos tomados en el pasado.
Resultado primario
= Ingresos Gastos (excluidos intereses)

= Necesidad de financiamiento.
Finalmente, al incluir tambin el servicio corriente de deuda,

obtenemos el resultado real de la Administracin Pblica Nacional
para el ejercicio fiscal. As, muestra el requerimiento de crditos
por parte del Estado, como consecuencia
de sus intervenciones en la economa
El proceso de
nacional.
elaboracin por
el cual se con Resultado financiero = Resultado prifecciona el Premario pago de intereses de deuda.
supuesto Nacional no difiere en
su concepto del
A modo de ejemplo puede verse la
que permite a
Tabla 3, en la cual se observa que para el
una familia placonjunto del Sector Pblico Nacional en
nificar sus gasel ao 2009, el Resultado Econmico fue
tos hogareos.
positivo un supervit de $ 28.695 millo-
175
nes, equivalentes al 2,3% del PBI proyectado para este ao. Si se

incluyen los recursos y gastos de capital, pero no se contabilizan
los intereses pagados de la deuda pblica, se obtiene el Resultado Primario superavitario, nuevamente, por $ 17.286 millones
o el 1,4% del PBI. La inclusin de los $ 24.417 millones erogados
para el servicio corriente de la deuda arroja finalmente el Resultado Financiero, que como puede observarse fue deficitario en
$ 7.131 millones el 0,6% del PBI. Estos guarismos reflejan que
el Estado, en 2009, tuvo ingresos suficientes para solventar casi
todas sus erogaciones operativas y de capital pero slo pudo
pagar los intereses de la deuda adquiriendo nuevos compromisos
financieros o recurriendo al ahorro que pudiera haber acumulado
en perodos previos.
Tabla 3: Resultados del Sector Pblico Nacional
en el ao 2009.
Sector Pblico Nacional, ao 2009
I.
II.
Ingresos Corrientes
Gastos Corrientes
Intereses (por rentas de la propiedad)
III. Resultado Econmico: Ahorro/Desahorro (I-II)
IV. Recursos de Capital
V. Gastos de Capital
VI. Ingresos totales (I+IV)
VII. Gastos totales (II+V)
VIII. Gastos Primarios (VII - Intereses)
IX. Resultado Primario (VI - VIII)
X. Resultado Financiero (VI - VII)
Millones de $
260.044,9
231.349,8
24.416,7
28.695,1
169,3
35.995,5
260.214,2
267.345,3
242.928,6
17.285,6
-7.131,1
% del PBI
20,8%
18,5%
2,3%
0,0%
2,9%
20,8%
21,4%
19,4%
1,4%
-0,6%
Nota: El PBI considerado es el estimado en la Ley de Presupuesto Nacional para el ao 2010.

FUENTE: EGES en base a Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.
176
Comparacin con un presupuesto hogareo

El Presupuesto Nacional no difiere, en su estructura, criterios
y contenido, de cualquier otro presupuesto. A fines pedaggicos,
entonces, puede resultar til entender cmo se confecciona ejemplificndolo con un presupuesto hogareo.
Un determinado hogar puede esperar obtener ingresos por los
conceptos ilustrados en la Tabla 4.
Tabla 4: Ingresos del hogar
Tal como se hace con los recursos nacionales, supondremos

que todos los ingresos constituyen un fondo para gastos del
hogar independientemente de quin los haya provisto. Esto no
quita que pueda luego especificarse qu partidas de ingresos
se utilizarn para qu partidas de gastos sin que esto implique
necesariamente una asignacin especfica, sino simplemente detallar la asignacin de los recursos a los gastos en este perodo.
Sin embargo, en esta primera aproximacin, haremos abstraccin
de esa cuestin en aras de la simplicidad del ejemplo.
En base a las necesidades y prioridades que desee cubrir,
el hogar tambin proyecta que sus erogaciones en el prximo
perodo tendrn como destino los bienes y servicios que constan
en la Tabla 5.
177
Tabla 5: Bienes y servicios consumidos por el hogar
Un primer anlisis nos indicar quin efecta cada gasto,

como se observa en la Tabla 6.
Tabla 6: Bienes y servicios segn quin ejecuta su gasto
Producto
Arroz
Carne
Jabn y Tintura
Microondas
Plasma
Regalo
Agua
Electricidad
Empleada
Caeras
Plomero
Crucero
Quin
Ariel
Ariel
Ariel
Bruno
Bruno
Bruno
Ariel
Vale
Ariel
Ariel
Vale
Vale
Puede aadirse tambin, para qu sector de la casa est

destinada esa erogacin (Tabla 7).
178
Tabla 7: Bienes y servicios, segn quin efecta el gasto

y a qu ambiente de la casa se destina
Producto
Arroz
Carne
Jabn y Tintura
Microondas
Plasma
Regalo
Agua
Electricidad
Empleada
Caeras
Plomero
Crucero
Quin
Ariel
Ariel
Ariel
Bruno
Bruno
Bruno
Ariel
Vale
Ariel
Ariel
Vale
Vale
Lugar
Cocina
Cocina
Bao
Cocina
Living
Living
Stano
Stano
Cocina
Bao
Bao
Externo
Este listado puede ampliarse incorporando una clasificacin

del gasto (segn si es un gasto corriente o de capital; y/o si es
una transferencia, un gasto de consumo, una inversin, el pago de
remuneraciones, etc.), el origen del gasto (es decir, en qu se gastar) y su monto. La Tabla 8 muestra la clasificacin completa.
Tabla 8: Bienes y servicios, segn quin efecta el gasto,
a qu ambiente de la casa se destina, qu tipo de gasto es,
cul es el origen del gasto, y su monto
De este listado podremos obtener varias conclusiones, analizndolo por partes. Por ejemplo, considerando simplemente en
qu gasta cada miembro del hogar, obtenemos la Tabla 9.
179
Tabla 9: Bs. y servicios segn quin efecta el gasto y su monto
En la Tabla 10 se ve a qu sector de la casa corresponde

cada una de las erogaciones.
Tabla 10: Bs. y serv. segn su ambiente de destino y su monto
Podra verse tambin quin gasta en cada sector de la casa

(Tabla 11).
180
Tabla 11: Gastos segn persona que lo ejecuta y ambiente de

destino
O enfrentar el origen de cada erogacin con su clasificacin

por tipo de gasto, como se hace en la tabla 12.
Tabla 12: Gastos segn origen y tipo
Adicionalmente, la Tabla 13 muestra quin ejecuta cada tipo

de erogacin.
Tabla 13: Tipo de gastos segn persona que lo ejecuta
181
Qu es lo que hemos hecho para este hogar? En base a una

clasificacin muy simple, hemos estudiado sus gastos de acuerdo
a varios criterios, cruzando la informacin en formas diferentes.
Las planillas que acompaan al Presupuesto Nacional hacen
exactamente lo mismo: clasifican las erogaciones previstas en el
Presupuesto y las presentan de diversas maneras, para obtener
as mejores y ms variados elementos de anlisis.
Formulacin del Presupuesto Nacional
Para su formulacin, aprobacin y control, el Presupuesto
Nacional tiene una serie de mecanismos y procedimientos establecidos que buscan generar una secuencia de ingreso y salida
de informacin que realimente el proceso de planificacin.
Etapa de formulacin o programacin (marzo-septiembre
del ao 0)
1. Pedido inicial de cada organismo: antes del mes de abril del
ao 0 cada entidad de cada jurisdiccin del sector pblico debe
enviar la informacin de sus gastos y
necesidades para el ao 1 a la Oficina
Cada dependenNacional de Presupuesto (ONP), que
cia del Estado
depende de la Secretara de Hacienda
debe
explicitar
del Ministerio de Economa. Para ello
durante el prorequiere:
ceso de presuBsqueda de informacin para estapuestacin los
blecer las mejoras deseadas
indicadores a
Limitaciones que se enfrentan
travs de los
Cada programa de gasto debe explicuales evaluar
citar:
la eficiencia, eficacia y efectivi+ Subprogramas, proyectos, subprodad de las polyectos y actividades,
ticas que deba
+ Organismo responsable,
ejecutar.
+ Metas (cuantificadas),
182
+ Plazos,
+ Recursos que usar (personal, bienes y servicios),
+ Indicadores para su evaluacin: eficacia, eficiencia, efectividad.
Los indicadores de eficiencia pueden hacer referencia exclusivamente al aspecto fsico (produccin objetivo de bienes y
servicios) o financiero (valuando su resultado o considerando el
monto de sus recursos), o una combinacin de ambas. A su vez,
los indicadores de eficacia sealan en qu medida se cumpli con
lo previsto en el Presupuesto.
2. La ONP analiza los gastos solicitados y estima los recursos
con los que se contar para el ao 1. En base a eso, elabora
un esquema de gastos, recursos y resultados que compatibilice
en la medida de lo posible las posibilidades y necesidades de
cada sector. Aqu es donde el Estado puede establecer prioridades (con criterios polticos), en funcin de cmo decida
asignar los recursos disponibles entre esa
infinidad de necesidades existentes. El esLas prioridades
tablecer
las prioridades de gasto y poltica
que establezca
pblica es responsabilidad del Presidente
la Oficina Nay de los Ministros del Poder Ejecutivo, de
cional de Presuacuerdo a la Constitucin Nacional.
puesto al mo3. Para fines de junio del ao 0, la ONP
mento de asigcomunica a cada entidad el techo presunar los recursos
puestario con que contar.
a cada programa
de cada depen4. Cada organismo debe entonces predencia estatal,
parar un anteproyecto de presupuesto,
son la instancia
en base a ese techo presupuestario y a
clave en la cual
la orientacin que la ONP le brinda sobre
se establecen
planes estratgicos y polticas jurisdicciolas prioridades
nales. En ese anteproyecto debe incluir el
polticas del Godetalle de cmo planea utilizar los recurbierno.
183
sos que se le asignaran. Todos los anteproyectos son enviados

a la ONP antes de concluir agosto.
5. Una vez ms, la ONP debe ajustar los anteproyectos a las
posibilidades y necesidades reales de gasto.
6. Entre agosto y septiembre, la ONP elabora el proyecto de ley.
En l incluye no slo el detalle definitivo de cmo se distribuirn
los gastos entre todos los organismos pblicos (de cada jurisdiccin); sino tambin, un mensaje en el cual se analiza la situacin actual de la economa y sus perspectivas para los aos
venideros. Adems, se le aade un presupuesto plurianual que
contempla, a grandes rasgos, la evolucin de la economa y del
gasto para los aos siguientes.
7. El 15 de septiembre es la fecha lmite para remitir el Proyecto
de Ley de Presupuesto Nacional al Congreso.
No obstante, no todos los organismos
de la Administracin Pblica Nacional se
rigen por este mecanismo. A fines de garantizar su autarqua, el Ministerio Pblico
genera su propio presupuesto, que el Poder Ejecutivo debe incorporar sin modificaciones al Proyecto de Ley de Presupuesto,
en virtud de la Ley 24.946:
Dada la complejidad del armado

del Presupuesto Nacional, se
identifican algunas dificultades
al momento de
su elaboracin.
ARTICULO 22. A los efectos de asegurar su autarqua financiera,

el Ministerio Pblico contar con crdito presupuestario propio, el
que ser atendido con cargo a rentas generales y con recursos
especficos.
El Procurador General de la Nacin y el Defensor General de
Nacin, elaborarn el proyecto de presupuesto y lo remitirn al
Congreso para su consideracin por intermedio del Ministerio de
Economa y Obras y Servicios Pblicos.
El Poder Ejecutivo slo podr formular las observaciones que
estime apropiadas, pero sin modificar su contenido, debindolo
incorporar en el proyecto de presupuesto general de la Nacin.
184
Tambin el Poder Judicial, en base a ingresos propios y a recursos del Tesoro Nacional especficamente afectados a l, posee
autarqua presupuestaria, segn consta en la Ley 23.853:
ARTICULO 1 La Corte Suprema de Justicia de la Nacin
preparar el Presupuesto de Gastos y Recursos del Poder Judicial, el que ser remitido al Poder Ejecutivo Nacional para su
incorporacin al proyecto de Presupuesto General de la Administracin Nacional que se presenta anualmente ante el Honorable
Congreso.
Los problemas ms usuales que se enfrentan durante la etapa

de formulacin del Presupuesto son:
Que las reas involucradas no se involucren en profundidad
durante el proceso de formulacin presupuestaria, ya sea por falta de conociLa aprobacin
mientos tcnicos o por la falta de decisin
del Presupuespoltica para su participacin. Esto conto Nacional se
duce a que el Presupuesto no refleje las
rige por el misnecesidades
reales de esas reas.
mo mecanismo
Que el Congreso de la Nacin o el
de sancin que
Poder Ejecutivo no posean la adecuada
cualquier otra
capacidad tcnica y/o el tiempo necesario
Ley, tal como
para analizar en detalle y mejorar el diseestablece la
o de las polticas presupuestadas, tanto
Constitucin
en sus prioridades de gastos como en su
Nacional.
forma de ejecucin.
Etapa de aprobacin (septiembre-diciembre del ao 0)
La aprobacin del Presupuesto Nacional es atribucin exclusiva del Congreso de la Nacin, en virtud del artculo 75 de la
8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el
tercer prrafo del inciso 2 de este artculo, el presupuesto general
185
de gastos y clculo de recursos de la administracin nacional, en

base al programa general de gobierno y al plan de inversiones
pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin.
8. La Comisin de Presupuesto de la Cmara de Diputados

analiza el Proyecto, pudiendo introducirle modificaciones.
9. Se expone y trata el Proyecto en la Cmara de Diputados,
pudiendo tambin incorporarle nuevos cambios.
10. El mismo proceso se repite en el Senado. Sin embargo, si se
lo modifica, el Proyecto debe retornar a Diputados para ser
tratado y aprobado nuevamente. Si no se le hacen cambios,
el Proyecto pasa al Poder Ejecutivo Nacional.
11. El Poder Ejecutivo promulga por decreto la Ley de Presupuesto
para el ao 1. Si ste veta la Ley, el Poder Legislativo puede
insistir con 2/3 de los votos en cada Cmara, en cuyo caso la
Ley queda promulgada tal y como indica el procedimiento de
sancin de Leyes establecido por la Constitucin.
Etapa de ejecucin y distribucin
(aos 1 y 2)
12. A principios de cada trimestre, la
Secretara de Hacienda distribuye efectivamente los recursos de
acuerdo a la Ley de Presupuesto.
13. La Jefatura de Gabinete de Ministros puede efectuar ajustes en la
distribucin y programacin del
Presupuesto, bajo el marco legal
que establece el artculo 100 de la
Al jefe de gabinete de ministros, con
responsabilidad poltica ante el Congreso de la Nacin, le corresponde:
Una de las atribuciones de la

Jefatura de Gabinete de Ministros
desde su creacin
es el de modificar
la distribucin y
programacin del
Presupuesto Nacional. Esto le brinda al Presupuesto
la flexibilidad para
adecuarse a situaciones no previstas
hasta su sancin.
186
6. Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de

Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete
y aprobacin del Poder Ejecutivo.
7. Hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de
Presupuesto nacional.
De todas formas, el artculo 99 de la Constitucin explicita que

el Presidente de la Nacin
10. Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de
ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin
y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos
nacionales.
14. Cada organismo debe informar trimestralmente sus gastos (comprometidos, devengados y pagados) y recursos percibidos.
15. La ONP realiza un seguimiento durante todo el ao 1 de la
gestin fsica del Presupuesto, analizando si las metas fueron cumplidas y si la
El ciclo del preejecucin del Presupuesto fue llevada a
supuesto incluye
cabo con xito. De acuerdo a cmo haya
su elaboracin,
cambiado la recaudacin respecto de
su ejecucin y
la proyectada en el Presupuesto, puede
su control.
definir cuotas.7
16.
La Contadura General de la
Nacin (CGN) asienta y evala la gestin financiera del Presupuesto: el movimiento de fondos, el estado de deuda pblica
y los estados contables de cada organismo. Este anlisis es
remitido al Congreso a mediados del ao 2.
7
En caso de que los recursos sean menores a los presupuestados, el Ministerio
de Economa y Finanzas Pblicas tiene la facultad de aplicar cuotas a los gastos
previstos para cada dependencia. El objetivo de la cuota es poner un lmite prctico a
las erogaciones, modificando la planificacin de gastos para ajustarla a los recursos
realmente disponibles. Estas cuotas son definidas para cada dependencia estatal,
pudiendo variar entre ellas, de acuerdo a los criterios que el Ministerio defina.
187
Como ya se ha mencionado, la ejecucin del Presupuesto se

da en cuatro etapas:
Preventiva (que se realiza en el Presupuesto).
Compromiso de pago (cuya responsable a nivel nacional es la
Oficina Nacional de Contrataciones).
Orden de pago (contable).
Pago efectivo del gasto (realizado por el Sistema de Tesorera,
cuyo rgano rector es la Tesorera General de la Nacin).
Los obstculos ms frecuentes durante la ejecucin del Presupuesto Nacional incluyen:
La formulacin inadecuada del Presupuesto, que puede conducir a que haya insuficiencia de recursos para cuestiones que
se consideran prioritarias o gastos superfluos o excesivos en
polticas juzgadas menos relevantes por el Gobierno. En este
sentido se destaca la posibilidad de definir cuotas durante la
ejecucin del Presupuesto, a partir de ciertos criterios (polticos), y su correspondiente efecto sobre las polticas pblicas.
Su aprobacin fuera de trmino, que conduce a que el perodo
presupuestado se inicie sin una referencia clara para la ejecucin de polticas pblicas. En este
caso, se extiende el ltimo PresuEl proceso de prepuesto vigente hasta la aprobacin
supuestacin no
del nuevo lo cual lleva a distorsioconcluye al finanes en la poltica pblica.
lizar el perodo
Cambios en la conduccin poltica,
presupuestado.
que puede introducir modificaciones
Contina luego
en los recursos y gastos respecto de
con la evaluacin
los previstos en el Presupuesto. O
y fiscalizacin de
incluso en el caso de que no realice
su ejecucin, que
estas variaciones en el Presupuesto
realizan tanto el
en curso, puede definir a mediano
Poder Ejecutivo
y largo plazo cambios en las priocomo el Poder Leridades de gasto que lleven a que
gislativo.
188
las polticas ejecutadas hoy queden obsoletas o reduzcan su

impacto.
Etapa de Control (ao 2)
17. El Congreso, con el auxilio de la Auditora General de la Nacin (AGN) y la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas, controlan el correcto cumplimiento de las funciones
del Estado. sta es la forma de control del Poder Legislativo
sobre el Poder Ejecutivo, en lo que al Presupuesto se refiere,
establecida en el artculo 85 de la Constitucin Nacional:
Art. 85. El control externo del sector pblico
nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, ser una
atribucin propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinin del Poder Legislativo
sobre el desempeo y situacin general de la
administracin pblica estarn sustentados
en los dictmenes de la Auditora General de
la Nacin.
Este organismo de asistencia tcnica del
Congreso, con autonoma funcional, se integrar del modo que establezca la ley que reglamenta su creacin
y funcionamiento, que deber ser aprobada por mayora absoluta
de los miembros de cada Cmara. El presidente del organismo
ser designado a propuesta del partido poltico de oposicin con
mayor nmero de legisladores en el Congreso.
Tendr a su cargo el control de legalidad, gestin y auditora de
toda la actividad de la administracin pblica centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin, y
las dems funciones que la ley le otorgue.
Intervendr necesariamente en el trmite de aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de los fondos
pblicos.
Es el Poder Legislativo el que

controla al Poder Ejecutivo
en los aspectos
relacionados a
patrimonio, economa y finanzas.
189
18. Adems, la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN) realiza un anlisis similar, que permite al Poder Ejecutivo tener un
control sobre su propia administracin.
19. Sobre esta base, deberan analizarse errores y aciertos a
fin de mejorar las polticas vigentes en las siguientes Leyes de
Presupuesto Nacional:
Se identifican problemas y virtudes.
Se revisa la planificacin.
Se evala el desempeo en base a los indicadores de gestin
(metas planteadas y desvos).
Cada organismo responsable debera poder justificar esos
desvos.
Un ltimo paso debera ser el inLa tcnica presuforme pblico, a la sociedad en su
puestaria elegida
conjunto, de la efectividad y eficiencia
debera reflejar el
en el cumplimiento de los objetivos
marco institucional
planteados.
en que se realizar
el presupuesto; de
no ser as, su plaTcnicas Presupuestarias
nificacin puede
no
ser coherente
Las tcnicas presupuestarias son
con la factibilidad
los mecanismos que se utilizan para
de su ejecucin.
elaborar la planificacin, proceso que
luego se vuelca en una Ley de Presupuesto Nacional.
Presupuesto tradicional
La tcnica tradicional de presupuestacin divide en fracciones
el monto total, asignando cada porcin a una dependencia estatal.
Sus objetivos de poltica pueden entreverse en esa asignacin
de fondos, pero no se explicitan. Tampoco existen criterios para
medir eficiencia ni eficacia. Esta tcnica, obviamente, ha cado en
desuso y ha sido reemplazada por los mtodos modernos que se
detallan a continuacin.
190
Presupuesto por programas

El Presupuesto por programas es una tcnica que, en base
a ciertas categoras programticas, busca asignar los recursos
que cada una de ellas requiera. Conceptualiza a la Administracin Pblica Nacional como un organismo productor de bienes
y servicios, y a sus diversas jurisdicciones y entidades como las
unidades productoras a las cuales debe proveerse de los insumos y factores productivos necesarios para alcanzar sus objetivos
de produccin. Estos objetivos son definidos previamente por las
autoridades polticas, y deben explicitar sus metas cualitativas y
cuantitativas as como las entidades responsables de lograr cada
una de esas metas. As, el Presupuesto por Programas est claramente enfocado a obtener determinados resultados (productos).
Esta perspectiva resulta til en algunos aspectos y permite, adems, un
El presupuesto
seguimiento relativamente sencillo de la
por programas
ejecucin de las polticas pblicas (puesto
permite realizar
que establece unidades de medida de la
un seguimiento
provisin de bienes y servicios, con sus
eficiente de la
respectivos indicadores de eficiencia)
ejecucin de las
pero presenta severas deficiencias para
polticas pblicomprender todos los roles del Estado
cas.
Nacional moderno.
Presupuesto orientado a resultados
Un Presupuesto orientado a resultados busca involucrar a
todas las partes ejecutoras de los programas as como a las autoridades polticas, asignando los recursos disponibles de acuerdo
a las prioridades establecidas por el Gobierno y a la eficacia que
cada programa tenga o haya tenido en el pasado. Para esto es
menester contar con indicadores de desempeo, a fin de realizar
un seguimiento que permita mejorar los mecanismos de gestin
y presupuesto futuros. Permite, adems, realizar revisiones integrales de los planes de gasto.
191
Por supuesto, los indicadores de desempeo presentan limitaciones (rigideces presupuestarias que impiden adaptar los
programas a coyunturas imprevistas, la imposibilidad de medir correctamente ciertos objetivos de la poltica pblica, la posibilidad
de que un mismo efecto pueda ser atribuido a diversos programas
y por tanto no se sepa exactamente
cul fue el rendimiento de cada uno de
Los presupuestos
ellos, que los programas pueden tener
de base cero son
consecuencias positivas en el largo placomplejos porque
zo que no se reflejen en los indicadores
implican
para cada
inmediatamente).
ejercicio
comenzar
La Oficina Nacional de Presupuesto
de nuevo el propublic para el perodo 1994-2004 los
ceso
de armado y
resultados de varios centenares de Inclculo de gastos y
dicadores de la Administracin Pblica
recursos por orgaNacional, que pueden consultarse en su
8
nismo.
pgina web.
Presupuesto de base cero
La tcnica de presupuestacin de base cero propone que
cada organismo estatal deba justificar totalmente sus fondos y
gastos en cada ejercicio fiscal. Cada jurisdiccin parte as de
un presupuesto nulo, y debe explicar en detalle para qu solicita
cada partida, probando que son necesarias y/o tiles para determinados objetivos de poltica (ya definidos por las autoridades
nacionales). Cada funcionario debe identificar, evaluar y comunicar eficiente y hbilmente todas sus actividades y planes. Estos
argumentos sern luego sopesados por una oficina central, que
jerarquizar los gastos propuestos y asignar en ese orden los
recursos disponibles.
En la mayora de las dems tcnicas presupuestarias, el
presupuesto de una dependencia pblica para un nuevo perodo
8
Al momento de edicin de este libro, http: //www.mecon.gov.ar/onp/html/evatexto/indicadores. html
192
se realiza en base al del ao anterior, ampliado en funcin de las

nuevas necesidades que pueda justificar. As, se arrastra una
cierta inercia de gastos, ya que es raro que a una jurisdiccin se
le eliminen grandes partidas de recursos para gastos dado que
se asume en principio que esos gastos continan existiendo.
En cambio, en el presupuesto de base cero, cada ao se
parte de un presupuesto limpio al cual se le aaden gastos.
Esto mejora la planificacin y asignacin de recursos perodo a
perodo; pero introduce problemas para el largo plazo, dado que
se puede tornar muy inestable la asignacin de recursos. Esta
consecuencia puede ser considerada un error que se corrige
con el ejercicio de esta tcnica presupuestaria; pero en definitiva,
una obra de infraestructura o un plan social podran tener financiamiento los primeros aos y perderlo luego.
En la prctica, las jurisdicciones que usan la presupuestacin
desde base cero suelen implementarla
cada cierto nmero de aos, en lugar de
El Presupuesto
todos los perodos. En nuestro pas ha
participativo
habido experiencias relevantes en este
busca involucrar
sentido, destacndose la de la ciudad de
a la comunidad
Baha Blanca.
en la planificacin, ejecucin
Presupuesto participativo
y control de los
gastos guberPor ltimo, el Presupuesto particinamentales. En
pativo busca que la poblacin afectada
principio esta
por las polticas que se planean en l,
tcnica fomenta
participen directamente de las decisiones
la participacin
que se toman eligiendo prioridades y los
democrtica y
montos a destinar a cada una, de acuerdo
beneficia tanto
a sus necesidades reales (esencial en el
a los contribucaso de exclusin, pobreza o desigualdad
yentes como a la
social, donde los Gobiernos suelen ser
dirigencia polineficaces o inefectivos). De este procetica.
so de planificacin intervienen tambin
193
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y por supuesto representantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, que habrn
de sancionar y concretar esas polticas. Al participar de la formulacin de las polticas pblicas de esta manera, tambin ejercen
el control sobre esos gastos; ya sea en forma directa o a travs
del sufragio, al apoyar o revocar a los funcionarios encargados de
ejecutar esas decisiones incluidas en el Presupuesto.
Esta tcnica tiene objetivos que van ms all de la mera
presupuestacin, dado que permite afianzar la participacin democrtica, acercar las instituciones polticas a la cotidianeidad
de la sociedad, disminuir los riesgos y costos polticos para los
funcionarios de la administracin pblica, y fortalecer la identidad
de la comunidad en su conjunto. Tambin posibilita el surgimiento
de nuevos lderes polticos, renovando continuamente la dirigencia
poltica. A la vez, descentraliza decisiones de Gobiernos centrales
cada vez ms atiborrados de atribuciones.
Por su naturaleza (requiere y fomenta la participacin ciudadana), es ms fcil instaurar presupuestos participativos a nivel
municipal que en niveles superiores de gobierno. Los antecedentes ms relevantes son los de Porto Alegre (desde 1989), donde
participan actualmente ms de 150 mil ciudadanos y se asigna
de esta manera casi la cuarta parte del Presupuesto total; Belem
y Belo Horizonte. En nuestro pas ha habido experiencias, por
ejemplo, en las ciudades de Buenos Aires y Rosario.
Conclusin
Ms all de las definiciones, las categorizaciones y los procesos descritos
en esta seccin, hemos buscado que el
lector cuente con un panorama completo relativo al Presupuesto de la Administracin Nacional. Se ha destacado que
es fundamental comprender no slo el
esquema general de gastos, sino tam-
El aporte fundamental del artculo

es que los ciudadanos comprendan la
lgica que implica
el armado de una
de las leyes ms
importantes de la
Nacin.
194
bin las mltiples formas de presentacin de stos que permiten

analizar las implicancias de las decisiones polticas detrs de las
erogaciones previstas. La comparacin con un presupuesto hogareo es la mejor manera de acercar la norma presupuestaria al
ciudadano, que puede creer que los tecnicismos no son para l.
Por el contrario, la lgica presupuestaria es una lgica completamente asequible a cualquier persona cuando se cuenta con los
conocimientos mnimos que permitan analizarla.
Se ha detallado asimismo el proceso presupuestario completo,
resaltando que esta ley est en permanente ejecucin y preparacin y no constituye un mero trmite legislativo de aprobacin o
rechazo, sino un proceso complicado que incluye las herramientas
para mejorar ao a ao.
En definitiva, el presupuesto es una de las leyes ms relevantes para la sociedad. Entender la orientacin de los gastos
all contemplados es asomarse a la comprensin cabal de la vida
poltica, econmica y social de la Nacin.
ANEXO
Planillas Anexas Administracin Nacional

Composicin del gasto por Finalidad-Funcin y
Carcter Econmico
Carcter Institucional
por Jurisdiccin
Composicin del gasto por Jurisdiccin y Carcter Institucional
Composicin del gasto por Jurisdiccin y Carcter Econmico
Composicin del gasto por Jurisdiccin y por
Fuente de Financiamiento
Composicin del gasto por Carcter Econmico
y por Carcter Institucional
Clculo de Recursos por Carcter Econmico y
por Carcter Institucional
Gastos Figurativos
Contribuciones Figurativas
Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento
Fuentes Financieras
Aplicaciones Financieras
Recursos Humanos Totales por Carcter Institucional
Recursos Humanos Administracin Central
Recursos Humanos Organismos Descentralizados
Recursos Humanos Instituciones de Seguridad
Social
Contratacin de Obras o Adquisicin de Bienes
y Servicios que inciden en Ej. Futuros
N 1 Anexa al Art. 1
N 2 Anexa al Art. 1
N 3 Anexa al Art. 1
N 4 Anexa al Art. 1
N 5 Anexa al Art.1
N 6 Anexa al Art. 1
N 7 Anexa al Art. 1
N 8 Anexa al Art. 2
N 9 Anexa al Art. 3
N 10 Anexa al Art. 3
196
Universidades Nacionales Planilla A

Universidades Nacionales Planilla B
Fondos Fiduciarios
Contribuciones al Tesoro Nacional
Operaciones de Crdito Pblico
Operaciones de Crdito Pblico Adicionales
Colocacin de Bonos de Consolidacin de Deudas
Otorgamiento de avales
Otorgamiento de otros avales
Operaciones de Crdito Pblico Plurianuales
Programa de Inversiones Prioritarias
Planillas Anexas Administracin Central
Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y por Finalidad
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin
y por Carcter Econmico
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin
y Fuente de Financiamiento
Comp. de los Recursos Por Carcter Econmico
y Fuente de Financiamiento
Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin, Subjurisdiccin
Gastos Figurativos
Fuentes Financieras
N 19 A Anexa al Art. 12
N 19 B Anexa al Art. 12
N 1 Anexa al Titulo II
Planillas Anexas Organismos Descentralizados

Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Entidad
y por Finalidad
N 1A Anexa al Titulo III
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Carcter Econmico
N 2A Anexa al Titulo II
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Por
Comp. de los Recursos por Carcter Econmico

Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin Entidad
Gastos Figurativos
Fuentes Financieras
Instituciones de Seguridad Social
Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Entidad
y por Finalidad
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Carcter Econmico
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Por
Comp. de los Recursos por Carcter Econmico
Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin Entidad
Gastos Figurativos
Fuentes Financieras
197

N 6A Anexa al Titulo II
N 1B Anexa al Titulo III

Distribucin por Jurisdiccin Entidad

Poder Legislativo Nacional
Poder Judicial de la Nacin
Ministerio Pblico
Presidencia de la Nacin
Jefatura de Gabinete de Ministros
Ministerio del Interior
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
Ministerio de Defensa
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas
Ministerio de Industria y Turismo
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca
198
Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios

Ministerio de Educacin
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Ministerio de Salud
Ministerio de Desarrollo Social
Servicio de la Deuda Pblica
Obligaciones a Cargo del Tesoro
Auditora General de la Nacin
Fundacin Miguel Lillo
Comit Federal de Radiodifusin
Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas
Comisin Nacional de Energa Atmica
Comisin Nacional de Actividades Espaciales
Administracin de Parques Nacionales
Instituto Nacional del Agua
Sindicatura General de la Nacin
Autoridad Regulatoria Nuclear
Teatro Nacional Cervantes
Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social (INAES)
Comisin Nacional de Comunicaciones
Biblioteca Nacional
Instituto Nacional del Teatro
Instituto Nacional de Asuntos Indgenas
Instituto Nacional de Promocin Turstica
Registro Nacional de las Personas
Direccin Nacional de Migraciones
Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo
Agencia Nacional de Seguridad Vial
Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Polica Federal
Instituto Geogrfico Militar
Direccin General de Fabricaciones Militares
Servicio Meteorolgico Nacional
199
Instituto de Ayuda Financiera Para el Pago de Retiros y Pensiones Militares

Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones
Comisin Nacional de Valores
Superintendencia de Seguros de la Nacin
Direccin Nacional de Vialidad
Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
Instituto Nacional de Investigaciones y Desarrollo Pesquero
Instituto Nacional de Tecnologa Industrial
Instituto Nacional de Vitivinicultura
Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario
Tribunal de Tasaciones de la Nacin
Ente Nacional de Obras Hdricas de Saneamiento
Instituto Nacional de Semillas
Tribunal Fiscal de la Nacin
Instituto Nacional de la Propiedad Industrial
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
Servicio Geolgico Minero Argentino
Ente Nacional Regulador del Gas
Ente Nacional Regulador de la Electricidad
Organismo Regulador de Seguridad de Presas
Comisin Nacional de Regulacin del Transporte
Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos
Administracin Nacional de Aviacin Civil
Fondo Nacional de las Artes
Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria
Administracin Nacional de la Seguridad Social
Superintendencia de Riesgos del Trabajo
Centro Nacional de Reeducacin Social CENARESO
Hospital Nacional Dr. Baldomero Sommer
Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica
Instituto Nacional Central nico Coordinador de Ablacin e Implante
Administracin Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud Dr. Carlos
Malbrn (ANLIS)
200
Hospital Nacional Dr. Alejandro Posadas

Colonia Nacional Dr. Manuel A. Montes de Oca
Instituto Nacional de Rehabilitacin Psicofsica del Sur Dr. Juan Otimio Tesone
Servicio Nacional de Rehabilitacin
Administracin de Programas Especiales
Superintendencia de Servicios de Salud
Cuadros Comparativos Administracin Nacional

Cuenta de Ahorro Inversin Financiamiento
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin
Composicin del Gasto por Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin
Composicin del Gasto por Inciso
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica
Composicin de los Recursos por Carcter Econmico
Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3
Cuadro N 4
Cuadro N 5
Cuadro N 6
Cuadro N 7
Cuadros Comparativos Administracin Central

Composicin del Gasto por Jurisdiccin
Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3
Cuadro N 4
Cuadro N 5
Cuadros Comparativos O. D. e I. S. S
Composicin del Gasto por Entidad
Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3
Cuadro N 4
Cuadro N 5
Estadstico Administracin Nacional

Cuenta de Ahorro Inversin Financiamiento
N 11 Anexa
al artculo 4
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y por Finalidad

Composicin del Gasto por Jurisdiccin y por Inciso
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin y por Inciso
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Inciso
Comp. del Gasto por Carcter Econmico y por Fuente de
Financiamiento
Comp. del Gasto por Inciso Econmico y por Fuente de Financiamiento
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin, Entidad,
Programa y Carcter Econmico
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin, Entidad y
por Inciso
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin, Entidad y
Calculo de Recursos por Rubro y por Carcter Institucional
Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y Entidad
Proyectos por Ubicacin Geogrfica, Jurisdiccin, Subjurisdiccin o Entidad y Fuente de Financiamiento.
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y Carcter
Econmico
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y por Institucin
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y por Finalidad
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y Fuente
de Financiamiento
Comp. del Gasto por Ubicacin Geogrfica e Inciso
Programa, Subprograma, y Actividad por Ubicacin Geogrfica, Jurisdiccin, Subjurisdiccin, o Entidad e Inciso
Estadstico Administracin Central
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin y Carcter
Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y
por Inciso
Composicin de Recursos por Rubros
201
N 1
N 2
N 3
N 4
N 5
N 6
N 7
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N 10
N 11
N 12
N 13
N 14
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N 16
N 17
N 18
N 1
N 2
N 3
N 4
202
Estadstico Organismos Descentralizados

Cuenta Ahorro Inversin Financiamiento
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin y por Carcter
Econmico
Composicin del Gasto por Entidad y por Inciso
Composicin de los Recursos por Rubros
Estadstico Instituciones de Seguridad Social
Composicin del gasto por Finalidad y Funcin y Carcter
Econmico
Composicin del Gasto por Entidad y por Inciso
Composicin de los Recursos por Rubros
N 2 A
N 3 A
N 4 A
N 5 A
N 2B
N 3B
N 4B
N 5B
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
ACUA, J., BUCHTER, J. y KALOS, M. (2009): Sector Pblico

(Mimeo).
BANCO CENTRAL DE LA REPBLICA ARGENTINA.
CONSTITUCIN NACIONAL.
INSTITUTO NACIONAL DE ECONOMA Y CENSO (INDEC).
LECUONA, G. (2009): Curso bsico de presupuesto. Buenos
Aires: Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin
Financiera Pblica.
Oficina Nacional de Presupuesto (2008): El Sistema Presupuestario en la Administracin Nacional de la Repblica Argentina.
Buenos Aires: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.
Oficina Nacional de Presupuesto (2009): Proyecto de Ley de
Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional para el
ao 2010. Buenos Aires: Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas.
PODER CIUDADANO (2004): Presupuesto participativo: la experiencia de Poder Ciudadano 2001-2003. Buenos Aires:
Fundacin Poder Ciudadano.
COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS:

INSTRUMENTO DE REDISTRIBUCIN Y DEBATE
POR NADIA K ARAGUEZIAN1 Y MARA CRISTINA TCHINTIAN2

Introduccin
Si tuviramos que realizar un ranDesde la sancin
king de los temas histricos ms espidel
rgimen trannosos de la Nacin nadie dudara en
sitorio
de copartiubicarla entre las primeras cinco, y si
cipacin en 1988,
el ejercicio fuese sobre los temas ms
el tema nunca ha
conflictivos entre el gobierno Nacional
perdido
actualidad.
y los gobiernos Provinciales, creemos
que su lugar sera el primero. El por
qu es claro: hablar de coparticipacin, es hablar sobre recursos
recaudados y redistribuidos, es seguir revisando nuestro federalismo, el histrico espacio que se disputa entre los niveles de
gobierno. Es hablar sobre transferencia de servicios y dificultades
para recaudar por parte de las provincias y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires. Es seguir debatiendo sobre responsabilidad (o
irresponsabilidad) fiscal.
Cientos de pginas escritas, muchas iniciativas y seguimos
con la misma premisa sin resolver: cmo hemos llegado a la
actualidad sin lograr articular los mecanismos institucionales y
los consensos necesarios para reformar cuestiones del sentido
comn, sobre las que tanto se ha escrito y poco se ha logrado?
La lgica de poder en la Argentina no siempre estuvo situada
en el poder central sino que sta fue ganando espacio a lo largo de
1
Nadia Karaguezian es Licenciada en Ciencias Polticas y miembro del Equipo
de Gestin Econmica y Social.
2
Mara Cristina Tchintian es Licenciada en Ciencias Polticas y miembro del
Equipo de Gestin Econmica y Social.
206
la historia. Si pensamos en dnde estuvo situado el primer poder

en trminos territoriales, podramos decir que hasta la Independencia se encontraba en los gobiernos locales. Luego y hasta 1880
las provincias dominaron el espacio de poder gracias al desarrollo
econmico que fueron adquiriendo. Por ltimo, varios historiadores
sitan al ao 1880 como el comienzo de la fuerte consolidacin del
Estado Nacional. Y esta consolidacin va estrechamente ligada a
la capacidad de disponer de los recursos y administrarlos.
El escenario claro de esta acumuEl rgimen de
lacin de poder se refleja en el primer
coparticipacin
sistema de coparticipacin en nuestro
de 1935 deba
pas, establecido en 1935. En un contexdar solucin a
to de retraccin de los flujos comerciales
tres aspectos
internacionales, en donde los impuestos
centrales: la
al comercio exterior con los que Nacin
Crisis de 1930,
contaba se redujeron considerablemenla expansin del
te, se decidi unificar los impuestos y
gasto pblico y
distribuir el 82,5% de los recursos de la
los potenciales
recaudacin para la Nacin y el resto a
riesgos de la dodistribuir entre las provincias. Ese 17,5%
ble imposicin.
de la distribucin secundaria se realizaba
de acuerdo a varios criterios: un 30% se
distribua de acuerdo a la poblacin, un
30% de acuerdo al gasto, un 30% de acuerdo a los recursos totales de la provincia (antes de la implementacin del sistema), y un
10% por partes iguales entre todas las provincias.
Este primer sistema de unificacin de impuestos y transferencia de recursos plante y reprodujo en los siguientes sistemas,
hasta hoy, la discusin y puja de la masa de fondos coparticipables entre los dos niveles de gobierno; su porcentaje y la creciente acumulacin de los fondos de la Nacin en desmedro de este
fondo a coparticipar asignando especificidad a tributos que por
naturaleza deberan ser coparticipables. Otro tema fundamental
de replanteos y propuestas es el criterio que se debera utilizar
para la distribucin entre las mismas provincias.
COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS. INSTRUMENTO...
207
La Ley N 23.548 sancionada en 1988, dos pactos federales

posteriores, compromisos federales y dems normas complementarias, son los que rigen nuestro actual sistema. Un sistema complejo en el cual la distribucin de los recursos entre la Nacin y las
provincias se da de acuerdo al poder de negociacin de las partes
interesadas; donde se permiten impuestos no coparticipados,
aumentando el poder discrecional de la Nacin en la administracin de los recursos pblicos, en el cual las provincias no tienen
incentivos para llevar una relacin equilibrada entre sus necesidades y sus capacidades fiscales. Un rgimen en el que se hace
difcil recordar el esquema de los impuestos coparticipables, y si
logramos recordarlos, la dificultad radica en recordar el porcentaje
de los mismos a coparticipar: en difinitiva, un rgimen incapaz de
lograr un esquema transparente de distribucin de recursos entre
la Nacin, las provincias y la Ciudad de
Buenos Aires, alejndonos del mandato
La cantidad de
Constitucional de distribuir en relacin
modificaciones
directa a las competencias, servicios
de la Ley 23.548
y funciones de cada una de ellas conhace muy complitemplando criterios objetivos de reparcado comprender
to; (la coparticipacin) ser equitativa,
la distribucin de
solidaria y dar prioridad al logro de un
impuestos entre la
grado equivalente de desarrollo, calidad
Nacin, las provinde vida e igualdad de oportunidades en
cias y la Ciudad de
todo el territorio nacional.3
Buenos Aires.
Artculo 75, Inc. 2 de la Constitucin Nacional.
208
La normativa que complementa y modifica la Ley N 23.548, adems de

las leyes especficas que regulan impuestos nacionales, es:
Ley N 25.049 modificatoria de la Ley N 23.548;
Decreto 705/2003 participacin de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires;
Pacto I (12-08-1992): acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos
provinciales;
Pacto II (12-08-1993): Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el
Crecimiento Ley N 24.699;
Ley N 25.235 Compromiso Federal del 6 de diciembre de 1999;
Ley N 25.400 Compromiso Federal para el Crecimiento y Disciplina
Fiscal del 17 de noviembre de 2000;
Acuerdo Nacin Provincia sobre Relacin Financiera y Bases de un
Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. Firmado el 27 de
febrero de 2002; y
Ley N 25.570 ratificacin del acuerdo Nacin Provincia del 27 de febrero de 2002.
BREVE ANLISIS DEL PRIMER CAPTULO DE LA LEY

N 23.548, REFERIDO ESPECFICAMENTE AL RGIMEN
TRANSITORIO DE DISTRIBUCIN4:
Ley 23.548
Captulo I
RGIMEN TRANSITORIO DE DISTRIBUCIN
ARTCULO 1. Establcese, a partir del 1 de enero de 1988,
el Rgimen Transitorio de Distribucin de Recursos Fiscales entre la Nacin y las provincias, conforme a las previsiones de la
presente ley.
En la Reforma Constitucional de
En la Constitucin
1994, el artculo 75 inciso 2 estableci
de 1994 se estacomo atribucin del Congreso de la
blece la necesidad
Nacin la sancin de una nueva ley de
de modificar el
coparticipacin federal de impuestos.
rgimen de coparLa Constitucin le da un carcter de
ticipacin federal
ley convenio, lo que implica que todas
de impuestos, pero
las provincias deben pronunciarse a
hasta hoy esto no
favor a travs de la aprobacin de sus
ha sucedido.
legislaturas provinciales.
La clusula transitoria sexta impone que el rgimen de coparticipacin y la reglamentacin del organismo fiscal federal, sean
establecidos antes de la finalizacin del ao 1996; afirmando que
la distribucin de competencias, servicios y funciones vigentes
a la sancin de la reforma del rgimen no podr modificarse sin
la aprobacin de la provincia interesada; como tampoco podr
modificarse, en desmedro de las provincias, la distribucin de
recursos vigente.
4
Cabe destacar que el rgimen transitorio es el vigente, llevando 22 aos de
aplicacin.
210
Desde entonces, a pesar de que la Coparticipacin Federal de

Impuestos tiene rango constitucional, seguimos a la espera de un
nuevo pacto fiscal integral entre la Nacin y las provincias que
garantice el desarrollo equitativo en todo el pas.
ARTICULO 2. La masa de fondos a distribuir estar integrada
por el producido de la recaudacin de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con las siguientes excepciones:
a. Derechos de importacin y exportacin previstos en el artculo 4 de la Constitucin Nacional;
b. Aquellos cuya distribucin, entre la Nacin y las provincias,
est prevista o se prevea en otros sistemas o regmenes especiales de coparticipacin;
c. Los impuestos y contribuciones nacionales con afectacin especfica a propsitos o destinos determinados, vigentes
al momento de la promulgacin de esta
ley, con su actual estructura, plazo de
La complejidad
vigencia y destino. Cumplido el objeto de
que encierra la
creacin de estos impuestos afectados, si
Ley N 23.548
los gravmenes continuaran en vigencia
y sus sucesivas
se incorporarn al sistema de distribucin
modificaciones
de esta ley;
ha llevado a que
se conozca su
d. Los impuestos y contribuciones
forma de disnacionales cuyo producido se afecte a
tribucin como
la realizacin de inversiones, servicios,
laberinto de la
obras y al fomento de actividades, que se
coparticipacin.
declaren de inters nacional por acuerdo
entre la Nacin y las provincias. Dicha
afectacin deber decidirse por ley del Congreso Nacional con
adhesin de las Legislaturas Provinciales y tendr duracin limitada. Cumplido el objeto de creacin de estos impuestos afectados,
si los gravmenes continuaran en vigencia se incorporarn al
sistema de distribucin de esta ley.
211
Asimismo considrense integrantes de la masa distribuible,

el producido de los impuestos, existentes o a crearse, que graven la transferencia o el consumo de combustibles, incluso el
establecido por la ley 17.597, en la medida en que su recaudacin exceda lo acreditado al Fondo de Combustibles creado por
dicha ley.
El actual rgimen se ha convertido en un mecanismo de coordinacin financiera muy cercano a un laberinto, ya que en las
modificaciones y normas complementarias a esta ley prim la
necesidad fiscal del Gobierno Nacional, interpretando las clusulas de distribucin de recursos entre los niveles de gobierno de
modo coyuntural.
En los siguientes cuadros se expondrn los impuestos nacionales y sus destinos, tanto los coparticipables, los no coparticipables y los que por naturaleza deberan serlo pero tienen una
asignacin especfica5:
IMPUESTOS COPARTICIPABLES Y PARTICIPACIN
DEL TOTAL DE LOS RECURSOS A DISTRIBUIR
Impuesto a las Ganancias: Ley N 20.628 (t.o. en 1997) y Ley N 26.078
En primer trmino se efecta una detraccin anual de $
580.000.000, que se destina a
$120.000.000 $20.000.000 anuales para $440.000.000 anuales al
anuales para refuerzo de la cuenta espe- conjunto de las provincias
ANSES
cial 550, Aportes del Tesoro para distribuir segn las
Nacional a las Provincias proporciones establecidas
en esta ley (incluyendo a
(ATN)
la Provincia de Tierra del
Fuego, Antrtida e Islas del
Atlntico Sur)
Luego de la detraccin se destina a
5
En el Anexo se presenta el esquema de distribucin de los principales recursos
tributarios.
212
20%
a 1 0 % , h a s t a 2 % a l M i - 4% a las Pro- 64% a copartiANSES
u n m o n t o d e nisterio del vincias, ex- cipacin entre
$ 6 5 0 . 0 0 0 . 0 0 0 Inter ior, en cepto la de la Nacin y las
anuales, a la concepto de Buenos Ai- Provincias
Prov. Bs. Aires. Apor tes del res
El excedente de Tesoro Naciodicho monto se nal (ATN)
distribuye entre el
resto de las provincias incluyendo T. del Fuego
Impuesto al Valor Agregado Ley N 23.966, art. 5, pto. 2 y Ley N
26.078
De la recaudacin del impuesto se detraen los reintegros a las exportaciones, luego el saldo se distribuye
11% al Rgimen Nacional de 89% a la coparticipacin entre la Nacin
Previsin Social, que a su vez y las Provincias
se distribuye
6,27% a las 93,73% a la
provincias y ANSES
a la Ciudad
Autnoma de
Buenos Aires
Impuestos internos Ley N 24.674
100% a la coparticipacin entre la Nacin y las Provincias
Impuesto a la transferencia de Inmuebles de Personas Fsicas y Sucesiones Indivisas Ley N 23.905, Ttulo VII
Gravamen de emergencia sobre Premios de Determinados Juegos de
Sorteo y Concursos Deportivos Ley N 20.630 y sus modificaciones,
Decreto N 668 /74
80,645% a coparticipacin 16,130% al Fondo especial 3,225% al Instientre la Nacin y las Pro- para Bibliotecas Populares tuto Nacional del
vincias
del Ministerio de Educacin Teatro
de la Nacin
Impuesto sobre el Capital de las Cooperativas Leyes N 23.427,
23.658, 23.760, 25.239 y 25.791
El producido por la aplicacin de la alcuota del 2% se destina
1% a coparticipacin entre la Nacin y las 1% al fondo para Educacin y
Provincias
Promocin Cooperativa.
213
Impuesto a la Ganancia Mnima Presunta Ley N 25.063, ttulo V

Como establece la Constitucin Nacional y el artculo 3 de la

ley, existen tributos que no se coparticipan sean por su naturaleza
o por tener asignacin especfica, estos son:
IMPUESTOS NO COPARTICIPADOS
Tasa de Estadstica Ley N 23.664, art. 1) modificada por ley N
23.697, art. 35)
100% se destina al Tesoro Nacional
Derechos de Importacin y Exportacin. Cdigo Aduanero Decreto
N 2275/94 Resolucin M. E. N 11/02 y sus modificatorias.
100% se destina al Tesoro Nacional
IMPUESTOS CON ASIGNACIN ESPECFICA

Impuestos sobre los combustibles Lquidos y Gas Natural
Ley N 23.966, Ttulo III, Cap. IV
Ley N 24.699, art. 2 y Ley N 26.087
El gravamen sobre las naftas, gasolina natural, solvente, aguarrs y a los
productos compuestos por una mezcla de hidrocarburos, en la medida que
califiquen como naftas de acerado a las especificaciones tcnicas de la
reglamentacin respectiva, se distribuye:
21% a ANSES El 79% restante
29% al tesoro na- 29% a las pro- 42% al Fondo Naciocional
vincias
nal de la Vivienda
El producido de impuestos que graven en forma especfica, el gasoil, diesel
oil, kerosene y el gas natural comprimido se destina a la ANSES
214
Impuestos a la Energa Elctrica

Ley N 23.681
El recargo el 6% sobre
el precio de venta de la
electricidad aplicada a
los consumidores finales
se destina al Fondo de la
Empresa Servicios Pblicos Sociedad del Estado
de la Provincia de Santa
Cruz
Ley N 24.065 art 70 y Ley N 26.078

El Fondo Nacional de la Energa Elctrica se
constituye con un recargo sobre las tarifas que
pagan los compradores del mercado mayorista
y se destina:
0,07% a remu- 19 , 8 6 % a l 79,44% al Fonnerar a la ener- Fondo Fidu- do Subsidiario
ga generada por ciario para el para compensistemas elicos Tr a n s p o r t e saciones regioque se vuelquen Elctrico Fe- nales de tarifas
a los mercados deral
a usuarios finamayoristas y/o
les y al Fondo
se destinen a la
para el Desarrollo Elctrico
presentacin de
del Interior
servicios
Impuesto sobre bienes personales
Ley N 23.966, Ttulo VI, art. 30 y Ley N 26.078
En forma mensual se detraen $ 250 mil para ser transferidas al Instituto
Nacional Central nico Coordinador de Ablacin e Implante (INCUCAI), el
resto se distribuye
93,73% segn Ley de Coparticipacin 6,27% entre las provincias y la CiuFederal, pero sin formar parte de los dad Autnoma de Buenos Aires
recursos coparticipables, por lo que
no sufren las detracciones del 15%
con destino a la seguridad social y
a la parte proporcional de los $ 45.8
millones mensuales que se distribuye
entre las provincias
Impuestos Internos Automotores Gasoleros
El total producido del impuesto se destina al financiamiento del Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones
Impuestos Internos Seguros
El total producido del impuesto sobre primas de los seguros que se contraten
se destina al Tesoro Nacional
Impuesto sobre los Videogramas Grabados
Ley N 17.741, modificada por la Ley N 24.377
100% al Fondo de Fomento Cinematogrfico
215
Fondo Especial del Tabaco - Ley N 19.800 y sus modificaciones

Los importes recaudados se destinan a subsidiar a los productores tabacaleros y otras actividades
Impuesto a los Pasajes Areos Ley N 19.574
El producido del impuesto sobre la venta o emisin de pasajes al exterior se
destina a la Secretara de Turismo
Impuestos a los servicios de radiodifusin
Ley N 22.285 y Decreto N 1522/01, y sus modificaciones1
27% al Comit Fe- 40% al Inst. Nac. 13% al Institu- 20% al Tesoro Naderal de Radiodi- de Cine y Artes to Nacional del cional (por leyes de
fusin
Audiovisuales
Teatro
presupuesto)
Rgimen Simplificado para pequeos contribuyentes (Monotributo)
Ley N 26.545
Impositiva
Previsional
70% a ANSES
30% a las provincias, 100% a ANSES
de acuerdo a distribucin secundaria
prevista por la ley de
Coparticipacin
Adicional de emergencia sobre cigarrillos. Leyes 24.625 y 26.545
100% ANSES
Impuesto a los Crditos y Dbitos en Cuenta Corriente Bancaria
Ley N 25.413 y modificatorias
El 70% se destina al Tesoro Nacional El 30% se distribuye segn la ley de
y lo administra el PEN con destino a coparticipacin
la atencin de los gastos que ocasione la emergencia pblica declarada
por Ley N 25.561
Impuesto sobre el Gas Oil y el Gas Licuado para Uso Automotor
Leyes N 26.028 y N 26.454
La alcuota del impuesto del 22% ser afectada:
El 20,20% en forma exclusiva y es- El 1,80% de la alcuota para compenpecfica al fideicomiso que conforma saciones tarifarias al sistema de serviel Sistema de Infraestructura del cios pblicos de transporte automotor
Transporte (SIT)
de pasajeros de reas urbanas y suburbanas bajo jurisdiccin municipal y
provincial, con excepcin de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y el rea
metropolitana de Buenos Aires
216
Recargo sobre el Gas Natural y el Gas Licuado de Petrleo

Ley N 25.565, art. 75
Destinado al fondo fiduciario para subsidios de consumos residenciales de
gas, con el objeto de financiar: a) las compensaciones tarifarias para la regin Patagnica, departamento Malarge de la provincia de Mendoza y de
la regin conocida como Puna, que las distribuidoras o subdistribuidoras
zonales de gas natural y gas licuado de petrleo de uso domiciliario, debern
percibir por la aplicacin de tarifas diferenciales a los consumos residencias,
y b) la venta de cilindros, garrafas o gas licuado de petrleo, gas propano
comercializado a granel y otros, en las provincias ubicadas en la Regin Patagnica, departamento Malarge de la provincia de Mendoza y de la regin
conocida como Puna.
Impuesto sobre la transferencia o importacin de naftas y gas natural
destinado a GNC Ley N 26.181
El producido del impuesto integrar el Fideicomiso de Infraestructura Hdrica
y tiene afectacin especfica al desarrollo de proyectos, obras, mantenimiento
y servicios de infraestructura hdrica, de recuperacin de tierras productivas,
de control y mitigacin de inundaciones y de proteccin de infraestructura
vial y ferroviaria.
1
Si bien este impuesto y su distribucin debera ser la que dispone la nueva Ley
N 26.522 de Servicios de Comunicacin Audiovisual en su artculo 97, la misma no
se encontraba operativa al momento de la redaccin de este artculo.
FUENTE: DIRECCIN NACIONAL DE INVESTIGACIONES Y ANLISIS

FISCAL SUBSECRETARIA DE INGRESOS PBLICOS SECRETARIA
DE HACIENDA MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS PUBLICAS
PRESIDENCIA DE LA NACIN
ARTICULO 3. El monto total recaudado por los gravmenes

a que se refiere la presente ley se distribuir de la siguiente forma:
a. El cuarenta y dos con treinta y cuatro centsimos por ciento
(42,34%) en forma automtica a la Nacin;
b. El cincuenta y cuatro con sesenta y seis por ciento (54,66%)
en forma automtica al conjunto de provincias adheridas;
c. El dos por ciento (2%) en forma automtica para el recupero del nivel relativo de las siguientes provincias: Buenos Aires
217
1,5701%, Chubut 0,1433%, Neuqun 0,1433% y Santa Cruz

0,1433%
d. El uno por ciento (1%) para el Fondo de Aportes del Tesoro
Nacional de las provincias.
En 1992, esta distribucin fue modificada en su primer nivel:
las provincias cedieron ante las necesidades fiscales de la Nacin, afectando de la Masa Coparticipable Bruta un 15% para el
Tesoro Nacional, con el fin atender el pago de las obligaciones
previsionales nacionales (ANSES).
Esta cesin fue recompensada con el Fondo Compensador
de Desequilibrios Fiscales Provinciales: de la Masa Coparticipable
Bruta tambin se retraeran un monto fijo de $ 549,6 millones para
ser distribuidos entre las provincias, asignando un monto de forma
discrecional para cada una de ellas, que se han mantenido invariables hasta el da de hoy.
PROVINCIAS
Chubut, Santa Cruz y Tierra del
Fuego
La Pampa, Neuqun, Ro Negro
y Salta
Catamarca, Formosa, Jujuy, La
Rioja, Mendoza, Misiones, San
Juan, San Luis, Santiago del Estero, Tucumn
Entre Ros
Crdoba y Santa Fe
IMPORTE QUE RECIBEN POR FONDO COMPENSADOR DE DESEQUILIBRIOS FISCALES PROVINCIALES

$ 3.000.000 cada una
$ 2.500.000 cada una
$ 2.200.000 cada una

$1.800.000
$ 500.000 cada una
Luego de retrado este fondo, la Masa Coparticipable Neta queda distribuida de acuerdo a lo que se establece en el Grfico 1.
ARTICULO 4. La distribucin del monto que resulte por aplicacin del Artculo 3, inciso b) se efectuar entre las provincias
adheridas de acuerdo con los siguientes porcentajes:
218
Grfico 1
Fondo ATN; 1%
CABA; 1,40%
Distribucin
primaria a
provincias ;
57,36%
Fondo ATN
CABA
TESORO
NACIONAL;
40,24%
TESORO NACIONAL
Distribucin primaria a provincias
Fuente: EGES
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja 2.15%
19,93%
2,86%
9,22%
3,86%
5,18%
1,38%
5,07%
3,78%
2,95%
1,95%
2,15%
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago de Estero
Tucumn
4,33%
3,43%
1,54%
2,62%
3,98%
3,51%
2,37%
1,38%
9,28%
4,29%
4,94%
FUENTE: EGES
De la distribucin primaria del 57,36% de la Masa Coparticipable

Neta para las provincias, se retran 1.284,2 millones anuales por
Transferencia de Servicios produciendo as el fondo para la distribucin secundaria: los porcentajes establecidos en el artculo 4 son
los que fueron fijados al momento de la sancin de la ley, careciendo
de criterios claros. Cul fue la ecuacin que dio como resultado
219
estos coeficientes? En la prctica la variable decisiva fue el poder

de negociacin de cada gobernador al momento de la sancin de
esta ley.
ARTICULO 5. El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a

las Provincias, creado por el inciso d) del artculo 3 de la presente ley se destinar a atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros de los gobiernos provinciales y ser previsto
presupuestariamente en jurisdiccin del Ministerio del Interior,
quien ser el encargado de su asignacin.
El Ministerio del Interior informar trimestralmente a las provincias sobre la distribucin de los fondos, indicando los criterios
seguidos para la asignacin. El Poder Ejecutivo Nacional no podr
girar suma alguna que supere el monto resultante de la aplicacin
del inciso d) del artculo 3 en forma adicional a las distribuciones de fondos regidos por esta ley salvo las previstas por otros
regmenes especiales o crditos especficos del presupuesto de
gastos de administracin de la Nacin.
Para la aplicacin de este fondo, vuelve a ser necesario hacer
referencia al poder de negociacin de cada gobernador y los intereses coyunturales que implican su relacin con la Nacin.
Con la recaudacin centralizada y el gasto descentralizado,
es inevitable que exista un sistema de transferencias adicionales
de fondos (adems de los ATN) a las
provincias. El problema grave radica
La implementacin
en que stas no estn sujetas a norde una nueva formas objetivas que determinen cul
ma de reparto de
debe ser esta distribucin. No existen
los tributos nareglas, sino decisiones discrecionales
cionales permitir
que debilitan seriamente la autonoma
eliminar la discrede los gobiernos provinciales.
cionalidad en el
ARTICULO 6. El Banco de la Nacin Argentina, transferir automtica-
reparto de fondos
a las provincias.
220
mente a cada provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional

a las Provincias, el monto de recaudacin que les corresponda, de
acuerdo a los porcentajes establecidos en la presente ley.
Dicha transferencia ser diaria y el Banco de la Nacin Argentina no percibir retribucin de ninguna especie por los servicios
que preste conforme a esta ley.
Los fondos que el Banco de la Nacin Argentina transfiere
diaria y automticamente a las provincias provienen de la recaudacin de los impuestos coparticipables con los porcentajes
establecidos por la ley. Lo que tambin se transfiere automtica
y diariamente son los fondos de aquellos impuestos que teniendo
asignacin especfica (o sea, no formando parte de la masa coparticipable) distribuyen una porcin de los mismos de acuerdo a
la ley de coparticipacin. Un ejemplo es el Impuesto sobre Bienes
Personales: siendo un impuesto con asignacin especfica, distribuye el 93,73% segn la ley de coparticipacin, pero sin formar
parte de los recursos coparticipables, por lo que no sufren las
detracciones de la masa bruta.
Esta automaticidad en la transferencia de los fondos, es establecida tambin en la Constitucin Nacional () Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias,
instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones,
garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos ().6
El Artculo 7 de
la Ley N 23.548
es quizs el ms
ARTICULO 7. El monto a distribuir
complejo de
a las provincias, no podr ser inferior al
interpretar, en
treinta y cuatro por ciento (34%) de la
virtud de las amrecaudacin de los recursos tributarios
bigedades que
encierra.
6
221
nacionales de la Administracin Central, tengan o no el carcter

de distribuibles por esta ley.
Este artculo resume la complejidad del sistema. A primera
vista el clculo del 34% pareciera no tener complicacin: si quisiramos comprobarlo, sumaramos todos los ingresos y le aplicaramos el porcentaje: si lo girado a las provincias fuese inferior
al 34%, el laberinto se estara devorando los recursos que por ley
les corresponde.
Pero analicemos el artculo por partes:
El monto a distribuir a las provincias: El art. 2 de la ley
23.548 dispone la masa de fondos a distribuir por el producido
de la recaudacin de todos los impuestos nacionales, con la
excepcin de los derechos de exportacin e importacin y los
impuestos con asignacin especfica. Sin embargo las provincias
se financian no slo con recursos de la coparticipacin, sino con
asignaciones especficas de otros impuestos, como ser el 14% de
Ganancias o la mayor parte de Bienes Personales, entre otros.
En trminos generales se puede hablar que cerca del 80% de
los recursos tributarios de origen nacional que se transfieren a
las provincias forman parte de la masa coparticipable (incluyendo CFI, Ley de Financiamiento Educativo y la Transferencia de
Servicios de la Ley N 24.049). Debido a esto hay que determinar
qu monto a distribuir a las provincias se considera, si el total de
recursos girados o lo previsto en trminos de coparticipacin (el
80% mencionado).
Lo girado a las provincias por
asignacin especfica suele (en su
La Administracin
gran mayora) respetar los porcentajes
Central abarca el
de coparticipacin. Es decir, recursos
Poder Ejecutivo, el
coparticipados por un lado y recursos
Poder Legislativo, el
coparticipados ms los recursos de
Poder Judicial y el
impuestos con asignacin especfica
Ministerio Pblico.
hacia las provincias.
222
de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la Administracin

Central: En este caso no hay que confundir
la Administracin Nacional con la Administracin Central. La primera abarca a la
segunda, comprendiendo tambin a los
Organismos Descentralizados, entre los que
se incluye a las Instituciones de la Seguridad Social (ANSES). Por este motivo no se deben considerar los
recursos tributarios de la seguridad social como as tampoco los
correspondientes al Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
(INTA), la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario
(ONCCA), etc. dado que son organismos descentralizados. Esto
puede llevar a una dificultad, dado que generalmente se presenta
la informacin de recursos de la Administracin Nacional, y no de
la Administracin Central.
Por otro lado, la Ley de Administracin Financiera N 24.156,
donde se definen claramente estos trminos data de 1992, cuatro
aos despus de la norma de coparticipacin. Sin embargo la
anterior legislacin de fines 1956 que regulaba estos aspectos, la
Ley de Contabilidad y Organizacin del Tribunal de Cuentas de
la Nacin y Contadura General distingue las entidades descentralizadas, por lo que se puede aceptar que la distincin ya era
habitual.
No debe confundirse la administracin
nacional con
la administracin central.
tengan o no el carcter de distribuibles por esta ley: Este

punto es engaoso. En primera instancia abarca a toda la masa
de fondos, incluidos los que explcitamente se excluyen en el art.
2 de la misma ley (es decir, derechos sobre el comercio exterior,
impuestos con asignacin especfica, etc.).
Es decir, de $100 que recauda la Nacin, $34 como mnimo
debera ir a las provincias. Alternativamente se podran excluir los
recursos por aportes y contribuciones, dado que no forman parte
223
de la Administracin Central. Por ejemEn el sistema de

plo, excluyendo de los $100 unos $24
coparticipacin
al ANSES (en 2009 el 24% del total de
federal de impuesrecursos tributarios tuvo ese destino),
tos se establece
por lo que contaramos con $76 como
la coparticipacin
total ($100-$24=$76), de aqu, el 34%
primaria y la sedebera distribuirse como piso a las
cundaria.
provincias, es decir, alrededor de $26.
Sin embargo en este punto se halla
la mayor complejidad, la ley establece: 34% de la recaudacin de
los recursos tributarios nacionales de la Administracin Central,
o sea, 34% de los recursos propios de la Administracin Central,
no del total de recursos. La Ley de Administracin Financiera (N
24.156), dispone en su art. 21 lo siguiente:
Art. 21. Para la administracin central se considerarn como
recursos del ejercicio todos aquellos que se prevn recaudar
durante el periodo en cualquier organismo, oficina o agencia autorizadas a percibirlos en nombre de la administracin central ()
No se incluirn en el presupuesto de recursos, los montos que
correspondan a la coparticipacin de impuestos nacionales.
Es decir, no hay que manejarse con la recaudacin total menos los recursos de la seguridad social, sino solamente con los
recursos tributarios de la administracin central excluyendo lo que
se coparticipa. Si por ejemplo de la distribucin vigente resulta
que $20 irn a las provincias por coparticipacin, es menester
restar: $100-$24 (ANSES) $20 (Copa) =$56 y eventualmente
sobre ese total aplicar el 34%.
Cuando se estimaron los recursos de la Administracin Central para 2009 se obtuvieron alrededor de $115.000 millones,
mientras que la masa coparticipable distribuida a las provincias
fue de $60.291 millones: el ratio super el 50%. Desde esta interpretacin de la norma, mediante la coparticipacin ms las
leyes especiales (los impuestos con asignacin especfica), se
destinaron $75.569 millones a las provincias, lo que determinara
un porcentaje aun mayor.
224
Algunas consideraciones sobre la ley de coparticipacin

en la actualidad
El actual rgimen de coparticipacin,
luego de las leyes y pactos sancionados
en las dos ltimas dcadas, es apenas
un plido reflejo de lo que fue la Ley de
Coparticipacin de 1988. Claro est que
estas leyes y pactos, e incluso la ley vigente, son la cristalizacin de relaciones
de fuerza que prevalecan en un momento
dado, es decir, son resultado de pujas
polticas y complejas negociaciones. En
otras palabras, el actual sistema de reparto de recursos entre la
Nacin, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires no conlleva
una lgica en su distribucin o criterios objetivos de reparto, sino
ms bien responde, por un lado a la necesidad fiscal del Gobierno
Nacional, y por otro lado, al poder que hayan tenido las provincias
para imponer sus propias necesidades.
Vale remarcar que la ley de coparticipacin, con sus remiendos, termina beneficiando a algunos distritos provinciales y perjudicando a otros. Incluso, perjudica mucho a las provincias ms
pobladas y da como resultado situaciones sumamente arbitrarias
como, por ejemplo, que algunas provincias con similar contexto
social en el norte argentino reciban mucho ms que otras en igual
o peor situacin.
Otra caracterstica del sistema es la falta de informacin, que
es el resultado de la complejidad del sistema y la ausencia de
reglas de juego claras para los actores. Es decir, a partir de la
Ley 23.548 se han ido sucediendo una serie de pactos y acuerdos fiscales especialmente en los marcos de 1988 de crisis del
pas, que han modificado sustancialmente la ley, aumentando las
transferencias y compensaciones bilaterales desde Nacin hacia
las provincias. La particularidad de estos pactos es que no se
debati la ley de fondo, debido al costo que traa aparejado poner
La Ley N 23.548
obedece a las relaciones de fuerzas que existan
en 1988, las que
desde entonces
han cambiado.
225
en discusin una ley que necesitaba el acuerdo de los 24 distritos

y de la Nacin, sino que las negociaciones fueron particulares. De
ms est decir que esta situacin dio como resultado un sistema
mucho ms complejo y mucho menos equitativo.
Cuando hablamos de capacidad de las
Los 22 aos
provincias para recaudar impuestos propios,
de
existencia
no se puede dejar de lado una cuestin funde
un
rgimen
damental: mientras el peso de los impuestos
transitorio solo
provinciales sobre el PBI se mantiene en un
se explican por
porcentaje mnimo, la administracin nacioel carcter de
nal en las ltimas dcadas ha ido elevando
Ley Convenio
la presin fiscal, aumentando fuertemente
que tiene la
sus recursos (se destacan el aumento verCoparticipacin
tiginoso de los derechos de importacin y
Federal de Imexportacin y la creacin de impuestos con
puestos.
asignacin especfica, como el impuesto
al cheque). Dado este estado de situacin,
vale la pena no entrar en una lectura simplista al creer que la
nacin oprime a las provincias y a estas no les queda otra opcin
que perder autonoma tributaria (Ver Grfico 2).
El poder de veto de las provincias
La Reforma Constitucional del ao 1994 establece la necesidad de sancionar una nueva ley de coparticipacin, bajo la forma
de Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin
y las provincias7, con la aprobacin de la mayora absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cmara.
226
Grfico 2
100%
80%
60%
40%
20%
BU
C
E .A
N .B
O
C S .A
AT A .
AM IR
E
C AR S
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A
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D U RO
E M
L
FU N
EG
O
0%
Ingresos Corrientes - Provincias

Ingresos Corrientes - Nacin
Fuente: EGES
Este es el primer punto en el cual nos gustara detenernos: la

ley convenio. Lo que se conoce como la regla del dictador plantea que cunto ms inclusiva sea una regla, naturalmente ms
difcil ser el llegar a un acuerdo. En cambio si el que toma las
decisiones es uno solo se minimiza el costo de toma de decisiones pero aumenta el riesgo de encontrar resistencias a la misma,
a causa del bajo consenso en torno a esta decisin.
Si nos centramos en la ley de coparticipacin: cmo podramos definirnos ante esta situacin? Es decir, deberamos
movernos hacia reglas ms o menos inclusivas? En este caso,
dada la especial trascendencia de esta norma, lo que se busca
es minimizar el costo externo incluyendo a un nmero mayor de
actores. Esto tambin explica por qu, en nuestra Constitucin,
existen distintas mayoras (mayora absoluta de los miembros
presentes de ambas Cmaras del Congreso, mayora absoluta de
227
la totalidad de los miembros, mayoras especiales, unanimidad):

cunta mayor relevancia tenga un tema, mayor ser la cantidad
de actores que se necesitar incorporar.
Como se dijo con anterioridad, la ley de coparticipacin es
fundamental, por lo que requiere de la aprobacin de todas las
jurisdicciones que conforman la Repblica Argentina. En otras
palabras, todas y cada una de las veinticuatro jurisdicciones tiene poder de veto, lo cual vuelve sumamente compleja la sancin
de una nueva ley que regule criterios de reparto entre la Nacin,
las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. De hecho, esta condicin de acuerdos entre la Nacin y las provincias da lugar al
mantenimiento del statu quo, ya que aquellas provincias que en
la actualidad se encuentran favorecidas con el rgimen de reparto
de recursos, pueden apelar al veto para mantener su situacin de
privilegio.
Federalismo
Nuestra Constitucin adopta un rgimen de gobierno federal.8 El federalismo se
basa en un gobierno dividido verticalmente, en donde las instituciones centrales y
nocentrales coordinan mecanismos para
ejercer el poder. Por lo tanto, La coordinacin federal requiere un difcil equilibrio
de autogobierno y gobierno compartido,
autonoma y proyecto comn, y ambos momentos resultan igualmente irrenunciables
(Benton, 2003).
A diferencia de lo que comnmente se
cree, partimos del supuesto que las provincias en nuestro pas tienen un fuerte peso e
influencia en el gobierno central. Esto pue8
Artculo 1 de la Constitucin Nacional.
Otra de las
claves sobre la
dificultad de
modificar el esquema vigente
de coparticipacin reside
en la sobrerrepresentacin
que existe en
el Congreso
de los distritos
con escasa poblacin.
228
En la literatura
de Ciencias Sociales se conoce el fenmeno
de la representacin asimtrica en el Poder
Legislativo con
el concepto de
Malaporcionamiento.
de evidenciarse en los fuertes liderazgos de

los gobernadores provinciales, o bien en la
forma en que las elecciones provinciales repercuten en las nacionales.9 En este apartado nos parece esencial abordar la cuestin
del federalismo y sus consecuencias en el
Congreso de la Nacin, teniendo siempre
como horizonte cmo podra ser el tratamiento de una nueva ley de coparticipacin
en el seno del poder legislativo.
En primer lugar, en ambas Cmaras del
Congreso existe una desproporcionalidad
territorial caracterstica de los gobiernos
federales. Entendemos la desproporcionalidad territorial como
() la discrepancia entre el porcentaje de asientos legislativos y
el porcentaje de poblacin de las distintas unidades geogrficas
(Samuels y Zinder, 2001: p. 26). En este caso, cabe decirlo, el
voto de un ciudadano puede valer ms que el de otro de acuerdo al distrito en el que viva y vote. En el Senado, la cmara que
representa a los distritos provinciales, la desproporcionalidad territorial es claramente visible, habida cuenta de que existen tres
representantes por cada jurisdiccin, dando como resultado una
sobrerrepresentacin de los distritos menos poblados. Tambin
se evidencia la desproporcionalidad en la Cmara de Diputados:
a pesar de que su esencia es representar a los ciudadanos, lo
cierto es que existe un piso mnimo de cinco diputados por regin.
Esto beneficia a determinadas jurisdicciones que no cuentan con
los habitantes necesarios para lograr cinco diputados (Tierra del
Fuego, La Rioja, Santa Cruz, Chubut, entre otras), generando
una desproporcionalidad territorial tambin en esta Cmara. En
el caso de la coparticipacin, adems de contar con una sobrerrepresentacin de algunas provincias en el Poder Legislativo,
el peso de las mismas es muchsimo mayor, ya que se necesita
9
Para ms informacin ver Benton (2003): Presidentes fuertes, provincias poderosas y El federalismo electoral argentino, de Calvo y Abal Medina (2001)
229
contar con la aprobacin de todas las jurisdicciones, trasladando

el poder de decisin a un nivel subnacional.
En este mismo sentido, podemos observar una correlacin
positiva existente entre transferencias de recursos por habitante
y la cantidad de diputados cada 100.000 habitantes. Este hecho
pone de manifiesto que los legisladores de las provincias de menor poblacin, debido a que pertenecen a distritos sobrerrepresentados, pueden hacer valer su voto por encima de la proporcin
de poblacin que representan. El resultado en ese caso, es un
beneficio por habitante superior al que obtienen las provincias
ms grandes.
Por otra parte, cuando hablamos de federalismo en nuestro
pas, es importante remarcar que la Argentina es un pas sumamente desigual, ya que las jurisdicciones provinciales se caracterizan por una fuerte desigualdad estructural en sus recursos. La
coparticipacin, con su reparto arbitrario, es la primera causa de
estas desigualdades, a la cual se suman los diversos grados de
autonoma que pueden tener las provincias basado en su capacidad de recaudacin de recursos propios.
Descentralizacin de servicios y
centralizacin en el cobro de tributos
En el proceso de reformas en Argentina
en la dcada del noventa (privatizaciones,
desregulacin, liberalizacin de tasas de
inters, de la entrada de inversiones extranjeras directas y del comercio internacional, polticas pblicas focalizadas, etc.) la
provisin de servicios bsicos como la educacin, la salud pblica, la infraestructura,
la justicia y la seguridad, ha tendido hacia
la descentralizacin. La descentralizacin
de servicios tiene algunas cuestiones que
es necesario atender. En primer lugar, es
Nuestro Federalismo
encierra una
paradoja fundamental: los
servicios, en la
mayora de los
casos, se encuentran descentralizados,
pero la recaudacin que permita atender a
los mismos es
centralizada.
230
incoherente con la forma en que se recaudan y distribuyen los

recursos. En consecuencia, se produce un desequilibrio entre los
recursos y los gastos provinciales que es compensado por los
giros del rgimen de coparticipacin y por otras transferencias
nacionales.
Por otra parte, la descentralizacin de servicios, que tienen
un alto impacto sobre la equidad social, fragmenta a la sociedad
y pone a los ciudadanos de los distritos ms pobres en una situacin mucho ms desventajosa que aquellos que viven en distritos
ms ricos, al mismo tiempo que evita que exista una estrategia
colectiva de acceso a polticas pblicas.
Dado que los territorios provinciales poseen diferentes capacidades para hacerse cargo de estos servicios estratgicos, la
mejora de los mismos demandar inevitablemente polticas de
coordinacin y compensacin de diferencias desde los gobiernos
centrales. Probablemente, el debate de fondo gira en torno a las
reformas necesarias en polticas pblicas y al esquema de intervencin pblica para el futuro. Es decir, cul ser la responsabilidad de la Nacin y de las provincias en el futuro de las polticas
pblicas.
Si bien, como se afirm con anterioridad, la Nacin argentina
adopta la forma de gobierno federal, el gobierno central es quien
concentra los recursos del rgimen tributario argentino y lo reparte
a las provincias. Por lo tanto, la descentralizacin de los servicios
estratgicos como la salud o la educacin,
y la centralizacin en la recaudacin de los
El fenmeno
tributos por parte del gobierno nacional,
de recaudacin
traen como consecuencia que el pas opere
central y probajo una organizacin institucional que no
visin de serviresponde ni a un rgimen federal, ni a un
cios descentrargimen unitario. Incluso, un resultado no
lizados hace de
deseado dentro de esta organizacin es
nuestro federaque las provincias con fuerte dependencia
lismo un sistedel gobierno central realizan gastos que no
ma hbrido.
tienen relacin con sus recursos, provocan-
231
do desincentivos para controlar el gasto pblico, sucesivos dficits

fiscales y un alto grado de endeudamiento.
Asimismo, otro problema que esto trae aparejado es que la
poblacin de estas provincias no puede ejercer el control ya que
la falta de informacin o las complejidades del sistema hacen
poco posible el reclamo. Por otra parte, el actual sistema de coparticipacin da como resultado que los contribuyentes no puedan
asociar los tributos que pagan con los gastos que se realizan en
sus distritos para la provisin de servicios.
La cuestin fiscal
El rgimen de coparticipacin no puede separarse de una
cuestin mucho ms amplia, pero que lo involucra: la cuestin
fiscal federal, uno de los problemas estructurales claves del sistema fiscal argentino. Lo cierto es que, aproximadamente hasta
la dcada del `60, exista en nuestro pas un sistema tributario
que mostraba una alta presin fiscal y un importante nivel de
progresividad. La regresin en el sector fiscal actual implica la
deformacin del sistema de coparticipacin vigente.
De hecho, si bien la presin fiscal ha aumentado en los ltimos aos, no ha podido recobrar el nivel de progresividad caracterstico del sistema tributario de mediados de siglo, ya que lo hizo
a partir de un rgimen donde el IVA (Impuesto al Valor Agregado)
tiene un peso importantsimo y los impuestos progresivos estn
reducidos.
Por lo tanto, la coparticipacin de
Un debate serio
impuestos no puede tratarse indepensobre
la copartidientemente de cuestiones tales como la
cipacin implica
coordinacin financiera, la asignacin de
la redefinicin
responsabilidades de gasto, la definicin
de las estrucsobre una poltica fiscal progresiva, etc.;
turas
de recauen suma, de las instituciones fiscales dedacin
fiscal en
finidas ampliamente.
Argentina.
232
Sistema previsional
El financiamiento del sistema de seguridad social es un ltimo
problema que no puede dejarse de lado por su fuerte impacto social y econmico. Este es un tema sumamente complejo, ya que,
luego del segundo Pacto Fiscal, en 1993, se les dio la posibilidad
a las provincias de transferir sus cajas de jubilacin deficitarias al
Sistema Nacional de Seguridad Social.10 Este dficit sobre la Seguridad Social provoc que se recurra al financiamiento por medio
del 15% de la masa coparticipable bruta, 11% de recaudacin del
IVA, $580 millones de Impuesto a las Ganancias. En este sentido,
se crea el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones con la
Ley N 24.241 y los empleados pblicos de las provincias que
transfieran sus cajas pasan a regirse por ella.11
Teniendo en cuenta esta situacin, deber ser un tema de debate en una nueva
Una nueva ley
ley de coparticipacin la seguridad social,
de coparticiya que desde el gobierno nacional se giran
pacin debe
recursos a las provincias que s transfirieron
cerrar la ambisus cajas, mientras que aquellas que no lo
gedad que se
hicieron se autofinancian. Incluso, existe
establece en el
una especie de coparticipacin entre las
sistema de seprovincias cuyas cajas han sido transferidas
guridad social
y la Nacin, ya que el sistema se financia
argentino.
con impuestos. Esto genera una situacin
injusta, habida cuenta que las provincias
que no transfirieron sus cajas estn financiando las propias y las
transferidas al Estado, con los impuestos que se destinan a la
seguridad social en todo el pas.
10
Provincias transferidas al rgimen nacional: Salta, Jujuy, Tucumn, Catamarca,
La Rioja, San Luis, Mendoza, San Juan, Santiago del Estero, Ro Negro.
Provincias asistidas: Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba, La Pampa, Chaco, Formosa, Corrientes, Entre Ros, Misiones, Santa Cruz.
11
En la actualidad rige la Ley 26.425, que dispone la unificacin del Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un nico rgimen previsional pblico, el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).
233
Por ltimo, no hay que dejar de lado que, el hecho de que

el 54% de la poblacin econmicamente activa (la integran las
personas que tienen una ocupacin o que sin tenerla la estn
buscando activamente. Est compuesta por la poblacin ocupada ms la poblacin desocupada) no aporte a la jubilacin pero
mantenga el sistema por medio de sus impuestos y en especial
del IVA, de lugar a una situacin sumamente regresiva.
El Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal
La Ley de Responsabilidad Fiscal12 N 25.917 fue sancionada
en 2004 y establece pautas de transparencia y gestin pblica;
gasto pblico; ingresos pblicos; equilibrio financiero; endeudamiento; Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal; y sanciones
por incumplimiento al mismo. Es quizs el ltimo gran intento para
incorporar racionalidad y orden a la relacin fiscal Nacin-provincias y Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
El tratamiento de esta Ley se fund en un acuerdo con varios
gobernadores que tena como objetivo fijar las reglas del juego
de la ejecucin del gasto; ante la posibilidad de reformar la Ley
de Coparticipacin Federal de Impuestos. En otras palabras,
fue creada como una especie de enmienda para apaciguar los
reclamos de controles del gasto y del endeudamiento de los gobernadores y del
La Ley de ResPresidente exigidos desde el Fondo Moponsabilidad
netario Internacional (FMI). En la actualiFiscal es un medad hay 22 distritos adheridos, menos La
canismo
que fija
Pampa y San Lus, que no han ingresado
las
pautas
de
al rgimen.
comportamiento
Esta ley establece la pauta de cuende gasto de las
tas provinciales ordenadas para acceder
provincias.
a financiamiento desde la Nacin. As,
12
Otros pases cuentan con leyes de responsabilidad fiscal, como Brasil, Nueva
Zelanda y los pases miembros de la Unin Europea.
234
los llamados Programas de Asistencia Financiera (PAF) se implementan a travs del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial
(FFDP), segn lo dispuesto en el Art. 26 de la Ley N 25.917. En el
mencionado artculo se establece que el Gobierno nacional puede
implementar programas vinculados con la deuda de aquellas jurisdicciones que no cuenten con el financiamiento correspondiente,
siempre que observen pautas de comportamiento fiscal y financiero compatibles con la Ley de Responsabilidad Fiscal. A su vez
estos programas (los PAF) se instrumentarn a travs de acuerdos
bilaterales. La creacin del FFDP y la implementacin de los PAF
sustituyen al Programa de Financiamiento Ordenado (PFO) que
rigi en 2002, 2003 y 2004.
La intencin de la ley es buena y recorri sus primeros aos
sin grandes alteraciones, ms all de algunos casos puntuales
en relacin a deudas de algunas provincias. No obstante, a fines
de 2009 se advirti que la norma no cumpla con los objetivos, ya
que el impacto de la crisis financiera internacional (que provoc
una cada de las exportaciones ante los ajustes de gasto que
imprimieron la mayora de los pases del mundo) y desastres climticos puntuales (sequas e inundaciones en diferentes regiones
del pas) hacan imposible para los distritos adheridos cumplir con
las metas fiscales establecidas en la norma; y por otro lado, necesaria la emisin de deuda por parte de algunas provincias para
sostener los gastos de sus respectivas
La historia de
administraciones, evitando as tener que
las leyes de
recurrir a la emisin de cuasimonedas.
coparticipacin
De esta manera, se sancion la Ley N
en nuestro pas
26.530 que establece excepciones puntuay los pactos feles a la norma. Bsicamente se suspenden
derales previos
por dos aos los topes de gasto y endeunos muestra
damiento para las provincias y se permite
que todos ellos
una mayor flexibilidad para poder trasladar
han sido prorecursos destinados a gastos de capital
ductos de crisis
(obras de infraestructura e inversiones)
econmicas.
hacia el rubro de gastos corrientes.
235
Conclusiones: propuestas para una nueva ley de

Coparticipacin Federal de Impuestos
Como conclusin a este trabajo, nos
Un esquema
permitimos realizar algunas propuestas. Por
inteligente
para
supuesto, son sugerencias sobre las cuales
una
nueva
ley
se ha escrito y argumentado, aunque se
de coparticipahan logrado pocos avances en la realidad.
cin federal de
En primer lugar, sostenemos que es
impuestos debe
muchsimo ms probable llevar a cabo una
incluir critecorreccin de la coparticipacin secundarios dinmicos,
ria en el contexto de un ciclo econmico
principalmente
ascendente, ya que el excedente de recurrespecto del
sos permite financiar las correcciones de
crecimiento polos coeficientes secundarios que tendran
blacional en los
que ceder algunas provincias. No obstante,
distritos.
el marco normativo sobre coparticipacin,
tanto la Ley N 23.548 como sus modificatorias, se sancionaron en tiempos de crisis. Usualmente las crisis
terminan en resultados que no son los racionales de mediano y
largo plazo, siendo el resultado de las correlaciones de fuerzas
en estos momentos dados.
Por otra parte, al revisar la historia, parece fundamental partir
desde la idea de la necesidad de un marco legal duradero, pero a
la vez flexible para poder adaptarse a situaciones cambiantes. El
ejemplo ms cabal de esto lo presenta la Ley de Responsabilidad
Fiscal, sancionado en un perodo econmico muy bueno, pero
que no permita a los distritos adheridos mrgenes de maniobra
para contextos de crisis.
En los ltimos aos las propuestas de reforma del presente marco
normativo han variado desde una extrema descentralizacin, que hara
desaparecer el rgimen de coparticipacin federal, a una centralizacin an ms pronunciada; o bien un punto medio sugiere una gradual
pero fuerte descentralizacin sin dejar de lado el rol redistribuidor del
rgimen de coparticipacin, adems de impulsar modos de cogestin
236
tributaria entre las provincias, la Ciudad de

Buenos Aires y la administracin nacional
(Gaggero, 2004).
Un punto neurlgico en este sistema
de coparticipacin es, como se plante
con anterioridad, la postura que se va
a tomar con respecto a las responsabilidades de cada actor, tanto provincial como nacional, en relacin
a la provisin de bienes y servicios de carcter pblico. Este hecho
implica establecer la forma en que se distribuirn las competencias,
permitiendo clarificar las funciones, obligaciones y responsabilidades
de cada nivel de gobierno. Una vez que se haya evaluado quin
debe ser el responsable en la prestacin de ciertos servicios y bienes
pblicos, se pueden sentar las bases para discutir un acuerdo.
Entre los especialistas en el tema, hay un consenso mayoritario en: a) aumentar el grado de descentralizacin tributaria
(para algunos impuestos como bienes personales, las provincias
cuentan con ventajas recaudatorias), b) que los impuestos coparticipables que Nacin gire a las provincias sean enteramente devolutivos y c) que toda la redistribucin del sistema se haga explcita
y responda al principio de correspondencia fiscal, es decir, que el
nivel de gasto se equipare con el nivel de recaudacin.
Otro punto a tener en cuenta, es el esquema que se podra
utilizar para establecer los coeficientes: se podra trabajar con
un esquema de ndices de correccin en el margen, o sea que
para cada distrito se utilizar como base lo que vena percibiendo
y sobre ello se agregarn montos en base a ciertos indicadores
como cantidad de habitantes, PBI, NBI, desempleo, pobreza o
efectividad en la recaudacin. Tambin se podra establecer un
mecanismo de premios y castigos, donde cada distrito, (incluida la
Nacin), se imponga lmites al gasto y al endeudamiento. Teniendo en cuenta estos indicadores, los coeficientes contemplaran
criterios redistributivos (indicadores de desempleo, pobreza, NBI)
y criterios devolutivos (basado en lo que aporta cada provincia a
la masa coparticipable, medido por poblacin y desarrollo).
Un nuevo rgimen
debe incluir de forma clara las responsabilidades de
cada jurisdiccin.
237
Asimismo, otra cuestin a tener en

cuenta es que las diferencias territoriales
En una nueva ley
pueden surgir no slo del lado de la capade coparticipacidad fiscal de cada regin, sino tambin
cin federal dedel lado de la necesidad fiscal. Varias raberan eliminarzones pueden originar costos diferenciales
se los regmenes
por habitante: por ejemplo, mayor disperespeciales de
sin de la poblacin dentro del territorio
distribucin de
provincial, como sucede en especial las
impuestos.
provincias de la regin patagnica. Estas
provincias pretenden que existan criterios
como desertificacin mediante un ndice de despoblamiento
efectivo (gran parte de la regin Patagnica y NOA); mientras
que las provincias que cuentan con ms habitantes preferirn
una transferencia de impuestos al consumo. Algunas provincias
querrn la coparticipacin de retenciones agropecuarias (Santa
Fe); otras las retenciones petroleras (Mendoza, Neuqun, Santa
Cruz, Salta, Ro Negro y Chubut). Con respecto a las provincias
ms grandes, se espera que se tomen en consideracin indicadores como el NBI o la cantidad de habitantes para la distribucin
de recursos.
Por otro lado, se podra avanzar hacia un sistema de corresponsabilidad fiscal, coordinando tanto Nacin como las provincias y la
Ciudad de Buenos Aires, algunos indicadores fiscales como el gasto
provincial, recursos provinciales, recursos nacionales, empleo pblico, recursos y poblacin; y algunos indicadores financieros como el
grado y el nivel de endeudamiento, debiendo limitar y coordinar el
grado de autonoma que deben tener los gobiernos subnacionales
en materia de endeudamiento pblico. Incluso, se podra crear una
institucin que permita ordenar el acceso futuro al crdito y que pueda prestar apoyo tcnico a los administradores provinciales.
Con respecto a la informacin y a la transparencia, adems
de algunas propuestas como delimitacin de competencias entre
Nacin, provincias y Ciudad de Buenos Aires sobre la provisin de
bienes y servicios pblicos, o los indicadores que se podran utilizar
238
Dentro de un
nuevo esquema
de coparticipacin observamos que sera
importante que
la recaudacin
de los derechos
aduaneros contine en manos
del poder central, encargado
de la toma de
decisiones en
materia de poltica exterior.
para establecer nuevos coeficientes distributivos, se podra sumar al esclarecimiento de

la coparticipacin secundaria, los subsidios
y planes sociales. De esta misma forma,
deberan eliminarse todos los regmenes
especiales de distribucin e incorporar a la
masa coparticipable del rgimen general
todos los tributos que continen en poder
del Estado nacional (con excepcin de los
impuestos al comercio exterior). En cuanto
a la transparencia, es esencial que se establezcan mecanismos de control, no slo
en los parlamentarios, sino en los sectores
administrativos, por medio de auditorias.
En miras de atender a la cuestin del
Organismo Fiscal Federal nombrado en la
Constitucin Nacional13, sostenemos que
sera sumamente positivo para este organismo contar con un rea netamente tcnica, que sea la encargada de establecer coeficientes y trabajar con datos duros; mientras
que tambin deber contar con un costado poltico, que es el que
terminar definiendo las cuestiones relevantes. Las funciones que
debera cumplir el organismo fiscal federal son:
De fiscalizacin y control de la administracin del rgimen
(en la actualidad lo lleva la CFI);
Clculo regular de los indicadores sobre los que se basa la
coparticipacin;
Realizacin de estudios que lleven a adoptar indicadores
ms apropiados de necesidades y capacidades fiscales para
fundamentar la distribucin;
13
Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la
ejecucin de lo establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la que deber
asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su
composicin. Artculo 75, inciso 2 de la Constitucin Nacional.
239
Elevacin y generacin de nuevas propuestas sobre polticas

que modifiquen el sistema fiscal federal de atribuciones de gastos
e impuestos; y
Atencin de cuestiones macroeconmicas como la coordinacin del uso del crdito pblico por parte de la Nacin, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires; fondos de estabilizacin con un
mecanismo anticclico; programas de asistencia a las provincias
con crisis financiera.
Los desafos a enfrentar si se espera concretar una reforma
relevante, parten de ciertas limitaciones como el pago a la deuda
pblica, los intereses de determinados sectores opuestos a un
desenvolvimiento progresivo del sistema tributario, el grado de autonoma y la dinmica fiscal de largo plazo de los diversos niveles
de gobierno. Para sortear estos obstculos, es esencial recurrir
a la historia, que nos demuestra que las condiciones polticas e
institucionales para que puedan darse las reformas necesarias,
son el resultado de la presin de una sociedad activa.
ANEXO
240
ACUERDO NACIN PROVINCIA SOBRE RELACIN FINANCIERA Y BASES DE UN RGIMEN DE COPARTICIPACIN

FEDERAL DE IMPUESTOS (2002)
BENTON, A. (2003): Presidentes fuertes, provincias poderosas:
la economa poltica de la construccin de partidos en el sistema federal argentino, en Poltica y Gobierno, volumen X,
n 1: primer semestre.
CALVO, E. y ABAL MEDINA (h), J. M. (editores) (2001): El federalismo electoral argentino. Buenos Aires: INAP Eudeba.
CONSTITUCIN NACIONAL
DECRETO 705/2003 (participacin de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires)
EGES (2004): Coparticipacin Federal, ao 1, nmero 1.
GAGGERO, J. (2004): Nudo gordiano que resiste, suplemento
Cash del diario Pgina/12,25 de julio.
Ley N 24.156 de Administracin Financiera
Ley N 25.049 (modificatoria de la Ley N 23.548)
Ley N 25.235 (Compromiso federal del 6 de diciembre de 1999)
Ley N 25.400 (Compromiso Federal para el Crecimiento y Disciplina Fiscal del 17 de noviembre de 2000)
Ley N 25.570 (Ratificacin del acuerdo Nacin Provincia del 27
de febrero de 2002).
Ley N 25.917 (Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal del
25 de agosto de 2004).
Ley N 26.530 (Excepciones al Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal del 24 de noviembre de 2009).
242
MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS PBLICAS: Secretara de Hacienda, Subsecretara de Ingresos Pblicos, Direccin Nacional de Investigaciones y Anlisis Fiscal (2009).
Pacto I (1992): Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos
provinciales.
Pacto II (1993): Pacto federal para el empleo, la produccin y el
crecimiento (Ley N 24.699)
PORTO, A. (1999): Preguntas y Respuestas sobre Coparticipacin
Federal de Impuestos, Documento de Trabajo Nro. 17. Buenos
Aires: Departamento de Economa, Facultad de Ciencias Economas de la Universidad Nacional de La Plata.
ASIGNACIN UNIVERSAL A LA NIEZ:

ANLISIS Y DESAFOS
POR FERNANDO RIGHINI1 Y PABLO JAVIER SALINAS2
Introduccin
Lograr una reduccin notoria de la
El anlisis de
pobreza y la marginalidad, es un desafo
esta poltica
que se plantean todos los gobernantes a
social es necela hora de asumir su cargo. Los medios
sario, ya que
para conseguirla son mltiples: planes de
estamos en
empleo, inversin en educacin, redistribupresencia
de un
cin del ingreso, entre otros.
programa sin
En los ltimos aos, en Argentina se
precedentes en
ha instalado en el discurso de diversos
Argentina.
sectores polticos la necesidad de implementar un sistema de ingresos destinados
a la niez con el objetivo de asistir a los jvenes en situacin de
riesgo y vulnerabilidad.
A mediados del mes de octubre de 2009, la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner, anunci la puesta en marcha de la
Asignacin Universal a la Niez, quizs el mayor programa de
asistencia social implementado en Argentina hasta el momento,
tanto por el monto que ser destinado al mismo como por el nmero de beneficiarios.
La medida despert apoyos y crticas, por ello en el presente
artculo analizaremos los diferentes aspectos que componen esta
poltica social, intentando proyectar su alcance y sus desafos.
1
Fernando Righini es Licenciado en Ciencia Poltica y miembro del Equipo de
Gestin Econmica y Social.
2
Pablo Javier Salinas en Licenciado en Ciencia Poltica y Coordinador de Investigacin y capacitacin del Equipo de Gestin Econmica y Social.
244
Acerca de las polticas sociales

y las estrategias de intervencin
El marco de definicin de las polticas sociales se da en el
espacio que resulta de la articulacin de dos esferas principales:
desigualdad econmica (condiciones de vida) e igualdad cvico
jurdica (ciudadana). Bsicamente, se podra afirmar que las polticas sociales en muchas ocasiones consisten en acercar recursos
a las necesidades.
Cuando el Estado pone en marcha acciones de poltica social,
lo hace adoptando una particular estrategia de intervencin propia
de los supuestos macro de administracin pblica. Tericamente
se identifican tres tipos principales:
Asistencial: visin individualista de la sociedad, cada persona
persigue su propio inters (teora del derrame). Depende de la
voluntad de los sectores acomodados de la sociedad. El Estado
no hace nada, todo se da en el mbito de la sociedad civil.
Econocrtico: modelo de racionalidad instrumental (mediosfines), la intervencin debe darse siguiendo el criterio costo-beneficio. El Estado interviene ante una supuesta falla del mercado,
tomado como un eficiente asignador de recursos.
Solidario: Partiendo del supuesto de que el mercado siempre
reparte bienes y servicios de manera injusta, se justifica la intervencin del Estado. En esta concepcin priman los conceptos de
equidad intrasocietal, la homogeneidad y la implementacin de un
sistema de reparto y redistribucin.
A lo largo de los aos, estas estrategias
Muchas veces
de intervencin se han implementado a
las polticas
travs de dos dimensiones contrapuestas:
sociales tamla universalizacin y la focalizacin. La pribin son llevamera asigna recursos y bienes de manera
das a cabo por
ecunime a toda la poblacin, sin importar
organizaciones
diferencias de niveles de vida u otro tipo; en
de la sociedad
tanto que en la segunda, slo se asignan
civil.
recursos y bienes a poblaciones objetivo
ASIGNACIN UNIVERSAL A LA NIEZ: ANLISIS Y DESAFOS
245
y grupos meta, teniendo en cuenta niveles de vida, grupos de

riesgo, situaciones de marginalidad, vulnerabilidad y exclusin
social.
Actualmente, en nuestro pas la dimensin de asignacin
elegida es principalmente la focalizacin: acercar la necesidad a
los sectores que realmente la necesitan, de acuerdo a los perfiles
que se definen en tal sentido. Por ello, hay que tener en cuenta
que la implementacin de una asignacin universal a la niez
implica un cambio en la lgica de asignacin de los recursos de
poltica social.
Respecto a las asignaciones monetaEl debate unirias, tambin hay una diferenciacin: los
versalismo Vs.
ingresos condicionales son aquellos que
focalizacin lleva
se reciben en contraprestacin por una
aos. Lo interetarea o labor llevada a cabo; y los inconsante en vez de
dicionales son inherentes a ello.
atacar a uno y
alabar al otro es
Usualmente, dentro de las polticas
comprender sus
sociales se combinan ambos recursos
objetivos y perdebido a la necesidad de que aquellos
tinencia en los
sujetos que no estn insertos en el mercontextos
en que
cado laboral por una cuestin de edad
se los aplica.
(hablamos de nios y ancianos), cuenten
con un ingreso necesario para satisfacer
las necesidades bsicas de consumo.
Antecedentes Histricos y Filosficos
Uno de los primeros antecedentes de una poltica de ingresos
universales, fue la sancin de la ley Speenhamland, en la Inglaterra de finales del siglo XVII. En medio del perodo ms activo de
la Revolucin Industrial, se decidi que era necesario aplicar una
tabla en la cual se estableca un subsidio segn variase el precio
del pan. La medida tena por fin asegurar a los pobres unos ingresos mnimos independientemente de sus ganancias (Polanyi,
1997: p.135-139).
246
La ley de Speenhamland era una estrategia de caridad que

tena el gobierno de la poca, bsicamente era darle el derecho
a vivir a los ms necesitados, ya que sin ste, muchas personas
no hubieran podido subsistir.
No obstante ello, los subsidios entregados por la ley de
Speenhamland eran equiparables con los salarios de la poca,
lo que ocasion una cada en la actividad productiva. Es decir,
muchos desocupados de Inglaterra preferan mantenerse en esa
situacin, ya que obtendran los mismos rditos sin necesidad de
ofrecer una contraprestacin a cambio.
Finalmente, con el ascenso de sectores de la clase media
al poder, el sistema fue abolido en 1834. Dos fueron los principales argumentos de la derogacin de este plan: por un lado la
necesidad que tena en su avance el sistema industrialista de
incluir mano de obra en las fbricas; y por el otro, la necesidad
de recomponer un sistema de salarios que, de cierta forma, se
encontraba subvencionado por el mismo Estado.
Denominaciones como renta bsica, subsidio universal
garantizado, ingreso bsico universal, ingreso ciudadano o
ingreso mnimo, han sido algunos de los nombres que se han
acuado al derecho de todo ciudadano a
recibir por parte del Estado una suma de
El Sistema
dinero peridica a los fines de solventar sus
Speenhamland
necesidades bsicas.
se basaba en
Diversos pensadores, incluso muchos
un subsidio
de
ellos de ideologas antagnicas, han
complementapresentado trabajos argumentando los berio a la poblaneficios que se generaran a travs de de
cin trabajadoeste
tipo de polticas.
ra pobre para
asegurarle su
Incluso el liberal Milton Friedman
subsistencia, a
(1966), pregon por la implementacin de
fines del siglo
una reforma fiscal que incluyera el impuesXVIII en Inglato negativo sobre la renta (INR), el cual
terra.
consista en que el Estado d dinero a los
247
ciudadanos a travs de un impuesto sobre la renta y as garantizar

ingresos mnimos a toda la ciudadana.
El INR, que era un crdito impositivo uniforme y reembolsable, garantizaba un nivel mnimo de ingresos mediante la poltica
fiscal: si en la declaracin de ingresos se superaba ese mnimo,
se pagaban los impuestos correspondientes; si, por el contrario,
no se superaba o se careca de ingresos, el estado abonaba la
diferencia hasta alcanzar el mnimo establecido.
La propuesta de Friedman implicaba una reforma fiscal basada en principios de solidaridad en la cual los contribuyentes con
rentas ms bajas se beneficiaban con los excedentes pagados
por aquellos ciudadanos de ingresos ms altos, los cuales proporcionalmente abonaban un gravamen moderado a su situacin
econmica.
No obstante, debemos sealar que esta propuesta, no era
ms que una reforma tributaria de ndole redistributiva y que si
bien pudo tener repercusiones de carcter social, no era su fin
ltimo.
Otros tericos, como Gorz (1998)
Es falaz el arguo Van Parijs & Vanderborght (2006)
mento por el cual
sostienen que el Estado debe asignar
se afirma que
a cada ciudadano un ingreso universal,
una transferencia
suficiente e incondicional, para acceder
estatal fomena los bienes y servicios que se requieren
ta la vagancia y
para tener una vida digna. El justificativo
define la posicin
por el cual sustentan la iniciativa radica
social de las peren que, en la actualidad, las personas se
sonas.
hallan cada da con ms dificultades para
conseguir un empleo y, ms an, uno que
satisfaga sus expectativas; tanto en materia de salarios como en
cuanto a desarrollo personal.
Gorz sostiene que de esta forma el sujeto tendr ms libertad
para optar qu tipo de trabajo desea realizar y no estar obligado
a realizar tareas penosas o que considere desagradables. La
248
medida tiende a mejorar la equidad en cuanto a la redistribucin

de recursos y mejorar la autonoma de los trabajadores, ya que el
trabajo es, ms bien, una actividad alienante. Por ello, esta medida hara que el mercado laboral mejorase su oferta de empleos y
que los trabajadores pudieran optar por aquellos que satisficieran
las expectativas de los ciudadanos.
Ms all de los argumentos tericos de estas propuestas,
las mismas han sido criticadas fuertemente no slo por liberales,
sino tambin por neo-marxistas, ya que sostienen que de esta
forma se est asalariando la exclusin, provocando adems una
degradacin en la autoestima de los sujetos (Rosanvallon, 1995);
o bien se est incentivando a que las personas permanezcan
desempleadas y no se inserten en el mercado laboral.
Si bien la idea de una renta universal contina vigente dentro
de las aspiraciones de numerosos sectores, principalmente los
ms relacionados con la izquierda, gran parte de las iniciativas
en materia de asistencia social que han
La asignacin
elaborado los gobiernos de los diversos
universal por
pases han sido orientadas esencialmente
hijo es quia aquellos sectores de menos recursos y
zs uno de
en particular a sus nios y jvenes; tratanlos mandatos
do de garantizarles fundamentalmente el
ms claros de
acceso a una buena alimentacin, a una
la Declaracin
educacin digna y a un servicio sanitario al
Universal de los menos bsico.
Derechos del
Es, quizs, la Declaracin Universal
Nio de 1959.
de los Derechos del Nio aprobada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas
el 20 de noviembre de 1959, el tratado que ms sustenta la implementacin de un plan de Asignacin Universal por hijo.
En sus diversos artculos se reafirma que los nios gozan del
derecho a educacin, salud, alimentacin, vivienda y recreo; y
su artculo 6 especifica: La sociedad y las autoridades pblicas
tendrn la obligacin de cuidar especialmente a los nios sin fa-
249
milia o que carezcan de medios adecuados de subsistencia. Para

el mantenimiento de los hijos de familias numerosas conviene
conceder subsidios estatales o de otra ndole.
Programas de transferencia monetaria en Latinoamrica
A continuacin (Tabla 1) se detallan caractersticas generales
de algunos programas vigentes en Latinoamrica que conllevan
una transferencia condicionada de ingresos.
Tabla 1: Planes sociales vigentes en Amrica Latina que implican una transferencia monetaria
Programa
Familias
en Accin
Colombia
(2000)
Bolsa
Familia
Brasil
(2003)
Objetivo
Reducir la
pobreza
extrema y
facilitar el
acceso a la
alimentacin
y la educacin.
Lograr
una mayor
cohesin
en el ncleo
familiar.
Garantizar
el acceso a
la alimentacin de
las familias
ms pobres
fomentando
mecanismos
de integracin social.
Beneficiarios
Menores de
17 aos en
situacin de
pobreza extrema.
Beneficios
Subsidios
en alimentos
Subsidios
escolares.
Exigencias
Se debe demostrar
que los jvenes
concurren a los
establecimientos
escolares.
Calendario de vacunacin completo.
Las madres deben
asistir a cursos de
nutricin e higiene.
Hogares pobres con hijos

de hasta 17
aos.
Transferencias monetarias.
Becas escolares.
Se debe demostrar
que los nios y
jvenes concurren
a clases.
Deben tener el calendario de vacunacin completo.
Los padres deben
asistir a cursos de
salud, higiene y
alimentacin.
250
Plan de
Atencin
Nacional
de Emergencia
Social
(PANES)
Uruguay
(2005)
Garantizar
el acceso
de la poblacin a las
necesidades
bsicas.
Nios y
adolescentes; Mujeres
embarazadas;
Desempleados, adultos
mayores en
situacin de
extrema pobreza.
Transferencias Monetarias; Trabajo

Transitorio,
Asistencia
alimentaria,
Asistencia
sanitaria,
Alojamiento
de personas
sin techo.
Demostrar la
asistencia de los
jvenes a establecimientos educativos.
Realizar tareas comunitarias. Asistir
a los programas de
capacitacin.
El contexto argentino para comprender la implementacin

de la Asignacin Universal por Hijo
La decisin de implementar un programa de asignacin universal en nuestro pas obedece a comprender como es la dinmica de la pobreza y la exclusin social. Con la cada de la matriz
estado cntrica, que se implement en Argentina hasta finales
de la dcada del ochenta, se produjo un fenmeno de aumento
de la marginalidad y desempleo que atraves toda la dcada del
noventa del siglo pasado y lleg, incluso, a manifestarse en los
primeros aos del siglo XXI.
Que un pas atraviese procesos tan radicales y con tal impacto social implica que se dae sensiblemente el entramado social
amplificando las diferencias entre aquellos que menos tienen y
aquellos que tienen una posicin acomodada. Los primeros se
quedan sin posibilidades de integracin en la sociedad, mientras
que los segundos cada vez tienen ms bienes y oportunidades.
Estos fenmenos de polarizacin social, adems, obligan
al Estado a ocupar un rol de mayor oferta de servicios sociales
(principalmente de salud y educacin) para aquellos sectores que
estn dentro de la lnea de la pobreza y la indigencia; o atraviesan
largos perodos con los jefes de hogar sin una ocupacin, o con
ocupaciones inestables y de baja calidad (trabajo informal, regmenes de contratacin por escaso tiempo, entre otros).
251
Grfico 1: Evolucin de la pobreza en Argentina (1993-2009)

47.8
50.0
45.0
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
35.0
30.0
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
13.2
Fuente: Elaboracin EGES en base a datos de la EPH del INDEC

Nota: Los datos corresponden a la EPH puntual y la EPH continua, todos ellos de finales
de cada ao de relevamiento (segundo semestre). Dado que los datos provienen de
dos metodologas distintas, la curva se presenta unida, pero solo a fines grficos.
Para comprender mejor lo que se est afirmando resulta esclarecedor analizar la evolucin de la pobreza en nuestro pas en
los ltimos diecisiete aos3 (Ver Grfico 1). En la evolucin histrica de la curva pueden observarse picos llamativos. El primero
de ellos corresponde al ao 2002, donde se alcanz una pobreza
de 35%, pero destacndose el dato de 2003, donde las estadsticas pudieron reflejar cabalmente el impacto de la crisis poltica,
econmica y social del ao 2001, cuando colaps el gobierno de
la Alianza en manos del presidente De la Ra. De all en adelante
se nota un marcado descenso de la pobreza, principalmente por
la implementacin de un nuevo modelo econmico, en el cual
el Estado recobr un rol preponderante de orientador de la economa. As, llegamos al dato del segundo semestre de 2009, en
3
Se presentan los datos de los ltimos diecisiete aos porque no existen estadsticas consolidadas disponibles que nos permitan analizar aos anteriores.
252
donde se observa que la pobreza en los aglomerados urbanos de

Argentina es de 13,2%. Ms all de que es positivo encontrarse
en esta situacin (a la que le falta mucho para ser ideal), el dato
debe ser complementado con los datos del mercado laboral (Ver
Grfico 2) para obtener ms elementos en el anlisis. Cuando se
analiza la evolucin del desempleo en nuestro pas hay que tener
en cuenta los vaivenes de la economa.
Grfico 2: Evolucin del desempleo en Argentina (1993-2009)
20.0
18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
18.3
17.3
14.7
12.4
9.5
9.3
8.4
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
7.3

Nota: Los datos corresponden a la EPH puntual y la EPH continua, todos ellos de finales
de cada ao de relevamiento (segundo semestre). Dado que los datos provienen de
dos metodologas distintas, la curva se presenta unida, pero solo a fines grficos.
As, observamos que a finales de la dcada del ochenta del

siglo XX, la tasa de desempleo dej de presentar valores por
debajo del 5% y comenz a elevarse. El primer dato que presentamos corresponde a 1993, cuando la desocupacin era del
9,3%. A partir de ese momento, se dio un aumento muy importante, coincidente con el perodo de privatizaciones y ajuste del
mercado laboral que lleg, a finales de 1996, a superar el 17%
253
de desocupados de la poblacin econmicamente activa. La

recuperacin de la economa durante los siguientes cinco aos
permiti que ese porcentaje descendiera primero al 12,4% en
1998 (el mejor ao de la economa de la dcada del noventa) y
luego, a 14,7% cuando el gobierno de la Alianza se hizo cargo
del pas a fines de 1999. Cuando la recesin y el estancamiento
se apoderaron del escenario de la economa, lo que desemboc,
entre otros factores, en la crisis de 2001; la tasa de desocupacin ascendi al 18,3%, registrndose el valor ms extremo de
la historia de nuestro pas (al menos desde que se tienen datos
relevados). Nuevamente, la explicacin del descenso de la curva
de desempleo se explica con la orientacin productiva que tiene
nuestro pas desde 2003. As, llegamos a 2009 con una desocupacin de 8,4%, cumplindose cuatro aos con tasas de menos
de un dgito (cabe destacar que en 2008 la desocupacin para el
segundo semestre fue de solo 7,3%).
Hay muchos ms indicadores que pueden presentarse para
comprender la evolucin de la economa y el contexto social,
pero entendemos que el anlisis de la
La clave para
desocupacin y la pobreza sirve para
comprender
la
comprender cabalmente la situacin soimplementacin
cial en Argentina.
de
la asignacin
Ms all de experimentar el pas una
universal
por
importante recuperacin, la situacin
hijo est en casi
social heredada de los impactos de la
dos dcadas de
dcada del noventa del siglo pasado han
produccin de
dejado un saldo preocupante que hay que
inequidades
que
considerar para terminar de dimensionar
llevaron
a
que
la decisin que ha implicado implementar
los nios, nias y
la asignacin universal por hijo. Aos de
adolescentes no
falta de trabajo y cada del bienestar han
tengan acceso a
horadado el entramado de oportunidades
la educacin, la
para las familias con menores recursos
alimentacin
y la
de Argentina. Esto ha llevado a que se
salud.
generen ncleos de pobreza estructural
254
muy difciles de solucionar en el corto plazo. Lamentablemente el

camino para llegar a la exclusin no suele llevar una gran cantidad
de aos, pero salir de esa situacin puede implicar dcadas.
Grfico 3: Condicin de actividad (11 a 18 aos)
Ocupado;
5.4%
Desocupado;
2.1%
Inactivo;
92.5%

(datos del tercer trimestre de 2009)
Esta pobreza estructural genera un crculo vicioso con las siguientes caractersticas: una familia pobre y con los jefes de hogar
desocupados tiene hijos, los cuales crecen en un contexto de carencias bsicas, tales como la alimentacin (que es de muy baja
calidad), el acceso a la salud y la educacin (ya que muchos de
las nias, nios y adolescentes deben incorporarse tempranamente al mercado laboral informal, o directamente infantil, para complementar las estrategias de supervivencia del hogar). Luego esta
poblacin de menos de 18 aos, o con esta edad recin cumplida,
tambin emprende el camino de formar una familia en el mismo
contexto social que los vio nacer. La comprensin del fenmeno
es sencilla, pero no as las estrategias que debe tomar el gobierno
para revertirla, entendiendo que un pas no puede desarrollarse
con ncleos de exclusin poblacional que no tiene oportunidades
de incorporarse a la actividad social, principalmente al mundo del
trabajo. A continuacin se presenta la situacin de los nios de
255
5 a 18 aos de edad. En el Grfico 3 se observa que el 7,5% de

los nios de 11 a 18 aos de edad trabaja, representando esto
una situacin de trabajo infantil; en tanto que en el Grfico 4 se
observa que de los nios de 5 a 18 aos, el 0,4% nunca asisti a
un establecimiento educativo y que el 7,1% asisti pero abandon
los estudios. En otras palabras, el 7,5% no ha terminado el nivel
secundario o polimodal. En este contexto, la asignacin universal
puede ser un elemento ms para avanzar fuertemente contra el
trabajo infantil.
Grfico 4: Situacin educativa (5 a 18 aos)
No asiste,
pero asisti;
7.1%
Nunca
asisti; 0.4%
S, asiste;
92.5%

(datos del tercer trimestre de 2009)
Puesta en marcha de la asignacin universal por hijo

La decisin adoptada en octubre del ao pasado (a travs
del Decreto de Necesidad y Urgencia 1.602) tiene como objetivo
principal comenzar a corregir la situacin de pobreza estructural
y falta de oportunidades que tienen los nios, nias y adolescentes en Argentina. De esta manera, la Asignacin Universal
por Hijo para la Proteccin Social consiste en una transferencia
que realiza el Estado por cada hijo a un grupo familiar sin tener
en cuenta la situacin de empleo de las personas, ni otro tipo de
256
caracterstica social. Con un lmite de 18 aos de edad y hasta 5

nios, todos aquellos padres y madres con hijos menores a dicha
edad gozarn del beneficio, el cual comprende un monto fijo de
dinero de $180 por cada hijo (hasta un lmite de cinco) y de $720
por cada hijo con discapacidad (esta asignacin se otorga a todas
las edades). Es una poltica de transferencia (o de igualacin) que
complementa a las tradicionales (salud y
educacin).
A travs de
esta medida
Partiendo de la base de que los nios
se asegura la
y nias son portadores de derechos bsicobertura de
cos como contar con una buena alimentams de tres micin, tener acceso a una educacin digna
llones de nios
y poder recibir una atencin sanitaria adeen Argentina,
cuada, la asignacin universal por hijo es
los cuales se
un reconocimiento de estos derechos y un
encontraban
sistema que facilita el acceso a los mismos
fuera de la proen los sectores ms vulnerables.
teccin estatal.
La Asignacin Universal es una poltica
estatal destinada a reducir la marginalidad,
a travs de la asignacin de un ingreso
mensual con el objeto de satisfacer necesidades bsicas de nios y jvenes que, por su situacin de vulnerabilidad, no pueden
adquirir o tienen problemas para hacerlo. Aqu reside la clave de
esta poltica, que se plantea logros de largo plazo: brindar las
mismas oportunidades a todos los nios, nias y adolescentes;
teniendo como principal requisito de acceso que todos los sujetos
de la misma se eduquen y tengan un buen estado de salud, accediendo a vacunas, a la capacitacin, en definitiva, a todos los
factores que los harn sujetos de obtener un empleo a partir de
los dieciocho aos.
Tiene por espritu brindar igualdad de oportunidades y capacidades a todos los nios, focalizndose en aquellos en situacin
de vulnerabilidad. La medida intenta no relacionar la situacin
laboral de los padres con el bienestar mnimo de los nios. El plan
se sustenta en un principio de solidaridad e igualdad de oportu-
257
nidades, a los fines de reducir la indigencia y la pobreza en las

generaciones futuras.
Mensualmente se liquidar el 80% de estos montos ($144
por hijo y $576 por hijo con discapacidad) porque el 20% restante ($36 por hijo y $144 por hijo con discapacidad) slo se har
efectivo una vez al ao, si se demuestra que el menor concurre
a un establecimiento educativo, asiste a los controles sanitarios
regulares4 y tiene actualizado el Plan de Vacunacin vigente; todo
esto es controlado a travs del control de la Libreta Nacional de
Seguridad Social, Salud y Educacin a nombre del beneficiario.
Si no se cumple con este requisito, no slo no cobrar ese 20%
que se abona contra la presentacin de los certificados, sino que
tampoco seguir cobrando el 80% de la asignacin que se paga
mensualmente. Es por este requisito que sostenemos la importancia de esta poltica: no es una transferencia de dinero, sino
que es una ayuda a las familias que deben, como contraparte, asegurar que los
El criterio de uninios, nias y adolescentes concurran al
versalidad de la
colegio, se vacunen y concurran peridiasignacin unicamente a controles sanitarios.
versal est dado
De esta forma, se alcanza la Univerporque cubre a
salidad a la cual hace alusin el nombre
los nios en sidel programa: con su aplicacin, las asigtuacin de riesgo
naciones familiares por hijo se extienden
que no tenan
a todos los menores de 18 aos del pas
acceso a otros
puesto que ya las reciban quienes teplanes sociales.
nan a sus padres empleados formalmente o cobrando un Seguro de Desempleo,
pero faltaban los menores que han sido actualmente incluidos.
4
Los nios/as menores de 6 aos deben estar inscriptos en el Plan Nacer, que
tiene como objetivo disminuir el componente sanitario de la mortalidad materna e
infantil en la Argentina. Para ello, se hace un seguimiento del embarazo de manera
temprana, se monitorean los primeros das de vida de los nios hasta el primer ao
de vida; y luego hasta que cumplan los seis aos de edad.
258
Requisitos para el acceso a la asignacin universal:

EL TITULAR
Tener DNI
Residir en el pas.
Ser argentino nativo o naturalizado o con residencia legal en el pas mnima de

3 aos.
Figurar en la Base de Personas de ANSES
Que sus hijos figuren en la Base de Personas de ANSES relacionados con el
titular.
EL HIJO
Tener menos de 18 aos de edad.
Ser hijo matrimonial o extramatrimonial, adoptado o estar bajo guarda, tutela,
o estar a cargo de un pariente por consanguinidad hasta 3 grado (abuelo, to,
hermano)
Ser soltero.
Tener DNI.
Residir en el pas.
3 aos.
EL HIJO CON DISCAPACIDAD
Contar con Autorizacin por Discapacidad vigente emitida por ANSES.
No tiene lmite de edad.
Ser soltero.
Ser hijo matrimonial o extramatrimonial, adoptado o estar bajo guarda, tutela, o
Curatela a la Persona, o estar a cargo de un pariente por consanguinidad hasta
3 grado (abuelo, to, hermano).
Cuando el discapacitado sea mayor de edad y no tenga madre ni padre ni curador
se abona la Asignacin Universal por Hijo al pariente por consanguinidad o afinidad cuya obligacin alimentaria, en los trminos de los artculos 367,368 y 370
del Cdigo Civil, sea declarada o reconocida por Autoridad Judicial competente,
ya sea a travs de Sentencia o Informacin Sumaria.
Ser soltero, divorciado, separado legalmente o viudo.
Tener DNI.
Residir en el pas.
3 aos.
LA ASIGNACIN UNIVERSAL A LA NIEZ PARA LA PROTECCIN SOCIAL
ES INCOMPATIBLE CON LA PERCEPCIN DE OTROS PLANES SOCIALES
259
El rol de la Administracin Nacional de la Seguridad Social

(ANSES):
Hasta fines de 2009, la poltica social era llevada a cabo principalmente por los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, de Salud y de Desarrollo Social, aunque el resto de las
carteras tambin tienen lneas de polticas sociales, aunque en
menor medida y escala.
La caracterstica central de la asignacin universal (que se
convirti en la poltica social ms importante que lleva a cabo el
Estado argentino) es que queda bajo la rbita de la Administracin
Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Este cambio no es menor, ya que se le otorga a una cartera dependiente del Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social una responsabilidad mayor
que la que vena teniendo desde de su creacin: la atencin de
las jubilaciones y pensiones.
Grfico 3: Puntos de gestin de la Asignacin Universal por Hijo*
6
8
10
12
13
14
15
16
19
21
22
26
26
29
34
34
36
40
42
43
48
Tierra del Fuego

San Luis
CABA
La Pampa
La Rioja
Santa Cruz
Chubut
Neuqun
Santiago del Estero
Corrientes
Catamarca
Ro Negro
Formosa
Jujuy
San Juan
Salta
Misiones
Mendoza
Entre Ros
Tucumn
Chaco
Crdoba
Conurbano Bonaerense
Santa Fe
Interior de Buenos Aires
Buenos Aires: 265

Resto del pas: 683
72
74
97
191
0
50
100
150
200
* Oficinas de la ANSES, Ministerios de Desarrollo Social y Trabajo, Empleo y Seguridad Social
260
Este organismo de la administracin pblica es fundamental

para llevar a cabo una poltica de esta magnitud, ya que cuenta
con cobertura en todo el pas y con un gran nmero de oficinas
al interior de cada una de las provincias y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires (Ver Grfico 3), asegurando la cobertura de los
ms de tres millones de nios, nias y adolescentes objetos de la
asignacin universal. A esto se suma que posee una estructura
modernizada y totalmente informatizada, dos elementos centrales
a la hora de administrar un programa de tamaa importancia, que
conlleva un nivel de complejidad elevado y necesita de informacin actualizada y de rpido acceso.
El operativo para poner en marcha la asignacin universal
implica la existencia de 948 oficinas para gestionarla (stas son
oficinas de la ANSES y de los Ministerios de Desarrollo Social y
Trabajo, Empleo y Seguridad Social). Los primeros das, incluso,
hubo operativos en localidades donde se dificultaba el acceso a
la gestin de la poltica.
En definitiva, haber decidido descentralizar la implementacin
de la poltica en la ANSES es una apuesta a un organismo que
hasta el momento slo se encargaba de gestionar jubilaciones y
pensiones y que ahora debe llevar a cabo la poltica social ms
importante del pas. El correr del tiempo y la eficacia en la puesta
en prctica brindarn los elementos para evaluar si es una apuesta correcta, o si debe ser rectificada. Los primeros meses indican
que ha sido la decisin acertada.
La asignacin universal en nmeros
Comenz a funcionar en noviembre de 2009.
En febrero, el programa alcanz a 3.384.546 menores de 18 aos.
Entre noviembre y febrero la ANSES desembols 1629,9 millones de
pesos entre los beneficiarios.
La inversin social que se realiza con la asignacin universal por hijo
implica 0,8% del PBI nacional estimado para 2010.
261
Conclusiones: desafos y beneficios de la asignacin

universal a la niez
Sin dudas, la Asignacin Universal
Esta poltica
por Hijo es uno de los planes de mayor
social est gesenvergadura realizados en materia sotionada por la
cial no slo en Argentina, sino tambin
Administracin
en Amrica Latina. Como se mencion
Nacional de la
anteriormente, es prematuro realizar
Seguridad
Social
aproximaciones con respecto a las
(ANSES)
desde
consecuencias que pueden derivar del
fines de 2009.
plan, pero si se pueden mencionar sus
desafos.
Es importante resaltar que el programa est focalizado en
aquellos nios, nias y adolescentes que se encuentran en situacin de precariedad y que su forma de asignacin evita cualquier
tipo de distribucin discrecional o intercambio de favores polticos,
que comnmente se conoce como clientelismo.
Ms all de esto, una de las primeras cosas a tener en cuenta
es que en un pas tan extenso como Argentina, que an presenta
problemas de transitabilidad en determinadas zonas, es probable
que algunas personas tengan problemas para obtener bienes o
servicios que solamente son provistos en centros urbanos. Este
es uno de los inconvenientes que tiene que atenderse con mayor nfasis, ya que si bien el alcance de la ANSES y las oficinas
ministeriales es importante, no es total. No hay que olvidar que
numerosos nios en situacin de vulnerabilidad, viven en sectores
rurales y/o pequeas localidades del interior del pas, las cuales
no poseen oficinas de la ANSES ni otros organismos estatales.
Otro factor que se relaciona al anterior es la cantidad de beneficiarios que quedarn excluidos por carecer de Documento
Nacional de Identidad (DNI), muchos de ellos hijos de extranjeros
residentes en el pas que an no han regularizado su situacin migratoria, pero tambin muchos hijos de nativos que se encuentran
en esta misma situacin. Aqu, ser necesario que la ANSES se
262
Muchas de las
crticas a la
asignacin universal se basan
en conceptos
abandonados
por la sociologa
hace dcadas.
vincule institucionalmente con el Ministerio

del Interior, encargado de la identificacin
de las personas en nuestro pas.
El tercer desafo es el monto de la
asignacin universal, el cual es otorgado
de manera discrecional por el Poder Ejecutivo. Se debe tener cuidado en los casos
en los que se atraviese aumentos de precios generalizados, donde quizs la suma
no sea necesaria para cubrir las necesidades alimentarias y de
bienestar bsicas. Ante esto, habr que analizar en el tiempo si
existirn o no actualizaciones en el monto, acordes a la realidad
social de Argentina.
Tambin, es una crtica atendible la que afirma que solamente
esta poltica no podr hacer frente a la situacin de vulnerabilidad
social. Esto es cierto, pero tampoco esta observacin habilita a
pensar en el abandono de la asignacin universal. En todo caso,
debe complementarse con herramientas concretas que favorezcan la cohesin familiar y posibiliten la insercin laboral. Como
contraparte, el Estado tambin deber rearmar la estructura de
financiamiento de los programas sociales, ya que muchos beneficiarios de otros planes debern elegir percibir esta asignacin
en detrimento del que tienen en la actualidad.
Los requisitos de escolaridad y atencin sanitaria pondrn
a prueba los sistemas educativo y de salud, siendo otro desafo
poder dar respuesta al incremento de la demanda de nios, nias
y adolescentes desde ambas reas sin transitar por situaciones
de colapso infraestructural. A comienzos de este ao, se ha comprobado que las matrculas de los niveles primario y secundario
han aumentado, provocando algunos trastornos ante la falta de
pupitres en las aulas. Otro reto relacionado a esto ser mejorar la
calidad educativa en todos los niveles, incluyendo la capacitacin
de los docentes.
263
El ltimo desafo que destacamos

En la implemenes revertir las exclusiones que genera la
tacin de la asigasignacin universal que no fueron connacin universal
templadas en la puesta en prctica de
no se han tenido
la poltica. As, como destaca Wainfeld
en cuenta algu(2010), ser necesario incorporar como
nas situaciones
beneficiarios a los hijos de aportantes del
puntuales (como
monotributo de la categora ms baja, los
los hijos de prenios que asisten a colegios de gestin sos) que deberan
privada de muy baja cuota o cuota cero,
incorporarse a la
los hijos de los presos y los hijos de famipoltica para aselias de trabajadores temporarios.
gurar su carcter
universal y redisHasta aqu los desafos. Teniendo en
tributivo.
cuenta otros planos de anlisis, la puesta en marcha de la asignacin universal
es central para comenzar a revertir las
situaciones de exclusin de nios, nias y adolescentes, sobre
todo teniendo en cuenta los requisitos de educacin y salud que
son necesarios para obtenerla. Esto, en otras palabras, implica a
futuro el abandono de la pobreza estructural y la inclusin de los
jvenes nuevamente en el mercado de trabajo.
Relacionado a lo anterior, con el correr de los meses se ver
el impacto de la asignacin universal en los indicadores sociales,
principalmente en la pobreza y ms an en la indigencia. Algunas
de las primeras proyecciones (que an deben ser corregidas y
controladas) indican que la reduccin de la indigencia ser casi
total, en tanto que otras ms austeras afirman que la reduccin
ser muy importante.
Otro de los beneficios es que al ser incompatible con otros
planes sociales, la asignacin universal implicar la disminucin
de los beneficiarios de otros programas, redundando en el ahorro
estatal en los mismos, pudiendo destinar mayores cantidades de
dinero a esfuerzos para reducir la exclusin y la vulnerabilidad
social.
264
CASANOVAS, L. (2010): Ya hay un 25% ms de alumnos por
la asignacin universal, diario La Nacin, 20 de marzo de
2010, disponible en la siguiente URL: http: //m. lanacion.com.
ar/1245342-ya-hay-un-25-mas-de-alumnos-por-la-asignacionuniversal?camp=nota-recom. Fecha de bajada: 23 de marzo
de 2010.
Decreto N 565/2002.
Decreto N 1.602/2009.
FRIEDMAN, M. (1966): Capitalismo y libertad. Madrid: Ediciones
Rialp
GORZ A. (1998): Miserias del Presente, riqueza de lo posible.
Buenos Aires: Paids.
Ley N 23.746.
Ley N 24.714.
ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS (1959): Declaracin Universal de los Derechos del Nio.
POLANYI K. (1997): La gran transformacin. Crtica del liberalismo econmico. Buenos Aires: Ediciones La Piqueta.
ROSANVALLON, P. (1995): La Nueva Cuestin Social. Buenos
Aires: Manantial.
VAN PARIJS P & VANDERBORGHT, Y. (2006): La Renta Bsica.
Buenos Aires: Paids.
WAINFELD, M. (2010): Los cimbronazos del cambio, diario Pgina/12,4 de abril de 2010, disponible en la siguiente URL: http:
//www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-143222-2010-04-04.
html. Fecha de bajada: 9 de abril de 2010.
ANLISIS DE LAS LEYES SANCIONADAS

DESDE EL AO 2003
POR: AGUSTINA CATTNEO1

Introduccin
El objeto de este artculo es analizar la produccin legislativa
en el perodo comprendido entre la asuncin de Nstor Kirchner
como presidente de la Repblica Argentina, en mayo del 2003 y
febrero del 2010; transcurridos poco ms de dos aos desde el
comienzo de la presidencia de Cristina Fernndez de Kirchner.
Conocer el contenido de las leyes sancionadas nos ayuda a
comprender desde un ngulo novedoso la relacin entre Poder
Ejecutivo y Poder Legislativo, adems de evaluar el nivel de eficacia de ambos poderes del Estado a la hora de incorporar leyes
al sistema de normas de Argentina.
Contenido de las leyes
A lo largo de este perodo, se han sancionado 853 leyes. De
este total, 372 han sido iniciativas directas del Poder Ejecutivo y
481 iniciativas del Poder Legislativo (Ver Grfico 1).
1
Agustina Cattneo es Abogada y miembro del Equipo de Gestin Econmica
y Social.
266
Grfico 1
Leyes Sancionadas entre Mayo 2003 y Febrero 2010
Poder Ejecutivo
Poder Ejecutivo
44%
44%
Poder
Poder
Legislativo
Legislativo
56%
56%
Elaboracin EGES
Elaboracin EGES
Estos datos revelan una fuerte participacin del Poder Ejecutivo

en la actividad del Congreso Nacional, posicionando claramente su
agenda en el debate legislativo. Debe tenerse en cuenta, adems,
que estos porcentajes estn conformados por normas de desigual
peso. Es innegable el hecho de que, como norma general, el Ejecutivo es el promotor de las leyes ms relevantes de un pas en
cuanto a su materia y a sus efectos. (Garca Montero, 2007: p. 8).
Las impulsadas por el Poder Ejecutivo, suelen ser las leyes de mayor impacto social, que se convierten en polticas de gobierno.
Los datos de la Tabla 1 (que clasifica las leyes por materia y
por origen del proyecto) comprueban claramente esta proposicin.
Por ejemplo, se observa que del total de 101 leyes cuyo objetivo
es la declaracin u homenaje, slo 2 corresponden al Poder Ejecutivo, mientras que 62 corresponden a proyectos impulsados por
Diputados y 37, a Senadores. En cambio, de las leyes que regulan
cuestiones tributarias, 37 corresponden a proyectos de autora del
Gobierno y slo 16, a Diputados.
ANLISIS DE LAS LEYES SANCIONADAS DESDE EL AO 2003
267
Tabla 1: Iniciativas con sancin definitiva clasificadas

por materia y origen de la iniciativa
Materia
Ratificacin de Tratados/
Acuerdos (ver aparte)
Declaracin/homenaje
Tributario
Transferencia inmueble
Organizacin de Justicia
Organizacin del Estado
Educacin
Salud
Derechos Humanos
Legislacin general
Emergencia pblica/
econmica
Actividad Militar
Presupuesto y Finanzas
Pblicas
Seguridad
Seguridad social
Penal
Produccin
Energa
Vivienda
Medio ambiente
Emergencia agropecuaria
Empleo
Aduana
Comercio
Otros temas
TOTAL
Elaboracin EGES
Leyes
PEN
HCDN
HSN
Comisiones
Bicamerales
178
173
101
53
44
44
36
30
25
24
23
2
37
8
23
5
5
9
6
62
16
16
20
7
14
9
10
12
37
28
16
6
11
11
5
5
22
22
18
18
14
18
17
17
15
15
15
16
13
12
13
11
71
853
10
5
7
3
5
4
3
2
5
1
20
372
4
8
10
9
7
8
8
10
6
4
5
28
285
4
4
3
3
3
5
3
4
4
5
20
193
3
3
268
Tabla 2: Especificacin del tem otros temas de la tabla anterior

Materia
Transporte
Comunicacin
Deporte
Patrimonio Cultural
Electoral
Entidades Financieras
Industria
Ciencia y Tecnologa
Control del Estado
Poderes del Estado
Turismo
Comunidades Originarias
Servicios Pblicos
Puertos
Organizacin Territorial
Seguridad Vial
TOTAL
Elaboracin EGES
Leyes
7
7
7
6
6
6
5
5
4
4
4
3
3
2
1
1
71
Iniciativas del Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo ha tenido un rol preponderante en la
produccin legislativa de estos poco ms de seis aos. A continuacin se presenta el anlisis de los contenidos de las normas
impulsadas desde el gobierno (Ver Grfico 2).
269
Grfico 2
Como puede observase, gran parte de la actividad legislativa correspondiente al Poder Ejecutivo, est constituida por la
ratificacin de convenciones y tratados con pases extranjeros.
El Grfico 3 muestra las cuestiones sobre las que versan estos
instrumentos internacionales.
270
Grfico 3
Poder Legislativo: actividad de las Cmaras

El 56,39% de iniciativas correspondientes al Poder Legislativo
(Grfico 4) se reparten en un 33,41% para proyectos correspon-
271
dientes a la Cmara de Diputados (Grfico 5) de la Nacin y un

26,63% de iniciativas del Senado de la Nacin (Grfico 6).
Grfico 4
Senadores
Senadores
22,63%
22,63%
Bicameral
Bicameral
0,35%
0,35%
Diputados
Diputados
33,41%
33,41%
Elaboracin EGES
Elaboracin EGES
Grfico 5
Poder Ejecutivo
Poder
Ejecutivo
43,61%
43,61%
272
Grfico 6
En nuestro pas, existen prerrogativas constitucionales que

indican en que Cmara deben iniciarse las leyes que versan sobre
determinadas cuestiones. Por ejemplo, corresponde exclusivamente a la Cmara de Diputados la iniciativa de las leyes sobre
contribuciones, reclutamiento de tropas y las iniciativas populares;
y al Senado de la Nacin, las leyes referidas a la Coparticipacin
Federal de Impuestos.
Con respecto al resto de las iniciativas, el Poder Ejecutivo puede decidir discrecionalmente en cual de ellas presentarlas. De las
372 leyes de iniciativa del Gobierno, durante el perodo analizado,
243 han sido iniciadas en el Senado y 129 en la Cmara de Diputados. Esta decisin obedece, principalmente, a los alineamientos
polticos que presentan ambos cuerpos: si hay una conformacin
273
ms favorable por ejemplo en el Senado; seguramente sea la Cmara de origen de los proyectos presentados en ese perodo (Ver
Grfico 7).
Grfico 7
Proyectos del Poder Ejecutivo clasificados por Cmara de inicio
Proyectos del Poder Ejecutivo clasificados por Cmara de inicio
Diputados
Diputados
35%
35%
Senadores
Senadores
65%
65%
Elaboracin EGES
Elaboracin EGES
El inicio en una u otra Cmara es de vital importancia. Recordemos que cada Cmara cuenta con comisiones permanentes,
y otras especiales y/o investigadoras que analizarn los distintos
proyectos y sern las encargadas de realizarles las modificaciones que consideren pertinentes. Las Comisiones son el primer
mbito de negociacin en la actividad legislativa.
En la Repblica Oriental del Uruguay, es el Vicepresidente
de la Repblica, presidente tambin del Senado, quien decide
cual ser la Cmara que estudiar cada iniciativa del Ejecutivo.
Los datos de la Legislatura para el Gobierno de Tabar Vzquez,
entre el 2005 y el 2007, muestran que un 28% de los proyectos
presentados por el Ejecutivo, que finalmente se transformaran
en ley, fueron efectivamente enmendados en la comisin de la
primera Cmara que las trat (Chasquetti, 2007).
En Amrica Latina, el nmero de comisiones permanentes
de las Cmaras de Diputados vara entre un mnimo de 7, en Co-
274
Existen varios
estudios en
Amrica Latina
que revelan la
eficacia legislativa del poder ejecutivo.
lombia, y un mximo de 45, en Argentina. El

nmero de comisiones por legislador vara
entre 1 y 2, en la mayora de los casos, y 5
en Argentina (Llanos y Nolte, 2006).
Eficacia de las iniciativas del Poder Ejecutivo en

las Repblicas Latinoamericanas con sistemas
presidencialistas
Se han realizado varios estudios analizando y comparando
la eficacia o xito legislativo del Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo en la produccin de leyes, tanto en nuestro pas como
en otras naciones latinoamericanas con sistemas presidencialistas
similares al nuestro. Todos ellos arrojan como resultado una tasa
mucho ms alta de eficacia a favor del primero.
El indicador eficacia hace referencia a la relacin que existe
entre el nmero de iniciativas presentadas por el Ejecutivo o el
Legislativo con la cantidad que finalmente es aprobada (Alcntara,
2005:99).
En Argentina, segn un estudio realizado en 2008 por la Fundacin Directorio Legislativo, entre 1998 y 2007 el Poder Ejecutivo
present un total de 831 proyectos de ley de los cuales 488 fueron
aprobados, es decir el 58,73%. Mientras que slo el 3,73% de las
iniciativas presentadas por la Cmara de Diputados y el 2,15% de
las presentadas por el Senado obtuvieron sancin definitiva entre
1999 y 2006.
Esta tendencia se confirma, tambin, en Uruguay (Ver Tabla
3). Durante los aos 2005 y 2006 de la presidencia de Tabar Vzquez, se aprobaron el 56% de los proyectos del Ejecutivo y slo el
17% de los presentados por el Legislativo (Chasquetti, 2007).
275
Tabla 3: Uruguay-Proyectos y Leyes (2005-2006)

Total Proyectos
Leyes sancionadas 2005
Leyes sancionadas 2006
Total de Leyes sancionadas
Proyectos pendientes
Eficacia (leyes/proyectos)
PE
281
63
95
158
123
56%
PL
476
28
52
80
396
17%
Total
757
91
147
238
519
31%
Elaboracin EGES en base a datos del Sistema de Informacin Parlamentaria.

PL (Chasquetti, 2007).
En Chile, la tasa de eficacia para el Poder Ejecutivo es similar. De los 588 mensajes enviados por el gobierno de Ricardo
Lagos, entre 2002 y 2006, el 53% de ellos logr convertirse en
ley, cifra muy similar a sus antecesores Aylwin, 56% y Frei, 54%
(Toro Maureira, 2007).
Un estudio realizado por Garca Montero (2007) concluy
que en seis pases de los doce que analiz (Paraguay, Honduras,
Panam, Chile, Per y Bolivia) la tasa de eficacia del Ejecutivo
estaba entre el 70% y el 80%, y en Mxico superaba el 90% (Ver
Tabla 4). Excepto en Ecuador, donde el Ejecutivo durante 19952002 apenas logr sacar adelante el 38,9% de sus propuestas,
en ningn pas el gobierno haba mantenido un xito legislativo
inferior al 50%.
Concordantemente, un informe del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), realizado en 2006, indica que, en distintos
perodos, este fenmeno se repiti en toda la regin, tanto para
gobiernos unificados, como para gobiernos sin mayoras.
276
Tabla 4
Pas
Perodo
Porcentaje
Mxico
1982-1999
96
Paraguay
1990-1999
83
Honduras
1990-1996
79
Chile
1990-2000
69
Venezuela
1958-1988
68
Per
2001-2004
65
Argentina
1983-2000
64
Uruguay
1985-2000
57
Ecuador
1979-1996
42
Costa Rica
1986-1988
41
FUENTE: Stein (2006)
Las investigaciones, adems, revelan que la relacin entre

cantidad de proyectos presentados y eficacia pareciera ser inversamente proporcional para el Poder Legislativo, es decir, a
mayor cantidad de proyectos presentados, menor eficacia. Contrariamente, cuantos ms proyectos son presentados por el Poder
Ejecutivo, mayor cantidad son aprobados.
Si se compara la eficacia en la aprobacin de sus proyectos
de los presidentes latinoamericanos con los de los pases europeos,
caracterizados por regmenes de corte parlamentario, se comprueba
que estas tasas son relativamente bajas (Garca Montero, 2007).
La utilizacin simple del indicador eficacia puede exagerar el
peso del Poder Ejecutivo sobre la actividad legislativa porque, en los
pases latinoamericanos, es habitual que los legisladores presenten
una gran cantidad de proyectos de ley cuyos destinatarios son grupos de inters determinados, sabiendo que existe baja probabilidad
de que sean aprobados. Se suele utilizar la presentacin de proyectos como herramienta poltica, para captar la atencin de los electores o fijar posiciones con respecto a temas determinados.
Esta circunstancia tambin se verifica en nuestro pas. El gobierno de Cristina Fernndez, en el perodo que va desde el 10 de
Diciembre del 2007 hasta el 1 de Diciembre del 2009, present 135
277
proyectos de Ley; mientras que se presentaron 3.473 proyectos de

Ley de autora de Diputados y 1.713 pertenecientes a Senadores.
El siguiente cuadro muestra como esta realidad se repite en
los distintos pases de Amrica Latina. Nuestro pas, junto con
Per y Ecuador, son los que demuestran mayor diferencia entre la
cantidad de proyectos presentados por uno y otro poder; superando en los tres casos, el porcentaje de los proyectos presentados
por legisladores el 90%.
Grfico 8: Proyectos presentador
por el Poder Legislativo en Latinoamrica
Fuente: Garca Montero (2007)
El Poder Ejecutivo suele introducir una menor cantidad de proyectos. Generalmente, analiza previamente la posible reaccin del
Poder Legislativo teniendo en cuenta los poderes institucionales
con los que cuentan. La capacidad del presidente en el proceso
legislativo est estrechamente relacionada con la interaccin entre sus poderes constitucionales (veto y decreto) que le otorgan
flexibilidad para ejercer poder en la agenda poltica an sin contar
con una mayora legislativa; y los poderes partidarios, que son las
facultades presidenciales para definir el proceso de elaboracin
de las leyes, as como del control que tiene sobre su partido o
278
partidos y del nmero de los escaos que stos ostenten (Shugart

y Mainwaring, 2002: p. 20).
Adems, el ejecutivo concentra una
Hay que tener
enorme masa de capacidad tcnica que
en cuenta que
le permite mejores oportunidades para
muchas de las
imponer sus iniciativas legislativas. Cada
iniciativas que
ministerio posee su propia tcno-estrucingresa el Poder
tura, que lo habilita como co-legislador
Ejecutivo son de
en su propia rea. La presidencia, a
temas referidos
travs de su Secretara General que
a Acuerdos intiene rango de ministerio no solamente
ternacionales y
coordina la elaboracin de los proyectos
acuerdos.
de leyes, sino tambin su presentacin
constitucional y la estrategia que en cada
caso conviene seguir en el congreso (Godoy, 2003).
Leyes Vetadas durante este perodo
En el perodo que va de mayo de 2003 a febrero de 2010,
tanto Nstor Kirchner como Cristina Fernndez utilizaron el veto,
tanto parcial como total.
El Presidente Kirchner vet totalmente 13 leyes, principalmente referidas a cuestiones tributarias o transferencias de inmuebles.
Adems, vet parcialmente otras 22 normas. La Presidenta, en lo
que va de su mandato, ha vetado totalmente slo una norma: la
Ley N 26.418 de Presupuestos Mnimos para la Proteccin de los
Glaciares y del Ambiente Periglacial. Han recibido vetos parciales
otras 17 leyes. Entre stas, se encuentran normas referidas a
emergencia agropecuaria y la reforma poltica.
Iniciativas de acuerdo al signo poltico de sus autores
Se ha realizado una clasificacin con relacin a la inclinacin
poltica de los autores de los proyectos de ley que han logrado
sancin para el perodo mayo del 2003 febrero del 2010, inde-
279
pendientemente de si pertenecen al Poder Ejecutivo o al Poder

Legislativo (Grficos 9 y 10).
Grfico 9
Iniciativas segn Orientacin poltica de sus autores
Iniciativas segn Orientacin poltica de sus autores
Oposicin
Oposicin
233
leyes
233 leyes
Oficialismo
Oficialismo
620
leyes
620 leyes
Elaboracin EGES
Elaboracin EGES
Grfico 10
Estos datos demuestran que el oficialismo, durante este perodo, ha contado con un importante poder de agenda mientras
que, la oposicin, ha quedado relegada a un rol casi marginal en
280
El elevado nmero
de leyes aprobadas por los congresos de Amrica
Latina que provienen del Poder Ejecutivo no debe ser
tomado como un
indicador de debilidad por parte del
Poder Legislativo.
materia de iniciativa de las leyes. Esto

se debe a una combinacin de factores
polticos e institucionales. Es importante
recordar que el gobierno ha tenido, a lo
largo de estos aos, una mayora legislativa estable y disciplinada. El papel
de la oposicin ha quedado, entonces,
circunscrito a la labor de las comisiones
y a la fiscalizacin del Congreso sobre
la administracin.
La sancin de leyes y las mayoras

Un aspecto importante a tener en cuenta del proceso de
sancin de leyes es la relacin de fuerzas en el Congreso. En
este sentido, el retorno de la Democracia en Argentina desde
1983 ha demostrado que mientras el Poder Ejecutivo cuenta con
el control de ambas Cmaras o una de ellas, no tiene mayores
inconvenientes en la aprobacin de leyes. Sin embargo, cuando
el gobierno debe enfrentarse a un Poder Legislativo adverso, la
historia reciente da seales preocupantes: el gobierno de Alfonsn
nunca cont con el control de las dos Cmaras del Congreso, lo
que signific, por ejemplo, un duro revs en el intento de aprobar
una ley de reforma sindical (conocida como Ley Mucci) cuando
el Senado no acompa la iniciativa. Luego en 1987, cuando el
gobierno perdi las elecciones legislativas (quedando con mayor
desventaja en el Congreso), esto precipit el adelantamiento de
las elecciones presidenciales.
Otro ejemplo de composicin adversa fue el gobierno de De
la Ra (perodo 1999-2001), que sufri un gran impacto cuando se comprobaron sobornos para la aprobacin de una ley de
reforma laboral, ya que las voluntades en el Congreso tambin
eran adversas (en este caso, en ambas Cmaras). Esta situacin
281
se profundiz con la crisis de diciembre

Es muy importande 2001, renunciando el Presidente a
te el rol de consu cargo.
trol que tiene el
Actualmente, el gobierno de CrisCongreso sobre el
tina Fernndez desde fines de 2009
Poder Ejecutivo.
no controla ninguna de las Cmaras
legislativas, pero conserva en ambas
una minora slida. El devenir de los prximos meses demostrar
con que grado de eficacia el gobierno lograr aprobar leyes en
el Congreso.
Conclusiones
Es innegable la participacin del Poder Ejecutivo en la tarea legislativa del Congreso Nacional. Sin embargo, junto a su
irremplazable rol en la iniciativa de leyes, el Poder Legislativo
desempea, tambin, un importante papel de control poltico
sobre la actividad del Gobierno. Aparte de presentar sus propios
proyectos, estudia y enmienda las propuestas del Poder Ejecutivo; cumple funciones de investigacin, interpelacin, monitoreo e
investigacin a travs de sus comisiones especiales; y participa,
prestando su acuerdo, de la designacin y remocin de funcionarios pblicos.
En este sentido, debe revalorizarse la misin del Congreso
Nacional como representante de los intereses ciudadanos y
reconocerse su importancia en el proceso de consolidacin democrtica. No importa tanto quien impulse las leyes, sino que las
normas emanadas del Poder Legislativo sean de calidad, apunten
al bien comn y hayan pasado los controles de constitucionalidad
establecidos.
Este anlisis de las leyes emanadas desde 2003 demuestra
que han sido ms las normas aprobadas que fueron elevadas
por el Poder Ejecutivo y las impulsadas por el oficialismo en las
Cmaras, pero tambin pone a la vista del lector que no ha sido
282
menor la aprobacin de leyes impulsadas por la oposicin. As,

la conclusin general nos deja una buena seal en trminos de
calidad democrtica: la produccin legislativa ha sido muy buena
y necesaria, registrndose un promedio de 142 leyes por ao, de
las cuales han participado todos los espacios polticos.
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CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES: RESULTADOS

ELECTORALES RECIENTES Y COMPORTAMIENTO
DEMGRAFICO POR COMUNA
POR MARCOS FINN1 Y MARTN K ALOS2
Introduccin
El electorado
El presente documento busca revelar
porteo tiene cala relacin existente entre la posicin soractersticas que
cial de las personas, el comportamiento
lo diferencian del
demogrfico y la eleccin de candidatos
comportamiento
expresada por medio del voto. La hiptede los votantes
sis general sostiene que el rol que desemdel resto del pas.
pean las personas en la divisin social
del trabajo condiciona su posicionamiento
econmico, en referencia a la estratificacin social. Adems de
poseer una dinmica demogrfica propia, cada estrato vierte
opiniones polticas particulares. Se sostiene que la pertenencia a
un estrato se encuentra fuertemente vinculada con la regin (comunas en este caso) donde las personas habitan. En definitiva, la
Ciudad de Buenos Aires estara lejos de poder considerarse como
un conglomerado de personas homogneo, puesto que diferentes
grupos poblacionales muestran comportamientos caractersticos,
ntimamente relacionados con su grado de poder adquisitivo.
Caractersticas Generales
Segn el Censo Nacional 2001 en la Ciudad de Buenos Aires
habitan 2.776.138 personas en una superficie de 200 km2, con una
densidad de 13.880 habitantes por km2. Clculos posteriores del
1
Marcos Finn es Licenciado en Economa y miembro del Equipo de Gestin
Econmica y Social.
2
Martn Kalos es Licenciado en Economa y miembro del Equipo de Gestin
Econmica y Social.
286
mismo censo elevan la poblacin a prcticamente 3 millones, mientras que segn datos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
(GCBA) actualmente existira una suma levemente superior.
Tabla 1: Evolucin esperada de la Poblacin
Ao
Poblacin (1)
2002
3.000.966
2003
3.006.179
2004
3.011.694
2005
3.018.102
2006
3.025.772
2007
3.034.161
2008
3.042.581
2009
3.050.728
2010
3.058.309
(1) Al 1 de julio de cada ao
Fuente: Anuario 2006 CABA, en base a INDEC.
Los barrios de la ciudad, mediante la Ley 1.777, se han agrupado en Comunas. Se observa que el promedio de habitantes
por comuna es de 200.000 personas, presentndose escasa
dispersin entre ellas. Entre las comunas con mayor densidad se
encuentran las que abarca Balvanera y San Cristbal (Comuna
3), Almagro y Boedo (C5), Recoleta (C2) y Caballito (C6).
La dinmica poblacional general en la Ciudad de Buenos Aires manifiesta diferentes aspectos. Uno de ellos se observa en el
incremento en la edad al casarse: para las mujeres la edad de la
unin civil se elev de 25 aos en 1970 a 30 aos en 2006; para
los hombres en el mismo lapso, pas de 28 aos a 31 aos. Los
motivos tienen que ver con la extensin de la duracin del estudio,
la incorporacin de las mujeres al mercado de trabajo y la dificultad del acceso a una vivienda propia, entre otros factores. Otra
razn es que en la actualidad es ms frecuente que las personas
se separen y se vuelvan a casar, lo cual no suceda con tanta
periodicidad hace 30 aos. De la misma forma, el concubinato sin
CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES: RESULTADOS ELECTORALES RECIENTES...
287
unin civil de por medio es ms comn hoy da, lo cual evidentemente no se registra en las estadsticas de casamiento.
Grfico 1: Mapa de Comunas
FUENTE: GCBA
Tabla 2: Comunas y poblacin

N de
Comuna
Retiro, San Nicols, Monserrat, San Telmo, Constitucin, Puerto Madero
1
Recoleta
2
Balvanera, San Cristobal
3
Parque Patricios, Barracas, La Boca, Nueva Pompeya
4
Almagro, Boedo
5
Caballito
6
Flores, Parque Chacabuco
7
Villa Lugano, Villa Soldati, Villa Riachuelo
8
Liniers, Mataderos, PAvellaneda
9
Villa Real, Monte Castro, Versalles, Villa Luro, Vlez Sarsfield, Floresta
10
Villa Devoto, Villa del Parque, Villa Santa Rita, Villa General Mitre
11
Villa Pueyrredn, Villa Urquiza, Saavedra, Coghlan
12
Nez, Belgrano, Colegiales
13
Palermo
14
Agronoma, Villa Ortzar, Chacarita, Paternal, Villa Crespo
15
Total Ciudad de Buenos Aires
Barrios
FUENTE: CGBA
Poblacin
194.222
188.779
202.183
228.329
187.782
183.396
209.723
170.441
163.357
171.535
199.375
200.494
248.946
252.313
194.522
2.995.397
Superficie Densidad
(km2)
(hab/km2)
19,1
10.169
6,7
28.050
6,4
31.641
20,3
11.226
6,7
28.195
6,9
26.773
11,7
17.910
21,8
7.804
16,8
9.747
12,7
13.464
14,1
14.150
15,6
12.885
14,5
17.216
16,0
15.809
14,3
13.584
203
14.756
288
Dinmica de la poblacin de la ciudad

El aumento de
la esperanza de
vida y la cada en la tasa
de mortalidad
permiten el
crecimiento
vegetativo en
la Ciudad de
Buenos Aires,
pese a la cada
en la tasa de
fecundidad.
Por otro lado se aprecia una reduccin

en la tasa de fecundidad.3 En 1990 cada
mujer tena 2,08 hijos en promedio; mientras que para 2006 la relacin fue de 1,9
hijos por mujer. Paralelamente disminuy
la cantidad de hijas por mujer, por lo que
la probabilidad de que en el futuro haya
menos nacimientos aumenta. Tambin se
observa un alza en la edad promedio de
las madres (29 aos para 2006 contra 28
en 1990), concordante con el incremento
de la edad al casarse.
Si bien la tendencia es al decrecimiento
de la fecundidad, la mortalidad ha mermado incluso en mayor medida; por lo que la tasa de crecimiento
vegetativo ha aumentado desde 1970. Es decir que el alza en la
poblacin no es porque nazcan ms personas, sino porque se
mueren menos. As, en Capital Federal al haber menos decesos
aumenta la esperanza de vida, que se elev de 70 aos (67 para
los hombres y 74 para las mujeres) en 1970 a 76 aos (72 para los
hombres y 80 para las mujeres) para el ltimo censo nacional.
Cabe destacar que no slo los nacimientos y las muertes
son los determinantes del nivel de poblacin ya que las migraciones juegan un papel importante. Lo que se estima es que el
crecimiento vegetativo resulta parcialmente contrarrestado por el
xodo hacia barrios privados por parte de las clases media-alta y
alta. Inversamente, la ciudad es tambin receptora de familias que
se hallan bajo la lnea de pobreza, aumentando los asentamientos
precarios. Actualmente ms de un tercio de la poblacin residente
no naci en la ciudad.4
3
Tasa de fecundidad: hijos por cada mil mujeres.

De todas formas el proceso de migracin hacia la ciudad hoy no se da con
tanta fuerza como hace algunas dcadas, y se concentra en los grupos de edad de
4
289
Dinmica de la poblacin segn barrios y comunas

Clasificacin por comunas
Por jefe de hoEl comportamiento demogrfico de

gar se entiende
los grupos poblacionales est ntimaaqu a la persona
mente ligado a las condiciones socioperceptora de
econmicas en que desarrollan su vida.
mayores ingresos
Bsicamente, est condicionado por el
y no a la persona
rol que ocupan las personas en la divique es reconocisin social del trabajo. As, el tipo de emda como tal por
pleo que ocupa el jefe de hogar implicar
el hogar (en algudeterminado ingreso del que dispondr la
nas metodologas
familia, situando a todos los integrantes
se utiliza este
de la familia en una u otra posicin en la
ltimo concepto).
jerarqua de estratos sociales.
Como hemos dicho, cada estrato social tiene su dinmica demogrfica propia. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires esto
se ve reflejado en que diferentes zonas de la capital del pas (es
decir las distintas comunas) presentan comportamientos poblacionales dismiles. En las zonas donde el valor de la propiedad
de la tierra es ms elevado (por razones histricas, geogrficas
o econmicas) se ubican familias que pertenecen a estratos sociales con mayor disponibilidad relativa de recursos econmicos.
Inversamente, en aquellas zonas donde el precio del metro cuadrado es comparativamente menor viven familias con ingresos
ms escasos.
Histricamente hay barrios donde se ubican estratos sociales
con mayor poder adquisitivo, ms all de los precios actuales que de
todas formas sirven como referencia. Segn el Instituto de Economa
de la UADE, el valor de los departamentos nuevos se increment
cerca de un 100% desde 2001. A marzo ltimo Recoleta, Belgrano,
Nez, Palermo y Caballito promediaban un precio de U$S 1.900
15-39 aos. Especficamente desde 1980 a 2006, el perodo 2000-06 fue el mayor
receptor de migrantes.
290
el metro cuadrado, liderando el rango de precios de departamentos

nuevos, mientras que en el otro extremo de los barrios residenciales
se ubicaban Flores y Villa Urquiza.5 An sin informacin sobre sus
valores inmobiliarios, los barrios que pertenecen a las Comunas 8,9
y 10 (Villa Lugano, Villa Soldati, Villa Riachuelo, Liniers, Mataderos,
etc.) poseen un precio por metro cuadrado menor.
Grfico 2: Precio promedio del M2 en U$S de departamentos
nuevos y usados, Marzo 2009, barrios seleccionados
2.250
U$S 2032
2.000
1.750
7 Flores
4 Barracas
12 Villa Urquiza
6 Caballito
5 Almagro
11 Villa Devoto
250
12 Saavedra
500
13 Nez
750
13 Belgrano
1.000
14 Palermo
1.250
U$S 1400
2 Recoleta
1.500
Fuente: Instituto de Economa - UADE
Existen otras variables que actan como indicadores de

composicin de estratos y pueden ser utilizadas para distinguir
su ubicacin en diferentes zonas geogrficas: por ejemplo, la
calificacin laboral del jefe de hogar. En trminos generales,
mayor calificacin implica mayor salario. Por este motivo es til
mostrar el nivel de calificacin segn comuna. En la Tabla 3, las
comunas se encuentran ordenadas de menor a mayor porcentaje
segn la variable Clasificacin Profesional (caracterstica de las
profesiones liberales: abogados, contadores, etc. o de universitarios). Al ordenar la tabla por No calificada obtenemos resultados
similares.
5
Respecto a los precios es necesario aclarar que la sobrevaluacin actual en las
propiedades puede distorsionar el anlisis si se relacionan estrictamente los valores
actuales en los diferentes barrios con la pertenencia de clase.
291
Tabla 3: Calificacin laboral por comunas
FUENTE: EGES en base a datos del GCBA
Paralelamente se pueden ordenar las comunas segn la

proporcin de Jefes de Hogares y el mximo nivel educativo alcanzado. En este caso los resultados ordenados por No asisti
o hasta Primaria son los que se observan en la Tabla 4.
Tabla 4: Mximo nivel de instruccin
alcanzado por el Jefe de Hogar
292
Adicionalmente se puede analizar el poder adquisitivo y las

pautas de comportamiento de los diferentes estratos y su lugar de
residencia, segn la posesin de ciertos aparatos en el hogar. Por
ejemplo, observando la posesin de microondas segn datos del
Censo 2001, obtenemos la Tabla 5. Los datos ordenados por esta
variable muestran una clara correspondencia con los resultados
inferibles de la Tabla 4.
Tabla 5: Tenencia de microondas
FUENTE: EGES en base a datos del Censo 2001 para GCBA
Tambin puede considerarse la tenencia de Computadora

Personal (PC) (con o sin conexin a Internet) en los hogares.
Cabe destacar sin embargo que en el ao 2001 (cuando se realiz el ltimo censo nacional) el uso de computadoras se hallaba
difundido, pero no tanto como hoy en da. De todas formas, el
ordenamiento por la caracterstica de ausencia de PC arroja
resultados similares a los presentados anteriormente.
293
Tabla 6: Posesin de PC y conexin a Internet
Por aadidura, se sabe que hay una relacin directa entre estrato social, condiciones habitacionales y precio de la vivienda.6 Al
estudiar las Necesidades Bsicas Insatisfechas en cada comuna,
se observa una fuerte divisin Norte-Sur al interior de la ciudad.
Las variables analizadas (precio de la vivienda, calificacin del
jefe de hogar, presencia de ciertos aparatos en el hogar y cantidad
de poblacin con NBI) permiten catalogar a las comunas segn el
nivel adquisitivo de la mayora de la poblacin residente en ellas.
Como hemos dicho, los resultados obtenidos eran relativamente
similares de acuerdo a todos estos parmetros, permitiendo confeccionar la clasificacin que se observa en la Tabla 7.
6
Este aspecto no debe ser tomado aisladamente ya que se tornara en un argumento circular: por ejemplo un hogar puede ser considerado con NBI por hacinamiento, siendo esto consecuencia y no causa de la pertenencia a una determinada clase.
294
Grfico 3: Mapa de NBI por Comuna
Tabla 7: Comunas segn su poder adquisitivo
295
Nota: La comuna 1 rene barrios muy dismiles entre s y al interior de

los mismos como son Puerto Madero, San Nicols y Constitucin. Fue considerada con Mediano Poder Adquisitivo segn los indicadores, aunque lo
correcto sera poder particionarla.
Fuente: EGES en base a datos del Censo 2001 para GCBA.
Grfico 4: Mapa de Comunas segn poder adquisitivo
FUENTE: EGES en base a datos del Censo 2001 para la CABA
Comportamiento demogrfico de las comunas

La teora indica que en los barrios ms costosos (ubicados
en el norte de la ciudad) la dinmica poblacional es diferente a
296
aquella de zonas con peores condiciones habitacionales y menor

precio de vivienda (ubicadas al sur). Efectivamente la mayor proporcin de la poblacin con NBI reside en el sur de la ciudad, en
las Comunas 1, 3, 4, 5 y 8; mientras que en el norte los hogares
con NBI apenas alcanzan el 5%.
De esta forma cuando se observa el comportamiento de las
variables para las comunas de Bajo Poder Adquisitivo (BPA) se
comprueba una dinmica poblacional con altas tasas de natalidad
y de mortalidad infantil, altas tasas de crecimiento vegetativo y
poblacin relativamente joven. La cantidad de hijos por mujer es
mayor, la edad de la primera unin es menor y hay ms miembros por familia. As, Villa Lugano, La Boca, etc. muestran una
mayor participacin de nios y jvenes en el total de la poblacin
residente all, alcanzando prcticamente el 33% para la Comuna
8. Este indicador para el total de la ciudad es del 24,6% y para la
Comuna 2 (Recoleta) no llega al 20% de su poblacin.
Adicionalmente la proporcin de nios de 0 a 4 aos es mayor en las Comunas 4,7 y 8 (8,1%; 7,1% y 8,5% respectivamente)
que responden a Barracas, La Boca, Nueva Pompeya, Parque
Avellaneda, Liniers, Villa Soldati, etc. Mientras que la Comuna 2
(Recoleta) muestra la mayor proporcin de
mayores de 80 aos en su poblacin total
Los datos y la
(5,5% de sus habitantes).
teora indican
Como las clases sociales ms bajas
que el compormuestran ms nacimientos, en el grupo de
tamiento de la
barrios mencionados el grupo de edad 0-4
poblacin es
pesa ms; mientras que al tener una espediferente segn
ranza de vida mayor la gente en Recoleta
el poder adquivive ms, envejeciendo a la poblacin. Al
sitivo, hecho
extender el anlisis se obtiene los cuadros
que se expre8 y 9.
sa, entre otras
cosas, en el
barrio de residencia.
297
Tabla 8: Comunas con mayor proporcin

del grupo poblacional de 60 aos y ms
Tabla 9: Comunas con mayor proporcin

del grupo poblacional de hasta 19 aos
Se observa que las comunas ms envejecidas son las que estn integradas por los barrios que tpicamente han correspondido
al lugar de residencia de los estratos altos (comunas con Poder
Adquisitivo Alto y Muy Alto). Esto muestra que estos sectores
sociales tienen una longevidad mayor, de forma que es ms relevante el grupo etario formado por mayores de 60 aos (24% y
23,3% para Recoleta y Caballito). Contrariamente, en la Comuna
8 (Lugano, Soldati, Riachuelo) este grupo representa apenas el
15,4% del total.
Al analizar otras variables se aprecia que en las Comunas 1,4
y 8 (Retiro, Monserrat, Constitucin, Barracas, Nueva Pompeya,
298
V. Lugano, V. Soldati, etc.) se encuentran las tasas de natalidad

ms altas debido al menor control de la natalidad, uniones ms
tempranas, dependencia econmica de la mujer hacia el marido,
etc.7 A su vez, en estas tres comunas se hallan las mayores tasas
de mortalidad infantil (9,3; 9,9 y 10,2). En resumen: nacen
muchos nios y se mueren muchos nios. Vale aclarar que en los
estratos sociales ms bajos la tasa de dependencia (definida en
este caso como poblacin de hasta 14 aos sobre poblacin en
edad activa) es muy alta, por lo que los ingresos generados se
deben repartir entre ms integrantes de la familia, generando un
crculo vicioso de pobreza y dependencia. En estas tres comunas
se registran las tres tasas de dependencia ms altas de toda la
Ciudad.8
Tabla 10: Indicadores demogrficos por Comunas
(ordenado por tasa de fecundidad)

7
Este indicador resulta ser de 16,2, 19,9 y 20,1 respectivamente cuando
para el total de la ciudad es de 14,3 y para Recoleta y Palermo de slo 9,8 y
11,9.
8
Si alternativamente definimos la tasa de dependencia como la relacin de
mayores de 65 sobre poblacin en edad activa, el clculo para estas comunas arroja
las menores tasas, justamente porque hay menor proporcin de mayores que de
menores.
299
En el otro extremo se ubican Recoleta y Palermo, donde se

muestran tasas de natalidad y de fecundidad sensiblemente menores, en concordancia con un envejecimiento poblacional, mayor
control de la natalidad, independencia econmica de la mujer, etc.
En efecto, Recoleta y Caballito presentan las tasas de dependencia para adultos ms altas. La proporcin de mayores en el total
de su poblacin es mayor, e (incluso descontando a los menores)
tiene un peso absoluto significativo.
Tabla 11: Tasa de crecimiento vegetativo poblacional
por Comunas (2006)
Nota: La tasa de crecimiento vegetativo resulta de la diferencia entre nacimientos por cada mil habitantes y defunciones por cada mil habitantes.
Se desprende del anlisis la posibilidad de dividir geogrficamente en cuatro regiones a la ciudad de Buenos Aires de acuerdo a caractersticas demogrficas y al poder adquisitivo. En los
barrios del norte de la ciudad se han asentado los estratos ms
altos, con una dinmica poblacional que tiende al estancamiento,
300
menores nacimientos, poblacin envejecida, etc. Por su lado, los

barrios del sur son poblados por estratos sociales de bajo poder
adquisitivo, con una estructura poblacional diferente: ms cantidad
de hijos por mujer, mayor crecimiento vegetativo, altas tasas de
dependencia respecto a los nios, etc.
Comunas y votos
Teniendo en cuenta la clasificacin de las comunas ya realizada, en este apartado se analizar el voto en cada una de ellas.
En las tablas se muestra, para cada frmula, sus mejores tres
comunas y el voto promedio en ellas; y las tres comunas donde
obtuvieron menor cantidad de votos junto con su promedio correspondiente. En otras palabras, ms all de qu partido gan en
cada comuna, existe una comuna determinada donde al partido
x le fue mejor electoralmente. Esto es lo que puede observarse
en las tablas siguientes.
En los comicios de mediados del ao 2005, el Frente para la
Victoria gan las elecciones de manera contundente, logrando
afianzar su caudal electoral luego de que el presidente Kirchner
fuera elegido en el 2003 con poco ms del 20 por ciento de los
votos. No obstante, ms all de los excelentes resultados a nivel
nacional, el kirchnerismo no pudo imponerEl comportase en la Ciudad de Buenos Aires; histrimiento del voto
camente, ste es un distrito reacio a votar
por Comuna es
al peronismo. De todas formas, el FPV
una variable
logr hacer una muy buena eleccin, desclave para anatacndose en las comunas de bajo poder
lizar al electoadquisitivo (Comunas 8, 9 y 4, que abarcan
rado porteo,
los barrios de La Boca, Barracas, Nueva
mostrando que
Pompeya, Parque Patricios, Villa Soldati,
el distrito est
Villa Lugano, Villa Riachuelo, Avellaneda,
lejos de formar
Mataderos y Liniers). Por el contrario, este
un conjunto
partido logr los porcentajes de votos ms
homogneo.
bajo en las comunas con mayor poder
301
adquisitivo: las Comunas 14 (Palermo), 13

El anlisis del
(Nez, Belgrano y Colegiales) y 2 (Recocomportamienleta).
to del voto por
El PRO fue el partido que ms votos
comunas es un
obtuvo en la Ciudad de Buenos Aires. Su
factor clave de
desempeo electoral fue muy bueno en dos
cara a las elecde las comunas en donde el kirchnerismo
ciones de 2011.
obtuvo menor porcentajes: las Comunas 13
y 2, caracterizados por su alto poder adquisitivo. Asimismo, el PRO cosech un importante caudal de votos en
la Comuna 1, de poder adquisitivo medio (barrios de Retiro, San
Nicols, Monserrat, San Telmo, Constitucin y Puerto Madero).
En cambio, las zonas donde se identific el porcentaje de votos
ms bajo fueron las de poder adquisitivo medio (Comunas 5, 10 y
3, que conforman los barrios de Almagro y Boedo; V. Real, Monte
Castro, Versalles, Villa Luro, Vlez Sarsfield y Floresta; Balvanera
y San Cristbal).
El ARI, al igual que el PRO, obtuvo su mejor porcentaje de
votos en comunas de alto poder adquisitivo (6, 13 y 12). Contrariamente a lo que sucedi con el FPV, el ARI tiene el peor promedio
de votos en los distritos en donde el kirchnerismo tuvo su mejor
desempeo, las Comunas 9, 8 y 4 de bajo poder adquisitivo.
En cuanto a los partidos agrupados en el sector de Izquierda
(Partido Obrero + Humanista + PSA + MST + Socialista + AyL
+ Asambleas + Frente PTS-MAS + Frente ALBA), estos no parecieron seguir un patrn que relacione el nivel adquisitivo de la
comuna con el voto a este sector, ya que tanto en las zonas con
mejor resultado como aquellas con peor desempeo se mezclan
comunas de poder adquisitivo medio y alto. Un punto a remarcar
es que las circunscripciones con peor desempeo entre los partidos de izquierda fueron, justamente, las de mejor desempeo
del PRO.
Si bien en las elecciones de 2007 la frmula Macri-Michetti
del PRO gan en todas las comunas, no en todas ellas sac la
misma diferencia con el segundo. Al igual que en las elecciones
302
del 2005, este partido logr su mejor eleccin en dos de las tres
comunas de Poder Adquisitivo Muy Alto (2 y 13) y la Comuna 1
de Poder Adquisitivo Medio. Por otra parte, obtuvo menor cantidad de votos en dos de las tres comunas clasificadas como de
Bajo Poder Adquisitivo (Comunas 8 y 9).
Tabla 12: Resultados de las Elecciones 2005
Nota: Izquierda: Partido Obrero + Humanista + PSA + MST + Socialista

+ AyL + Asambleas + Frente PTS-MAS + Frente ALBA
FUENTE: EGES en base a resultados de elecciones 2005 (DINE)
Qu sucedi con los candidatos oficialistas? Claramente su

peor resultado se encuentra en la zona catalogada con un poder
adquisitivo muy alto, en las Comunas 2, 13 y 14, en lnea con lo sucedido en las elecciones inmediatamente anteriores. La identificacin
de las comunas de Recoleta, Nez, Belgrano, Colegiales y Palermo
hizo que apoyaran al PRO y rechazaran a Filmus-Heller. Mientras
tanto, su mejor actuacin se reparti en tres zonas con variados
poderes adquisitivos, denotando que no existi una identificacin de
estrato social con esta frmula. Probablemente la frmula elegida
por el FPV, ms alejada al peronismo clsico y ms cercana a los
sectores progresistas, haya captado otro tipo de electorado.
Para el caso de Telerman-Olivera se ve claramente el soporte
de las clases con escaso poder adquisitivo, marcando la preferencia de una parte de la poblacin de estas clases que residen
303
en Lugano, Soldati, La Boca, Liniers,

En las comunas
Mataderos, etc. En este caso tampoco
donde la exprese encuentra una clase social que abiersin de centrodetamente no los apoyara. Las comunas en
recha se impone
donde el Frente para la Victoria obtuvo
es donde peor
su mejor desempeo electoral en 2005
resultado alcanson, justamente, las que les arrebat la
za la izquierda;
frmula Telerman-Olivera. En este punto,
y viceversa. Este
habra que tener en cuenta que Telerman
comportamiento
era el jefe de gobierno al momento de las
se repite en las
elecciones, por lo que pudo haber capitadiferentes eleclizado este hecho a su favor. Con respecciones.
to al porcentaje ms bajo de votos para
esta frmula, se destacaron dos comunas
en donde el PRO obtuvo su mejor promedio (comunas 1 y 2), al
igual que la comuna 12 de alto poder adquisitivo, que incluye los
barrios de Villa Pueyrredn, Villa Urquiza, Saavedra y Coghlan.
Lo que hemos definido como Izquierda (P. Walsh + L. Mndez + M. Ramal + J. Castillo + C. Castillo + H. Heberling) se llev
los votos del estrato con Poder Adquisitivo Mediano, mientras
que las comunas que caracterizan a los estratos altos los votaron
en menor medida. Es decir que en aquellas comunas en donde el
PRO obtuvo ms votos, la izquierda tuvo su peor desempeo.
Finalmente la frmula de Lozano-Gonzlez tuvo buenos resultados entre las clases ubicadas en la media de los estratos
sociales, mientras los de menores recursos apenas la apoyaron.
La comuna 2 (Recoleta) se encuentra entre las peores comunas para todos los partidos analizados, a excepcin del PRO a
quien vot en amplia proporcin.
Las ltimas elecciones resultaron en un triunfo del PRO, aunque con un caudal de votos menor al de las elecciones del 2007.
En segundo lugar se destac el ascenso del partido de centroizquierda liderado por Pino Solanas, Proyecto Sur. Es importante
remarcar que la intencin de voto hacia este partido creci mucho
durante las dos ltimas semanas de campaa, probablemente
304
captando el voto anti-macrista y anti-kirchnerista. Asimismo, la

Coalicin Cvica, contrariamente a lo esperado, no pudo presentarse como la opcin opositora al macrismo, lugar que le fue
arrebatado por el partido de Solanas.
Nota: Izquierda: P. Walsh + L. Mndez + M. Ramal + J. Castillo + C. Castillo + H. Heberling

Cuando se observa la tabla con los mejores y peores resultados por comuna, queda claramente establecida una relacin entre
las comunas con mayor y menor poder adquisitivo y el partido elegido en la votacin. Nuevamente la zona de Poder Adquisitivo Muy
Alto (comunas 2, 13 y 14) se inclin por G. Michetti, candidata del
PRO, al igual que por el candidato de la Coalicin Cvica, Prat Gay.
A su vez, estas tres comunas se ubicaron entre las peores para
el peronismo y la izquierda. Por otra parte, las comunas de bajos
recursos que votaron al kirchnerismo son, justamente, las que menos votaron a la frmula liderada por Carri. El candidato oficialista,
Carlos Heller, capt los votos del estrato previamente mencionado,
que en las elecciones pasadas se haba llevado la dupla Telerman-
305
Olivera. Al igual que en 2007 la frmula del FPV se llev la mayor

negativa en las comunas ms pudientes.
La Izquierda (V. Ripoll + M. Ramal + C. Castillo + Polino +
Zamora) tuvo su mejor desempeo entre la clase media (Poder
Adquisitivo Mediano y Poder Adquisitivo Alto), comunas en donde
el macrismo obtuvo su porcentaje ms bajo de votos. Por ltimo,
Pino Solanas obtuvo ms apoyo en las comunas de la regin
oeste de la Ciudad de Buenos Aires, caracterizadas por un Alto
Poder Adquisitivo. En las elecciones previas estas no se haban
inclinado claramente por un partido determinado. No obstante, parece difcil establecer una relacin entre estas comunas y el voto
a este partido a partir de los resultados en una nica eleccin,
por lo que habra que prestar atencin al comportamiento en las
prximas elecciones. Entre las comunas con peor desempeo
para Proyecto Sur, se encontraron aquellas en donde el PRO
suele obtener porcentajes ms altos.
Nota: Izquierda: V. Ripoll + M. Ramal + C. Castillo + Polino + Zamora

306
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se podran

establecer algunas relaciones observadas a lo largo de las tres
elecciones referenciadas. En primer lugar, se identifica una relacin entre las comunas de la regin sur de la Ciudad de Buenos
Aires y el voto al peronismo. Asimismo se puede identificar esta
misma vinculacin entre las comunas de poder adquisitivo muy
alto con el PRO y las opciones lideradas por Carri. Inversamente
estos partidos obtienen su peor performance en los barrios de
bajo poder adquisitivo, mientras que el peronismo presenta los
porcentajes ms bajos en las comunas donde habita poblacin
con alto poder adquisitivo. Las opciones de izquierda presentan
un patrn variado, aunque s se observa que las clases bajas no
suelen apoyar a este sector, que ms bien cuenta con el voto de
los sectores medios o medios-altos.
Conclusiones
La intencin de este trabajo es poner en conocimiento las tendencias de la sociedad de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
en relacin al voto, de acuerdo a la condicin socioeconmica de
sus ciudadanos. Ms all de esta primera
aproximacin, el lector no debe inferir una
La hiptesis
estricta relacin entre estrato social e incentral del
clinacin partidaria. Como se ha dicho no
artculo parece
se recogen los resultados electorales simconfirmada:
plemente, sino que se ha tomado dnde le
existe relacin
ha ido relativamente mejor y peor a cada
entre el merfrmula o partido, y a partir de ah se han
cado de trabasacado conclusiones.
jo, el ingreso,
el modo de
De esta forma los datos presentados
vida, el lugar
avalan la hiptesis inicial: la forma en que
de residencia
las personas se insertan en el mercado de
y la decisin
trabajo condicionara el nivel de ingresos
del voto de los
percibidos; esto genera un determinado
ciudadanos.
modo de vida que se expresa (entre otras
307
formas) en el comportamiento demogrfico y en la decisin de

voto.
La Ciudad de Buenos Aires no configura un universo homogneo, a pesar de su escasa superficie relativa. Es clara la separacin norte-sur en un primer lugar, siendo posible identificar con
ms detalle cuatro zonas bien diferentes tomando bien el grado
de poder adquisitivo, las tasas demogrficas, o los resultados
electorales. Se sostiene que para un estudio de polticas econmicas-sociales, estas tres variables deben ser tomadas en forma
conjunta, a fin de contemplar la heterogeneidad de la poblacin
residente en la ciudad.
CENTRO DE ESTUDIOS AVANZADOS (2008 y 2009): Informe

de la Construccin y el Mercado Inmobiliario. Buenos Aires:
Universidad Argentina de la Empresa (UADE).
Direccin General de Estadsticas y Censos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (2007): Anuario 2006. Buenos Aires.
Direccin General de Estadsticas y Censos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (2008): Anuario 2007. Buenos Aires.
Direccin General de Estadsticas y Censos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (2008): Revista de Poblacin, nmeros
varios. Buenos Aires.
Direccin Nacional Electoral (2005): Elecciones Generales 2005.
Buenos Aires.
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Buenos Aires.
INDEC (2001). Censo Nacional 2001: Buenos Aires.
Ley de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires N 1.777 (Comunas).
TORRADO, S. (1992): Estructura social de la Argentina, 19451983. Buenos Aires: Ediciones de la Flor.
TORRADO, S. (2003): Historia de la familia en la Argentina moderna, 1870-2000. Buenos Aires: Ediciones de la Flor.
Artculos de opinin
LA ACTUALIDAD DEL DEBATE

PARLAMENTARISMO-PRESIDENCIALISMO:
ACERCA DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES
Y LA REALIDAD POLTICA
POR PABLO JAVIER SALINAS1
Introduccin:
El debate acerca de la forma de gobierno en Argentina
lleva casi tres dcadas de vigencia.
Hace casi tres dcadas que se disLos cambios de
cute en Argentina acerca de la necesiforma de gobierno
dad de implementar la forma de gobierexigen un anlisis
no parlamentaria al texto constitucional,
profundo de los
en funcin de las supuestas falencias
contextos social,
del presidencialismo. Este debate es
poltico,
cultural y
interesante, como todos aquellos que
econmico.
tienen que ver con la organizacin
institucional de un pas, pero tambin
requiere de un tratamiento muy serio y de condiciones del sistema
poltico, del sistema de partidos y del sistema social esenciales.
Por supuesto, esta es una parte. Del otro lado del debate se
encuentran aquellos que sostienen que el presidencialismo es una
forma de gobierno caracterstica del continente americano, ya que
su nacimiento se produjo en Estados Unidos y fue adoptada por
todos los pases latinoamericanos a medida que se fueron independizando, en desmedro del parlamentarismo o formas intermedias esto es, semipresidencialismo o semiparlamentarismo .
El presente artculo no pretende agotar el debate, ya que no
es su objetivo. Se intenta arrojar luz sobre las principales carac1
Pablo Javier Salinas es Licenciado en Ciencia Poltica y Coordinador de Investigacin y Capacitacin del Equipo de Gestin Econmica y Social.
312
tersticas de las formas de gobierno mencionadas, realizando el

anlisis desde una perspectiva sistmica, esto es, teniendo en
cuenta todos los elementos necesarios para poder comprender
con ms herramientas este rico debate.
La intencin manifiesta de las siguientes lneas es evaluar si
Argentina debe ir en busca de un cambio de forma de gobierno o
si debe perfeccionar el rgimen presidencial en aras de profundizar el proceso de consolidacin democrtica iniciado en 1983.
Parlamentarismo y presidencialismo:
un clsico de las ciencias sociales:
El debate parlamentarismo-presidencialismo comenz a esbozarse a fines
de la dcada de 1970 a nivel mundial,
alcanzando madurez y los primeros registros documentales en el campo de
las ciencias sociales a comienzos de los
ochenta. Si bien por la temtica parecera
sencillo ubicarlo especficamente en la
rama de la Ciencia Poltica, tambin tiene
interesantes desarrollos en el campo de la
Sociologa y el Derecho Constitucional.
El surgimiento del debate se bas en el anlisis de los gobiernos de Amrica Latina y su dificultad, en la modalidad de
presidencialismo, para consolidar el rgimen democrtico en la
regin. No es ajena al lector la historia reciente del subcontinente,
donde los golpes de estado y las interrupciones de los gobiernos
y del estado de derecho han sido moneda corriente. Teniendo
esto como supuesto fundamental, diversos autores comenzaron a
manifestar la necesidad de que los pases latinoamericanos abandonen el presidencialismo para formar gobiernos parlamentarios,
supuestamente con caractersticas ms avanzadas y apropiadas
para el ejercicio de la democracia. Detrs de estas afirmaciones
se encontraba un relevamiento estadstico en donde la mayor
cantidad de democracias que por algn motivo fueron interrumQuienes sostienen que el Presidencialismo
debe ser cambiado se basan
en la inestabilidad de las
democracias en
Amrica Latina.
LA ACTUALIDAD DEL DEBATE PARLAMENTARIO - PRESIDENCIALISMO
313
pidas pertenecan a la forma de gobierno presidencial. El caso

de Amrica Latina es relevante, ya que casi todos los pases han
adoptado la forma de gobierno presidencial, a excepcin de Belice
que est organizado a travs de una democracia parlamentaria.
Haciendo un poco de historia, la adopcin latinoamericana del
presidencialismo estadounidense no ha sido perfecta, al menos
en el sentido de la continuidad. Pero esta afirmacin carece de
elementos importantes tales como las caractersticas perifricas y
dependientes de estos pases, el grado de influencia y penetracin
de Estados Unidos en la regin, las particulares amalgamas sociales que dieron orgenes a sus estados, entre otras importantes
caractersticas. Lo cierto es que hay un grupo de pases donde la
inestabilidad del rgimen poltico es la caracterstica por antonomasia: Ecuador, Bolivia, Honduras, Repblica Dominicana, Nicaragua,
Guatemala, El Salvador y Hait. Luego siguen otros que en los ltimos tiempos (entre mediados y fines de los ochenta) han alcanzado
cierta estabilidad como: Argentina, Per, Paraguay, Uruguay, Brasil,
Venezuela y Chile. Continan la lista pases que se caracterizan por
cierta estabilidad como Mxico, Panam y Colombia. Las excepciones son Costa Rica, que nunca interrumpi el orden democrtico
y Cuba, cuya especificidad no puede ser asimilable al resto de los
pases mencionados, debido al proceso de toma del poder en 1959
(Ver Grfico 1, que toma el siglo XX como referencia).
Grfico 1: Gobiernos de Amrica Latina
Otros
5%
Muy estables
5%
Estables
15%
Inestables
40%
Parcialmente
estables
35%
314
Tomando por caso el Parlamentarismo, sus orgenes se

remontan a Inglaterra en el siglo XVII, luego de la denominada
Revolucin Gloriosa de 1688. La caracterstica fundamental de los
parlamentarismos se debe a que surgen de regmenes polticos
que en la antigedad (y muchos an en la actualidad) estaban
organizados en monarquas.
Con el correr de las dcadas varios pases, principalmente
europeos, fueron adoptando el parlamentarismo como forma de
gobierno, adaptndolo a sus idiosincrasias y con matices. Luego
de producirse el proceso de descolonizacin que comenz a mediados de la dcada del cincuenta del siglo pasado orientado por
el fin de la Segunda Guerra Mundial, pases de Asia y frica lo
han adoptado como forma de gobierno, aunque alguno de ellos
lo han hecho por el presidencialismo o formas mixtas.
Entre medio de ambas formas de goSostener que
bierno se encuentra el semipresidencialisJuan Bautista
mo o semiparlamentarismo, que mezcla
Alberdi copi la
los tipos puros de las anteriores con
Constitucin de
mecanismos novedosos. Los casos paraEstados Unidigmticos son: la V Repblica Francesa,
dos es cometer
Egipto, Finlandia, Rusia y Ucrania; pero
una injusticia
hay muchos ms pases que adoptaron
con uno de los
esta forma de gobierno mixta.
padres de la
Retomando el relato hacia los fines
patria.
que nos interesan, la formacin del Estado
argentino ha marcado a fuego la adopcin
del presidencialismo. Realizando un rpido repaso, nuestro pas
en sus primeros aos de independencia se encontraba ante la
necesidad de centralizar el poder en una nica unidad territorial,
ya que no era posible establecer un Estado con la recaudacin
desconcentrada (en el caso de las aduanas provinciales esto es
esclarecedor), lderes provinciales de peso caudillos, todos ellos
con aspiraciones mayores y milicias irregulares; en conjunto con
la existencia de la poblacin originaria que fue arrasada a fines
del siglo XIX en la denominada Conquista del Desierto. Todo
315
esto, a su vez, entrecruzado por las tenDesde la Constidencias antagnicas Unitaria y Federal
tucin de 1853,
que culminaron recin en 1852 con el
la Carta Magna
triunfo de la segunda, cuando Juan Maha sufrido siete
nuel de Rosas fue derrotado por Justo
reformas, incluJos de Urquiza en la denominada Bayendo la de 1949
talla de Caseros.
derogada por un
Fruto de esa derrota se fue delidecreto del goneando en la pluma de Alberdi la Consbierno de facto
titucin Nacional de 1853, teniendo en
en 1956.
cuenta los pactos preexistentes (Tratado
de Pilar, Tratado del Cuadriltero, Pacto
Federal, Protocolo de Palermo, Acuerdo de San Nicols y Pacto
de San Jos de Flores) y la Constitucin de Estados Unidos.
Esta formacin del Estado, como ha marcado Oscar Oszlak
(1997) en su obra cumbre, tuvo que realizarse con el objetivo de
la reduccin a la unidad, valindose el poder central (consagrado luego de llevar a cabo estas operaciones) de la penetracin
territorial llevada a cabo por un ejrcito unificado, acotando y eliminando progresivamente el poder de los caudillos provinciales; y
de la penetracin ideolgica, encargada de generar la necesaria
conciencia nacional necesaria para la unificacin.
Dadas estas caractersticas de la amalgama social, llevada a
cabo a travs de medios represivos y de cooptacin, Argentina
no poda fundar las bases del rgimen democrtico sobre la plataforma del parlamentarismo. Esto por varios motivos: no heredaba
ningn rgimen de tipo monrquico, sus experiencias asamblearias no fueron fructferas, no estaban organizados los partidos
polticos, estaba por delante la formacin de un Estado central y
sus instituciones distintivas; y principalmente era necesaria una
figura fuerte que pudiera consolidar estos procesos (experiencias
similares acontecieron en la mayora de los pases de Amrica
Latina, con amplia tradicin de liderazgos fuertes).
316
Argentina ha
sufrido 6 interrupciones del
rgimen democrtico en
el siglo XX.
Por estos motivos, en la Constitucin

de 1853 se adopta la forma representativa,
republicana y federal con un poder ejecutivo
en manos de un Presidente que ejerce funciones de jefe supremo de la Nacin y jefe
de gobierno, con la responsabilidad poltica
de la administracin general del pas.
El transcurrir del siglo XX en Argentina tiene visos muy interesantes que exceden las pretensiones de este artculo, por lo que
solo nos limitaremos a mencionar algunos de los hitos fundamentales a tener en cuenta para los objetivos de este apartado. Fue
a principios de siglo que se consolidaron los partidos polticos, se
ampli la representacin popular con la sancin de la Ley Senz
Pea de 1912, se robustecieron los sindicatos, se estableci el voto
femenino en 1947 con la presidencia de Juan Domingo Pern, se
modific en 1949 la Constitucin de manera completa (antes solo
hubo reformas de menor alcance, como las de 1860, 1866 y 1898),
se restableci la Constitucin de 1853 y sus modificaciones posteriores con la derogacin de la de 1949 a travs de la convencin
constituyente en 1957 convocada por el gobierno de facto de la
Revolucin Libertadora que impidi que el peronismo formara
parte de las elecciones convocadas a tal fin.
Tambin fue el siglo en donde Argentina tuvo que atravesar
penosamente por variadas interrupciones al orden democrtico
con los golpes de estado de 1930,1943,1955,1962,1966 y 1976.
Cabe destacar que el Siglo XX tambin fue el perodo de consolidacin de los dos partidos polticos mayoritarios de Argentina: la
Unin Cvica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ).
Durante el devenir de la rica historia argentina y las interrupciones democrticas, hubo un momento en el cual se cuestion el
presidencialismo con intenciones de abandonarlo para adoptar la
forma de gobierno semiparlamentaria. Fue cuando en 1980 Ral
Alfonsn integr el Consejo para la Consolidacin de la Democra-
317
cia con el acuerdo del dirigente peronista Antonio Cafiero. Pero

con la derrota de Cafiero en la interna del PJ a manos de Carlos
Menem, esta iniciativa qued trunca, quedando como antecedente
de la reforma constitucional de 1994. Pero esto es el cometido del
siguiente apartado.
El presidencialismo en la Constitucin Argentina:
Cuando se sancion la Constitucin
Las diversas mode la Confederacin Argentina el 1 de
dificaciones de
mayo de 1853, con la promulgacin del
la Constitucin
Director Provisional de la Confederacin
argentina nunca
Justo Jos de Urquiza, se adopt la forma
pusieron en tela
de gobierno presidencial. Gran cantidad
de juicio la forde artculos hacen referencia al Presidente
ma de gobierno
de la Confederacin y especficamente el
presidencialista,
artculo 71 expresaba que: El Poder Ejesiendo solamente
cutivo de la Nacin ser desempeado por
la de 1994 la que
un ciudadano con el ttulo de `Presidente
incorpor algude la Confederacin Argentina.
nos elementos
En el viejo artculo 83 se detallaban
del parlamentasus atribuciones, muchas de ellas sosrismo.
tenidas por el actual texto constitucional,
dejando en claro que el presidencialismo
que se adoptaba era rgido y no haba lugar a otra interpretacin.
Sus sucesivas modificaciones ratificaron esto y fue recin
en 1994 cuando los convencionales constituyentes introdujeron
elementos muy novedosos al texto constitucional. Muchas interpretaciones de constitucionalistas y tericos de las ciencias
sociales afirman que quizs la reforma ms llamativa de la nueva
Constitucin es la inclusin de componentes parlamentarios. Sin
embargo, para desarrollar esto, es necesario revisar nuevamente
la historia que le dio vida a la nueva Carta Magna.
Con la eleccin de los convencionales constituyentes en 1994
se dio inicio a la reforma de la Constitucin de 1853. Una de las
318
causas principales de la reforma se debi al deseo del presidente

Menem de ser reelegido en el cargo, lo cual tena un impedimento
muy claro en el texto constitucional. Pero recordar esta reforma
solo por la reeleccin del presidente es cometer una injusticia muy
grande, ya que en la misma se plasmaron importantes avances,
tales como el establecimiento de penalidades para aquellos que
intentaren vulnerar el rgimen democrtico, la incorporacin de
tratados internacionales con jerarqua constitucional y la inclusin
de los derechos de tercera y cuarta generacin.
Grfico 2:
Constituyentes de 1994
Demcrata
Progresista;
3
MODIN; 21
UCEDE; 3
Frente
Grande; 31
PJ; 134
Provinciales;
39
UCR; 74
La clave para poder reformar la Constitucin estuvo dada

en el llamado Pacto de Olivos entre Menem y el ex presidente y
principal referente de la UCR Ral Alfonsn. Este pacto contena
puntos fundamentales de acuerdo entre el PJ y la UCR para la
reforma, estipulados en el denominado Ncleo de Coincidencias
Bsicas.2 Algunos de ellos fueron:
2
Para mayor informacin ver la Ley N 24.309 donde se declara la necesidad de
la reforma constitucional y se estipulan todos los puntos del Ncleo de Coincidencias
Bsicas.
319
Reeleccin del presidente y vicepresidente inmediata por un

perodo y la reduccin del mandato a cuatro aos;
La eleccin de un senador por la minora en todos los distritos,
acortando el mandato de los mismos a seis aos (antes era de
nueve);
Eleccin directa por doble vuelta del presidente y vicepresidente
(antes eran elegidos indirectamente por un colegio electoral);
Regulacin de la facultad presidencial de dictar reglamentos
de necesidad y urgencia y procedimientos para agilizacin del
tramite de discusin y sancin de las leyes;
Establecimiento de mayoras especiales para la sancin de
leyes que modifiquen el rgimen electoral y de partidos polticos;
Mecanismo para la realizacin de la intervencin federal a las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires.
Es interesante analizar este Ncleo
Con la reforma
de Coincidencias Bsicas ya que el punde 1994 se elito A del mismo estableca la atenuacin
min
el Colegio
del sistema presidencialista, bsicamenElectoral para
te con la creacin de la figura del Jefe
la eleccin de
de Gabinete de Ministros que es desigPresidente y se
nado y removido por el Presidente de la
redujo
el mandaNacin y responsable ante el Congreso
to
a
cuatro
aos.
Nacional, institucin que puede tambin
Tambin se reremoverlo mediante voto de censura.
dujo
el mandato
Dentro del ncleo tambin figuran las
de
los
senadores
atribuciones del nuevo cargo. En este
de nueve a seis
sentido, cabe destacar los artculos de la
aos.
Constitucin Nacional que se refieren al
Presidente y al Jefe de Gabinete.
Mediante el artculo 94 se establece que El presidente y el
vicepresidente de la Nacin sern elegidos directamente por el
pueblo, en doble vuelta, segn lo establece esta Constitucin [].
En el artculo 99 se enumeran las atribuciones del presidente:
320
Es el jefe supremo de la Nacin, jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas.
Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios.
Participa de la formacin de las leyes con arreglo a la Constitucin, las promulga y hace publicar.
En casos excepcionales que hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de
las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal,
tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr
dictar decretos por razones de necesidad y urgencia.
Nombra los magistrados de la Corte Suprema y Jueces de los
tribunales federales inferiores con acuerdo del Senado.
Puede indultar o conmutar penas por delitos sujetos a la jurisdiccin federal.
Nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargaEl Ncleo de
Coincidencias
dos de negocios con acuerdo del Senado;
Bsicas tena
por s slo nombra y remueve al jefe de gatrece puntos
binete de ministros y a los dems ministros
fundamentales,
del despacho, los oficiales de su secretara,
pero habililos agentes consulares y los empleados
t tambin el
cuyo nombramiento no est reglado de otra
tratamiento de
forma por esta Constitucin.
otros diecisis
Hace anualmente la apertura de las
temas, tales
sesiones del Congreso y prorroga las secomo cuidasiones ordinarias o lo convoca a sesiones
do del medio
extraordinarias.
ambiente o la
Supervisa el ejercicio de la facultad
creacin de la
del jefe de gabinete de ministros respecto
Defensora del
de la recaudacin de las rentas de la NaPueblo de la
cin y de su inversin, con arreglo a la ley
Nacin.
o presupuesto de gastos nacionales.
321
Concluye y firma tratados, concordatos y otras negociaciones

internacionales.
Es comandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la
Nacin.
Provee los empleos militares de la Nacin, con acuerdo del
Senado.
Declara la guerra y ordena represalias con autorizacin y aprobacin del Congreso.
Declara en estado de sitio uno o varios puntos de la Nacin.
Decreta la intervencin federal a una provincia o a la Ciudad
de Buenos Aires en caso de receso del Congreso, y debe convocarlo simultneamente para su tratamiento.
El artculo 100 reserva para el Jefe de Gabinete, entre otras,
las siguientes atribuciones:
Ejercer la administracin general del pas.
Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de
Presupuesto Nacional.
Hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la Ley de
Presupuesto Nacional.
Producir los informes y explicaciones
La intencin de
verbales o escritas que cualquiera de
la reforma de
las cmaras solicite al Poder Ejecutivo.
1994 era ateEn el artculo 101 se establece una
nuar los efectos
mocin de censura para el funcionario,
del presidenciala cual se logra con el voto de mayora
lismo en Argenabsoluta de los miembros de cada una
tina, pero en la
de las cmaras (129 Diputados y 37 Seprctica se ha
nadores).
consolidado an
ms esta forma
Es interesante destacar que el intento
de gobierno.
de atenuar el presidencialismo de la Constitucin desde lo formal se cumple, pero
sin el abandono de la forma de gobierno pura. En la literatura de
las ciencias sociales y en particular del Derecho Constitucional
322
la forma de gobierno de Argentina es considerada como hbrida.

Pero analizando la reforma constitucional en la prctica, lo que ha
sucedido es una consolidacin del presidencialismo.
Esta consolidacin o profundizacin de esta forma de gobierno se ve con tres elementos claves en la Constitucin Nacional,
a saber:
Decretos de Necesidad y Urgencia: Argentina no es el nico
pas que los tiene, pero es uno de los pocos que ha plasmado
en el texto de la Carta Magna su procedimiento de sancin y
ha dejado un margen muy amplio de interpretacin que le permite a los presidentes valerse de esta norma en casi cualquier
circunstancia y materia, mientras no se refieran a normas que
regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los
partidos polticos. Solamente en los ltimos meses en el Congreso hay planteos para regular su validez y modificar la ley
especial de su regulacin (26.122).
Delegacin Legislativa: el texto constitucional prorrog la
existencia de la legislacin delegada por el
Congreso al Poder Ejecutivo desde 1853.
La delegacin
Si bien se establece un plazo para revisar
legislativa fue
estas normas y devolver al Poder Legislaprorrogada
tivo estas atribuciones, hasta el momento
por un ao en
se mantiene la prrroga de ms de 1900
2009, debiendo
normas (se calcula que la mayora de ellas
el 30 de junio
en la actualidad estn derogadas) que le
de 2010 la Copermiten al presidente actuar en materias
misin Bicameque van desde comercio exterior al Cdigo
ral especfica
Civil, la competencia de los tribunales napresentar un
cionales, ley de impuestos internos, entre
informe para
muchas otras.
evaluar la conPoder de veto: todos los presidentinuidad o no
cialismos reservan para el presidente la
de la delegaposibilidad de vetar leyes emanadas del
cin de ms de
Poder Legislativo, es una atribucin que
1900 normas.
nadie discute y, de hecho, es aceptada y
323
tiene amplio consenso a nivel mundial, ya que es lgico que

el Poder Ejecutivo tenga una herramienta para enfrentar un
parlamento adverso; o para no promulgar una norma contraria
a las polticas del Estado; o improcedente (en ciertos casos se
sancionan leyes que contradicen normas de superior jerarqua
o que son insanablemente nulas o contienen errores de fondo).
Sin embargo, la Constitucin Nacional reserva para el presidente la capacidad de promulgar parcialmente normas, algo
tambin conocido como veto parcial. Esto le da amplias facultades al Poder Ejecutivo a la hora de seleccionar los artculos
de las normas que no considera procedentes o que considera
contrarios a los objetivos de poltica que se plantea. Salvo
escasas excepciones, generalmente no han sido insistidos los
vetos parciales del presidente.
Quizs el instrumento del veto parcial es el que ms ha profundizado el presidencialismo en nuestro pas. Llegados a este
punto, es necesario analizar brevemente las caractersticas del
presidencialismo, el parlamentarismo y las formas mixtas, cometido del prximo apartado.
Breves consideraciones sobre las formas de gobierno3:
El presidencialismo puro se destaca
por tres elementos fundamentales: 1) el
presidente es electo de manera directa o
semidirecta por el pueblo por un perodo
determinado de tiempo, que en el caso argentino es de cuatro aos; 2) el presidente
no puede ser despedido del cargo por una
El parlamentarismo nace en
Inglaterra en
1648 y se establece definitivamente en 1688.
3
Las caractersticas tericas de las formas de gobierno presidencial, parlamentaria y mixtas han sido analizadas en profundidad por la literatura de las ciencias sociales. No forma parte de las intenciones de este artculo realizar digresiones tericas
de las mismas, por lo que se recomienda para su profundizacin analizar la vasta cantidad de obras al respecto, en conjunto con su evolucin histrica y perspectivas. Por
solo mencionar algunos autores se recomiendan las obras de Linz, Sartori y Nohlen.
324
votacin del Congreso y tiene la facultad de nombras a sus ministros; y 3) el presidente dirige el Poder Ejecutivo sin intromisin
del Congreso.
Como se ha mencionado, el presidencialismo ha sido la forma
de gobierno adoptada por casi la totalidad de los pases de Amrica Latina siguiendo el modelo de Estados Unidos.
El parlamentarismo se caracteriza por que el poder legislativo
y el poder ejecutivo comparten el poder; esto implica, parafraseando a Sartori (1994), que todos los gobiernos parlamentarios
son designados, apoyados y destituidos por el Parlamento. As,
se encuentra la figura del jefe de estado y del jefe de gobierno,
encargado de la administracin general del pas, elegido entre sus
pares del parlamento. Por lo general se reservan para el jefe de
estado slo las atribuciones de poltica exterior. Otra caracterstica
fundamental es que los equipos de gobierno surgen del parlamento, ocupando cargos ministeriales legisladores emanados del
poder legislativo.
Este modelo naci en Inglaterra y se ha ido perfeccionando,
siendo los pases de Europa quienes generalmente lo han adoptado. Dentro de su evolucin histrica se registra un hecho importante: despus de la Segunda Guerra Mundial los pases parlamentaristas comenzaron a incorporar las figuras del voto de censura y el voto de confianza. El primero se
refiere a la negativa del parlamento sobre
Entre los tipos
la continuidad del primer ministro o algunos
puros de parlade los ministros; en tanto que el segundo
mentarismo y
es una aceptacin tcita de los rumbos del
presidencialisgobierno que realiza el poder legislativo.
mo se encuenGeneralmente los votos de censura son
tran las formas
acompaados de propuestas de reemplazo
mixtas, con
de los funcionarios cuestionados.
diversos matiEl semipresidencialismo (tambin llaces en los pamado semiparlamentarismo) cuenta con un
ses que las han
presidente, que es el jefe de estado, elegido
adoptado.
por voto popular por un perodo determina-
325
do, pero comparte el poder ejecutivo con un primer ministro elegido por el parlamento. As, se define una estructura de carcter
dual que, bsicamente, tiene tres componentes: 1) el presidente
es independiente del parlamento pero no gobierna solo, estando
su voluntad canalizada en el gobierno; 2) el primer ministro y el
gabinete son independientes del presidente en la mayora de los
casos, quedando sujetos al voto de confianza o de censura por
parte del parlamento; y 3) esta estructura bicfala define diversos
juegos y balances de poder dadas estas caractersticas.
En definitiva, mientras la composicin del parlamento sea favorable al oficialismo tanto presidente como primer ministro son
del mismo color o alianza poltica. Pero cuando cambia esta divisin de fuerzas y la oposicin resulta mayora en el parlamento, el
presidente es jefe de estado y el primer ministro jefe de gobierno.
Esto es lo que se conoce como cohabitacin, que en los casos
ms extremos implica que el presidente quede en funciones a
ttulo casi testimonial, terminando el mandato fijado por la constitucin sin tener el gobierno en sus manos.
Entonces Cul es la mejor forma de gobierno?
Se han escrito tratados completos de derecho constitucional y
obras monumentales de Ciencia Poltica argumentando a favor y
en contra del presidencialismo y el parlamentarismo. En muchos
casos se ofrece la salida de las formas
mixtas como solucin de transicin de una No existe la forforma de gobierno a otra. Sin embargo, la ma de gobierno
ideal, lo intedefinicin de cul es la mejor forma de goresante es que
bierno para un pas no es una respuesta
cada pas pueda
sencilla y amerita un anlisis exhaustivo
de las caractersticas sociales, polticas, adoptar la que
econmicas, culturales, etc. para arribar a mejor comprende su realidad
conclusiones tentativas. Pero ms all de
histrica y soesto, tambin el peso de la historia y de
las tradiciones es fundamental a la hora cial.
326
de elegir la forma de gobierno ms adecuada. De esto resulta que

difcilmente un pas cambia de parlamentarismo a presidencialismo (o viceversa), ya que las costumbres y el quehacer poltico son
siempre elementos de mayor peso que las denominadas reformas
a nivel de las instituciones. De hecho, Francia es el pas que ms
ha experimentado en los cambios de forma de gobierno y, por
este motivo, no es casual que tenga como forma de gobierno el
semipresidencialismo.
Todas las formas de gobierno tienen elementos positivos y
elementos negativos, dependiendo de los contextos y las constricciones del sistema poltico y social. El cometido de las siguientes
lneas es repasar las caractersticas de cada una de ellas para
brindar mayor claridad a las afirmaciones anteriores.
Cuando se critica al presidencialismo
La visin negativa
generalmente se hace referencia a que la
fijacin de un mandato por un tiempo deque se tiene acerterminado dota a la forma de gobierno de
ca de la reelecuna rigidez que no permite la adaptacin
cin de un presidel gobierno a situaciones de crisis, que
dente no tiene en
muchas veces desembocan en perodos
cuenta la posibilide ingobernabilidad que, en los casos
dad de darle otra
ms extremos, pueden terminar por
oportunidad a un
provocar la cada del presidente. Amgobernante que
rica Latina es testigo de este fenmeno,
ha demostrado
afortunadamente en las ltimas dcadas
gestionar eficazlas criss se han resuelto con respuestas
mente un pas. Lo
dentro del marco democrtico, pero temalo de las reniendo el recuerdo de la salida militar
elecciones es que
desde comienzos del siglo XX.4 Esto es
no tengan lmite.
lo que Anbal Prez Lin (2009) deno4
Lamentablemente Honduras ha sufrido un golpe de estado en 2009 fuertemente condenado por la comunidad internacional y los pases de Amrica Latina,
valindose de los organismos internacionales como la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) y la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) para sostener
posturas comunes. Este pas retom la senda democrtica a comienzos de 2010 con
la asuncin de un nuevo presidente.
327
mina presidencialismos estables con presidentes inestables. No obstante, la duracin Muchos autores
por un perodo de tiempo determinado del desconocen una
mandato presidencial tampoco es una mala de las particucaracterstica, ya que dota al sistema de laridades ms
comunes de los
previsibilidad.
presidenciaOtra de las caractersticas favorables lismos en los
del presidencialismo, en desmedro del par- ltimos aos:
lamentarismo, es que los ciudadanos saben la formacin de
quin ser el conductor del proceso demo- alianzas y coacrtico por el perodo de tiempo que dictamine la constitucin. Sin embargo, muchos
crticos de esta forma de gobierno afirman que la eleccin en el
presidencialismo implica una forma plebiscitaria (como si esto fuera
un atributo negativo) y que al existir el fenmeno de la reeleccin
el sistema tiende a la concentracin y el personalismo, ignorando
que tambin en el parlamentarismo pueden darse fenmenos de
reeleccin.
Adems, la posibilidad de la reeleccin permite a la ciudadana volver a optar por un mandatario que ha hecho bien su trabajo
y puede continuar con su obra de gobierno por un nuevo perodo.
En verdad, el nico problema con las reelecciones se da cuando
esta posibilidad es indefinida y ah s, entonces, puede provocarse
una concentracin perniciosa del poder en una figura poltica.
Tambin los crticos del presidencialismo afirman que las
elecciones en sistemas presidencialistas son de suma cero, esto
es, el esquema de que el ganador se lo lleva todo: poder ejecutivo, instituciones estatales, etc. Sin embargo, esta afirmacin
esconde un paso previo, las elecciones. En efecto, solamente el
presidencialismo es de suma cero cuando resulta ganadora la frmula presidencial y la composicin del congreso es de la misma
expresin poltica. Cuando sucede lo contrario cae la teora y se
produce un juego de suma variable. En Argentina, la afirmacin
de la suma cero es an menos aplicable, ya que el sistema electoral es de representacin proporcional, lo cual favorece la eleccin
328
de expresiones polticas diversas que se

ven representadas en la conformacin
del Congreso. En el caso de Diputados a
travs del sistema de reparto DHondt y
en el de Senadores a travs de asegurar
un representante por la minora en cada
uno de los 24 distritos.
Quienes critican el presidencialismo tambin argumentan
que el presidencialismo es confrontativo y el parlamentarismo, en
cambio, consensa las polticas. Esta es otra afirmacin que parte de un lugar posterior a la largada. Bsicamente es importante
destacar que por la propia naturaleza de las formas de gobierno
el presidencialismo tiene una relacin indirecta entre poderes,
ya que la divisin entre ellos es clara. En cambio, en el parlamentarismo la relacin entre ambos poderes es directa porque
cogobiernan. Esta es la caracterstica a resaltar: la esencia del
presidencialismo es la concentracin del poder, lo que muchas
veces implica mantenimiento de polticas, no confrontacin.
Pasando ahora a analizar las virtudes y defectos del parlamentarismo, quienes lo justifican como la mejor forma de gobierno
destacan que la dinmica propia del sistema obliga a los partidos
polticos a formar coaliciones, destacando esto como sano para la
democracia. Hasta aqu el argumento es irrefutable y es cierto que
es muy sano que las diferentes expresiones polticas encuentren
puentes de dilogo para conformar gobiernos. Pero lo que estos
tericos olvidan es que en el presidencialismo, cada vez ms, se
dan coaliciones de gobierno; siendo muy difcil que un partido por
s solo resulte ganador de las elecciones generales. Como ejemplo de ejercicios de coalicin en Amrica Latina se encuentran la
Concertacin chilena, la Alianza argentina y las experiencias de
Mxico, Uruguay y Brasil. Adems aqu cabe resaltar otro argumento: cuando se produce una ruptura en las coaliciones en el
parlamentarismo, el resultado es la cada del gobierno, dado que
caen los acuerdos polticos que le dieron origen. En cambio, en
trminos tericos, cuando se rompe una coalicin en un sistema
Una caracterstica
central del parlamentarismo es el
cogobierno.
329
presidencial difcilmente se produce el

Cada vez con
fenmeno de la cada del gobierno.
mayor asiduidad
Como mencionamos anteriormente,
en Europa los
se sostiene que el parlamentarismo es
primeros minissano para la democracia porque al estar
tros tienden a
formado por el acuerdo del poder legisconcentrar en
lativo, en los momentos de crisis poltica
su imagen los
puede disolverse el parlamento y convomismos rasgos
carse a elecciones nuevamente, o bien
personalistas
se produce un cambio en la coalicin goque tienen los
bernante. No obstante, no se muestra la
presidentes de
otra cara de la moneda: esta posibilidad
Amrica.
de cambio y la inestabilidad constante de
los gobiernos parlamentarios lo nico que
hacen es sumar volatilidad al gobierno, ya que el ms pequeo
cambio en las alianzas del parlamento puede significar un cambio de gobierno; con el agravante de que esta situacin puede
repetirse indefinidamente. Algunos afirman que con el llamado a
elecciones este riesgo se modera porque seguramente resulten
elegidos como parlamentarios miembros afines al nuevo ocupante
del poder ejecutivo; pero es un argumento que no resulta del todo
convincente.
Otra supuesta ventaja del parlamentarismo es que se afirma
que las crisis son de gobierno y no de rgimen, desconociendo
que en el presidencialismo pasa exactamente lo mismo5: nunca
se discute la continuidad del rgimen democrtico, lo que se pone
en tela de juicio es la continuidad de los presidentes. A pesar de
esto, es obligacin reconocer que muchas veces el cambio de
primer ministro permite oxigenar los gobiernos, actuando como
fusible ante las crisis.
5
Ms an con los gobiernos que se han dado a partir de lo que se conoce como
la tercera ola de democratizacin desde finales de la dcada del ochenta del siglo
XX en Latinoamrica.
330
Sin embargo, el argumento que generalmente se brinda como irrefutable

del parlamentarismo es su capacidad de
evitar los personalismos. Pero esta concepcin ha quedado fuera de tiempo. Es
verdad que hasta la dcada del ochenta
del siglo pasado no haba discusin al
respecto: los presidencialismos fomentaban el liderazgo personal del presidente,
aumentando de esta forma el personalismo; algo que en el parlamentarismo
no suceda con los primeros ministros.
No obstante, el cambio de ejercicio de la
poltica de las ltimas dcadas (identificacin votante-lder, voto
a partidos polticos por el carisma de sus dirigentes, entre otros
aspectos) deja a este argumento en mala posicin, ya que se
presentan fenmenos de personalismo en el presidencialismo y
el parlamentarismo por igual, solo basta con recordar las figuras
de Margaret Thatcher, Tony Blair, Konrad Adenauer, Winston
Churchill o Felipe Gonzlez, por solo mencionar algunos primeros ministros. Este rasgo ha sido explicitado muy acertadamente
por Lanzaro: Es interesante anotar que existe una creciente
preocupacin por los fenmenos de presidencializacin de las
democracias parlamentarias de Europa Occidental: en referencia al aumento de los poderes del primer ministro, su dominio
sobre el gabinete, la concentracin de la toma de decisiones en
el vrtice del Ejecutivo, la relacin cada vez ms asimtrica con
el Parlamento y con su propio partido, su vnculo con la ciudadana y la articulacin electoral, el esquema de accountability y el
marketing poltico (Lanzaro: 2003, p. 46).
Por todas estas virtudes y defectos de los tipos puros, muchos
afirman que lo mejor es adoptar las formas mixtas. Esto tiene un
argumento innegable: tanto el parlamentarismo como el presidencialismo son vulnerables a la existencia de un sistema de partidos
multipartidista, lo que provoca en los primeros grandes dificultades
Hay un lmite
para ambas formas de gobierno:
la existencia de
sistemas de partidos multipartidistas. Cuando
se produce esta
configuracin, la
inestabilidad suele ser la regla.
331
para formar y mantener coaliciones de gobierno y en los segundos

la composicin adversa de las cmaras legislativas del congreso.
Es por ello que varios autores (Vg. Sartori) y especialistas
del derecho (como es el caso del Ministro de la Corte Suprema
de Justicia de Argentina Eugenio Zaffaroni) afirman que lo mejor
que le puede pasar a las democracias de Amrica Latina es la
adopcin del semipresidencialismo, ya que la adopcin directa del
parlamentarismo podra ser un cambio de costumbres demasiado
fuerte para sus democracias.
En este punto hemos llegado a un lugar interesante del anlisis:
hemos visto que no es posible describir una forma de gobierno como
la mejor, ya que el presidencialismo, el parlamentarismo y las formas
mixtas tienen tanto virtudes como defectos; por lo que cada democracia debe respetar su historia y adoptar las formas de gobierno a
las condiciones sociales, polticas, econmicas y culturales.
Lo que queda al descubierto, entonces, es la tarima desde
donde elegimos ver el problema: las formas de gobierno no son
ni buenas ni malas en s mismas, lo pernicioso es partir de anlisis incongruentes desde sus inicios. La explicacin de esto es el
objetivo del siguiente apartado.
Sobrevaloracin de las herramientas institucionales:
Abunda la literatura, especialmente en
Ciencia Poltica, recomendando que Amrica Latina se adopte el sistema parlamentarista como forma de gobierno, en virtud
de sus supuestas ventajas respecto del
presidencialismo, las que fueron repasadas
una a una en la parte anterior del artculo.
Es ms, muchas veces nos toca leer
que si los pases latinoamericanos hubieran adoptado el parlamentarismo hoy
la democracia tendra otras prcticas y
Existe un peligro en las ciencias sociales y

los tericos del
derecho constitucional: sobrevalorar las
herramientas
de la ingeniera
poltica.
332
tendra mayor calidad. Uno de los autores que ha reflexionado

con mayor certeza al respecto afirma: () al comparar el presidencialismo con el parlamentarismo en Amrica Latina, se est
comparando algo que, efectivamente, existe en el presente y en
el pasado con algo que nunca existi (Nohlen, 1991: p. 46).
Como ya hemos dicho, la mejor forma de gobierno es la que
mejor se adapta a la realidad de cada pas. Argentina desde 1826
con la presidencia de Rivadavia, ms all de las interrupciones
al orden democrtico, ha adoptado el presidencialismo; y sus
instituciones, los grupos de presin, los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil, etc. estn adaptados a la misma.
Obviamente este no es un argumento para pensar que nuestro
pas por siempre tendr presidentes y que no puede cambiar la
forma de gobierno; pero obliga a tener gran responsabilidad a la
hora de emitir juicios valor acerca del presidencialismo.
Bsicamente quienes estn a favor de
Algunos autores
que Argentina adopte el parlamentarismo
tienden a olvidar
como forma de gobierno atribuyen a los
la regla bsica
cambios institucionales una importancia
para asegurar el
mayor a la que tienen. Poner en manos
xito de los parde una simple reforma institucional la reslamentarismos:
ponsabilidad de dotar a la democracia de
la existencia de
mayor calidad no es prudente. Y entonces,
partidos poltisimplemente se aventuran a afirmar que la
cos adaptados al
solucin a los problemas de inestabilidad
funcionamiento
y baja calidad democrtica es que un parde este sistema.
lamento sea el encargado de llevar adelante las polticas pblicas de la Nacin.
Pero el gran error que se comete al mencionar esta posibilidad es
ignorar, precisamente, el funcionamiento del parlamentarismo y la
realidad de los pases que lo tienen como forma de gobierno.
El parlamentarismo para funcionar necesita partidos polticos
adaptados a las caractersticas de su funcionamiento, esto es:
acostumbrados a la cohesin y la disciplina, algo de lo que, como
dice Sartori, Amrica Latina carece y con los partidos que cuen-
333
ta, indisciplinados, lo nico que lograra [al adoptar parlamentarismo] es caer en las garras del asamblesmo no funcional (Sartori,
1994: p. 112). Pasquino (2004) va an ms lejos y afirma que las
condiciones para adoptar el parlamentarismo son: 1) que el sistema de partidos tienda al bipartidismo; 2) competencia poltico
electoral en clave bipolar; y 3) que el primer ministro por constitucin pueda disolver el parlamento. La historia y la actualidad de
los pases del subcontinente obligan, entonces, a ser ms cautos
en las propuestas que solo apuntan a un cambio en la organizacin institucional del gobierno.
Es cierto que los pases latinoameConsiderar que
ricanos tienen mucho que mejorar, couna forma de
menzando por transitar democracias con
gobierno puede
calidad institucional. Hay iniciativas muy
ser
definida por
buenas, pero an no se ha consolidado el
elementos
terirespeto irrestricto a las instituciones y la
cos es no tener
relacin entre los poderes de la repblien
cuenta el peso
ca dista de ser la mejor. An hoy, vemos
de los actores
permanentemente como los poderes leen
los sistemas
jos de controlarse entre s, como fomenta
polticos.
el mandato republicano, se entrometen
en los asuntos del otro. Ese es el primer
paso para obtener democracias de calidad y no depende de un
cambio institucional, depende de cambios en las costumbres de
los actores del sistema poltico.
Al respecto del debate acerca de la calidad institucional no se
puede ignorar el planteo de Guillermo ODonnell (1997) acerca
de la necesidad de fortalecer las instituciones de la democracia
para limitar los fenmenos de delegacin que comenzaron a
plasmarse en Amrica Latina a partir de la dcada del noventa
del siglo pasado. Este fortalecimiento tiene como objetivo limitar
el decisionismo y la arbitrariedad que muchas veces cometen
algunos presidentes de Latinoamrica. En Argentina los fenmenos de concentracin del poder siguen practicndose, pero en
los ltimos aos han habido intentos de robustecer las institucio-
334
nes, con cuestiones tales como la reforma

poltica, la sancin de la ley que regula el
tratamiento de los decretos de necesidad
y urgencia, un nuevo procedimiento para
la designacin de los jueces de la Corte
Suprema de Justicia, entre otros.
Como venimos sosteniendo, las instituciones del rgimen poltico son las que
fortalecen las formas de gobierno, no al revs. Esta falsa creencia lleva a muchos autores, an con las mejores intenciones, a
creer que la poltica es un laboratorio. Un cambio en la forma de
gobierno sin instituciones preparadas para recibirlo y sin actores
acostumbrados puede ser el peor de los errores. Esto se une a la
necesidad de analizar no slo a quienes estn en el ejercicio del
poder, sino tambin a la oposicin, que del mismo modo debe dar
cuenta de respeto a las instituciones y comportamientos polticos
enmarcados en las reglas de la democracia.
El respeto de
las instituciones debe ser
una prctica del
oficialismo y de
la oposicin.
Conclusiones
Las reflexiones vertidas en el artculo han intentado brindar al
lector un repaso por el debate parlamentarismo presidencialismo, por las caractersticas del presidencialismo en nuestra Carta
Magna, por las virtudes y defectos de estas formas de gobierno
y por los contextos en los cuales Amrica Latina ha adoptado el
rgimen presidencial en lugar del parlamentario. Todo ello desde
una perspectiva sistmica, pero cometiendo una gran injusticia
con la enorme cantidad de bibliografa al respecto. La pretensin
de este artculo, como se mencion, no es agotar el debate, sino
aportar elementos para su comprensin dentro del proceso de
consolidacin democrtica que ha iniciado Argentina en 1983;
pero con la obligada coherencia que involucra el hablar de un
cambio de la forma de gobierno, porque esto no slo implica que
nos vamos a dormir un da con un presidente y nos despertamos
a la maana siguiente con un primer ministro, sin que nada ms
335
suceda; y con la pretensin de que el

Al momento de
cambio traiga cosas buenas y nos permirealizar recota abandonar el supuesto dao que ejermendaciones de
ce el sistema presidencialista. Este es, a
cambio institunuestro modesto entender, el error que
cional es fundacometen quienes depositan excesivas
mental tener en
esperanzas en la ingeniera institucional.
cuenta las conseComo hemos mencionado, existe una
cuencias de divisin optimista hacia el parlamentarismo
cho cambio y las
que lo hace aparecer como la panacea de
exigencias que
las formas de gobierno y, su no adopcin
contiene.
como la causa de los males de nuestra
democracia. Esta visin es de corto alcance, porque democracias inestables hay con presidencialismos,
parlamentarismos y formas mixtas; si no Europa no tendra los
problemas que tiene en la actualidad. La democracia debe contener el andamiaje institucional, no someterse a l.
Quienes, con las mejores intenciones, bregan por la instauracin del parlamentarismo se olvidan que esta forma de gobierno
comete los mismos vicios con el cual acusan al presidencialismo.
Situaciones de abuso de poder hay en Amrica Latina tanto como
en los parlamentarismos de Europa, Asia y frica. Tambin desconocen que muchos pases latinoamericanos han incluido en sus
textos constitucionales unos cuantos elementos del parlamentarismo, que no han podido establecerse; por lo que las fallas no son
a nivel de las instituciones, sino a nivel de los actores polticos.
Esta mirada corta sobre las loas al parlamentarismo desconoce, asimismo, que esta forma de gobierno comete los mismos
abusos de poder con los que acusan al presidencialismo. Afirmamos esto principalmente porque se dice que el parlamentarismo
tiene, por esencia, la obligatoriedad de realizar acuerdos entre
el poder ejecutivo y el legislativo. Pero, en un tema muy caro a
la idiosincrasia argentina, encontramos el argumento contrario:
cuando Margaret Thatcher haba decidido declarar la guerra a
nuestro pas ante la ocupacin de las Islas Malvinas en 1982,
336
La ciudadana de
Amrica Latina,
hasta el momento, ha demostrado estar
mejor preparada
para la forma de
gobierno presidencial.
su parlamento no la apoyaba. Sin ms, lo

disolvi y result electa una nueva conformacin conservadora que le permiti
cumplir con su cometido.
El presidencialismo, an con todas
las cosas que tiene por mejorar parece
ser la forma de gobierno que mejor se
adapta a la realidad latinoamericana y, en
particular, a la Repblica Argentina. La
historia nos dice mucho, nuestro pas an
en la actualidad parece precisar de liderazgos fuertes, la crisis
de 2001 pudo ser resuelta cuando el poder volvi a encauzarse
en la figura del presidente. La etapa asamblearia y los gobiernos
de emergencia no pudieron contener las demandas de la ciudadana, los medios de comunicacin, los partidos polticos, los
empresarios, los sindicatos; recin en 2003 se retom la senda
de la tranquilidad y el quehacer poltico volvi a encauzarse hacia
su objetivo principal.
Hoy se afirma que el Congreso est marginado de las decisiones clave que se toman en el pas y que por ello es necesario
que se adopte el parlamentarismo; pero es ms que evidente que
no es as: el Congreso tiene un protagonismo como nunca tuvo en
la historia democrtica. Argentina no est preparada para adoptar el parlamentarismo, sus dos partidos mayoritarios (el PJ y la
UCR) no estn estructurados al requisito de la disciplina partidaria
y an en la actualidad no han cambiado la lgica confrontativa
entre s.
337
Ausentismo en Argentina
Grfico 3: Ausentismo en Argentina

32%
29%
30.00%
26%
25%
20%
20.00%
14%
16%
20%
15%
24%
20%
18%
17%
15%
10.00%
83
85
87
89
91
93
95
97
99
01
03
05
07
09
Fuente: Elaboracin EGES en base a DINE
Pensemos en la historia reciente y los fenmenos de apata

ciudadana, expresadas principalmente en el sostenido ndice de
ausentismo en las elecciones nacionales de nuestro pas (Ver
Grfico 3). Podemos planificar un pasaje al parlamentarismo,
que se basa en la posibilidad de convocar a elecciones a la ciudadana cada vez que hay un grave problema de crisis de gobernabilidad? La respuesta parece ser no.
En definitiva, estamos convencidos que el debate de las formas de gobierno es sano para el crecimiento de la calidad democrtica y de las instituciones, necesarias para el crecimiento del
rgimen en Argentina. Pero en su justa medida y con los cuidados
del caso.
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339
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Se termin de imprimir en Impresiones Dunken

Ayacucho 357 (C1025AAG) Buenos Aires
Telefax: 4954-7700 / 4954-7300
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cipales aspectos reglamentarios descriptos en los reglamentos

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relaciones privadas (sin autoridad competente) han de ser asimismo un imperativo

1. Imperativo de conducta, impone a los

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cin y/o derecho como contracara de una

Jerarqua Constitucional de las Leyes:

Grfico 1: Jerarqua de las normas en el ordenamiento jurdico argentino

Bloque Federal: Constitucin Nacional

Decretos del Poder Ejecutivo

Otras normas inferiores

Fuente: Elaboracin EGES

Vale aclarar, que la misma estructura jerrquica se repite en

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rior, sin perjuicio de las crticas de los casos particulares; ya que

Lo que este artculo establece es la

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2011). En dicho caso la ley empezar a surtir efectos a partir

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ley se regir por esta ltima (Vg. el rgimen de locacin urbana

a derechos amparados en la Constitucin, no puede entenderse

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3. Operatividad de las Leyes

Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios

En vista de esta norma constitucional es el Poder Ejecutivo

mentadas con otra norma u acto normativo

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4. El Orden Pblico en el Sistema Normativo

nocin es insuficiente ya que no determina

Con relacin a la retroactividad o no de la ley, el Artculo 3

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provincial. Es decir que el carcter de orden

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el marco general del proceso de aprobacin

Lo que dicha disposicin regula es, por una parte, en qu

Cmara de Diputados: es cmara de origen de los proyectos

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El Senado tiene otras cuestiones de