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MONOGRAFAS
Polticos y funcionarios
en la Comunidad de Madrid
La relacin entre los altos cargos y los altos
funcionarios en la Administracin madrilea
Juan Quereda Sabater
INAP
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
POLTICOS Y FUNCIONARIOS
EN LA COMUNIDAD DE MADRID
La relacin entre los altos cargos
y los altos funcionarios en la Administracin madrilea
POLTICOS Y FUNCIONARIOS
EN LA COMUNIDAD DE MADRID
La relacin entre los altos cargos
y los altos funcionarios en la Administracin madrilea
Juan Quereda Sabater
Coleccin: MONOGRAFAS
FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO
DE PUBLICACIONES DEL INAP
QUEREDA SABATER, Juan
Polticos y funcionarios en la Comunidad de Madrid [Texto impreso] : la
relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios en la Administracin
madrilea / Juan Quereda Sabater. 1 ed. Madrid : Instituto Nacional de
Administracin Pblica, 2012. 420 p. : grf. ; 24 cm. (Monografas)
Bibliografa: p. 289-296. Anexos: p. [297]-420
ISBN 978-84-7088-771-0. NIPO 635-12-019-9
1. Funcionarios-Madrid (Comunidad Autnoma). 2. Cargos pblicosMadrid (Comunidad Autnoma). I. Instituto Nacional de Administracin
Pblica (Espaa). II. Ttulo. III. Serie
353.9(460.27).084/.085
Queda prohibida, salvo excepcin prevista en la ley, cualquier forma de reproduccin, distribucin, comunicacin pblica y transformacin de esta obra sin contar con autorizacin de los titulares de propiedad intelectual. La infraccin de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (arts. 270 y sigs. del Cdigo Penal).
Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
www.inap.es
ISBN: 978-84-7088-771-0 (formato papel); 978-84-7088-799-4 (formato electrnico)
NIPO: 635-12-019-9 (formato papel); 635-12-020-1 (formato electrnico)
Depsito Legal:
Preimpresin: Composiciones RALI, S.A.
Impresin: Publidisa
En esta publicacin se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratacin pblica.
AGRADECIMIENTOS
Muchas personas en la Comunidad de Madrid han colaborado en este trabajo. Debo agradecer especialmente la participacin de los altos cargos y altos
funcionarios encuestados y entrevistados, cuyas opiniones suponen el ncleo
de este trabajo.
Netquest, empresa de servicios de campo online y tecnologa de encuestacin avanzada para el investigador de mercados, me proporcion la plataforma
tecnolgica para remitir la encuesta por correo electrnico y para recopilar las
contestaciones. Mi especial agradecimiento para Enric Cid y para Oriol Llaurad, quien consigui que toda la vertiente tcnica del proceso de encuesta se
desarrollara de forma impecable.
Rafael Plaza, Javier Vallejo y Clara Eugenia Nez tuvieron la amabilidad
de proporcionarme cartas de presentacin que resultaron indispensables para
incrementar la tasa de respuesta de la encuesta. Su apoyo incondicional a este
proyecto es una muestra, entre otros muchos motivos y cada uno en su estilo,
de que las Administraciones Pblicas espaolas disponen ya de un puado de
directivos pblicos capaces de, si les dejan, implantar en ellas la sociedad del
conocimiento.
La profesionalidad, rapidez y precisin de Irene Aranda ha sido indispensable para que finalmente todas las entrevistas realizadas hayan podido transcribirse.
El personal de la Biblioteca Regional de Madrid y del Servicio de Documentacin de la Asamblea de Madrid ha posibilitado el acceso a ejemplares, no
siempre fciles de encontrar, del Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid y
del Boletn y Diario de Sesiones de la Asamblea de Madrid.
La colaboracin de Blanca Fernndez de Bobadilla y de Fernanda Illana
Garca, de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos de la Consejera de Economa y Hacienda de la Comunidad de Madrid, ha sido decisiva
para recopilar gran parte de la informacin oficial que aparece en este trabajo.
7
agradecimientos
Manuel Villoria, Eladio Hernndez y Margarita Muoz me ayudaron a precisar las notas biogrficas de algunos altos cargos de la Comunidad de Madrid.
Javier Zamora y Clara Eugenia Nez hicieron valiosas e incisivas observaciones a versiones preliminares de esta tesis.
NDICE
ndice
ndice
2. Ganadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
ndice
2. Altos cargos funcionarios y no funcionarios. Altos cargos afiliados al PP y altos cargos no afiliados al PP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
ndice
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
Anexos
I. Cuestionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
II. Respuestas al cuestionario: preguntas 1 a 16 . . . . . . . . . . . . . . . . 325
III. Variables de estratificacin independientes . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
IV. Prueba de proporciones (clculos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
V. Cartas de presentacin adjuntas al cuestionario . . . . . . . . . . . . . . 413
VI. Guin de entrevistas en profundidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
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15
CAPTULO I
INTRODUCCIN: LA PREGUNTA
DE INVESTIGACIN Y ESTRUCTURA DE LA TESIS
1. LA PREGUNTA DE INVESTIGACIN
En esta investigacin, por lo tanto, estudiamos la relacin entre los polticos y los funcionarios en la Comunidad de Madrid, y nos centramos para ello
en la relacin entre aquellos polticos y funcionarios a ambos lados de la lnea
que separa a dichos grupos en la escala jerrquica: los altos funcionarios
(subdirectores generales y jefes de rea) y los altos cargos con rango de director general (directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y secretarios generales tcnicos). Por ello, la pregunta exacta a la que se pretende
responder en esta investigacin es: cul es la relacin entre los altos cargos
con rango de director general y los altos funcionarios en la Comunidad de
Madrid?
Desde un punto de vista temporal, el objetivo es describir la situacin en el
momento de la realizacin del trabajo de campo, ao 2008, pero a travs de
distintas fuentes se pretende explicar tambin, en la medida de lo posible, cmo
han evolucionado distintos factores desde el nacimiento en 1983 de la Comunidad de Madrid hasta llegar a la situacin en la que nos encontramos.
Dentro de la pregunta planteada, aunque ambiciosa de por s, se excluyen en
principio cuestiones causales de enorme importancia como son: por qu presenta esas caractersticas la relacin actual entre polticos y empleados pblicos
en la Comunidad de Madrid? y cules son las consecuencias de que las relaciones actuales entre polticos y empleados pblicos en la Comunidad de Madrid presenten las caractersticas actuales?
La orientacin de la investigacin es, pues, principalmente descriptiva.
Como dicen Crespo Martnez, Anduiza Perea y Menndez Lago (1999) en
muchos casos, los fenmenos o procesos sobre los que se centra una investigacin son tan complejos o han sido tan poco explorados que solo su descripcin
constituye un proceso ambicioso en s mismo (p.8).
Posiblemente, sabemos demasiado poco de la relacin entre polticos y empleados pblicos, en la Comunidad de Madrid o en cualquier otra Administracin, como para afrontar una investigacin causal. Como decan Heclo y
Wildavsky (1981) en su clsico estudio sobre el Gobierno britnico, probablemente se sabe menos del comportamiento de los funcionarios y sus jefes polticos que de los cultos de fertilidad de las tribus prehistricas (prlogo). Para
poder explicar la relacin entre polticos y funcionarios antes es necesario describirla y que salga de su oscuridad actual: ese es el objetivo esencial de esta
investigacin.
El carcter descriptivo de la investigacin no pone en duda su carcter
cientfico. Existe un amplio acuerdo en la literatura metodolgica en que
aunque explicar relacionar causas y efectos sea el objeto ltimo, describir
resulta determinante en toda explicacin y es una actividad esencial en s
misma. Lo que distingue los estudios cientficos de otros tipos de investiga18
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20
CAPTULO II
CONCEPTOS
2
Sobre el establecimiento y desarrollo de la organizacin administrativa de los sistemas de la
funcin pblica en la Comunidad de Madrid ver Bermejo Cabrero, F. y Villoria Mendieta, M. (2008);
Rodrguez Herrero, V. y Gutirrez Ruiz, M. (2008), Rodrguez Herrero, V. (2008), Gimeno Valledor,
L. (1999), Fernndez Torres, J.R. (1999), Salvador Serna, M. (2005, 2006).
3
Ver la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid
y la Ley 14/1995, de 21 de abril, de Incompatibilidades de Altos Cargos de la Comunidad de Madrid.
21
4
Sobre la tipologa completa de la Administracin Institucional de la Comunidad de Madrid ver la
Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administracin Institucional de la Comunidad de Madrid.
22
conceptos
h) El personal de alta direccin que dirige, bajo esta modalidad contractual, algunos organismos y empresas pblicas de la Comunidad de Madrid y que son contratados (y despedidos) por el Consejo de Gobierno de
la Comunidad de Madrid. Es, sin embargo, una figura poco utilizada.
i) Los funcionarios eventuales: pese a la denominacin de funcionarios (y a que ocupan puestos con estructura y salario anlogos a los de
los funcionarios) este tipo de personas son nombradas discrecionalmente
por los consejeros para desempear tareas de confianza y/o asesoramiento personal (frecuentemente en sus gabinetes) entre cualquier persona
que cumpla los requisitos de titulacin acadmica del puesto. No son
necesariamente, ni habitualmente, funcionarios. Cesan en su puesto automticamente cuando lo hacen, por cualquier motivo, aquellos que los
han nombrado.
2. EMPLEADOS PBLICOS5
Entendemos por empleados pblicos a todas aquellas personas que trabajan, por cuenta ajena y a cambio de un salario, en la Administracin de la Comunidad de Madrid.
Estos pueden ser:
23
24
conceptos
Grfico 1
Organigrama Administracin Comunidad de Madrid
Presidencia
Asamblea de Madrid
Consejo de
Gobierno
Presidenta de la
Comunidad
Autnoma
de Madrid
Consejeras
Comisin
preparatoria
Secretaras
Generales
Tcnicas
Asesoras
tcnicas (30)
Consejo
de Gobierno
Viceconsejeras
Gerencias
Organismos
Autnomos
Direcciones
Generales
Consejo de
Gobierno,
preferentemente
entre funcionarios
del grupo A1
Tcnicos apoyo
(25 a 29)
reas (29)
Servicios (26)
Libre designacin
entre funcionarios
Secciones (25)
Subsecciones (22)
Negociados (18)
Puestos base
Fuente: Elaboracin propia.
25
Concurso
de mritos
entre funcionarios
de trabajo pueden ser ocupados por personal laboral. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que el rgimen ordinario en las Administraciones Pblicas es el de funcionario8. Las Subdirecciones Generales deben
ser ocupadas, por exigencia legal, por funcionarios, y la prctica totalidad de
Jefaturas de rea (o denominaciones anlogas), estn tambin reservadas en las
relaciones de puesto de trabajo para personal funcionario9.
26
conceptos
Segn la Imagen IV (el hbrido puro), desaparecen prcticamente los papeles del funcionario y el poltico, producindose en resumen la burocratizacin de la poltica y la politizacin de la burocracia (p.16).
La interrelacin entre las distintas imgenes y variables queda sintetizada en
la tabla 1.
Tabla 1
Imagen I
Imagen II
Imagen III
Imagen IV
Ejecutar
polticas
Burcratas
Burcratas
Burcratas
Burcratas
Formular
polticas
Polticos
Responsabilidad
compartida
Responsabilidad
compartida
Responsabilidad
compartida
Intermediar
con intereses
sociales
Polticos
Polticos
Responsabilidad
compartida
Responsabilidad
compartida
Generar y
articular
ideales
polticos
Polticos
Polticos
Polticos
Responsabilidad
compartida
Svara, en funcin del grado de control de los polticos y el grado de autonoma de los funcionarios o administradores en cada uno de estos mbitos, seala
la existencia de cuatro posibles combinaciones en las relaciones entre polticos
y administradores profesionales, en la que solo una es, en su opinin deseable:
la complementariedad de ambos en el conjunto de las tareas y que combina un
alto grado de autonoma por parte de los administradores profesionales con
un alto nivel de control de estos por parte de los cargos polticos electos.
28
conceptos
Tabla 2
Polticos electos (grado control de los Administradores)
Bajo
Administradores
profesionales
(nivel de
independencia)
Alto
Bajo
Dominio poltico
Laissez-faire
Complementariedad
Alto
Autonoma
burocrtica
Tabla 3
Tono
Ganadores
Resolucin
de conflictos
Estilo
Impacto
Formal-legal
Integrador
Polticos
Autoridad
Autoridad
Variable
Vida de aldea
Integrador
Ambos
Negociacin
Mutualidad
Management
Funcional
Integrador
Ambos
Negociacin
Experto
Dominio
del inters
sectorial
Adversario
Adversario
Variables
Poder
Conflicto
Variable
Estado
administrativo
Integrador
Funcionarios
Rendicin
Experto
Estabilidad
Dimensiones de la relacin
Segn Peters (1987), la relacin entre polticos y funcionarios puede descomponerse en las siguientes dimensiones:
a) Tono: el tono de la relacin entre polticos y empleados pblicos de la
Administracin puede ser, en primer lugar, integrador, es decir que
incluye una pauta de integracin en las relaciones de los participantes
(p.266). El tono puede ser, por el contrario, adversario, donde se espera de polticos y funcionarios que desplieguen sospechas mutuas y
encuentren por ello dificultades en su trabajo y tiendan a basarse en
demasiadas duplicaciones, controles y contracontroles (checks and
counterchecks, p.266).
b) Estilo y modo de interaccin: esta dimensin muestra, segn Peters
(1987), el estilo en el que se llevan a cabo las actuaciones polticas
(p.267). Lo decisivo en esta variable es determinar cules son los elementos cuya posesin otorga a los participantes un papel preeminente en
la organizacin: el conocimiento tcnico, las relaciones personales, un
puesto jerrquicamente elevado
Segn Peters (1987), el estilo y modo de interaccin entre polticos y
empleados pblicos puede basarse en:
La autoridad: lo que permite a un miembro de una organizacin obtener
preeminencia, dentro de ella es la posesin de poder formal-legal, el estar
en posiciones que otorgan formalmente distintas prerrogativas.
El conocimiento experto: lo decisivo apunta Peters (1987) sobre los
casos en los que estilo y modo de interaccin adopta esta forma es la
30
conceptos
d)
Ganadores: con esta dimensin, y continuamos siguiendo a Peters
(1987), se trata de determinar quines, polticos o funcionarios, configuran las decisiones quines verdaderamente disean e implementan
las polticas quin gana en el proceso poltico que se desarrolla en el
poder ejecutivo (p.266).
Los valores que puede adoptar la dimensin ganadores oscila entre el
predominio de los polticos o los de los empleados pblicos en cada uno
de ellos y, oscilando entre ambos, un dominio compartido.
e) Impacto: Peters (1987) analiza la capacidad de los sistemas administrativos de producir cambios en las polticas que producen. La realizacin de
estos cambios es un indicio de la capacidad de los polticos de controlar
y dirigir en la direccin que desean las estructuras administrativas ocupadas por personal con un grado de permanencia muy superior al suyo.
Modelos ideales de relacin entre polticos y funcionarios en Peters
En funcin de las principales combinaciones de estos factores, Peters (1987)
describe cinco grandes modelos ideales de relacin entre altos cargos y altos
funcionarios.
a) El modelo formal-legal
Segn este modelo, los funcionarios se limitan a ejecutar las rdenes del
poltico. Incorpora la concepcin Wilsoniana10 de la Administracin. Para Peters (1987) el modelo formal legal es obviamente una caricatura del papel de
los funcionarios y los polticos en el proceso poltico, y esto era ya as incluso
cuando Wilson y Weber lo describieron (p.258). Pero este modelo resulta
importante para Peters (1987) porque existe en las concepciones populares e
incluso de algunos agentes del poder ejecutivo especialmente polticos y es
una ficcin til, que sirve de gua a numerosas reformas administrativas que
pretenden mejorar el control de los polticos sobre los funcionarios (p.259).
b) El modelo de vida de aldea
Este concepto, tomado por Peters de la descripcin que Heclo y Wildavsky
(1981) realizan de la relacin entre los distintos funcionarios del Tesoro britnico pero que l extiende a los polticos. Por lo tanto, cuando la relacin entre
funcionarios y polticos se rige por el modelo de vida de aldea Peters (1987)
entiende que existe una Comunidad formada por polticos y altos funcionarios
que tienen objetivos y valores similares, siendo los ms importantes el mantenimiento del Gobierno y el funcionamiento adecuado de la Administracin.
Sobre Woodrow Wilson, ver el captulo V.1.
10
32
conceptos
Esto es as por la existencia de pautas comunes de socializacin y reclutamiento En este modelo la elite polticoburocrtica se une contra toda influencia exterior (p.259).
Sin embargo, Peters (1987) matiza esta identidad e insiste en destacar las
distintas perspectivas ocupacionales y carreras profesionales de polticos y funcionarios. Insiste sobre todo en las diferencias que implica la muy distinta estabilidad que tienen en sus puestos: El poltico tiene por lo general poco tiempo
en el que conseguir sus objetivos mientras que el funcionario puede que tenga
para ello toda la vida (p.260).
Mientras que en el modelo de aldea el objetivo primordial de las elites polticas y funcionariales es el mantenimiento de la actividad y de la marcha del
sistema administrativo de forma no problemtica y adecuada, en el modelo
funcional los polticos y los funcionarios (y las elites adyacentes que se les
unen) lo hacen con un objetivo sustantivo. Todos ellos estn unidos para defender su sector frente a las elites de otros sectores pblicos. Es contra estos por lo
que se unen, para obtener recursos financieros, personal y un marco regulatorio
adecuado en las luchas presupuestarias y polticas que se plantean en la Administracin.
Este tercer modelo considera Peters (1987) se ajusta mucho a las descripciones del corporativismo o neo-corporativismo europeo y a la literatura de
tringulos de hierro o issue networks en Estados Unidos (p.261).
d) El modelo adversario
Frente a la armona del modelo de la aldea, en este modelo se asume que existe una lucha por el poder entre funcionarios y polticos. El modelo es descrito
con frecuencia como el intento de los polticos de recuperar la organizacin capturada por los altos funcionarios, aunque estos pueden argumentar que sus departamentos estn capturados por extraos que no entienden ni las polticas que se
administran ni el procedimiento en el que esto tiene lugar (Peters, 1987, p.262).
33
Pasivo e inintencionado: el simple hecho de un cambio de Gobierno, especialmente si el otro ha durado un tiempo significativo, puede provocar que
aunque una burocracia no se oponga a los programas del nuevo Gobierno,
la inercia o la persistencia de viejos hbitos, o la creencia de que existen
por parte de los polticos, genere conflictos. Puede que los funcionarios
califiquen estas polticas como inaplicables simplemente porque no se han
hecho antes.
Activo e intencionado. Los conflictos ms frecuentes suelen ser sobre:
a) Las polticas de los distintos departamentos de la organizacin: Peters
(1987) cree que los empleados pblicos tienen sus ideas sobre qu polticas y de qu forma deben ser implementadas. Si las polticas propuestas se alejan mucho de estas ideas puede haber un perodo en el
que los burcratas intentarn retrasar esa poltica en un intento de sobrevivir al poltico que la propone (p.262).
b) Cuestiones referentes a la organizacin: sueldo de los empleados pblicos, presupuestos y estructura de la organizacin, derechos sindicales,
cuestiones disciplinarias o una propuesta de disolucin de la organizacin o de fusin con otras. Segn Peters son estas materias las que con
ms frecuencia desencadenan el conflicto, al estar directamente implicado el inters de los empleados pblicos.
e) El modelo del Estado administrativo
Sin embargo, existe una situacin, que nosotros incluimos en nuestro modelo de anlisis (ver captulo II.4.), en la que la prevalencia de los polticos es an
mayor. Se trata de los casos en los que en estos domina la organizacin de tal
forma que toda la Administracin queda subordinada a la consecucin de sus
34
conceptos
Tabla 4
Dimensiones
Estilo
Variabilidad
Reparto
trabajo
tcnicopoltico
Tono
Ganadores
Resolucin
de
conflictos
Formal-legal
Integrador
Polticos
Autoridad
Autoridad
Variable
Imagen
I
Vida de aldea
Integrador
Ambos
Negociacin
Mutualidad
Management
Imagen
II
Funcional
Integrador
Ambos
Negociacin
Experto
Dominio
del inters
sectorial
Imagen
III
Adversario
Adversario
Variable
Poder
Conflicto
Variable
Variable
Estado
administrativo
Integrador
Funcionarios
Rendicin
Experto
Estabilidad
Imagen
IV
Estado
partitocrtico
Adversariointegrador
Polticos
Poder
Patronazgo
Variable
Imagen
IV
Modelos
de relacin
Fuente: Elaboracin propia sobre los modelos de Peters, Aberbach, Putnam y Rockman (1981).
36
conceptos
37
CAPTULO III
LA RELACIN ENTRE POLTICOS Y EMPLEADOS
PBLICOS EN LA LITERATURA POLITOLGICA
nes generales sobre el problema burocrtico los distintos autores solan tener
una idea preconcebida sobre cmo era y cmo deba ser esa relacin, y en numerosas ocasiones ni siquiera la hacan explcita. Solo en algunos casos la cuestin se estudi con mayor profundidad.
En realidad tenemos que esperar a los aos setenta y ochenta, para encontrar
estudios sistemticos y empricos. Los trabajos de Heclo y Wildavsky (1977,
1981), Aberbach, Putnam y Rockman (1981), Maynz (1987) y Rouban (2003)
van a acercarse hasta los propios empleados pblicos y polticos para hallar en
distintos pases y sistemas los elementos esenciales de esta relacin, y los efectos de que se plasme de una forma o de otra.
Para paliar la falta de un marco de referencia compartido para analizar los
estudios realizados sobre la relacin entre empleados pblicos y polticos, incluso la falta de un vocabulario comn, utilizaremos el marco conceptual descrito ms arriba basado en los trabajos de Peters (1987) y Aberbach, Putnam y
Rockman (1981) para encuadrar las ideas de autores de distintas pocas que
utilizan marcos metodolgicos muy diferentes.
As, intentaremos traducir las opiniones y observaciones de los autores que
estudiaremos (por su influencia o por el alcance emprico de sus trabajos) a un
marco analtico comn que nos facilite su comprensin y comparacin. Intentaremos, en cada uno de ellos, distinguir si su visin sobre la relacin entre
funcionarios y polticos se ajusta o debera ajustarse a alguno de estos modelos
o imgenes.
1.LA SEGUNDA OLA DE LA BUROCRATIZACIN:
WOODROW WILSON
1.1.
La tarda llegada a Estados Unidos de Amrica del fenmeno
burocrtico
Cuando Estados Unidos termin su guerra civil en 1865, el fenmeno burocrtico se encontraba implantado, o en rpidas vas de estarlo, en los pases ms
avanzados de Europa. Se estaban dotando, cada uno con sus peculiaridades, de
sistemas de funcin pblica permanente y profesionalizada, que proporcionaba
una estabilidad a las Administraciones Pblicas ms all de los frecuentes cambios generados por los sistemas liberal-representativos que con mayor o menor
profundidad se iban introduciendo en ellos. Estados Unidos tena un sistema
administrativo muy diferente. La postguerra fue testigo de la continuacin, con
bros renovados, de una expansin demogrfica, territorial, tecnolgica y econmica de un vigor y rapidez con pocos precedentes en la historia. Desde el
punto de vista poltico, este proceso vino acompaado de una fuerte polarizacin partidista entre el partido demcrata, heredero de Andrew Jackson y que
poco a poco se recompone para continuar predominando en los estados del sur
40
y los ncleos rurales, y el Partido Republicano, heredero de Lincoln, predominante en los nuevos estados del Oeste y las grandes ciudades del este. Los
puestos, tanto de la Administracin Local como la de los Estados y la federal se
convirtieron en el botn con el que los partidos premiaban a sus bases clientelares cuando conseguan la victoria en unas elecciones. Es el conocido spoils
system (sistema de despojos), que implica una renovacin total de todos los
empleados pblicos con cada cambio de Gobierno12. Como afirmaba Max Weber (1984), estbamos ante la Administracin de tipo diletante por polticos de
presa, que segn el resultado de la eleccin presidencial dejaba fuera a centenares de miles de funcionarios, hasta los carteros, y no conoca al funcionario
profesional de por vida (p.1069).
Este sistema, en eso las fuentes son unnimes, se caracterizaba por la ms
descarnada presencia de la corrupcin y el nepotismo. El propio Max Weber
(1982) entenda que el Spoils System era posible en Amrica porque la juventud de la cultura americana permita soportar una economa de puros diletantes.
Evidentemente, una situacin en la que la Administracin estaba en manos de
300.000 400.000 hombres de partido, sin ms calificaciones para ello que el
haber sido tiles a su propio partido, tena que estar necesariamente plagada de
grandes lacras, y en efecto, la Administracin americana se caracterizaba por
una corrupcin y un despilfarro inigualables, que solo un pas con posibilidades
econmicas todava ilimitadas poda soportar (p.342).
Sin embargo, en la dcada de los setenta, surgi un movimiento de fuerza
creciente que exiga la purificacin de la vida administrativa y la profesionalizacin, al menos relativa del sistema de funcin pblica. Es el movimiento de
la civil service reform (Johnson, 1999, pp.550 y ss.) que encuentra, sin embargo, fuertes resistencias, especialmente entre las estructuras partidistas que controlaban el Congreso y en algunos Estados del Sur que teman el dominio de la
Administracin por una elite de funcionarios nordistas y republicanos.
41
service reform para crear en la opinin pblica un clima casi imparable a favor
de esta reforma (acusando al spoils system de ser el autor, material o intelectual, de
este crimen).
As obtuvieron, en un compromiso, el Pendeltton Act de 1883, que introduca por primera vez el criterio del mrito y de la profesionalizacin en la
Administracin americana. Sin embargo, esta introduccin era todava dbil
ya que afectaba solo a aproximadamente 14.000 de 130.000 empleados, habindose excluido expresamente a los empleados de menor nivel y las oficinas ms pequeas. Se exiga tambin, por exigencia de los Estados del Sur y
del Oeste, que se contratase a los funcionarios en proporcin a la poblacin
de cada Estado.
1.2.
The Study of the administration: el sistema burocrtico europeo
como modelo
En este contexto de incipiente reforma administrativa es en el que Wilson
escribe su famoso artculo The Study of the administration (1887), escrito en
1886, cuando tena 30 aos y ocupaba su primer puesto acadmico permanente. Sobre este artculo, que se ha convertido en uno de los textos clsicos
de la Ciencia de la Administracin, Dwight Waldo (1946) coment que ha
recibido mucha atencin en los ltimos aos porque mucho de lo que contiene parece tan moderno que podra estar escrito ayer. Durante muchos aos
parece que no ejerci mucha influencia, ni siquiera atrajo mucha atencin
(p.26).
Wilson dedic la mayor parte de su larga y prolfica carrera acadmica a
estudiar cules deban ser las relaciones entre el poder legislativo representado
por el Congreso y el Senado, y el poder ejecutivo del Presidente (Wann, A.J.,
1958). Solo en The Study of the administration podemos encontrar generalizaciones sobre el lado administrativo del Gobierno y por lo tanto es ah de donde
podemos extraer su opinin y observaciones sobre la relacin entre funcionarios y polticos
Wilson (1887) parte de un diagnstico compartido con la mayora de sus
contemporneos. La situacin de la Administracin de EE. UU. se haba caracterizado hasta las recientes reformas, y en cierta medida an lo haca, por el
predominio de la corrupcin y la ineficiencia. Opina que en EE. UU. acabamos de empezar a purgar un sistema de funcin pblica que estaba completamente podrido (p.16). El ambiente envenenado de la ciudad donde se enTras el asesinato del presidente James A. Garfield la civil service reform se convirti en uno de
los temas principales de las elecciones legislativas de 1882 (Pendleton Civil Service Act. Encyclopdia Britannica. 2006. Encyclopdia Britannica Premium Service. 10 July 2006 <http://www.
britannica.com/eb/article-9059058>.)
42
1.3.
El sistema de funcin pblica profesionalizada
como instrumento tcnico
El primer grupo de crticas que Wilson intenta rebatir son aquellas que insistan en que aquellos pases que toma como referencia (Francia y Alemania) tenan en sus sistemas de gobierno fuertes tendencias autoritarias y que la funcin
pblica profesionalizada iba acompaada necesariamente de esa tendencia, ajena a la tradicin democrtica y republicana de Estados Unidos. Efectivamente,
cuando Wilson escribe su ensayo, Bismarck se encuentra en el punto lgido de
su poder y prestigio, habiendo asegurado que durante dcadas Alemania no se
convirtiera en una monarqua constitucional. Francia era, sin duda, la cuna del
republicanismo, pero tambin lo era del imperialismo autoritario del Directorio, de Napolen y de su sobrino Napolen III.
Para acentuar el argumento de que la adopcin de una funcin pblica profesionalizada no conllevaba ningn riesgo de contagio autoritario, Wilson destaca el carcter instrumental, puramente tcnico de una Administracin Pblica
formada por profesionales especializados, seleccionados y organizados meritocrticamente. Lo caracterstico de esta organizacin, que es totalmente ajena al
sistema poltico en el que se inserta, es su eficiencia tcnica y su obediencia a
la autoridad establecida. Es una mquina imparcial que sirve a su seor, cualquiera que este sea. Es, segn Wilson, un instrumento tcnico que cualquier
sistema poltico con aspiraciones de eficacia debe utilizar, al igual que debe
utilizar la luz elctrica o el telgrafo.
Un sistema democrtico no debe renunciar a un instrumento tcnico del que
se han dotado sistemas autoritarios porque no existe nos dice Wilson (1887,
p.13) sino una regla de buena administracin que es igual para todos los Gobiernos. En lo que se refiere a sus funciones administrativas todos los Gobiernos tienen una igualdad estructural. Ms an: todas aquellas que sean tiles y
eficientes tendrn una estructura parecida Las monarquas y las democracias
difieren en muchos aspectos, pero deben ocuparse en realidad de los mismos
asuntos. Si veo un monrquico irredento gestionando una oficina pblica con
eficacia afirma Wilson (1887, p.25) puedo aprender cmo lo hace sin perder
mi querencia por la Repblica. l puede continuar sirviendo a su rey, que yo
servir al pueblo, pero me gustara servir a mi soberano tan bien como l sirve
al suyo.
1.4.
Polticos y empleados pblicos, poltica y Administracin
La clave del sistema elaborado por Wilson (1887) para favorecer la implantacin en Estados Unidos de un sistema de funcin pblica profesionalizada es
la diferenciacin que realiza sobre las tareas que desempean los polticos electos y los empleados pblicos que les sirven: la diferenciacin entre poltica y
Administracin. Los funcionarios se dedican a tareas no polticas, meramente
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46
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50
Weber otorga a la burocracia moderna una serie de caractersticas que entiende generalizables, cuando se dan algunas condiciones bsicas socio-econmicas,
a distintos contextos histricos y geogrficos. Sin embargo, es necesario tener en
cuenta que cuando Weber habla de la burocracia suele tener en mente a la burocracia prusiana, tanto cuando se refiere expresamente a ella (como ocurre en la
mayora de sus escritos polticos) como cuando no (como suele ocurrir en Economa y Sociedad). La burocracia prusiana adquira en los distintos mbitos una
significacin universal, ya que se haba convertido en el ejemplo ms evolucionado de un tipo general que exista en otros pases, y hacia el que estos se dirigan.
a) Conocimiento tcnico especializado y eficacia de la Administracin:
su inevitabilidad
53
embargo, un principio ms, sino la base sobre la que se sostiene todo el sistema.
El funcionario cree Weber (1982) se honra con su capacidad de ejecutar
precisa y concienzudamente, como si respondiera a sus propias convicciones,
una orden de la autoridad superior que a l le parece falsa pero en la cual, pese
a sus observaciones, insiste la autoridad, sobre la cual naturalmente el funcionario descarga toda la responsabilidad. Sin esta negacin de s mismo y esta
disciplina tica en el ms alto sentido de la palabra, se hundira toda la maquinaria de la Administracin (pp.327-328).
En los distintos escritos de Weber se parte de la superioridad tcnica de la
burocracia moderna y, por lo tanto, su inevitabilidad. Insiste en que el respeto a
la jerarqua es uno de los elementos principales, seguramente el principal, para
su existencia, ya que permite su permanencia y la conservacin de sus conocimientos y virtudes profesionales cuando se produce un cambio en los detentadores del poder poltico. Los expedientes, por un lado opina Weber (1984,
742) y la disciplina burocrtica, por otro, es decir, la sumisin de los funcionarios a la obediencia rigurosa dentro de su labor habitual, constituyen cada da
ms dentro de las esferas pblicas y privadas el fundamento de la organizacin Por otro lado, el carcter inevitablemente objetivo de aparato ya existente, en unin de su caracterstica impersonalidad, hace que en oposicin a las
organizaciones feudales basadas en la devocin personal se halle dispuesto a
trabajar para todo el que sepa apoderarse de l. El sistema burocrtico racionalmente ordenado sigue funcionando cuando el enemigo ocupa el territorio y se
apodera de los puestos superiores, pues los habitantes, y sobre todo el mismo
enemigo, tienen inters vital en que as ocurra.
Esa obediencia y ese respeto al principio jerrquico se obtienen del funcionario no solo por estar dentro de su sistema de valores. En la burocracia moderna se ha convertido en una exigencia de subsistencia para su grupo social, que
no tiene otro medio de vida. Por ello, Weber (1982) cree que: naturalmente, el
cuadro administrativo que representa externamente a la empresa de representacin poltica, como a cualquier otra empresa, no est vinculado con el detentador del poder por esas ideas de legitimidad que hablbamos antes, sino por dos
medios que afectan directamente al inters personal: el salario y el honor. El
feudo de los vasallos, las prebendas de los funcionarios patrimoniales y el sueldo de los actuales funcionarios, por una parte, y por otra los privilegios del caballero y el honor del funcionario, constituyen el premio del cuadro administrativo y el fundamento ltimo y decisivo de su solidaridad con el poder (p.312).
En la burocracia moderna profesionalizada Weber (1984) comprenda que
solo los funcionarios pertenecientes a las clases poseedoras pueden en determinadas circunstancias arriesgarse a perder el cargo (p.746).
Estrechamente relacionado con este nfasis de Weber en la importancia de
la jerarqua dentro de la organizacin burocrtica moderna se encuentra su insistencia en el carcter tcnico de esta. La burocracia moderna es un instrumen54
to tcnico que en virtud del principio jerrquico puede ser utilizado, en realidad, por quien se apodere de su cspide.
Con esto, y como veremos, Weber no pretenda decir que la burocracia fuera una maquinaria perfecta. Nadie mejor que l supo analizar sus defectos e
inconvenientes. Pero, como dice Beetham (1979), la mayor parte de los comentaristas de Weber mantienen firmemente que lo fundamental de esta concepcin era la superioridad tcnica, dejando de tener en cuenta lo que constitua
la diferencia entre el punto de vista conservador: la insistencia de este autor de
que la burocracia era solamente y nada ms que un instrumento tcnico
(p.97). Weber pretenda eliminar la idea, firmemente implantada en amplios
sectores alemanes (y que era uno de los puntos centrales del conservadurismo
anti-liberal), de que el funcionariado era un sector social adherido al Estado por
vnculos casi de derecho divino y dotado tambin de una capacidad innata de
detectar y aplicar el inters general. Quera insistir en que la burocracia se rega
por instrumentos tcnicos que podan, y de hecho lo eran en pases constitucionales, empleados por aquellos que propugnaban distintas tendencias polticas.
En la teora de Max Weber afirma Beetham (1979, p.98) aparece claramente la intencin de hacer desaparecer el halo sagrado de la burocracia.
d) La burocracia como grupo social y su bsqueda del poder
Weber rechaza con vigor la idea de que se trata de un grupo situado por encima de las luchas polticas y sociales de su tiempo y por ello especialmente dotado
para aprehender el inters general ms all de los faccionalismos particularistas.
Ms all de su extraccin social en Alemania (casi exclusivamente procedente de grupos socialmente conservadores, cuyos intereses apoyaban) Weber detecta una ley universal dentro de las organizaciones burocrticas, y que no cambia esencialmente con la emergencia de la burocracia moderna: los altos
funcionarios intentan ocupar crecientes esferas de poder. Esta es una ley que
Weber considera inalterada y que no cambia en s misma dentro de la burocracia
moderna. Lo que la burocracia moderna y los regmenes liberales van a proporcionar son mecanismos que posibiliten controlar esa tendencia, no eliminarla.
Los funcionarios, en las civilizaciones antiguas burocratizadas (como Roma
o Egipto), en Oriente (la dinasta Ming) y en cualquier otra forma de organiza55
que dispusieran de cualidades inherentes para conseguirlo. El principal problema era su absoluta incompetencia a la hora de ejercerlo cuando lo obtienen.
Los funcionarios, por su formacin y ethos profesional, tendan a comportarse en los puestos polticos de forma rgida y rutinaria, aplicando las normas
y los principios sin tener en cuenta la dimensin poltica de los problemas y sin
asumir la responsabilidad de sus decisiones. Segn Weber los funcionaros no
estaban preparados para desempear puestos polticos porque la burocracia estaba formada por hombres que necesitaban orden y solamente orden, que
estn adaptados a l tan completamente que la inquietud y la pusilanimidad les
domina si este orden desaparece y se encuentran completamente perdidos si se
les separa de l (citado en Beetham, 1979, p.130).
Weber consideraba tan extraordinariamente perjudicial que los funcionarios
ocupasen puestos polticos que distingua aquellos pases en los que exista un
Gobierno de la burocracia, en realidad todos en los que se ha implantado
un sistema burocrtico moderno, y en el que por lo tanto los funcionarios regulan actividades cotidianas, y el Gobierno de la Burocracia puro, que tiene
lugar cuando la burocracia ocupa puestos de mando en el estado, ya sea formalmente, o informalmente, por debilidad de los dirigentes polticos, los funcionarios asumen realmente los importantes cometidos polticos de aquellos. (Citado en Beetham, 1979, p.119).
Consideraba a Rusia y Prusia como casos de estos Gobiernos puros de la
burocracia. En el caso de Alemania, consideraba que tena un sistema poltico
inadecuado que promocionaba hombres que tenan mentalidad de funcionarios a puestos en los que era necesaria una responsabilidad poltica independiente. (Citado en Beetham, 1979, p.125).
Weber (1982) describe la diferencia de enfoque al problema de los obreros
en huelga durante la I Guerra Mundial en Inglaterra y en Alemania. En Alemania, como las normas establecan la prohibicin de las huelgas en las industrias
estratgicas los funcionarios que ocupaban puestos polticos actuaron como tales y aplicaron lo establecido de forma rgida y autoritaria. Esta es la reaccin
tpica de un Gobierno puro de la burocracia. Inglaterra, sin embargo, aunque
estaba dotada de un Gobierno burocrtico (es decir, estaba dotada de una
estructura centralizada y jerrquica de funcionarios especializados seleccionados meritocrticamente) no era un Gobierno puro de la democracia, ya que
los puestos de Ministros no estaban ocupados por funcionarios, sino por polticos que entraban en el gabinete por su peso en el partido gobernante y en su
grupo parlamentario. En Inglaterra estos polticos adoptaron un enfoque flexible y negociador ante los trabajadores en huelga, persiguiendo la obtencin del
objetivo poltico prioritario: la obtencin de la colaboracin de los trabajadores
en el esfuerzo productivo necesario para el esfuerzo blico.
Beetham (1979) apunta que lo que caracterizaba, segn Weber, el sistema
burocrtico alemn era precisamente esta incapacidad para considerar de forma
57
diferente los problemas o situaciones administrativos y los polticos, la tendencia de sus funcionarios a definir el problema en trminos burocrticos y reaccionar enunciando normas de forma autoritaria (p.122).
f) La ambivalencia de la burocracia
El carcter ambivalente de la burocracia segn Weber consista en que, por
un lado, su eficacia y el resto de sus caractersticas tcnicas la convertan en
imprescindible para ejecutar algunas de las tareas complejas que las sociedades
modernas exigan. Pero por otro, tenda a extralimitarse en sus funciones, no
confinndose al mbito administrativo e inmiscuyndose en el poltico, desempeando esas funciones adems con singular incompetencia.
Por ello, el problema poltico fundamental planteado por la burocracia era
el de conseguir que esta se limitase a sus funciones propias mantener la burocracia sujeta a control poltico (Beetham, 1979, p.126).
A esto se debe que gran parte de su teora de la burocracia (y de la democracia, como veremos) est dedicada a explicar cmo puede evitarse que el Gobierno de la burocracia se convierta en Gobierno puro de la burocracia. Es
decir, cmo conseguir que la burocracia est limitada al mbito que le es propio, y dirigida por polticos con las caractersticas necesarias para llevar a cabo
esta tarea.
2.3.
La poltica como alternativa: medidas contra el dominio
de la burocracia
Por todo ello, el problema fundamental que intenta resolver Weber es el de
cmo limitar la burocracia a la realizacin de tareas administrativas. Y esto no se
realizaba operando sobre la burocracia, que parece tratar como una potente mquina que no es posible cambiar, pero s controlar: un potente caballo que tiende
a desbocarse pero que un jinete hbil y decidido puede conducir a donde quiere.
El nfasis de Weber se encuentra, por lo tanto, en cules deben de ser las
caractersticas personales de los polticos para limitar a la Administracin al
mbito en el que es eficaz y cul debe ser el marco institucional que permita y
aliente que precisamente ese tipo de personas acceda a los puestos polticos. Se
trata, como dice Abelln, de establecer a la poltica como alternativa.
a) Los polticos: pasin, conocimiento y lucha
En diversos escritos Weber puso de manifiesto que crea que la nica forma
de asegurar la democracia en una sociedad de masas era elegir por medios democrticos a un jefe poltico que la dirigiera porque el sistema burocrtico poda
ser controlado desde arriba por un poltico elegido democrticamente, pero no
poda ser reemplazado por una eleccin desde abajo (Beetham, 1979, 110).
58
Weber describe cules son las caractersticas personales que deban atesorar
esos polticos para llevar a cabo adecuadamente las distintas tareas que le competen, siendo el control de la burocracia una de las ms importantes. En La
Poltica como Vocacin, conferencia pronunciada en la Universidad de Munich
a invitacin de la Asociacin Libre de Estudiantes de Munich, durante el invierno revolucionario de 1919, Weber realiza un estudio sistemtico de esta cuestin. Weber (1982, p.349) afirma que puede decirse que son tres las cuali
dades decisivamente importantes para el poltico: pasin, sentido de la
responsabilidad y mesura. Pasin al servicio de una causa, responsabilidad
para con esta causa y mesura, capacidad para dejar que la realidad acte sobre
uno sin perder el recogimiento y la tranquilidad, es decir para guardar la distancia con los hombres y con las cosas.
La ampliacin de las leyes sobre el sufragio y el nacimiento de las grandes
campaas y de la democracia de masas hacen que Weber (1982) aprecie tambin especialmente la capacidad del lder poltico de conectar con el elemento
popular. As, entiende que desde la aparicin del estado constitucional y ms
completamente desde la instauracin de la democracia, el demagogo es la
tpica figura del jefe poltico en occidente (p.328). Weber no utiliza aqu el
trmino demagogo en sentido peyorativo, sino que considera que son tales
aquellos grandes lderes polticos que como Pericles, Gladstone o Chamberlein
son capaces de entablar una situacin de comunicacin y confianza con los
elementos populares de los sistemas democrticos manteniendo su autoexigencia de responsabilidad.
Weber apunta distintos mecanismos que pueden ayudar a que este tipo de
personas pueda acceder a estas responsabilidades. El parlamentarismo, el sufragio universal pleno, el establecimiento de Gobiernos de gabinete responsables
ante el Parlamento. Weber, y en esto coincida con Wilson, crea que las democracias constitucionales estaban especialmente bien dotadas para mantener a la
burocracia dentro de los lmites deseables.
b) Parlamento y comisiones parlamentarias: reclutamiento y entrenamiento
de las elites polticas
La existencia de un sistema parlamentario del tipo britnico era indispensable para poder controlar a la burocracia por distintos motivos. En primer
lugar, porque estableca un marco institucional que atraa a personas con cualidades polticas a su seno y adems les permita, prcticamente exiga, un
entrenamiento en cuestiones administrativas de extraordinaria utilidad cuando pasasen a desempear tareas en el Gobierno, del que era el lugar natural de
reclutamiento.
Weber analiza las consecuencias de las limitaciones del Parlamento prusiano del Segundo Reich. El Parlamento tena competencias muy reducidas, y para
obtener un papel de cierto protagonismo solo dispona como herramientas el
rechazo a las propuestas legislativas o financieras del Gobierno, o ejercer fren59
segn una convencin largamente establecida, cesan en sus cargos cuando hay
un cambio en la mayora parlamentaria y, por tanto, del gabinete.
Weber era demcrata por razones principalmente instrumentales. Como
dice Beetham (1979) es verdad que Weber era partidario de la democratizacin poltica, pero lo que ello implicaba, segn este autor, era un sistema poltico en el que un lder poltico obligase a la burocracia a que no sobrepasase sus
lmites y no un sistema en el que los mismos funcionarios compartiesen los
valores de su propia sociedad (p.145).
La burocracia no poda eliminarse, y Weber pareca dejar implcito que
poco poda hacerse para cambiar sus elementos esenciales. Lo nico que poda
hacerse era colocar en su vrtice un fuerte elemento poltico, de origen democrtico, y capaz de ejercer con vigor y responsabilidad su tarea de liderazgo.
2.4.Max Weber y los modelos de relacin entre polticos y funcionarios
a) Max Weber y las imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman
Segn la Imagen I de la relacin entre polticos y funcionarios descrita
por Aberbach, Putnam y Rockman los segundos se limitaran, desde un punto
de vista meramente tcnico, a ejecutar las polticas elaboradas por los primeros.
Weber como dice Beetham (1979, p.120) descartaba, por demasiado ingenua, la visin segn la cual el funcionario se ocupaba de la realizacin de tareas
de simple rutina, mientras que su superior poltico centraba sus intereses en
ocuparse de problemas que requiriesen cualidades de discernimiento.
La diferencia entre poltica y Administracin sigue siendo relevante para
Weber, pero esta no es la que realmente determina la relacin entre polticos y
funcionarios, al menos no lo hace de forma automtica. De hecho, gran parte de
la teora de la burocracia de Weber se dedica a describir, y a intentar evitar, la
tendencia casi natural de esta a colonizar la realizacin de tareas polticas, y
adems a hacerlo sin la eficiencia con la que realizan las tareas administrativas.
Cuando se dice afirma Weber (1982, 310) que una cuestin es poltica, o
que son polticos un ministro o un funcionario, o que una decisin est polticamente fundada, lo que quiere significarse siempre es que la respuesta a esta
cuestin, o la determinacin de la esfera de actividad de aquel funcionario, o las
condiciones de esa decisin, dependen directamente de los intereses en torno a
la distribucin, la conservacin o la transferencia del poder.
Weber es, por lo tanto, plenamente consciente de que los funcionarios pueden participar, y de hecho ejercen con cierta frecuencia, aunque esto genere
problemas por su incompetencia para efectuarlo, competencias polticas (relacionadas con la distribucin, la conservacin o la transferencia del poder). Donde reside esencialmente la diferencia entre funcionarios y polticos es en su
modo de pensar, razonar, de actuar y de asumir responsabilidades: el espritu
63
del dirigente opina Weber tanto en el hombre de negocios como en el poltico, es completamente diferente del funcionario (Citado en Beetham, 1979,
p.132). Este diferente espritu se manifiesta principalmente de dos maneras:
La responsabilidad: La primera gran diferencia entre polticos y burcratas, ya apuntada al citar el respeto al principio de jerarqua como uno de
los definitorios de la burocracia, es su distinta posicin respecto a la responsabilidad ltima de las decisiones a adoptar y sus consecuencias. Weber (1984) afirma que el funcionario aconseja, hace sugerencias, e incluso manifiesta discretamente sus discrepancias con las medidas adoptadas
por el poltico (que de todas formas ejecuta). Pero la responsabilidad es
siempre del poltico, sobre el que recae por lo tanto siempre el peso ltimo
de la decisin. el honor del jefe poltico, o sea del estadista dirigente,
est, en cambio, precisamente en asumir con carcter exclusivo suyo la
responsabilidad de todo lo que hace, responsabilidad que no puede declinar o descargar en otros (p.1071).
El modo de actuar: Weber cree, y seguimos en esto a Beetham (1979), que
el funcionario acta en el marco de una organizacin reglada y jerarquizada, por lo general de forma annima, casi secreta. Su labor consiste
principalmente en la interpretacin de normas y reglamentos, e intentar
conseguir su observancia general ayudados de mtodos con frecuencia
coactivos. Por el contrario, el poltico lleva a cabo su actividad en pblico,
el suyo es un mbito de lucha abierta en el que se enfrenta a otros grupos
e intereses de los que debe buscar su aceptacin voluntaria. El funcionario
juzga una situacin sirvindose de las normas y los conocimientos tcnicos. El poltico lo hace calculando el apoyo que puede proporcionarle para
sus fines polticos (p.122).
Aberbach, Putnam y Rockman (1981, p.7) opinan que la descripcin efectuada por Weber de la relacin entre polticos y funcionarios se ajusta a grandes
rasgos a la Imagen II. En virtud de esta, tanto los polticos como los funcionarios participan en la elaboracin de polticas, pero lo hacen de distinta manera. Los polticos aportan intereses y valores, los funcionarios conocimiento y
hechos. En las decisiones se pueden distinguir elementos de hecho y otros
valorativos. Los funcionarios se encargaran de los primeros y los funcionarios
de los segundos. En esta divisin del trabajo los funcionarios proporcionan
conocimiento experto y los polticos encuentran su justificacin en la validacin de los juicios de valor.
Esto es as en la situacin ideal propugnada por Weber en la que se consigue
que la burocracia no invada los campos de decisin que deben corresponder a
los polticos. Pero hay que recordar que, como en los casos, como los de Alemania o Rusia de antes de la I Guerra Mundial, en los que existe un Gobierno
puro de la burocracia, lo que en realidad existe, segn Weber, es una colonizacin burocrtica de los distintos mbitos de las estructuras poltico-administrativas.
64
de un valor concreto entre otros alternativos, por lo que no puede dejarse ningn mbito administrativo de actuacin sin un firme control, ya que el administrativo puede ser muy distinto del individuo neutral y complaciente descrito
aqu. Podra tener (y habitualmente tendr) su propia y muy definida serie de
valores personales que le agradara ver logrados por su organizacin administrativa; y podra oponerse a los intentos del cuerpo legislativo de asumir por
completo la funcin de determinar las normas o sabotear sus decisiones por su
manera de ejecutarlas (Simon, 1971, p.57).
Con la crisis econmica de los aos 70, que sigue al impresionante crecimiento del sector pblico en los aos 50 y 60 en el mundo occidental, las llamadas al control de la burocracia se intensifican.
En opinin de Lowi (1969), el incremento del tamao y las funciones de la
Administracin Federal norteamericana haban sido de tal dimensin, especialmente tras el New Deal de Roosveelt, que en su opinin el sistema poltico vigente era ya, de hecho, distinto al liberal fundado por la constitucin de 1776.
Este haba sido sustituido por un liberalismo de los grupos de presin, en el
que estos campaban a sus anchas entre un Congreso impotente que delegaba
el grueso de sus competencias y una burocracia cada vez ms influyente y carente de lmites. Lowi (1969) propone, para revertir esta tendencia, un sistema
de democracia jurdica con normas precisas y bien definidas que limitase
la discrecionalidad administrativa de un sistema que se haba convertido en la
mejor de sus caras, en un infierno de tedio burocrtico, y en la peor, en un sistema firmemente tejido de privilegios permitidos por el sistema (p.146)18.
Es en esta tradicin intelectual neoliberal, que reacciona con fuerza a los
avances del estado del bienestar, donde encontramos algunas de las propuestas
de control burocrtico ms sistemticas y mejor fundadas y que se plasman en
el mbito burocrtico en la llamada Nueva Gestin Pblica19.
a) Caractersticas y origen de la Nueva Gestin Pblica
La Nueva Gestin Pblica, traduccin de la expresin inglesa New Public
Management, es un movimiento de reforma administrativa que irrumpe con
fuerza en la prctica poltico administrativa en los aos ochenta y noventa20.
La Nueva Gestin Pblica tiene su origen en las crticas de Hayek al
estado socialdemcrata europeo y en crticas del liberalismo norteamericano
18
En el mismo sentido, ver Wilson (1967, 1975) y la abundante bibliografa citada en Wood, B.
D. & Waterman, R.W. (1994), especialmente en las pp.13 a 26.
19
Existe tambin otro conjunto de autores que consideran que las distintas agencias del Gobierno
federal de EE. UU. responden, por lo general, de forma rpida y eficaz a las demandas polticas de la
Presidencia, pero no del poder legislativo, a quien constitucionalmente le corresponden las funciones
legislativas. Por ello, proponen un aumento del control de la Administracin Federal de EE. UU. por
parte del Congreso de este pas. Ver Wood, B. D. & Waterman, R.W. (1994).
20
Ver los artculos fundacionales de Hood, C.C. (1991) y Aucoin, P. (l990).
67
21
Pollit y Bouckaert (2004) consideran que estas tcnicas se han aplicado de forma general e intensiva solo en los pases que se incluyen dentro del ncleo de la Nueva Gestin Pblica: Nueva
Zelanda, Australia, Estados Unidos, Canad y Reino Unido. En el resto de pases que estudian, aunque
estas ideas estn presentes en el debate pblico, su implantacin no se ha generalizado (al menos de
momento) el entusiasmo anti-pblico que caracteriza a los primeros. Se sigue considerando, por ello,
la necesidad de que el Estado mantenga un poder importante en la vida pblica y de que el Derecho
Administrativo garantice su actuacin conforme a los principios de igualdad y transparencia. No quieren acabar con el Estado weberiano, sino simplemente reformarlo, por lo que Pollit y Bouckert los
llama estados neoweberanos (NWS, neo weberian states). En algunos de ellos se incide sobre todo en
los conceptos de participacin y descentralizacin, especialmente en Holanda y en los pases
nrdicos, que Pollit y Bouckert denominan representantes del Estado participativo. En otros se incide sobre todo en la modernizacin, las tecnologas de la informacin y reformas estructuras formales, especialmente en Alemania, Francia, Blgica y las instituciones de la UE, que Pollit y Bouckert
consideran como ejemplos del Gobierno Flexible.
68
2.4. Tcnicas de gestin de recursos humanos: incrementar la remuneracin por objetivos, reducir la seguridad en el empleo y fomentar la
promocin por mritos (frente a la mera antigedad). Fomento de
la iniciativa y responsabilidad de los empleados.
69
La Nueva Gestin Pblica propugna, en principio, por lo tanto, dos acciones diferentes, que tienen orgenes diferentes. Propugna por un lado un aumento de la autonoma e iniciativa de los funcionarios, trasponiendo al sector pblico algunas de las mejores prcticas del management privado, que es, como
apunta Hughes (1998), la primera de las grandes fuentes de las que bebe este
movimiento. Pero propugna tambin un incremento en el control de los burcratas para frenar su inevitable tendencia a proponer un crecimiento ilimitado e
ineficiente del gasto pblico. Esta necesidad de incrementar este control se deriva de forma inevitable de las teoras de la segunda gran fuente de inspiracin
de la Nueva Gestin Pblica: el public choice23.
Por lo general, se ha tendido a considerar como imposible la implantacin
simultnea de estos dos tipos de actuaciones. Sera necesario, segn esta visin,
alcanzar un compromiso entre ambos, y su carcter contradictorio es una de las
grandes debilidades de la Nueva Gestin Pblica.
Otros autores, sin embargo, han estudiado la implantacin en la prctica de
la Nueva Gestin Pblica y han llegado, por distintas vas y generalmente
con carcter crtico, a la conclusin de que estos dos elementos de autonoma y
control de la burocracia no solo no son contradictorios: son, de hecho, indispensables, para conseguir el objetivo que persigue la clase poltica que ha intentado
promover este tipo de reformas: aumentar su control sobre los recursos burocrticos al tiempo que reducen su responsabilidad sobre su actuacin en un
entorno fuertemente politizado o cambiante.
Un primer grupo de autores (Pollit y Bouckaert, 2004) explican esta actuacin centrndose principalmente en la accin unilateral de los polticos. Dunleavy (1995), utilizando de forma heterodoxa las herramientas del Public Choice, cree que son el producto de la accin conjunta de los polticos y los altos
funcionarios. Efectivamente, no consideran contradictorias las tendencias de
control y de autonoma de burocracia propugnadas al mismo tiempo por la
Nueva Gestin Pblica. Para ellos son dos rostros indispensables de una nueva estrategia de los polticos que ostentan cargos ejecutivos en los pases donde
se han implantado de forma efectiva las reformas de la Nueva Gestin
Pblica24.
Por un lado apuntan Pollit y Bouckaert (2004) vemos a los polticos
utilizar la reforma administrativa para tratar de desplazar el control sobre las
Ver el captulo III.2.3.
En la Europa continental el furor anti-Gobierno ha sido mucho menor que en los pases del
ncleo de la Nueva Gestin Pblica, y el nfasis ha estado mucho ms en la modernizacin y las
elites polticas han mantenido sin grandes problemas su control sobre un potente sector pblico y los
mandarines (administrativos) siguen manteniendo su status y competencias. En resumen, ni en
los Estados nrdicos ni en Holanda la frontera entre poltica y Administracin ha sufrido alteraciones
significativas en un sentido o en otro En Francia y Alemania la frontera poltica-Administracin
tampoco se ha alterado mucho (Pollit y Bouckaert, 2004, pp.148-149). Lo mismo apuntan estos autores para Blgica e Italia.
23
24
70
polticas pblicas; y por otro vemos a esos mismos polticos intentando aumentar su poder sobre la burocracia. Aunque en principio parecen dos desarrollos
incompatibles, ambos reflejan en realidad el deseo de los polticos de aumentar
su influencia sobre la burocracia, al mismo tiempo que eluden responsabilidades por su actuacin Los polticos continan han, efectivamente, modificado la distincin entre poltica y Administracin, aunque llamando a esto
ltimo gestin (management), haciendo a los gestores (managers) responsables
de alcanzar los objetivos, pero al mismo tiempo han retenido poderes de intervencin para que en el caso de que la opinin pblica perciba que algo va mal,
los polticos puedan acudir al rescate con investigaciones, equipos de inspeccin, reestructuraciones y toda la parafernalia habitual en las crisis de gestin
Junto con una aparente libertad de los gestores pblicos, los polticos se han
servido de las corrientes contrarias a la centralizacin, en parte utilizando sistemas cada vez ms sofisticados de tecnologas de la informacin y de fijacin de
objetivos, ayudados por un extraordinario crecimiento de las tecnologas de la
informacin. En el Reino Unido, un adelgazamiento general del sector pblico
ha venido acompaado de un crecimiento extraordinario de organismos centrales auditores, inspectores y de seguimiento Existe cierto grado de ambigedad en los discursos retricos sobre el aumento de la transparencia, la rendicin
de cuentas (accountability), ya que muchos polticos han usado la nueva divisin poltica-Administracin para redefinir las debilidades polticas como errores de los managers. Esto permite a los lderes polticos eludir responsabilidades cuando las cosas van mal, o al menos intentarlo (p.147).
Incluso autores favorables a la Nueva Gestin Pblica como Hughes
(1998, pp.75 y ss.) han reconocido el peligro de una reduccin en el control de
la actividad de los polticos al diluirse su responsabilidad con la maraa de actores que se introducen: entidades subcontratadas, privatizadas, organismos
independientes, managers, funcionarios, rganos supervisores, etc.
La teora elaborada por los fundadores del Public choice estableca que los
burcratas, al igual que el resto de los agentes econmicos, son maximizadores
egostas de utilidad. Los burcratas maximizan bsicamente su utilidad, consiguiendo que aumente el presupuesto y las funciones de las organizaciones a las
que pertenecen, o que pueden normalmente conseguir dada su privilegiada situacin en las organizaciones administrativas.
La Nueva Gestin Pblica propugnaba una masiva privatizacin de los
servicios pblicos, el recurso igualmente frecuente de la subcontratacin y a la
divisin de las organizaciones pblicas en agencias independientes dirigidas
por managers procedentes del sector privado cuya actuacin sera juzgada
conforme a objetivos medibles cuantitativamente. A partir de 1979, est programa empez a aplicarse con innegable intensidad en el Reino Unido, como
lo sera despus en otros pases. Dunleavy observa que, frente a lo que podra
deducirse de las presunciones metodolgicas del Public choice, los burcratas
no se opusieron a las reformas que parecan atacar de raz sus intereses. Modi71
ficando algunas de las presunciones de los fundadores del Public choice pero
utilizando todas las dems Dunleavy lleva a cabo una explicacin de la nueva
relacin entre poltica y Administracin generada por la Nueva Gestin Pblica que est muy lejos de los tintes neoliberales de los primeros autores del
Public choice.
c) Public choice de Downs y de Niskanen
Para Niskanen (1971, 1973), Dunleavy (1995), los altos funcionarios maximizan su funcin de utilidad incrementando al mximo el presupuesto de la
agencia a la que pertenecen, lo que les permite a su vez aumentar su salario, sus
retribuciones extrasalariales, su prestigio, poder, y su capacidad de patronazgo.
Por ello, persiguen en todo momento el aumento del tamao y funciones de la
agencia pblica a la que pertenecen y el resultado es una prestacin de servicios
muy superior a la que la sociedad realmente demanda.
Segn Niskanen, la capacidad de los sujetos que controlan y financian estas
agencias (en el caso norteamericano la presidencia y sobre todo los comits del
congreso) para limitar esa ansia infinita de presupuesto es muy limitada. En
primer lugar, tienen una desventaja comparativa de informacin muy grande
respecto a los burcratas de la propia agencia para saber cules son las necesidades y los costes reales de la poltica que lleva a cabo este organismo. Adems, los organismos de control estn formados normalmente por sujetos que
tienen tambin un inters superior a la media en el servicio prestado; por ejemplo, el comit de agricultura est normalmente formado por congresistas y senadores de estados agrcolas y est apoyado por sectores claramente interesados en el mantenimiento o aumento de ayudas a la agricultura.
Por ello, Niskanen opina que todas las oficinas administrativas son demasiado grandes. Para cada situacin de costes y demanda, el presupuesto y la
cantidad de servicios ofrecidos por la agencia puede ser de hasta el doble de lo
que sera en una empresa privada (Niskanen, 1973, p.33, citado en Dunleay,
1995, p.140).
Para Downs (1967), los burcratas son tambin maximizadores de utilidad.
Si para Niskanen lo son bsicamente a travs de la obtencin de aumentos innecesarios de los presupuestos de sus organismos, Downs elabora una funcin
de utilidad ms compleja en la que reconoce su capacidad de actuar no solo por
motivos egostas (poder, dinero, prestigio, seguridad personal) sino tambin
por motivos ms amplios como el orgullo del trabajo bien hecho, la identificacin con un programa e incluso la lealtad personal con los compaeros de
trabajo, la Administracin o la nacin.
El elemento egosta es en cualquier caso predominante y decisivo, por lo
que las organizaciones burocrticas tienen que ser permanentemente supervisadas por organismos representativos para que funcionen adecuadamente y no se
dediquen a perseguir los propios intereses de la organizacin y sus miembros
72
(Dunleavy, 1995, p.154). Esto es as porque las organizaciones administrativas, al igual que otras organizaciones, tienen tendencias inherentes al crecimiento, pero su capacidad de crecer tiene menos obstculos de lo normal
(Downs, 1967, p.17, citado en Dunleavy, 1995, p.149).
d) El Public choice heterodoxo y las estrategias de adaptacin al rgano
de Patrick Dunleavy: la colaboracin entre polticos y burcratas para
implantar la divisin entre poltica y Administracin propugnada por la
Nueva Gestin Pblica
Dunleavy (1995) observa que, en principio, y siguiendo los principios del
Public choice, la aplicacin de gran parte de las actuaciones propuestas por la
Nueva Gestin Pblica como la adopcin de medidas que suponen la reduccin de presupuestos, de personal, la fragmentacin de organismos pblicos e
incluso su desaparicin, hara prever una fiera resistencia por parte de unos altos
funcionarios que maximizan su utilidad bsicamente elevando el presupuesto
del rgano al que pertenecen. Los sindicatos que representan a los trabajadores
de base se han opuesto a las privatizaciones. Pero, sin embargo, los altos funcionarios la han aceptado y ejecutado estas iniciativas sin mostrar ningn signo de
resistencia (p.228). La mayora de los altos funcionarios en ministerios distintos al de Hacienda han apoyado la estrategia del Gobierno, muchos de forma
entusiasta (p.226). Existe una gran presin interna para facilitar cambios que
popularmente se cree que son impuestos desde el exterior (p.236).
Para explicar esta falta de resistencia, Dunleavy parte, como toda la teora
de la eleccin racional, de que los altos funcionarios, como cualquier otro
sujeto, son maximizadores de utilidad y todas sus decisiones y todas las actitudes que adoptan en su comportamiento y en su relacin con los polticos
estn dirigidas a maximizar esa funcin de utilidad. Pero mientras que para
Niskanen los altos funcionarios maximizan su funcin de utilidad incrementando al mximo el presupuesto de la agencia a la que pertenecen, Dunleavy
niega rotundamente que esa sea la principal fuente de utilidad de estos. Esto
es as, en primer lugar, porque en el sector pblico los salarios estn fuertemente regulados, e incluso limitados en relacin al trabajador de base: un
aumento en el presupuesto de su organizacin no supone un aumento de sus
retribuciones. El pago de beneficios extrasalariales y el rgimen de incompatibilidades estn de igual forma fuertemente limitados. Los altos funcionarios
deben encontrar incentivos en otra parte.
Lo que verdaderamente incrementa la utilidad de los altos funcionarios, segn Dunleavy (1995), es mejorar su entorno de trabajo, y transformar, progresiva y lentamente, el organismo del que forma parte a funciones de asesoramiento ms que gestin, en una atmsfera colegiada y en un lugar cercano a los
centros de poder25 (pp.202-203). Los funcionarios racionales quieren traba Para una aplicacin concreta de este modelo, ver Bhatti, et al. (2009).
25
73
jar en organismos pequeos, elitistas, colegiados y cerca de los centros de poder poltico. No quieren dirigir organismos con mucho personal, mucho presupuesto y tareas rutinarias, problemticas y poco prestigiosas (p.201)
prefieren concentrarse en tareas como asesorar a los ministros sobre las polticas de su competencia, gestionar las relaciones con el Parlamento, promover
la regulacin y normativa, manejar recursos econmicos que afectan a ciudadanos, empresas privadas y organizaciones pblicas subordinadas (p.226).
Los altos funcionarios llevarn a cabo una estrategia de adaptacin del rgano (Bureau-shaping strategies) a travs de transformaciones internas: por
ejemplo, la separacin geogrfica de las tares rutinarias, o asignar estas a rganos inferiores, transformar los mtodos de trabajo (subcontratacin, reduccin,
mecanizacin o computerizacin del trabajo rutinario; responsabilidad concentrada en gestores bien definidos y jerrquicamente subordinados para estas tareas, pero responsabilidad colegiada y poco definida entre los altos funcionarios), redefinir las relaciones con sujetos externos (reducir la dependencia de
organismos externos, aumentar las relaciones con organizaciones de inters y
subcontratistas para mejorar su conocimiento y capacidad de influencia), privatizar y subcontratar esas tareas.
El modelo de relacin descrito por Dunleavy entre funcionarios y polticos
presenta similitudes con el de Niksanen: describe a los altos funcionarios sirviendo a sus propios intereses ms que los intereses generales o a los polticos
que formalmente son sus superiores jerrquicos y a los cuales utilizan para
conseguir sus intereses.
Dunleavy no le dedica mucha atencin al modo en que los altos funcionarios
consiguen imponer estos intereses, pero parece asumir que son los mismos expuestos por Niskanen: los altos funcionarios pueden, individualmente, contribuir a las estrategias de adaptacin del rgano con la misma facilidad y la
misma frecuencia que para incrementar los presupuestos del organismo. Como
para la consecucin del mximo presupuesto posible, esta estrategia tambin
requiere la accin colectiva de estos altos funcionarios (Dunleavy, 1995,
p.205) utilizando, en principio, el ocultamiento y manipulacin de la informacin, conocimiento especializado, retrasos en la ejecucin de polticas. Pero
con las polticas de la nueva derecha el enfrentamiento se hace innecesario.
Los polticos le sirven en bandeja las medidas que necesitan para adaptar el
organismo. Aunque existen los elementos para un enfrentamiento, en esta situacin parece darse verdaderamente, segn Dunleavy, una comunidad de intereses. Los altos funcionarios no se enfrentan con los polticos privatizadores:
les ayudan a conseguir sus fines polticos porque ello les permite adaptar su
entorno de trabajo a su gusto.
Los perjudicados no son por lo tanto estos, sino los empleados de base de los
servicios pblicos privatizados o subcontratados, y el bienestar general, que se
resiente por algunas medidas perjudiciales, como subcontrataciones excesivas
y privatizaciones innecesarias.
74
Los altos funcionarios promueven medidas como la fragmentacin del sector pblico en agencias ejecutantes de servicios pblicos, la subcontratacin y
la privatizacin de base porque favorecen sus deseos deshacerse de la gestin
de asuntos rutinarios y complejos para centrarse en el trabajo de asesoramiento
sobre polticas pblicas y relacionarse con los agentes pblicos y privados relacionados con estas.
Promueven estas polticas incluso cuando no son necesarias o son perjudiciales e intentan siempre que se configuren en un modo que genere para ellos
un entorno de trabajo como el explicado. As, Dunleavy (1995) apunta que las
preferencias de los altos funcionarios, por lo tanto, distorsionan la poltica de
privatizacin, promoviendo la subcontratacin cuando los rganos pblicos dependen de unos pocos proveedores oligopolsticos [proveedores poco efectivos
pero con jefaturas bien estructuradas, de fcil seguimiento y tienen estatus y
prestigio], pero resistindose a ella cuando existen mercados competitivos
[ms eficientes como proveedores pero ms inestables, de difcil seguimiento,
con rendimientos inciertos y muy sensibles a cambios personales] (p.240). La
razn de que promuevan esta poltica es que los altos funcionarios tienen menos que ganar en la privatizacin en mercados altamente competitivos porque
tendran que retener muchas de las funciones de gestin y control rutinario y
generador de problemas (p.240).
Segn Dunleavy (1995), la subcontratacin y la privatizacin suele generar
importantes costes de transaccin, pero estos se cargan de forma casi exclusiva
sobre los trabajadores de base que ven cmo sus salarios, acceso a la proteccin
sindical y el tiempo y condiciones de trabajo se deterioran cuando las empresas
privadas se hacen cargo del servicio cuando mayor sea la diferencia jerrquica y social de los trabajadores de base con los altos funcionarios menos probable ser que estos se opongan a las privatizaciones (p.241). Estos son generalmente hombres blancos contratados a tiempo completo, mientras que en los
servicios privatizados o subcontratados predominan las mujeres a tiempo parcial, as como personas pertenecientes a minoras tnicas.
Por lo tanto, para Patrick Dunleavy, al igual que para Pollit y Bouckaert, la
Nueva Gestin Pblica no propone acciones contradictorias al propugnar al
mismo tiempo un mayor control de la burocracia y una mayor autonoma de sus
gestores.
Para ambos suponen las dos caras de una estrategia de algunos de los actores
de la vida burocrtica. Pollit y Bouckaert apuntan que el escenario introducido
por la Nueva Gestin Pblica permite a los polticos no hacerse responsables
de las actividades de las agencias descentralizadas pero manteniendo la posibilidad de intervenir de forma oportunista cuando lo crean polticamente conveniente. Dunleavy seala que este mismo escenario ha permitido a los altos funcionarios adaptar los rganos de trabajo a tareas de planificacin y alto
asesoramiento poltico, desprendindose de enojosas tareas rutinarias de gestin y de control, aunque haya sido con el coste de privatizaciones y subcontra75
taciones innecesarias e ineficientes cuyo coste ha sido pagado por consumidores y sobre todo por los niveles ms bajos y sindicalmente dbiles de la funcin
pblica, formado generalmente por mujeres y miembros de minoras tnicas.
No son explicaciones contradictorias, incluso se aprecian en ellas interesantes elementos de complementariedad, pero en cualquier caso nos alertan contra
cualquier interpretacin simplista de los postulados de la Nueva Gestin Pblica: sobre sus supuestas contradicciones internas y sobre sus posibles consecuencias en el caso de ser implantadas sin el adecuado sentido crtico.
3.2. Profesionalizacin de la Administracin
Otra lnea en la literatura politolgica, iniciada por Wodroow Wilson, es
aquella que describe las disfunciones de una Administracin dominada por sujetos regidos por la lgica de la lucha poltica. Propugnan el establecimiento, o
reforzamiento, de una burocracia profesionalizada y el incremento de su autonoma frente a los polticos electos.
En esta lnea, Goodnow afirmaba en 1900 que existe una parte muy amplia
de la Administracin que no est relacionada con la poltica, y debera, por
consiguiente, ser relevada en gran parte, si no totalmente, del control de los
rganos polticos. Est desligada de la poltica porque abarca campos de actividad cientfica, cuasi judicial y cuasi lucrativa o comercial, trabajo que tiene
poca o ninguna influencia en la expresin de la verdadera voluntad del Estado
(Goodnow, 1971, p.53).
La politizacin, al menos relativa, de las distintas Administraciones Pblicas tras los aos setenta hace emerger una abundante literatura que pone de
manifiesto este fenmeno y sus peligros (Peters & Pierre, 2004; Eichbaum, C.,
& Shaw, R., 2009; Moe, T.M., 1985; Emrich-Bekenova, S., 2009)26.
En su estudio sobre la aplicacin de la reforma de la Nueva Gestin Pblica en catorce pases, Pollit y Bouckaert (2004) afirman que el excesivo predominio poltico en las Administraciones Pblicas es precisamente una de las razones, si no la principal, que dificultan la implantacin de las medidas de
reforma administrativa.
As, opinan que de acuerdo con el modelo de la Nueva Gestin Pblica, el
nuevo papel de los ministros es el de estrategas y lderes de opinin. Deben
comunicar y clarificar valores y visiones, elegir las estrategias adecuadas, e
identificar, asignar y distribuir recursos a nivel macro. La gestin de las operaciones la llevan a cabo gestores profesionales (managers) cuya actuacin ser
26
Sobre los efectos de la agenzificacin en el control, politizacin y autonoma de los rganos
pblicos ver Egeberg, M. & Trondal, J., 2009; Schillemans, T., 2008; pp.175-194; Yesilkagit, K. &
Van Thiel, S. (2008).
76
por tanto controlada en virtud de objetivos y fines claros. Existen pocas pruebas
de que esa sea una visin mnimamente probable de la realidad La mayora de
los polticos importantes, en la mayora de los pases no han sido entrenados
para ese papel y las presiones que reciben no es probable que les ayuden a adoptarlo. Pueden aprender la retrica, especialmente si les permite eludir su responsabilidad en casos de polticas fracasadas, pero no mucho ms. Polticamente, los incentivos son todos a corto plazo: anunciar nuevas iniciativas que sean
populares, intervenir con dramatismo cuando parezca que las cosas van mal,
seguir a la opinin pblica ms que educarla, tratar asuntos aislados (en virtud
de lo reflejado en los medios de comunicacin) ms que desarrollar estrategias
integrales. Y hay indicios de que eso es exactamente lo que pasa (p.150).
En sistemas consensuales continan Pollit y Bouckaert (2004, pp.150151) la visin de los ministros como estrategas parece incluso menos atractiva
que los mayoritarios como el australiano, canadiense, neo-zelands o norteamericano. En Blgica, Holanda y los pases nrdicos los ministros no son estrategas visionarios: su xito y supervivencia poltica dependen de su habilidad y
capacidad creativa para construir y mantener coaliciones que les permitan llevar a cabo programas concretos. Esto es incluso ms cierto para las instituciones de la UE. En estos contextos hacer pblicos sus objetivos puede ser incluso
contraproducente: la habilidad de apuntarse todos los tantos es mucho ms til.
Nada en la Nueva Gestin Pblica puede cambiar esa dinmica poltica
Tales reformas tienen poco inters para la mayora de los ministros, ya que no
son electoralmente rentables y porque, si acaso, solo muestran resultados tras
un largo periodo de tiempo. Como expuso la OCDE en 1992, anunciar iniciativas de reforma genera beneficios polticas, pero el llevarlas a cabo solo desventajas. Esto es incluso ms verdad para el segundo grupo de polticos: los
parlamentarios. Sus carreras apenas dependen de las reformas administrativas,
sus electores apenas conocen o se interesan por estos temas, y tienen muy pocos
incentivos para involucrarse en ellos, salvo que sea de forma superficial.
Aberbach y Rockman (2000) en su estudio de la implantacin en EE. UU.
de las reformas incluidas en el Nacional Performance Review de 1992 (NPR)
tambin coinciden con este diagnstico y consideran que los incentivos de los
polticos y su forma de comportarse suponen obstculos de primer orden para
cumplir los objetivos que se marca la reforma administrativa.
En primer lugar, impiden el primero de los objetivos de la NPR: reducir los
trmites administrativos (cutting red tape). En su opinin, es imposible que
los polticos, especialmente los altos cargos de la Administracin, puedan
contenerse, una vez simplificados los trmites de un procedimiento, a la tentacin de solicitar la implantacin de nuevos trmites administrativos cuando
surjan los inevitables errores administrativos y queden polticamente en evidencia (p.114).
Tambin dificulta otro de los grandes objetivos como es la concesin de ms
autonoma a los empleados pblicos (employee empowerment): en el mundo
77
administrativista hace una dura crtica de la Administracin espaola y el sistema poltico en el que se inserta.
Dentro de esa crtica realiza una ilustrativa descripcin de cul es, en su
opinin, la relacin entre polticos y funcionarios en la Administracin espaola. En opinin de Nieto (2008), los problemas profundos de la Administracin
espaola van ms all de la propia Administracin y se insertan dentro del sistema: no son problemas estrictos de personal afirma, sino de estructura administrativa y, ms todava, de cultura poltica (p.192). En su opinin, la clave
de la situacin administrativa actual est en el sistema partitocrtico que se ha
implantado en Espaa en el que las oligarquas dominantes de los partidos mayoritarios han colonizado todos los espacios de poder, incluida de forma destacada la Administracin y la funcin pblica, y han erosionado hasta inutilizarlos
todos los mecanismos de control y contrapeso a ese poder, incluido el elemento
burocrtico de las Administraciones Pblicas. El proceso poltico expone
Nieto (2008, p.255) se desarrolla a travs de las siguientes fases: 1: Una oligarqua se apodera del aparato del partido. 2: El partido que triunfa en la lucha
electoral margina a sus adversarios (con los que no se haya coaligado). 3: El
aparato del partido triunfante se apodera del aparato del Estado, que ocupa sin
contemplaciones. 4: Los hombres que han ocupado el aparato imponen desde
l su poltica. 5: Pero no se contentan con esto sino que, adems, desvan el
poder constitucional del Estado en beneficio institucional del partido y personal
de sus ocupantes y allegados.
Esta oligarqua del partido en el Gobierno tiende siempre a desmontar de
manera descarada e implacable (p.355) los contrapesos tradicionales al ejercicio del poder gubernamental como la oposicin poltica, los medios de comunicacin, la presin social, los tribunales de justicia y, lo que nos resulta especialmente relevante aqu, la burocracia profesional. Los partidos cooptan a
funcionarios que se pliegan a sus intereses personales y partidistas y los promueven a los cargos: el motor de los ascensos, ms que los mritos funcionales del agraciado, es su color poltico (p.194). El empleo pblico estatal se
ha exacerbado polticamente. En otras palabras, la orientacin poltica que caracteriza el desGobierno actual se ha cebado en la esfera del empleo pblico,
por ser la parte ms accesible del botn (p.196). El objetivo principal de la
Administracin, as patrimonializada, es la obtencin de rentas para el partido
y para los titulares de los cargos pblicos (p.251). Decir Administracin
Pblica es decir corrupcin y todo lo que toca termina apestando (p.243).
La relacin entre polticos y funcionarios se caracteriza por un dominio y
una transformacin del papel de los funcionarios que, completamente politizados, se convierten en marionetas y correas de transmisin acrticas de los caprichos de los polticos dominantes en el momento. En opinin de Nieto (2008),
se han ido difuminando progresivamente las fronteras de lo poltico y lo administrativo Los cargos administrativos no son ciertamente polticos pero se
encuentran politizados en la medida en que se exige de ellos una actitud polti80
camente positiva (p.198). El funcionario que no demuestre una actitud polticamente positiva conservar ciertamente el cargo, pero su carrera se ver perjudicada por discriminaciones en las retribuciones y postergacin en los
ascensos (p.198).
La politizacin de los funcionarios condiciona tanto su carrera profesional
como el funcionamiento de la Administracin: Las funciones pblicas se han
escindido en dos grupos (o, ms precisamente, en tres): los militantes y simpatizantes del partido que gobierna y que son beneficiados mientras dure el Gobierno, y los que estn en contra y son en consecuencia discriminados. Y a cada
cambio electoral cambian las tornas burocrticas. (El tercer grupo, el de los
indiferentes, ni participa en los beneficios ni es vctima de marginaciones: pura
y simplemente se le aplica la ley) (p.199).
La capacidad tcnica o jurdica de los funcionarios, segn Nieto, ha dejado
de influir o limitar a los polticos: los polticos se han liberado de la influencia
de los altos funcionarios, cuyo asesoramiento han rechazado y, por otra parte,
para asegurarse de la exactitud de la ejecucin han amarrado polticamente a
los encargados de realizarla () hoy se entiende que los polticos han de tomar
las decisiones libremente y por su cuenta, y luego los funcionarios han de facilitar la cobertura legal que sea necesaria (p.201) Los altos funcionarios
sin dejar de serlo por su formacin, capacidad y experiencia han de adoptar
actitudes polticas inequvocas y desde la confianza poltica dirigen la Administracin (p.200) Lo que de ellos se espera es confianza poltica y no competencia tcnica El resultado salta a la vista: la Administracin pierde una
de sus caractersticas ms esenciales, la competencia tcnica, y el Gobierno
pierde su apoyo desembocando en una improvisacin o en la dependencia de
asesores externos (p.200).
El resultado inevitable de este orden de cosas es un funcionamiento terrible
de los servicios pblicos. Nieto cree que el ciudadano padece cada da las
molestias y vejaciones de unas oficinas pblicas en las que se forman colas gigantescas ante empleados impuntuales y arrogantes que atienden o informan
segn su humor y talante personal, cuyos jefes son inaccesibles, donde los expedientes se demoran cuando no se pierden y al final se producen resoluciones
escandalosamente desiguales, influidas con frecuencia por intermediarios nepticos o venales sin que jams valgan de algo las reclamaciones y, lo que es
peor, sin que nadie se haga responsable de nada27 (p.221).
27
Algunas de las ideas ms interesantes de Nieto son aquellas que matizan el catastrofismo de las
lneas generales de su descripcin. Quin tira se pregunta Nieto, por as decirlo, de la Administracin? Porque es el caso, que los servicios pblicos, mal que bien, funcionan. Por general, este mrito,
que raya el milagro, se debe a los subdirectores generales (y a algunos directores generales ms burcratas que polticos) y a un tanto por ciento de funcionarios de a pie que tienen lo que se llama vocacin de
servicio, personas con sentido de la responsabilidad que por conciencia del deber, lo cumplen generosamente aun sabiendo que no van a ser pagados por ello, y ni siquiera agradecidos, pues tales mritos no
cuentan y lo que vale es el servilismo poltico y la adulacin personal, conste que estos comportamientos
81
de excelencia no son raros, antes al contrario, y sera injusto no reconocerlo as (Nieto, 2008, p.212).
En mi opinin, el profesor Nieto no explica bien cmo es posible que tras tantos aos de partitocracia
cleptcrata en la que el criterio para efectuar nombramientos ha sido exclusivamente poltico haya existido y siga existiendo un ncleo de altos funcionarios con la preparacin y el poder para conseguir que
los servicios pblicos sigan funcionando. Nieto insiste de forma constante en que los altos funcionarios
han dejado de ser un contrapeso al poder de los altos cargos polticos pero tambin afirma, en mi opinin
de forma un tanto contradictoria, que A los empleados pblicos siempre les queda inevitablemente un
margen de resistencia del que con frecuencia abusan para paralizar con intenciones polticas las rdenes
superiores, incluso las ms lcitas y justificadas. El partido gobernante tiene enemigos en las filas administrativas que, en ocasiones, desbordando con mucho su funcin de contrapeso, no vacilan en ejercer
desde dentro una inslita oposicin poltica, que les est rigurosamente vedada y, olvidndose de los
deberes ms elementales de fidelidad, espan, filtran informaciones, denuncian y retrasan expedientes o
aceleran expedientes en lo que est en su mano en espera de que vuelvan tiempos mejores cuando regrese al poder su partido y les toque a ellos disfrutar los privilegios (Nieto, 2008, p.100). Si esto fuera as,
la politizacin de la funcin pblica estara ms que justificada.
82
distinguir las tareas de polticos y funcionarios, ya que con frecuencia interactan en planos similares en los clanes de patronazgo en beneficio de los intereses de la oligarqua del partido poltico que controla la Administracin.
3.4. Escuela de la complementariedad
Desde especialmente mediados de los aos 90, una corriente de autores ha
intentado escapar de los discursos maximalistas que llaman a limitar el papel de
los polticos o de los funcionarios en la Administracin Pblica. Estos autodenominados partidarios de la complementariedad insisten no solo en la importancia del papel de ambos, sino tambin en el enriquecimiento que supone para
el bien comn que supone una colaboracin fructfera entre ambos (Demir,
2009; Nalbaldian 1994; Mouritzen & Svara 2001; Svara, 1999).
Es una corriente que pretende establecer un paradigma intermedio entre el de
la dicotoma y separacin entre poltica y Administracin (que provoca la encapsulacin de los funcionarios y su falta de responsabilidad y control) y el del
monopolio de los polticos (que puede conducir a la corrupcin y a la falta de
conocimiento tcnico y reflexin). Establece que polticos electos y empleados
pblicos son complementarios y, aunque respetando campos exclusivos de actuacin, deben colaborar en un amplio mbito de actividades que con frecuencia se
pretende reservar a uno de los dos28. La escuela de la complementariedad propugna el establecimiento de una interaccin intensa, una influencia recproca y un
fuerte respeto mutuo entre los cargos electos y los administradores profesionales.
Los administradores ayudan a configurar las polticas y las dotan de sentido y
contenido en el proceso de ejecucin. Los polticos electos supervisan el proceso
de ejecucin, recogen y formulan crticas sobre los puntos en los que falla e intentan afinar el funcionamiento general de la organizacin La escuela de la complementariedad opina que los polticos electos y los administradores profesionales, en estrecho contacto y comunicacin con los ciudadanos, se necesitan y
ayudan en una alianza por un Gobierno mejor (Svara, 2001, p.182). Dentro de
este marco general elaboran una detallada descripcin de qu debe aportar cada
uno de ellos en las distintas fases del proceso poltico y administrativo y qu lneas rojas no deben cruzar. Por ejemplo, los administradores profesionales deben
participar en el proceso de formulacin de polticas (policy formation process)
mediante propuestas de polticas y propuestas innovadoras para resolver los problemas de las sociedades en que la Administracin se desenvuelva (Demir, 2009,
878), pero deben evitar introducirse en discusiones que puedan derivar en el establecimiento de privilegios o exenciones a grupos u organizaciones concretas. Los
polticos electos deben abstenerse de participar en la gestin de personal y la
coordinacin de la propia organizacin, pero deben participar en la ejecucin de
28
En dos dimensiones formadas por un lado por la poltica (politics) y la gestin (managementent) y por otra Administracin (administration) y gestin (management).
83
El objetivo era determinar las actitudes de funcionarios y polticos ante distintas cuestiones polticas, administrativas y sobre su propio papel en el proceso
de polticas pblicas y determinar a cul de las cuatro imgenes descritas por
ellos se ajusta la relacin entre ambos grupos29:
Imagen I, poltica frente a Administracin: los polticos son los que se
hacen cargo de las funciones polticas mientras que los funcionarios realizan las de mera administracin.
Imagen II, hechos frente a intereses: tanto los polticos como los funcionarios participan en la elaboracin de polticas, pero lo hacen de distinta manera. Los polticos aportan intereses y valores, los funcionarios conocimiento y hechos (p.7).
Imagen III, energa frente a equilibrio: tanto los burcratas como los
polticos participan en la elaboracin de polticas los primeros [polticos] articulan intereses amplios y abstractos de individuos sin organizar,
los burcratas median en los intereses organizados y con presencia en la
esfera institucional (p.9).
Imagen IV, hbrido puro: desaparecen prcticamente los papeles del
funcionario y el poltico, producindose en resumen la burocratizacin
de la poltica y la politizacin de la burocracia (p.16).
Los polticos que estudian Aberbach, Putnam y Rockman (1981) son parlamentarios, no polticos en puestos ejecutivos del Gobierno (ministros,
directores generales, etc.). Con un cierto sesgo estadounidense, eligieron
al Parlamento como medio para estudiar a los polticos porque este recoge a los polticos de los partidos, porque invariablemente son la cantera de
reclutamiento de los polticos y porque, aunque de forma variable, el Parlamento contina influyendo en las polticas pblicas (p.26). Solo en las
muestras suecas y estadounidenses, ms amplias, se incluyen polticos en
puestos ejecutivos, que paradjicamente suelen estudiarse conjuntamente,
aunque en los distintos apartados del estudio suelen tambin desagregar
sus resultados, con los empleados pblicos.
Esta eleccin metodolgica es necesario tenerla muy presente porque los
polticos con los que se relacionan ordinariamente los altos funcionarios
no son los parlamentarios, sino polticos que ocupan altos cargos en la
propia estructura administrativa nombrados normalmente por el Gobierno
y/o el presidente o primer ministro. Es con estos polticos con quienes los
altos funcionarios colaboran, a los que ayudan, a los que estn sometidos
jerrquicamente y con los que comparten un mbito de decisin comn.
Ver el captulo II.3 de este trabajo.
29
85
Estudiar comparativamente las actitudes de los altos funcionarios de la Administracin y de los polticos parlamentarios puede dar una falsa impresin
de disparidad (o de acuerdo) porque omite uno de los principales actores del
proceso poltico, quizs los decisivos: los polticos del Gobierno y sus colaboradores polticos. Puede manifestarse un conflicto o disparidad entre funcionarios y polticos que en realidad no refleje sino una disparidad o caracterstica de dos poderes del estado: el legislativo y el ejecutivo, que se estudia
de forma insuficiente al no tener en cuenta a su elemento directivo principal.
A la hora de seleccionar los altos funcionarios a los que entrevistar, Aberbach, Putnam y Rockman (1981) realizan algunas limitaciones comprensibles, como entrevistar a funcionarios solo de la capital y excluir los ministerios de defensa y asuntos exteriores, pero tambin hacen otras exclusiones
que generan el riesgo de sesgar el estudio. As, excluyen expresamente entrevistar a altos funcionarios con funciones obviamente administrativas (staff
functions, p.27) lo que puede, en consecuencia, tener como resultado que el
perfil meramente poltico de los funcionarios quede sobrerrepresentado.
Estas limitaciones no quitan valor al estudio, por lo dems muy completo y de
una gran trascendencia, pero es necesario tenerlas en cuenta para determinar el
alcance de sus conclusiones, que como la de cualquier otro tiene sus limitaciones.
b) Origen socioeconmico y poltico
Aberbach, Putman y Rockman (1981) encuentran una gran homogeneidad
en las caractersticas socio-polticas de los polticos parlamentarios y funcionarios en los distintos pases estudiados y de estos entre s (1981, pp.64 y ss.; Lee
y Raschelders, 2008, pp.422-424).
En todos los pases sin excepcin polticos y altos funcionarios eran hombres (menos de 1% de mujeres), titulados universitarios y nacidos de familias
de clase media-alta o alta (los parlamentarios de grupos de izquierda tambin
aunque presentan los pocos casos de presencia de clases trabajadoras) y provenan de zonas urbanas. En Italia y Francia, el origen social era especialmente
privilegiado. El nfasis educativo de los altos funcionarios en Francia y Alemania se centraba especialmente en el Derecho, en el Reino Unido en las Humanidades y en Estados Unidos en Ciencias Puras.
Polticamente, dentro del eje izquierda-derecha, se sitan ms a la derecha
que la media de la poblacin de sus respectivos pases, pero ms a la izquierda que el grupo de personas de su mismo origen social. Los polticos tienden a
ser en mayor medida partidarios de posturas pluralistas, igualitaristas y populistas, aunque destacaba el populismo de los alemanes, el igualitarismo de los
suecos y el pluralismo de los britnicos.
En el aspecto de la socializacin poltica, es destacable el alto porcentaje de
pertenencia en todos los pases, y tanto polticos como funcionarios, a familias
en las que en su infancia y adolescencia se discuta mucho de poltica.
86
Dentro de la dicotoma derecha-izquierda, los funcionarios se sitan sistemticamente ms al centro que los polticos. La distribucin de los burcratas
es adems mucho ms uniforme, y ellos estn mucho menos polarizados que
los polticos cuando son de derechas o de izquierdas lo son menos que los polticos. Aberbach, Putnam y Rockman (1981) afirman que este centrismo no es
neutral: uno podra tener la tentacin de concluir que los burcratas son no
ideolgicos, inmunes al hecho ideolgico. Pero nuestros datos demuestran lo
contrario. La coherencia y consistencia del centrismo de las burocracias sugiere
que este centrismo es una ideologa (p.166).
Aberbach, Putnam y Rockman (1981) denominan a esta ideologa centrismo consistente y consideran que implica ideas muy precisas sobre el funcionamiento del Estado y su papel en la sociedad: El burcrata tpico est ms
interesado en hacer ajustes en el margen de las polticas observa una cierta
inevitabilidad en el estado actual de las cosas los centristas burocrticos
pueden generar estabilidad y coherencia, pero no pueden generar una direccin
o un cambio. Un cambio sustancial solo puede ser generado por los polticos.
Sin su intervencin el barco del Estado permanece varado (p.167).
A travs de distintos indicadores, Aberbach, Putnam y Rockman (1981,
pp.145 y ss.) describen cmo los altos funcionarios tienen una visin del mundo que se ajusta al modelo de gobernanza. Esta visin est inspirada por la
lnea filosfica que va de Platn a Hegel pasando por Rousseau y enfatiza
la existencia de un inters general comn, que rechaza el conflicto como una
manifestacin de particularismos egostas y pone nfasis en la resolucin de
problemas a travs del conocimiento objetivo y tcnico. Los polticos, sin embargo, tienen una visin del mundo que se ajusta ms al modelo de la poltica
y que encuentra su inspiracin en la lnea filosfica que va de Aristteles a
Madison. Esta visin reconoce la existencia de intereses diversos e incluso contradictorios en la sociedad y se marca el objetivo ms modesto de reconciliarlos
o encauzarlos. Acepta como inevitable la existencia del conflicto y a veces
considera incluso que es bueno, ya que para la solucin de problemas enfatiza
el debate, la negociacin, el compromiso y el establecimiento de mecanismos
procedimentales.
El caso de EE. UU. es, nuevamente, una excepcin. Los burcratas no tienden aqu al centrismo, sino que su nivel de polarizacin es parecido al de los
polticos, detectndose incluso un leve izquierdismo.
e) Pautas de contactos intra y extradepartamentales mantenidos por
polticos y por funcionarios30
Aberbach, Putnam y Rockman 1981, pp.213 y ss.) detectan en los polticos
un nmero de contactos externos (al departamento del funcionario o al partido
Ver Aberbach, Putnam y Rockman, 1981, Captulo VII, Interactions at the top, pp.213 y ss.
30
88
del poltico) ms numerosos que en los funcionarios, para los que, sin embargo,
son tambin numerosos: el 72% de los polticos tienen estos contactos de forma
regular, por el 59% de los funcionarios.
Los contactos extradepartamentales de los funcionarios tienden a ser con
grupos de intereses organizados y cuya participacin est inserta en estructuras
y procedimientos administrativos. Es menor en pases con sistemas parlamentarios con partidos polticos fuertes y cohesionados (Gran Bretaa, Holanda,
Suecia), que en pases con menor disciplina de partidos como EE. UU. en los
que existe un verdadero sistema de mediacin directa por parte de los funcionarios (y en menor medida en Alemania, donde los funcionarios son requeridos
con frecuencia al Parlamento).
Los contactos de los polticos tienen lugar en mayor proporcin con grupos
no organizados o intereses ms difusos y tambin con mayor frecuencia con
actores locales.
La Imagen III se adapta bien a estos hallazgos, o como dicen Aberbach,
Putnam y Rockman (1981), estos resultados son totalmente coherentes con la
idea de que lo que diferencia a burcratas y a polticos es la naturaleza de las
circunscripciones (constituencies) con la que cada uno trata cada uno recibe
indicaciones de fuentes muy diferentes (p.214).
f) Modelos de relacin en Aberbach, Putnam y Rockman
Imgenes I, II, III y IV
Aberbach, Putnam y Rockman (1981) encuentran similitudes en las relaciones entre polticos y funcionarios en los distintos pases objeto de su estudio
(con por supuesto matices dentro de cada pas). Creen que en resumen los retratos paralelos de de burcratas y polticos se ajustan por lo general de forma constante con la contraposicin energa/equilibrio de la Imagen III, aunque
algunas caractersticas encajan bastante bien en la Imagen II [hechos/intereses].
Sin embargo el caso de Estados Unidos es bastante excepcional: los mundos
de las dos elites se superponen mucho ms que en Europa (p.243). Es decir,
la divisin que estos autores detectan, excepto en Estados Unidos, tal y como
citbamos ms arriba, consiste en que los polticos introducen energa en el
sistema, y que los burcratas tratan de equilibrarlo, evitar el conflicto, los extremos en resumen, los burcratas se centran en los aspectos tcnicos de las
polticas, e intentan llegar a acuerdo con un nmero limitado de actores con
intereses especiales y permanentes en determinadas reas funcionales (p.92).
Lee y Raschelders (2009) presentan una completa revisin de las investigaciones empricas posteriores al estudio de Aberbach, Putnam y Rockman
(1981). Concluyen que se han producido pocos cambios sobre la situacin descrita por estos, salvo quizs la cada vez mayor importancia de las ciencias sociales como la base educativa de los altos funcionarios (y menor del derecho) y
una menor convergencia entre los papeles de los polticos y los empleados p89
blicos que la que ellos esperaban (debido sobre todo a un creciente control de
la burocracia por los polticos)31.
Aberbach, Putnam y Rockman y los modelos de Peters
El tono descrito por estos autores en la relacin entre polticos y funcionarios parece bsicamente, en principio, de enfrentamiento (adversario).
Ambos tienen distintas ideas sobre qu y cmo debe actuar la Administracin
y ambos utilizan estratgicamente sus recursos para que la organizacin se
comporte conforme a sus ideas. Los funcionarios quieren estabilidad, coherencia, consenso y negociacin. Los polticos quieren cambio e ideologa. Aberbach, Putnam y Rockman parecen describir que el impacto final de este enfrentamiento es una especie de equilibrio en el que esas tendencias se
contrarrestan. En su lucha alcanzan un equilibrio entre estas dos tendencias,
que consideran ms complementarias que contrarias. Cualquiera que sea el resultado final de este, describen la existencia de un enfrentamiento operativo
entre polticos y funcionarios, aunque apenas se haga referencia ni al estilo
de esta relacin ni al modo de resolucin de conflictos, ya que el estudio se
centra en las actitudes de ambos colectivos y no en sus pautas de comportamiento. No obstante, se introducen algunas descripciones en las que puede detectarse que la resolucin de conflictos se realiza a travs de comportamientos estratgicos en virtud del poder relativo de cada uno de los contendientes.
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1. Mouritzen y Svara encuentran un impacto solo moderado de la organizacin municipal en el modo en el que los alcaldes ejercen el liderazgo (Mouritzen y Svara, 2002, pp.67 y ss.).
As, por un lado y siempre en opinin de los funcionarios de rango ms alto
de los ayuntamientos (CEO), en los sistemas de alcalde-fuerte y los de Gobierno mixto asamblea-alcalde los alcaldes tienen una ligeramente mayor dimensin partidista37 y participan ms en la elaboracin y ejecucin de las polticas que en los de Gobierno asambleario y Gobierno gerencial. No
existen, sin embargo, diferencias significativas en el modo en el que los alcaldes ejercen otras dimensiones del liderazgo como su carcter reactivo o proactivo, el modo de relacionarse con la poblacin, o la coherencia de su visin
sobre las polticas a adoptar en su localidad.
2. En todos los sistemas municipales hay un fuerte apoyo a la concepcin
de que los funcionarios de rango ms alto son generalmente agentes no partidistas cuya principal funcin es el asesoramiento experto. La suposicin de que
los mximos responsables administrativos de un ayuntamiento con un Gobierno polticamente fuerte podran tener un nivel inferior de no partidismo, es decir que estuvieran ms comprometidos con el principio de lealtad a sus superiores que con el neutralidad no viene apoyado por los datos (Mouritzen y Svara,
2002, p.84).
Por el contrario, existe una enorme diversidad a la hora de considerar si estos empleados pblicos deben responder de su actuacin principalmente ante
los responsables polticos o ante la ciudadana, y las diferentes opiniones no
parecen estar vinculadas a la organizacin institucional de los Gobiernos locales (Mouritzen y Svara, 2002, pp.86 y ss.).
3. Los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos con alcalde
fuerte tienden a considerar en mayor medida como obstculo para su trabajo
la falta de objetivos polticos claros y la divisin poco clara de su trabajo respecto al de los polticos electos. Aunque la diferencia respecto a los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos con otras formas de Gobierno no
es tan grande como en el factor anterior, tienden tambin a considerar en mayor
medida el conflicto entre partidos polticos como un obstculo para su trabajo
y en menor las presiones externas e intergubernamentales (Mouritzen y Svara,
2002, pp.91 y ss.).
4. Las redes de contactos establecidas por los funcionarios de rango ms
alto de los ayuntamientos se ajustan, a grandes rasgos, a modelos homogneos
en funcin de la forma de Gobierno local, aunque en algunos pases se desvan
bastante de estas pautas generales. En los ayuntamientos con alcalde-fuerte
en su agenda suelen predominar los contactos con otras Administraciones P37
Es decir, que enfatizan en la promocin del programa de su partido y los intereses de los miembros de su partido, Mouritzen y Svara, 2002, p.67.
93
blicas, en aquellos de Gobierno mixto asamblea-alcalde, por la gran importancia que suele tener el trabajo en comisiones, predominan los contactos con
agentes internos. La agenda de los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos gerenciales tiende a ser inclusiva, la frecuencia de sus contactos en todos los mbitos suele ser mayor que la media, y en aquellos con un
Gobierno asambleario suele ser aislada, la frecuencia de sus contactos en
todos los mbitos suele ser menor que la media (Mouritzen y Svara, 2002,
pp.95 y ss.).
5. Los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos de todos los
tipos indican que la dedicacin a las polticas pblicas (proporcionar ideas,
planificarlas, obtener recursos, intercambiar opiniones con otros actores) tiene
un papel destacado en su trabajo. En los Gobiernos de alcalde-fuerte destacan
por la gran importancia que tienen en su trabajo adems las tareas administrativas (gestin de rutinas administrativas) clsicas y en los Gobiernos mixtos de
alcalde-asamblea destaca la importancia que en su trabajo tiene el asesoramiento al alcalde en cuestiones tcnicas e incluso polticas.
38
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Incluso teniendo en cuenta la importante influencia de los factores institucionales y culturales existe un margen indudable en virtud del cual las
caractersticas, cualidades y comportamientos de cada agente individual le
permiten incrementar o disminuir su influencia y el modo en el que se relaciona con otros agentes.
39
95
La relacin entre ministros y altos funcionarios es uno de los puntos de atencin de este magnfico estudio, quizs, entre los que son objeto de revisin en
este trabajo, el que ms acerca al funcionamiento real de la Administracin y
los mecanismos que lo condicionan e influyen.
Su enfoque metodolgico es muy distinto a las investigaciones basadas en
cuestionarios o entrevistas muy estructuradas y dirigidos a gran parte de la
poblacin estudiada. El principal instrumento metodolgico de Heclo y Wildavsky (1981) es la realizacin de doscientas entrevistas abiertas y poco estructuradas a funcionarios retirados y en activo, ministros y exministros, parlamentarios y exparlamentarios40.
a) La Administracin britnica como una pequea comunidad
de reputaciones
Heclo y Wildavsky (1981) describen la Administracin britnica como una
gran organizacin cuyo ncleo de decisin es, sin embargo, bastante reducido.
Poca gente est directamente incluida en este ncleo. Cuando hablamos de
administradores polticos, nos referimos al conjunto de ministros y altos funcionarios que controlan el funcionamiento de consejos, comits y departamentos. Situados a los mrgenes de este trabajo gubernamental se encuentran algunos importantes parlamentarios del partido en el Gobierno, periodistas y lderes
de grupos de inters. En total solo unos pocos cientos (p.2) y aunque cambian, lo hacen de una forma lenta (p.14).
Estn concentrados en Londres, y dentro del mismo Londres el espacio
poltico vital es bastante reducido, y los principales cargos polticos y funcionarios es probable que estn concentrados fsicamente en unos pocos miles de
yardas alrededor de Whitehall (p.8). Que el ncleo del Gobierno britnico est
compuesto por un nmero de personas tan pequeo y tan concentrado espacialmente provoca que todos se conocen o han odo hablar de los dems, y todos
se dedican a juzgar a los dems las altas esferas britnicas son un sistema de
reputaciones y esta reputacin puede utilizarse para obtener un ascenso
ms rpido, un mejor puesto, o para la obtencin de mayores facilidades para
desarrollar las polticas deseadas o para hacerlo con mayor rapidez es difcil
obtener una buena valoracin y tambin es difcil perderla (pp.14-15).
Heclo y Wildavsky (1981) consideran por lo tanto el ncleo de la Administracin britnica como un grupo pequeo de personas que han de cooperar entre ellas
en un sistema bastante cerrado en el que las expectativas de obtener ms poder o
de influir en las decisiones depende de la opinin que de uno tengan sus colegas,
la reputacin de cada uno tender en general a ser ms importante que ningn tema
Heclo y Wildavsky, 1981, p.21. En su lista de agradecimientos se incluye a cuatro personas que
transcribieron innumerables grabaciones y mecanografiaron ms versiones de cada captulo de lo que
ninguno supimos, a cinco ayudantes de investigacin que aportaron datos muy tiles y nos ayudaron a
corregir muchos errores.
40
96
Para los altos funcionarios un incremento de su reputacin sirve para obtener mejores puestos, con ms influencia y mejor remunerados. Heclo y Wil
davsky (1981) parecen tambin aadir un elemento altruista a su sistema de
valores, ya que describen cmo los altos funcionarios se sienten identificados
personalmente con el xito de la poltica de su departamento, a los que han
dedicado numerosas horas de trabajo y esfuerzo: ver cmo se consiguen fondos suficientes para mantener o poner en marcha los programas que propugnan
parece para ellos un motivo de satisfaccin en s mismo (p.135).
Para los funcionarios esta reputacin se mide en trminos intelectuales (es
brillante?), influencia (puede convencer a sus colegas y superiores?), y sobre
todo de confianza (puede uno fiarse de l?). Alrededor de estos tres factores se
construyen las relaciones de mutua confianza (p.14).
c) Intereses comunes y maximizacin del tiempo: las funciones de los altos
funcionarios
Por ello, Heclo y Wildavsky (1981) apuntan que los ministros y los altos
funcionarios tienen intereses comunes. La confianza es bsica entre los ministros y funcionarios, ya que cada uno depende del otro para obtener xito sus
respectivos objetivos, los primeros en el Consejo de Ministros y en la esfera
pblica y los segundos en la maraa de expertos y comits y rganos administrativos (p.18).
Conseguir dinero para el departamento es el principal inters comn. Evitar
que el ministro sea puesto en evidencia en pblico y evitar que se reduzca su
reputacin y su capacidad de obtener fondos en las consultas del gabinete es el
segundo. Por eso, los funcionarios prefieren ministros fuertes, aunque el trato
personal y profesional sea con ellos ms difcil. Los funcionarios odian a los
ministros dbiles. Producen malas consecuencias en los departamentos. Si fracasa en un debate o es maltratado por sus colegas afecta al departamento, cuando su Permanent Secretary [Subsecretario] vaya al Reform Club, otros Permanent Secretaries se burlarn de l y le compadecern (p.133).
De igual modo opinan Heclo y Wildavsky (1981) el ministro sabe que su
suerte depende del prestigio de sus funcionarios frente a los dems (p.21).
Segn estos autores, los ministros son gente muy ocupada y con necesidades
polticas muy especiales. La funcin de los altos funcionarios es seleccionar
qu tipo de asesoramiento, dado necesariamente en pequeas dosis, puede ayudarle a fortalecer su prestigio poltico y a evitar que quede en evidencia (p.51).
Por lo tanto, la tarea de los funcionarios es llevar a cabo trabajos que permitan al ministro maximizar el tiempo del que dispone para dedicar a cuestiones
del departamento. Esta disponibilidad siempre es insuficiente porque los
aproximadamente treinta ministros estn ocupados por su trabajo en el Consejo
de Ministros y sus comits, la Cmara de los Comunes, sus circunscripciones y
en mantener contactos con los intereses sociales afectados por sus decisiones.
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esta creativa tarea de los funcionarios dista mucho de ser una estrategia para
privar a los ministros de sus poderes. Los funcionarios tienen sus propias limitaciones, Para ellos, cuyo objetivo principal es mantener la mutua confianza
con otros de su nivel y evitar ser puesto en evidencia por estos, no hay nada
peor que el haber apoyado un acuerdo que el ministro no vaya a apoyar. Los
funcionarios, cuando llegan a acuerdos entre ellos, deben tener muy en cuenta
la sensibilidad ministerial. Para hacerlo deben dedicarse a lo que es una tarea
casi inherente en los altos funcionarios: observar al ministro de forma intensa,
continua e incasable. Conocer la mente del ministro permite al funcionario
trazar las fronteras que no se atrever a cruzar a la hora de negociar un acuerdo
sobre el gasto. Si el ministro tiene asuntos que le importan especialmente (pet
issues), y casi todos las tienen, le reservarn las decisiones sobre gasto que le
afecten por lo tanto la influencia de los ministros se ve incrementada por las
anticipaciones que realizan los funcionarios sobre sus reacciones. Por lo tanto,
muchas veces deciden sin darse cuenta de ello, a travs de las anticipaciones
que han creado en sus funcionarios (p.132).
e) El poder de la burocracia
Heclo y Wildavsky (1981) describieron cmo los altos funcionarios realizaban una gran parte del trabajo directivo en la Administracin britnica de los
primeros aos 70. Al ejercer estas funciones, Heclo y Wildavsky detectan distintos mecanismos por medio de los cuales introducen sus propias posturas sobre las polticas a aplicar:
Cooptacin en las negociaciones: en primer lugar, muestran cmo en la
gran mayora de las negociaciones, los ministros las dirigen solo formalmente. Decir esto no es lo mismo que exponer una teora general de una
conspiracin funcionarial. La limitada implicacin del ministro en el procedimiento de gasto es una consecuencia inevitable de sus limitaciones de
tiempo, estancia en el puesto e inters (p.130).
Sin embargo, en estas negociaciones los funcionarios siempre prefieren el
consenso al conflicto. Harn todo lo posible por conseguir un acuerdo que presentar al ministro Esto es as en primer lugar porque los funcionarios saben
que debern volver a encontrarse con sus colegas en ms ocasiones para futuras
negociaciones, y no quieren que se deterioren sus relaciones. Por otro lado,
llegando a un acuerdo, los altos funcionarios, que suelen ser enemigos de experimentos demasiado novedosos y poco probados, se evitan que en el nivel poltico se adopten decisiones de este tipo (p.130).
Por ello, Heclo y Wildavsky (1981) apuntan que fuera de sus departamentos se puede observar a los funcionarios intentando acabar con las diferencias que de forma natural surgen en sus departamentos. Pueden coordinar el asesoramiento que dan a sus respectivos ministros. Se puede encontrar
a los funcionarios en comits oficiales, en grupos de trabajo, comiendo en el
restaurante del Consejo de Gobierno (Cabinet office mess), buscando una
101
propuesta comn que ofrecer a sus ministros no quieren que los ministros
den bandazos (p.131).
Funcin asesora sesgada: en el ejercicio de la funcin asesora directa se
encuentran mecanismos parecidos. As, Heclo y Wildavsky (1981) describen cmo los informes al ministro estn diseados, en primer lugar, para
convencerle (p.139). Tambin describen cmo aunque los ministros y
otros participantes rechazan como una soberana estupidez la idea de que
existe una conspiracin entre los funcionarios para impedirles ejecutar sus
polticas, nadie duda que los funcionarios intentarn ejecutar lo mejor posible las polticas que estos formulan el temor que existe es que los funcionarios expongan la necesidad de las polticas que proponen de forma tan
convincente que los ministros no puedan si no aceptarlas (pp.374-375).
De sus entrevistas con los ministros Heclo y Wildavsky (1981) deducen
que, aunque estos no sospechan que exista un sabotaje por parte de los funcionarios, e incluso tienen los motivos para creer que los funcionarios hacen todo
lo posible para ayudarles, en ellos persiste la duda si no hubieran podido hacerlo mejor teniendo un asesoramiento ms personal. No es que los funcionarios
rechacen obedecer las rdenes en una poltica determinada, sino ms bien de
excluir del debate aquellas ideas y actuaciones que los ministros hubieran apoyado de haberlas conocido (p.377).
La soledad del ministro ante el desacuerdo: Heclo y Wildavsky (1981) detectaron en sus entrevistas que un ministro nunca era desobedecido, incluso
aunque propusiese polticas que suscitasen rechazo entre otros sectores de la
Administracin e incluso sus propios funcionarios. Los operadores polticos afirman Heclo y Wildavsky (1981) saben cunto desea una cosa un
ministro en funcin de lo duramente que lucha por ello el ministro que
tenga una idea clara de lo que quiere y lo persiga con insistencia de ao en
ao tiene bastantes posibilidades de conseguirlo (pp.145-146).
No obstante, cuando los altos funcionarios estn en desacuerdo con algo que
el ministro propone, Heclo y Wildavsky (1981) opinan que esto ocurre con cierta
frecuencia porque no solo no existe riesgo de una conspiracin de los funcionarios contra los ministros, sino que parece claro que, inicialmente, admiten una
sorprendente cantidad de tonteras (p.378), tendern a adoptar una postura pasiva: no ayudarn mucho al desarrollo de esa propuesta pero tampoco las sabotearn. Dejarn al ministro que se haga cargo. Se limitarn a esperar a que, una
vez que la propuesta se enfrente a los problemas del mundo real, el tema vuelva
a ellos para arreglarlo de acuerdo a sus dogmas (p.379). Existe entre el alto
funcionariado, como lo expresaba uno de estos cargos, la idea de que si el ministro quiere algo estpido, que lo defienda por s mismo (p.155).
Este tipo de actitud en programas que no encuentran el consenso generalizado tiene como consecuencia, para Heclo y Wildavsky (1981), que para que
haya cambios importantes en programas departamentales es necesaria la pre102
sencia de un ministro extraordinariamente duro, con las ideas muy claras, muy
decididos y dispuestos a plantearse las cuestiones fundamentales subyacentes a
los programas del departamento, o como lo planteaba un alto cargo, era necesario prcticamente un hroe para llevar a cabo cambios importantes en su
departamento (p.302).
f) Conclusin: Heclo, Wildavsky y los modelos de relacin entre polticos
y funcionarios
El anlisis de Heclo y Wildavsky (1981) efecta una descripcin muy matizada de la relacin entre ministros y altos funcionarios en la Administracin
britnica de comienzo de los aos 70, por lo que no es fcil encajar esta en los
modelos trazados, necesariamente a grandes rasgos, por Peters (1987).
Por un lado, insisten en la ausencia riesgo de una conspiracin de los funcionarios contra los ministros (p.379), y en que nadie duda que los funcionarios intentarn ejecutar lo mejor posible las polticas que los polticos formulan (pp.374-375) y que incluso tienen los motivos para creer que los
funcionarios hacen todo lo posible para ayudarles (p.377). Insisten en que
los ministros muchas veces deciden sin darse cuenta de ello, a travs de las
anticipaciones que han creado en sus funcionarios (p.132).
Pero, por otro lado, describen cmo de forma ordinaria los altos funcionarios elaboran sus informes de tal forma que el primer objetivo es convencer al
ministro de que adopte la postura que ellos apoyan, cmo alcanzan acuerdos
con otros altos funcionarios consensuando lo que han de aconsejar cada uno a
su ministro para que finalmente la decisin que se adopte sea la que ellos favorecen. Tambin muestran cmo los altos funcionarios les dejan gestionar en
solitario aquellas propuestas que creen absurdas, y cmo, en definitiva, es necesario prcticamente un hroe para llevar a cabo cambios importantes en su
departamento (p.302).
Heclo y Wildasvky (1981) entienden que los ministros no se implican ms
porque los funcionarios lo quieren as. Y lo hacen con la mejor de las intenciones. Los altos funcionarios consideran con frecuencia a los ministros como
dignos de poca confianza, demasiado tendentes a tomar decisiones caprichosas
a corto plazo y poco proclives a tener en cuenta las necesidades continuas del
departamento no quieren que los ministros den bandazos. Creen que dirigen
el Gobierno de su majestad (p.131).
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Los burcratas son por lo tanto para Baena del Alczar (2000), sobre todo,
los funcionarios de mayor poder. Dentro de esta elite funcionarial que constituyen los burcratas distingue un grupo an ms selecto, el de los altos funcionarios, aquellos que despus de largos aos de carrera y tras haber ejercido
puestos directivos en jefaturas intermedias llegarn a situarse en el entorno
de los polticos, y estarn en condiciones de influir en las polticas pblicas
(p.241).
Estos son, segn Baena del Alczar, en Inglaterra, los Permanent Secretaries, en Francia los cuerpos salidos de la ENA y la Escuela Politcnica. Respecto al caso espaol es tentador identificar con este grupo a los doce grandes
cuerpos con mayor poder poltico y econmico45.
El colectivo de los altos funcionarios se caracteriza, segn Baena del Alczar (2000, principalmente por su reclutamiento en funcin de los conocimientos profesionales, y como caracteres secundarios por su neutralidad (obligacin de cumplir con la obligacin poltica sin dejarse influir por criterios
ideolgicos o partidistas (p.298) y por la permanencia en su puesto.
Por su parte, el colectivo de los polticos tiene como caracterstica definitoria en primer lugar el nombramiento formal por un cuerpo poltico. Desde un
punto de vista material, tiene como caracterstica principal la de su legitimidad (p.292). Esta legitimidad puede ser directa (la de los miembros del Parlamento y la del Gobierno que tiene la confianza parlamentaria o indirecta de
segundo o ms grados cuando la designacin la hace a su vez alguien que ha
sido designado (p.293). Los caracteres secundarios del colectivo de los polticos son la no especializacin y la temporalidad (p.293).
Pese a reconocer la complejidad tanto del colectivo poltico como del de los
funcionarios entiende adems que la diferencia entre ambos grupos no es ni
mucho menos tan ntida (p.243). Esto es as, por un lado, porque numerosos
burcratas se lanzan a la poltica, y por otro porque existen burcratas de prestigio, adscritos o no a un partido, que son nombrados para ejercer como altos
cargos o como asesores. Hay, por lo tanto, un continnum o zona comn en la
que unos y otros trabajan sin distincin clara.
Este continuum o zona comn est ocupado por el tipo denominado hbrido puro, es decir, el que participa de ambas condiciones de poltico y de profesional de la Administracin as, por ejemplo, en Alemania se encuentra
institucionalizado el engarce de unin entre polticos y profesionales, de modo
que un nivel determinado de la escala jerrquica est ocupada por los funciona-
45
Cuerpos Docentes Universitarios, Tcnicos de Administracin Civil, Diplomticos, Abogados
del Estado, Administradores Civiles del Estado, Economistas, los Tcnicos Comerciales, Inspectores
de Finanzas Ver Baena del Alczar, 1999, pp.180 y 196, y Baena del Alczar, 2000, p.305, nota 29.
106
rios polticos. Se les designa discrecionalmente siguiendo criterios de confianza, pero entre funcionarios pblicos del mismo o mayor inters es la situacin que se da cuando se nombra para puestos de designacin poltica a personas
que de hecho son profesionalmente altos funcionarios pblicos, como sucede
en Francia y suceda en Espaa hasta la aprobacin de la legislacin reciente.
Puede aventurarse dice Baena del Alczar (2000) que, una vez nombrados
[los hbridos puros], las ms de las veces adquieren la mentalidad propia del
poltico (p.308).
Baena del Alczar realiza, por lo tanto, una divisin clara de los colectivos
de la Administracin, en primer lugar entre polticos y funcionarios, distinguiendo dentro de este colectivo a simples funcionarios y burcratas, y dentro
de los burcratas a los altos funcionarios. Explica tambin la existencia de una
zona continua entre polticos y funcionarios, ocupada por hbridos puros. Es
justo decir, sin embargo, que pese a esta claridad conceptual Baena del Alczar
utiliza algunos de estos trminos como sinnimos.
b) El dominio burocrtico de la Administracin
Baena del Alczar (2000) mantiene, en principio, que la relacin entre polticos y funcionarios est condicionada por las caractersticas de los colectivos
de cada pas no solo por lo que se refiere a los altos funcionarios, sino tambin a los polticos (p.307). Sin embargo, realiza distintas generalizaciones
sobre cul es realmente esta relacin en distintos contextos, que parece tener en
cuenta sobre todo los casos francs, alemn y, especialmente, espaol.
Como otros autores (Alba Tercedor, C., 1997, 1998, 2001), Baena del Alczar (2000) es de la opinin de que los burcratas dominan las organizaciones
pblicas: los grupos burocrticos influyen sobre el diseo de la organizacin
y no a la inversa. Los polticos pueden tomar decisiones que afecten fuertemente a la organizacin, pero la ejecucin de estas decisiones se llevar a cabo
adaptndola a los intereses de unos grupos burocrticos u otros el poder del
grupo es mucho ms importante que la organizacin misma y la desborda ampliamente (p.243).
Esta influencia burocrtica se realiza principalmente a travs de dos vas: la
colonizacin burocrtica de los puestos polticos y mediante la intervencin
directa desde los puestos burocrticos en asuntos polticos:
La colonizacin de los puestos polticos: la primera va, y la ms importante, por medio de la cual los burcratas llegan a dominar la Administracin es accediendo a nombramientos de carcter poltico, convirtindose
en hbridos puros. Los hbridos puros favorecen al dominio burocrtico de dos formas. En primer lugar, porque su manera de analizar los
problemas y las posibilidades de actuacin (aunque las ms de las veces
adquieren la mentalidad propia del poltico (Baena del Alczar, 2000,
p.307), se ve inevitablemente determinada por su formacin y experiencia
107
burocrtica. Su papel e influencia ms relevante, sin embargo, se manifiesta en el ejercicio del papel de intermediarios entre polticos y altos
funcionarios. Segn Baena del Alczar (2000), su situacin es privilegiada para esta tarea porque dice conocen la mentalidad de los funcionarios lo que facilita el dilogo y posiblemente hace que se produzca en
mejores condiciones de transparencia y sinceridad (p.304). A travs de
relaciones informales, crean una corriente de comunicacin, por decirlo
as, entre polticos puros y sus compaeros de profesin (p.244).
Efectivamente, Baena del Alczar (2000) cree que se establece una comunicacin estable entre polticos y funcionarios, pero que en estos casos el
dilogo no se produce entre dos colectivos. Son tres los que intervienen, los
polticos, los hbridos y los profesionales (p.304). Esta relacin de comunicacin se da siempre, en los distintos contextos, pero se trata de una
relacin de colaboracin y convivencia en la que no se puede prejuzgar si hay
enfrentamiento, ni quin lleva la razn ni cul ser el resultado en la prctica,
es decir, si prevalecer el criterio de uno u otro grupo. El dilogo mismo y la
intervencin de los funcionarios est condicionado por las pautas de cultura poltica (pp.289-290).
En Elites y conjuntos de poder en Espaa, 1939-1992 (1999), Baena del
Alczar contabiliza el grado de esta penetracin de los burcratas en los puestos polticos de la Administracin General del Estado, que l define como aquellos puestos en los que el nombramiento se realiza por decreto del Consejo de
Ministros. Esta penetracin es importante, aunque decreciente: entre 1939 y
1975 el 53,79% de estos puestos son ocupados por burcratas (de los que el
11,94% son militares); entre 1975 y 1982 la penetracin burocrtica en estos
puestos es del 50,17% (del que un 1,74% son militares); y entre 1982 y 1992 el
33% de estos puestos son ocupados por burcratas46.
Esta penetracin se extiende a otros mbitos como el Parlamento47 o la gran
empresa48 y Baena del Alczar entiende que los burcratas van aumentando progresivamente su presencia a medida que se examina un grupo de mayor poder49.
Baena del Alczar, 1999, p.216. Ver tambin Parrado Daz, S. (1996).
Entre 1939 y 1975 el 24,94% de los puestos parlamentarios son ocupados por burcratas (de los
que el 9,86% son militares); entre 1975-82 la penetracin burocrtica en estos puestos es del 27,91%
(del que un 3,09% son militares); y entre 1982 y 1992 el 15,46% de estos puestos son ocupados por
burcratas. Ver Baena del Alczar, 1999, p.192.
48
Entre 1939 y 1975 el 14,91% de los puestos en los Consejos de Administracin de la gran empresa son ocupados por burcratas; entre 1975-82 la penetracin burocrtica en estos puestos es del
9,69% y entre 1982 y 1992 el 8,9% de estos puestos son ocupados por burcratas. Ver Baena del Alczar, 1999, p.224.
49
La presencia de los burcratas es ms frecuente en el ncleo de la elite (aquellos que han
pertenecido a dos grupos de la elite: por ejemplo, Administracin y gran empresa), encontrndose
siempre por encima del 50%. En la periferia fuerte (aquellos que han desempeado ms de un puesto en un grupo de poder, por ejemplo dos nombramientos diferentes por decreto) y en la periferia
absoluta (aquellos que han ocupado un solo puesto en un grupo de poder la presencia es tambin notable pero menor. Ver Baena del Alczar, 1999, pp.230 y 238.
46
47
108
Baena del Alczar (2000) entiende, por lo tanto, que hay un proceso de administrativizacin de la clase poltica del que el resultado es que puede encontrarse a un buen nmero de altos profesionales, de altos funcionarios, tanto en
el Parlamento como en puestos polticos siendo esta una situacin comn
en Francia, Alemania y Espaa. Aunque no debe sobrevalorarse la importancia del fenmeno, pues nunca afecta a la totalidad de la clase poltica esta
colonizacin de la clase poltica por la Administracin contribuye a aumentar
el poder de los altos funcionarios en la sociedad, pues aunque acten en cuanto
polticos puede sospecharse con fundamento que mantienen siempre vnculos
con sus compaeros, los cuales ven aumentar su facilidad de comunicacin con
quien ocupa los puestos de poder (p.244).
Tan importante como estos factores y quiz ms es la consideracin, por
otra parte obvia, de que los burcratas intervienen activamente en la decisiones
de los polticos (Baena del Alczar, 2000, pp.310-311). Baena del Alczar
describe los distintos mecanismos a travs de los cuales tiene lugar esta intervencin burocrtica:
El veto decisorio de la burocracia: Frecuentemente, varias alternativas
son posibles para lograr los fines perseguidos. Rara vez estudia el poltico
estas posibilidades, agobiado como est por sus tareas representativas.
Como consecuencia, es perfectamente posible que el burcrata se abstenga de presentar al poltico alguna de ellas, por preferencias personales o
porque son contrarias para los intereses de su grupo burocrtico (Baena
del Alczar, 2000).
Poder normativo: Son los burcratas los que preparan los textos de
los anteproyectos de ley pero sobre todo ellos preparan ntegramente los
reglamentos, que luego formalmente sern aprobados por el Gobierno o
por los polticos titulares de los cargos. En uno y otro caso, adems de
introducir en los textos nociones tcnicas ciertamente indispensables pero
109
que solo ellos conocen y manejan bien, ejercen la influencia correspondiente sobre las decisiones polticas que los textos consagran. Igualmente dictan los actos administrativos con gran margen de maniobra, adoptndolos solo formalmente los polticos; puede tratarse de actuaciones
en las cuales los polticos no estn interesados de modo directo y entonces
los burcratas interpretan a su entender leyes y reglamentos.
d) Modelos de relacin entre polticos y funcionarios en Baena del Alczar
Utilizando los modelos y conceptos de Peters, podemos decir que Baena del
Alczar describe, a primera vista, algunos elementos de un verdadero Estado
administrativo dominado por distintas vas por los burcratas. Estos resultan los
claros ganadores en el sentido descrito con Peters ya que, utilizando sus poderes administrativos, se abstienen de presentar opciones a los polticos y paralizan
la aplicacin de medidas contrarias a sus intereses personales o corporativos y
redactan y aplican las normas con gran discrecionalidad, al tiempo que manejan
ingentes recursos financieros y personales y configuran a su gusto las estructuras
administrativas. Su mayor influencia tiene lugar, sin embargo, a travs de su acceso directo a puestos polticos, y este es el supuesto ms significativo y el que
se da en la prctica y no la existencia de supuestas conspiraciones tenebrosas de
los burcratas para desplazar a los polticos (Baena del Alczar, 2000). Afirmar
que no existen conspiraciones tenebrosas de los burcratas quizs entre en
contradiccin con la detallada enumeracin que hace Baena del Alczar de sus
numerosas y refinadas estrategias para favorecer sus intereses corporativos.
Sin embargo, el modelo de relacin entre polticos y funcionarios que describe Baena del Alczar se ajusta an mejor al modelo de vida de aldea, ya
que se aprecian elementos con los que Peters (1987) defina este modelo, como
la existencia de una comunidad formada por polticos y altos funcionarios que
tienen objetivos y valores similares, siendo los ms importantes el mantenimiento del Gobierno y el funcionamiento adecuado de la Administracin y
se unen contra toda influencia exterior (p.259). Esto se ve facilitado por la
existencia de pautas comunes de socializacin y reclutamiento (p.259).
Como prevea Peters (1987), esta conceptualizacin, por supuesto, se ajusta bien a distintas teoras de las elites y crticas marxistas de la sociedad contempornea en la que una clase privilegiada domina la sociedad y el Estado en
la defensa de sus propios intereses frente al inters comn (p.259).
El tono de la relacin entre funcionarios y polticos que describe Baena
del Alczar es integrador, basado en una comunicacin y un dilogo continuo en el que los hbridos puros, polticos y funcionarios a un tiempo, juegan
un destacado papel de intermediarios.
Por otro lado, Baena del Alczar describe una relacin que se ajusta bien a
la Imagen IV de Aberbach, Putnam y Rockman, en la que las funciones de los
burcratas se amplan hasta tal punto que comparten con los polticos la totali110
dad de sus tareas, incluyendo las de formular polticas, intermediar con intereses sociales, generar y articular ideales polticos.
5.2.Jordi Matas y los altos cargos de la Administracin pujolista
a) El planteamiento metodolgico de Jordi Matas
50
Matas Dalmases, J. El control poltico de la Administracin de Catalua, en Jordi Matas (Ed.)
El Control Poltico de la Administracin. Institut de Ciences Politiques i Socials. Barcelona 2001,
pp.35-75.
51
Matas Dalmases, J., 1996, p.163. Matas apunta que: En Francia existe, en cambio, una Administracin formalmente politizada pero no materialmente, ya que quienes controlan en gran medida el
nombramiento de los cargos de decisin poltica son los Grands Corps de la Administracin francesa,
p.163.
52
Catalua 94 altos cargos, Andaluca 82, Valencia 56, Galicia 65, Navarra 23, Pas Vasco, la
C.A. ms politizada segn Matas, 160. Ver en Matas Dalmases, J., 1996, p.94.
112
114
Igualmente, cree que el 22.1% est de acuerdo con la frase los altos funcionarios deben limitarse a aplicar las normas al pie de la letra indica, aunque el
75,3% est en desacuerdo, que un sector de los altos cargos que posee una
visin racional-weberiana del papel de los funcionarios en el seno de la Administracin (p.324).
Por lo tanto, se puede concluir que, con carcter general, los altos cargos se
renen poco con los funcionarios de mayor rango jerrquico a sus rdenes (los
subdirectores generales) y piensan que estos tienen y deben tener un carcter
bsicamente tcnico. La mayora piensa que los funcionarios tienen poca influencia poltica y que los altos cargos no se inmiscuyen en su labor (aunque un
nmero no desdeable piensa lo contrario). En cualquier caso, uno de los cambios que los altos cargos de la Generalitat catalana proponen con mayor frecuencia para reformar la Administracin est relacionado con el funcionariado.
d) La opinin de los altos cargos funcionarios y de los provenientes del
sector pblico
En algunas preguntas, aunque no en la mayora, Matas (1996) desagrega las
respuestas dadas por los altos cargos que son funcionarios y sus diferencias con
las que no lo son. Con mayor frecuencia distingue las respuestas dadas por aquellos altos cargos que provienen del sector privado de aquellas que provienen del
pblico. Estas pueden ser de inters para averiguar si estos dos grupos de altos
cargos tienen opiniones y actitudes significativamente distintas, y qu podra
ocurrir si como algunos propugnan (y se exige ya legalmente en algunos escalones de la Administracin General del Estado o de la Administracin britnica),
los puestos directivos estuvieran ocupados exclusivamente por funcionarios.
Las diferencias entre ambos sectores son las siguientes:
Un porcentaje ms alto de los altos cargos que no son funcionarios consideran a la burocracia54 como uno de los aspectos menos satisfactorios de la
actividad diaria55. Los altos cargos provenientes del sector privado son tambin ms propensos a considerar la burocracia como uno de los aspectos
menos satisfactorios de su actividad que los provenientes del sector pblico56.
El porcentaje de altos cargos funcionarios que apuntan la profesionalidad (trabajar con eficacia, eficiencia, con diligencia57) como meta
54
El modo de obrar, el ritualismo, de unos funcionarios inmersos en una estructura jerarquizada
y acostumbrados a un trabajo rutinario y repetitivo, la lentitud de de los procesos o circuitos administrativos, la rigidez de la gestin diaria, los excesivos controles, el anquilosamiento de las normas reguladoras del funcionamiento de la Administracin. Matas Dalmases, J., 1996, p.266.
55
Ms del 75%, cuando entre el total de altos cargos solo el 59,7% piensa as. Matas no especifica
el porcentaje exacto de altos cargos funcionarios que contesta de esta manera. Ver Matas Dalmases, J.,
1996, p.267.
56
Un 75% frente al 50% de los altos cargos provenientes del sector pblico que opinan as. Ver
Matas, Jordi, 1996, p.267.
57
52% no funcionarios, 39% funcionarios. Matas Dalmases, J., 1996, p.275.
115
116
relacin entre polticos y funcionarios de Administracin de la Generalitat catalana, ms que integrador muestra los restos de un pasado tono adversario
en el que los funcionarios, excluidos incluso fsicamente del mbito de decisin
se ven enfrentados a una reduccin de las expectativas de carrera dentro de la
funcin pblica, que pueden desanimar a aquellos que ya la han iniciado
(p.233). Matas (1996) describe cmo el ingreso, a principio de los aos 80, en
la Administracin catalana de funcionarios jvenes que en pocos aos alcanzaron la cspide de la carrera funcionarial ha provocado, como han sealado distintos altos cargos, una frustracin generalizada que a menudo ha motivado
comportamientos difciles de conjugar con una supuesta eficacia y eficiencia de
la Administracin (p.233). La autoridad, derivada de la posicin jerrquica
y de la legitimidad democrtica de los altos cargos (aunque sea en tercer grado),
es la nota dominante en el estilo y la resolucin de conflictos con los funcionarios.
Jordi Matas describe en la Generalitat catalana, por lo menos, un Estado
formal-legal en el que los polticos son los claros ganadores. Matas (1996)
nos muestra una Administracin fuertemente politizada con una estructura directiva muy voluminosa y con un reclutamiento importante proveniente del
sector privado que limita las posibilidades de promocin y de influencia funcionarial, unos subdirectores generales de perfil manifiestamente tcnico y cuya
interaccin con los altos cargos es poco frecuente. Todo ello hace que la influencia de los funcionarios no sea muy elevada y que la decisin se concentre
en el nivel poltico el cual domina claramente al nivel funcionarial (p.221).
Cabe incluso plantearse si ese monopolio poltico de ejercicio del poder no
se adentra en el Estado partitocrtico descrito por Nieto (2008).
De acuerdo con las Imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman (1981), la
relacin que describe Matas se ajusta a la Imagen I, en la que los funcionarios
se limitan a ejecutar las polticas diseadas por los polticos. En la imagen que
proporciona, obligatoriamente limitada ya que como hemos dicho este magnfico trabajo se centra solo de forma indirecta en la relacin polticos-funcionarios, estos ltimos se encuentran casi totalmente excluidos de los mbitos de
decisin y no colaboran ni a la formacin de las polticas, ni a la intermediar
con intereses sociales, ni menos an a articular ideales polticos.
6.LA RELACIN ENTRE POLTICOS Y EMPLEADOS PBLICOS
EN LA LITERATURA POLITOLGICA
La revisin de la bibliografa sobre la relacin entre polticos y empleados
pblicos, una vez analizada desde el mismo prisma terminolgico, nos ilustra
sobre la necesidad de huir de la simplificacin a la hora de afrontar su estudio.
Y lo hace en un doble sentido.
117
En primer lugar, parece claro que la relacin entre altos cargos y altos funcionarios est condicionada por mltiples factores. Los sistemas constitucionales y administrativos (Aberbach, Putnam y Rockman, 1981; Mouritzen y Svara,
2002) son desde luego importantes, pero estn lejos de explicar todas las variaciones. Las tradiciones (Heclo y Wildavsky, 1981), las expectativas (Niskanen
1971, 1973; Dunleavvy 1995) o incluso circunstancias tcnico-econmicas
(Weber, 1982) condicionan tambin la relacin entre los polticos y los empleados pblicos. La fuerte y compleja interrelacin entre ellos hace que su anlisis
aislado se muestre poco productivo.
Por otro lado, parece claro que cuando los sistemas poltico-administrativos
alcanzan cierto nivel de diferenciacin los polticos y los empleados pblicos
tienden a mantener un equilibrio complejo. Ambos desempean funciones importantes que cuando son ejecutadas con eficacia facilitan el desempeo de las
del otro. La bibliografa nos muestra, en distintos contextos histricos y desde
distintos enfoques metodolgicos, que tanto la falta o desarrollo ineficiente tanto del elemento poltico (Weber, 1982) como tecnocrtico (Wilson, 1887; Nieto, 2008) puede tener efectos devastadores sobre el conjunto del sistema poltico. Las funciones de polticos y empleados pblicos a veces se superponen, y al
utilizar lgicas distintas de trabajo, pueden entrar en conflicto. Pero debemos
tender a ver su relacin no tanto como una lucha de poder, lo que ocurre en un
nmero muy limitado de ocasiones, sino como la bsqueda de un equilibrio
difcil pero indispensable entre dos polos que se necesitan y complementan.
118
CAPTULO IV
METODOLOGA
1. PARADADIGMA METODOLGICO
En opinin de Sarabia y Zarco (1997), nunca antes haba habido tantos
paradigmas, estrategias de investigacin o mtodos de anlisis para perfilar o
utilizar (p.103).
Dentro de estos paradigmas, siguiendo la propuesta de Norman Denin e Yvona Lincon, Sarabia y Zarco distinguen las posiciones paradigmticas, y dentro
de ellas por aquellas que definen como positivistas y pospositivistas. La postura
paradigmtica positivista se distinguira por no tomar como problemticos los
criterios de cientificidad clsicos en su aplicacin a lo cualitativo. Negara en
alguna medida la crisis de legitimidad (), utilizando los criterios clsicos al
uso en la perspectiva cuantitativa y tratara de cumplirlos dentro de su propio
enfoque. Una postura que coexistira con la anterior sera aquella que argumentando criterios realistas y naturalistas, en el sentido de adecuacin al objeto de
estudio, tratara de desarrollar criterios especficos a este criterio cualitativo.
Estaramos en presencia del intento de hacer legtimos criterios como el de credibilidad, veracidad, capacidad de generalizacin o reflexividad interna.
En esta investigacin hemos adoptado un enfoque paradigmtico positivista
y flexible como el propuesto por King, Keohane y Verba (2000), que opinan
que las diferencias entre la tradicin cuantitativa y cualitativa son de tipo estilstico y que su importancia en trminos metodolgicos y de contenido es mnima. Puede considerarse, con razn, que toda investigacin cientfica procede de
la misma lgica inferencial subyacente. Tanto los estudios cuantitativos como
cualitativos pueden ser sistemticos y cientficos (p.15).
2.COMBINACIN DE MEDIOS CUANTITATIVOS
Y CUALITATIVOS: LAS FUENTES DE LA INVESTIGACIN
En esta lnea, y de manera cada vez ms frecuente, distintos autores abogan
por la superacin de la dicotoma entre los mtodos cualitativos y cuantitativos
119
y por la combinacin de ambos modos de investigacin para reforzar sus virtudes y reducir sus debilidades: es lo que se conoce como triangulacin o estrategia multimtodo (Valls, M., 2003, p.41; Cea DAncona, M. A., 1996,
pp.30 y ss.; Olabunaga, 1997, p.16).
Por ello hemos utilizado tres fuentes de informacin de distinta naturaleza:
1.Encuesta autoadministrada por correo electrnico a altos cargos con rango de director general (secretarios generales tcnicos, directores generales y asimilados) y a los funcionarios de rango ms alto: los subdirectores
generales y los jefes de rea.
2.Entrevistas en profundidad a altos cargos, ex altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid.
3.Fuentes documentales: estadsticas pblicas, registros, revisin bibliogrfica.
En la tabla 5 se adelanta la principal utilizacin de estas fuentes en el anlisis de las distintas dimensiones de la relacin entre polticos y funcionarios en
la Comunidad de Madrid.
Aunque se trata de una descripcin necesariamente simplificada y esquemtica (la mayora de las preguntas del cuestionario y de las fuentes documentales
aportan informacin sobre varias dimensiones de la relacin entre polticos y
funcionarios) s resulta ilustrativa del modo en el que se pretenden utilizar simultneamente las distintas fuentes de investigacin.
Tabla 5
Tono
Ganadores
Cuestionario
Entrevistas
Fuentes documentales
120
metodologa
Cuestionario
Entrevistas
Fuentes documentales
Resolucin
de
conflictos
Estilo y
modo de
interaccin
% alumnos escuela
pblica-concertada.
% poblacin en hospitales de gestin directa.
Programas electorales
Comunidad de Madrid 2007.
Variabilidad
Reparto
trabajo
tcnicopoltico
121
122
metodologa
123
Porcentajes de respuesta en el rango del 70 al 85% se ven como muy buenos, y en el rango del
60 al 70% aceptables. Porcentajes por debajo del 50% no son cientficamente aceptablestambin
es trascendental el perfil sociodemogrfico diferencial de quienes no contestan el cuestionario en relacin con quienes s lo devuelven debidamente cumplimentado (Cea DAncona, 1996, pp.83 y 84).
66
124
metodologa
125
Tabla 6
Correos
enviados
Respuestas
Total
604
250
41,39
Altos funcionarios
469
212
45,20
Altos cargos
135
38
28,15
Hombres
314
132
42,04
Mujeres
290
117
40,34
Subdirectores generales
194
95
48,97
Jefes de rea
275
117
42,55
109
28
25,69
SGT
14
42,86
Otros
12
50,00
Tabla 7
Correos
enviados
Respuestas
70
26
37,14
38
12
31,58
108
27
135
38
28,15
Total disponible
No disponible
Total
Fuente: Elaboracin propia.
metodologa
127
d) Para reducir el impacto de la no respuesta en cuestionarios autoadministrados, tambin constatamos que aquellos que contestaron a las encuestas en el primer envo no presentan diferencias significativas en sus respuestas respecto a los que lo hicieron tras uno o dos recordatorios. Esta
forma de medir el impacto de no respuesta se basa en la idea de que
siempre sera posible acercarse al 100% de respuestas de una muestra si
se dispusieran de recursos ilimitados para continuar haciendo recordatorios a los que no hayan respondido al cuestionario (Groves, 2006; Olson,
2006). Por ello, si se aprecia que aquellos que respondieron ms tarde, y
tras recibir un recordatorio, no mantienen una opinin significativamente diferente a los que lo hicieron en primer lugar se puede deducir que no
existe un sesgo en las opiniones de aquellos que contestaron y los que
no (y cuya opinin se hubiera podido obtener en su mayora si se hubiera
realizado un trabajo de campo ms intenso).
Este es nuestro caso, ya que de las 171 variables solo existen diferencias
estadsticamente significativas en la respuesta de los encuestados en 11 de ellas
en virtud de la fecha de la contestacin (un 6,43% del total, prcticamente en el
nivel del margen de error)74.
Por todo ello, y aunque desde un punto de vista absoluto, el nmero de respuestas que se han obtenido es importante, en la interpretacin de los resultados
hemos tenido siempre presente que el porcentaje de cuestionarios no contestados tambin lo es. Aunque el anlisis de los datos de los que disponemos nos
permite pensar que no existe un sesgo relevante entre los encuestados, es preciso ser muy cauto en la traslacin a la poblacin total de altos cargos y funcionarios de los resultados obtenidos, por lo que nunca proporcionamos resultados
medios de todos los encuestados, sino diferenciados por categoras, especialmente aquella objeto principal dentro del estudio y que resulta ser aquella dentro de la cual existen ms diferencias en las respuestas: la condicin de alto
cargo o la condicin de alto funcionario.
3.5. Variables de estratificacin independientes
Para poder presentar los resultados de la encuesta de forma desagregada, el
cuestionario recoga ocho preguntas sobre los datos personales de los encuesta Establecimos una variable que recoga las medias y los porcentajes de las respuestas que contestaron antes del primer recordatorio, despus del primer recordatorio y despus del tercer recordatorio. Realizamos la prueba de chi cuadrado en las preguntas de carcter nominal (Preguntas 3, 8, 16 y
17) y la de Kruskal-Wallis en el resto de carcter ordinal.
74
128
metodologa
129
(2003), proporciona al investigador la oportunidad de clarificacin y seguimiento de preguntas y respuestas (incluso por derroteros no previstos), en un
marco de interaccin ms directo, personalizado, flexible y espontneo que la
entrevista estructurada o encuesta (p.196).
Por ello, el estudio cualitativo se ha centrado en informantes especiales,
que ocupan una posicin nica en la comunidad, grupo o estudio (Valls, M.,
2003, p.213) y que, desde distintos puntos de vista, pueden mejorar la calidad
de la informacin obtenida a travs de la encuesta. Por ello, los entrevistados se
buscaron no solo entre altos cargos y altos funcionarios dentro de la muestra de
la encuesta antes mencionada: se buscaron personas que fueron altos cargos y
altos funcionarios en otros periodos de la Comunidad de Madrid y/o que lo han
sido tambin de otras Administraciones Pblicas (por ejemplo la Administracin General del Estado o el Ayuntamiento de Madrid), as como algunos polticos no incluidos en la muestra de la encuesta, especialmente viceconsejeros. Solo tres de los entrevistados haban realizado antes la encuesta.
Especialmente, hemos intentado entrevistar a personas que se enmarcan en
varias de estas categoras, por ejemplo altos cargos con gran experiencia que
hayan trabajado muchos aos como altos funcionarios o subdirectores generales con experiencia en varias legislaturas y Administraciones77.
El principal objetivo de estas entrevistas era ayudar a la clarificacin, interpretacin y validacin de los resultados de la encuesta, y obtener adems una
informacin ms contextualizada sobre cmo es la relacin actual entre polticos y empleados pblicos en la Comunidad de Madrid en relacin a cmo es en
otras Administraciones Pblicas o cmo ha evolucionado en el tiempo, as
cmo proporcionar una validacin externa a lo obtenido de las observaciones
de agentes internos, que pueden elaborar una autojustificacin conjunta de su
situacin (tanto polticos como empleados pblicos pueden tener inters en
exagerar el dominio que los polticos tienen en la Administracin para mostrar
que su situacin se ajusta al canon administrativo-constitucional esperado por
la sociedad).
Finalmente, y sin tener encuentros y dilogos con menor grado de formalismo, se realizaron 28 entrevistas que estn transcritas y codificadas en su integridad78. Salvo en determinados temas en los que existe un importante consenso
77
Para mantener el anonimato que se les garantizaba no se citan sus nombres ni posiciones actuales. La transcripcin de las entrevistas est plenamente disponible a los investigadores que garanticen
el respeto a esa confidencialidad.
78
Seguramente, con este nmero de entrevistas, no se alcance an la saturacin terica de la
categora definida por Glaser y Strauss (1967) en muchos casos, pero s lo alcanza en otras categoras.
Las citas literales de las entrevistas en el texto de la tesis se refiere a este tipo de categoras. En cualquier caso, el nmero de entrevistas ha sido ms que suficiente para cumplir su labor de contraste y
anlisis de los datos de la encuesta (Valls, 2003, p.214) especialmente si las comparamos con las
investigaciones ms ambiciosas realizadas sobre el tema y que no se acompaaban, como en nuestro
caso, de una encuesta: Aberbach, Putnam y Rockman hicieron una media de 100 entrevistas por pas
130
metodologa
(y que son los nicos a los que se refieren las transcripciones literales incluidas
en el resto del trabajo), su valor ms importante ha sido el ayudar a redactar y
posteriormente a interpretar, el cuestionario enviado. A todos los entrevistados
se les indic la intencin de utilizar durante la conversacin una grabadora de
sonido para facilitar la posterior transcripcin, codificacin y comparacin de
las conversaciones, as como la posibilidad de no hacerlo si as se sentan ms
cmodos. Se les aseguraba la completa confidencialidad tanto del contenido de
la conversacin como de su propia realizacin. Tan solo uno de los encuestados
solicit que la conversacin no fuera grabada79. Las entrevistas se realizaron
entre los aos 2007 y 2009 y solo tres entrevistados haban realizado previamente el cuestionario.
El procedimiento elegido para la investigacin cualitativa es el de entrevistas abiertas, semidirectivas y en profundidad, por ser lo ms adecuado para el
estudio de elites (Valls, M., 2003, p.199; Aberbach y Rockman, 2002); en
el Anexo VI de este trabajo hemos incluido un guin de los puntos principales
que se intentaban tratar en cada entrevista.
5. ESTADSTICAS Y PUBLICACIONES OFICIALES
La utilizacin de estadsticas pblicas y de distintas publicaciones oficiales
de la Comunidad de Madrid es tambin una fuente importante de informacin
para esta investigacin. Los datos extrados de los boletines oficiales (de la
Comunidad de Madrid, del Estado y de la Asamblea de Madrid), as como los
datos proporcionados por la Direccin de Gestin de Recursos Humanos de la
Comunidad de Madrid, los datos provenientes de los informes anuales del Consejo Econmico y Social de la Comunidad de Madrid constituyen las principales de estas fuentes.
en su estudio en Alemania, Francia, Italia, Suecia y Estados Unidos (Aberbach, Putnam y Rockman,
p.34); Heclo y Wildavsky alrededor de 200 entrevistas en su clsico estudio sobre la Administracin
britnica (Heclo, Hugh y Wildavsky, Aaron, 1981, p.21), Jordi Matas 81 entrevistas en su estudio
sobre los altos cargos de la Generalitat de Catalua durante los diecisis aos de Gobierno de Jordi
Pujol (Matas, Jordi, 1996, p.52).
79
En este caso la transcripcin, obviamente menos fiable en su literalidad, se realiz sobre las
notas tomadas durante e inmediatamente despus de la entrevista. Todas las transcripciones utilizadas
en este trabajo son descripciones literales de las palabras de los entrevistados tal y como quedaron registradas en la grabacin. Las nicas modificaciones que se han introducido han sido para adaptar las
expresiones de los encuestados al lenguaje escrito y, en determinados casos, eliminando o modificando
ciertas referencias para evitar que la identidad del entrevistado pudiera verse comprometida.
131
CAPTULO V
RESULTADOS GENERALES: LA RELACIN
EN LA COMUNIDAD DE MADRID ENTRE ALTOS
CARGOS CON RANGO DE DIRECTOR GENERAL
Y ALTOS FUNCIONARIOS
80
81
133
tanto las coincidencias como las diferencias sobre lo que ocurre en la Comunidad de Madrid considerando que esta es la mejor forma de describir una realidad tan compleja como la que analizamos.
Contrastar las diferencias de opinin entre los altos cargos con rango de director general y los altos funcionarios era particularmente importante para nosotros para analizar la relacin entre ellos.
Adicionalmente, y a falta de un anlisis multivariable que pudiera confirmarlo, existen indicios de que este elemento (ocupar actualmente un puesto de
alto cargo o alto funcionario) es la caracterstica que en mayor medida condiciona las respuestas de los encuestados.
Efectivamente, las variables independientes de estratificacin en que la diferencia en las respuestas son estadsticamente significativas en ms ocasiones
son las relativas al puesto que ocupan los encuestados. La diferencia en las
respuestas entre altos cargos y altos funcionarios son estadsticamente significativas en 73 variables (un 42,7% de estas). Aun siendo consciente de todas las
limitaciones estadsticas que tiene este tipo de conteo, esta es, con mucha diferencia, la circunstancia que ms parece condicionar la respuesta de los encuestados. Las diferencias en las respuestas entre los subdirectores generales y los
jefes de rea son estadsticamente significativas en 53 variables (31%). Dentro
de los altos cargos, las respuestas de directores generales (y gerentes de OO.
AA.) y secretarios generales tcnicos tienen diferencias estadsticamente significativas en 24 variables (14%) y los altos cargos funcionarios de los que no lo
son solo en 17 (un 9.9% de las variables).
En las caractersticas personales, solo la pertenencia (o no) al Cuerpo de
Tcnicos Superiores de Administracin General se acerca al nmero de respuestas en los que la diferencia es significativa de la variable que distingue
entre altos cargos y altos funcionarios (en 51 variables, 29,8%) y la pertenencia
(o no) a un cuerpo de funcionarios generalistas en 29 variables (14%). Las respuestas de hombres y mujeres difieren de manera estadsticamente significativa
en 38 variables (19,9%), la antigedad en el puesto determina respuestas con
diferencias estadsticamente significativas en 40 variables (23,4%), el ao de
nacimiento en 27 (15,8%), la antigedad en la Administracin en 17 (9,9%), la
experiencia (o no) en las otras Administraciones Pblicas en 24 (14%), la experiencia (o no) en el sector privado en 13 (7,6%).
Contando las variables en los que aparecen diferencias estadsticamente
significativas solo pretendemos formular hiptesis que parecera interesante
comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote counting son bien conocidas (Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V.
& Olkin, I., 1980).
Analizaremos principalmente las distintas variables observando cmo responden a ellas los altos cargos y los altos funcionarios.
134
Grfico 1
% de las variables
Grfico 2
Calidad y grado de cercana en las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios
en la Comunidad de Madrid
Muy buenas
Gran familiaridad
10
8
Altos funcionarios
7,45
Altos cargos
6,87
6
4
6,10
5,48
2
0
Muy malas
Muy distantes
Grado de cercana
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 13. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Adems de valorar positivamente la relacin entre ellos, tanto los altos cargos como los altos funcionarios otorgan puntuaciones elevadas al otro grupo
(aunque la puntuacin que se otorgan a s mismos es mayor en casi todos los
aspectos a la que le otorgan los dems). En la pregunta 14 se les peda evaluar
de 0 a 10 la preparacin tcnica, la capacidad de trabajo, la iniciativa y creatividad, la capacidad de planificacin y el trato personal de jefes de rea, subdirectores generales, directores generales (y gerentes de Organismos Autnomos)
y secretarios generales tcnicos.
Los altos funcionarios otorgan a los altos cargos una alta puntuacin en distintos apartados (ver grfico 3 y tabla 7), especialmente en aquellos con un
componente personal. As, le otorgaban 7,2 a los directores generales, 7,56 a
los secretarios generales tcnicos en dedicacin y capacidad de trabajo; en
trato personal, 6,48 a los directores generales, 6,38 a los secretarios generales
tcnicos. En el resto de apartados (preparacin tcnica, iniciativa y creatividad,
capacidad de planificacin) la puntuacin que otorgan es ms baja, pero siempre por encima del 5.
Los altos cargos otorgan puntuaciones incluso ms altas a los altos funcionarios, especialmente a los subdirectores generales. En los apartados trato personal y dedicacin y capacidad de trabajo, con un alto elemento de valoracin personal, superan el 8. En los apartados preparacin tcnica, iniciativa
y creatividad y capacidad de planificacin la puntuacin de los altos cargos
a los subdirectores generales es inferior, pero siempre alrededor del 7.
136
Grfico 3
10
8
7,31
6
4
8,47
Alto cargos
7,28
7,17
5,78
5,36
7,2
5,54
7,49
6,48
2
0
Preparacin
tcnica (*)
Dedicacin y
capacidad de trabajo
(*)
Iniciativa y
creatividad (*)
Capacidad de
planificacin (*)
Trato
personal (*)
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 14. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Grfico 4
Altos cargos
10
8,22
8,08
6,8
7,69
7,17
7,78
6,67
7,61
6,63
4
2
0
Preparacin
tcnica (*)
Dedicacin y
capacidad de trabajo
Iniciativa y
creatividad
Capacidad de
planificacin (*)
Trato
personal (*)
Fuente: encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 14. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
De las entrevistas en profundidad tambin se deduce la existencia en la Comunidad de Madrid de un tono integrador entre altos cargos y altos funcionarios. Este veterano subdirector general describa su relacin con los distintos
altos cargos con los que haba trabajado e inclua en su relato los elementos
comunes a lo expresado por la prctica totalidad de los entrevistados: las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios son, salvo episodios poco frecuentes y generados por diferencias personales, buenas y los altos funcionarios
suelen introducir en su relacin un elemento de lealtad personal que es muy
valorado por los altos cargos:
Con todos los directores generales he tenido una estupenda, estupendsima relacin y un enorme cario hacia ellos y el trato con enorme respeto y
valoracin que yo creo que se ha hecho merecedora de la mxima lealtad que
le entrego a todos () Cada uno tiene su personalidad, cada uno de ellos, y
137
los conflictos van unidos a las manera de ser de cada uno, pero yo no he tenido ni siquiera una bronca con ninguno de ellos, no he tenido ni una sola
bronca, ni una vez me he ido en estos doce aos, lo cual pues ser suerte,
del despacho del director general sintindome maltratado, no, nunca, nunca
en todos estos aos.
Este otro subdirector general deca bsicamente lo mismo, aunque con algo
menos de entusiasmo por haber experimentado haca poco tiempo uno de esos
poco frecuentes episodios de falta de qumica:
Hasta hace poco nunca haba tenido problemas con nadie. Con mi anterior jefe s, pero era un problema personal, no tenamos diferencias tcnicas.
Tena un carcter muy difcil. Todo eran gritos, portazos, no podan decrsele las cosas. Ahora otra vez estoy bien, vamos, como siempre, porque mis
relaciones con mi director haban sido como mnimo siempre correctas.
Siempre me he esforzado para que fuera as.
Otro subdirector general, que llevaba muchos aos colaborando estrechamente con el mismo alto cargo, remarcaba la importancia del elemento personal
y del conocimiento mutuo en el establecimiento de ese tono integrador:
Yo tengo suerte, porque le conozco como si le hubiera parido y s lo
que le gusta poner, y lo que le gusta decir.
ra de los apartados: les otorgan una puntuacin superior incluso a la que estos
se otorgan a s mismos82.
Los altos funcionarios tambin opinan que sus relaciones con los altos cargos son buenas. Pero su opinin se aleja del entusiasmo de estos. Tanto la calidad como el grado de familiaridad que perciben en su relacin con los altos
cargos es significativamente inferior a la que estos perciben. Adems, la puntuacin que les asignan en otros apartados, superando el aprobado, son bastante
discretas: 5,54, 5,78 y 5,36 respectivamente en preparacin tcnica, capacidad
de trabajo e iniciativa y creatividad de los directores generales y gerentes de
Organismos Autnomos83.
Tabla 8
Evaluacin de altos cargos y altos funcionarios
Evaluador
Preparacin
tcnica
Dedicacin
capacidad
de trabajo
Iniciativa
y creatividad
Capacidad
de planificacin
Trato
Altos funcionarios
7,92
7,67
6,58
6,69
8,02
Altos cargos
7,94
7,4
6,09
6,51
8,17
Subdirectores
generales
Altos funcionarios
7,69
7,78
6,67
6,63
7,61
Altos cargos
8,22
6,8
7,17
8,08
Secretarios
generales
tcnicos
Altos funcionarios
6,61
7,56
5,79
5,97
6,38
Altos cargos
7,78
8,25
6,36
7,08
7,69
Altos funcionarios
5,54
7,2
5,78
5,36
6,48
Altos cargos
7,31
8,47
7,28
7,17
7,49
Cargo
evaluado
Jefes
de rea
Directores
generales
Adicionalmente, un no desdeable 37,7% de los altos funcionarios considera que la incompetencia de los altos cargos es uno de los cuatro principales
obstculos en su trabajo diario. Este dato muestra una indudable desconfianza
de un grupo importante de altos funcionarios hacia sus superiores jerrquicos;
solo tres obstculos de los propuestos en la pregunta 3 son elegidos por un mayor porcentaje de altos funcionarios: el burocratismo, la falta de concrecin de
los objetivos a conseguir y la falta de medios (ver anexo II, pregunta 3).
En todos los dems casos la puntuacin que, como media, se otorgan los ocupantes de un cargo
es superior a la que les otorgan como media los ocupantes de los dems cargos. Ver tabla 7 y anexo II,
pregunta 14.
83
A los secretarios generales tcnicos les otorgan una puntuacin ligeramente mayor.
82
139
Este desequilibrio, en virtud del cual los altos funcionarios estn menos satisfechos que los altos cargos de la relacin entre ambos, unido al hecho de que
les otorgan puntuaciones poco brillantes (aunque dignas) en algunos apartados
seala el hecho de que es por esta vertiente por la que se podra iniciar un deterioro de esta relacin.
Otro indicio de que existen conflictos latentes es la creencia de los empleados pblicos de que los altos cargos son menos eficientes si no son funcionarios
(grfico 5). En la pregunta 5.a) del cuestionario se peda a los encuestados que
se manifestaran sobre el grado de acuerdo con la afirmacin de que los altos
cargos que adems son funcionarios son ms eficaces84:
Grfico 5
0,59
Subdireccin G.
0,59
0,69
-0,33
-1
Totalmente
en desacuerdo
-0,5
En desacuerdo
Ni de acuerdo
ni en descuerdo
0,5
De acuerdo
1
Totalmente
de acuerdo
Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, preguntas 4 y 5. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann Whitney (=0,05)
140
Grfico 6
100%
78,79%
80%
66,67%
60%
40%
20%
0%
1983-1995
(Leguina)
1995-2003
(Gallardn)
2003-2008
(Aguirre)
En las entrevistas, los altos funcionarios no esconden, en casi todos los casos, que, de poder elegir y por supuesto teniendo en cuenta que lo ms importante es la disposicin y caractersticas de cada persona, prefieren tener jefes
funcionarios. As lo expresaba un subdirector general:
85
Ver captulo VI.2. Para un estudio que, para la Administracin Federal de EE. UU., muestra que
los directivos pblicos de carrera son ms eficientes que los nombrados directamente por sus mritos
polticos, ver Lewis, D. (2007).
86
Como se explica en el captulo IV.3.4.c), al no existir datos oficiales sobre el porcentaje de altos
cargos que tienen la condicin de funcionario buscamos informacin sobre cada uno de los altos cargos
cuyo nombramiento apareca, desde 1983, en el Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid. El grueso
de la informacin se obtuvo de las bases de datos del Boletn Oficial del Estado, del Boletn Oficial de
la Comunidad de Madrid, de los numerosos perfiles biogrficos que se encuentran en la red (los publicados por el Consejo de Ministros tras los nombramientos de la Administracin General del Estado
resultaron especialmente tiles), e incluso con consultas personales a funcionarios que trabajaron con
ellos. Cuando ms nos alejamos en el tiempo, aumenta el porcentaje de altos cargos sobre los que no
pudimos encontrar informacin fiable sobre su posible condicin funcionarial (un 20% en el periodo
2003-2008, un 22,2% en el periodo 1995-2003 y un 48,1% en el periodo 1983-1995). Para otra presentacin de los mismos datos, ver el grfico 18.
141
Si tengo un director con un cierto conocimiento administrativo no le tienes que explicar que lo puedes hacer as, as o as y no surge un problema
de entendimiento, un problema de entendimiento que redunda en retraso.
En un contexto de creciente sustitucin de altos cargos funcionarios por altos cargos no funcionarios, la afirmacin de que los primeros son ms eficientes
no deja de tener un elemento crtico. Si esta tendencia contina acentundose
en el futuro y los altos cargos son ocupados por no funcionarios es posible que
el tono integrador actual se deteriore.
El dficit de comunicacin con sus superiores que reporta un sector no desdeable de los altos funcionarios supone tambin es un indicio de conflicto latente. Uno de los obstculos ms importantes en el trabajo ordinario del 18,9%
de subdirectores generales es la comunicacin insuficiente con sus superiores
jerrquicos. Esto muestra una insatisfaccin importante de un grupo no desdeable de este tipo de cargos (casi uno de cada cinco) con los canales de comunicacin con sus superiores jerrquicos: los altos cargos87.
Las respuestas al cuestionario de los altos cargos nos muestran tambin signos de un conflicto latente con los funcionarios.
En la pregunta 5.c) se peda a los encuestados que se manifestaran sobre el
grado de acuerdo con la afirmacin de que los funcionarios son reacios a una
interpretacin flexible de las normas. Como muestra el grfico 7, la mayora
de altos cargos estn de acuerdo o no desechan esta afirmacin. El hecho de que
achaquen a los funcionarios una cierta rigidez en la aplicacin de las normas
denota una cierta insatisfaccin latente con su actuacin. El hecho de que los
altos funcionarios coincidan en gran medida con ese diagnstico hace que ese
conflicto sea, por un lado, ms suave, ya que podran intentar mitigar esa caracterstica, y por otro lado ms probable, ya que incrementa la probabilidad de
que esta sea real y difcil de resolver.
El porcentaje de jefes de rea que sita este obstculo entre los cuatro principales que afronta es
incluso superior (un 26,3%), pero no puede considerarse como un indicio de un tono adversario con los
altos cargos. Obviamente, tambin pueden referirse, en todo o en parte, a su relacin con los propios
subdirectores generales. Ver anexo II, pregunta 3.
87
142
Grfico 7
% de altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. Madrid que NO estn "en
desacuerdo" o "totalmente en desacuerdo" con que "Los funcionarios son reacios
a una interpretacin flexible de las normas"
100%
80%
70,2%
66,2%
60%
40%
20%
0%
Altos funcionarios
Altos cargos
Fuente: encuesta elabocin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5.Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney.
De igual modo, tal y como muestra el grfico 8, ms del 40% de los altos
cargos no se mostraban ni completamente de acuerdo ni de acuerdo con la
afirmacin de que los funcionarios obedecen siempre las rdenes con la mxima diligencia aunque no estn de acuerdo con ellas88.
Grfico 8
42,2%
33,9%
20%
0%
Altos funcionarios
Altos cargos
Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney.
88
Es decir, que estn completamente en desacuerdo o en desacuerdo (21,1%) o ni de acuerdo
ni en desacuerdo (21,1%). Por el contrario, el 57,9% de los altos cargos que estn totalmente de
acuerdo o de acuerdo con esta afirmacin. Ver anexo II, preguntas 4 y 5.
143
Atribuciones formales
Existe, en primer lugar, una densa red de normas con rango constitucional,
legal y reglamentario que describen el papel a desempear en este procedimiento por los distintos rganos administrativos. De forma similar a como ocurre
con las Cortes Generales respecto a la Administracin General del Estado,
la aprobacin del presupuesto en la Comunidad de Madrid le corresponde a la
Asamblea de Madrid. El Gobierno de la Comunidad de Madrid presenta el proyecto de presupuestos, la Asamblea puede modificar ese proyecto y a ella le
compete en exclusiva su aprobacin.
El recorrido administrativo de los presupuestos antes de llegar a la Asamblea es el siguiente89:
1. Una orden del consejero de Hacienda dicta la estructura y las directrices
generales que deben seguir los distintos centros gestores a la hora de
elaborar las propuestas relativas a sus programas presupuestarios y la
documentacin necesaria para justificarla.
2. Las oficinas presupuestarias de cada Consejera, dependientes de los secretarios generales tcnicos, coordinan y reciben las propuestas de las
distintas direcciones generales y Organismos Autnomos.
3. Cada Consejera remite a la Direccin General de Presupuestos, una propuesta de anteproyecto de presupuestos de los programas dependientes
de ella, mediante oficio del secretario general tcnico de la consejera
correspondiente y con la conformidad del consejero.
4. La Direccin General de Presupuestos, y la de Gestin de Recursos Humanos en lo relativo a gastos de personal, ambas pertenecientes a la Consejera de Economa y Hacienda, analizan las propuestas formuladas y
elaboran un anteproyecto de Ley de Presupuestos que es remitido por el
consejero de Economa y Hacienda al Gobierno para su aprobacin por
el Consejo de Gobierno y su posterior remisin a la Asamblea.
Por lo tanto, aparece un proceso escalonado en el que se otorga un papel de
propuesta, en niveles cada vez ms altos, a los titulares de los rganos administrativos: primero, directores generales y gerentes de Organismos Autnomos,
luego a los consejeros, posteriormente al consejero de Hacienda y finalmente al
Consejo de Gobierno de la Comunidad. Se otorgan funciones de coordinacin
a los secretarios generales tcnicos a travs de las oficinas presupuestarias y a
las direcciones generales de Presupuestos y de Gestin de Recursos Humanos.
No se otorga expresamente ninguna funcin a ningn grupo o rango de altos
funcionarios.
89
Ver la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, de Hacienda de la Comunidad de Madrid y su normativa
de desarrollo.
145
Grfico 8
Mxima
3,05
3,19
3,22
Mucha
2,86
3,03
Alguna
3,11
2,94
Altos cargos
2,72
2,17
2,88
2,00
2,65
2,15
1,40
1,51
1,98
1,29
Poca
1,03
Ninguna
Presidenta
Comunidad
Consejero
propio
Otras
Viceconsejero Titular Dto:
consejeras:
.
DG,SGT,
Hacienda
Gerente...
Secretario
General
Tcnico
Subdirectores
Generales
Jefes
de
rea
Diputados y
partido(*)
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
147
Para hacer el presupuesto hay poco margen. Hay muchsimo gasto corriente y de personal sobre el que tienes muy poca influencia. Esto es as
sobre todo despus de las transferencias de Sanidad y Educacin, antes haba
ms margen. Luego estn las transferencias finalistas del estado y de Europa al final el margen es pequesimo. Con lo que queda se decide si haces
o no un nuevo programa, o alguna otra idea, pero no como te digo no hay
mucho margen.
Ley 50/1997, del Gobierno, artculo 23. Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Madrid,
Ley 1/1983, de junio, del Gobierno de la Comunidad de Madrid.
91
Ver el Acuerdo de 16 de octubre de 2003, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueban
criterios de coordinacin de la actividad convencional de la Comunidad de Madrid.
90
148
Existe tambin un amplio consenso sobre la influencia de los distintos cargos en la elaboracin de normas y programas en la Comunidad de Madrid.
Grfico 9
Mxima
3,38
3,38
2,82
2,99
2,92
Mucha
Altos cargos
Alguna
2,27
2,24
2,22
2,92
2,36
2,03
2,17
1,79
1,29
1,84
1,48
1,43
1,28
Poca
Ninguna
Presidenta
Comunidad (*)
Consejero
propio (*)
Otras
consejeras:
Hacienda
Secretario
General
Tcnico
Subdirectores
Generales
Jefes
de
rea
Diputados y
partido
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
La percepcin de los altos cargos y los altos funcionarios es, al igual que
respecto a la elaboracin del presupuesto, muy similar. La nica diferencia significativa es que los altos cargos acentan la influencia de la presidenta y los
consejeros.
149
92
93
150
Grfico 10
Mxima
3,31
Mucha
2,62
2,00
1,80
3,00
1,78
2,24
Alguna
Altos cargos
1,73
1,81
2,46
2,54
2,36
2,36
1,92
1,86
1,71
0,66
Poca
0,54
Ninguna
Presidenta
Comunidad
Consejero
propio
Otras
consejeras:
Hacienda
Viceconsejero
.
Titular Dto
DG,SGT,
Gerente(*)
Secretario
General
Tcnico
Subdirectores
Generales
Jefes
de
rea
Diputados y
partido
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Los consejeros ejercen alguna influencia, aunque los altos cargos los sitan ms cerca de la mucha influencia que los altos funcionarios, en un grado
muy similar a los secretarios generales tcnicos del Departamento de que se
trate y a los subdirectores generales.
Algo menos de influencia ejercen la presidenta de la Comunidad de Madrid
y los jefes de rea. La influencia de los diputados y partido no llega, segn
los encuestados, ni siquiera a ser poca.
En las entrevistas en profundidad los altos cargos y los altos funcionarios
nos muestran con ms matices el equilibrio que se mantiene entre altos cargos
y altos funcionarios en las decisiones de gestin. Los subdirectores generales y
los jefes de rea llevan el peso diario de la tarea de ejecucin, pero lo hacen bajo
las directrices del alto cargo del que dependen y consultando con este los casos
de una complejidad o una relevancia especial o en los que no sea suficiente para
resolverlos una simple aplicacin de la norma y o de las directrices recibidas.
En decisiones no rutinarias, la consulta al superior poltico es habitual.
151
El papel central del titular del rgano administrativo hace que deba de ser
considerado el ganador en lo relativo a la toma de decisiones de gestin. Por
debajo, se sitan distintos cargos que ejercen una influencia complementaria
pero siempre inferior. Dentro de esos cargos se pueden encontrar a los altos
funcionarios junto a rganos de indiscutible marchamo poltico. Solo en este
sentido auxiliar puede entenderse que esta influencia, superior en cualquier
caso a la que tienen en cualquier otro mbito, puede hablarse de un dominio
compartido con los polticos.
2.3. La intermediacin con intereses sociales
Atribuciones formales: no existe una normativa que regule de forma general el modo en el que la Comunidad de Madrid debe relacionarse con los
diferentes grupos e intereses sociales ni quin debe representarla. Sin embargo, cuando distintas normas crean y regulan foros permanentes de contacto entre la Comunidad de Madrid y organizaciones representativas de
intereses sociales el monopolio de representacin que se otorga a los altos
cargos es prcticamente absoluto94.
Percepcin: en la pregunta 11 del cuestionario se preguntaba a los distintos encuestados la importancia relativa de distintas tareas, en el departamento en el que trabajaban, en el trabajo ordinario del titular del departamento (director general, gerente organismo autnomo o secretario
general tcnico), as como de los subdirectores generales y de los jefes
de rea. Se les peda que determinaran si cada una de esas tareas tena
94
Ver, entre muchas otras normas que crean y regulan este tipo de organismos, la Ley 3/1993, de
2 de abril, de creacin del Consejo de la Mujer en la Comunidad de Madrid, el Decreto 59/1996, de 26
abril, de creacin del Consejo de Madrid para el desarrollo, el empleo y la formacin, el Decreto
103/1996, de 4 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se crea el Consejo de Medio Ambiente de
la Comunidad de Madrid y el Decreto 42/1996, de 28 de marzo, por el que se establece la adscripcin
y composicin del Consejo del Fuego de la Comunidad de Madrid y se regula su funcionamiento.
152
Grfico 11
Mxima
Mucha
Moderada
Subdirectores Generales
3,13
2,34
1,94
Poca
Ninguna
3,26
2,11
0,97
tidades afectados por su trabajo. En todos ellos, la frecuencia con la que los
altos cargos se renen con estas organizaciones es superior, diferencia que es
estadsticamente significativa en todos los casos excepto en el de personas o
entidades afectados por su trabajo.
Altos cargos
70
65,34
62,56
60
50
40
27,3
30
20
10
0
9,56
11,78
7,86
4,8
2,18
Sindicatos (*)
Asociaciones
empresariales (*)
Personas o entidades
afectados por su trabajo
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=o,o5)
Grfico 13
100
80
60
92,6
Altos cargos
78,6
96,2
73,1
78,2
Asociaciones empresariales
73,6
100
88,2
40
20
0
Sindicatos (*)
Personas o entidades
afectados por su trabajo
Fuente: elaboracin propia, ver anexo II, pregunta 12 b). (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney
A la vista de todo esto se puede concluir que los ganadores en la intermediacin con los intereses sociales son manifiestamente los altos cargos. La frecuencia, las reuniones con este tipo de interlocutores, as como la importancia
relativa de las tareas que implican esos contactos en su trabajo ordinario es muy
superior que para los altos funcionarios.
No puede obviarse, sin embargo, que estos tienen un papel algo ms relevante cuando se trata de intermediar con interlocutores particulares relacionados con los asuntos que tramitan. La frecuencia de las reuniones con estos interlocutores es muy similar entre altos cargos y altos funcionarios. Y aunque la
importancia de estas reuniones es superior en el trabajo ordinario de los altos
cargos es mayor, la diferencia no es (frente a lo que ocurre en el resto de tareas
mencionadas) estadsticamente significativa.
Por ello, puede decirse que a este respecto la Imagen III propuesta Aberbach, Putnam y Rockman se corresponde, parcialmente, con la realidad de la
Comunidad de Madrid. Aunque los altos cargos prcticamente monopolizan la
intermediacin con los intereses generales, comparten con los altos funcionarios la intermediacin con intereses particulares.
155
Esta coincidencia con la Imagen III es solo parcial. Mientras esta describe una
situacin en que la intermediacin con intereses generales la llevan a cargo los
polticos y con intereses particulares y definidos los funcionarios, pues esta se
refiere en realidad a un escenario en el que los funcionarios asumen el grueso de
la intermediacin con los intereses particulares, no lo comparten con los polticos.
2.4.
La generacin y articulacin de ideales polticos
La generacin de ideales polticos y su articulacin prctica en programa de
actuacin poltico-administrativo es una cuestin compleja y con frecuencia
altamente abstracta que requiere un estudio detallado de cada sector de las polticas pblicas y los programas que lo integran. Ni las encuestas ni las entrevistas realizadas con un enfoque general sobre el funcionamiento de la Comunidad
de Madrid nos permiten establecer conclusiones sobre este importante aspecto.
S podemos, sin embargo, realizar algunas consideraciones sobre la participacin de altos cargos y altos funcionarios en ese proceso:
1. Los altos cargos parecen bien colocados para participar en la generacin
y articulacin de ideales polticos ya que por un lado son muy influyentes en todas las fases del proceso poltico (diseo de normas y programas, elaboracin del presupuesto) y por otro los contactos con agentes
externos a la Comunidad de Madrid (administrativos y sociales) son los
ms intensos entre los encuestados.
2. Los altos funcionarios no parecen bien colocados para influir en la generacin y articulacin de ideales polticos. Su influencia en la mayora de fases del proceso poltico es poco relevante en todas las fases del proceso
poltico excepto en la ejecucin, donde en cualquier caso lo es menos que
su superior jerrquico. Su agenda es bsicamente interna y tiene un fuerte
componente jerrquico. El hecho de que solo un 21,1% de los altos cargos
y un 2,4% de los altos funcionarios opinen que los funcionarios tienen
demasiada influencia (anexo II, pregunta 15) no es precisamente un indicio de que los altos funcionarios participen de forma importante en la
generacin y articulacin de los ideales polticos en la Comunidad de Madrid. En cualquier caso, reiteramos la necesidad de realizar estudios sectoriales para poder avanzar conclusiones ms firmes al respecto.
2.5.
Decisin y responsabilidad en la toma de decisiones
en la Comunidad de Madrid
En las entrevistas en profundidad altos cargos y altos funcionarios identifican una circunstancia que les diferencia a la hora de tomar decisiones y que
identifica a los primeros como ganadores en los distintos mbitos de la Administracin Autonmica madrilea: la responsabilidad.
156
Los altos cargos tambin tienen superiores jerrquicos, los consejeros y viceconsejeros, pero su capacidad de descargar en estos la responsabilidad de las
decisiones es mucho ms limitada. Un alto cargo funcionario describa as la
distinta forma en que afronta el proceso decisorio en los dos tipos de puestos:
95
157
Total poblacin
N altos cargos
Andaluca
7.975.672
165
48.337,41
Aragn
1.277.471
92
13.885,55
Asturias
1.076.896
84
12.820,19
Baleares
1.001.062
99
10.111,74
Canarias
1.995.833
93
21.460,57
568.091
78
7.283,22
Castilla y Len
2.523.020
80
31.537,75
Castilla-La Mancha
1.932.261
95
20.339,59
Catalua
7.134.697
162
44.041,34
Extremadura
1.086.373
95
11.435,51
Galicia
2.767.524
80
34.594,05
Madrid
6.008.183
142
42.311,15
Murcia
1.370.306
79
17.345,65
601.874
70
8.598,20
Pas Vasco
2.133.684
182
11.723,54
Rioja (La)
306.377
47
6.518,66
Valencia
4.806.908
137
35.086,92
XCC. AA.
2.366.618,27
101,53
20.870,01
Cantabria
Navarra
Fuente: Elaboracin propia a partir del padrn municipal de 2006 y Vzquez Feijoo (2006).
158
Esta moderacin de la presencia poltica en la Administracin de la Comunidad de Madrid parece confirmarse con otros datos, aunque parece existir un
sistemtico aunque lento incremento de esa proporcin (politizacin segn
Matas).
Si nos limitamos a observar el nmero de altos cargos en la Comunidad
de Madrid, constatamos que efectivamente este ha aumentado de forma
constante, pero que lo ha hecho de forma paralela al incremento presupuestario (grfico 14) y al nmero de empleados pblicos (grfico 15). Es decir,
el nmero de altos cargos no habra supuesto un aumento de su influencia en
la organizacin, sino una adaptacin a su importante crecimiento orgnico y
econmico. Puede decirse incluso que el nmero de altos cargos ha crecido
menos que el presupuesto y el nmero de empleados pblicos de la Comunidad de Madrid.
Grfico 14
Presupuesto/Puestos polticos
58,69
31,16
1995
55,56
24,90
1999
52,82
49,04
46,53
2003
145,45
122,79
100,14
2006
2008
Fuente: elaboracin propia con datos de la DG de Gestin de RRHH de la CC. AA. de Madrid y de los Presupuestos Generales
Grfico 15
1.128,16
978,17
589,33
1995
524,24
438,31
312,85
1999
2003
2006
Fuente: elaboracin propia con datos de la DG de Gestin de RRHH de la CC. AA. de Madrid
159
1.105,19
1.110,32
441,42
403,25
2008
Este hecho viene muy matizado por el espectacular incremento del nmero de funcionarios eventuales de la Comunidad de Madrid, personas nombradas por los consejeros, que pese a su nombre, no tienen por qu ser y no
suelen ser funcionarios y que cesan inmediatamente si lo hace quien lo nombr (grfico 16).
Grfico 16
450
400
350
300
250
ALTOS CARGOS
200
EVENTUALES
150
ALTA DIRECCIN
100
50
0
1995
1999
2003
2006
2008
Fuente: elaboracin propia con los datos de la DG de RRHH de la CC. AA. de Madrid
Grfico 17
36,35
19,30
1995
1999
23,61
19,89
9,15
7,37
2003
2006
Fuente: elaboracin propia con datos de la DG de Gestin de RRHH de la CC. AA. de Madrid
160
15,99
5,00
15,64
5,24
2008
Especialmente importante es el incremento del nmero de puestos de designacin poltica respecto al de nmero de funcionarios del grupo A (licenciados
e ingenieros) de los que se surten los puestos de alto funcionario, lo cual denota que la lenta politizacin de la Comunidad de Madrid se estara haciendo a
costa precisamente del grupo que ms podra amenazar la supremaca de aquellos con nombramientos polticos (grfico 17).
Se aprecia tambin una creciente politizacin en el progresivo, aunque lento, incremento del porcentaje de altos cargos que no son funcionarios (ver grfico 6 y 18). Aunque son necesarios ms estudios trasversales que ayuden a
realizar estas comparaciones, actualmente la Comunidad de Madrid, con
aproximadamente un 65% de altos cargos funcionarios96, se sita en un nivel
intermedio entre la Administracin General de Estado, donde los funcionarios
siguen teniendo un monopolio casi absoluto de los altos cargos97 y otras Comunidades Autnomas como la catalana y la vasca en la que se han dado porcentajes de presencia de funcionarios inferiores al 40%98.
Grfico 18
40%
33,33%
20%
21,21%
15,48%
0%
1983-1995
(Leguina)
1995-2003
(Gallardn)
2003-2008
(Aguirre)
161
Grfico 19
100%
80%
60%
40%
49,80%
52,60%
50,00%
50,00%
47,40%
32,10%
31,60%
23,10%
28,00%
38,50%
20%
0%
Por lo tanto, es en los puestos de alto cargo ocupados por funcionarios donde
la masculinizacin es ms acusada: solo un 23,08% de los altos cargos funcionarios son mujeres. Desde un punto de funcional, las Secretaras Generales Tcnicas estn ocupadas en un 50% por mujeres, por lo que es en las Direcciones Generales y en las Gerencias de los Organismos Autnomos donde ms se pone de
manifiesto la baja feminizacin de los altos cargos: solo un 32,14% son mujeres.
La edad de los altos cargos es ms homognea que la de los altos funcionarios (grfico 20). Ms del 60% de los primeros se concentran en la franja inter163
Grfico 20
39-52 aos
38 aos o menos
100,0%
100%
80%
60%
40%
67,7%
39,1%
36,5%
24,3%
20%
76,9%
55,6%
45,5%
36,4%
17,2%
15,1%
19,2%
0,0%
0%
Jefes de rea
Subdirectores G.
22,2%
18,2%
3,8%
Altos cargos
funcionarios
Altos Cargos no
funcionarios
22,2%
0,0%
Secretarios G.
Tcnicos
Director G.Gerente
Organismo pblico
Por ello, parece que los funcionarios tienden a ocupar los puestos ms altos
del organigrama, subdirector general e incluso de alto cargo, mayoritariamente
en la franja central de edad entre 38 y 52 aos. Antes y despus es ms probable
encontrarles de jefes de rea. As, solo un 32,6% de los subdirectores generales
tiene ms de 53 aos o menos de 38, solo un 23,08% de los altos cargos que son
funcionarios tienen ms de 53 o menos de 38 aos (en realidad solo un 3,85%
tiene menos de esta edad). Por el contrario, esta prevalencia de la franja central
de edad no se da en los jefes de rea: el 60,87% de ellos tienen ms de 53 aos
o menos de 38 aos y las franjas intermedia y superior son ms bajas que en
cualquier otra categora. Los altos cargos que no son funcionarios tienen unas
pautas de edad distintas, caracterizndose por la juventud de sus miembros: el
45,45% tienen menos de 38 aos.
En trminos generales, puede decirse que la antigedad en las Administraciones Pblicas tiende a ser mayor cuando ms alto es el rango del cargo que se
ocupa (ver grfico 21). Pero esta afirmacin debe ser objeto de dos importantes
matices. El primero se refiere a los altos cargos no funcionarios, en los que la
presencia de personas con ms de 20 aos de experiencia en las Administraciones Pblicas es muy reducida. En segundo lugar, dentro de los encuestados que
son funcionarios lo que ocurre realmente es que la presencia de funcionarios
con menos experiencia administrativa, aquellos con menos de 7 aos en las
Administraciones Pblicas se reduce cuando ms aumenta el rango jerrquico;
164
en realidad, el porcentaje de personas con ms de 20 aos de experiencia administrativa es muy similar entre los jefes de rea, como en los subdirectores generales y los altos cargos funcionarios.
Grfico 21
100%
80%
63,6%
60%
39,8%
40%
20%
48,1%
46,7% 45,6%
50,0% 50,0%
27,3%
12,0%
7,8%
Jefes de rea
9,1%
0,0%
0%
Subdirectores Generales
Grfico 22
Subdirectores Generales
100%
80%
60%
40%
20%
50,0%
40,0%
23,7%
17,5%
43,0%
34,4%
41,7%
32,0%
21,1% 25,8%
20,0%
8,3%
0%
< 1 ao en puesto actual
165
18,4% 16,1%
8,0%
0,0%
Grfico 23
Cuerpos de origen de los altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. Madrid
(*)
Altos cargos
100%
Altos funcionarios
84,8%
80%
52,6%
60%
40%
26,3%
31,6%
23,2%
20%
0,0%
0%
CC. AA. Madrid
Administracin
General del Estado
3,8%
8,7%
1,9%
Administraciones
locales
0,0% 0,9%
Universidades
Pblicas
0,0%
No funcionarios
Ms del 80% de los altos funcionarios pertenecen a cuerpos de la Comunidad de Madrid, mientras que solo un 22,5% de los altos cargos lo son. Esto es
importante porque significa que el acceso de los altos funcionarios a los altos
166
cargos est limitado a uno de cada cinco puestos, por lo que no puede considerarse que para los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid este sea un
paso ordinario dentro de la carrera profesional.
El 60% de los altos funcionarios pertenecen al Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (en adelante,
TSAG), frente a solo un 13% de los altos cargos funcionarios pertenecen a este
cuerpo (grfico 24). Ms de un 80% de los altos funcionarios pertenecen a
este u otro cuerpo generalista, frente a un 60% de los altos cargos funcionarios
y un 38,9% del total de los altos cargos. Los altos cargos funcionarios pertenecen, por lo tanto, a cuerpos de especialistas en mucha mayor proporcin que los
altos funcionarios (40% vs 17%).
Grfico 24
100%
81,6%
80%
60%
45,3%
42,1%
57,9%
54,7%
40%
59,9%
84,2%
38,9%
18,4%
71,1%
62,3%
61,1%
40,1%
20%
Altos cargos
83,3%
16,7%
28,9%
37,7%
67,0%
33,0%
15,8%
0%
No licenciado S licenciado
en derecho en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas Especialistas
Sin
Con
Sin
Con
experiencia experiencia experiencia experiencia
en otras
en otras
en el sector en el sector
AAPP
AAPP
privado
privado
entre estos que entre altos cargos no funcionarios. La excepcin a esta pauta
general la ponen los altos cargos no funcionarios, por la general ms jvenes
que cualquier otra categora.
c) Altos cargos y altos funcionarios: distinta forma de percibir la realidad
de la Comunidad de Madrid
Al analizar las respuestas de los encuestados a las preguntas que se les proponan en el cuestionario, se comprueba que ningn otro factor condiciona con
mayor frecuencia la direccin de las respuestas como el estar ocupando un
puesto de alto cargo o un puesto de funcionario. Ni el sexo, ni la edad, ni la
antigedad en la Administraciones Pblicas, ni en el puesto actual, ni la titulacin acadmica, ni la condicin de funcionario (en el caso de los altos cargos
funcionarios), ni la pertenencia a determinados cuerpos, ni la condicin de especialista o generalista, ni la afiliacin al partido en el Gobierno, parecen determinar, salvo en algunos aspectos concretos que comentaremos, con tanta intensidad la direccin de las respuestas como el poseer o no la posicin de alto
cargo.
Las 16 preguntas del cuestionario recogen 271 distintas variables, y de ellas
en 73 hay diferencias estadsticamente significativas entre altos cargos y altos
funcionarios99.
Las diferencias de opinin no suelen ser absolutas, sino de grado. Por ejemplo, a la hora de responder a la pregunta 6 los altos cargos y los altos funcionarios coinciden bastante100 a la hora de describir la influencia relativa de los
distintos cargos en los distintos mbitos de decisin (presupuestos, normas y
programas, decisiones de gestin): lo que diferencia en este caso a altos cargos y altos funcionarios es que los primeros otorgan ms influencia a todos los
cargos.
Los altos cargos tienen, por otra parte y como media, una postura marcadamente menos pro-burocrtica sobre cul debera ser el funcionamiento de la
Administracin.
Por ejemplo, al ser preguntados sobre si crean que la influencia de los
funcionarios en la Comunidad de Madrid es demasiado grande, adecuada
o demasiado pequea, los altos funcionarios, como media, contestaron que
era demasiado pequea, mientras que los altos cargos, aunque cerca de considerarla adecuada, se escoraban levemente a pensar que era demasiado grande
(grfico 25).
Para una recopilacin, por categoras, de las diferencias estadsticamente significativas ver el
grfico 1 en el captulo IV. Sobre las limitaciones estadsticas del vote-counting ver el prrafo inicial
del captulo V; Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
100
Ver captulo V.2, grficos 8, 9 y 10.
99
169
Grfico 25
0,11
-0,5
-1
Demasiado
pequea
-0,5
0,5
Adecuada
1
Demasiado
grande
Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, pregunta 15. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann Whitney
Grfico 26
-0,14
-1,0
Menos que en
la actualidad
-0,5
0,18
0,0
Igual que en
la actualidad
0,5
1,0
Ms que en la
actualidad
Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, pregunta 16. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann Whitney (=0,05)
Por ello, vemos que aunque la ocupacin de un determinado puesto (subdirector general o jefe de rea), o el origen profesional (alto cargo funcionario o
no funcionario) tambin es importante a la hora de condicionar algunas respuestas, el factor que ms afecta al sentido de sus respuestas es la naturaleza
poltica o tcnica del puesto ocupado. Por ello, no se puede hablar de una co170
munidad plena entre ambos grupos, sino de la existencia de dos grupos claramente diferenciados, aunque por supuesto tambin con coincidencias y similitudes de opinin relevantes.
d) Reconocimiento como elite y mutualidad
No existe reciprocidad en el reconocimiento del grado directivo entre polticos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid. Los altos cargos, hasta
el rango de director general y asimilados, son los que conforman esa elite y los
altos funcionarios no forman parte de ese grupo de poder. La diferencia de influencia es demasiado grande para ponerlos al mismo nivel (ver captulo V.2).
S existe, sin embargo, el reconocimiento de que los altos funcionarios constituyen una elite dentro del grupo de los funcionarios. Aunque un 23,7% de los
altos cargos considera la incompetencia de los funcionarios como uno de
los cuatro principales obstculos en su trabajo (ver anexo II, pregunta 3), su
opinin sobre subdirectores y jefes de rea, que obviamente consideran un grupo aparte, es excelente (ver captulo V.1.1). La formacin de equipos estables
de altos funcionarios que trabajan con altos cargos concretos incluso cuando
este cambia de destino es relativamente frecuente. De hecho, el haber trabajado juntos antes se cita por la mayora de los encuestados como uno de los
factores ms relevantes para la seleccin tanto de los jefes de rea como de
los subdirectores generales (grfico 27).
Grfico 27
Influencia
Altos cargos
Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2
Poca
Subdirectores G.
Jefes de rea
Ninguna 0
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
rango inferior. As, por ejemplo, este director general describe cmo las dificultades en la gestin de personal suele encontrarlas en un escaln inferior al de
los altos funcionarios:
Yo creo que, por lo menos con el equipo actual en el que ya la gente lleva
bastante tiempo, no hay excesivos los entre jefes de rea y el subdirector.
Hay algo ms de conflictos en los niveles ms bajos, auxiliares, administrativos, ah hay ms lo incluso personales; tambin por ejemplos de diferencias por ejemplo de edad, yo tengo una plantilla bastante mayor en algunos casos y joven en otra
Los altos funcionarios tienen poca influencia en la elaboracin del presupuesto y en el diseo de nuevos programas y polticas. Solo tienen una influencia relevante, sobre todo los subdirectores generales, en la toma de decisiones
de gestin y en la intermediacin con intereses particulares. Incluso esta influencia es muy inferior a la de los directores generales, a la que aparece subordinada, y aparece al mismo nivel que la de otros cargos tambin indudablemente polticos como la presidenta, los consejeros o los secretarios generales
tcnicos.
Por lo tanto, la autoridad derivada de la jerarqua parece ser la principal
fuente de influencia en la Comunidad de Madrid con las siguientes precisiones:
Los directores generales, que tienen asignadas unas atribuciones bastante
limitadas en la normativa vigente en la Comunidad de Madrid, parecen
configurarse como figuras centrales en la toma de decisiones de los departamentos que dirigen.
Existen cargos con una relevante posicin jerrquica cuya influencia es,
sin embargo, inferior a lo que sus prerrogativas legales podran hacer
creer. Los viceconsejeros son el caso ms ilustrativo. Pese a las reformas
que han intentado incrementar su relevancia, su influencia es an muy limitada (ver captulo V. 2) y sus funciones poco definidas.
En las entrevistas en profundidad, los altos cargos y los altos funcionarios
insistieron reiteradamente en que su papel coordinador est bastante desdibujado:
No se encargan directamente de las Direcciones Generales, estos despachan directamente con el consejero, sino de asuntos y temas que le encarga el consejero.
Un caso similar es el de los diputados de la Asamblea, que aunque no forman parte de la Administracin de la Comunidad de Madrid ostentan importantes facultades legislativas y de control para condicionar su funcionamiento. Sin
173
La oposicin prcticamente no realiza la ms mnima merma en el aspecto de gestin, en lo que yo veo, hay preguntas parlamentarias de pascuas a
ramos, muy peregrinas que no tienen la ms mnima difusin. Desde luego
se le dan relevancia, se prepara todo con mucha delicadeza, se trata de no
meter la pata, si alguna vez se mete la pata me preocupa. Pero preocupa espectacularmente ms y de forma ms continua y ms elevada, el aspecto
meditico y de comunicacin de la gestin.
Grfico 28
Altos cargos
Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2
Poca
Directores Generales
Subdirectores Generales
Ninguna 0
Elaboracin Diseo
Decisiones
presupuesto programas de gestin
y polticas
(*)
Elaboracin Diseo
Decisiones
presupuesto programas de gestin
y polticas
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Grfico 29
Subdirectores Generales
200
160
120
80
40
0
Presidenta
Consejero (*)
Gabinete
Consejero (*)
Viceconsejero
(*)
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=o,o5)
Las relaciones entre los altos funcionarios tambin presentan rasgos jerrquicos, pero menos pronunciados. Aunque los subdirectores generales se
renen con sus altos cargos con bastante mayor frecuencia que los jefes de rea,
existe un nmero no desdeable de ocasiones en el que el contacto alto cargojefe de rea tiene lugar sin la presencia del subdirector general. Al estar la
agenda de altos cargos tan limitada al contacto con sus superiores jerrquicos,
es obvio que su posible influencia queda muy restringida.
c) La influencia del conocimiento experto en los nombramientos
Los conocimientos profesionales, y en menor medida la experiencia en
puestos similares, son los elementos que ms se tienen en cuenta en el nombramiento de los altos funcionarios (grfico 30). Es, sin embargo, el factor que
menos se tiene en cuenta en el caso de los altos cargos. Aunque los propios altos cargos creen que los conocimientos profesionales influyen en sus nombramientos en mayor medida que lo que opinan los funcionarios, ellos mismos
175
Grfico 30
Influencia
Altos cargos
Mxima 4
Mucha 3
Alguna
Poca
Subdirectores G.
Directores G.
Ninguna 0
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
La influencia de factores relacionales (haber trabajado juntos antes, recomendacin de conocidos comunes), tiene una influencia intermedia tanto en
el caso de los altos cargos como de los altos funcionarios. Por lo general, se
puede decir los conocimientos profesionales son tanto menos decisivos a la
hora de nombrar a una persona para ocupar un cargo a la Comunidad de Madrid
cuando ms aumenta su rango e influencia. Ello es otra muestra de que el conocimiento experto es un factor secundario a la hora de determinar el modo y estilo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios.
3.3. Autoridad burocratizada
En la relacin entre altos cargos y altos funcionarios el modo y estilo de
interaccin que predomina es la autoridad de los primeros. Sin embargo, esta
autoridad de los altos cargos no es absoluta, y se encuentra limitada no tanto por
el poder antagonista de los funcionarios que dependen de ellos como por la
101
Todos los altos cargos no funcionarios que completaron la encuesta, excepto uno, estaban afiliados al PP y solo uno de los altos cargos funcionarios lo estaba. Ver captulo VI.2.
176
% encuestados que
cita el obstculo
Grfico 31
Altos cargos
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Fuente: encuesta elaboracin propia, ver Anexo II, pregunta 3. (*) Diferencias estadsticamente significativas Chi-cuadrado (=0,05)
Tanto para altos cargos como para los altos funcionarios la rigidez de la
organizacin, burocratismo es, con mucha diferencia, el obstculo ms citado:
un 81,6% de los altos cargos y un 63,3% de los altos funcionarios lo mencionan
dentro de uno de los cuatro obstculos que ms dificultan su trabajo.
Tambin es un reflejo de la existencia de cierta burocratizacin en la Administracin de la Comunidad de Madrid la importante influencia que tanto altos
cargos como altos funcionarios otorgan a rganos de control interno como la
Intervencin General de la Comunidad de Madrid y en menor medida a los
Servicios Jurdicos.
Como muestra el grfico 32, al responder a la pregunta 7 los encuestados
consideran a la Intervencin General y a los Servicios Jurdicos de la Comunidad de Madrid ms influyentes en sus departamentos que cualquier entidad u
organismo pblico o privado como la Administracin General del Estado, los
ayuntamientos, los medios de comunicacin, los sindicatos, las asociaciones
empresariales o de funcionarios, la Iglesia catlica o las consultoras y empresas
de servicios. Adicionalmente (ver grfico 31), en la respuesta a la pregunta 3
alrededor de un 20% de los altos cargos y altos funcionarios consideraban a la
intervencin uno de los cuatro principales obstculos para su trabajo.
177
Grfico 32
Altos cargos
Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2
1
Poca
Ninguna 0
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 7. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Las entrevistas en profundidad muestran idntica preocupacin por los largos y complejos procedimientos que preceden a las actuaciones de la Administracin de Comunidad de Madrid. Este funcionario expresaba una percepcin
casi unnime:
El burocratismo se extiende a toda la organizacin de la Comunidad de Madrid pero en las entrevistas se citaron recurrentemente cinco aspectos concretos
como ejemplos de este defecto: la Intervencin General, la tarea de las secretaras
generales tcnicas, el funcionamiento actual de la Comisin Preparatoria, la falta
de autonoma de los centros gestores para la gestin de personal y las limitaciones
informticas. Se trata de quejas sobre organismos o procedimientos que realizan
tareas de coordinacin y control, y que tienen que desempear estas funciones
teniendo en cuenta distintos valores y principios a veces difciles de conciliar.
Intervencin general de la Comunidad de Madrid
La Intervencin general de la Comunidad de Madrid es un rgano que condiciona de forma importante la gestin en la Comunidad de Madrid, principalmente a travs de la labor de fiscalizacin previa plena102. Salvo excepciones,
102
Tambin son importantes sus funciones de control financiero y de contabilidad, aunque su
impacto en el trabajo diario de la mayora de los altos cargos y altos funcionarios es mucho menor.
178
todas las actuaciones de la Comunidad de Madrid con impacto econmico (ingresos y gastos) deben de recibir el visto bueno de un interventor dependiente
de la Consejera de Hacienda antes de ser aprobadas. Si este considera que algn aspecto de ese acto administrativo no se ajusta a su interpretacin de la legalidad vigente, su tramitacin y aprobacin queda paralizada. Si el gestor
quiere volver a activar el procedimiento solo puede plegarse a los criterios del
interventor o acudir a unos procesos complejos, largos y de incierto resultado
de discrepancia ante el interventor general, el consejero de hacienda y el propio
Consejo de Gobierno.
El dilema al que se enfrentan los interventores lo explicaba el interventor
delegado en una Consejera con un elevado grado de gasto:
una de dos, o eres muy timorato y te quedas muy corto y paralizas la gestin
de la consejera, o eres muy lanzado y, bueno, que estalle algo. Ese es el
problema. Y los problemas normalmente suelen salir por eso, me tienen
paralizado el expediente.
179
Paralelamente a estos reproches, el valor de la tarea de control de la Intervencin de la Comunidad de Madrid es casi tambin universalmente reconocido y a la mayora de los gestores, al igual que este director general, les resulta
una garanta de estar actuando correctamente:
Es necesario para embridar algunos gestores que quieren ir demasiado de
prisa106
Por encima de las diferencias de nfasis, generadas bsicamente por encontrarse en un organismo de gasto o un organismo de control, existe un consenso
bastante generalizado entre altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad
de Madrid sobre la necesidad de establecer mecanismos ms giles y uniformes
de fiscalizacin sin que eso suponga la prdida de su valiosa labor de control.
Esta secretaria general tcnica sintetizaba bastante bien esa postura:
Yo quiero que me digan lo que est mal hecho para hacerlo bien, lo que
pasa es que quiz esa tarea hay que hacerla comprendiendo un poco ms la
gestin y entendiendo al gestor, entendiendo que nos ayudan en la tramitacin; que no es el profesor te va a examinar y simplemente suspender. No,
no, necesitamos una tutora de la intervencin, porque eso va a ayudar a
gestionar mejor, y eso es inters para todos108.
Subdirector general.
Alto cargo de Organismo Autnomo.
107
Director general.
108
Secretaria General Tcnica.
105
106
180
hijo y dice mira yo te tengo que regaar, por mucho que te quiera, te tengo
que regaar. En estas relaciones, depende a quien tengas de compaero,
porque hay gente que lo ve con naturalidad y no hay problema; y hay gente
pues que lo considera como una intromisin en sus competencias, porque al
final somos personas, esto son relaciones personales.
Otro motivo de queja es que las secretaras generales tcnicas demandan con
demasiada frecuencia un cambio en las decisiones adoptadas que no siempre se
entiende justificado:
181
Antes las preparatorias duraban tres minutos. Cuando te digo tres minutos, eran tres minutos; llegaba el consejero de presidencia siempre puntual,
se empezaba a las cinco y era a las cinco, y a las cinco y tres minutos habamos terminado () En cambio ahora las preparatorias duran mucho tiempo,
se debaten los temas, si no estn completos no se incluyen en el ndice de la
preparatoria, () y luego, bueno, se debaten y en funcin del contenido del
asunto siempre el secretario y el presidente de la Comisin preparatoria, son
los que dirigen las preguntas sobre los asuntos.
Un director general, que por lo tanto no participa en esta comisin, comentaba entre divertido y preocupado la incidencia en su organismo del funcionamiento de esta Comisin:
Ahora mismo los viceconsejeros y los secretarios generales tcnicos en
las Comisiones preparatorias se someten a una especie de oposicin cuando
se renen y se les nota tensos los lunes por la maana (risas), es una realidad.
No digo que est ni bien ni mal pero claro, eso afecta a nuestra diireccin
porque los trmites burocrticos o administrativos son muchos ms largos.
182
creacin y mejora de puestos, dependen principalmente de rganos horizontales, bsicamente la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos de la
Consejera de Economa y Hacienda, que no consideran totalmente receptiva a
las verdaderas necesidades de las unidades.
As describa un alto cargo el impacto en las unidades administrativas de la
imposibilidad de los rganos gestores de tener ms autonoma en esta materia:
Es muy difcil gestionar personal, hay una serie de decisiones que son
horizontales y dependen de Recursos Humanos tengo pocas posibilidades;
el gran problema que tiene la Administracin Pblica desde mi punto de
vista es que no puedes premiar, ni castigar. Es decir, se entiende la igualacin en todos los sentidos, da lo mismo que trabaje mejor o peor el empleado
pblico; y ni puedes premiar, en el sentido a personas o profesionales que
han hecho un esfuerzo especial, por encima de sus obligaciones, ni tampoco
puedes castigar si alguien no cumple, porque es muy complicado. () En
materia de personal, bueno, pues hacemos las peticiones del oyente, pues
yo necesitara pero no hay manera.
Este otro alto cargo de un Organismo Autnomo incida en los mismos puntos, remarcando que las restricciones presupuestarias los han acentuado:
La gestin de personal es muy difcil porque ah quien controla es Chamber114. Y en esta poca de crisis el captulo I est prcticamente congelado y
entonces salvo que te autofinancies, y ni siquiera siempre, pedir altas, por lo
que me cuentan ya es una misin casi imposible. Y eso qu provoca?: que
siempre tenemos agravios y que siempre estamos en situacin de desequilibrio
orgnico o funcional, ah creo que tenemos terreno para mejorar. Pero creo que
las instrucciones del captulo I son coste cero: coste cero, coste cero, coste cero,
y no hay cscaras. Y luego que la capacidad para hacer no reside aqu: est
fuera y las experiencias que hemos tenido estos meses es que hemos topado
con un muro. Un muro en el que no te dicen el porqu, solo te dicen que no115.
Tenemos mucho trabajo y poca gente. 9 personas, de las que solo 3, incluido yo, somos tcnicos. En la Comunidad de Madrid hay mucha desproporcin
en el reparto del personal. En sitios como Presidencia o sobre todo Hacienda
van sobrados. Aqu muchas cosas tenemos que verlas de aquella manera116.
183
Hay veces que te dan ganas de hacer una filtracin, sin que se sepa de dnde
viene, para ver si los medios de comunicacin se centran un poco en los problemas que hay aqu y as conseguimos ms recursos. Porque es que no hay nada
peor que no dar problemas (risas); estos funcionan de puta madre, vamos a
darles cada vez menos (risas); y s, algunas veces se siente uno un poco as117.
Limitaciones informticas
Un reflejo de estas quejas sobre la insuficiencia de los sistemas de informacin o de la dotacin de personal de su departamento lo encontramos tambin
en porcentaje importante de altos cargos, y altos funcionarios consideran la
falta de medios uno de los principales problemas de su trabajo: un 44,7% de
los altos cargos (el tercer obstculo ms mencionado), y un 39,7% de los altos
funcionarios (para los que es el tercer obstculo ms mencionado)119.
b) Es la autoridad burocratizada una imposicin funcionarial
o un obstculo sistmico?
Este burocratismo no puede entenderse como una imposicin de los funcionarios a los altos cargos. Tanto altos funcionarios como altos cargos detectan su
presencia como un problema en la Comunidad de Madrid y la mayora de ellos
lo consideran como un obstculo a su trabajo. La percepcin del burocratismo
Subdirector general en Direccin General.
Informtica y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (ICM), Organismo Autnomo de
carcter administrativo, adscrito a la Consejera de Hacienda y encargado de los servicios informticos
de la Administracin Autonmica.
119
Ver anexo II pregunta 3 y grfico 31.
117
118
184
como problema, aunque tambin es muy alto entre los altos funcionarios, lo es
mucho ms entre los altos cargos.
Estos parecen verse afectados ms por esta caracterstica de la Administracin Autonmica precisamente por su mayor responsabilidad en la configuracin y adopcin de las decisiones de la organizacin. Consideran este burocratismo, en general, como algo sistmico. Aunque no dejan de apreciar cierta
propensin de los funcionarios hacia la repeticin acrtica de las rutinas establecidas, no achacan el burocratismo principalmente a una resistencia de unos
funcionarios hostiles que se resisten con formalismos y tcticas dilatorias a sus
propuestas.
En primer lugar, las altas puntuaciones que en todos los apartados otorgan
los altos cargos a los altos funcionarios en la pregunta 14, especialmente a los
subdirectores generales, tambin pone de manifiesto que no se considera el
burocratismo como una imposicin funcionarial, sino un defecto del sistema.
Por otro lado, un alto porcentaje tanto de altos cargos como de altos funcionarios consideran que el derecho administrativo crea un marco jurdico con
numerosos obstculos que es necesario sortear si quieren llevarse a cabo actuaciones de inters general en su respuesta a la pregunta 5.d (grfico 33).
Grfico 33
"Es imposible en las AA. PP. llevar a cabo actuaciones de inters general sin
sortear alguno de los numerosos obstculos que fija el derecho administrativo"
Altos funcionarios
Altos cargos
100%
80%
60%
40%
36,1%
43,3%
39,5%
20,7%
20%
42,1%
18,4%
0%
En desacuerdo o totalmente en
desacuerdo
Ni de acuerdo ni en desacuerdo
Fuente: encuesta elabocin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05).
185
Ello no es bice para que, dentro de ese problema sistmico que genera rigideces y problemas para actuar con la agilidad que algunos problemas exigen, se
detecte cierta falta de flexibilidad en la actuacin de los altos funcionarios,
falta de flexibilidad que con frecuencia se extiende tambin, y aunque en menor
grado, a los propios altos cargos: al evaluar a los ocupantes de los distintos
cargos en la pregunta 14, el apartado iniciativa y creatividad es casi siempre
en el que tanto los altos cargos y los altos funcionarios obtienen menor puntuacin (ver grficos 3 y 4 y tabla 7).
Los altos cargos no asumen como propios algunos de los tpicos que achacan a actitudes funcionariales la rigidez y lentitud de su funcionamiento, pero
tampoco los rechazan completamente. Los mismos altos funcionarios parecen
compartir esta indefinicin.
En su respuesta a la pregunta 5.c los altos cargos tienden a estar de acuerdo,
solo ligeramente menos que los altos funcionarios, con la afirmacin de que
los funcionarios, por lo general, obedecen las rdenes de sus superiores con la
mxima diligencia y eficacia de las que son capaces, con independencia de que
estn de acuerdo con ellas o no (grfico 34). Sin embargo, este grado de acuerdo es bastante tibio, lo que se explica porque un 21,1% no est en desacuerdo
o completamente en desacuerdo con esta afirmacin y otro 21,1% no est ni
de acuerdo ni en desacuerdo120.
Grfico 34
"Los funcionarios obedecen siempre las rdenes con la mxima diligencia aunque
no estn de acuerdo con ellas"
Altos cargos
Altos funcionarios
-1
Totalmente
en desacuerdo
-0,5
En desacuerdo
0
Ni de acuerdo
ni en descuerdo
0,16
0,27
0,5
De acuerdo
1
Totalmente
de acuerdo
Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, preguntas 4 y 5. (*) Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05).
186
con cierta frecuencia, conscientes de la importancia real de las medidas a implementar y se muestran reacios a una interpretacin flexible de las normas
para conseguir esos objetivos (grfico 35). Alrededor del 70% de todos los
encuestados no est ni en desacuerdo ni totalmente en desacuerdo con esta
afirmacin.
Grfico 35
Altos cargos
100%
80%
60%
40%
33,8%
29,7%
27,1%
29,7%
39,1%
40,5%
20%
0%
En desacuerdo o totalmente en
desacuerdo
Ni de acuerdo ni en desacuerdo
Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05).
Globalmente, los altos cargos de la Comunidad de Madrid tienen cierto escepticismo sobre el dinamismo de sus funcionarios (del que estos mismos participan) y observan como su ethos profesional est completamente integrado en
el burocratismo ambiental, pero no les responsabilizan de este. Incluso reconocen que ellos mismos, aunque en menor medida, tambin estn impregnados de
ese burocratismo. As resuma un subdirector general la actitud de los altos
cargos hacia el burocratismo:
La queja de los altos cargos no es tanto al funcionario sino la propia burocracia, y eso es verdad tambin: por qu hace falta tanta burocracia para
hacer algo tan sencillo?, que si ests en la empresa privada se hace directamente; y esa burocracia es solo para asegurar que el dinero pblico se va a
emplear en lo que se debe, que se va a emplear, pero el problema es que se
han puesto tantos controles que al final provocan mucho retraso. No veo
tanta queja hacia el funcioneta vago, porque eso ya est bastante superado,
y salvo determinadas personas, y desde luego al menos en la Comunidad de
Madrid eso ya no es as.
3.4. Urgencia
Otro rasgo que parece caracterizar el modo y estilo de interaccin entre altos
cargos y funcionarios es que tiene lugar en un marco caracterizado por la urgencia, la relevancia de los medios de comunicacin y la falta de planificacin.
187
Al responder a la pregunta 11, todos los cargos consideran que, por lo
general, solventar los problemas ms urgentes es la tarea ms importante tanto para los altos cargos como para los altos funcionarios, por encima
de cualquier otra121.
La falta de tiempo es el segundo obstculo citado con ms frecuencia en
la pregunta 3 por los altos cargos: un 55,3% lo consideran uno de los cuatro obstculos ms importantes para su trabajo, solo por detrs de la rigidez y burocratismo de la organizacin. Un 27,5% de los altos funcionarios lo incluan dentro de estos cuatro obstculos. Es para ellos el cuarto
obstculo ms mencionado, despus de burocratismo, la falta de medios y
la poca eficacia de los altos cargos122.
En las entrevistas en profundidad, tanto los altos cargos como los altos
funcionarios, destacaban dos distintos aspectos de este ambiente de trabajo dominado por la prisa: la configuracin de la agenda de trabajo se determina en funcin de circunstancias coyunturales y la comunicacin con
y entre los cargos polticos de la Comunidad, dada su sobrecargada agenda, se desarrolla con frecuencia por medios y en entornos poco adaptados
para una transmisin precisa de la informacin.
El trabajo diario en la Comunidad de Madrid est dominado por la necesidad de resolver los temas que en cada momento se consideran urgentes, siendo
muy difcil realizar una planificacin racional del trabajo.
Un alto cargo lo ilustraba con un ejemplo concreto:
Por ejemplo, ahora con esto de las inundaciones, esto se convierte en una
prioridad que te viene dada, que t no has planificado pero que se tiene que
ocupar de ellas, entonces pues a lo mejor los temas de propios de la Consejera han pasado a un segundo plano porque la emergencia es esa123.
Muchas veces se conoce qu es lo que provoca que un tema se considere urgente o deje de serlo (un plazo a punto de finalizar, una noticia en prensa, un acontecimiento natural, un informe negativo e inesperado), pero otras el motivo resulta desconocido para los altos funcionarios e incluso a veces tambin para los altos
cargos. En este sentido, un subdirector describa un suceso recurrente para l:
La consejera nos ha pedido varias veces, casi a latigazos, que esto hay
que presentarlo ya, y luego se queda muerto tres meses sin saber por qu124.
Ver anexo II, pregunta 11 y grficos 41 y 42.
Ver anexo II, pregunta 3 y grfico 31.
123
Secretario general tcnico.
124
Subdirector general.
121
122
188
Aunque los niveles de stress difieren mucho entre los organismos administrativos, no es infrecuente el semibloqueo de alguno de ellos como el descrito
por este alto cargo:
Los niveles 29 y 30, que estn ah entre medias, llega un momento en que
te dicen qu es lo que hago antes?: t me dirs; y es que la modulacin
de la urgencia no est bien hecha: todo es urgente. Pero hasta chorradas de
calibre supino. Y dices: pero cmo va a ser urgente esto?125.
Todos los altos cargos tienen agendas muy apretadas, con multitud de compromisos internos y externos. La de los consejeros es an peor. El tiempo para
comunicarse con ellos es uno de los recursos ms escasos en la Comunidad de
Madrid. Ello implica que las comunicaciones con ellos se desarrollan con frecuencia en encuentros breves, fragmentados y poco calmados: una conversacin robada en el pasillo, una llamada rpida al mvil, mensajes en la BlackBerry, un traslado conjunto en el coche oficial.
Estas cuatro transcripciones muestran algunos ejemplos de esta forma de
comunicarse:
Al gerente le veo mucho pero me cuesta mucho tener despachos, digamos bilaterales; pero me cuesta mucho, mucho, mucho el tener reuniones
con l y que duren ms de dos minutos. La consejera tira muchsimo de l,
tira a nivel de mvil, etc., el Gabinete de la Consejera, Gabinete de Presidencia, Gabinete no s cuntos est muy en el cabo de la actualidad o de la
urgencia y se rene mucho con los otros directores generales pero la otra
parte que se rene mucho y ah es donde le veo de refiln y aprovecho entre
pasillo y pasillo para sacar temas126.
Es imposible encontrar las tres horas para despachar con la consejera
todos los asuntos que quieres a veces dices, qu hago? Pero hay medios:
le mando mensajes al mvil, la jefa de gabinete, un mensaje con un folio
bien estructurado127.
Hemos ido a una reunin de presupuestos y le he tenido que contar en el
coche las lneas maestras128.
Esta consejera, lo que tiene y lo que le agradezco muchsimo, porque en
las Secretaras Generales Tcnicas que la gestin que tenemos es del da a
da, que no puedes parar temas mucho tiempo, porque ests afectando a las
Direcciones Generales, lo que tiene de bueno es lo accesible que es. EntoncesOye por favor que me firmes esto y es que no es una consejera que
acumula la firma y firma un da a la semana o cada dos das. Es que ella firma todos los das. Si hay algo urgente, se lo digo y en cuanto puede lo firma
y si hay una cosa necesaria, te lo tengo que comentar, siempre tiene un
momento para que le comentes129.
189
La urgencia domina en gran medida el trabajo de altos cargos y altos funcionarios y casi todos echan en falta el disponer de un tiempo para reflexionar en
profundidad sobre los temas a los que se enfrentan y para poder pensar con
detenimiento sobre cada asunto sobre el que se debe decidir. Este alto cargo
sintetizaba las sensaciones y reflexiones que le generaban este ritmo de trabajo:
Creo que hay mucho capital humano que se puede aprovechar, lo que pasa
es que el da a da que hay es demoledor. Esa confusin entre lo urgente y lo
importante lleva aparcando continuamente lo importante de cara a ese da a da
que no deja huella. Mi suegra a los problemas que no tienen importancia les
llama flores de un da. Pues estamos todo el da rodeados de flores de un da
donde te desgastas hasta las nueve de la noche y al da siguiente todo tu esfuerzo, llegas por la maana, y no te vale para nada. Pues eso hay que hacerlo,
porque adems es voluntario, pero no te genera valor (). Y el caso es que
hasta que lo importante no se convierte urgente, no se acomete. Y claro, cuando las cosas importantes las acometes desde la urgencia se resuelven peor130.
Efectivamente, hay un importante consenso sobre el hecho de que la primera consecuencia de la publicacin de un tema propio del organismo en un peridico o la inclusin en un reportaje televisivo es el correspondiente expediente
pasa a suscitar la ms intensa de las atenciones de consejeros, viceconsejeros y
altos cargos. Estos dos fragmentos de transcripcin, el primero de un alto cargo
y el segundo de un subdirector general de un organismo diferente, ilustra sobre
cmo la publicacin de una noticia afecta a niveles cada vez ms bajos de un
rgano administrativo.
Alto cargo:
Te despertabas el fin de semana, te llamaba el consejero y te deca has
visto la prensa?, () o a partir de las 7 de la tarde te llaman del El Pas, de
La Razn, y te dicen qu est pasando en este centro?
Alto cargo Organismo Autnomo.
130
190
Subdirector general:
Te pueden llamar un fin de semana o un da a las 8 de la noche o las 9 y
hay que hacer lo que haga falta para confirmar si es cierto. Y no es cierto,
afortunadamente, la mayora de las veces, y es necesario explicar no es as
o no es exacto, corregir, rectificar, etc.
Este otro lo ejemplificaba con una noticia concreta, que no citaremos aqu:
Hoy por ejemplo ha habido un artculo en El Pas, que me lo han pasado
(lo ensea) yo me imagino que hoy, la Consejera X debe de estar en pie de
guerra () Esto no es importante (ensea otra vez la noticia) pero hoy se ha
convertido en la mayor urgencia en la Consejera y seguro que han dejado de
trabajar treinta o cuarenta personas para hacer informes, notas, resmenes.
Grfico 36
Altos cargos
1,70
Altos funcionarios
1,73
0
Ninguna
Poca
Alguna
3
Mucha
4
Mxima
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 7. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
191
Esto se debe, en primer lugar, a que la atencin que los medios de comunicacin prestan a la mayora de unidades y departamentos es muy escasa. Los
casos concretos en los que se fijan son episdicos y con frecuencia poco representativos del trabajo habitual de los distintos organismos. En muchos de estos
casos, adems, se aplican procedimientos fuertemente reglados que dejan poco
margen de maniobra a los decisores. As lo explicaba un subdirector general:
Este defecto, sin duda achacable tambin a la mayora de las Administraciones Pblicas espaolas, puede observarse en la Comunidad de Madrid, en primer lugar, en que al responder al cuestionario la capacidad de planificacin
es el segundo apartado en el que jefes de rea, subdirectores generales y secretarios generales tcnicos obtienen peor calificacin, solo ligeramente mejor que
en iniciativa y creatividad. La capacidad de planificacin de los directores
generales es en el apartado en el que peor puntuacin reciben131.
Este problema afecta tanto a altos cargos como a altos funcionarios, cada
uno a su nivel. Un entrevistado explicaba su reciente experiencia como director
general:
131
192
193
c) El funcionario intenta de poner de manifiesto con delicadeza los problemas que encuentra en esa decisin, pero sin manifestar expresamente
que est en desacuerdo con ella.
d) Un funcionario no suele discutir las decisiones de sus superiores.
En la opcin a), que denominamos discusin, se describe un modo de
resolucin del conflicto que muestra un cierto nivel de igualdad y en el que
la opinin del funcionario es uno de los elementos decisivos de la decisin.
En la opcin b), que denominamos exposicin, el modo de resolver las
diferencias no incluye directamente al funcionario en la toma de la decisin:
este le expone sus diferencias y el alto cargo las valora, ya en solitario, conjuntamente con otros muchos factores para tomar su decisin. No tiene
lugar ni una discusin, ni un esfuerzo de convencimiento mutuo ni de incorporar las observaciones del funcionario a la decisin final al asumir que, por
su experiencia y preparacin han de tener algo de razonable. En la opcin c)
la incidencia del funcionario, que denominamos mtodo indirecto, en las
decisiones en las que no est de acuerdo es todava menor: ni siquiera manifiesta expresamente el hecho de que no est de acuerdo, sino que delicadamente expone algunos de sus problemas. En la opcin d), que denominamos
irrelevancia de la discrepancia del funcionario, el funcionario ni siquiera
comunica al alto cargo ninguna reserva sobre el asunto en el que est en
desacuerdo.
En realidad, solo en la opcin a) hay presencia de una negociacin en
la resolucin de conflictos profesionales. En las respuestas encontramos,
adems de algunas pautas comunes, ciertas divergencias sobre cmo perciben los altos cargos y los altos funcionarios que se resuelven los conflictos
entre ellos.
Por un lado, ni uno solo de los encuestados, de ninguna categora, considera
que se resuelvan los conflictos conforme a lo descrito en la opcin d), en la que
se considera que los altos funcionarios no trasmiten ninguna informacin de
disconformidad a los altos cargos cuando no est de acuerdo con las decisiones
que tiene previsto adoptar.
Por otro lado, mientras que ms del 50% de los altos cargos perciben que
cuando existen diferencias con los funcionarios no estn de acuerdo con una
decisin que tienen previsto adoptar estas se resuelven a travs del procedimiento a), discutiendo sus distintas opiniones y normalmente teniendo en cuenta de una u otra forma), solo un 31,9% de los altos funcionarios perciben que
esta es la forma en la que se resuelven estas diferencias.
Para la mayora de los altos funcionarios, estas diferencias se resuelven sin
un verdadero debate: este expone de forma directa (opcin b) o indirecta (opcin c) sus objeciones a la decisin a tomar y, el alto cargo adopta la decisin,
sin un ulterior esfuerzo de discusin, explicacin o incorporacin del punto de
vista del funcionario a la decisin final.
194
Grfico 37
Qu ocurre en la CC. AA. cuando los altos funcionarios no estn de acuerdo con
alguna decisin que tiene previsto adoptar el alto cargo del que depende?
100%
80%
31,0%
23,7%
23,7%
60%
37,1%
40%
20%
52,6%
31,9%
0%
Altos funcionarios (*)
Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, pregunta 8. (*) Diferencias estadsticamente significativas Chi-cuadrado (=0,05)
Se puede concluir que en la Comunidad de Madrid conviven simultneamente distintos mtodos de solventar diferencias de opinin entre altos cargos
y altos funcionarios que dependen de ellos.
Las frmulas de autoridad son las ms relevantes: ms de un 68% de los
altos funcionarios y cerca de la mitad de los altos cargos estiman que cuando
los altos funcionarios no estn de acuerdo con una decisin del alto cargo del
que dependen, este adopta la decisin final sin un proceso de discusin: escuchando la exposicin directa (opcin b) o indirecta (opcin c) de sus diferencias
sin un ulterior esfuerzo de discusin, explicacin o incorporacin del punto de
vista del funcionario a la decisin final.
Las frmulas de negociacin tambin tienen cierta presencia: el 31,9% de
los altos funcionarios y el 52,6% de los altos cargos estiman que cuando los
altos funcionarios no estn de acuerdo con una decisin del alto cargo del que
dependen, estos discuten sobre sus respectivos puntos de vista y la opinin del
alto funcionario suele tenerse en cuenta de una u otra manera.
A la vista de las contestaciones a la pregunta (ver apartado ganadores) en
ningn caso parece producirse una abdicacin de los altos cargos en los altos
funcionarios. Incluso en los aspectos en los que su influencia es ms relevante,
como en las decisiones de gestin, la influencia de los titulares del rgano administrativo (director general, secretario general tcnico o gerente de organismo autnomo) es significativamente superior.
195
Grfico 38
"Los funcionarios obedecen siempre las rdenes con la mxima diligencia aunque
no estn de acuerdo con ellas"
Altos funcionarios
Altos cargos
100%
80%
66,0%
60%
40%
20%
16,7%
21,1%
17,2%
57,9%
21,1%
0%
En desacuerdo o totalmente en
desacuerdo
Ni de acuerdo ni en desacuerdo
Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05).
La mayora de los altos cargos y de los altos funcionarios estn de acuerdo o completamente de acuerdo en que los funcionarios de la Comunidad
de Madrid intentan ejecutar las rdenes que reciben con toda la eficacia de la
que son capaces, sin retrasarla, paralizarla o transfigurarla. Este es otro indicio
de la fuerte implantacin de los mtodos de autoridad en la resolucin de
conflictos entre altos cargos y altos funcionarios en la Administracin de la
Comunidad de Madrid.
Esta obediencia de los funcionarios, sin embargo, tampoco debe exagerarse.
Hay un 42,2% de altos cargos y un 33,9% de altos funcionarios que no estn de
acuerdo (bien porque estn en desacuerdo o porque no estn ni de acuerdo ni
en desacuerdo) con la afirmacin de que la diligencia y entusiasmo de los
funcionarios ejecutan las instrucciones de sus superiores es la misma que cuando estn disconformes con su contenido. Se trata de otro indicio, como comentbamos en el captulo V.1, de que debajo del tono generalmente integrador que
196
rige a grandes rasgos la relacin entre altos cargos y altos funcionarios existe
un conflicto latente y sordo cuya importancia poda incrementarse si se dan las
circunstancias adecuadas.
Las entrevistas en profundidad nos proporcionan una informacin muy similar a la de la encuesta. Destaca, en primer lugar, las pocas ocasiones en que
los entrevistados, especialmente altos cargos, recuerdan haber vivido episodios
de diferencias de opinin con sus altos funcionarios. Este alto cargo, con experiencia en varias consejeras, intentaba recordar alguno de estos conflictos:
Esta falta de sensacin de conflicto en los altos cargos porque los altos funcionarios, por su parte, manifiestan repetidamente que consideran la evitacin
de ese conflicto como una de sus principales reglas de conducta profesional.
Son muy conscientes de que la toma de decisiones no les corresponde a ellos, y
nunca insisten mucho en una opinin contraria a la que de forma clara y continuada muestra el alto cargo del que dependen jerrquicamente. No consideran
un conflicto el tener que aplicar medidas con las que no estn de acuerdo,
sino un simple reflejo de su posicin en la organizacin. As lo explicaba un
subdirector general:
Pese a que tiende a veces a considerarse este modelo como un residuo del
pasado, lo cierto es que en la Comunidad de Madrid describe partes importantes
de esta relacin: la divisin entre las tareas polticas y tcnicas tiene relevancia
a la hora de repartir el trabajo entre altos cargos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid, sobre todo limitando fuertemente el acceso y la influencia
de estos ltimos en mbitos polticos.
a) Carcter poltico y tcnico de los distintos cargos
En la pregunta 1 del cuestionario se les preguntaba a los encuestados: Dentro de toda Administracin existe una tarea poltica y otra tcnica, cmo considera que es usted?, y se le ofreca situarse en una escala entre el 100% poltico y el 100% tcnico. En la pregunta 2 se les peda calificar dentro de la
misma escala a los consejeros, a los viceconsejeros, a los directores generales,
a los secretarios generales tcnicos, a los subdirectores generales y a los jefes
de rea. En el grfico 39 se muestra cmo tanto los altos cargos como los altos
funcionarios valoran el contenido poltico de los distintos cargos. Tambin se
muestra, en la lnea puntacin propia, cmo valoran los encuestados el contenido de su propio puesto de trabajo.
La visin que ofrecen los distintos encuestados, aunque los altos cargos
suelen percibir todos los cargos con un contenido poltico ligeramente ms
alto que los altos funcionarios, es bastante homognea (grfico 39). Aunque
reconocen que todos los puestos comparten, aunque sea mnimamente, ambos
elementos, se describe a los consejeros y a los viceconsejeros con un perfil
casi exclusivamente poltico. Los subdirectores generales y los jefes de rea,
por su parte, tienen un perfil predominantemente tcnico. El porcentaje tcnico de los consejeros y viceconsejeros se sita alrededor del 10% (en opinin
Grfico 39
Todo
10
8
9,7
Altos funcionarios
Puntuacin propia
9,25
7,76
8,66
8,03
6,3
5,59
4,16
5,04
3,83
2
0
Nada
2,56
1,53
1,45
Consejero (*)
Viceconsejero (*)
Director
General (*)
Secretario General
Tcnico (*)
Subdirector
General
0,95
0,9
0,45
Jefe de
rea (*)
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver Anexo II, pregunta 2. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05)
199
de los altos cargos ligeramente por encima, en opinin de los altos funcionarios, ligeramente por debajo) y el carcter poltico de los segundos se sita
alrededor o por debajo del 20% de media. Los secretarios generales tcnicos
se perciben como una figura bastante equilibrada en sus componentes tcnicos y polticos. Aunque los altos funcionarios consideran que predomina ligeramente su carcter poltico, los altos cargos funcionarios consideran que
predomina ligeramente su carcter tcnico y los altos cargos no funcionarios
perciben en ellos, como media, una presencia casi exacta al 50% de los elementos tcnicos y polticos.
Los altos funcionarios y los altos cargos, sin embargo, perciben de forma
distinta cul es el contenido del puesto de director general. Los altos cargos
perciben estos puestos con un equilibrio entre el elemento tcnico y el poltico,
con apenas un ligero predominio del elemento poltico. Los altos funcionarios
perciben, por el contrario, un destacado predominio del carcter poltico de los
directores generales: el contenido tcnico que les otorgan es menor que el carcter poltico que observan en los subdirectores generales133.
En todas las categoras se percibe que el puesto que cada encuestado ocupa
tiene un nivel poltico inferior al que perciben los ocupantes del resto de categoras: muy inferior en el caso de los altos funcionarios y solo ligeramente inferior en el caso de los altos cargos. Ese nivel autopercibido del carcter tcnico-poltico coincide en general con la visin que tienen los altos cargos (en el
grfico 39 las dos lneas inferiores se solapan casi perfectamente).
As pues, los altos cargos perciben que en la Administracin de la Comunidad de Madrid el elemento poltico de los puestos aumenta lenta y progresivamente segn se asciende en el escalafn, y en la misma proporcin desciende el
carcter tcnico. No hay ningn choque brusco entre puestos jerrquicamente
conectados y que tengan el elemento poltico o tcnico desproporcionadamente
desarrollado respecto al que le sigue en el escalafn.
Los altos funcionarios, sin embrago, perciben la existencia de dos grandes
bloques: uno predominantemente poltico, formado por consejeros, viceconsejeros y directores generales, y otro predominantemente tcnico formado por
subdirectores generales y jefes de rea. No hay una figura dentro del escalafn
de cada direccin general u Organismo Autnomo que mitigue el salto entre el
elemento poltico y el tcnico, de modo que s coinciden que lo hacen los secretarios generales tcnicos en los servicios centrales de cada Consejera.
b) Nombramiento de los altos funcionarios
Como ya hemos visto a la hora de tratar la importancia del conocimiento
experto en la Administracin de la Comunidad de Madrid134, existe un amplio
Ver anexo II, pregunta 2.
Ver captulo V.3.4 y grfico 27.
133
134
200
consenso sobre el hecho de que los factores tcnicos son los que, con mucha
diferencia, ms influyen en el nombramiento de los altos funcionarios.
Las entrevistas en profundidad nos muestran la existencia de distintos mecanismos informales que se utilizan paralela, o incluso simultneamente, para
cubrir los puestos vacantes de altos funcionarios que han de cubrirse por libre
designacin, es decir todos en la Comunidad de Madrid a partir del nivel 26. En
el primero de ellos, el elemento decisivo para recabar informacin de los candidatos son las redes informales existentes en la organizacin, que trasmiten la
reputacin profesional de los distintos sujetos que forman parte de esta. Las
Secretaras Generales Tcnicas, cuyo trabajo horizontal les permite tratar profesionalmente con un mayor nmero de funcionarios en todos los rganos de la
Consejera, juegan con frecuencia un papel relevante en esta distribucin de
informacin. En el segundo mecanismo, mucho ms formalizado, el curriculum vitae y la entrevista personal son las principales vas de conocimiento de
los posibles candidatos:
Yo creo que sigue habiendo mucha influencia de boca a boca, oye te
llaman desde la Secretara General Tcnica que lo mismo tengo una persona
que te vale. O les llamas, oye tenis a alguien?. Pero vamos ya te digo que
hay muchos ms puestos ahora en los que realmente el sistema es lo que debera ser. Es decir, la poca informacin que se da, el curriculum y la entrevista y
poco ms es lo que al final vale. Digamos que todos los que estamos en un
puesto de libre designacin estamos en un perodo de prueba continuada135
Nosotros desde la Secretara General Tcnica s que solemos asesorar
sobre esta persona por la experiencia que tenemos de trabajar con ella. Si es
buen gestor y tiene experiencia y dems. Y en otros casos no hay nada y
simplemente el curriculum y te dejas guiar por lo que se pone en su curriculum y las entrevistas personales136.
La decisin, en base a la informacin recabada sobre las caractersticas profesionales y personales de los candidatos, la suele adoptar el alto cargo correspondiente, con frecuencia con sus subdirectores generales si se trata de puestos
de jefe de rea o jerrquicamente inferiores. La intervencin de consejeros, viceconsejeros o de criterios polticos en la eleccin de los altos cargos a nombrar
es poco frecuente.
As lo creen, tanto los altos funcionarios:
Yo no tengo especial conocimiento de que hayan intervenido el consejero o viceconsejeros. Yo creo que a partir de subdirectores, es ms bien el alto
cargo directo, como estbamos diciendo, directores generales y con la participacin de la Secretara General Tcnica o bien dando su opinin sobre la
persona que propone o proponiendo la propia Secretara General Tcnica
sobre personas que den el perfil de esos puestos de trabajo. Pero no he visto
Subdirector general.
Subdirector general.
135
136
201
La libre designacin no ha llevado a la politizacin, hasta ahora, de la funcin pblica, porque, como deca este alto funcionario:
Lo que un alto cargo busca en el subdirector general es sobre todo confianza. Confianza tcnica y personal. Saber que va a sacarle el trabajo y que
cuando le pasa a firmar un documento se puede fiar de que est bien, de que
no va a salir en los peridicos.
Secretaria general tcnica.
Director general.
137
138
202
La libre designacin de funcionarios yo creo que est muy bien. Yo pondra funcionarios por libre designacin incluso de una manera generalizada,
no a partir de los niveles 28 29139.
Yo ahora respondo de mi gestin, porque soy de libre designacin, pero
no puedo elegir al 98% de las personas que trabajan para m. No solamente
no puedo elegirlas, si no que no puedo motivarlas Entonces efectivamente
cuando tienes un puesto de libre designacin y t a su vez eres de libre designacin te vas a rodear en un principio con gente que te funcione y si no,
pues para eso est tu responsabilidad () En todos los trabajos, no s por
qu se hace necesariamente esa distincin de nivel 26, o nivel para arriba, se
pueden hacer muy bien o muy mal; y todos los trabajos, digamos entre comillas el mercado tiende a elegir, y todos en un mbito laboral saben de
quin se pueden fiar y de quin no. Poniendo un ejemplo extremo, alguien
me deca: pues en Atenas en el Siglo V antes de Cristo, todo el mundo saba
que Platn era un buen filsofo y quines eran unos charlatanes140.
Subdirectora general.
Subdirector general.
139
140
203
Grfico 40
Influencia
Altos funcionarios
Altos cargos
Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2
Poca
Ninguna 0
Conocimientos
Experiencia en
Afinidad poltica
profesionales (*) puestos similares (*)
Recomendacin
conocidos comunes
(*)
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Withman (=0'05)
204
d) Reparto de tareas
La respuesta de los encuestados a la pregunta 11 nos permite investigar alguno de los elementos que otorgan carcter poltico o tcnico al trabajo de los
altos cargos y los altos funcionarios. En esta pregunta se les peda que sealaran
la importancia que tiene la realizacin de las siguientes tareas, tanto en su
trabajo como en el de los subdirectores generales y jefes de rea a su cargo145:
gestin de personal, asesoramiento jurdico y tcnico, asesoramiento poltico,
tratar con la prensa, reuniones ciudadanos y entidades, gestin de procedimientos, representar a la Comunidad de Madrid en actos y negociaciones, diseo
nuevos programas y la resolucin de los problemas ms urgentes. Se les peda
que describieran si cada una de estas tareas tena ninguna importancia, poca
importancia, importancia moderada, mucha importancia o una importancia fundamental. A los efectos del clculo de las medias, se asignaron,
respectivamente, 0, 1, 2, 3 y 4 puntos a cada una de estas respuestas.
205
Gestin
personal
(*)
Asesoramiento
jdco y tcnico
(*)
Asesoramiento
poltico
Tratar con
prensa
Reuniones
ciudadanos y
entidades
(*)
Altos cargos
Gestin
procedimientos
(*)
Altos funcionarios
206
Mucha
Moderada
Poca
Ninguna
Gestin de
personal
(*)
Diseo
programas
(*)
Asesoramiento
jurdico y
tcnico.
Asesoramiento
poltico.
Tratar con la
prensa
Reuniones
ciudadanos y
entidades
Altos cargos
Gestin
procedimientos
(*)
Altos funcionarios
Actos,
reuniones,
negociaciones.
Diseo nuevos
programas
(*)
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Mxima
Grfico 42
Actos,
reuniones,
negociaciones
Importancia de distintas tareas en el trabajo de los altos cargos de la CC. AA. Madrid
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Ninguna
Moderada
Poca
Mucha
Mxima
Grfico 41
Solventar
problemas
ms urgentes
Problemas ms
urgentes
(*)
La percepcin de que las tareas de los altos cargos incluyen importantes funciones tcnicas, es mucho ms intensa en los propios altos cargos. En la tabla 10 se
recoge la importancia de las distintas tareas en el trabajo de altos cargos y subdirectores generales, en la percepcin tanto de altos cargos como altos funcionarios.
Tabla 10
Importancia de las distintas tareas en el trabajo de los altos cargos
y los altos funcionarios de la CC. AA. Madrid: solapamientos146
Opinin altos
funcionarios
Altos
cargos
Subdirectores
G.
Altos
cargos
Subdirectores
G.
Asesoramiento poltico
mucha
poca
mucha
poca
alguna
poca
alguna
poca
mucha
alguna
mucha
alguna
mucha
alguna
mucha
mucha
mucha
alguna
mucha
alguna
Gestin de procedimientos
alguna
mucha
mucha
mucha
poca
mucha
Poca
mucha
alguna
mucha
mucha
mucha
Gestin de personal
Asesoramiento jurdico y tcnico
Se considera muy poca relevancia menos de 0,5 puntos, poca relevancia entre 0,5 y 1,5
puntos; alguna relevancia entre 1,5 y 2,5 puntos; mucha relevancia entre 2,5 y 3,5 puntos; mxima, ms de 3,5. Se destacan tipogrficamente en gris cundo, de media, una categora de encuestados
consideran que la misma tarea tiene la misma relevancia para altos cargos y altos funcionarios.
146
207
Se observa que los altos funcionarios perciben que existe un reparto horizontal del trabajo: las tareas ms importantes para los subdirectores son predominantemente tcnicas (asesoramiento jurdico y tcnico, gestin de personal,
gestin de procedimientos) y para los altos cargos bsicamente polticas (asesoramiento poltico, representacin, tratar con la prensa, diseo de programas).
No perciben ninguna tarea que sea muy importante tanto para altos cargos
como para los altos funcionarios.
Sin embargo, para los altos cargos el grado de solapamiento es mucho mayor. En su opinin, hasta tres tareas tienen mucha importancia para altos cargos
y altos funcionarios: son tareas de carcter tcnico (asesoramiento tcnico o
gestin de procedimientos) o mixto (diseo de programas).
e) Tcnica y poltica en el trabajo de los subdirectores generales
Tal y como est ahora configurado en la Comunidad de Madrid, los subdirectores generales ocupan la cumbre del sistema funcionarial. Su carcter, los
criterios de seleccin y las tareas que realizan son principalmente de carcter
tcnico. Pero hay una parte de su trabajo, que ellos mismos sitan alrededor del
20% que tiene carcter poltico (grfico 39). Este carcter, aunque limitado, es
superior al de cualquier otro cargo estrictamente funcionarial: en qu consiste
este elemento poltico de los subdirectores generales?
Las entrevistas en profundidad nos dan la oportunidad de realizar la primera
aproximacin a esta pregunta, muy difcil de simplificar en una pregunta del
cuestionario.
Los subdirectores generales no son polticos en el sentido partidista del trmino. Pero su cercana con el alto cargo, con el mbito poltico, le obligan a
tener en cuenta esta perspectiva en una doble vertiente.
La primera de ellas viene impuesta por el hecho de que en un nmero de
ocasiones el subdirector general, ausente el alto cargo del que depende o acompandolo, va a representar tambin al rgano administrativo correspondiente.
En estas situaciones el subdirector general no puede comportarse como un poltico, ya que no lo es, pero tampoco puede ignorar las consecuencias polticas
que sus actos podran tener. As lo explicaba un subdirector general:
Hay que ser muy consciente de cmo pensara el director en las ocasiones
en las que tienes que estar en su lugar y, sobre todo, es evidente, no hay que
tomar decisiones que no debes tomar. Debes tener prudencia, pensar tambin
en la repercusin que eso puede tener sobre el director general, el mbito de la
Consejera, incluso ms arriba. (). Y yo creo que hoy en da el director espera () que respondan tcnicamente, que sepan liderar grupos y tenga el respeto
de sus subordinados y que tambin tengan tambin el empaque para poderse
relacionar al nivel que lo hacen los directores. Esa doble cara consiste en que,
sin que sea dirigismo, debes sentirte cmodo en el mbito que no es puramente
tcnico.
208
La descripcin que hacen los altos funcionarios del reparto de las tareas tcnicas y polticas en la Comunidad de Madrid tiene un parecido innegable con esta
Imagen I. Al igual que los altos cargos, reconocen que ni polticos ni funcionarios
monopolizan la actividad poltica o tcnica y ambos tienen, aunque sea en un
porcentaje pequeo, parte del otro elemento y participan de alguna forma en la
209
realizacin de todo tipo de actividades. Sin embargo, los altos funcionarios perciben que tanto las tareas polticas que realizan los funcionarios como las tcnicas
que realizan los polticos tienen un carcter meramente residual, excepto quizs
en el caso de los secretarios generales tcnicos. Detectan que la dedicacin principal a las tareas polticas o tcnicas define a polticos y funcionarios. Establecen
en realidad dos grandes grupos de materias (que dada esta separacin sustancial
podra denominarse poltica y Administracin) en las que la actuacin de los
polticos y los funcionarios es casi monopolstica y la del otro grupo residual.
Sin embargo, la descripcin del reparto de las tareas tcnicas y polticas que
realizan los altos cargos no coincide en absoluto con la Imagen I. Aunque el papel
poltico de los funcionarios es poco relevante, no lo es as el papel tcnico de los
altos cargos: directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y secretarios
generales tcnicos. En su visin, para estos cargos las tareas con un fuerte componente tcnico tienen un papel central. A diferencia de lo que describe la Imagen I,
no existen para ellos dos grupos de materias cuya naturaleza determine las funciones de los altos cargos o los funcionarios. Para ellos, los distintos cargos participan
en todas ellas con distinta intensidad, pero existen amplios sectores en los que
funcionarios y polticos coinciden realizando actividades de la misma naturaleza.
En cualquier caso, no debe despreciarse por completo el valor descriptivo de
la Imagen I en la Comunidad de Madrid porque est claro que hay mbitos
de actuacin en los que la participacin de los polticos o los funcionarios es
inexistente o de muy poca importancia.
5.2.
Imgenes II y IV: qu aportan altos cargos y altos funcionarios
cuando trabajan en las mismas tareas?
Los altos cargos y los altos funcionarios coinciden, por lo tanto, en que ambos participan en prcticamente todas las tareas, sin que ninguno quede completamente excluido por el carcter predominantemente poltico o tcnico de
estas. Aunque los altos cargos tienden a creer que el grado de solapamiento o
complementariedad147 es mayor, sobre todo en el mbito tcnico, ambos colaboran en mayor o menor grado en un amplio espectro de campos.
147
210
tinta manera. Los polticos aportan intereses y valores, los funcionarios conocimiento y hechos); segn la Imagen III (energa frente a equilibrio) tanto los
burcratas como los polticos participan en la elaboracin de polticas. La diferencia reside en que mientras los primeros [polticos] articulan intereses amplios y abstractos de individuos sin organizar, los burcratas median en los intereses organizados y con presencia en la esfera institucional. Finalmente, en la
Imagen IV (el hbrido puro) desaparecen prcticamente los papeles del funcionario y el poltico, producindose, en resumen, la burocratizacin de la poltica
y la politizacin de la burocracia.
En la Comunidad de Madrid tanto la Imagen II (para actividad de los altos
funcionarios), como la Imagen IV (para la actividad los altos cargos) tienen un
indudable valor descriptivo.
La Imagen II es relevante porque los altos funcionarios aportan bsicamente
conocimiento tcnico en todas las tareas en las que participan, tanto en las puramente tcnicas como en las que tienen un mayor contenido poltico. Esto se
deduce de los siguientes indicios:
Las tareas ms relevantes en el trabajo de los altos funcionarios son las de
mayor contenido tcnico148 (asesoramiento jurdico y tcnico, gestin
de personal, de procedimientos) o mixto (diseo de programas). Las
tareas con contenido predominantemente poltico forman parte de su trabajo pero son poco relevantes.
La influencia de los altos funcionarios solo es relevante en mbitos que,
como en las decisiones de gestin, tienen un alto componente tcnico. Con
un componente poltico superior, su influencia es muy reducida en mbitos como la elaboracin del presupuesto o de normas y programas. La
mera existencia de esta pequea influencia puede explicarse por su aportacin tcnica al proceso de decisin poltica.
El criterio ms relevante para el nombramiento de los altos funcionarios
son sus conocimientos tcnicos y la experiencia en cargos similares. La
afinidad o afiliacin poltica es un criterio poco relevante. En puestos que
son nombrados por libre designacin de los altos cargos es razonable suponer un vnculo entre los criterios utilizados en su seleccin y las tareas
que realmente desempean.
Los altos cargos y los altos funcionarios coinciden al sealar que los subdirectores generales y jefes de rea tienen una alta capacidad tcnica. El
conocimiento tcnico y la aplicacin de normas no estn obviamente
exentos de la aplicacin de valores. Pero introducir los propios valores
morales, sociales y polticos a travs de procedimientos fuertemente reglados es obviamente difcil, especialmente cuando la capacidad decisoria es
muy limitada y siempre subordinada a un superior jerrquico.
Ver grfico 41 y tabla 9.
148
211
As, el trabajo de los altos funcionarios parece venir bien reflejado por la
Imagen II, ya que su trabajo consiste en proporcionar, en los distintos contextos
en los que trabaja el conocimiento tcnico, jurdico y procedimental necesario
para apoyar las decisiones de los altos cargos. Esta es la fuente de su influencia
y por ello solo es relevante en materias de alto contenido tcnico, aunque siempre es inferior a la del alto cargo que decide.
b) Los altos cargos como hbridos: el valor descriptivo de la Imagen IV
Al observar la poca intervencin y la poca influencia de los altos funcionarios en aquellos mbitos menos reglados, resulta claro que los polticos tienen
prcticamente el monopolio de la aportacin de juicios y valores en la Comunidad de Madrid. Pero su aportacin no se limita a esto. En el ejercicio de sus
competencias e influencia, la aplicacin de procedimientos y razonamientos
tcnicos parece ser relevante y no se limitan a ser meros receptores del conocimiento tcnico de los funcionarios.
Este relevante papel de los altos cargos en mbito tcnico puede deducirse de:
La influencia de los directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y secretarios generales tcnicos no disminuye en mbitos donde la
importancia de los elementos tcnicos crece. En las decisiones de gestin
ellos son, con mucha diferencia, los cargos ms influyentes y ello pese a
que los altos funcionarios son ms influyentes en este mbito que en ningn otro. Por otro lado, aunque existe discrepancia sobre si es una relevancia media (altos funcionarios) o grande (altos cargos), resulta indudable
que las tareas con mayor contenido tcnico, como el asesoramiento jurdico
o la gestin de procedimientos, tienen una relevancia incontestable en su
trabajo. En cuestiones altamente complejas que requieren valorar distintas
opciones tcnicas o jurdicas es imposible ejercer una influencia sustantiva
como las que los altos cargos ejercen sin formarse un juicio tcnico propio.
Los altos funcionarios creen con firmeza que los altos cargos son ms
eficientes si tienen adems la condicin de funcionarios. Los receptores de
este elogio, los altos cargos funcionarios, sostienen con entusiasmo la misma afirmacin mientras que los perjudicados, los altos cargos no funcionarios, se muestran sorprendentemente tibios en su rechazo. Estas posturas pueden explicarse por el hecho de que los altos cargos se enfrentan en
sus puestos a problemas tcnicos, jurdicos y procedimentales que pueden
afrontar mejor con el bagaje de conocimientos y experiencia administrativa que implica la condicin funcionarial.
Los altos cargos creen que sus capacidades tcnicas son, por lo general,
bastante buenas, y que su posesin es uno de los factores relevantes a la
hora de determinar su nombramiento, no tan importante como la afinidad
poltica pero significativo. Es difcil creer que aquellos que tienen la influencia decisiva en mbitos tcnica o jurdicamente complejos no hagan
212
uso de las cualidades tcnicas que creen poseer y por las que, en parte,
creen haber sido elegidos.
Los altos funcionarios tienen una opinin bastante discreta de las cualidades
tcnicas de los altos cargos, lo que es coherente con su creencia de que no es
por estas por la que son elegidos, sino principalmente por su afinidad o afiliacin poltica. Cuando parece claro que los altos cargos adoptan numerosas decisiones con base a una capacidad tcnica de la que los altos funcionarios recelan, la presencia de un conflicto parecera inevitable. Este conflicto
es menor de lo que sera previsible porque, tal y como comentbamos al
describir las divergentes percepciones de altos cargos y altos funcionarios
sobre el reparto de las tareas polticas y tcnicas en la Comunidad de Madrid, estos ltimos creen que el rea de solapamiento es menor que lo que
creen los primeros. Ambos creen que los altos cargos aportan criterios tcnicos cuando intervienen en cuestiones tcnicas: los altos funcionarios creen
que no son buenos en ello pero creen que ocurre en pocos mbitos. Los altos
cargos, por su parte, creen que ocurre con frecuencia, pero que sus cualidades tcnicas les permiten aportar capacidades valiosas para la resolucin de
problemas o la toma de decisiones. Paradjicamente, una visin diferente
sobre cmo ocurren las cosas en la Comunidad de Madrid no supone un
problema, sino ms bien lo contrario: una va para minimizar el conflicto.
En cualquier caso, el hecho de que coincidan la discreta puntuacin que
otorgan los altos funcionarios a los altos cargos en el aspecto tcnico con la
participacin frecuente y la influencia decisiva que tienen en mbitos manifiestamente tcnicos, es indudablemente, como mencionbamos en el captulo V.1,
un indicio de conflicto latente, especialmente cuando se est produciendo una
lenta pero constante sustitucin de altos cargos funcionarios por altos cargos no
funcionarios.
El trabajo de los altos cargos con rango de director general parece, por lo
tanto, venir bien definido por la Imagen IV, ya que tienen un papel decisivo en
todos los mbitos. En los estrictamente polticos lo comparte con la Presidenta
y los Consejeros, y en el tcnico con los altos funcionarios, aunque con una
influencia muy superior a la de estos. Son unos verdaderos hbridos de los que
hablan Aberbch Rockman y Putnam, tcnicos y polticos al mismo tiempo.
En su caso, hay desde luego cierta politizacin de la burocracia aunque no
ocurre, sin embargo, el proceso contrario, la burocratizacin de la poltica.
Los altos funcionarios comparten con los altos cargos la opinin de que los
secretarios generales tcnicos son hbridos, pero no amplan este carcter a
los directores generales, de los que relativizan la importancia de su papel tcnico y cuyo papel quedara mejor descrito con la Imagen II: se dedicaran bsicamente a ejercer sus competencias aportando juicios y valores.
Se trata de versiones divergentes que reflejan quizs distintas percepciones
de la realidad o la atencin sobre partes diferentes de esta. Ninguna de ellas
213
merece mayor crdito que la otra y su existencia tan solo llama a la realizacin
de un estudio ms especfico sobre el tema. Sin embargo, s puede interpretarse
la coherencia interna y con el resto de datos de estas dos visiones.
En este sentido, la visin de los altos funcionarios, que rebaja el papel tcnico de los directores generales adolece de las siguientes inconsistencias:
Los altos funcionarios consideran que los directores generales y gerentes de
Organismos Autnomos tienen muy poco contenido tcnico y relativizan la
importancia en su trabajo en tareas como la gestin de procedimientos o el
asesoramiento tcnico. Esto es difcil de compatibilizar con la influencia
central que considera que tiene en la decisin de los procedimientos de gestin. Ser considerado como el sujeto ms influyente, y no solo el decisor
formal, en una cuestin con complejidad tcnica implica el haber ejercido
un juicio tcnico con anterioridad (que quien realiza este juicio tenga o no la
suficiente preparacin para hacerlo adecuadamente es cuestin distinta).
Existe una importante diferencia en la calificacin con la que los altos
funcionarios califican la capacidad tcnica de los directores generales y
los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid (un 5,54 a los directores
generales y un 7,64 a los subdirectores generales; ver anexo II, pregunta
14). Sin embargo, el 65% de los directores generales son funcionarios. La
baja calificacin otorgada en este mbito podra deberse no solo a la opinin personal sobre su capacidad, sino un reflejo de lo que consideran una
intromisin en un campo que juzgan debera ser exclusivo suyo.
El limitado poder descriptivo de la Imagen III en la Comunidad de Madrid
ya qued expuesto en el captulo V.2.6 al hablar del papel de los altos cargos y
los altos funcionarios en la intermediacin con intereses sociales.
6.VARIABLIDAD
La relacin entre polticos y funcionarios en la Comunidad de Madrid ha
permitido la variabilidad de polticas pblicas. Esto coincide con la prediccin
de Peters (1987) de que en los casos en los que los ganadores fueran los polticos, las polticas pblicas tendern a cambiar, frente a la continuidad que se
observa si existe dominio burocrtico.
En la Comunidad de Madrid, al menos desde el acceso a la Presidencia en el
ao 2003 de Esperanza Aguirre, se han producido unas polticas pblicas que
presentan caractersticas distintivas a las de periodos anteriores. Apuntamos
someramente en las tablas 11 y 12 algunas caractersticas de los cambios producidos en los dos mbitos competenciales financieramente ms relevantes de
la Comunidad de Madrid: el educativo y el sanitario.
En el mbito sanitario, la Comunidad de Madrid ha pasado de una situacin
en la que la prctica totalidad de hospitales estaba gestionada directamente por
214
la Administracin Autonmica a otra en la que aparecen con fuerza otras formas de gestin, como la concesin de la construccin de los hospitales y la
prestacin de los servicios auxiliares (Hospitales Infanta Leonor, Hospital de
Sureste, Hospital del Henares, Hospital Reina Sofa, Hospital Infanta Cristina,
Hospital del Tajo, Hospital Puerta de Hierro-Majadahonda) y la concesin a
una empresa de la prestacin integral de servicios pblicos (Hospital Infanta
Elena de Valdemoro, Fundacin Jimnez Daz).
Tabla 11
% ciudadanos Comunidad de Madrid por gestin del hospital de referencia
% gestin
pblica
% gestin
fundaciones
pblicas
% concesin
obra/FPI
% concesin obra
+ servicios
sanitarios
2003
96,29
3,71
0,00
0,00
2008
60,68
3,30
28,44
7,57
Variacin %
-35,61
-0,41
28,44
7,57
En el mbito educativo se aprecia un incremento en la importancia del sistema educativo privado en la escolarizacin de alumnos en la enseanza obligatoria. La escolarizacin en centros pblicos desciende paralelamente al incremento en la matriculacin en la escuela concertada y privada.
Tabla 12
% alumnos de la Comunidad de Madrid en enseanza obligatoria
por gestin de los Centros Educativos en los que estudian
% pblicos
% concertados
% privados
puros
% total privados
Curso 2003-4
55,92
27,55
16,53
44,08
Curso 2007-8
53,62
28,29
18,09
46,38
% Variacin
-2,30
0,74
1,56
2,30
215
216
217
CAPTULO VI
RESULTADOS II: LA INFLUENCIA DEL PUESTO
OCUPADO EN LA PERCEPCIN DE LA RELACIN
ENTRE ALTOS CARGOS Y ALTOS FUNCIONARIOS
Aunque la condicin de alto cargo o alto funcionario es la que ms parece determinar la opinin de los encuestados sobre el funcionamiento de la Comunidad
de Madrid y la relacin existente entre ellos, el puesto que ocupan dentro estas
categoras introduce matices reseables dentro de la perspectiva de cada uno.
1. SUBDIRECTORES GENERALES VS JEFES DE REA
1.1. Comparacin
Existen pocas diferencias en las caractersticas personales de los subdirectores generales y los jefes de rea y ninguna de ellas es estadsticamente significativa152. Los subdirectores generales tienden ligeramente a ser ms de sexo
femenino, del Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la
Comunidad de Madrid (TSAG), licenciados en derecho, con menos experiencia
en otras Administraciones o en el sector privado, y con una edad ms concentrada entre los 39 y 52 aos. Paralela y lgicamente los jefes de rea son ligeramente ms de sexo masculino, no del Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid, no licenciados en derecho, con
ms experiencia en otras Administraciones o en el sector privado, y con una
edad menos homognea.
Pese a que no existen diferencias personales estadsticamente significativas,
el ocupar un puesto de subdirector general o de jefe de rea resulta ser el segundo factor en el que existen ms diferencias estadsticamente significativas en
las respuestas (en 53 variables, un 31% del total). Esto nos lleva a pensar que
ocupar un puesto u otro puede condicionar de algn modo de forma relevante
Ver anexo III, 2.
152
219
Grfico 43
Subdirectores Generales
10
8
6
4
Directores Generales
2
0
Preparacin Dedicacin y Iniciativa y Capacidad
tcnica capacidad de creatividad planificacin
trabajo
(*)
Trato
personal
(*)
Trato
personal
(*)
Fuente: encuesta elaboracin propia. Pregunta 14. Ver anexo II . (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Los subdirectores generales y jefes de rea coinciden, sin embargo, a grandes rasgos, sobre quines son los ganadores, es decir, los actores ms influyentes en los distintos mbitos. La presidenta, consejeros y titulares de los departamentos lo son en todos los mbitos, aunque los subdirectores aprecian que
Contando las variables en los que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
153
220
estos tienen an una mayor influencia, con una diferencia estadsticamente significativa, en la elaboracin del presupuesto y de normas y programas. Los dos
aprecian tambin que la nica influencia relevante en la toma de decisiones de
los altos funcionarios es la que tienen los subdirectores generales en las decisiones de gestin, aunque siempre muy por debajo del titular del rgano y a la altura de otros actores polticos como la presidenta, los consejeros o secretarios
generales tcnicos.
Los subdirectores generales y los jefes de rea tienden a diferir poco en la
mayora de las preguntas relativas al modo y estilo de interaccin con los
altos cargos. Apenas existen diferencias reseables cuando valoran tanto en lo
referente al grado de burocratismo existente y deseable, como en su percepcin
sobre la falta de planificacin, la urgencia en la que se han de adoptar muchas
decisiones y, en menor medida, la falta de medios154.
Tambin coinciden a la hora de sealar que los factores polticos, afinidad y
afiliacin al partido en el Gobierno, son los factores decisivos para acceder a
los puestos jerrquicamente superiores y ms influyentes: los directores generales y los gerentes de Organismos Autnomos. Al no ser el conocimiento tcnico el origen de su nombramiento es su autoridad y no sus conocimientos
los que determinan sus relaciones con los funcionarios. Como veremos, sin
embargo, no coinciden del todo al analizar los factores que influyen en el nombramiento de los funcionarios.
Los jefes de rea consideran que tienen un perfil ms poltico, y creen que
en su trabajo las tareas de perfil poltico como representar a la Comunidad
de Madrid y tratar con la prensa tienen ms importancia. Paralelamente,
los jefes de rea consideran que otras de perfil tcnico como la gestin de
personal, el asesoramiento jurdico y tcnico o la gestin de procedimientos tienen menos importancia que lo que consideran los subdirectores
generales.
En el mismo sentido, tienen distinta apreciacin sobre cules son los elementos ms influyentes en el nombramiento de los altos funcionarios (aunque
ya hemos visto que coinciden en lo relativo a los altos cargos). En la pregunta
9 los subdirectores generales observan una mayor relevancia de factores tcni154
En las preguntas 4, 5, 16 y 17 las respuestas son muy similares. En la nica en la que existen
diferencias estadsticamente significativas, aunque de forma absoluta las diferencias tambin son pequeas, es en la 4.1: los jefes de rea estn ms de acuerdo que los subdirectores con la afirmacin de
que los altos cargos funcionarios favorecen a sus cuerpos de origen en la toma de decisiones. Aunque
la diferencia no es estadsticamente significativa, estn menos de acuerdo con la de que los funcionarios obedecen las rdenes con igual diligencia aunque estn en desacuerdo con ellas (0,32 subdirectores, 0,23 jefes de rea). Tambin coinciden en apreciar que la actividad de la Comunidad de Madrid
est sometida a fuertes condicionamientos burocrticos (los subdirectores generales ligeramente en
mayor medida, pero las diferencias no son, por lo general, estadsticamente significativas), como tambin en apreciar bsicamente que se trata de un obstculo sistmico no achacable principalmente a los
funcionarios.
221
cos (conocimientos profesionales, experiencia en el puesto) en el nombramiento de subdirectores generales y secretarios generales tcnicos, mientras que los
jefes de rea aprecian ms la importancia de factores polticos (afinidad y afiliacin) en el nombramiento de los subdirectores generales y los propios jefes
de rea.
Grfico 44
Todo
10
8
9,70
9,72
Subdirectores Generales
9,34
9,25
7,77
6,43
7,71
6,04
3,14
2
0
Nada
1,60
Consejeros
Viceconsejeros
Directores
Generales
Secretarios
Generales Tcnicos
Subdirectores
Generales (*)
1,16
0,49
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 2. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Grfico 45
Subdirector General
200
160
120
80
40
0
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=o,o5)
El nfasis de los subdirectores generales en la prctica ausencia de elementos polticos en su trabajo, con el que estn de acuerdo los altos cargos funcionarios y que matizan en cierto grado los jefes de rea y los altos cargos no
funcionarios, muestran un fuerte deseo de separar con claridad su mbito de
influencia del de los altos cargos y legitimar su posible influencia, que es real
aunque actualmente no muy grande, en aspectos tcnicos no sometidos al vaivn del juego poltico.
2.ALTOS CARGOS FUNCIONARIOS Y NO FUNCIONARIOS.
ALTOS CARGOS AFILIADOS AL PP Y ALTOS CARGOS NO
AFILIADOS AL PP.
2.1. Comparacin
Los altos cargos funcionarios y los altos cargos no afiliados al PP que respondieron a nuestra encuesta son dos grupos humanos prcticamente idnticos.
Lgicamente, y de forma paralela, los altos cargos no funcionarios y los altos
cargos afiliados al PP son, con las salvedades que comentaremos, las mismas
personas. De los doce altos cargos no funcionarios encuestados, once son afilados al PP, es decir, solo uno de ellos no est afiliado. De los trece altos cargos
afiliados al PP once no son funcionarios, es decir solo dos de los afiliados son
funcionarios. En total, por lo tanto, solo dos altos cargos funcionarios estn
afiliados al PP y solo uno de los altos cargos que no es funcionario no est afiliado al PP. Hablar de altos cargos no funcionarios en la Comunidad de Madrid
parece ser, en gran medida, sinnimo de alto cargo afiliado al Partido Popular.
223
De igual modo, hablar de altos cargos no funcionarios parece ser, en gran medida, lo mismo que de no afiliados al Partido Popular.
Esto en s mismo, por supuesto, parece relevante. En la Comunidad de Madrid parece que existen principalmente solo esas dos vas de acceso a los altos
cargos. Para los funcionarios sera suficiente una afinidad poltica, pero entre
los que no lo son la afiliacin parece un requisito decisivo.
En cualquier caso, las diferencias personales que existen entre los altos cargos funcionarios y los que no lo son (y entre los que estn afiliados al PP y los
que no) no suelen ser estadsticamente significativas. Los altos cargos afiliados
al PP, por lo tanto los altos cargos no funcionarios, son en mayor proporcin
que los que no lo estn, directores generales (ninguno de ellos es scretario general tcnico), con ms experiencia en el sector privado y menos en otras Administraciones Pblicas, ms jvenes y con un menor nmero de afiliados en
derecho. Ninguno de ellos es Tcnico Superior de Administracin General de
la Comunidad de Madrid.
No existen entre ambos grupos muchas diferencias. Sus opiniones y apreciaciones suelen, por lo general, ser similares. De 171 variables sus opiniones difieren de forma estadsticamente significativa solamente en 17 entre altos cargos funcionarios y no funcionarios, un 9,9% del total, y 31 entre altos cargos
afiliados y no afiliados al PP, un 18,1% del total de las variables. Existen indicios, por lo tanto, de que la distincin entre altos cargos afiliados y aquellos que
pudiera provocar ms diferencias en las respuestas que la existente entre los
altos cargos funcionarios y no funcionarios155. Esto implicara que, para los altos cargos, la condicin de afiliado resulta ms influyente que la de funcionario.
Pero este indicio es necesario tratarlo con mucha cautela porque las diferencias
existentes entre las dos variables se derivan de las respuestas de solo tres encuestados: los dos altos cargos funcionarios afiliados al Partido Popular y el
alto cargo no funcionario que no est afiliado.
En cualquier caso, las diferencias son menores, por ejemplo, que las que existen entre subdirectores generales y jefes de rea. No existe una clase diferente de
alto cargo, que en lo sustancial son bastante similares. El propio puesto parece
condicionar en gran parte la visin de sus ocupantes. No se puede decir que los
altos cargos funcionarios sean simplemente funcionarios ejerciendo un puesto de
especial relevancia jerrquica. Los funcionarios que ocupan estos puestos tienen
la visin, las opiniones y la perspectiva propia de los altos cargos156.
Esto no quiere decir que dentro de ambos grupos, entre altos cargos funcionarios y no funcionarios y entre altos cargos afiliados y no afilados al PP,
155
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
156
En este sentido, Baena del Alczar (2000), ver captulo V.4.1.
224
Grfico 46 Factores que influyen en el nombramiento de Directores Generales CC. AA. Madrid
Alto cargo funcionario
Influencia
Mxima
3
Mucha
Alguna
Poca
0
Ninguna
Conocimientos
profesionales
Experiencia en
puestos similares
Haber trabajado
juntos antes
Recomendacin de
conocidos comunes
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Withman (=0'05)
226
que estos conflictos se resuelven sin que su opinin sea un elemento decisivo
en la decisin161.
A la hora de valorar el reparto del trabajo poltico y tcnico, de forma sistemtica los altos cargos funcionarios y los no afiliados al PP consideran que los
altos cargos son menos polticos que lo que consideran los altos cargos no funcionarios y afiliados al PP:
Los altos cargos funcionarios se califican, en una escala donde 10 implica
una condicin del 100% poltico, con un 4, frente a los altos cargos no
funcionarios que lo hacen con un 6,27. (Los altos cargos afiliados al PP se
califican con un 6,08 y los no afiliados con un 4).
De hecho, los altos cargos funcionarios y los no afiliados al PP consideran
que todos los cargos, incluidos los de subdirector general y jefe de rea,
son menos polticos, pero la diferencia es especialmente grande en lo que
se refiere a los directores generales y gerentes de Organismos Autnomos:
por ello, los altos cargos funcionarios son los que perciben menor diferencia entre el carcter poltico de estos y los subdirectores generales162.
Grfico 47
Todo
10
8
8,64
6,67
7,77
4,64
5,08
3,96
2
0
Nada
2,08
1,27
Consejeros
Viceconsejeros
Directores
Generales (*)
Secretarios
Generales Tcnicos
Subdirectores
Generales
0,75
0,31
Jefes de rea
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 2. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
Los altos cargos funcionarios y los no afiliados al PP otorgan menos importancia en su trabajo ordinario que los que no son funcionarios y los
afiliados al PP, con diferencias estadsticamente significativas, a tareas de
marcado carcter poltico como el tratar con la prensa o el asesoramiento
poltico. Paralelamente, los altos cargos funcionarios otorgan ms impor Ver anexo II, pregunta 8.
Ver anexo II, pregunta 2.
161
162
227
tancia, aunque con diferencias no estadsticamente significativas, a las tareas de carcter tcnico: asesoramiento jurdico, gestin de procedimientos, gestin de personal
De igual modo, consideran menos relevante la afinidad poltica o la afiliacin al partido en el Gobierno a la hora de seleccionar a los altos cargos.
2.2.
El papel de los altos cargos funcionarios y no funcionarios en la
relacin con los altos funcionarios
Pese a compartir ms caractersticas personales con los altos funcionarios,
especialmente con los subdirectores generales, los altos cargos funcionarios y
los no afiliados al PP comparten sus opiniones en mucha mayor medida con los
dems altos cargos.
En muchas de las cuestiones, aunque los distintos tipos de altos cargos tienen una posicin bastante homognea, los altos cargos que son adems funcionarios y los no afiliados al PP manifiestan opiniones ligeramente ms parecidas
a la de los altos funcionarios, especialmente los subdirectores generales, lo que
indudablemente otorga a estos un papel de bisagra en la relacin con el escaln
funcionarial ms alto.
As, mejoran el tono de la relacin al puntuar ms alto a los altos funcionarios y ms bajo a los altos cargos de forma ms parecida a los altos funcionarios, que sin embargo puntan mucho ms alto a los primeros y mucho ms bajo
a los segundos. Tambin mejoran el tono al estar ms de acuerdo con la
obediencia incondicional de los funcionarios, incluso cuando no estn de acuerdo con las rdenes recibidas y menos con su tendencia a hacer una interpretacin poco flexible de las normas, aunque an lejos de lo que opinan subdirectores y jefes de rea163. Aunque tambin estn lejos de los altos funcionarios en su
apreciacin de la necesidad de aumentar la influencia de los funcionarios y
disminuir la subcontratacin en la Comunidad de Madrid, se encuentran menos
lejos de ellos que los altos cargos no funcionarios y de los afiliados al PP, totalmente contrarios a estas opciones164.
Este carcter de bisagra queda confirmado con la mayor frecuencia con la
que se renen los altos cargos funcionarios con los funcionarios de mayor rango que dependen de ellos, especialmente con los subdirectores generales, aunque se renen con mayor frecuencia tambin con los jefes de rea las diferencias no son estadsticamente significativas165.
Ver anexo II, preguntas 4 y 5.
Ver anexo II, preguntas 16 y 17.
165
La agenda que describen los altos cargos funcionarios y los que no lo son es bastante parecida.
No existen diferencias estadsticamente significativas entre ellas salvo en la frecuencia de las reuniones
con los subdirectores generales que dependen de ellos (los altos cargos funcionarios reportan una ma163
164
228
Paradjicamente, cuando existen ms diferencias entre los altos cargos funcionarios y los no afiliados al PP y los no funcionarios y los afiliados al PP,
suelen ser estos ltimos los que se encuentran ms cerca de los altos funcionarios, especialmente de los jefes de rea.
As, por un lado, los altos cargos no funcionarios y los afiliados al PP tienen
una opinin ms similar a la de los altos funcionarios al calificar la calidad y la
cercana en la relacin con estos y al otorgar una menor relevancia de la opinin
de los altos funcionarios en el modo de resolver conflictos cuando existen diferencias de opinin (ver pregunta 8) con los altos cargos de los que dependen.
Por lo general, tambin se parecen ms a los altos funcionarios y, especialmente, a los jefes de rea, al apreciar una mayor presencia del elemento poltico
en el carcter de los distintos cargos (ver anexo II, pregunta 2), en los factores
que condicionan sus nombramientos, sobre todo de los altos cargos (ver anexo
II, pregunta 9) y en la importancia en su trabajo ordinario de las tareas que tienen carcter poltico (ver anexo II, pregunta 11).
Grfico 48
Subdirectores Generales
Todo
10
8
6
4
2
0
Nada
Consejeros
Viceconsejeros
Directores
Generales (#)
Secretarios
Generales Tcnicos
Subdirectores
Generales (*)
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II , pregunta 2. Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
entre (*) Subdirectores-J.rea (#) Altos cargos funcionarios- no funcionarios
229
Si los altos funcionarios prefieren, en trminos generales, que sus jefes sean
tambin funcionarios, es frecuente el reproche de que una vez que ocupan los
cargos polticos, y especialmente cuando lo hacen durante mucho tiempo, tien Subdirector general.
Subdirectora general.
166
167
230
den a dejarse influir en demasa por la lgica poltica. Como reflejan las transcripciones de estas dos entrevistas, sienten que, con frecuencia, estn traicionando su propia naturaleza funcionarial:
Yo he conocido casos muy concretos de funcionarios nivel 30, subdirectores, amigos, que me cuentan: joder, desde que le han nombrado est desconocido. Un tipo riguroso, administrador civil del Estado, por ejemplo, y de repente
est a la voz de su amo, entendiendo la voz de su amo como que hay miedo al
cese. El coche oficial, la pompa, el manto de armio, se contagia a veces y para
que no te cesen pues entras en una dinmica y luego te das cuenta que no
pasa nada, tienes tu experiencia y el da que se acaba pero lo que no tienes
que hacer es claudicar determinadas convicciones. Otra cosa es que la lealtad
que t le tienes a la persona que te ha nombrado, pero eso no quiere decir que la
lealtad implique que no le puedes decir eso no es as, eso no se hace as168.
Depende tambin, sobre todo, del tiempo que lleve de alto cargo, y por lo
menos en lo que yo he visto y de las ambiciones polticas que tenga. Hay algunos que tienen la intencin de ser un alto cargo y nada ms que alto cargo, y
prefieren hacer carrera poltica por encima de cualquier otra cosa; el que sean
funcionarios es un dato anecdtico Cuanto ms tiempo lleven de alto cargo
y ms ambicin poltica tengan es ms anecdtico que sean funcionarios169.
231
Grfico 49
Mxima
Mucha
Alguna
Poca
Ninguna
Presidenta
Comunidad de
Madrid
Consejero
propio (*)
Otras
consejeras:
Hacienda
Secretario
General
Tcnico
Subdirectores
Generales
Jefes
de rea
Diputados y
partido
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
obedecen con toda la diligencia de la que son capaces las rdenes con
las que no estn de acuerdo incluso ms que los propios altos funcionarios. Tambin rechazan ms que estos la afirmacin de que los funcionarios no son lo suficientemente flexibles a la hora de interpretar las
normas172.
Tambin estn ms cerca de los altos funcionarios que de otros altos cargos
en su apreciacin de que los funcionarios deberan tener ms influencia y debera acudirse menos a la subcontratacin173 (grfico 50).
Grfico 50
0,07
0,50
Subdirectores G.
0,32
Jefes de rea
-1
Totalmente
en desacuerdo
0,23
-0,5
En desacuerdo
Ni de acuerdo
ni en descuerdo
0,5
De acuerdo
1
Totalmente
de acuerdo
Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, preguntas 4 y 5. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann Whitney (=0,05)
Agenda: La agenda de estos dos tipos de cargos estn claramente diferenciadas e ilustran las distintas funciones que desempean (grfico 51). El
papel coordinador de los secretarios generales tcnicos entre los distintos
altos cargos de la Consejera y de esta con el resto de Consejeras queda de
manifiesto con mayor frecuencia con la que se renen con el resto de altos
cargos de su Consejera, incluidos consejeros y viceconsejeros, y de otras
Consejeras. Su carcter tcnico queda patente por la mayor frecuencia de
sus contactos con los servicios jurdicos o con la Intervencin de la Comunidad de Madrid. El papel de los directores generales y gerentes de organismos pblicos en el contacto con un determinado sector social queda
patente con la mayor frecuencia de reuniones con ONG, asociaciones, sindicatos, asociaciones empresariales, personas o entidades afectadas por
las decisiones que deben tomar.
Ver anexo II, preguntas 4 y 5.
No existen grandes diferencias absolutas, ni se encuentran diferencias estadsticamente significativas respecto a los Directores generales seguramente porque entre ellos son tambin mayora los
funcionarios, con un fuerte elemento tambin proburocrtico. Ver anexo II, preguntas 16 y 17.
172
173
233
Los secretarios generales tcnicos se renen con mayor frecuencia que los
directores generales, y ello no tendra que ser necesariamente as por la naturaleza de su cargo, con los altos funcionarios que dependen de ellos.
Grfico 51
N de reuniones al ao de Directores Generales y Secretarios G. Tcnicos de la CC. AA. Madrid
Secretarios Generales Tcnicos
Directores Generales
200
160
120
80
40
0
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=o,o5)
3.2.
El papel de los secretarios generales tcnicos en la relacin entre los
altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid
La condicin de funcionario de la mayora de los secretarios generales tcnicos, el carcter proburocrtico de sus opiniones, su competencia tcnica generalmente admitida y la mayor frecuencia de sus contactos con subdirectores
generales y jefes de rea hacen que los secretarios generales tcnicos sean uno
de los ejes facilitadores, autnticas bisagras, de las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios. La importancia de esta funcin tampoco debe sobrevalorarse, por la limitada implantacin funcional de los secretarios generales
tcnicos, solo existan 17 en 2008, y por la importante similitud de las opiniones entre los secretarios generales tcnicos y directores generales en la mayora
de los aspectos (tono, ganadores, resolucin de conflictos, reparto del
trabajo tcnico y poltico).
234
CAPTULO VII
INFLUENCIA DE LAS CARACTERSTICAS
PERSONALES EN LA PERCEPCIN DE LA RELACIN
ENTRE ALTOS CARGOS Y ALTOS FUNCIONARIOS
235
Grfico 52
Evaluacin cualidades Directores Generales y Secretarios Generales Tcnicos de la CC. AA. de Madrid
No TSAG
S TSAG
10
7,92
8
6
4
2
6,52
6,44
6,31
6,99
7,52
6,95
5,27
7,85
7,09
5,57
6,61
6,37
5,06
5,88
5,88
6,39
5,94
6,75
6,45
Directores Generales
0
Preparacin Dedicacin Iniciativa
tcnica
capacidad creatividad
(*)
trabajo
(*)
(*)
Cap.
Planific
(*).
Trato
personal
(*)
Trato
personal
Fuente: encuesta elaboracin propia. Pregunta 14. Ver anexo II . (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
236
los que no lo son177, pero s tienen distintas percepciones sobre su modo y estilo de interaccin. As, los TSAG aprecian en mayor medida que los elementos decisivos para acceder a los puestos ms influyentes, los de alto cargo, son
la afinidad y afiliacin al partido en el Gobierno178. Los TSAG aprecian en
mayor medida tambin que los que no lo son, y generalmente con diferencias
estadsticamente significativas, que los factores tcnicos son ms relevantes en
la eleccin de subdirectores y jefes de rea. Como la influencia de los ocupantes de estos puestos de altos funcionarios es bastante limitada, parece claro que
el elemento que determina el modo de interaccin en la organizacin es la afinidad poltica.
Dentro de ese estilo de interaccin puede afirmarse que los TSAG tienen,
como media, unas opiniones ms proburocrticas. As, con una diferencia estadsticamente significativa, los TSAG aprecian en mayor medida que los funcionarios tienen poca influencia en la Comunidad de Madrid. Tambin tienden a
pensar en mayor medida, aunque en este caso las diferencias no son estadsticamente significativas, que la subcontratacin debera utilizarse menos en la Comunidad de Madrid179. Este enfoque ms proburocrtico de los TSAG tambin
se manifiesta en el hecho de que se muestran ms de acuerdo, aunque las diferencias no son estadsticamente significativas, con que los funcionarios obedecen las rdenes que reciben con la misma diligencia aunque no estn de acuerdo
con ellas, y con que los altos cargos funcionarios son ms eficientes que los que
no lo son, y menos de acuerdo con que los funcionarios son poco flexibles a la
hora de interpretar las normas180.
Los TSAG aprecian un modelo de reparto del trabajo tcnico y poltico en
la Administracin de la Comunidad de Madrid ms cercano al modelo clsico
(ms cercano a la Imagen I) en el que los altos cargos se centran en tareas
exclusivamente polticas y los altos funcionarios en tareas exclusivamente
tcnicas.
As, en la pregunta 2 otorgan un carcter ms poltico que los no forman
parte de este cuerpo a consejeros, directores generales y secretarios generales
tcnicos (grfico 53). El porcentaje poltico que perciben en los subdirectores y
jefes de rea es bastante similar por lo que obviamente los miembros del cuerpo
de TSAG observan una mayor diferencia entre el carcter poltico y tcnico de
altos cargos y altos funcionarios mientras que los que no lo son observan una
realidad algo ms uniforme.
177
Las respuestas a la pregunta 6 son similares, y existen diferencias significativas solamente en
lo referente a dos variables: los TSAG consideran que los jefes de rea y los subdirectores son ms
influyentes a la hora de disear normas y programas y completar lo que creen los que no forman parte
de este cuerpo. Ver anexo II, pregunta 6.
178
Esto es as, aunque las diferencias solo son estadsticamente significativas en lo relativo a la
afiliacin de los directores generales. Ver anexo II, pregunta 9.
179
Ver anexo II, preguntas 16 y 17.
180
Ver anexo II, preguntas 4 y 5.
237
Grfico 53
Todo
10
S TSAG
8
6
4
2
0
Nada
Consejeros (*)
Viceconsejeros
Directores
Generales (*)
Secretarios
Generales Tcnicos
(*)
Subdirectores
Generales
Jefes de rea
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 2 . (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
En la pregunta 9, los miembros del cuerpo de TSAG encuentran ms relevante, y con una diferencia estadsticamente significativa, la afiliacin poltica
en los nombramientos de los directores generales181 (grfico 54). En los nombramientos de los subdirectores se aprecia una diferencia significativa estadsticamente y aprecian una menor importancia a la afinidad poltica y a la afiliacin con el partido en el Gobierno y una mayor importancia a factores tcnicos
como los conocimientos profesionales o la experiencia en puestos similares.
Grfico 54
S TSAG
Mxima
Mxima
Mucha
Alguna
Poca
1
0
Ninguna
Conocimientos
profesionales (*)
Experiencia en
puestos similares
(*)
Afinidad poltica
Afiliacin al
Haber trabajados
(*)
partido gobernante juntos antes
(*)
Recomendacin
conocidos
comunes (*)
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamentesignificativas U Mann-Whitney (=0'05)
Tambin aprecian ms la influencia de la afinidad poltica, pero en este caso las diferencias no son
estadsticamente significativas, como tampoco lo son las diferencias respecto a los factores que influyen
en los nombramientos de los secretarios generales tcnicos: los TSAG aprecian una mayor importancia
de los factores polticos y personales y menor de los factores tcnicos. Ver anexo II, pregunta 9.
181
238
La agenda descrita por los TSAG y los que no lo son presenta diferencias
importantes. Los TSAG tienen una agenda interna ms intensa que los que
no lo son: se renen con ms frecuencia con subdirectores generales de su y
de otras Consejeras, con la Intervencin de la Comunidad de Madrid y los
Servicios Jurdicos y el alto cargo del que dependen o los jefes de rea y
subdirectores que dependen de los altos cargos. Sin embargo, los que no
pertenecen a este cuerpo reportan una mayor frecuencia en sus reuniones con
el resto de altos cargos y con entidades y agentes exteriores a la Comunidad
de Madrid182.
2.GENERALISTAS VS ESPECIALISTAS
Los resultados de la encuesta se han analizado tambin diferenciando las
respuestas de aquellos funcionarios de cuerpos que hemos considerado generalistas183, al estar configuradas sus funciones de modo muy amplio y para ser
ejercidas de forma trasversal en los distintos departamentos de la Administracin, y los pertenecientes a cuerpos de especialistas184, cuerpos cuyas tareas
estn concentradas en alguna funcin o mbito especfico.
Entre los especialistas encontramos, con una diferencia estadsticamente
significativa, una mayor proporcin de altos cargos (un 20% frente a un 7,3%
en los generalistas), de altos cargos afiliados al PP (28,6% frente al 0%), de
personas con experiencia en otras Administraciones (54,3% frente al 25,2%) y
de mayor edad (un 42,9% tienen ms de 53 aos frente al 19% de los generalistas); as como una menor proporcin de mujeres (28,6% frente 54,7%) y de licenciados en derecho (14,3% frente a 72,8%).
Un porcentaje importante de los generalistas, el 85,4%, pertenecen al Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG), mientras que por la propia definicin de los grupos, ninguno es
especialista185.
Ver anexo II, pregunta 12.
Comunidad de Madrid: Cuerpos de Tcnicos Superiores de la Comunidad de Madrid, Cuerpo
Superior de Gestin de la Comunidad de Madrid, Tcnicos Especialistas de la Comunidad de Madrid,
Cuerpo de Administradores Civiles del Estado, Cuerpo Superior de Tcnicos de Organismos Autnomos del Estado, Cuerpo Superior de Tcnicos Comerciales y Economistas del Estado.
184
Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid, Cuerpo de Inspectores de Hacienda de la
Comunidad de Madrid, Cuerpo de Ingenieros y Arquitectos de la Comunidad de Madrid, Tcnicos
Superiores Facultativos de Archivos, Bibliotecas y Museos, Tcnicos Especialistas de la Comunidad
de Madrid, Abogados del Estado, Inspectores de Hacienda, Inspectores de Trabajo, Cuerpo de Arquitectos e Ingenieros del Estado, Carrera Diplomtica, Cuerpo Superior de Estadsticos del Estado, Inspectores, Letrados y Tcnicos de la Administracin de la Seguridad Social, Cuerpo Facultativo de
Archiveros, Bibliotecarios y Arquelogos.
185
Excepto un TSAG que era tambin Abogado del Estado y al que se ha considerado Especialista.
182
183
239
No es de extraar, por lo tanto, que las diferencias en las respuestas de especialistas y generalistas presenten rasgos comunes con las que se encuentran
entre los TSAG y los que no lo son. As, los generalistas se muestran menos
entusiastas con el tono de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios,
ms de acuerdo con que la afinidad y la afiliacin al partido en el Gobierno
determinan el acceso a los puestos ms importantes e influyentes (los de alto
cargo), tienen posturas ms proburocrticas y ms cercanas a una visin clsica
del reparto del trabajo entre polticos y funcionarios.
Sin embargo, aunque las tendencias son similares a la de los funcionarios
pertenecientes al cuerpo de TSAG, estas diferencias son mucho menos acusadas en el caso de generalistas y especialistas. El nmero de variables en las que
existen diferencias estadsticamente significativas es menor: 29 frente a 51, un
17% frente al 29,8% del total de las variables186.
Esto podra mostrar, aunque seran necesarios anlisis complementarios,
que es precisamente el peso de la presencia y ausencia de funcionarios del cuerpo de TSAG en los grupos de especialistas y generalistas el que determina la
diferencia entre estos grupos. Los generalistas que no forman parte del cuerpo
de TSAG no alcanzaran, por lo general, el mismo nivel de pureza en sus
respuestas.
As, aunque los generalistas otorgan (al igual que los TSAG), puntuaciones
ms bajas a directores generales y secretarios generales tcnicos, no se aprecia
una diferencia estadsticamente significativa con los especialistas en la valoracin del tono y cercana de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios187
En lo referente al modo y estilo de interaccin los generalistas sostienen
posturas ms proburocrticas que los especialistas, con parecidas caractersticas e intensidad que los TSAG. Los especialistas estn menos de acuerdo que
los generalistas, y con una diferencia estadsticamente significativa, en que los
funcionarios obedecen las rdenes con la misma diligencia aunque no estn de
acuerdo con ellas188 y ms de acuerdo con la afirmacin de que el derecho
administrativo es un obstculo que es necesario sortear189, y en la pregunta 16
los especialistas se muestran, con una diferencia estadsticamente significativa,
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
187
No solo no existen diferencias estadsticamente significativas, sino que los generalistas aprecian que estas son mejores que los especialistas, pese a que el 85,4% de los generalistas son miembros
del cuerpo de TSAG. Esto parecera mostrar que los generalistas que no pertenecen al cuerpo de TSAG
tienen una opinin especialmente buena de esta relacin, aunque sera necesario un anlisis desagregado para confirmarlo. Ver anexo II, preguntas 14 y 15.
188
0,04 frente a 0,33. Ver anexo II, pregunta 5.
189
0,24 frente a -0,03, en este caso las diferencias no son estadsticamente significativas. Ver
anexo II, pregunta 5.
186
240
Grfico 55
Especialistas
Mxima 4
Mucha
Alguna
Poca
Ninguna 0
Gestin de
personal
Asesoramiento Asesoramiento
jurdico y
poltico
tcnico
Tratar con
la prensa
(*)
Gestin
procedimientos
Reuniones
ciudadanos,
entidades.
Actos,
reuniones,
negociaciones
(*)
Diseo
nuevos
programas
Solventar
problemas
ms urgentes
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
La agenda de los generalistas tambin muestra pautas comunes (aunque menos intensidad y tambin con algunas diferencias) con la de los TSAG, con un
perfil ms interno que los especialistas. En la pregunta 12, y con una diferencia
estadsticamente significativa, los generalistas se renen con ms frecuencia
con los subdirectores de su Consejera, con subdirectores de otras Consejeras,
con la Intervencin General de la Comunidad de Madrid y con los Servicios
Jurdicos, aunque en este ltimo caso no existe una diferencia estadsticamente
significativa). Se renen tambin con ms frecuencia que los especialistas con
Frente a 10 variables de la pregunta 9 en la que existen diferencias significativas entre TSAG y
no TSAG existen 4 entre generalistas y especialistas. Ver anexo II, pregunta 9.
191
Aunque solo en 7 variables hay una diferencia estadsticamente significativa, frente a 9 en el
caso de TSAG y aquellos que no lo son.
190
241
242
Grfico 56 Inluencia de los distintos cargos de la CC. AA. de Madrid en la elaboracin de sus presupuestos
No licenciado en derecho
S licenciado en derecho
Mxima 4
Mucha
Alguna
Poca
Ninguna
0
Presidenta
CC. AA. de
Madrid (*)
Consejero
propio
Otras
Viceconsejero Titular Dto:
consejeras:
DG,SGT,
Hacienda (*)
Gerente
Secretario
General
Tcnico
Subdirectores
Generales (*)
Jefes de
rea (*)
Diputados
y partido
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
243
dad de Madrid. De forma poco sorprendente, los licenciados en derecho adoptan un enfoque ms clsico y formalista en este aspecto.
Grfico 57
S licenciado en derecho
100%
80%
60%
40%
51,4%
43,1%
28,4%
20%
36,5%
20,2%
20,4%
0%
En desacuerdo o totalmente en
desacuerdo.
Ni de acuerdo ni en desacuerdo
Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05)
En la pregunta 7 los licenciados en derecho opinan, y la diferencia es estadsticamente significativa, que la influencia de los Servicios Jurdicos de la
Comunidad de Madrid es superior a lo que piensan los no licenciados en derecho198.
Igualmente, al describir su agenda, de forma significativa describen una mayor frecuencia de reuniones con los Servicios Jurdicos y con la Intervencin
General (tambin con los sindicatos). Esto puede explicarse por una mayor
tendencia a los licenciados a mantener estos contactos cualquiera que sea su
puesto y tambin, por supuesto, a la mayor probabilidad de que los puestos que
exigen mayor contacto con los servicios jurdicos y con la Intervencin General
est ocupada por licenciados en derecho.
244
ben una divisin del trabajo ms cercana a una en la que los funcionarios estaran exclusivamente dedicados al trabajo tcnico y los altos cargos al poltico.
As, en la pregunta 11, los licenciados en derecho aprecian que para los jefes
de rea las tareas como el asesoramiento jurdico y tcnico y la gestin de procedimientos tienen una importancia superior y tareas de representacin una importancia menor. En igual sentido, tambin existen diferencias significativas
estadsticamente al apreciar la importancia para los subdirectores generales del
asesoramiento jurdico y tcnico (los licenciados en derecho creen que es mayor) y de tratar con la prensa (los licenciados en derecho creen que es menor).
Tambin existen diferencias significativas estadsticamente al apreciar la importancia para los altos cargos del asesoramiento poltico (los licenciados en
derecho creen que es mayor) y sobre el asesoramiento jurdico y tcnico (los
licenciados en derecho creen que es mayor, lo que supone una excepcin a la
tendencia general).
Pero el contraste entre estas visiones no es tan marcado que, por ejemplo,
entre TSAG y los que no lo son, y adems se ve matizada por el hecho de que
los licenciados en derecho parecen observar una politizacin en la Administracin Autonmica superior a lo que este modelo clsico describe. As, en la
pregunta 2 los licenciados en derecho y los que no lo son aprecian de forma
parecida el contenido poltico de los distintos cargos de la Comunidad de Madrid. A diferencia de las mujeres respecto a los hombres o los TSAG respecto a
los que no lo son, los licenciados en derecho no otorgan ms importancia a los
elementos tcnicos de los altos funcionarios y a los polticos de los altos cargos
que los que no son licenciados en derecho.
Existen pocas diferencias en la agenda que describen los licenciados en derecho y los que lo son: los primeros manifiestan un mayor perfil interno al
describir una mayor frecuencia, con diferencias estadsticamente significativas,
en reuniones con rganos tan marcadamente interadministrativos como los Servicios Jurdicos y la Intervencin General y menor frecuencia en las reuniones
con Asociaciones y ONG199.
4.HOMBRE VS MUJER
Entre los hombres y mujeres que contestaron al cuestionario existen diferencias estadsticamente significativas en cinco de las catorce variables de estratificacin independientes: las mujeres tienden a ser, segn estos parmetros, ms
jvenes, ms licenciadas en derecho, ms funcionarias, ms Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG) y ms ge199
Con el resto de cargos u rganos, sin que la diferencia sea estadsticamente significativa, los
licenciados en derecho describen una mayor frecuencia de reuniones en todos los casos. Ver anexo II,
pregunta 12.
245
246
247
Grfico 58
Mxima
Mucha
Alguna
Poca
Ninguna
Mujeres
3,09
3,21
2,99
3,03
Altos cargos
Subdirectores Generales(*)
3,09
2,85
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
248
249
bajo a los altos cargos es menor en todos los apartados, aunque solo en lo relativo a su preparacin y capacidad de trabajo de los directores generales la diferencia con aquellos que s tienen experiencia en otras Administraciones Pblicas es estadsticamente significativa206. La apreciacin sobre la calidad y la
cercana de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios es muy similar
entre quienes tienen o no este tipo de experiencia. Tampoco existen diferencias
importantes en la apreciacin de quien resulta ganador de esta.
En lo que se refiere al estilo y modo de interaccin, los encuestados sin
experiencia en otras Administraciones Pblicas tienen adems una actitud ms
proburocrtica: en la pregunta 15 opinan en mayor grado que los que s la tienen que la influencia de los funcionarios en la Administracin de la Comunidad
de Madrid es demasiado pequea207, as como estn ms de acuerdo con la
afirmacin de la pregunta 4.a) que los altos cargos funcionarios son ms eficientes que aquellos que no lo son208.
250
En lo que se refiere al estilo y modo de interaccin, se aprecia una tendencia de aquellos con experiencia en el sector privado a considerar ligeramente
ms relevante que aquellos sin esa experiencia en la afiliacin al partido en el
Gobierno o la afinidad con este para el acceso a todos los cargos, aunque en el
caso de los altos cargos no existen diferencias estadsticamente significativas215.
Se aprecian tambin algunas diferencias a la hora de valorar el burocratismo como una de las caractersticas de este modo y estilo de interaccin. As,
en la pregunta 3, y con una diferencia estadsticamente significativa, un porcentaje menor de encuestados con experiencia en el sector privado considera que el
burocratismo es uno de los 4 principales problemas en su trabajo ordinario (un
53,4% frente al 74,6% de aquellos que no tienen experiencia en el sector privado). Paradjicamente, aquellos con una experiencia laboral en el sector privado
otorgan, con una diferencia estadsticamente significativa, menos importancia al
burocratismo como problema216. Sin embargo, otorgan ms importancia como
213
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J;1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
214
Ver anexo II, preguntas 2, 12 y 14 y 15.
215
Ver anexo II, pregunta 9.
216
Aquellos con experiencia en el sector privado son los que en menor porcentaje citan este problema, aunque siguen considerndolo el ms grave. Ver anexo II, pregunta 3.
251
problema a la Intervencin General de la Comunidad de Madrid, uno de los rganos a los que con ms frecuencia se le achaca este burocratismo y con el que
es difcil encontrar figuras anlogas en la empresa privada.
7.EDAD, ANTIGEDAD EN LAS ADMINISTRACIONES
Y ANTIGEDAD EN EL PUESTO ACTUAL
Entre las variables personales de estratificacin independiente utilizadas en
el anlisis de la encuesta, existen tres que miden elementos temporales: la edad
del encuestado, su antigedad en las Administraciones Pblicas y su antigedad en el puesto actual.
7.1. Limitaciones estadsticas y precaucin en la interpretacin
Las dos primeras variables no resultan ser particularmente potentes a la hora
de discernir diferencias estadsticamente significativas en las respuestas del
cuestionario. La edad proporciona respuestas significativas en 27 variables, un
15,8% del total, y la antigedad en las Administraciones Pblicas en 17 variables, un 9,9% del total. Diferenciando las respuestas por la antigedad en el
puesto obtenemos diferencias estadsticamente significativas en 40 variables,
un 23,4% del total. Dentro de las variables personales de solo la pertenencia o
no al cuerpo de TSAG parece determinar ms las respuestas de los encuestados
que la antigedad en su puesto217.
En cualquier caso, es necesario tener en cuenta las limitaciones de los procesos estadsticos utilizados en estas variables218. Un anlisis estadstico adicional, bivariable y multivariable, es particularmente necesario en estas variables,
as como una segmentacin de los resultados actuales, es decir, estudiar su impacto dentro de los altos cargos, altos funcionarios, subdirectores generales y
jefes de rea219.
217
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
218
Al ejecutar la prueba de Kruskall-Wallis solo obtenemos que existen diferencias entre alguno
de los grupos (o todos) pero no en cules. Si no se dan los requisitos para la prueba de chi cuadrado no
pueden realizarse ajustes.
219
El hecho de que, por ejemplo, exista un mayor porcentaje de altos cargos entre los que tienen
menos de un ao de experiencia en su puesto (27,6%) que entre la media de encuestados (17,9%) nos
lleva a pensar que este anlisis ms refinado podra hacernos creer que la capacidad predictiva es menor de lo que los datos en su forma actual nos muestran.
252
253
Grfico 59
Mxima
Mucha
Alguna
Poca
Ninguna
0
Presidenta
Comunidad
de Madrid (*)
Consejero
propio
Otras
Viceconsejero Titular Dpto:
consejeras:
DG,SGT,
Hacienda...(*)
Gerente
Secretario
General
Tcnico
Subdirectores
Generales
Jefes
de rea
Diputados y
partido
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas K Kruskal-Wallis (=0'05)
254
Grfico 60
39-52 aos
38 aos
200
160
120
80
40
0
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas K Kruskal-Wallis (=o,o5)
255
Mxima
Mxima
Mucha
Alguna
Poca
1
0
Ninguna
Conocimientos
profesionales (*)
Experiencia
puestos
similares (*)
Afinidad poltica
Afiliacin partido
gobernante
Haber trabajado
juntos antes (*)
Recomendacin
conocidos
comunes
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, preguta 9. (*) Diferencias estadsticamentesignificativas K Kruskal-Wallis (=0'05)
225
Una parecida tendencia lineal (con menos antigedad en el puesto se concede ms importancia
a factores tcnicos y personales y menos a polticos) e imperfecta tambin se encuentra con las variables de edad y antigedad en las Administraciones Pblicas: los ms jvenes y los menos antiguos en
la Administracin tienden a valorar ms los aspectos tcnicos y personales y menos los polticos. Sin
embargo, con la excepcin de los factores personales, las diferencias no son normalmente (y a diferencia de la antigedad en el puesto) estadsticamente significativas y las excepciones al modelo lineal son
ms numerosas. Ver anexo II, pregunta 9.
226
Ver anexo II, preguntas 4 y 5, 16 y 17.
256
Grfico 62
39-52 aos
38 aos o menos
Todo
10
8
6
4
2
0
Nada
Consejeros
Viceconsejeros
Directores
Generales
Secretarios
Generales Tcnicos
Subdirectores
Generales
Jefes de rea
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 2. Diferencias no estadsticamente significativas K Kruskall Wallis (=0,05)
Grfico 63
Importancia de distintas tareas en el trabajo de los altos cargos de la CC. AA. Madrid
1 ao o menos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2
Poca 1
Ninguna 0
Gestin de
personal
Asesoramiento Asesoramiento
jurdico
poltico (*)
y tcnico
Tratar
con la
prensa (*)
Gestin
Reuniones con
Actos,
procedimientos ciudadanos y
reuniones,
entidades (*) negociaciones
Diseo
Solventar
nuevos
problemas ms
programas (*)
urgentes
Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas K Kruskall-Wallis (=0'05)
227
257
7.4.
El papel de los factores temporales en la relacin entre altos cargos
y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid
Con las precauciones mencionadas, por lo tanto, pueden establecerse las
siguientes conclusiones sobre el papel de los factores temporales en la relacin
entre altos cargos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid:
El incremento de la edad, antigedad en la Administracin o en su puesto
no parece producir un gran impacto en la apreciacin de los encuestados
sobre la relacin entre altos cargos y altos funcionarios en la Comunidad
de Madrid.
S parece apreciarse, sin embargo, un ligero aumento del escepticismo de
los encuestados conforme aumenta su edad o antigedad en tres dimensiones: aprecian menos las cualidades de los altos funcionarios y especialmente de los altos cargos, los consideran menos influyentes en los distintos mbitos, as como menos relevantes el conjunto de sus tareas. La
agenda que reportan los ms veteranos es menos intensa que la de los ms
jvenes. Parecen ms escpticos tambin sobre la importancia de los elementos tcnicos en la toma de decisiones y en los nombramientos.
Paralela y lgicamente se aprecia la tendencia contraria entre los encuestados no pertenecientes al cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG), especialistas, hombres,
no licenciados en derecho, sin experiencia en otras Administraciones y
con experiencia en el sector privado. Estos tienden a apreciar un mejor
tono en la relacin entre polticos y funcionarios en la Comunidad de
Madrid, un modo y estilo en el que los elementos polticos son menos
relevantes para acceder a los altos cargos, tienen opiniones menos proburocrticas y aprecian un modo del reparto de las tareas polticas y tcnicas
ms cercanas al modelo clsico: los altos cargos centrados en las primeras
y los funcionarios en las segundas.
Grfico 64
1 ao o menos en puesto
26,7%
No TSAG
25,2%
20,0%
Hombre
19,7%
18,3%
39-52 aos
18,2%
S licenciado en derecho
15,9%
15,8%
13,0%
38 aos o menos
12,5%
12,3%
11,0%
53 aos o ms aos
10,8%
Mujer
10,3%
81,6%
81,7%
81,8%
84,1%
84,2%
85,7%
87,0%
87,5%
87,7%
89,0%
89,2%
89,7%
7,9%
7,7%
Generalistas
7,3%
5,3%
S TSAG
5,2%
74,8%
80,3%
14,3%
No licenciado en derecho
73,3%
80,0%
18,4%
72,4%
92,1%
92,3%
92,7%
94,7%
94,8%
261
CAPTULO VIII
CONCLUSIONES
Cmo son las relaciones entre los polticos y los funcionarios en la Comunidad de Madrid? Esa es la pregunta a la que hemos intentado dar respuesta en
esta investigacin. Para saberlo nos hemos centrado en quines se encuentran
en la primera lnea de esta relacin y que tienen como uno de los elementos
bsicos de su trabajo relacionarse entre ellos: los altos funcionarios, jefes de
rea nivel 29 y subdirectores nivel 30, que ocupan lo ms alto del escalafn
estrictamente funcionarial y los altos cargos al frente de los rganos administrativos de la Comunidad de Madrid: directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y secretarios generales tcnicos.
La va principal escogida para responderla ha sido escuchar lo que los protagonistas de esta relacin tenan que decir sobre cmo est configurada actualmente. Tanto a travs de un cuestionario muy estructurado enviado a su correo
electrnico institucional como en entrevistas en profundidad, hemos intentado
que los altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid nos
hablaran, en primer lugar, de su trabajo. De cules son las tareas ms importantes en este y los principales obstculos que se encuentran, sobre su agenda, la
forma de resolver conflictos, as como de su opinin sobre alguno de los temas
ms candentes en la Administracin Pblica actual (por ejemplo, la subcontratacin) o sobre algunos de los tpicos que condicionan la opinin pblica sobre
la Administracin (por ejemplo, que los funcionarios trabajan poco o que son
poco flexibles a la hora de aplicar las normas).
Pero tanto como la opinin sobre su trabajo nos interesaba su perspectiva
sobre quines se encuentran al otro lado de la frontera poltico-administrativa.
Para nosotros era interesante, por ejemplo, saber si los altos funcionarios pensaban que las decisiones de gestin eran importantes en su trabajo ordinario y
tenan una influencia importante para condicionarlas, pero ms interesante an
era saber si los altos funcionarios pensaban lo mismo o no.
No hemos tomado sus palabras como un dogma de fe. Altos cargos y altos
funcionarios, al igual que el resto de sujetos inmersos en un marco social com263
plejo, tiene una serie de intereses y aspiraciones que lgicamente pueden condicionar su forma de percibir y describir la realidad de la Administracin. Por
ello, es necesario comprobar su coherencia con datos oficiales y estadsticas,
con estudios anteriores y desagregar las opiniones expresadas en subgrupos lo
ms homogneos posibles. Pero ello no cambia el hecho de que para conocer la
relacin entre los polticos y los funcionarios no hay fuente ms valiosa que
la percepcin de quienes la protagonizan da a da.
1.LA RELACIN ENTRE POLTICOS Y FUNCIONARIOS
EN LA COMUNIDAD DE MADRID
As es como nos la han descrito los 212 altos funcionarios y 38 altos cargos
y de la Comunidad de Madrid que completaron el cuestionario y las 28 personas con las que realizamos entrevistas en profundidad.
Pero existen tambin elementos que nos permiten deducir la existencia de algunas semillas de conflicto entre ambos, aunque solo sea de forma latente, como
el desequilibrio en la valoracin de la calidad de su relacin y de las cualidades
respectivas. As, los altos funcionarios consideran que la relacin es significativamente menos buena y menos cercana de lo que opinan los altos cargos. Los altos
cargos valoran las cualidades tcnicas de los altos funcionarios muy positivamente y sin embargo estos valoran las de aquellos de forma muy discreta (aunque
aprobndolos). Incluso unos porcentajes no desdeables consideran que la incompetencia de los altos cargos es uno de los principales obstculos de su trabajo
y otro, algo inferior, destaca la comunicacin insuficiente con los altos cargos.
Por su parte, los altos cargos tambin muestran cierto grado de insatisfaccin con los funcionarios al mostrarse significativamente de acuerdo (o al menos no en desacuerdo) con la afirmacin de que estos son poco flexibles a la
hora de aplicar las normas.
229
Utilizamos este concepto en el sentido que le da Peters (1987) y que tiene en cuenta bsicamente cules son los agentes ms influyentes en cada fase de la actuacin administrativa. Ver captulo V.2.
264
conclusiones
lar del departamento (director general, gerente del Organismo Autnomo o secretario general tcnico), el consejero, la presidenta de la Comunidad de Madrid y otras Consejeras, que aparece como el rgano ms influyente, lo que
sin lugar a dudas refleja el determinante papel de la Consejera de Hacienda.
Todos ellos ejercen mucha influencia, a la que se acercan aunque no llegan
otros dos actores polticos: los viceconsejeros y los secretarios generales tcnicos. Llama poderosamente la atencin la unanimidad sobre la poca influencia
en la elaboracin de los Presupuestos del rgano al que el Estatuto de Autonoma asigna su aprobacin: la Asamblea de Madrid a travs de sus diputados.
Los altos funcionarios participan tambin en el proceso presupuestario, pero su
capacidad decisoria es muy limitada: los subdirectores generales ejercen alguna influencia y los jefes de rea poca influencia. En cualquier caso, tanto los
altos cargos como los altos funcionarios perciben que el margen para introducir
novedades en los presupuestos es muy pequeo, dada la importancia de los
gastos fijos y de los anteriormente comprometidos.
La percepcin de los altos cargos y los altos funcionarios sobre la influencia
de los distintos cargos en elaboracin de normas y programas es muy similar a
la que tienen de la elaboracin del presupuesto. La nica diferencia significativa es que los altos cargos acentan en este mbito la influencia de la presidenta
y los consejeros. Aunque los altos funcionarios participan desde sus puestos en
el proceso normativo y la elaboracin de programas, su limitada influencia solo
permite afirmar que los ganadores de este procedimiento son la presidenta,
los consejeros y el titular del departamento.
La influencia de los distintos rganos en las decisiones de gestin se percibe
por los encuestados de forma distinta a lo que ocurre en la elaboracin del presupuesto o de normas y programas. Tanto los altos cargos como los altos funcionarios perciben que en la Comunidad de Madrid el titular de cada departamento (director general, gerente del Organismo Autnomo o secretario general
tcnico) es quien ejerce ms influencia en las decisiones de gestin. No se percibe que ningn otro, como media, que ejerza mucha influencia. Los consejeros ejercen alguna influencia, aunque los altos cargos los sitan ms cerca
de la mucha influencia que los altos funcionarios, en un grado muy similar a
los secretarios generales tcnicos del departamento de que se trate y a los subdirectores generales. Algo menos de influencia ejercen la presidenta de la Comunidad de Madrid y los jefes de rea. La influencia de los diputados y partido no llega, segn los encuestados, ni siquiera a ser poca.
El papel central del titular del rgano administrativo (director general, gerente Organismo Autnomo, secretario general tcnico) hace que deba de ser
considerado el ganador en lo relativo a la toma de decisiones de gestin, es
decir, el cargo ms influyente en esta materia. Por debajo, se sitan distintos
cargos que ejercen una influencia complementaria pero siempre inferior. Dentro de esos cargos se pueden encontrar a los altos funcionarios junto a rganos
de indiscutible marchamo poltico. Solo en este sentido auxiliar puede enten265
derse que esta influencia, superior en cualquier caso a la que tienen en cualquier
otro mbito, puede hablarse de un dominio compartido con los polticos.
Los ganadores en la intermediacin con los intereses sociales son manifiestamente los altos cargos. La frecuencia de las reuniones con este tipo de
interlocutores, as como la importancia relativa de las tareas que implican esos
contactos en su trabajo ordinario es muy superior que en los altos funcionarios.
No pueden obviarse, sin embargo, que estos tienen un papel algo ms relevante cuando se trata de intermediar con interlocutores particulares relacionados con los asuntos que tramitan. Por ello puede decirse que, a este respecto, la
Imagen III propuesta por Aberbach, Putnam y Rockman (1981) se corresponde,
parcialmente, con la realidad de la Comunidad de Madrid. Aunque los altos
cargos prcticamente monopolizan la intermediacin con los intereses generales, comparten con los altos funcionarios la intermediacin con intereses particulares. Por lo tanto, la coincidencia con la Imagen III es solo parcial, pues esta
se refiere en realidad a un escenario en el que los funcionarios asumen el grueso de la intermediacin con los intereses particulares y no lo comparten con los
polticos.
Los altos cargos parecen bien colocados para participar en la generacin y
articulacin de ideales polticos ya que por un lado son muy influyentes en todas las fases del proceso poltico (diseo de normas y programas, elaboracin
del presupuesto) y por otro los contactos con agentes externos a la Comunidad
de Madrid (administrativos y sociales) son los ms intensos entre los encuestados. Mucho peor colocados parecen los altos funcionarios, ya que su influencia
en la mayora de fases del proceso poltico es poco relevante en todas ellas excepto en la ejecucin, donde en cualquier caso lo es menos que su superior jerrquico. Su agenda es bsicamente interna y tiene un fuerte componente vertical, por lo que los nicos altos cargos con los que se relacionan con frecuencia
son sus superiores jerrquicos.
El modo y estilo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios
viene determinado por el hecho de que no forman grupos homogneos, sino que
presentan caractersticas que los diferencian con claridad, por lo que no pueden
relacionarse conforme al modelo de vida de aldea. Tambin presentan caractersticas comunes que facilitan la comunicacin entre ambos grupos.
Los altos cargos con rango de director general tienden a tener un menor
porcentaje de mujeres en sus filas, excepto los altos cargos no funcionarios,
cuyo grado de feminizacin es mayor. Tienden tambin a tener ms experiencia
en otras Administraciones Pblicas y menos en el sector privado. Cuando ms
alto es el puesto en el escalafn ms tienden los encuestados a concentrarse en
la franja central de edad, a tener ms experiencia en la Administracin y ms
antigedad en su puesto actual (excepto los altos cargos no funcionarios que
tienden a ser ms jvenes y a tener menos antigedad en la Administracin en
su puesto actual).
266
conclusiones
En todo caso, el hecho de que alrededor del 65%230 de los altos cargos sean
tambin funcionarios facilita sin lugar a dudas la comunicacin entre ellos. El
perfil como funcionario de ambos grupos est, sin embargo, claramente diferenciado. Mientras que los jefes de rea y los subdirectores generales son en su
gran mayora funcionarios de cuerpos del grupo A de la Comunidad de Madrid,
especialmente de cuerpos generalistas y en concreto del cuerpo de Tcnicos
Superiores de Administracin General, los altos cargos funcionarios pertenecen mayoritariamente a cuerpos de la Administracin General del Estado y en
menor medida de entidades locales. El hecho de que existan pequeos colectivos de contacto directo (altos funcionarios de cuerpos de la Administracin
General del Estado, altos cargos de cuerpos de la Comunidad de Madrid) no
desvirta el hecho de que casi la totalidad de los altos cargos, funcionarios o no,
saben que cuando dejen de ocupar puestos de este carcter no tendrn que trabajar con (o al mando de) los altos funcionarios a los que dirigen. De igual
modo, los funcionarios de los cuerpos de la Comunidad de Madrid observan
que el nmero de plazas de altos cargos que ocupan miembros de estos cuerpos
es pequeo, por lo que no pueden considerar el acceso a ellas como un paso
ordinario dentro de la carrera administrativa en la Comunidad de Madrid.
En consonancia con estas diferencias, los altos cargos con rango de director
general y los altos funcionarios tienen opiniones no coincidentes sobre la situacin y el funcionamiento de la Administracin de la Comunidad de Madrid. Por
lo general, los altos funcionarios tienden a tener opiniones ms proburocrticas.
Tienden, por ejemplo, a opinar en mayor medida que la influencia de los funcionarios es demasiado pequea y que la subcontratacin debera emplearse
menos.
En el estilo y modo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios
predomina el concepto de autoridad y jerarqua. La relevancia del conocimiento experto a la hora de efectuar nombramientos disminuye conforme se
asciende en la pirmide jerrquica de la Comunidad de Madrid y su posesin es
menos influyente para influir en la toma de decisiones cuando ms estratgica
es la decisin en cuestin.
Esta autoridad que determina el estilo y modo de interaccin entre altos
cargos y altos funcionarios no es ilimitada, siendo su condicionante ms importante el fuerte burocratismo que afecta a todos los niveles de la Administracin. Este burocratismo no parece ser principalmente una resistencia funcionarial al poder de los polticos, sino que es un defecto sistmico del que todos los
actores se hacen en parte responsables.
El modo y estilo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios tambin viene determinado por el burocratismo, la urgencia en los tiempos y la falta
de planificacin en la toma de decisiones. El burocratismo implica la necesidad de
Ver comentarios a los grficos 6 y 18.
230
267
conclusiones
sivo en las Administraciones Pblicas: las relaciones entre los sujetos que encarnan las dos caras de su naturaleza, la poltica y la tcnico-jurdica. Pensamos
que con demasiada frecuencia se hacen propuestas o juicios sobre la Administracin Pblica sin hacer demasiados esfuerzos por conocer el estado actual de
lo que se pretende reformar o dejar inalterado. Ms que en ningn otro campo
las visiones preconcebidas y los prejuicios constituyen el nico punto de partida en gran parte de los debates que afectan a la Administracin Pblica.
La inclusin en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico231 de un captulo referido a la funcin directiva pblica y que
otorga a las distintas Administraciones Pblicas una gran libertad para configurarla, ha vuelto a traer este tema a primera lnea de la actualidad poltico-administrativa. Pensamos que la mejor aportacin que podemos hacer al debate existente sobre cmo debe configurarse la funcin directiva pblica en Espaa es
mostrar algunos de sus principales rasgos de funcionamiento, con toda su complejidad y sus claro-oscuros, en el decisivo punto de encuentro entre la lgica
poltica y la lgica burocrtica.
No es por tanto este el lugar para elaborar una propuesta sobre cmo configurar una posible reforma de la funcin directiva pblica, pero s creemos que
la complejidad de la relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios
de la Comunidad de Madrid nos ilustra sobre distintos elementos que no deberan ser pasados por alto a la hora de decidir qu funcin directiva queremos
para nuestras Administraciones Pblicas y que se pueden reducir en cinco grandes advertencias:
a) Cuidado con las generalizaciones.
b) Huyamos del catastrofismo.
231
269
232
233
270
conclusiones
Modelo profesional
Peligros
Jacobinismo.
Abuso de las mayoras en los
regmenes democrticos.
Desprecio a los derechos de
las minoras.
Tendencia al abuso de poder
para mantener el control del
sistema.
Desprecio a los procedimientos en la toma de decisiones.
Rotacin excesiva de directivos.
Peligros
Abuso de la permanencia y
control de informacin.
Veto paralizante.
Veto decisorio.
Insensibilidad a las mayoras
obtenidas en las urnas.
Despreocupacin por las preferencias de los electores.
Olvido de los fines ltimos de
la accin de Gobierno.
Excesivo peso de los procedimientos.
Fuerte inmovilismo.
Patologa
Patologa
234
Ver el informe de la AEVAL sobre La percepcin social de los servicios pblicos en Espaa
(1985-2008) <http://www.aeval.es/es/calidad_de_los_servicios_publicos/programas_de_calidad/programa_observatorio_calidad/;> Pino Matute, E. del (2004).
271
Modelo politizado
Ventajas
Modelo profesional
Ventajas
En la Comunidad de Madrid est implantado un modelo formalmente politizado de funcin directiva, en el que los altos cargos son elegidos por los titulares de la presidencia y de las consejeras sin ninguna exigencia de cualificaciones acadmicas o profesionales.
Esta investigacin sobre la relacin entre altos cargos y altos funcionarios
en la Comunidad de Madrid nos muestra que, efectivamente, su funcin directiva presenta algunos rasgos positivos de los mencionados en este cuadro y
elude alguno de sus peligros.
1.La Administracin est controlada por aquellos que tienen la obligacin
constitucional de hacerlo.
La Administracin de la Comunidad de Madrid se encuentra bajo el firme
mando de los polticos seleccionados por el partido con mayora en el Parlamento autonmico. Esto presenta ventajas indiscutibles. Se respeta, y esto es
indudablemente positivo, el marco de relacin establecido constitucional y estatutariamente entre polticos electos y empleados pblicos. Los polticos pueden introducir cambios en las polticas pblicas previamente establecidas. Estn bastante limitados los riesgos que Villoria menciona como propios de un
sistema profesionalizado de funcin pblica (abuso de la permanencia y control
de informacin, veto paralizante, veto decisorio, despreocupacin por las preferencias de los electores, ver la tabla 13) e incorpora las ventajas de un sistema
ms politizado (tiende a reflejar mejor los intereses de la mayora, el puesto de
sus directivos depende del voto popular, exige una mayor receptividad a la
Administracin, ver la tabla 13).
272
conclusiones
porcionar, aunque para ser ms til debe de ser consciente del posible impacto
poltico de los distintos cursos de accin, tampoco debe obviar las dificultades
tcnicas o jurdicas de ninguna de ellas, aunque sean las favorecidas por el elemento poltico. El papel de la alta funcin pblica es importante pero limitado.
Los altos funcionarios no pueden ni deben evitar la puesta en marcha de una
accin pblica que consideran equivocada. Tan solo deben poner a disposicin
de los altos cargos todos los elementos jurdicos, tcnicos y fcticos para evaluarla y luego ejecutarlas con lealtad.
Alejandro Nieto (ver captulo III.3.3) considera a la burocracia como uno de
los contrapesos del poder de los polticos, pero este contrapeso no puede ser en
ningn caso poltico. Aunque su labor de asesoramiento debe contribuir a evitar
excesos y transgresiones, los altos funcionarios deben ser colaboradores de los
altos cargos, no sus controladores. La colaboracin debe de ser incondicional
en todo lo que no traspase los lmites de la ley. Deben mostrar a los polticos
dnde est ese lmite pero tambin mostrarle cursos alternativos de accin dentro de la legalidad que le permitan conseguir los mismos objetivos. El mbito
de la legalidad es muy amplio y flexible y casi todos los objetivos pueden alcanzarse dentro de l (ver captulo VII.3.3).
En la Comunidad de Madrid, aunque existen algunas tendencias sobre las
que conviene estar alerta, los altos funcionarios se adaptan a este papel limitado
e importante. Su nombramiento se debe sobre todo a criterios tcnicos, sin que,
frente a lo que denuncia Nieto, la afinidad o afiliacin poltica tenga un papel
relevante (ver captulo V.5.1). Las tareas de asesoramiento tcnico y gestin de
procedimientos o de personal son las ms importantes en su trabajo ordinario
(ver captulo V.5.2). Su nico contacto con la cpula poltica se produce a travs del alto cargo del que dependen jerrquicamente y con el que mantienen,
especialmente los subdirectores generales, un constante y permanente contacto.
Cuando no estn de acuerdo en alguna de las decisiones que tiene previsto
adoptar se lo exponen con delicadeza y esa opinin es normalmente solo uno de
los factores tenidos en cuenta por el alto cargo en su decisin final. Sea cual sea
la direccin de esta decisin los altos funcionarios suelen trabajar en su ejecucin con igual diligencia (ver captulo V.1.2 y V.4).
El papel de los altos funcionarios consiste principalmente en mantener en
marcha la maquinaria administrativa y en proporcionar a los altos cargos informacin sobre cmo introducir en esta los cambios que desean. Es un papel
importante pero por lo general limitado. Depende de la ambicin programtica
de los altos cargos el extraer o no todo el potencial presente en la experiencia y
conocimientos de los altos cargos que dependen de ellos. Sin este impulso, que
por definicin solo est presente en determinados mbitos y momentos, este
potencial queda latente.
La funcin de los altos funcionarios en la Comunidad de Madrid es actualmente, por lo general, poco espectacular. Pero la ejecucin adecuada de su
trabajo resulta crucial para los altos cargos, por lo que por lo general estos no
274
conclusiones
conclusiones
Ya hemos dicho que los altos funcionarios valoran de forma bastante positiva la disposicin personal, el trato y la actitud de los altos cargos. Su opinin
respecto a su capacidad tcnica, aunque supera el aprobado, es bastante ms
discreta. Aunque la capacidad tcnica no es la nica virtud que debe atesorar un
alto cargo, no cabe duda, es una cualidad fuertemente aconsejable. El establecimiento de mecanismos que mejoren la cualificacin tcnica de su elemento
directivo solo podr ser beneficioso para el conjunto de la organizacin.
3. Burocratismo y falta de planificacin.
En la Comunidad de Madrid el principal problema que nos muestra el anlisis de la relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios no es su tono
(que es bueno), ni los ganadores (que son los que deben serlo), ni la resolucin de conflictos (basada normalmente en la autoridad del alto cargo, una vez
escuchado el funcionario), ni en el modo de repartir el trabajo tcnico y poltico
(cercano a la Imagen II descrita por Aberbach, Putnam y Rockman), ni a su
impacto (que permite el cambio de polticas pblicas en su seno).
El problema est en que el modo e interaccin de esta relacin est fuertemente condicionada por el burocratismo, la falta de planificacin y la precipitacin en la toma de decisiones.
277
Con frecuencia, en la Comunidad de Madrid las distintas polticas se desarrollan a travs de complejos procesos administrativos que se repiten ao tras
ao en una lenta sucesin de trmites de autorizacin y control que se van
completando con enorme esfuerzo. La existencia de mltiples rganos de
control y coordinacin absorbe gran parte de las energas de los rganos que
prestan realmente los servicios pblicos. Se trata de un mal compartido con la
mayora de las Administraciones Territoriales espaolas y que se da plenamente en la Comunidad de Madrid, con un sistema de funcin directiva formalmente politizada, pese a que Villoria (ver tabla 13) seala que este es un
peligro que se cierne sobre todo sobre el modelo profesional. El problema se
extiende a todos los mbitos de la Administracin Autonmica madrilea,
pero algunos mecanismos se citan con ms frecuencia por los altos cargos y
altos funcionarios. El papel de la Intervencin General de la Comunidad de
Madrid y la intervencin previa plena, de la que es protagonista, se pone por
muchos de ellos como ejemplo de un trmite que dificulta y ralentiza su gestin, aunque tambin reconocen su importante papel a la hora de asegurar la
prevalencia del principio de legalidad. Otros cargos consideran redundante y
poco productivo el control que ejercen las secretaras generales tcnicas sobre
los centros gestores, o llaman la atencin sobre las dificultades de tramitacin
que genera el nuevo funcionamiento de la comisin preparatoria de Consejo
de Gobierno. Otros reclaman de la Direccin General de Gestin de Recursos
Humanos de la Consejera de Hacienda algo ms de autonoma para llevar a
cabo la gestin de su personal.
Un mecanismo que tiene lugar en la Comunidad de Madrid simultneamente al del burocratismo, y es en cierto modo su hermano siams, es el de la falta
de planificacin. Cuando finalmente se producen cambios procedimentales o
sustantivos en las polticas pblicas, se hace con frecuencia de forma abrupta y
precipitada. Son producto de una decisin personal, de una intuicin o de un
gesto poltico que reacciona a un hecho coyuntural o a una noticia con resonancia en los medios de comunicacin. La planificacin, la fijacin reflexiva de
objetivos, el establecimiento cuidadoso y progresivo de programas para alcanzarlos y de sistemas de evaluacin que estudien sus efectos son poco frecuentes. La planificacin y la evaluacin tienen lugar, en el mejor de los casos, de
forma muy incompleta y por procedimientos totalmente informales.
Ni los polticos ni los funcionarios son exclusivamente responsables de esta
situacin que produce en la Comunidad de Madrid un entorno altamente burocratizado y con un bajo nivel de planificacin. Aunque es inevitable otorgar ms
responsabilidad a los primeros, dado su indudable control de las decisiones en la
Comunidad de Madrid y la docilidad de los segundos, tampoco sera razonable
achacar en exclusiva esta situacin a los titulares actuales de la presidencia de la
Comunidad de Madrid, de las consejeras y de los altos cargos. El problema es
claramente sistmico. Los altos cargos tienen toda clase de incentivos para actuar con la vista puesta en el corto plazo, la lucha partidista y la bsqueda (o
huida) del titular de prensa. El alto cargo que actualmente estableciese un marco
278
conclusiones
279
conclusiones
efectuar los nombramientos, por ejemplo, eligiendo a uno de los tres candidatos
propuestos por una comisin tcnica de seleccin. Pero no tendran la posibilidad de cesarlos a no ser por el manifiesto incumplimiento de sus funciones, los
insuficientes resultados de su gestin o el transcurso del plazo establecido inicialmente para ocupar el cargo. De este modo tendran la libertad y la autonoma para implantar procedimientos y programas estratgicos a medio y largo
plazo sin estar sometidos a las presiones
Una funcin directiva as configurada tendra indudables ventajas (ver tabla
13) y la virtud de identificar el principal problema de las Administraciones Pblicas espaolas y de describir una reforma concreta y plausible para solucionarlo pero quizs est basado en algunas premisas tecnocrticas un tanto ingenuas.
La fuente actual de la influencia que tienen los altos cargos se deriva principalmente, no de su posicin legal o jerrquica, sino de la confianza de sus superiores en ellos. Si esa confianza desapareciese, porque los cargos directivos
les vendran impuestos, gran parte de ese caudal de influencia desaparecera. El
mejor ejemplo de este mecanismo es la limitada influencia de los viceconsejeros en la Comunidad de Madrid. Salvo casos concretos, que desde luego existen, las distintas reformas normativas que se han emprendido no han conseguido dotar a esta figura ni de un papel sustancial ni de una influencia significativa.
La mayora de los entrevistados coinciden en que la principal razn es que es la
presidenta y no los consejeros quien los elige. Al no encontrarse en el crculo
de confianza de los consejeros, y siempre respetando las atribuciones formales
y procurando no herir susceptibilidades personales, la principal funcin de los
viceconsejeros es supervisar algn proyecto concreto que impulsa personalmente y aligerar la sobrecargada agenda de actos pblicos del consejero. Seguramente esta prdida de influencia sera an mucho mayor si los nombramientos no los hiciera, como ocurre con los viceconsejeros, la autoridad poltica de
la que se deriva el propio puesto (la presidenta y el Consejo de Gobierno) sino
que viniera impuesta por un proceso tecnocrtico en el que no pudieran influir.
Jimnez Asensio desdea la creacin de equipos como una mera excusa
de la clase poltica para asegurase un espacio institucional para sus clientelas.
Pero una gran parte de los altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad
de Madrid consideran posible, y en gran medida implantado en la realidad, que
la gran libertad de la que gozan los Consejeros para nombrar a los altos cargos,
conduzca a la creacin de equipos de polticos y funcionarios en los que se
respete con lealtad el papel propio de cada uno236.
El objetivo declarado de esta propuesta es aislar a los altos cargos de las
Administraciones Pblicas de la influencia poltica en general y de la de los
polticos electos en particular. Hasta qu punto es esto compatible con un Go236
Para una reflexin sobre la formacin de equipos en las Administraciones Pblicas en ver Velzquez Lpez, F.J. (2005).
281
bierno parlamentario y democrtico? Donde hay poder hay poltica, y la poltica es tambin, eso lo sabemos bien, lucha, conflicto, debate y compromiso.
Quizs sea mejor no insular los altos cargos de la influencia poltica, sino hacer
esa influencia ms transparente, objeto de un debate pblico, e introducir en
este mbito conceptos de eficiencia y equidad.
Por otro lado, si llegara a conseguirse un cuerpo funcionarial de directivos
pblicos con verdadera influencia, las presiones de politizacin sobre la funcin pblica devendran realmente insoportables, y en cierto modo legtimamente. Las experiencias emprendidas en Espaa para constituir rganos tcnicos con poderes constitucionales, como el Consejo General del Poder Judicial
y el Tribunal Constitucional, se ha saldado con fracasos tan estrepitosos que es
difcil encontrar valor para emprender experiencias similares en el poder ejecutivo. Hay que tener mucho cuidado de que, en el intento de despolitizar los altos
cargos, lo que se consiga es introducir con fuerza la poltica en el conjunto
de la funcin pblica. No conviene exagerar la capacidad de ningn cuerpo de
funcionarios, por cualificado que sea, para resolver los complejos problemas
de nuestras sociedades con principios tecnocrticos ni para evadirse de las presiones que inevitablemente recibe quien tiene el poder.
La propuesta de una funcin directiva profesionalizada que realizan Jimnez Asensio, Villoria y Palomar Olmeda (2009) tiene muchas virtudes y nos
lleva a prestar atencin sobre los incentivos que reciben los altos cargos como
elemento decisivo de su reforma y realiza una interesante bsqueda de modelos
legales, tericos y en la prctica comparada para que estos sean adecuados.
Despojndolas de sus ropajes ms tecnocrticos muchas de sus propuestas concretas tienen que estar en la primera lnea de la agenda de cualquier reforma con
aspiraciones a tener xito. Propuestas de cmo el establecimiento de mecanismos de evaluacin de polticas, directivos pblicos y funcionarios, de frmulas
de nombramiento mixtas o el nfasis en la transparencia de la toma de decisiones deberan de forma progresiva ir implantndose de forma efectiva dentro de
la propia idiosincrasia de cada Administracin.
No conviene, en cualquier caso, engaarse sobre la posibilidad de transformar la funcin directiva pblica simplemente con modificaciones normativas o
de los organigramas administrativos.
d) Luchemos contra el fatalismo con una reforma integral que implique a
toda la sociedad
Se han presentado tantas reformas administrativas que no han pasado de los
libros blancos o en el mejor de los casos de la imprenta de los boletines237 que
237
Una buena descripcin de las distintas reformas administrativas emprendidas en Espaa la
encontramos en Nieto (2008).
282
conclusiones
283
284
conclusiones
Ganadores
Polticos. Influencia muy limitada de los altos funcionarios.
Resolucin de conflictos
Autoridad, con episodios de
negociacin.
Variabilidad
Variable.
285
Tabla 15
La influencia del puesto ocupado y de las caractersticas personales
en la opinin sobre las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios
La opinin sobre los distintos aspectos de la investigacin es bastante homognea entre la
poblacin investigada. Las mayores diferencias se dan entre altos cargos y altos funcionarios.
El resto de caractersticas personales y profesionales no parece condicionar de forma importante su opinin. No obstante, analizndolas con precaucin y siendo conveniente un anlisis
multivariable para confirmarlas, se pueden apreciar algunas tendencias relevantes:
Tienden a percibir en mayor medida
(con diferencias de matiz e intensidad)
Tcnicos Superiores de Administracin
General de la Comunidad de Madrid
(TSAG).
Generalistas.
Mujeres.
Licenciados en derecho.
Sin experiencia en otras Administraciones
Con experiencia en el sector privado.
Es plausible que la existencia de estas diferencias puede explicarse (aunque solo en parte) con
la mayor presencia en ellas de un mayor porcentaje de encuestados de uno de los dos grupos
que ms condiciona las respuestas: los altos cargos o los altos funcionarios.
286
conclusiones
Tabla 16
Reflexiones sobre la reforma de la funcin directiva pblica:
aspectos sobre los que nos alerta la compleja relacin
entre los cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid
Cuidado con las
generalizaciones
Hemos de aumentar nuestro conocimiento sobre quienes toman las decisiones en nuestras Administraciones Pblicas y sobre cmo lo hacen.
Huyamos del
catastrofismo
Cualquier reforma en la Comunidad de Madrid debera intentar conservar y mantener algunos de los aspectos indudablemente positivos
que, como se muestra en esta investigacin, existen en la relacin entre sus altos cargos y sus altos funcionarios.
Huyamos de la
autoglorificacin y
del conformismo
Contra el
fatalismo: una
reforma integral
Propuestas
interesantes, no
soluciones mgicas
287
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(1982), La poltica como vocacin, en Weber, Max. Escritos polticos (308364, Volumen II), Mxico: Folios Ediciones.
Wilson, J.Q. (1967), The bureaucratcy problem, Public Interest, 6: 3-9.
(1975), The rise of the bureaucratic state, Public Interest, 4: 74-103.
Wilson, Woodrow (1887), The Study of Administration, Political Science Quarterly,
2, 1887, en Jay M Shafritz, J. M. y Hyde, A. C., eds. (1978), Classics of Public
Administration (10-25), Chicago: The Dorsey Press.
295
Wood,D.B. y Waterman,R. W. (1994), Bureaucratic Dynamics: The Role Of Bureaucracy In A Democracy (Transforming American Politics), Boulder: West View
Press.
296
ANEXOS
ANEXO I:
CUESTIONARIO
Pregunta 1
Dentro de toda Administracin existe una tarea poltica y otra tcnica,
cmo considera que es usted?
100%
tcnico
90% tcnico
10% poltico
80% tcnico
20% poltico
70% tcnico
30% poltico
60% tcnico
40% poltico
50%
tcnico
100%
poltico
90% poltico
10% tcnico
80% poltico
20% tcnico
70% poltico
30% tcnico
60% poltico
40% tcnico
50%
poltico
299
Consejeros
Viceconsejeros
Directores
Generales
Secretarios
generales
tcnicos
Subdirectores
generales
Jefes de rea
100%
tcnico
300
90
tcnico
10%
poltico
80%
tcnico
20%
poltico
70%
tcnico
30%
poltico
60%
tcnico
40%
poltico
50%
poltico
50%
tcnico
60%
poltico
40%
tcnico
70%
poltico
30%
tcnico
80%
poltico
20%
tcnico
90%
poltico
10%
tcnico
Pregunta 2
Dentro de esa misma escala de tareas tcnicas y polticas, cmo considera que son los siguientes cargos?
100%
poltico
Falta de medios
Falta de tiempo
La Administracin Central
Oposicin
Pregunta 3
Cules son los principales obstculos con que tropieza en su actividad diaria dentro de la Administracin
de la Comunidad de Madrid?: elija cuatro entre las siguientes circunstancias.
(Si son ms de 4 elija la ms importante. Si son menos elija solo las que considere relevantes)
anexo i
301
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
De acuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
302
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
De acuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
Totalmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
De acuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
b)Los funcionarios no son, con cierta frecuencia, conscientes de la importancia real de las medidas a implementar y se muestran reacios a una interpretacin flexible de las normas para conseguir estos objetivos.
Totalmente de acuerdo
a)Los Directores Generales y los Secretarios generales tcnicos suelen valorar en su justa medida las dificultades legales de implementar algunas
iniciativas polticas.
b)Cuando los altos cargos son, adems, funcionarios siguen manteniendo los vnculos con sus cuerpos de origen y no tienden a apoyar cambios que
pueda perjudicar los intereses establecidos de los funcionarios.
Totalmente de acuerdo
a)Cuando los altos cargos son, adems, funcionarios suelen ser ms eficaces porque conocen mejor el funcionamiento de la Administracin y sus
posibilidades de actuacin.
Preguntas 4 y 5
4. Est de acuerdo o en desacuerdo con las siguientes afirmaciones?
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
De acuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
Totalmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
De acuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
d)En las Administraciones Pblicas es imposible llevar a cabo actuaciones de inters general sin sortear alguno de los numerosos obstculos que
fija el derecho administrativo.
Totalmente de acuerdo
c)Los funcionarios, por lo general, obedecen las rdenes de sus superiores con la mxima diligencia y eficacia de la que son capaces, con independencia de que estn de acuerdo con ellas o no.
anexo i
303
304
Viceconsejero
Otras consejeras
(Hacienda,
Presidencia)
Consejero propio
Presidenta
CC. AA. Madrid
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Materia
Poca
influencia
Alguna
influencia
Mucha
influencia
Mxima
influencia
Pregunta 6
Seale la influencia que considera usted que tienen los siguientes cargos en las decisiones que se adoptan en su departamento
en la elaboracin del presupuesto, en el diseo de los programas, normas y polticas, como en las decisiones de gestin
(subvenciones, sanciones, contratos)
polticos y funcionarios en la comunidad de madrid
305
Diputados y
partido
Jefes de rea
Subdirectores
generales
Secretario
general
tcnico
Titular organismo:
directores G, SGT,
gerentes OO. AA.
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Materia
Poca
influencia
Alguna
influencia
Mucha
influencia
Mxima
influencia
anexo i
Asociaciones empresariales
Ayuntamientos
Iglesia catlica
Asociaciones de funcionarios
Sindicatos
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Organismo o institucin
306
Poca
influencia
Alguna
influencia
Mucha
influencia
Pregunta 7
Seale el grado de influencia que, por lo general, ejercen en las decisiones de su departamento
las siguientes instituciones o sujetos
Mxima
influencia
anexo i
Pregunta 8
Por lo general, qu suele ocurrir cuando un funcionario no est de acuerdo con
alguna medida que tiene usted previsto adoptar?1
Suelen discutir sobre sus respectivas opiniones, y la suya suele tenerse en
cuenta de una u otra manera
1
Para los altos funcionarios, la formulacin exacta de la pregunta era: Por lo general, qu suele
ocurrir cuando usted no est de acuerdo con alguna medida que tiene previsto adoptar el alto cargo del
que depende?. Las respuestas disponibles eran idnticas.
307
308
Afinidad poltica
Experiencia en
puestos similares
Conocimientos
profesionales
Aspecto
que influye
Subdirectores generales
Jefes de rea
Subdirectores generales
Jefes de rea
Subdirectores generales
Jefes de rea
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Materia
Poca
influencia
Alguna
influencia
Mucha
influencia
Mxima
influencia
Pregunta 9
Seale la influencia que considera usted que suelen tener los siguientes aspectos en el nombramiento de los directores
generales, los secretarios generales tcnicos, los subdirectores generales y los jefes de rea en la Comunidad de Madrid
309
Recomendacin
conocidos comunes
Haber trabajado
juntos antes
Afiliacin al partido
en el Gobierno
Aspecto
que influye
Subdirectores generales
Jefes de rea
Subdirectores generales
Jefes de rea
Subdirectores generales
Jefes de rea
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Materia
Poca
influencia
Alguna
influencia
Mucha
influencia
Mxima
influencia
anexo i
310
Jefes de rea
Usted
Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted
Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted
Jefes de rea
Subdirectores generales
Ninguna
Poca
Importancia
Mucha
Importancia
importancia importancia moderada importancia fundamental
Subdirectores generales
Usted3
2
Para los altos funcionarios la redaccin era muy similar, pero con un cambio de perspectiva. Para ellos la redaccin exacta de la pregunta era: Seale la
importancia que, en su Departamento, tiene la realizacin de las siguientes tareas en el desempeo ordinario de su trabajo por parte, respectivamente, del Alto
Cargo titular del rgano en que trabaja (Director General, Gerente, SGT), los Subdirectores generales y los Jefes de rea.
3
Para los altos funcionarios las casillas contenan la opcin Alto cargo del que depende, en lugar de Usted.
Asesoramiento
poltico
Asesoramiento
jurdico y tcnico
Gestin de personal
Tipo de actividad
Pregunta 11
Seale la importancia que tiene la realizacin de las siguientes tareas, tanto en su trabajo ordinario como en el de los
subdirectores generales y jefes de rea que dependen de usted2
311
Solventar los
problemas ms
urgentes
Diseo de nuevos
programas
Representar a la
CAM en actos,
reuniones y
negociaciones
Reuniones con
ciudadanos y
entidades
Gestin de
procedimientos
Tipo de actividad
Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted
Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted
Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted
Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted
Subdirectores generales
Jefes de rea
Ninguna
Poca
Importancia
Mucha
Importancia
importancia importancia moderada importancia fundamental
Usted
anexo i
312
Consejero
Viceconsejero
Todas las
semanas
Todos
los meses
Varias
veces
al ao
Una vez al
Rara vez
ao
Nunca
Con un
superior
Solo (o con
alguien de
rango)
Generalmente,
acompaado de
quin?
4, 5
Para los altos funcionarios se les preguntaba por la frecuencia de las reuniones con el alto cargo del que depende, en lugar de las reuniones con los
Subdirectores generales que dependen de usted y los Jefes de rea que dependen de usted.
Todos
los das
Presidenta
CC. AA. Madrid
Institucin u organismo
Frecuencia de las
reuniones
Pregunta 12
Agenda: habitualmente, con qu frecuencia se rene (o habla por telfono) sobre temas relacionados con su trabajo con las
siguientes personas u organizaciones? En su caso, lo hace solo o acompaado de un superior jerrquico?
Subdirectores o altos
funcionarios de otra DG, SGT
o Consejera
Intervencin
Servicios jurdicos
Sindicatos
Asociaciones empresariales
ONG, asociaciones
Representantes de otras
AAPP
Personas o entidades
afectadas por su trabajo
Todos
los das
Institucin u organismo
Frecuencia de las
reuniones
313
Todas las
semanas
Todos
los meses
Varias
veces
al ao
Una vez al
Rara vez
ao
Nunca
Con un
superior
Solo (o con
alguien de
rango)
Generalmente,
acompaado de
quin?
anexo i
Muy distante
Grado de cercana
10
Gran familiaridad
10
Muy buena
314
Preparacin
tcnica
Cargo
Subdirectores generales
Jefes de rea
Dedicacin y
capacidad de
trabajo
Iniciativa y
creatividad
Capacidad
planificacin
Trato personal
Pregunta 14
En su opinin y, por lo general, cmo calificara a directores generales, secretarios generales tcnicos,
subdirectores generales y jefes de rea en la Comunidad de Madrid en los siguientes apartados?
El 10 es la puntuacin mxima en cada uno de los apartados y 0 la mnima
Muy mala
Tipo de relacin
Pregunta 13
Seale cmo considera que son las relaciones entre funcionarios y altos cargos
polticos y funcionarios en la comunidad de madrid
Es adecuada
Es demasiado pequea
315
1933-1940
1941-1948
1933 antes
Ao de nacimiento:
Hombre
1962-1969
1955-1961
1949-1955
Mujer
Pregunta 17
Sexo y ao de nacimiento
1981 despus
1976-1980
1969-1975
Pregunta 16
Entendemos como subcontratacin en el mbito de las Administraciones Pblicas el que estas contraten con empresas privadas
la prestacin de servicios o la realizacin de actividades que antes desarrollaban por s mismas. En su opinin, la
subcontratacin en la Administracin de la Comunidad de Madrid
Es demasiado grande
Pregunta 15
En su opinin, la influencia de los funcionarios en la Administracin de la Comunidad de Madrid
anexo i
316
Subdirector General
Tcnico de Apoyo
Director General
Asesor Tcnico
Jefe de rea
Otro cargo
Pregunta 18
Denominacin puesto actual
Otra denominacin
Jefe de Servicio
Licenciatura/ingeniera
317
Econmicas, empresariales
Derecho
Ingeniera/arquitectura
Diplomatura
Doctorado
Otra
Pregunta 19
Titulacin acadmica
Mster
anexo i
Inspectores de Hacienda
318
Facultativo de Archiveros,
Bibliotecarios y Arquelogos
Carrera Diplomtica
Superior de Gestin
Tcnicos Superiores de
Administracin General
Letrados
ADMINISTRACIN GENERAL
DEL ESTADO
COMUNIDAD DE MADRID
ADMINISTRACIN LOCAL
Pregunta 20
Seale si es usted personal fijo o pertenece a los cuerpos de funcionarios
de una o ms de estas Administraciones
Tcnicos Superiores
Medioambientales
Inspeccin Sanitaria
319
ADMINISTRACIN GENERAL
DEL ESTADO
COMUNIDAD DE MADRID
PAS
Titular de Universidad
Catedrtico de Universidad
UNIVERSIDADES PBLICAS
anexo i
320
Ms de 250
trabajadores
Entre 50 y 250
trabajadores
Entre 10 y 50
trabajadores
10 trabajadores o
menos
Autnomo
Trabajador de base
no cualificado
Trabajador de base
cualificado
Mando intermedio
Alta direccin
Propietario, socio
Posicin en la empresa?
Propietario, Socio,
Alto Directivo
Agricultura
Industria
Entidades sin
nimo de lucro
Otras empresas de
servicios
Entidades
financieras
Servicios jdcos.,
auditora,
consultora
Actividad de la empresa?
Sector Servicios
Para los altos funcionarios la pregunta exacta era: Dnde trabajaba antes de comenzar a trabajar en la Comunidad de Madrid?
Universidad
Pblica
Administracin
Local
Administracin
del Estado
Tamao de la empresa?
En qu Administracin?
Comunidad de
Madrid
Sector Privado
Sector Pblico
Pregunta 21
Dnde trabajaba antes de convertirse en alto cargo por primera vez6?
Estudiante
Antigedad en la CAM
Antigedad en la Administracin
2-4 aos
5-7 aos
7-10 aos
11-14
aos
15-20
aos
20-30
aos
Ms de
30 aos
321
En la Comunidad de Madrid
En la Administracin Local
4+
4+
En cuntas Consejeras-Ministerios?
Pregunta 23
Seale cuntos puestos de alto cargo ha ocupado incluido el actual y en cuntas Consejeras (o Ministerios o Concejalas)
Menos de
1 ao
Pregunta 22
Cuntos aos ha trabajado en la Administracin?, y en la Comunidad de Madrid?, y en su puesto actual?
anexo i
En la Administracin Local
4+
322
En la Comunidad de Madrid
En la Administracin Local
4+
4+
Pregunta 24
Ha ocupado algn puesto electivo, cuntas veces?
En la Comunidad de Madrid
N Direcciones Generales
En su lugar, para altos funcionarios: Seale en cuntos rganos administrativos (Direcciones Generales, SGTS, Organismos
autnomos) y en cuntas Consejeras distintas ha trabajado (o Ministerios o Concejalas):
En la Administracin Local
323
Partido poltico PP
ONG y asociaciones
Asociacin de funcionarios
Sindicato
4+
PSOE
IU
OTRO
Puesto directivo en los ltimos 5 aos? S
No
No
No
No
4+
Pregunta 25
Seale las asociaciones de las que sea usted miembro
y si ha ejercido en ellas algn tipo de puesto directivo en los ltimos 5 aos
En la Comunidad de Madrid
Alto cargo
En su lugar, para altos funcionarios: Ha ocupado algn puesto electivo o de alto cargo?, cuntas veces?
anexo i
ANEXO II:
RESPUESTAS AL CUESTIONARIO:
PREGUNTAS 1 A 16
Pregunta 1
Dentro de toda Administracin existe una tarea poltica y otra tcnica,
cmo considera que es usted?
100%
tcnico
90% tcnico
10% poltico
80% tcnico
20% poltico
70% tcnico
30% poltico
60% tcnico
40% poltico
50%
tcnico
100%
poltico
90% poltico
10% tcnico
80% poltico
20% tcnico
70% poltico
30% tcnico
60% poltico
40% tcnico
50%
poltico
326
327
90
tcnico
10%
poltico
80%
tcnico
20%
poltico
70%
tcnico
30%
poltico
80%
tcnico
20%
poltico
3
70%
tcnico
30%
poltico
4
60%
tcnico
40%
poltico
5
50%
poltico
50%
tcnico
60%
tcnico
40%
poltico
60%
poltico
40%
tcnico
50%
poltico
50%
tcnico
80%
poltico
20%
tcnico
80%
poltico
20%
tcnico
70%
poltico
30%
tcnico
70%
poltico
30%
tcnico
60%
poltico
40%
tcnico
90%
poltico
10%
tcnico
90%
poltico
10%
tcnico
10
100%
poltico
100%
politico
Media aritmtica (), Desviacin tpica (S) y U Mann-Withtney (=005). [Excepto para la edad y la antigedad en la Administracin y en el
puesto: Kruskall-Wallis (=005)].
90
tcnico
10%
poltico
100%
tcnico
Secretarios
generales
tcnicos
Jefes de rea
Directores
Generales
Viceconsejeros
Subdirectores
generales
Consejeros
100%
tcnico
Pregunta 2
Dentro de esa misma escala de tareas tcnicas y polticas, cmo considera que son los siguientes cargos?
anexo ii
328
Contenido
poltico
Encuestado
9,71 / 1,05 / 0,00
8,66 / 2,72
9,72 / 0,85 / 0,16
9,70 / 1,25
8,38 / 3,20 / 0,87
9,25 / 1,06
8,33 / 4,08 / 0,46
8,64 / 2,63
8,36 / 1,43 / 0,67
9,23 / 1,01
9,48 / 1,51 / 0,47
9,62 / 1,33
9,60 / 1,40 / 0,67
9,50 / 1,44
9,43 / 1,33 / 0,01
9,64 / 1,49 / 0,00
9,44 / 1,76 / 0,76
9,83 / 0,43
9,66 / 1,24 / 0,11
9,38 / 1,62
9,49 / 1,52 / 0,51
9,68 / 1,16
9,39 / 1,53 / 0,09
9,58 / 1,48
9,58 / 1,19
9,78 / 0,48 / 0,86
9,53 / 1,53
9,56 / 1,26
9,55 / 0,95 / 0,17
9,63 / 1,11
9,41 / 1,99
9,75 / 1,04
Contenido
poltico
Consejeros
9,29 / 1,40 / 0,00
8,03 / 2,32
9,25 / 1,17 / 0,81
9,34 / 1,57
7,77 / 2,60 / 0,49
8,64 / 1,36
8,17 / 1,83 / 0,96
7,89 / 2,50
7,84 / 1,59 / 0,99
8,42 / 1,31
8,87 / 1,73 / 0,01
9,35 / 1,42
9,11 / 1,65 / 0,85
9,09 / 1,54
8,96 / 1,64 / 0,10
9,22 / 1,52 / 0,00
9,03 / 1,79 / 0,89
9,31 / 1,21
9,26 / 1,34 / 0,27
8,87 / 1,85
9,02 / 1,65 / 0,17
9,29 / 1,43
8,72 / 1,90 / 0,40
9,18 / 1,50
9,26 / 1,44
9,43 / 0,88 / 0,58
9,11 / 1,55
9,06 / 1,61
9,07 / 1,31 / 0,51
9,24 / 1,48
8,88 / 1,86
9,36 / 1,26
Contenido
poltico
Viceconsejeros
Contenido
Contenido poltico
poltico
Secretarios
Directores
generales tcnicos
Generales
7,74 / 2,04 / 0,00 6,26 / 2,35 / 0,00
5,59 / 2,10
4,16 / 2,13
7,71 / 1,84 / 0,64 6,43 / 2,17 / 0,11
7,77 / 2,31
6,04 / 2,56
5,08 / 2,16 / 0,03 3,96 / 2,27 / 0,32
6,67 / 1,56
4,64 / 1,75
5,50 / 1,38 / 0,87 3,67 / 1,51 / 0,52
5,59 / 2,29
4,26 / 2,28
5,21 / 2,16 / 0,13 4,08 / 2,42 / 0,65
6,31 / 1,89
4,33 / 1,97
6,77 / 2,31 / 0,00 5,53 / 2,44 / 0,01
8,09 / 1,82
6,40 / 2,37
7,28 / 2,26 / 0,50 5,86 / 2,54 / 0,60
7,52 / 2,07
6,00 / 2,34
6,96 / 2,25 / 0,00 5,55 / 2,58 / 0,04
7,79 / 2,03 / 0,00 6,27 / 2,26 / 0,00
7,57 / 2,21 / 0,07 5,99 / 2,36 / 0,46
6,94 / 2,05
6,31 / 2,33
7,63 / 1,95 / 0,18 6,25 / 2,19 / 0,06
7,09 / 2,39
5,50 / 2,68
7,30 / 2,17 / 0,21 5,76 / 2,40 / 0,11
7,66 / 2,12
6,36 / 2,46
6,77 / 2,41 / 0,12 5,20 / 2,77 / 0,06
7,55 / 2,13
6,12 / 2,32
7,64 / 1,87
6,27 / 2,18
7,83 / 1,23 / 0,95 6,55 / 1,78 / 0,38
7,42 / 2,16
6,05 / 2,40
7,38 / 2,29
5,72 / 2,49
7,67 / 1,99 / 0,52 5,41 / 2,51 / 0,08
7,48 / 2,04
6,33 / 2,30
7,05 / 2,35
5,64 / 2,31
7,56 / 2,24
6,31 / 2,65
Contenido
poltico
Subdirectores
generales
2,45 / 2,44 / 0,12
1,53 / 1,31
3,14 / 1,91 / 0,00
1,60 / 2,60
1,27 / 1,25 / 0,06
2,08 / 1,31
1,17 / 0,75 / 0,65
1,57 / 1,29
1,20 / 2,39 / 0,02
2,15 / 1,28
2,10 / 2,16 / 0,26
2,51 / 2,53
2,60 / 2,54 / 0,14
2,06 / 2,17
2,48 / 2,41 / 0,25
2,16 / 2,28 / 0,00
2,05 / 2,26 / 0,19
2,74 / 2,54
2,22 / 2,29 / 0,63
2,42 / 2,43
2,19 / 2,16 / 0,46
2,58 / 2,70
2,26 / 2,40 / 0,91
2,30 / 2,34
2,25 / 2,17
2,22 / 2,18 / 0,38
2,45 / 2,32
2,16 / 2,31
2,38 / 2,37 / 0,12
2,46 / 2,26
1,71 / 2,05
2,92 / 2,85
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
1,17 / 1,78 / 0,00
ALTOS CARGOS
4,68 / 2,15
Jefes de rea
0,95 / 1,86 / 0,08
Subdirectores generales
1,45 / 1,33
Alto cargos funcionarios
4,00 / 1,90 / 0,00
Altos Cargos no funcionarios
6,27 / 1,90
Secretarios generales tcnicos
3,83 / 1,72 / 0,25
Directores generales-gerentes OO. AA. 5,04 / 2,21
Alto cargo no afiliado PP
4,00 / 1,95 / 0,01
Alto cargo afiliado PP
6,08 / 1,93
Hombres
1,83 / 2,16 / 0,40
Mujeres
1,58 / 2,15
No licenciados en derecho
1,79 / 2,18 / 0,67
S licenciados en derecho
1,64 / 2,13
No TSAG
2,17 / 2,42 / 0,01
S TSAG
1,31 / 1,77 / 0,00
Generalistas
1,22 / 1,73 / 0,10
Especialistas
1,86 / 2,13
Sin experiencia en otras AAPP
1,53 / 2,04 / 0,23
Con experiencia en otras AAPP
1,96 / 2,29
Sin experiencia en sector privado
1,84 / 2,18 / 0,44
Con experiencia en sector privado
1,40 / 2,08
53 aos*
1,16 / 1,69 / 0,05
39-52 aos*
1,89 / 2,18
38 aos*
1,83 / 2,38
<7 aos en AAPP*
2,00 / 2,36 / 0,01
7-20 aos en AAPP*
2,04 / 2,32
>20 aos en AAPP*
1,31 / 1,81
1 ao o menos en puesto actual*
2,39 / 2,48 / 0,04
2-4 aos en puesto actual*
1,66 / 2,16
5-7 aos en puesto actual*
1,25 / 1,84
>7 aos en puesto actual*
1,42 / 1,72
Preguntas 1 y 2
/ s /significacin U K (*)
Preguntas 1 y 2: Contenido poltico de los distintos cargos de la CC. AA. de Madrid (0-10)
[0]= 0% poltico (100% tcnico) [5]= 50% poltico (50% tcnico) [10]= 100% poltico (0% tcnico)
Contenido
poltico
Jefes de rea
329
Grupos de presin
La Administracin Central
Oposicin
Porcentajes (%) y chi cuadrado (2, =005). En las variables dicotmicas (todas excepto la edad y la antigedad en las AAPP y en el puesto
actual) se realiz prueba exacta de Fisher si ms del 20% de las casillas tena un valor esperado menor de 5.
Falta de medios
Falta de tiempo
Pregunta 3
Cules son los principales obstculos con que tropieza en su actividad diaria dentro de la Administracin
de la Comunidad de Madrid?: elija cuatro entre las siguientes circunstancias.
(Si son ms de 4 elija la ms importante. Si son menos elija solo las que considere relevantes)
anexo ii
330
Falta formacin
directiva
9,3% / 0,54
5,3%
9,6% / 0,85
8,9%
3,8% / 0,54
8,3%
0,0% / 1,00
7,1%
4,0% / 1,00
7,7%
4,7% / 0,02
0,13
6,5% / 0,29
0,10
6,2% / 0,21
10,8%
10,9% / 0,53
0,06
9,3% / 0,69
7,8%
7,1% / 0,19
12,3%
6,7% / 0,10
7,0%
16,7%
13,0% / 0,17
11,9%
5,0%
12,5% / 0,488*
10,1%
5,4%
5,6%
Falta de tiempo
27,5% / 0,00
55,3%
26,3% / 0,68
28,9%
61,5% / 0,25
41,7%
66,7% / 0,66
46,4%
64,0% / 0,12
38,5%
26,4% / 0,06
0,38
29,9% / 0,57
0,33
30,4% / 0,65
33,1%
31,3% / 0,73
0,34
35,0% / 0,21
27,5%
32,0% / 0,95
31,5%
25,0% / 0,39
34,9%
33,3%
43,5% / 0,38
32,7%
28,7%
35,7% / 0,62
34,8%
28,6%
25,0%
Falta de medios
39,7% / 0,56
44,7%
41,2% / 0,62
37,8%
42,3% / 0,66
50,0%
66,7% / 0,66
46,4%
36,0% / 0,13
61,5%
41,1% / 0,89
0,40
46,7% / 0,08
0,36
50,9% / 0,00
31,5%
31,3% / 0,00
0,60
41,4% / 0,73
39,2%
38,5% / 0,33
45,2%
43,3% / 0,69
38,0%
43,8%
47,8% / 0,25
43,6%
33,7%
44,6% / 0,65
41,6%
33,9%
44,4%
Cada casilla muestra el %, y la significacin de Chi cuadrado. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
* El Valor esperado es < 5 en al menos el 20% de las casillas.
PREGUNTA 3
Poca eficacia de los
% / significacin Chi cuadrado
funcionarios
ALTOS FUNCIONARIOS
18,6% / 0,47
ALTOS CARGOS
23,7%
Jefes de rea
23,7% / 0,00
Subdirectores generales
12,2%
Alto cargos funcionarios
23,1% / 1,00
Altos Cargos no funcionarios
25,0%
Secretarios generales tcnicos
16,7% / 1,00
Directores generales-gerentes OO. AA.
28,6%
Alto cargo no afiliado PP
20,0% / 0,69
Alto cargo afiliado PP
30,8%
Hombres
20,2% / 0,78
Mujeres
0,19
No licenciados en derecho
20,6% / 0,69
S licenciados en derecho
0,19
No TSAG
18,8% / 0,81
S TSAG
20,0%
Generalistas
19,7% / 0,97
Especialistas
0,20
Sin experiencia en otras AAPP
21,4% / 0,36
Con experiencia en otras AAPP
16,7%
Sin experiencia en sector privado
19,5% / 0,95
Con experiencia en sector privado
19,2%
53 aos*
15,0% / 0,43
39-52 aos*
20,2%
38 aos*
25,0%
<7 aos en AAPP*
21,7% / 0,34
7-20 aos en AAPP*
22,8%
>20 aos en AAPP*
14,9%
1 ao o menos en puesto actual
21,4% / 0,32
2-4 aos en puesto actual
22,5%
5-7 aos en puesto actual
19,6%
>7 aos en puesto actual
8,3%
Prensa, radio,
televisin
3,4% / 1,00
2,6%
2,6% / 0,70
4,4%
3,8% / 1,00
0,0%
16,7% / 0,18
0,0%
4,0% / 1,00
0,0%
3,1% / 1,00
0,04
3,7% / 0,74
0,03
1,8% / 0,29
4,6%
3,4% / 0,87
0,03
3,6% / 1,00
2,9%
4,1% / 0,44
1,4%
1,7% / 0,695*
3,9%
4,2%
4,3% / 0,791*
3,0%
2,0%
3,6% / 0,276*
1,1%
7,1%
2,8%
La administracin
central
2,0% / 0,24
5,3%
0,0% / 0,04
4,4%
3,8% / 0,54
8,3%
16,7% / 0,33
3,6%
4,0% / 1,00
7,7%
3,9% / 0,22
0,01
3,7% / 0,41
0,02
3,6% / 0,42
1,5%
1,4% / 0,48
0,03
0,7% / 0,09
4,9%
3,0% / 0,67
1,4%
1,7% / 0,958*
2,3%
2,1%
0,0% / 0,704*
3,0%
3,0%
1,8% / 0,447*
1,1%
5,4%
2,8%
Pregunta 3 (1): Principales obstculos en el trabajo ordinario altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. Madrid
(% que los citan entre los 4 ms relevantes)
331
2,0% / 0,80
2,6%
2,6% / 0,63
1,1%
3,8% / 1,00
0,0%
0,0% / 1,00
3,6%
4,0% / 1,00
0,0%
2,3% / 0,66
1,8%
2,8% / 0,19
1,5%
3,6% / 0,13
0,8%
1,4% / 0,48
0,03
1,4% / 0,65
2,9%
1,2% / 0,16
4,1%
3,3% / 0,73*
1,6%
2,1%
0,0% / 0,667*
2,0%
3,0%
0,0% / 0,573*
3,4%
1,8%
2,8%
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
30,9% / 0,06
15,8%
32,5% / 0,58
28,9%
23,1% / 0,15
0,0%
16,7% / 1,00
17,9%
24,0% / 0,08
0,0%
31,0% / 0,30
25,0%
26,2% / 0,47
30,4%
25,9% / 0,40
30,8%
31,3% / 0,04
0,14
27,1% / 0,58
30,4%
28,4% / 0,95
28,8%
30,0% / 0,68
28,7%
22,9%
21,7% / 0,52
27,7%
32,7%
21,4% / 0,61
29,2%
32,1%
30,6%
Falta de suficiente
poder decisorio
21,6% / 0,94
21,1%
18,4% / 0,22
25,6%
11,5% / 0,08
41,7%
16,7% / 1,00
25,0%
12,0% / 0,09
38,5%
24,0% / 0,32
18,8%
25,2% / 0,21
18,5%
25,9% / 0,12
17,7%
18,4% / 0,35
0,26
19,3% / 0,35
24,5%
16,6% / 0,01
32,9%
18,3% / 0,84
20,9%
22,9%
17,4% / 0,93
19,8%
20,8%
25,0% / 0,58
19,1%
17,9%
27,8%
Intervencin de la
Comunidad de
Madrid
Falta de concrecin
de los objetivos a
conseguir
50,5% / 0,00
18,4%
48,2% / 0,47
53,3%
26,9% / 0,07
0,0%
16,7% / 1,00
17,9%
24,0% / 0,39
7,7%
45,7% / 0,98
45,5%
46,7% / 0,80
44,4%
36,6% / 0,01
53,1%
53,7% / 0,39
0,46
49,3% / 0,16
40,2%
43,2% / 0,28
50,7%
40,0% / 0,39
49,6%
41,7%
30,4% / 0,25
49,5%
46,5%
44,6% / 0,88
47,2%
41,1%
50,0%
Cada casilla muestra el %, y la significacin de Chi cuadrado. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
* El Valor esperado es < 5 en al menos el 20% de las casillas.
Oposicin
PREGUNTA 3
% / significacin Chi cuadrado
Comunicacin
insuficiente con
superiores
jerrquicos
23,0% / 0,17
13,2%
26,3% / 0,21
18,9%
15,4% / 1,00
8,3%
0,0% / 1,00
10,7%
16,0% / 0,64
7,7%
19,4% / 0,37
24,1%
21,5% / 1,00
21,5%
19,6% / 0,52
23,1%
23,1% / 0,75
0,26
21,4% / 0,98
21,6%
20,7% / 0,65
23,3%
30,0% / 0,14
20,9%
14,6%
17,4% / 0,48
20,8%
26,7%
10,7% / 0,07
28,1%
19,6%
27,8%
Pregunta 3 (2): Principales obstculos en el trabajo ordinario altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. Madrid
(% que los citan entre los 4 ms relevantes)
Grupos de presin
Rigidez de la organizacin,
burocratismo
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
16,2% / 0,73
18,4%
63,2% / 0,03
81,6%
Jefes de rea
Subdirectores generales
13,2% / 0,19
20,0%
60,5% / 0,37
66,7%
23,1% / 0,27
8,3%
80,8% / 1,00
83,3%
0,0% / 0,56
17,9%
83,3% / 1,00
82,1%
20,0% / 1,00
15,4%
80,0% / 1,00
84,6%
Hombres
Mujeres
15,5% / 0,62
17,9%
71,3% / 0,06
59,8%
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
15,9% / 0,86
17,0%
67,3% / 0,79
65,2%
No TSAG
S TSAG
17,0% / 0,87
16,2%
70,5% / 0,18
62,3%
Generalistas
Especialistas
17,0% / 0,68
0,20
63,3% / 0,36
0,71
15,0% / 0,45
18,6%
65,0% / 0,67
67,6%
18,9% / 0,13
11,0%
71,6% / 0,01
53,4%
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
10,0% / 0,24
18,6%
20,8%
66,7% / 0,72
66,7%
60,4%
17,4% / 0,86
15,8%
18,8%
65,2% / 0,58
62,4%
69,3%
25,0% / 0,11
15,7%
17,9%
5,6%
71,4% / 0,18
59,6%
62,5%
77,8%
Cada casilla muestra el %, y la significacin de Chi cuadrado. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente
significativas (=0,05).
* El Valor esperado es < 5 en al menos el 20% de las casillas.
332
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
De acuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
333
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
De acuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
Totalmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
De acuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
b)Los funcionarios no son, con cierta frecuencia, conscientes de la importancia real de las medidas a implementar y se muestran reacios a una interpretacin flexible de las normas para conseguir estos objetivos.
Totalmente de acuerdo
a)Los Directores Generales y los Secretarios generales tcnicos suelen valorar en su justa medida las dificultades legales de implementar algunas
iniciativas polticas.
b)Cuando los altos cargos son, adems, funcionarios siguen manteniendo los vnculos con sus cuerpos de origen y no tienden a apoyar cambios que
pueda perjudicar los intereses establecidos de los funcionarios.
Totalmente de acuerdo
a)Cuando los altos cargos son, adems, funcionarios suelen ser ms eficaces porque conocen mejor el funcionamiento de la Administracin y sus
posibilidades de actuacin.
Preguntas 4 y 5
4. Est de acuerdo o en desacuerdo con las siguientes afirmaciones?
anexo ii
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
De acuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
334
En desacuerdo
De acuerdo
0,5
Ni de acuerdo ni en
desacuerdo
0,5
En desacuerdo
Totalmente en
desacuerdo
Ni de acuerdo
ni en desacuerdo
Media aritmtica (), Desviacin tpica (S ) y U Mann-Whitney (=005). [Excepto para la edad y la antigedad en la Administracin y en el
puesto: Kruskall-Wallis (=005)].
De acuerdo
Totalmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
Totalmente de acuerdo
d)En las Administraciones Pblicas es imposible llevar a cabo actuaciones de inters general sin sortear alguno de los numerosos obstculos que
fija el derecho administrativo.
Totalmente de acuerdo
c)Los funcionarios, por lo general, obedecen las rdenes de sus superiores con la mxima diligencia y eficacia de la que son capaces, con independencia de que estn de acuerdo con ellas o no.
polticos y funcionarios en la comunidad de madrid
335
Los altos
Los Directores
cargos
Generales y
funcionarios
Secretarios
favorecen los
generales tcnicos
intereseses de
valoran
sus cuerpos de adecuadamente las
origen
dificultades legales
0,07 / 0,48 / 0,66
0,07 / 0,47 / 0,00
0,04 / 0,50
0,39 / 0,26
0,17 / 0,44 / 0,00
0,07 / 0,49 / 0,94
-0,06 / 0,49
0,08 / 0,45
-0,02 / 0,54 / 0,26
0,37 / 0,30 / 0,37
0,17 / 0,39
0,46 / 0,14
-0,17 / 0,61 / 0,28
0,42 / 0,20 / 0,75
0,13 / 0,48
0,41 / 0,27
-0,02 / 0,55 / 0,28
0,36 / 0,31 / 0,31
0,15 / 0,38
0,46 / 0,14
0,05 / 0,49 / 0,48
0,14 / 0,46 / 0,59
0,08 / 0,48
0,11 / 0,47
0,07 / 0,47 / 0,70
0,10 / 0,48 / 0,51
0,06 / 0,49
0,14 / 0,44
0,07 / 0,52 / 0,98
0,14 / 0,47 / 0,39
0,06 / 0,45
0,11 / 0,45
0,07 / 0,47 / 0,42
0,10 / 0,45 / 0,44
0,01 / 0,54
0,17 / 0,38
0,04 / 0,48 / 0,34
0,09 / 0,47 / 0,13
0,10 / 0,49
0,17 / 0,45
0,08 / 0,49 / 0,26
0,11 / 0,45 / 0,50
0,01 / 0,45
0,15 / 0,48
0,09 / 0,44 / 0,82
0,09 / 0,50 / 0,74
0,05 / 0,49
0,16 / 0,43
0,06 / 0,52
0,10 / 0,47
0,02 / 0,48 / 0,68
0,16 / 0,42 / 0,21
0,08 / 0,51
0,19 / 0,42
0,02 / 0,46
0,07 / 0,49
-0,01 / 0,51 / 0,72
0,24 / 0,42 / 0,01
0,09 / 0,46
0,08 / 0,48
0,07 / 0,54
0,21 / 0,42
0,08 / 0,43
-0,05 / 0,48
0,00 / 0,53 / 0,68
0,04 / 0,57
-0,02 / 0,53 / 0,48
0,02 / 0,54
-0,04 / 0,58 / 0,18
0,23 / 0,52
-0,42 / 0,49 / 0,02
0,20 / 0,50
-0,10 / 0,56 / 0,03
0,33 / 0,49
0,05 / 0,50 / 0,28
-0,03 / 0,57
0,06 / 0,52 / 0,10
-0,04 / 0,54
0,06 / 0,53 / 0,17
-0,04 / 0,54
-0,02 / 0,54 / 0,34
0,07 / 0,53
0,01 / 0,54 / 0,96
0,00 / 0,54
0,01 / 0,54 / 0,79
-0,01 / 0,52
-0,02 / 0,54 / 0,90
0,01 / 0,54
0,02 / 0,52
0,04 / 0,50 / 0,11
0,08 / 0,53
-0,08 / 0,54
-0,03 / 0,50 / 0,47
0,05 / 0,54
0,03 / 0,59
-0,08 / 0,51
Los funcionarios
son reacios a una
interpretacin
flexible de las
normas
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
0,59 / 0,41 / 0,04
ALTOS CARGOS
0,37 / 0,60
Jefes de rea
0,59 / 0,40 / 0,82
Subdirectores generales
0,59 / 0,43
Alto cargos funcionarios
0,69 / 0,35 / 0,00
Altos Cargos no funcionarios
-0,33 / 0,39
Secretarios generales tcnicos
0,50 / 0,63 / 0,48
Directores generales-gerentes OO. AA. 0,30 / 0,63
Alto cargo no afiliado PP
0,62 / 0,42 / 0,00
Alto cargo afiliado PP
-0,12 / 0,62
Hombres
0,49 / 0,49 / 0,03
Mujeres
0,63 / 0,40
No licenciados en derecho
0,54 / 0,44 / 0,38
S licenciados en derecho
0,57 / 0,46
No TSAG
0,50 / 0,49 / 0,12
S TSAG
0,60 / 0,42
Generalistas
0,61 / 0,41 / 0,78
Especialistas
0,61 / 0,46
Sin experiencia en otras AAPP
0,62 / 0,43 / 0,01
Con experiencia en otras AAPP
0,47 / 0,47
Sin experiencia en sector privado
0,58 / 0,46 / 0,16
Con experiencia en sector privado
0,51 / 0,44
53 aos*
0,48 / 0,40 / 0,05
39-52 aos*
0,61 / 0,44
38 aos*
0,54 / 0,49
<7 aos en AAPP*
0,57 / 0,53 / 0,07
7-20 aos en AAPP*
0,62 / 0,46
>20 aos en AAPP*
0,52 / 0,41
1 ao o menos en puesto actual*
0,60 / 0,46 / 0,74
2-4 aos en puesto actual*
0,54 / 0,47
5-7 aos en puesto actual*
0,55 / 0,45
>7 aos en puesto actual*
0,54 / 0,41
PREGUNTAS 4 y 5
/ s /significacin U K (*)
Los altos
cargos
funcionarios
son ms
eficientes
336
Titular organismo:
directores G, SGT,
gerentes OO. AA.
Viceconsejero
Otras consejeras
(Hacienda,
Presidencia)
Consejero propio
Presidenta
CC. AA. Madrid
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Materia
Poca
influencia
Alguna
influencia
Mucha
influencia
Mxima
influencia
Pregunta 6
Seale la influencia que considera usted que tienen los siguientes cargos en las decisiones que se adoptan en su departamento
en la elaboracin del presupuesto, en el diseo de los programas, normas y polticas, como en las decisiones de gestin
(subvenciones, sanciones, contratos)
337
Decisiones de gestin
Alguna
influencia
Mucha influencia
Poca
influencia
Mxima
influencia
Mxima influencia
Mucha
influencia
Media aritmtica (), Desviacin tpica (S ) y U Mann-Whitney (=005). [Excepto para la edad y la antigedad en la Administracin y en el
puesto: Kruskall-Wallis (=005)].
Poca influencia
Ninguna influencia
Alguna influencia
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Decisiones de gestin
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Diputados y
partido
Jefes de rea
Subdirectores
Generales
Secretario
General
Tcnico
Materia
anexo ii
338
Presidenta
CC. AA. Madrid
(Elaboracin
presupuesto).
2,86 / 1,23 / 0,47
3,05 / 1,10
2,86 / 1,20 / 0,74
2,87 / 1,27
3,08 / 1,02 / 0,83
3,00 / 1,34
3,50 / 0,00 / 0,30
2,89 / 0,00
3,04 / 0,55 / 0,55
3,08 / 1,22
2,74 / 1,02 / 0,05
3,07 / 1,31
2,83 / 1,30 / 0,50
2,95 / 1,08
2,92 / 1,24 / 0,88
2,87 / 1,18
2,94 / 1,17 / 0,15
2,68 / 1,25
2,86 / 1,21 / 0,29
2,93 / 1,17
2,91 / 1,15 / 0,64
2,86 / 1,29
2,82 / 1,22 / 0,88
2,94 / 1,19
2,90 / 1,26
2,73 / 1,17 / 0,67
2,97 / 1,22
2,87 / 1,24
3,09 / 1,15 / 0,71
2,80 / 1,25
2,88 / 1,03
2,83 / 1,26
Presidenta
CC. AA. Madrid
(Decisiones de
gestin).
1,81 / 1,24 / 0,37
2,00 / 1,11
1,90 / 1,29 / 0,26
1,70 / 1,17
1,96 / 1,15 / 0,76
2,09 / 1,04
2,83 / 0,00 / 0,06
1,81 / 0,00
2,00 / 1,17 / 0,99
2,00 / 1,08
1,75 / 1,19 / 0,20
1,95 / 0,95
1,75 / 1,20 / 0,33
1,91 / 1,25
1,93 / 1,18 / 0,26
1,76 / 1,25
1,83 / 1,19 / 0,55
1,69 / 1,25
1,84 / 1,25 / 0,94
1,84 / 1,23
1,82 / 1,23 / 0,79
1,88 / 1,21
1,81 / 1,18 / 0,91
1,81 / 1,31
1,92 / 1,21
1,65 / 1,19 / 0,33
1,98 / 1,37
1,77 / 1,34
2,00 / 1,27 / 0,47
1,82 / 1,17
1,70 / 1,11
1,84 / 1,26
3,03 / 0,95 / 0,27
3,19 / 0,97
2,98 / 1,01 / 0,62
3,10 / 0,86
3,04 / 1,08 / 0,21
3,55 / 0,52
3,83 / 0,00 / 0,03
2,96 / 0,00
3,16 / 0,41 / 0,92
3,25 / 1,02
2,87 / 1,07 / 0,00
3,27 / 0,75
2,94 / 1,03 / 0,05
3,16 / 0,80
3,10 / 0,97 / 0,57
3,02 / 0,92
3,08 / 0,93 / 0,56
3,00 / 0,97
2,96 / 0,95 / 0,08
3,19 / 0,94
3,10 / 1,00 / 0,26
2,96 / 0,87
3,03 / 0,94 / 0,89
3,09 / 0,96
3,00 / 0,91
2,83 / 0,93 / 0,36
3,06 / 1,11
3,14 / 1,03
3,17 / 0,93 / 0,49
3,01 / 0,90
3,14 / 0,92
2,97 / 0,91
Consejero propio
(Elaboracin
presupuesto).
Consejero propio
(Decisiones de
gestin).
2,24 / 1,06 / 0,06
2,62 / 1,04
2,22 / 1,13 / 0,86
2,27 / 0,98
2,54 / 1,10 / 0,53
2,82 / 0,87
2,83 / 0,00 / 0,43
2,48 / 0,00
2,68 / 1,17 / 0,51
2,50 / 1,01
2,19 / 1,11 / 0,06
2,43 / 0,91
2,24 / 1,09 / 0,41
2,35 / 1,02
2,35 / 1,03 / 0,50
2,26 / 1,09
2,29 / 1,06 / 0,85
2,31 / 1,07
2,23 / 1,07 / 0,24
2,40 / 1,11
2,28 / 1,09 / 0,76
2,33 / 1,03
2,38 / 1,02 / 0,56
2,31 / 1,16
2,17 / 0,93
2,09 / 1,08 / 0,41
2,38 / 1,21
2,27 / 1,13
2,45 / 1,19 / 0,59
2,28 / 0,93
2,16 / 1,11
2,24 / 1,09
Consejero propio
(Diseo programas
y polticas).
2,99 / 0,87 / 0,01
3,38 / 0,72
3,00 / 0,84 / 0,89
2,97 / 0,91
3,31 / 0,79 / 0,47
3,55 / 0,52
3,83 / 0,00 / 0,04
3,22 / 0,00
3,40 / 0,41 / 0,61
3,33 / 0,75
2,88 / 0,76 / 0,00
3,23 / 0,65
2,95 / 0,88 / 0,05
3,13 / 0,80
3,05 / 0,83 / 0,99
3,04 / 0,88
3,07 / 0,83 / 0,39
3,00 / 0,89
3,06 / 0,89 / 0,64
3,03 / 0,69
3,05 / 0,90 / 0,98
3,04 / 0,80
3,03 / 0,85 / 0,36
3,00 / 0,88
3,15 / 0,67
3,00 / 0,90 / 0,28
3,12 / 0,99
2,98 / 0,80
3,22 / 0,90 / 0,08
3,10 / 0,80
2,89 / 0,86
2,84 / 0,81
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
PREGUNTA 6
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 6 (1): Influencia de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima influencia
339
Viceconsejero
(Elaboracin
presupuesto).
Viceconsejero
(Diseo
programas y
polticas).
2,17 / 1,01 / 0,76
2,22 / 0,83
2,17 / 1,02 / 0,84
2,17 / 1,00
2,24 / 0,88 / 0,80
2,18 / 0,75
2,83 / 0,00 / 0,04
2,00 / 0,00
2,32 / 0,75 / 0,24
2,00 / 0,80
2,13 / 0,85 / 0,44
2,23 / 0,77
2,15 / 0,98 / 0,67
2,20 / 0,99
2,21 / 0,95 / 0,62
2,15 / 1,01
2,21 / 0,99 / 0,62
2,09 / 0,98
2,18 / 0,97 / 0,90
2,17 / 1,07
2,11 / 1,01 / 0,16
2,33 / 0,95
2,23 / 1,02 / 0,27
2,23 / 0,88
1,96 / 0,86
2,23 / 0,97 / 0,53
2,09 / 1,16
2,23 / 1,07
2,32 / 1,09 / 0,48
2,08 / 0,85
2,18 / 1,06
2,17 / 0,94
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
PREGUNTA 6
/ s /significacin U K (*)
Otras consejeras:
Otras consejeras:
Otras consejeras:
Hacienda, Presidencia... Hacienda, Presidencia...
Hacienda, Presidencia...
(Elaboracin del
(Diseo programas y
(Decisiones de gestin).
presupuesto).
polticas).
ALTOS FUNCIONARIOS
3,11 / 1,06 / 0,79
2,24 / 1,15 / 0,98
1,80 / 1,16 / 0,73
ALTOS CARGOS
3,22 / 0,92
2,27 / 1,12
1,73 / 1,02
Jefes de rea
2,98 / 1,14 / 0,09
2,21 / 1,13 / 0,59
1,74 / 1,20 / 0,40
Subdirectores generales
3,26 / 0,95
2,27 / 1,17
1,87 / 1,12
Alto cargos funcionarios
3,19 / 1,02 / 0,83
2,38 / 1,20 / 0,23
1,81 / 0,94 / 0,59
Altos Cargos no funcionarios
3,27 / 0,65
2,00 / 0,89
1,55 / 1,21
Secretarios generales tcnicos
3,00 / 0,00 / 0,96
2,67 / 0,00 / 0,30
1,83 / 0,00 / 0,94
Directores generales-gerentes OO. AA.
3,26 / 0,00
2,26 / 0,00
1,74 / 0,00
Alto cargo no afiliado PP
3,20 / 1,55 / 0,68
2,28 / 1,51 / 0,79
1,80 / 1,33 / 0,64
Alto cargo afiliado PP
3,25 / 0,81
2,25 / 0,98
1,58 / 1,02
Hombres
3,09 / 1,04 / 0,20
2,06 / 1,17 / 0,01
1,66 / 0,91 / 0,03
Mujeres
3,20 / 0,62
2,47 / 1,06
1,96 / 1,24
No licenciados en derecho
3,01 / 1,02 / 0,04
2,12 / 1,18 / 0,11
1,72 / 1,11 / 0,35
S licenciados en derecho
3,22 / 1,06
2,35 / 1,05
1,85 / 1,15
No TSAG
3,07 / 1,05 / 0,46
2,20 / 1,14 / 0,54
1,82 / 1,13 / 0,81
S TSAG
3,18 / 1,03
2,29 / 1,13
1,76 / 1,15
Generalistas
3,18 / 1,07 / 0,53
2,32 / 1,16 / 0,22
1,80 / 1,15 / 0,41
Especialistas
3,06 / 1,02
2,09 / 1,12
1,65 / 1,14
Sin experiencia en otras AAPP
3,09 / 1,02 / 0,73
2,28 / 1,13 / 0,56
1,82 / 1,13 / 0,68
Con experiencia en otras AAPP
3,18 / 1,10
2,19 / 1,06
1,75 / 1,04
Sin experiencia en sector privado
3,11 / 1,09 / 0,72
2,28 / 1,10 / 0,42
1,80 / 1,16 / 0,90
Con experiencia en sector privado
3,17 / 0,97
2,15 / 1,20
1,77 / 1,12
53 aos*
2,92 / 1,06 / 0,26
2,11 / 1,16 / 0,39
1,69 / 1,12 / 0,42
39-52 aos*
3,23 / 0,99
2,35 / 1,10
1,89 / 1,20
38 aos*
3,19 / 1,20
2,17 / 1,25
1,68 / 1,12
<7 aos en AAPP*
3,14 / 0,94 / 0,89
2,00 / 1,12 / 0,34
1,86 / 1,14 / 0,91
7-20 aos en AAPP*
3,14 / 1,04
2,34 / 1,05
1,83 / 1,18
>20 aos en AAPP*
3,16 / 1,13
2,23 / 0,98
1,80 / 1,21
1 ao o menos en puesto actual*
3,40 / 0,96 / 0,30
2,54 / 1,15 / 0,05
2,11 / 1,20 / 0,04
2-4 aos en puesto actual*
3,05 / 1,05
2,10 / 1,18
1,57 / 1,07
5-7 aos en puesto actual*
3,09 / 0,70
2,32 / 0,96
1,85 / 1,01
>7 aos en puesto actual*
3,00 / 1,01
1,95 / 1,17
1,73 / 1,17
Viceconsejero
(Decisiones de
gestin).
Pregunta 6 (2): Influencia de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima influencia
340
Secretario General
Tcnico (Diseo
programas y
polticas).
2,36 / 0,99 / 0,07
2,03 / 0,91
2,36 / 0,93 / 0,91
2,34 / 1,06
2,16 / 0,94 / 0,18
1,73 / 0,79
2,67 / 0,00 / 0,04
1,88 / 0,00
2,17 / 0,52 / 0,19
1,75 / 0,95
2,15 / 0,92 / 0,01
2,51 / 0,87
2,33 / 0,99 / 0,67
2,28 / 0,93
2,26 / 0,91 / 0,47
2,35 / 1,04
2,36 / 0,93 / 0,99
2,34 / 1,03
2,30 / 1,01 / 0,99
2,32 / 0,94
2,30 / 1,03 / 0,81
2,32 / 0,92
2,40 / 1,00 / 0,74
2,29 / 0,94
2,26 / 0,96
2,55 / 0,92 / 0,55
2,30 / 1,10
2,30 / 0,91
2,54 / 0,96 / 0,24
2,24 / 0,97
2,22 / 0,95
2,21 / 0,87
Secretario General
Tcnico
(Elaboracin
presupuesto).
2,65 / 0,98 / 0,57
2,72 / 1,11
2,59 / 0,94 / 0,34
2,72 / 1,03
2,76 / 1,01 / 0,91
2,64 / 1,36
3,50 / 0,00 / 0,06
2,54 / 0,00
2,75 / 0,84 / 0,97
2,67 / 1,17
2,62 / 1,03 / 0,54
2,72 / 1,30
2,72 / 1,03 / 0,32
2,61 / 0,96
2,71 / 0,98 / 0,52
2,61 / 1,02
2,65 / 0,96 / 0,29
2,83 / 1,04
2,61 / 1,02 / 0,57
2,72 / 1,01
2,62 / 1,05 / 0,43
2,75 / 0,93
2,70 / 1,05 / 0,85
2,70 / 0,89
2,57 / 0,89
2,77 / 0,98 / 0,65
2,68 / 1,13
2,63 / 1,07
3,05 / 1,03 / 0,00
2,47 / 0,93
2,65 / 0,81
2,47 / 0,98
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
Titular
Titular
Titular
departamento:
departamento:
departamento:
PREGUNTA 6
DG,SGT, Gerente... DG,SGT, Gerente... DG,SGT, Gerente...
/ s /significacin U K (*)
(Elaboracin
(Diseo programas
(Decisiones de
presupuesto).
y polticas).
gestin).
ALTOS FUNCIONARIOS
2,88 / 0,94 / 0,83
2,92 / 0,89 / 0,79
3,00 / 0,86 / 0,03
ALTOS CARGOS
2,94 / 0,71
2,92 / 0,69
3,31 / 0,82
Jefes de rea
2,75 / 0,93 / 0,03
2,85 / 0,86 / 0,16
3,02 / 0,88 / 0,74
Subdirectores generales
3,03 / 0,94
3,00 / 0,93
2,99 / 0,85
Alto cargos funcionarios
2,88 / 0,73 / 0,45
2,88 / 0,78 / 0,68
3,12 / 0,88 / 0,02
Altos Cargos no funcionarios
3,09 / 0,70
3,00 / 0,45
3,73 / 0,47
Secretarios generales tcnicos
3,00 / 0,00 / 0,87
2,83 / 0,00 / 0,68
3,00 / 0,00 / 0,08
Directores generales-gerentes OO. AA.
2,92 / 0,00
2,92 / 0,00
3,42 / 0,00
Alto cargo no afiliado PP
2,92 / 0,63 / 0,82
2,96 / 0,75 / 0,79
3,21 / 0,63 / 0,03
Alto cargo afiliado PP
3,00 / 0,74
2,83 / 0,69
3,50 / 0,86
Hombres
2,84 / 0,72 / 0,18
2,89 / 0,69 / 0,53
3,06 / 0,59 / 0,65
Mujeres
2,95 / 0,74
2,96 / 0,72
3,04 / 1,17
No licenciados en derecho
2,96 / 0,84 / 0,24
3,00 / 0,85 / 0,25
3,03 / 0,89 / 0,53
S licenciados en derecho
2,83 / 0,98
2,85 / 0,88
3,07 / 0,84
No TSAG
2,89 / 0,87 / 0,84
2,97 / 0,79 / 0,43
3,14 / 0,82 / 0,09
S TSAG
2,88 / 0,94
2,87 / 0,91
2,98 / 0,89
Generalistas
2,91 / 0,85 / 0,99
2,91 / 0,83 / 0,42
3,01 / 0,88 / 0,80
Especialistas
2,97 / 0,96
3,06 / 0,89
2,94 / 0,84
Sin experiencia en otras AAPP
2,91 / 0,95 / 0,65
2,94 / 0,90 / 0,50
3,03 / 0,84 / 0,45
Con experiencia en otras AAPP
2,87 / 0,67
2,88 / 0,81
3,08 / 0,98
Sin experiencia en sector privado
2,89 / 0,92 / 0,72
2,92 / 0,89 / 0,50
3,04 / 0,83 / 0,69
Con experiencia en sector privado
2,89 / 0,89
2,90 / 0,83
3,07 / 0,90
53 aos*
2,82 / 0,96 / 0,44
2,97 / 0,92 / 0,86
3,10 / 0,92 / 0,86
39-52 aos*
2,94 / 0,77
2,95 / 0,72
3,05 / 0,70
38 aos*
2,92 / 0,80
2,85 / 0,83
3,04 / 0,86
<7 aos en AAPP*
2,82 / 0,92 / 0,39
3,09 / 0,86 / 0,69
3,04 / 0,82 / 0,65
7-20 aos en AAPP*
2,95 / 1,01
2,87 / 0,90
3,10 / 0,94
>20 aos en AAPP*
2,84 / 0,91
2,93 / 0,60
3,04 / 0,64
1 ao o menos en puesto actual*
3,14 / 0,97 / 0,04
3,09 / 0,91 / 0,25
3,19 / 0,92 / 0,10
2-4 aos en puesto actual*
2,90 / 0,86
2,91 / 0,87
3,13 / 0,86
5-7 aos en puesto actual*
2,75 / 0,83
2,86 / 0,86
2,95 / 0,89
>7 aos en puesto actual*
2,67 / 0,91
2,75 / 0,78
2,83 / 0,79
Secretario General
Tcnico (Decisiones
de gestin).
Pregunta 6 (3): Influencia de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima influencia
341
Subdirectores
generales (Diseo
programas y polticas).
1,84 / 1,01 / 0,79
1,79 / 0,96
1,87 / 1,01 / 0,67
1,82 / 1,02
1,88 / 0,99 / 0,41
1,56 / 0,88
1,17 / 0,00 / 0,09
2,00 / 0,00
1,96 / 0,98 / 0,10
1,40 / 0,93
1,92 / 0,98 / 0,16
1,74 / 0,84
2,04 / 1,01 / 0,01
1,67 / 0,99
1,99 / 1,03 / 0,03
1,71 / 0,95
1,73 / 1,01 / 0,28
1,97 / 0,98
1,86 / 0,99 / 0,79
1,80 / 1,00
1,87 / 1,05 / 0,21
1,75 / 0,93
1,92 / 1,02 / 0,14
1,92 / 0,96
1,58 / 0,94
1,91 / 1,02 / 0,58
1,75 / 0,97
1,91 / 0,92
1,91 / 1,03 / 0,98
1,79 / 0,95
1,85 / 1,01
1,84 / 0,92
Subdirectores
generales (Decisiones
de gestin).
2,54 / 1,03 / 0,17
2,36 / 0,86
2,58 / 1,06 / 0,49
2,50 / 1,00
2,50 / 0,93 / 0,07
2,00 / 0,50
1,83 / 0,00 / 0,19
2,54 / 0,00
2,48 / 1,17 / 0,16
2,10 / 0,78
2,53 / 0,95 / 0,81
2,50 / 0,57
2,53 / 1,02 / 0,99
2,51 / 1,00
2,52 / 1,01 / 0,81
2,52 / 1,01
2,52 / 1,01 / 0,34
2,38 / 1,01
2,54 / 1,01 / 0,40
2,49 / 1,02
2,54 / 1,07 / 0,58
2,47 / 0,91
2,47 / 1,02 / 0,76
2,54 / 0,99
2,59 / 1,02
2,55 / 0,97 / 0,74
2,57 / 1,00
2,49 / 0,86
2,73 / 1,00 / 0,17
2,39 / 1,00
2,61 / 0,95
2,53 / 0,93
Jefes de rea
Jefes de rea
(Elaboracin
(Diseo programas
presupuesto).
y polticas).
1,29 / 1,01 / 0,47
1,28 / 0,96 / 0,82
1,40 / 1,01
1,29 / 0,83
1,28 / 1,01 / 0,88
1,36 / 0,99 / 0,16
1,30 / 1,01
1,18 / 0,92
1,48 / 1,00 / 0,46
1,32 / 0,85 / 0,78
1,20 / 1,03
1,20 / 0,79
1,33 / 0,00 / 0,96
1,00 / 0,00 / 0,42
1,36 / 0,00
1,32 / 0,00
1,38 / 1,21 / 0,88
1,38 / 0,89 / 0,35
1,45 / 0,99
1,09 / 0,75
1,37 / 0,92 / 0,31
1,38 / 0,88 / 0,05
1,24 / 1,21
1,16 / 0,70
1,55 / 1,03 / 0,00
1,45 / 0,93 / 0,02
1,11 / 0,98
1,14 / 0,94
1,41 / 1,05 / 0,13
1,44 / 1,00 / 0,01
1,22 / 0,92
1,15 / 0,87
1,23 / 1,04 / 0,07
1,18 / 0,94 / 0,10
1,57 / 0,97
1,46 / 0,92
1,30 / 0,97 / 0,76
1,29 / 0,91 / 0,89
1,32 / 1,04
1,27 / 0,95
1,31 / 1,01 / 0,94
1,25 / 0,97 / 0,57
1,29 / 1,01
1,35 / 0,90
1,41 / 1,02 / 0,62
1,38 / 0,92 / 0,72
1,32 / 0,98
1,28 / 1,00
1,17 / 1,07
1,22 / 0,91
1,23 / 1,00 / 0,62
1,45 / 0,92 / 0,48
1,25 / 0,97
1,21 / 1,05
1,38 / 0,92
1,31 / 0,96
1,46 / 1,01 / 0,34
1,22 / 0,97 / 0,47
1,21 / 1,00
1,30 / 0,86
1,23 / 0,93
1,20 / 0,85
1,43 / 0,98
1,51 / 0,92
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
PREGUNTA 6
/ s /significacin U K (*)
Subdirectores
generales (Elaboracin
presupuesto).
ALTOS FUNCIONARIOS
1,98 / 1,09 / 0,89
ALTOS CARGOS
2,00 / 0,90
Jefes de rea
1,98 / 1,06 / 0,96
Subdirectores generales
1,97 / 1,12
Alto cargos funcionarios
2,08 / 0,93 / 0,42
Altos Cargos no funcionarios
1,78 / 0,83
Secretarios generales tcnicos
1,83 / 0,00 / 0,80
Directores generales-gerentes OO. AA.
2,04 / 0,00
Alto cargo no afiliado PP
2,04 / 1,17 / 0,77
Alto cargo afiliado PP
1,90 / 0,86
Hombres
2,00 / 0,93 / 0,66
Mujeres
1,94 / 0,88
No licenciados en derecho
2,24 / 0,99 / 0,00
S licenciados en derecho
1,76 / 1,14
No TSAG
2,07 / 1,08 / 0,26
S TSAG
1,90 / 0,99
Generalistas
1,90 / 1,01 / 0,07
Especialistas
2,29 / 1,10
Sin experiencia en otras AAPP
2,01 / 1,07 / 0,84
Con experiencia en otras AAPP
1,94 / 0,94
Sin experiencia en sector privado
2,02 / 1,14 / 0,25
Con experiencia en sector privado
1,89 / 0,95
53 aos*
1,97 / 1,08 / 0,66
39-52 aos*
2,05 / 1,01
38 aos*
1,87 / 1,00
<7 aos en AAPP*
2,00 / 1,07 / 0,92
7-20 aos en AAPP*
1,96 / 1,08
>20 aos en AAPP*
2,03 / 1,11
1 ao o menos en puesto actual*
2,25 / 1,07 / 0,14
2-4 aos en puesto actual*
1,95 / 1,02
5-7 aos en puesto actual*
1,78 / 1,04
>7 aos en puesto actual*
1,97 / 1,02
Pregunta 6 (4): Influencia de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima influencia
Jfes de rea
(Decisiones de
gestin).
1,92 / 1,10 / 0,67
1,86 / 0,77
2,00 / 1,12 / 0,18
1,82 / 1,08
1,92 / 0,86 / 0,45
1,70 / 0,48
1,33 / 0,00 / 0,08
2,00 / 0,00
1,88 / 0,82 / 0,87
1,82 / 0,71
2,00 / 0,85 / 0,16
1,80 / 0,60
1,95 / 1,06 / 0,56
1,87 / 1,05
2,03 / 1,05 / 0,11
1,81 / 1,07
1,84 / 1,02 / 0,20
2,09 / 1,09
1,95 / 1,09 / 0,48
1,85 / 0,98
1,84 / 1,10 / 0,09
2,07 / 1,00
1,91 / 1,05 / 0,99
1,94 / 1,06
1,91 / 1,06
2,14 / 1,03 / 0,64
1,89 / 1,15
1,91 / 1,08
1,91 / 1,04 / 0,83
1,88 / 1,03
1,95 / 0,97
2,05 / 1,05
Pregunta 6 (5): Influencia de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia,
[3] = Mucha influencia, [4] = Mxima influencia
Diputados y
partido
(Elaboracin
presupuesto).
Diputados y
partido (Diseo
programas y
polticas).
Diputados y
partido
(Decisiones de
gestin).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
PREGUNTA 6
/ s /significacin U K (*)
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran
en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
342
343
1
Mucha influencia
Alguna
influencia
Mxima
influencia
Mxima influencia
Mucha
influencia
Media aritmtica (), Desviacin tpica (S) y U Mann-Whitney (=005). [Excepto para la edad y la antigedad en la Administracin y en el
puesto: Kruskall-Wallis (=005)].
Poca influencia
Ninguna influencia
Poca
influencia
Alguna influencia
Asociaciones empresariales
Asociaciones de funcionarios
Iglesia catlica
Sindicatos
Ayuntamientos
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Organismo o institucin
Pregunta 7
Seale el grado de influencia que, por lo general, ejercen en las decisiones de su departamento
las siguientes instituciones o sujetos
anexo ii
344
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
Sindicatos
0,86 / 0,96 / 0,01
1,24 / 0,86
0,70 / 0,88 / 0,01
1,04 / 1,02
1,15 / 0,88 / 0,37
1,45 / 0,82
1,33 / 0,82 / 0,64
1,19 / 0,83
1,12 / 0,88 / 0,22
1,50 / 0,80
0,93 / 0,96 / 0,83
0,90 / 0,95
0,95 / 1,02 / 0,78
0,88 / 0,90
1,04 / 1,01 / 0,06
0,80 / 0,89
0,81 / 0,91 / 0,59
0,91 / 0,97
0,88 / 0,90 / 0,71
0,96 / 1,02
0,88 / 0,95 / 0,44
0,99 / 0,98
0,83 / 0,98 / 0,62
0,92 / 0,92
0,96 / 1,01
1,43 / 0,98 / 0,03
0,87 / 0,97
0,86 / 0,93
1,14 / 1,12 / 0,24
0,94 / 0,89
0,77 / 0,91
0,79 / 0,91
ONGs y Asociaciones
sin nimo de lucro
Intervencin General
Comunidad de
Madrid
2,66 / 1,03 / 0,08
2,44 / 0,81
2,46 / 1,09 / 0,00
2,90 / 0,90
2,54 / 0,76 / 0,28
2,20 / 0,92
2,83 / 0,98 / 0,17
2,42 / 0,76
2,52 / 0,77 / 0,45
2,27 / 0,90
2,56 / 0,93 / 0,06
2,71 / 1,09
2,59 / 0,95 / 0,37
2,65 / 1,05
2,62 / 0,95 / 0,68
2,63 / 1,05
2,68 / 1,04 / 0,16
2,47 / 0,93
2,69 / 0,99 / 0,34
2,54 / 1,02
2,60 / 1,00 / 0,45
2,69 / 1,01
2,53 / 0,90 / 0,07
2,76 / 0,98
2,43 / 1,12
2,19 / 1,17 / 0,13
2,68 / 1,05
2,68 / 0,91
2,83 / 0,96 / 0,17
2,48 / 1,06
2,55 / 1,07
2,79 / 0,78
0,51 / 0,71 / 0,18
0,62 / 0,64
0,42 / 0,61 / 0,15
0,61 / 0,80
0,69 / 0,62 / 0,24
0,45 / 0,69
0,50 / 0,55 / 0,81
0,59 / 0,64
0,72 / 0,61 / 0,13
0,42 / 0,67
0,53 / 0,72 / 0,93
0,53 / 0,68
0,57 / 0,79 / 0,83
0,49 / 0,62
0,65 / 0,78 / 0,02
0,42 / 0,61
0,47 / 0,64 / 0,61
0,59 / 0,82
0,52 / 0,70 / 0,86
0,53 / 0,69
0,56 / 0,70 / 0,12
0,44 / 0,69
0,41 / 0,64 / 0,17
0,61 / 0,74
0,50 / 0,65
0,52 / 0,68 / 0,83
0,56 / 0,75
0,48 / 0,64
0,64 / 0,69 / 0,48
0,50 / 0,66
0,51 / 0,73
0,50 / 0,76
Asociaciones de
funcionarios
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
Prensa, radio,
televisin.
PREGUNTA 7
/ s /significacin U K (*)
Asociaciones
empresariales
345
Ayuntamientos
Administracin
General del Estado
1,35 / 1,01 / 0,71
1,41 / 0,80
1,24 / 1,00 / 0,12
1,47 / 1,00
1,46 / 0,81 / 0,58
1,27 / 0,79
1,67 / 0,82 / 0,51
1,33 / 0,78
1,52 / 0,82 / 0,20
1,17 / 0,72
1,35 / 0,99 / 0,91
1,35 / 0,95
1,28 / 1,02 / 0,29
1,41 / 0,93
1,47 / 0,99 / 0,12
1,26 / 0,95
1,36 / 0,94 / 0,22
1,15 / 0,96
1,40 / 1,02 / 0,33
1,30 / 0,92
1,41 / 0,98 / 0,16
1,22 / 0,97
1,21 / 1,09 / 0,10
1,47 / 0,89
1,23 / 0,95
1,43 / 1,03 / 0,55
1,45 / 0,93
1,32 / 1,00
1,57 / 0,90 / 0,14
1,40 / 0,89
1,33 / 1,06
1,08 / 1,09
0,43 / 0,82 / 0,91
0,35 / 0,68
0,46 / 0,88 / 0,90
0,39 / 0,75
0,38 / 0,75 / 0,91
0,27 / 0,47
0,50 / 0,55 / 0,34
0,37 / 0,74
0,32 / 0,56 / 0,93
0,42 / 0,90
0,46 / 0,84 / 0,29
0,37 / 0,76
0,37 / 0,77 / 0,33
0,45 / 0,83
0,40 / 0,78 / 0,77
0,43 / 0,82
0,44 / 0,83 / 0,12
0,24 / 0,65
0,43 / 0,85 / 0,98
0,39 / 0,73
0,40 / 0,82 / 0,37
0,44 / 0,77
0,38 / 0,78 / 0,78
0,42 / 0,77
0,38 / 0,79
0,43 / 0,87 / 0,28
0,31 / 0,67
0,49 / 0,85
0,47 / 0,84 / 0,35
0,42 / 0,74
0,28 / 0,73
0,51 / 0,92
Iglesia Catlica
Servicios Jurdicos de la
Comunidad de Madrid
2,24 / 0,95 / 0,53
2,05 / 1,10
2,09 / 0,95 / 0,01
2,43 / 0,92
2,27 / 0,96 / 0,11
1,55 / 1,29
2,67 / 1,03 / 0,10
1,81 / 1,11
2,32 / 0,99 / 0,04
1,50 / 1,17
2,12 / 0,94 / 0,09
2,33 / 1,00
2,05 / 0,95 / 0,03
2,34 / 0,98
2,14 / 0,94 / 0,35
2,28 / 1,00
2,33 / 0,98 / 0,47
2,18 / 0,87
2,26 / 1,00 / 0,46
2,15 / 0,94
2,26 / 0,96 / 0,31
2,12 / 1,01
2,06 / 0,77 / 0,04
2,38 / 0,97
2,13 / 1,10
2,32 / 1,21 / 0,32
2,33 / 1,00
2,13 / 0,90
2,44 / 0,91 / 0,42
2,17 / 0,97
2,19 / 1,06
2,11 / 0,92
Consultoras y
empresas de servicios
0,88 / 0,91 / 0,44
1,00 / 0,93
0,90 / 0,97 / 0,95
0,85 / 0,83
1,04 / 0,93 / 0,73
0,91 / 0,94
1,50 / 0,55 / 0,09
0,88 / 0,91
1,08 / 0,95 / 0,47
0,82 / 0,87
1,03 / 0,93 / 0,01
0,75 / 0,86
0,89 / 0,91 / 0,94
0,90 / 0,92
0,96 / 0,90 / 0,23
0,84 / 0,91
0,90 / 0,93 / 0,90
0,91 / 0,91
0,85 / 0,88 / 0,39
0,96 / 0,94
0,96 / 0,94 / 0,12
0,75 / 0,83
0,90 / 0,88 / 0,06
0,98 / 0,91
0,66 / 0,94
0,95 / 0,89 / 0,02
0,73 / 0,81
1,09 / 0,95
0,91 / 0,88 / 0,55
0,98 / 0,91
0,93 / 0,98
0,73 / 0,87
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
PREGUNTA 7
/ s /significacin U K (*)
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
Pregunta 8
Por lo general, qu suele ocurrir cuando un funcionario no est de acuerdo con
alguna medida que tiene usted previsto adoptar?1
Suelen discutir sobre sus respectivas opiniones, y la suya suele tenerse en
cuenta de una u otra manera
1
Para los altos funcionarios la formulacin exacta de la pregunta era: Por lo general, qu suele
ocurrir cuando usted no est de acuerdo con alguna medida que tiene previsto adoptar el alto cargo del
que depende?. Las respuestas disponibles eran idnticas.
346
347
Exposicion: el funcionario se
Mtodo indirecto: el
limita a exponer su opinin,
funcionario expone los
que es solo uno de los muchos problemas con delicadeza, sin
factores que se utilizan para
mostrarse expresamente en
adoptar la decisin.
desacuerdo.
N
%
N
%
78
37,1%
65
31,0%
9
23,7%
9
23,7%
48
41,4%
36
31,0%
30
31,9%
29
30,9%
6
23,1%
6
23,1%
3
25,0%
3
25,0%
1
16,7%
2
33,3%
6
21,4%
6
21,4%
6
24,0%
5
20,0%
3
23,1%
4
30,8%
45
34,4%
33
25,2%
41
35,3%
41
35,3%
40
36,0%
31
27,9%
47
34,3%
43
31,4%
43
37,4%
28
24,3%
44
33,1%
46
34,6%
48
32,0%
50
33,3%
14
41,2%
5
14,7%
47
33,3%
46
32,6%
40
37,4%
28
26,2%
62
35,8%
55
31,8%
25
33,3%
19
25,3%
26
40,6%
14
21,9%
41
31,3%
41
31,3%
19
39,6%
17
35,4%
9
40,9%
8
36,4%
39
37,5%
33
31,7%
33
31,4%
29
27,6%
21
36,2%
20
34,5%
36
40,0%
24
26,7%
12
21,4%
20
35,7%
17
44,7%
7
18,4%
%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0,16
0,42
0,29
0,36
0,54
0,10
0,21
0,84
0,12
0,75*
0,82*
0,97*
0,25
0,05
Chi2
Un funcionario no
suele discutir las
Significacin
decisiones de sus
superiores
Pregunta 8: Modo de resolucin de conflictos entre altos cargos y altos funcionarios (% que los cita como el ms habitual)
348
Afinidad poltica
Experiencia en
puestos similares
Conocimientos
profesionales
Aspecto
que influye
Subdirectores generales
Jefes de rea
Subdirectores generales
Jefes de rea
Jefes de rea
Subdirectores generales
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Materia
Poca
influencia
Alguna
influencia
Mucha
influencia
Mxima
influencia
Pregunta 9
Seale la influencia que considera usted que suelen tener los siguientes aspectos en el nombramiento de los directores
generales, los secretarios generales tcnicos, los subdirectores generales y los jefes de rea en la Comunidad de Madrid
349
Subdirectores generales
Jefes de rea
Alguna
influencia
Mucha influencia
Poca
influencia
Mxima
influencia
Mxima influencia
Mucha
influencia
Poca influencia
Ninguna influencia
Alguna influencia
Subdirectores generales
Jefes de rea
Subdirectores generales
Jefes de rea
Ninguna
influencia
Grado de influencia
Materia
Recomendacin
conocidos comunes
Haber trabajado
juntos antes
Afiliacin al partido
en el Gobierno
Aspecto
que influye
anexo ii
350
Conocimientos profesionales:
Directores GeneralesGerentes OO. AA.
1,56 / 0,96 / 0,00
2,37 / 0,67
1,52 / 1,05 / 0,57
1,61 / 0,83
2,23 / 0,59 / 0,12
2,67 / 0,78
2,33 / 0,52 / 0,80
2,43 / 0,69
2,24 / 0,60 / 0,18
2,62 / 0,77
1,73 / 0,97 / 0,46
1,63 / 0,97
1,62 / 1,02 / 0,33
1,74 / 0,92
1,80 / 0,96 / 0,09
1,58 / 0,97
1,66 / 0,93 / 0,97
1,65 / 0,92
1,63 / 0,92 / 0,19
1,76 / 1,02
1,76 / 0,95 / 0,05
1,51 / 0,98
1,62 / 0,99 / 0,78
1,70 / 0,94
1,75 / 1,00
1,82 / 0,96 / 0,28
1,82 / 0,98
1,60 / 0,97
1,78 / 0,96 / 0,01
1,72 / 0,95
1,84 / 0,96
1,24 / 1,00
Conocimientos profesionales:
Subdirectores generales
2,82 / 0,86 / 0,22
3,03 / 0,54
2,62 / 0,94 / 0,00
3,06 / 0,69
3,00 / 0,57 / 0,66
3,08 / 0,51
2,83 / 0,41 / 0,41
3,04 / 0,58
3,04 / 0,54 / 0,83
3,00 / 0,58
2,80 / 0,77 / 0,12
2,90 / 0,89
2,71 / 0,88 / 0,02
2,96 / 0,76
2,73 / 0,80 / 0,01
2,95 / 0,84
2,90 / 0,83 / 0,43
2,82 / 0,67
2,92 / 0,81 / 0,06
2,76 / 0,84
2,91 / 0,77 / 0,18
2,72 / 0,93
2,73 / 0,87 / 0,08
2,83 / 0,79
3,08 / 0,74
3,23 / 0,61 / 0,07
2,86 / 0,77
2,80 / 0,85
3,14 / 0,71 / 0,00
2,79 / 0,77
2,91 / 0,80
2,50 / 0,95
Conocimientos profesionales:
Secretarios generales tcnicos
2,21 / 0,96 / 0,00
2,76 / 0,79
2,07 / 1,03 / 0,03
2,38 / 0,85
2,62 / 0,80 / 0,09
3,08 / 0,67
3,33 / 0,52 / 0,07
2,71 / 0,81
2,68 / 0,80 / 0,44
2,92 / 0,76
2,27 / 0,96 / 0,87
2,31 / 0,96
2,20 / 0,99 / 0,11
2,37 / 0,92
2,30 / 0,96 / 0,83
2,28 / 0,96
2,32 / 0,90 / 0,14
2,09 / 0,83
2,31 / 0,90 / 0,92
2,26 / 1,03
2,35 / 0,93 / 0,16
2,15 / 1,02
2,21 / 1,02 / 0,72
2,29 / 0,95
2,40 / 0,87
2,77 / 0,69 / 0,04
2,35 / 0,97
2,16 / 1,01
2,62 / 0,79 / 0,00
2,21 / 0,91
2,36 / 1,04
1,87 / 1,02
Conocimientos profesionales:
Jefes de rea
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
PREGUNTA 9
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 9 (1): Factores que influyen en los nombramiestos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima Influencia
351
Experiencia en puestos
similares: Directores
generales-gerentes OO. AA.
1,73 / 1,10 / 0,00
2,42 / 0,89
1,58 / 1,11 / 0,04
1,91 / 1,06
2,38 / 0,85 / 0,74
2,50 / 1,00
2,17 / 1,17 / 0,49
2,43 / 0,88
2,36 / 0,86 / 0,56
2,54 / 0,97
1,83 / 1,10 / 0,87
1,85 / 1,09
1,76 / 1,10 / 0,47
1,90 / 1,09
1,91 / 1,04 / 0,22
1,77 / 1,14
1,78 / 1,11 / 0,94
1,76 / 1,07
1,79 / 1,16 / 0,28
1,91 / 1,01
1,89 / 1,07 / 0,32
1,72 / 1,15
1,76 / 1,12 / 0,66
1,84 / 1,09
1,96 / 1,02
2,18 / 1,10 / 0,07
1,99 / 1,10
1,70 / 1,07
2,12 / 1,01 / 0,05
1,82 / 0,98
1,76 / 1,11
1,55 / 1,31
Experiencia en puestos
similares: Secretarios
generales tcnicos
2,13 / 1,05 / 0,00
2,66 / 0,71
2,00 / 1,08 / 0,04
2,28 / 1,00
2,62 / 0,75 / 0,80
2,75 / 0,62
2,83 / 0,75 / 0,54
2,57 / 0,74
2,60 / 0,76 / 0,67
2,77 / 0,60
2,20 / 1,02 / 0,97
2,22 / 1,04
2,13 / 1,07 / 0,38
2,27 / 0,98
2,30 / 0,93 / 0,17
2,12 / 1,10
2,16 / 1,04 / 0,61
2,06 / 1,10
2,19 / 1,08 / 0,56
2,24 / 0,95
2,30 / 0,99 / 0,04
2,00 / 1,07
2,21 / 1,02 / 0,84
2,18 / 1,04
2,30 / 0,93
2,55 / 0,96 / 0,21
2,27 / 1,01
2,11 / 1,03
2,60 / 0,75 / 0,00
2,06 / 0,96
2,20 / 1,05
1,97 / 1,26
Experiencia en puestos
similares: Subdirectores
generales
2,53 / 0,93 / 0,59
2,62 / 0,68
2,30 / 0,99 / 0,00
2,81 / 0,77
2,77 / 0,65 / 0,03
2,27 / 0,65
2,67 / 0,52 / 0,72
2,56 / 0,75
2,80 / 0,58 / 0,04
2,25 / 0,75
2,53 / 0,88 / 0,64
2,58 / 0,91
2,47 / 0,94 / 0,18
2,60 / 0,86
2,41 / 0,84 / 0,01
2,66 / 0,93
2,61 / 0,91 / 0,05
2,32 / 0,84
2,62 / 0,90 / 0,09
2,44 / 0,88
2,61 / 0,90 / 0,05
2,38 / 0,88
2,46 / 1,04 / 0,79
2,59 / 0,80
2,59 / 0,86
2,76 / 0,70 / 0,65
2,54 / 0,83
2,54 / 0,99
2,75 / 0,74 / 0,04
2,41 / 0,82
2,67 / 1,03
2,32 / 0,99
Experiencia en puestos
similares: Jefes de rea
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
PREGUNTA 9
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 9 (2): Factores que influyen en los nombramiestos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima Influencia
352
Afinidad poltica:
Subdirectores generales
1,41 / 1,07 / 0,32
1,55 / 0,92
1,63 / 1,11 / 0,00
1,14 / 0,95
1,31 / 0,93 / 0,02
2,08 / 0,67
1,33 / 1,21 / 0,58
1,61 / 0,88
1,20 / 0,87 / 0,00
2,23 / 0,60
1,55 / 1,02 / 0,05
1,30 / 1,07
1,63 / 1,13 / 0,01
1,27 / 0,94
1,71 / 1,05 / 0,00
1,19 / 0,98
1,19 / 0,97 / 0,00
1,79 / 1,12
1,31 / 1,02 / 0,04
1,58 / 1,06
1,37 / 1,01 / 0,16
1,58 / 1,11
1,66 / 1,13 / 0,09
1,37 / 1,04
1,22 / 0,87
1,41 / 1,01 / 0,57
1,34 / 1,01
1,50 / 1,06
1,62 / 1,01 / 0,01
1,25 / 0,99
1,21 / 1,01
1,86 / 1,13
Afinidad poltica:
Jefes de rea
0,72 / 1,07 / 0,70
0,71 / 0,92
0,76 / 1,11 / 0,58
0,66 / 0,95
0,50 / 0,93 / 0,00
1,17 / 0,67
0,83 / 1,21 / 0,79
0,75 / 0,88
0,48 / 0,87 / 0,00
1,15 / 0,60
0,80 / 1,02 / 0,11
0,62 / 1,07
0,81 / 1,13 / 0,21
0,63 / 0,94
0,90 / 1,05 / 0,01
0,55 / 0,98
0,57 / 0,97 / 0,49
0,76 / 1,12
0,70 / 1,02 / 0,87
0,74 / 1,06
0,64 / 1,01 / 0,02
0,89 / 1,11
0,81 / 1,13 / 0,74
0,69 / 1,04
0,63 / 0,87
0,64 / 1,01 / 0,33
0,65 / 1,01
0,80 / 1,06
0,88 / 1,01 / 0,00
0,65 / 0,99
0,43 / 1,01
1,05 / 1,13
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
PREGUNTA 9
/ s /significacin U K (*)
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
Pregunta 9 (3): Factores que influyen en los nombramiestos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima Influencia
353
Afiliacin al partido
gobernante: Directores
generales-gerentes OO. AA.
3,08 / 1,05 / 0,00
2,42 / 1,15
3,12 / 1,07 / 0,35
3,02 / 1,03
2,27 / 1,12 / 0,15
2,75 / 1,22
2,83 / 1,47 / 0,22
2,36 / 1,13
2,12 / 1,17 / 0,02
3,00 / 0,91
2,92 / 1,14 / 0,50
3,04 / 1,05
2,96 / 1,06 / 0,66
2,99 / 1,12
2,75 / 1,18 / 0,00
3,17 / 0,98
3,10 / 1,00 / 0,42
2,97 / 1,00
3,11 / 0,95 / 0,10
2,80 / 1,24
2,91 / 1,07 / 0,03
3,14 / 1,15
2,90 / 1,18 / 0,47
2,93 / 1,11
3,17 / 0,95
3,27 / 1,08 / 0,11
2,81 / 1,17
3,01 / 1,07
3,12 / 0,95 / 0,19
2,74 / 1,23
3,08 / 1,02
3,13 / 1,07
Afiliacin al partido
gobernante: Secretarios
generales tcnicos
2,70 / 1,15 / 0,00
2,05 / 1,22
2,79 / 1,15 / 0,18
2,60 / 1,15
1,96 / 1,18 / 0,46
2,27 / 1,35
2,00 / 1,41 / 0,89
2,07 / 1,21
1,84 / 1,18 / 0,14
2,50 / 1,24
2,58 / 1,20 / 0,78
2,63 / 1,17
2,63 / 1,14 / 0,91
2,58 / 1,22
2,42 / 1,26 / 0,06
2,76 / 1,09
2,67 / 1,13 / 0,66
2,75 / 1,16
2,76 / 1,10 / 0,03
2,39 / 1,26
2,55 / 1,15 / 0,13
2,73 / 1,26
2,48 / 1,25 / 0,50
2,57 / 1,20
2,79 / 1,05
2,82 / 1,22 / 0,50
2,48 / 1,28
2,63 / 1,13
2,53 / 1,10 / 0,75
2,53 / 1,30
2,66 / 1,14
2,74 / 1,13
Afiliacin al partido
gobernante: Subdirectores
generales
0,98 / 1,02 / 0,41
0,84 / 1,00
1,27 / 1,12 / 0,00
0,63 / 0,77
0,69 / 0,97 / 0,14
1,17 / 1,03
1,00 / 1,26 / 0,77
0,79 / 0,96
0,56 / 0,87 / 0,01
1,38 / 1,04
1,08 / 1,03 / 0,03
0,81 / 0,99
1,20 / 1,09 / 0,00
0,77 / 0,92
1,14 / 1,02 / 0,00
0,80 / 1,00
0,83 / 0,98 / 0,06
1,15 / 1,00
0,87 / 0,98 / 0,13
1,08 / 1,07
0,84 / 0,93 / 0,02
1,24 / 1,16
1,29 / 1,18 / 0,01
0,90 / 0,94
0,65 / 0,81
0,68 / 0,84 / 0,20
0,86 / 0,95
1,07 / 1,06
0,89 / 0,94 / 0,04
0,81 / 0,92
0,91 / 1,00
1,42 / 1,20
Afiliacin al partido
gobernante: Jefes de rea
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
PREGUNTA 9
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 9 (4): Factores que influyen en los nombramiestos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima Influencia
354
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
PREGUNTA 9
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 9 (5): Factores que influyen en los nombramiestos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima Influencia
355
2,60 / 0,96 / 0,10
2,29 / 0,84
2,57 / 0,89 / 0,21
2,41 / 1,05
2,51 / 0,98 / 0,85
2,49 / 0,94
2,05 / 0,92 / 0,00
2,63 / 0,96
2,73 / 0,92
2,48 / 0,98 / 0,39
2,63 / 0,90
2,43 / 1,02
2,66 / 0,93 / 0,70
2,51 / 0,99
2,41 / 1,11
2,47 / 0,74
Recomendacin de conocidos
comunes: Jefes de rea
Recomendacin de conocidos
comunes: Subdirectores
generales
2,30 / 0,98 / 0,01
1,95 / 0,70
2,33 / 0,97 / 0,49
2,25 / 0,98
1,85 / 0,67 / 0,28
2,17 / 0,72
2,00 / 0,63 / 0,89
1,96 / 0,74
1,80 / 0,65 / 0,10
2,23 / 0,73
2,08 / 0,91 / 0,01
2,42 / 0,96
2,08 / 0,95 / 0,02
2,37 / 0,93
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
PREGUNTA 9
/ s /significacin U K (*)
Recomendacin de conocidos
Recomendacin de conocidos
comunes: Directores generales- comunes: Secretarios generales
gerentes OO. AA.
tcnicos
ALTOS FUNCIONARIOS
2,56 / 0,95 / 0,03
2,48 / 0,97 / 0,09
ALTOS CARGOS
2,21 / 0,99
2,24 / 0,94
Jefes de rea
2,53 / 1,00 / 0,62
2,47 / 1,01 / 0,81
Subdirectores generales
2,60 / 0,90
2,49 / 0,92
Alto cargos funcionarios
2,27 / 0,92 / 0,49
2,27 / 0,92 / 0,53
Altos Cargos no funcionarios
2,08 / 1,16
2,17 / 1,03
Secretarios generales tcnicos
2,50 / 0,55 / 0,39
2,67 / 0,82 / 0,25
Directores generales-gerentes OO. AA.
2,18 / 1,09
2,18 / 0,98
Alto cargo no afiliado PP
2,20 / 0,91 / 0,91
2,20 / 0,91 / 0,86
Alto cargo afiliado PP
2,23 / 1,17
2,31 / 1,03
Hombres
2,45 / 0,95 / 0,34
2,38 / 0,95 / 0,36
Mujeres
2,56 / 0,99
2,52 / 0,99
No licenciados en derecho
2,41 / 0,95 / 0,11
2,36 / 0,97 / 0,15
S licenciados en derecho
2,57 / 0,98
2,51 / 0,96
No TSAG
2,41 / 0,95 / 0,15
2,32 / 0,97 / 0,07
2,58 / 0,97
2,55 / 0,95
S TSAG
Pregunta 9 (6): Factores que influyen en los nombramiestos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna influencia, [1] = Poca influencia, [2] = Alguna influencia, [3] = Mucha influencia, [4] = Mxima Influencia
356
Jefes de rea
Usted
Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted
Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted
Jefes de rea
Subdirectores generales
Ninguna
Poca
Importancia
Mucha
Importancia
importancia importancia moderada importancia fundamental
Subdirectores generales
Usted3
Para los altos funcionarios la redaccin era muy similar, pero con un cambio de perspectiva. Para ellos la redaccin exacta de la pregunta era: Seale la
importancia que, en su Departamento, tiene la realizacin de las siguientes tareas en el desempeo ordinario de su trabajo por parte, respectivamente, del Alto
Cargo titular del rgano en que trabaja (Director General, Gerente, SGT), los Subdirectores generales y los Jefes de rea.
3
Para los altos funcionarios las casillas contenan la opcin Alto cargo del que depende, en lugar de Usted.
Asesoramiento
poltico
Asesoramiento
jurdico y tcnico
Gestin de personal
Tipo de actividad
Pregunta 11
Seale la importancia que tiene la realizacin de las siguientes tareas, tanto en su trabajo ordinario como en el de los
subdirectores generales y jefes de rea que dependen de usted2
357
Jefes de rea
Mucha importancia
Importancia fundamental
Poca importancia
Ninguna importancia
Importancia moderada
Subdirectores generales
Jefes de rea
Subdirectores generales
Usted
Usted
Jefes de rea
Jefes de rea
Subdirectores generales
Usted
Subdirectores generales
Jefes de rea
Subdirectores generales
Usted
Ninguna
Poca
Importancia
Mucha
Importancia
importancia importancia moderada importancia fundamental
Usted
Solventar los
problemas ms
urgentes
Diseo de nuevos
programas
Representar a la
CAM en actos,
reuniones y
negociaciones
Reuniones con
ciudadanos y
entidades
Gestin de
procedimientos
Tipo de actividad
anexo ii
358
2,69 / 0,89 / 1,00
2,67 / 0,93
2,64 / 0,92 / 0,83
2,71 / 0,93
2,64 / 0,94 / 0,58
2,73 / 0,87
2,74 / 0,87 / 0,23
2,55 / 0,99
2,46 / 1,00 / 0,04
2,70 / 0,85
2,92 / 0,92
2,70 / 0,97 / 0,03
2,84 / 0,90
2,53 / 0,86
2,91 / 0,82 / 0,11
2,57 / 0,96
2,61 / 0,92
2,68 / 0,81
Importancia de
Gestin de
personal:
Subdirectores
generales.
2,61 / 0,94 / 0,00
3,08 / 0,59
2,50 / 0,96 / 0,03
2,75 / 0,90
3,04 / 0,60 / 0,54
3,17 / 0,58
3,00 / 0,63 / 0,12
3,07 / 0,60
3,04 / 0,54 / 0,55
3,15 / 0,69
2,65 / 0,87 / 0,33
2,72 / 0,95
Importancia de
Gestin de
personal: Altos
cargos.
Importancia de
Gestin de
personal: Jefes de
rea.
Importancia de
Asesoramiento
jurdico y tcnico:
Altos cargos.
Importancia de
Asesoramiento
jurdico y tcnico:
Subdirectores
generales.
2,66 / 0,97 / 0,10
2,97 / 0,49
2,41 / 0,99 / 0,00
2,97 / 0,86
2,96 / 0,60 / 0,80
3,00 / 0,00
3,17 / 0,75 / 0,73
3,00 / 0,38
2,96 / 0,61 / 0,79
3,00 / 0,00
2,65 / 0,94 / 0,14
2,79 / 0,89
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
REGUNTA 11
/ s /significacin U K (*)
Importancia de
Asesoramiento
jurdico y tcnico:
Jefes de rea.
Pregunta 11 (1): Importancia de tareas en el trabajo ordinario de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna, [1] = Poca, [2] = Alguna, [3] = Mucha, [4] = Mxima
359
PREGUNTA 11
/ s /significacin U K (*)
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
Importancia de
Asesoramiento
poltico:
Subdirectores
generales.
1,17 / 1,06 / 0,92
1,16 / 0,97
1,26 / 1,05 / 0,12
1,05 / 1,06
0,96 / 0,87 / 0,09
1,58 / 1,08
0,67 / 0,82 / 0,09
1,32 / 0,98
0,84 / 0,75 / 0,01
1,77 / 1,09
1,17 / 1,04 / 0,87
1,15 / 1,05
1,21 / 1,14 / 0,77
1,12 / 0,95
1,33 / 1,11 / 0,03
1,02 / 0,96
1,03 / 0,96 / 0,07
1,37 / 1,06
1,05 / 0,95 / 0,09
1,32 / 1,14
1,16 / 1,06 / 0,86
1,17 / 1,01
1,20 / 1,16 / 1,00
1,17 / 1,04
1,13 / 0,91
1,17 / 0,98 / 0,34
1,25 / 1,00
1,08 / 1,06
1,40 / 1,02 / 0,05
1,21 / 1,02
0,89 / 0,99
1,11 / 1,13
0,66 / 0,86 / 0,64
0,66 / 0,71
0,68 / 0,84 / 0,59
0,64 / 0,90
0,50 / 0,71 / 0,03
1,00 / 0,60
0,33 / 0,52 / 0,03
0,75 / 0,70
0,48 / 0,71 / 0,02
1,00 / 0,58
0,68 / 0,88 / 0,90
0,64 / 0,80
0,68 / 0,89 / 1,00
0,64 / 0,80
0,77 / 0,92 / 0,10
0,57 / 0,76
0,57 / 0,77 / 0,23
0,77 / 0,91
0,62 / 0,81 / 0,34
0,72 / 0,88
0,67 / 0,87 / 0,89
0,64 / 0,78
0,57 / 0,83 / 0,41
0,73 / 0,89
0,63 / 0,73
0,65 / 0,83 / 0,30
0,75 / 0,86
0,59 / 0,83
0,84 / 0,91 / 0,09
0,69 / 0,84
0,51 / 0,85
0,58 / 0,68
Importancia de
Asesoramiento
poltico:
Jefes de rea.
2,46 / 1,36 / 0,49
2,34 / 1,26
2,50 / 1,30 / 0,78
2,40 / 1,43
2,08 / 1,16 / 0,04
2,92 / 1,31
1,50 / 1,38 / 0,21
2,68 / 1,12
1,92 / 1,22 / 0,00
3,15 / 0,90
2,43 / 1,23 / 0,44
2,46 / 1,46
2,38 / 1,38 / 0,62
2,48 / 1,32
2,57 / 1,23 / 0,28
2,33 / 1,43
2,35 / 1,40 / 0,40
2,66 / 1,06
2,41 / 1,39 / 0,88
2,47 / 1,28
2,39 / 1,34 / 0,37
2,55 / 1,35
2,30 / 1,39 / 0,60
2,48 / 1,33
2,54 / 1,32
2,83 / 1,15 / 0,24
2,50 / 1,34
2,31 / 1,36
2,60 / 1,36 / 0,05
2,67 / 1,20
2,19 / 1,41
2,05 / 1,43
Importancia de
Tratar con la
prensa:
Altos cargos.
Importancia de
Tratar con la
prensa:
Subdirectores
generales.
0,97 / 1,04 / 0,93
0,95 / 0,93
1,14 / 1,10 / 0,02
0,77 / 0,92
0,77 / 0,86 / 0,08
1,33 / 0,98
0,33 / 0,82 / 0,04
1,18 / 0,90
0,68 / 0,85 / 0,01
1,46 / 0,88
0,94 / 1,02 / 0,57
1,01 / 1,03
1,12 / 1,10 / 0,07
0,85 / 0,94
1,27 / 1,10 / 0,00
0,71 / 0,87
0,76 / 0,89 / 0,00
1,46 / 1,22
0,85 / 1,00 / 0,02
1,13 / 1,02
0,95 / 1,02 / 0,69
1,00 / 1,01
1,19 / 1,13 / 0,13
0,95 / 1,02
0,75 / 0,84
0,87 / 0,81 / 0,95
0,91 / 0,95
1,01 / 1,11
1,09 / 1,05 / 0,16
1,05 / 1,02
0,74 / 0,94
0,89 / 1,07
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
Importancia de
Asesoramiento
poltico:
Altos cargos.
Importancia de
Tratar con la
prensa:
Jefes de rea.
Pregunta 11 (2): Importancia de tareas en el trabajo ordinario de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna, [1] = Poca, [2] = Alguna, [3] = Mucha, [4] = Mxima
360
PREGUNTA 11
/ s /significacin U K (*)
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
Importancia de
Gestin de
procedimientos:
Jefes de rea.
Importancia de
Reuniones con
ciudadanos y
entidades:
Altos cargos.
Importancia de
Reuniones con
ciudadanos y
entidades:
Subdirectores
generales.
1,94 / 1,17 / 0,08
2,32 / 0,93
1,94 / 1,14 / 0,98
1,94 / 1,21
2,31 / 0,97 / 0,84
2,33 / 0,89
1,83 / 0,75 / 0,28
2,39 / 0,99
2,32 / 0,95 / 0,84
2,31 / 0,95
2,00 / 1,07 / 0,83
2,00 / 1,22
2,00 / 1,15 / 0,80
1,99 / 1,14
2,28 / 1,00 / 0,00
1,75 / 1,20
1,78 / 1,18 / 0,00
2,60 / 0,81
1,92 / 1,19 / 0,20
2,10 / 1,07
2,02 / 1,15 / 0,46
1,93 / 1,12
1,89 / 1,17 / 0,50
2,03 / 1,11
2,10 / 1,22
2,22 / 1,20 / 0,32
2,08 / 1,09
1,90 / 1,13
2,16 / 1,15 / 0,06
2,13 / 1,09
1,68 / 1,10
1,95 / 1,16
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
Importancia de
Gestin de
procedimientos:
Subdirectores
generales.
Importancia de
Gestin de
procedimientos:
Altos cargos.
Importancia de
Reuniones con
ciudadanos y
entidades:
Jefes de rea.
Pregunta 11 (3): Importancia de tareas en el trabajo ordinario de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna, [1] = Poca, [2] = Alguna, [3] = Mucha, [4] = Mxima
361
Importancia de Representar a la C
de Madrid en actos, reuniones y
negociaciones: Jefes de rea.
1,41 / 1,10 / 0,34
1,18 / 0,90
1,68 / 1,11 / 0,00
1,07 / 1,00
1,35 / 0,89 / 0,11
0,83 / 0,83
1,17 / 0,75 / 0,50
1,11 / 0,92
1,32 / 0,90 / 0,22
0,92 / 0,86
1,43 / 1,01 / 0,26
1,32 / 1,15
1,52 / 1,15 / 0,07
1,25 / 1,00
1,45 / 1,09 / 0,28
1,31 / 1,06
1,26 / 1,05 / 0,01
1,77 / 1,14
1,45 / 1,13 / 0,23
1,26 / 0,99
1,37 / 1,06 / 0,90
1,37 / 1,12
1,40 / 1,03 / 0,41
1,30 / 1,05
1,54 / 1,17
1,35 / 1,15 / 0,88
1,41 / 1,12
1,32 / 1,03
1,50 / 1,05 / 0,35
1,29 / 1,09
1,21 / 1,00
1,55 / 1,18
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
PREGUNTA 11
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 11 (4): Importancia de tareas en el trabajo ordinario de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna, [1] = Poca, [2] = Alguna, [3] = Mucha, [4] = Mxima
362
PREGUNTA 11
/ s /significacin U K (*)
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
Importancia de
Diseo de nuevos
programas:
Jefes de rea.
2,93 / 0,92 / 0,00
3,61 / 0,55
2,71 / 0,97 / 0,00
3,20 / 0,79
3,65 / 0,56 / 0,31
3,50 / 0,52
4,00 / 0,00 / 0,24
3,54 / 0,58
3,72 / 0,54 / 0,04
3,38 / 0,51
2,99 / 0,94 / 0,44
3,09 / 0,87
2,99 / 0,84 / 0,27
3,07 / 0,96
2,96 / 0,97 / 0,30
3,10 / 0,85
3,05 / 0,84 / 0,40
2,86 / 1,03
3,05 / 0,90 / 0,73
3,01 / 0,92
3,01 / 0,95 / 0,71
3,10 / 0,80
2,89 / 0,87 / 0,16
3,11 / 0,91
3,02 / 0,96
3,14 / 1,08 / 0,14
3,11 / 0,93
2,96 / 0,84
3,33 / 0,66 / 0,06
3,00 / 0,86
2,98 / 0,92
2,79 / 1,17
Importancia de
Solventar los
problemas ms
urgentes:
Altos cargos.
Importancia de
Solventar los
problemas ms
urgentes:
Subdirectores
generales.
3,07 / 0,80 / 0,09
3,29 / 0,73
2,89 / 0,89 / 0,00
3,29 / 0,60
3,31 / 0,79 / 0,62
3,25 / 0,62
3,67 / 0,52 / 0,84
3,21 / 0,74
3,36 / 0,81 / 0,20
3,15 / 0,55
3,03 / 0,77 / 0,04
3,21 / 0,78
3,08 / 0,74 / 0,47
3,12 / 0,83
3,00 / 0,83 / 0,06
3,19 / 0,74
3,14 / 0,74 / 0,24
3,00 / 0,73
3,15 / 0,75 / 0,31
3,04 / 0,84
3,12 / 0,79 / 0,53
3,06 / 0,80
2,90 / 0,84 / 0,05
3,16 / 0,77
3,23 / 0,67
3,18 / 0,73 / 0,06
3,22 / 0,75
2,96 / 0,83
3,26 / 0,77 / 0,09
3,07 / 0,69
3,20 / 0,66
2,82 / 1,09
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
Importancia de
Diseo de nuevos
programas:
Subdirectores
generales.
Importancia de
Diseo de nuevos
programas:
Altos cargos.
Importancia de
Solventar los
problemas ms
urgentes:
Jefes de rea.
Pregunta 11 (5): Importancia de tareas en el trabajo ordinario de los distintos cargos CC. AA. Madrid (0-4)
[0] = Ninguna, [1] = Poca, [2] = Alguna, [3] = Mucha, [4] = Mxima
363
Todas las
semanas
Todos
los meses
Varias
veces
al ao
Una vez al
Rara vez
ao
Nunca
Con un
superior
Solo (o con
alguien de
rango)
Generalmente,
acompaado de
quin?
4, 5
Para los altos funcionarios se les preguntaba por la frecuencia de las reuniones con el alto cargo del que depende, en lugar de las reuniones con los
Subdirectores generales que dependen de usted y los Jefes de rea que dependen de usted.
Viceconsejero
Consejero
Todos
los das
Presidenta
CC. AA. Madrid
Institucin u organismo
Frecuencia de las
reuniones
Pregunta 12
Agenda: habitualmente, con qu frecuencia se rene (o habla por telfono) sobre temas relacionados con su trabajo con las
siguientes personas u organizaciones? En su caso, lo hace solo o acompaado de un superior jerrquico?
anexo ii
364
Servicios jurdicos
Sindicatos
Asociaciones empresariales
ONG, asociaciones
Representantes de otras
AAPP
Todas las
semanas
40 das/ao
2004 das/ao
12 das/ao
Varias
veces
al ao
6 das/ao
1 das/ao
Una vez al ao
Una vez al
Rara vez
ao
Varias veces al ao
Todos
los meses
Con un
superior
0,5 das/ao
Rara vez
Nunca
Nunca
Solo (o con
alguien de
rango)
Generalmente,
acompaado de
quin?
Intervencin
Personas o entidades
afectadas por su trabajo
Todos
los das
Subdirectores o altos
funcionarios de otra DG, SGT
o Consejera
Institucin u organismo
Frecuencia de las
reuniones
365
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
N reuniones/ao con
Gabinete del Consejero
4,12 / 0,10 / 0,00
78,94 / 0,35
1,12 / 0,03 / 0,00
8,02 / 0,15
83,16 / 0,37 / 0,80
69,84 / 0,31
200,00 / 0,00 / 0,00
63,22 / 0,25
90,32 / 0,39 / 0,42
57,08 / 0,23
18,98 / 0,22 / 0,00
13,12 / 0,21
11,66 / 0,18 / 0,79
19,78 / 0,25
19,66 / 0,22 / 0,00
13,16 / 0,22
13,98 / 0,22 / 0,11
8,06 / 0,08
13,22 / 0,21 / 0,04
20,02 / 0,23
18,86 / 0,23 / 0,52
10,04 / 0,17
7,12 / 0,08 / 0,05
22,72 / 0,27
10,60 / 0,16
12,48 / 0,21 / 0,41
21,20 / 0,26
12,64 / 0,18
24,86 / 0,27 / 0,78
11,50 / 0,19
22,86 / 0,26
4,10 / 0,06
N reuniones/ao con
Viceconsejero
N reuniones/ao con
Altocargo del
que depende
(slo funcionarios)
103,18 / 0,43
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
N reuniones/ao con
Consejero
N reuniones/ao con
Presidenta CC. AA.
Madrid
PREGUNTA 12A
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 12 (1): N reuniones al ao de los distintos cargos CC. AA. Madrid (agenda)
366
186,52 / 0,23
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
N reuniones/ao con
Jefes de rea que
dependen de usted
(Pregunta altos cargos:
confirmar)
99,26 / 0,39
N reuniones/ao con
Subdirectores u otros
altos funcionarios
de su Direccin General,
SGT u OO. AA.
109,82 / 0,43 / 0,00
34,84 / 0,27
116,52 / 0,44 / 0,42
101,16 / 0,41
26,00 / 0,21 / 0,26
54,94 / 0,37
61,84 / 0,36 / 0,15
31,38 / 0,26
26,62 / 0,21 / 0,30
51,28 / 0,36
88,20 / 0,41 / 0,11
111,10 / 0,44
89,86 / 0,42 / 0,28
105,46 / 0,44
76,50 / 0,40 / 0,00
117,54 / 0,43
111,40 / 0,43 / 0,01
65,22 / 0,36
111,00 / 0,43 / 0,01
82,02 / 0,42
93,80 / 0,42 / 0,18
109,48 / 0,43
105,54 / 0,43 / 0,38
92,48 / 0,42
111,50 / 0,43
109,32 / 0,43 / 0,81
101,40 / 0,43
99,66 / 0,43
91,52 / 0,42 / 0,74
102,70 / 0,42
99,94 / 0,45
92,78 / 0,43
3,36 / 0,05 / 0,00
37,26 / 0,26
3,44 / 0,05 / 0,00
3,26 / 0,03
38,60 / 0,26 / 0,73
34,36 / 0,28
76,66 / 0,30 / 0,01
33,44 / 0,26
39,70 / 0,27 / 0,70
32,56 / 0,27
10,86 / 0,14 / 0,00
6,42 / 0,11
7,26 / 0,11 / 0,22
9,96 / 0,14
11,42 / 0,15 / 0,00
6,40 / 0,11
8,20 / 0,13 / 0,11
5,14 / 0,05
6,74 / 0,10 / 0,80
11,46 / 0,16
10,58 / 0,15 / 0,41
4,58 / 0,05
7,32 / 0,14 / 0,12
11,02 / 0,14
5,34 / 0,06
8,68 / 0,09 / 0,74
10,02 / 0,15
8,50 / 0,12
12,22 / 0,15 / 0,83
7,72 / 0,12
10,94 / 0,15
3,26 / 0,02
N reuniones/ao con
Altos cargos de otras
Consejeras
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
N reuniones/ao con
Subdirectores generales
que dependen de usted
(solo altos cargos)
N reuniones/ao con
Otros altos cargos de su
Consejera
PREGUNTA 12A
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 12 (2): N reuniones al ao de los distintos cargos CC. AA. Madrid (agenda)
367
N reuniones/ao con
Subdirectores o altos
funcionarios de otra Direccin
General, SGT u OO. AA.
25,12 / 0,26 / 0,21
12,20 / 0,17
19,30 / 0,23 / 0,00
32,62 / 0,30
8,48 / 0,07 / 0,19
20,70 / 0,30
20,54 / 0,12 / 0,12
11,42 / 0,19
8,20 / 0,07 / 0,66
20,20 / 0,28
18,68 / 0,22 / 0,41
28,30 / 0,28
17,40 / 0,22 / 0,06
27,68 / 0,27
14,38 / 0,19 / 0,00
30,76 / 0,29
30,16 / 0,28 / 0,01
6,14 / 0,06
31,06 / 0,29 / 0,00
12,68 / 0,18
26,38 / 0,28 / 0,31
16,02 / 0,18
12,64 / 0,19 / 0,00
27,80 / 0,28
26,32 / 0,25
36,36 / 0,28 / 0,01
28,72 / 0,29
17,10 / 0,20
25,44 / 0,26 / 0,18
25,08 / 0,25
22,58 / 0,26
16,92 / 0,24
29,18 / 0,27 / 0,96
22,70 / 0,19
23,66 / 0,25 / 0,01
36,10 / 0,29
26,96 / 0,21 / 0,13
12,00 / 0,11
76,66 / 0,30 / 0,00
12,48 / 0,10
30,08 / 0,22 / 0,02
6,56 / 0,08
21,48 / 0,22 / 0,07
35,80 / 0,29
25,00 / 0,27 / 0,05
30,76 / 0,25
18,02 / 0,22 / 0,00
37,14 / 0,29
37,30 / 0,29 / 0,00
11,52 / 0,18
34,16 / 0,29 / 0,02
20,30 / 0,21
28,74 / 0,26 / 0,60
27,04 / 0,26
15,72 / 0,16 / 0,12
35,72 / 0,30
24,08 / 0,25
26,90 / 0,30 / 0,59
28,08 / 0,24
27,30 / 0,26
39,30 / 0,30 / 0,04
20,74 / 0,24
31,52 / 0,26
26,80 / 0,24
N reuniones/ao
con Intervencin
17,78 / 0,20 / 0,20
19,58 / 0,18
13,76 / 0,17 / 0,11
22,86 / 0,23
20,58 / 0,21 / 0,52
17,40 / 0,11
63,00 / 0,35 / 0,00
11,02 / 0,09
23,16 / 0,21 / 1,00
12,68 / 0,09
14,76 / 0,15 / 0,78
21,94 / 0,24
12,36 / 0,17 / 0,00
22,58 / 0,21
13,08 / 0,15 / 0,17
22,34 / 0,23
22,52 / 0,22 / 0,25
12,36 / 0,18
20,12 / 0,22 / 0,41
15,24 / 0,16
19,26 / 0,21 / 0,79
15,28 / 0,17
8,66 / 0,07 / 0,62
20,56 / 0,22
24,72 / 0,25
28,02 / 0,28 / 0,48
19,18 / 0,20
14,50 / 0,16
21,14 / 0,20 / 0,45
19,98 / 0,22
21,14 / 0,23
5,74 / 0,04
N reuniones/ao
con Servicios
Jurdicos
N reuniones/ao
con Asociaciones
empresariales
2,18 / 0,07 / 0,00
9,56 / 0,09
2,56 / 0,09 / 0,05
1,70 / 0,03
12,08 / 0,10 / 0,76
3,84 / 0,02
2,08 / 0,01 / 0,50
12,16 / 0,10
10,40 / 0,10 / 0,81
7,86 / 0,07
3,00 / 0,05 / 0,02
3,66 / 0,10
2,74 / 0,04 / 0,58
3,74 / 0,09
3,50 / 0,05 / 0,00
3,10 / 0,09
2,90 / 0,09 / 0,04
5,70 / 0,07
3,52 / 0,09 / 0,02
2,96 / 0,05
4,12 / 0,09 / 0,57
1,36 / 0,01
2,90 / 0,05 / 0,14
4,52 / 0,10
0,80 / 0,01
1,76 / 0,02 / 0,56
1,70 / 0,03
2,44 / 0,04
5,60 / 0,14 / 0,78
2,52 / 0,04
2,02 / 0,04
2,62 / 0,05
N reuniones/ao
con Sindicatos
7,86 / 0,15 / 0,00
11,78 / 0,08
7,34 / 0,16 / 0,08
8,50 / 0,13
12,54 / 0,09 / 0,90
9,96 / 0,07
5,70 / 0,02 / 0,58
14,16 / 0,09
12,62 / 0,09 / 0,96
10,02 / 0,07
6,68 / 0,10 / 0,39
10,60 / 0,17
5,56 / 0,11 / 0,07
10,78 / 0,16
6,24 / 0,07 / 0,27
10,36 / 0,18
10,56 / 0,17 / 0,92
6,14 / 0,07
10,70 / 0,17 / 0,36
5,44 / 0,06
8,80 / 0,14 / 0,88
7,64 / 0,13
3,22 / 0,04 / 0,44
11,00 / 0,16
8,94 / 0,15
2,66 / 0,02 / 0,07
12,54 / 0,18
4,68 / 0,06
18,94 / 0,23 / 0,00
3,30 / 0,05
9,20 / 0,14
4,34 / 0,06
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
PREGUNTA 12A
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 12 (3): N reuniones al ao de los distintos cargos CC. AA. Madrid (agenda)
Pregunta 12 (4):
N reuniones al ao de los distintos cargos CC. AA. Madrid (agenda)
N reuniones/ao
con ONGs,
asociaciones
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
PREGUNTA 12A
/ s /significacin U K (*)
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si
hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
368
369
51,7% / 0,00
90,3%
60,8% / 0,02
41,2%
87,0% / 0,29
100,0%
100,0% / 0,64
95,7%
85,7% / 0,22
100,0%
55,3% / 0,33
0,63
50,6% / 0,05
64,9%
60,9% / 0,51
56,0%
59,2% / 0,59
0,54
53,6% / 0,15
64,2%
57,6% / 0,73
60,4%
59,2% / 0,94
57,7%
61,3%
69,2% / 0,13
65,4%
50,6%
62,8% / 0,32
62,5%
58,1%
41,7%
Cada casilla muestra el %, y la significacin de Chi cuadrado. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
* El Valor esperado es < 5 en al menos el 20% de las casillas.
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
PREGUNTA 12B
% / significacin Chi cuadrado
70,1% / 0,00
97,3%
85,3% / 0,94
0,86
83,3% / 0,56
86,4%
85,2% / 0,94
84,8%
85,7% / 0,64
0,82
85,2% / 0,94
84,8%
84,0% / 0,54
87,5%
78,0% / 0,07
90,9%
80,6%
93,3% / 0,65
84,8%
84,1%
75,6% / 0,01
94,0%
88,1%
72,4%
Pregunta 12B (1): % de reuniones a las que se acude slo o con personas de inferior rango jerrquico
370
100,0%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0% / 1,00
100,00%
100,0% / 1,00
100,00%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0% / 1,00
100,00%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0%
100,0%
51,0% / 0,00
90,3%
57,3% / 0,10
44,0%
91,3% / 0,76
87,5%
100,0% / 0,50
91,3%
90,9% / 0,87
88,9%
57,4% / 0,99
0,58
53,1% / 0,29
60,7%
67,4% / 0,01
48,5%
52,7% / 0,80
0,50
48,6% / 0,00
69,1%
59,6% / 0,34
51,9%
62,0% / 0,74
55,4%
58,3%
50,0% / 0,68
56,2%
61,0%
55,3% / 0,91
54,7%
61,4%
57,1%
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
97,4% / 0,22
100,0%
92,9%
95,2% / 0,06
100,0%
100,0% / 1,00
95,2% / 0,41
100,0%
85,7%
100,0% / 1,00
100,0% / 0,47
100,0%
90,0%
100,0% / 1,00
95,0% / 0,49
100,0%
87,5%
100,0% / 1,00
97,1% / 0,73
100,00%
96,20%
100,0% / 1,00
96,2% / 0,75
100,00%
97,10%
100,0% / 1,00
96,6% / 0,92
100,0%
96,8%
100,0% / 1,00
96,3% / 1,00
100,00%
96,30%
100,0% / 1,00
97,1% / 0,75
100,0%
96,2%
100,0% / 1,00
96,9% / 0,85
100,0%
96,3%
100,0% / 1,00
95,9% / 0,94
100,0%
96,9%
100,0%
97,1%
100,0% / 1,00
100,0% / 0,72
100,0%
97,4%
100,0%
96,3%
100,0% / 1,00
97,8% / 0,62
100,0%
96,9%
100,0%
97,6%
100,0%
92,3%
Cada casilla muestra el %, y la significacin de Chi cuadrado. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
* El Valor esperado es < 5 en al menos el 20% de las casillas.
PREGUNTA 12B
% / significacin Chi cuadrado
53,5% / 0,00
89,3%
59,2% / 0,15
47,1%
85,7% / 0,30
100,0%
100,0% / 0,47
90,0%
85,0% / 0,26
100,0%
60,4% / 0,73
57,70%
51,9% / 0,08
65,30%
62,4% / 0,42
56,3%
60,0% / 0,54
53,60%
54,2% / 0,12
65,8%
57,9% / 0,55
62,7%
62,5% / 0,53
55,3%
65,5%
83,3% / 0,18
54,8%
60,0%
55,8% / 0,65
61,7%
65,8%
51,9%
Pregunta 12B (2): % de reuniones a las que se acude slo o con personas de inferior rango jerrquico
371
Cada casilla muestra el %, y la significacin de Chi cuadrado. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
* El Valor esperado es < 5 en al menos el 20% de las casillas.
PREGUNTA 12B
% / significacin Chi cuadrado
Pregunta 12B (3): % de reuniones a las que se acude slo o con personas de inferior rango jerrquico
% reuniones solo
con:
Representantes
de otras AAPP
% reuniones solo
con: Personas o
entidades afectados
por su trabajo
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
78,2% / 0,03
96,2%
70,3% / 0,05
88,9%
88,2% / 0,07
100,0%
Jefes de rea
Subdirectores generales
78,4% / 0,95
78,0%
67,5% / 0,43
73,8%
85,9% / 0,37
91,1%
94,7% / 0,54
100,0%
85,0% / 0,29
100,0%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0% / 1,00
100,0%
100,0% / 0,35
84,2%
100,0% / 1,00
100,0%
94,4% / 0,51
100,0%
89,5% / 0,88
87,5%
100,0% / 1,00
100,0%
Hombres
Mujeres
77,7% / 0,18
86,2%
71,4% / 0,50
76,1%
89,1% / 0,59
91,8%
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
73,0% / 0,01
88,2%
67,9% / 0,14
78,2%
87,7% / 0,32
92,5%
No TSAG
S TSAG
79,0% / 0,49
83,3%
71,4% / 0,57
75,3%
91,0% / 0,73
89,3%
Generalistas
Especialistas
84,3% / 0,20
0,73
76,3% / 0,17
0,63
89,5% / 0,30
0,96
82,6% / 0,62
79,5%
72,4% / 0,78
74,4%
91,4% / 0,61
88,9%
83,0% / 0,35
76,6%
74,1% / 0,72
71,4%
91,6% / 0,38
87,0%
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
77,3% / 0,60
81,2%
86,7%
75,0% / 0,69
70,8%
78,6%
90,9% / 0,85
89,0%
92,6%
92,9% / 0,50
79,7%
80,0%
100,0% / 0,10
72,9%
71,1%
100,0% / 0,44
91,0%
88,4%
80,0% / 0,83
78,6%
84,2%
86,4%
72,5% / 0,28
71,7%
84,2%
62,5%
82,1% / 0,12
96,2%
89,2%
95,2%
PREGUNTA 12B
% / significacin Chi cuadrado
Cada casilla muestra el %, y la significacin de Chi cuadrado. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente
significativas (=0,05).
* El Valor esperado es < 5 en al menos el 20% de las casillas.
372
373
Muy distante
Grado de cercana
10
Gran familiaridad
10
Muy buena
Muy mala
Tipo de relacin
Pregunta 13
Seale cmo considera que son las relaciones entre funcionarios y altos cargos
anexo ii
Pregunta 13:
Calidad y cercana de la relacin entre altos cargos
y altos funcionarios de la CC. AA. de Madrid
Calidad relacin entre
altos funcionarios y altos
cargos CC. AA. Madrid:
Muy malas (0)
Muy buena (10)
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
PREGUNTA 13
/ s /significacin U K (*)
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si
hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
374
375
Subdirectores generales
Jefes de rea
Dedicacin y
capacidad de
trabajo
Iniciativa y
creatividad
Capacidad
planificacin
Trato personal
Preparacin
tcnica
Cargo
Pregunta 14
En su opinin y, por lo general, cmo calificara a directores generales, secretarios generales tcnicos,
subdirectores generales y jefes de rea en la Comunidad de Madrid en los siguientes apartados?
El 10 es la puntuacin mxima en cada uno de los apartados y 0 la mnima
anexo ii
376
Preparacin tcnica
Secretarios generales tcnicos
6,61 / 1,89 / 0,00
7,78 / 1,44
6,39 / 2,10 / 0,28
6,87 / 1,56
7,50 / 1,64 / 0,10
8,33 / 0,65
8,33 / 0,82 / 0,29
7,78 / 1,28
7,52 / 1,68 / 0,21
8,23 / 0,73
6,69 / 1,92 / 0,54
6,88 / 1,83
6,78 / 1,90 / 0,80
6,79 / 1,86
6,99 / 1,76 / 0,17
6,61 / 1,96
6,63 / 1,84 / 0,88
6,75 / 1,90
6,75 / 1,85 / 0,64
6,84 / 1,92
6,96 / 1,75 / 0,08
6,39 / 2,08
6,55 / 2,15 / 0,61
6,93 / 1,60
6,73 / 2,06
7,41 / 1,47 / 0,10
6,90 / 1,92
6,67 / 1,68
7,53 / 1,60 / 0,00
6,76 / 1,59
6,51 / 2,00
6,17 / 1,90
Preparacin tcnica
Subdirectores generales
7,69 / 1,55 / 0,04
8,22 / 0,99
7,50 / 1,82 / 0,19
7,93 / 1,08
8,28 / 1,02 / 0,72
8,09 / 0,94
8,17 / 0,75 / 0,80
8,22 / 1,01
8,29 / 0,95 / 0,89
8,08 / 1,08
7,68 / 1,37 / 0,07
7,88 / 1,60
7,79 / 1,64 / 0,58
7,75 / 1,36
7,76 / 1,46 / 0,72
7,77 / 1,52
7,72 / 1,43 / 0,32
8,06 / 1,08
7,76 / 1,48 / 0,89
7,79 / 1,50
7,91 / 1,25 / 0,18
7,45 / 1,90
7,49 / 2,01 / 0,79
7,91 / 1,10
7,93 / 1,02
8,18 / 1,01 / 0,33
7,88 / 1,24
7,67 / 1,49
8,04 / 1,03 / 0,10
7,76 / 1,20
8,04 / 1,20
7,08 / 2,26
Preparacin tcnica
Jefes de rea
7,92 / 1,12 / 0,91
7,94 / 0,91
8,08 / 1,14 / 0,01
7,72 / 1,07
8,08 / 0,91 / 0,16
7,60 / 0,84
7,83 / 0,75 / 0,80
7,88 / 0,91
8,00 / 0,93 / 0,66
7,82 / 0,87
7,84 / 1,11 / 0,21
8,02 / 1,06
8,02 / 1,10 / 0,14
7,85 / 1,07
8,01 / 0,99 / 0,33
7,85 / 1,17
7,87 / 1,12 / 0,12
8,20 / 0,99
7,84 / 1,17 / 0,27
8,04 / 0,96
8,00 / 1,03 / 0,17
7,75 / 1,21
8,02 / 1,08 / 0,36
7,85 / 1,11
8,07 / 0,90
8,10 / 1,04 / 0,86
7,90 / 1,16
7,93 / 0,95
8,04 / 0,78 / 0,58
7,86 / 1,21
8,06 / 1,08
7,76 / 0,92
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
PREGUNTA 14
Preparacin tcnica Directores
/ s /significacin U K (*)
generales-gerentes OO. AA.
ALTOS FUNCIONARIOS
5,54 / 2,12 / 0,00
ALTOS CARGOS
7,31 / 1,19
Jefes de rea
5,27 / 2,23 / 0,15
Subdirectores generales
5,87 / 1,93
Alto cargos funcionarios
7,21 / 1,10 / 0,28
Altos Cargos no funcionarios
7,50 / 1,38
Secretarios generales tcnicos
7,33 / 1,21 / 0,92
Directores generales-gerentes OO. AA.
7,33 / 1,14
Alto cargo no afiliado PP
7,22 / 1,13 / 0,37
Alto cargo afiliado PP
7,46 / 1,33
Hombres
5,90 / 2,03 / 0,78
Mujeres
5,71 / 2,20
No licenciados en derecho
6,05 / 2,16 / 0,08
S licenciados en derecho
5,61 / 2,05
No TSAG
6,44 / 1,86 / 0,00
S TSAG
5,27 / 2,15
Generalistas
5,35 / 2,12 / 0,00
Especialistas
6,66 / 1,81
Sin experiencia en otras AAPP
5,48 / 2,13 / 0,00
Con experiencia en otras AAPP
6,25 / 2,00
Sin experiencia en sector privado
5,98 / 2,01 / 0,06
Con experiencia en sector privado
5,39 / 2,27
53 aos*
5,85 / 2,22 / 0,08
39-52 aos*
6,05 / 1,94
38 aos*
5,27 / 2,12
<7 aos en AAPP*
5,64 / 2,17 / 0,87
7-20 aos en AAPP*
5,94 / 2,03
>20 aos en AAPP*
5,85 / 2,11
1 ao o menos en puesto actual*
6,02 / 2,01 / 0,79
2-4 aos en puesto actual*
5,74 / 2,03
5-7 aos en puesto actual*
5,83 / 2,11
>7 aos en puesto actual*
5,54 / 2,44
Pregunta 14 (1): Evaluacin de las cualidades de los altos cargos y altos uncionarios de la CC. AA. de Madrid (0-10)
377
Dedicacin y capacidad de
trabajo Directores generalesgerentes OO. AA.
7,20 / 1,81 / 0,00
8,47 / 1,08
7,07 / 1,87 / 0,19
7,35 / 1,73
8,38 / 1,17 / 0,54
8,67 / 0,89
8,33 / 1,37 / 0,83
8,52 / 1,01
8,35 / 1,19 / 0,43
8,69 / 0,85
7,46 / 1,70 / 0,79
7,34 / 1,85
7,64 / 1,77 / 0,02
7,20 / 1,76
7,92 / 1,56 / 0,00
6,95 / 1,83
7,04 / 1,78 / 0,00
8,26 / 1,36
7,20 / 1,86 / 0,05
7,67 / 1,62
7,45 / 1,75 / 0,40
7,27 / 1,84
7,57 / 1,88 / 0,26
7,50 / 1,66
7,11 / 1,72
7,71 / 1,85 / 0,60
7,39 / 1,59
7,45 / 1,84
7,81 / 1,53 / 0,13
7,38 / 1,70
7,06 / 1,84
7,17 / 2,09
Dedicacin y capacidad de
trabajo Secretarios generales
tcnicos
7,56 / 1,65 / 0,02
8,25 / 1,05
7,47 / 1,82 / 0,55
7,67 / 1,42
8,17 / 1,20 / 0,47
8,42 / 0,67
8,50 / 1,05 / 0,59
8,22 / 1,01
8,22 / 1,20 / 0,78
8,31 / 0,75
7,54 / 1,61 / 0,17
7,82 / 1,55
7,72 / 1,55 / 0,76
7,63 / 1,62
7,85 / 1,30 / 0,29
7,52 / 1,79
7,55 / 1,70 / 0,72
7,81 / 1,45
7,60 / 1,73 / 0,78
7,77 / 1,36
7,71 / 1,44 / 0,93
7,57 / 1,88
7,58 / 1,95 / 0,92
7,70 / 1,40
7,65 / 1,65
8,29 / 1,52 / 0,09
7,72 / 1,59
7,59 / 1,42
8,11 / 1,18 / 0,10
7,61 / 1,57
7,44 / 1,58
7,53 / 1,52
Dedicacin y capacidad de
trabajo Subdirectores
generales
7,78 / 1,52 / 0,63
8,00 / 1,20
7,69 / 1,80 / 0,91
7,89 / 1,07
8,32 / 1,03 / 0,03
7,27 / 1,27
8,17 / 0,98 / 0,53
7,85 / 1,23
8,29 / 1,08 / 0,08
7,42 / 1,24
7,76 / 1,42 / 0,46
7,88 / 1,54
7,83 / 1,66 / 0,24
7,80 / 1,31
7,91 / 1,28 / 0,52
7,73 / 1,63
7,72 / 1,56 / 0,06
8,26 / 1,01
7,73 / 1,61 / 0,38
7,92 / 1,27
7,85 / 1,31 / 0,89
7,71 / 1,81
7,70 / 1,79 / 0,85
7,86 / 1,26
7,98 / 1,23
8,10 / 1,30 / 0,79
7,88 / 1,38
7,81 / 1,35
8,21 / 1,17 / 0,06
7,64 / 1,28
8,00 / 1,24
7,34 / 2,07
Dedicacin y capacidad de
trabajo Jefes de rea
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
PREGUNTA 14
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 14 (2): Evaluacin de las cualidades de los altos cargos y altos uncionarios de la CC. AA. de Madrid (0-10)
378
Iniciativa y creatividad
Directores generales-gerentes
OO. AA.
5,78 / 2,14 / 0,00
7,28 / 1,23
5,42 / 2,15 / 0,01
6,23 / 2,04
7,21 / 1,28 / 0,78
7,42 / 1,16
7,67 / 1,51 / 0,32
7,30 / 0,99
7,13 / 1,25 / 0,44
7,54 / 1,20
5,95 / 2,08 / 0,67
6,08 / 2,13
6,16 / 2,06 / 0,36
5,89 / 2,12
6,52 / 1,94 / 0,00
5,57 / 2,13
5,75 / 2,02 / 0,01
6,74 / 2,02
5,91 / 2,09 / 0,30
6,15 / 2,10
6,03 / 2,10 / 0,78
5,96 / 2,09
5,87 / 2,37 / 0,31
6,24 / 1,82
5,74 / 2,29
5,95 / 2,04 / 0,69
6,11 / 2,18
5,97 / 2,09
6,47 / 1,95 / 0,07
6,04 / 1,96
5,47 / 2,30
6,00 / 2,20
5,79 / 2,14 / 0,17
6,36 / 1,33
5,44 / 2,22 / 0,02
6,21 / 1,98
6,42 / 1,47 / 0,59
6,25 / 1,06
7,33 / 1,21 / 0,06
6,19 / 1,14
6,48 / 1,47 / 0,35
6,15 / 1,07
5,68 / 2,03 / 0,06
6,12 / 2,05
5,75 / 1,90 / 0,23
5,98 / 2,15
5,88 / 1,88 / 0,77
5,88 / 2,18
5,95 / 2,11 / 0,54
5,72 / 2,04
5,89 / 2,17 / 0,69
5,87 / 1,87
6,03 / 2,04 / 0,12
5,53 / 2,03
5,54 / 2,08 / 0,18
6,11 / 1,79
5,74 / 2,49
6,25 / 2,00 / 0,51
5,97 / 2,22
5,80 / 1,83
6,53 / 1,80 / 0,03
5,77 / 1,98
5,68 / 2,24
5,46 / 1,80
Iniciativa y creatividad
Secretarios generales tcnicos
6,67 / 1,95 / 0,76
6,80 / 1,18
6,48 / 2,17 / 0,31
6,92 / 1,62
7,04 / 1,10 / 0,07
6,20 / 1,23
7,17 / 0,75 / 0,26
6,73 / 1,15
7,04 / 1,12 / 0,09
6,27 / 1,19
6,59 / 1,87 / 0,27
6,83 / 1,84
6,86 / 1,85 / 0,15
6,56 / 1,86
6,80 / 1,79 / 0,54
6,60 / 1,92
6,61 / 1,82 / 0,10
7,09 / 1,67
6,66 / 1,85 / 0,77
6,73 / 1,88
6,73 / 1,77 / 0,85
6,60 / 2,07
6,54 / 2,24 / 1,00
6,80 / 1,62
6,80 / 1,64
6,25 / 2,47 / 0,74
6,87 / 1,60
6,69 / 1,88
7,05 / 1,47 / 0,25
6,55 / 1,76
6,91 / 1,94
6,28 / 2,21
Iniciativa y creatividad
Subdirectores generales
6,58 / 1,77 / 0,02
6,09 / 1,36
6,83 / 1,86 / 0,00
6,28 / 1,60
6,24 / 1,39 / 0,31
5,70 / 1,25
6,33 / 1,03 / 0,61
6,00 / 1,26
6,21 / 1,41 / 0,51
5,82 / 1,25
6,40 / 1,68 / 0,16
6,69 / 1,64
6,77 / 1,61 / 0,04
6,30 / 1,77
6,67 / 1,60 / 0,16
6,36 / 1,80
6,40 / 1,73 / 0,06
6,89 / 1,59
6,47 / 1,75 / 0,66
6,55 / 1,67
6,45 / 1,74 / 0,70
6,62 / 1,67
6,68 / 1,61 / 0,03
6,37 / 1,58
6,91 / 1,89
6,05 / 1,76 / 0,47
6,56 / 1,80
6,54 / 1,67
6,66 / 1,31 / 0,41
6,27 / 1,87
6,72 / 1,75
6,62 / 1,81
Iniciativa y creatividad
Jefes de rea
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
PREGUNTA 14
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 14 (3): Evaluacin de las cualidades de los altos cargos y altos uncionarios de la CC. AA. de Madrid (0-10)
379
Capacidad planificacin
Directores generales-gerentes
OO. AA.
5,36 / 2,25 / 0,00
7,17 / 1,38
5,01 / 2,20 / 0,01
5,80 / 2,25
6,83 / 1,46 / 0,04
7,83 / 0,94
7,17 / 1,94 / 0,81
7,22 / 1,15
6,83 / 1,50 / 0,05
7,77 / 0,93
5,77 / 2,26 / 0,32
5,49 / 2,22
5,97 / 2,12 / 0,06
5,37 / 2,29
6,31 / 1,99 / 0,00
5,06 / 2,28
5,21 / 2,18 / 0,00
6,37 / 1,83
5,46 / 2,22 / 0,10
5,88 / 2,25
5,67 / 2,21 / 0,85
5,56 / 2,30
5,50 / 2,47 / 0,30
5,90 / 2,03
5,28 / 2,25
5,43 / 2,11 / 0,84
5,72 / 2,26
5,66 / 2,26
6,21 / 1,97 / 0,08
5,62 / 2,12
5,27 / 2,53
5,22 / 2,27
Capacidad planificacin
Subdirectores generales
6,63 / 2,00 / 0,22
7,17 / 1,25
6,29 / 2,19 / 0,01
7,08 / 1,62
7,20 / 1,19 / 0,83
7,09 / 1,45
7,50 / 0,55 / 0,35
7,04 / 1,34
7,25 / 1,19 / 0,85
7,00 / 1,41
6,67 / 1,86 / 0,49
6,79 / 1,95
6,92 / 1,89 / 0,14
6,55 / 1,91
6,95 / 1,73 / 0,16
6,51 / 2,04
6,55 / 1,93 / 0,19
7,09 / 1,48
6,64 / 1,82 / 0,35
6,81 / 2,02
6,79 / 1,81 / 0,71
6,54 / 2,11
6,49 / 2,33 / 0,93
6,81 / 1,72
6,89 / 1,43
6,48 / 2,06 / 0,80
6,87 / 1,63
6,70 / 2,05
7,14 / 1,46 / 0,01
6,60 / 1,80
7,09 / 1,88
5,83 / 2,32
Capacidad planificacin
Secretarios generales tcnicos
5,97 / 2,16 / 0,00
7,08 / 1,50
5,57 / 2,29 / 0,01
6,45 / 1,91
6,83 / 1,49 / 0,20
7,58 / 1,44
8,17 / 0,75 / 0,04
6,96 / 1,40
6,91 / 1,47 / 0,44
7,38 / 1,56
6,12 / 2,16 / 0,86
6,18 / 2,07
6,18 / 1,92 / 0,84
6,12 / 2,24
6,39 / 1,98 / 0,17
5,94 / 2,19
6,11 / 2,14 / 0,54
5,94 / 2,00
6,05 / 2,13 / 0,45
6,28 / 2,08
6,24 / 2,05 / 0,40
5,93 / 2,23
5,95 / 2,26 / 0,31
6,38 / 1,90
5,79 / 2,29
6,40 / 2,19 / 0,88
6,24 / 2,17
6,18 / 2,00
6,84 / 1,70 / 0,03
6,12 / 2,03
5,92 / 2,38
5,57 / 1,99
Capacidad planificacin
Jefes de rea
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
PREGUNTA 14
/ s /significacin U K (*)
Pregunta 14 (4): Evaluacin de las cualidades de los altos cargos y altos uncionarios de la CC. AA. de Madrid (0-10)
380
Trato personal
Subdirectores generales
7,61 / 1,61 / 0,18
8,08 / 1,02
7,35 / 1,90 / 0,04
7,95 / 1,04
8,16 / 1,07 / 0,51
7,91 / 0,94
8,33 / 0,82 / 0,46
8,07 / 1,04
8,17 / 1,09 / 0,51
7,92 / 0,90
7,48 / 1,67 / 0,02
7,95 / 1,31
7,71 / 1,43 / 0,82
7,66 / 1,62
7,69 / 1,51 / 0,65
7,68 / 1,57
7,68 / 1,52 / 0,82
7,74 / 1,42
7,70 / 1,35 / 0,75
7,66 / 1,76
7,77 / 1,54 / 0,09
7,48 / 1,52
7,47 / 1,94 / 0,55
7,73 / 1,40
7,91 / 1,20
7,38 / 2,25 / 0,68
7,87 / 1,13
7,63 / 1,67
7,96 / 1,24 / 0,16
7,55 / 1,52
7,81 / 1,67
7,47 / 1,54
Trato personal
Jefes de rea
8,02 / 1,38 / 0,87
8,17 / 1,25
8,06 / 1,43 / 0,54
7,98 / 1,32
8,36 / 1,25 / 0,16
7,70 / 1,16
7,83 / 0,98 / 0,50
8,19 / 1,20
8,33 / 1,31 / 0,32
7,82 / 1,08
7,91 / 1,35 / 0,07
8,23 / 1,32
8,13 / 1,36 / 0,44
7,98 / 1,35
8,09 / 1,24 / 0,90
8,00 / 1,45
8,00 / 1,41 / 0,75
8,11 / 1,37
7,88 / 1,39 / 0,04
8,27 / 1,28
8,06 / 1,27 / 0,91
8,00 / 1,54
8,19 / 1,43 / 0,37
7,97 / 1,38
8,20 / 1,08
8,25 / 1,25 / 0,57
7,98 / 1,32
8,14 / 1,43
8,02 / 1,13 / 0,79
8,02 / 1,33
8,11 / 1,50
7,97 / 1,55
Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
PREGUNTA 14
/ s /significacin U K (*)
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
Pregunta 14 (5): Evaluacin de las cualidades de los altos cargos y altos uncionarios de la CC. AA. de Madrid (0-10)
-1
Es demasiado pequea
Es adecuada
Es demasiado pequea
381
-1
Debe aplicarse ms
que en la actualidad
Pregunta 16
Entendemos como subcontratacin en el mbito de las Administraciones Pblicas el que estas contraten con empresas privadas
la prestacin de servicios o la realizacin de actividades que antes desarrollaban por s mismas. En su opinin, la
subcontratacin en la Administracin de la Comunidad de Madrid
Es adecuada
Es demasiado grande
Es demasiado grande
Pregunta 15
En su opinin, la influencia de los funcionarios en la Administracin de la Comunidad de Madrid
anexo ii
382
0,55
0,56
0,55
0,55
0,57
0,49
0,41
0,57
0,49
0,52
0,63
0,55
0,61
0,57
0,61
0,54
0,54
0,68
0,57
0,60
0,57
0,64
0,61
0,58
0,61
0,58
0,62
0,57
0,61
0,57
0,59
0,61
-0,50
0,11
-0,51
-0,49
0,00
0,33
-0,17
0,21
-0,08
0,46
-0,38
-0,44
-0,32
-0,48
-0,25
-0,55
-0,52
-0,34
-0,49
-0,30
-0,39
-0,45
-0,40
-0,40
-0,42
-0,39
-0,39
-0,43
-0,26
-0,48
-0,37
-0,50
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
Desviacin tpica
Media
0,95
0,95
0,96
0,34
0,00
0,20
0,00
0,00
0,62
0,00
0,12
0,09
0,72
0,00
Significacin
U K (*)
% Demasiado
pequea
52,7%
10,5%
53,9%
51,1%
15,4%
0,0%
16,7%
7,1%
16,0%
0,0%
45,8%
46,4%
39,4%
51,5%
33,6%
56,9%
53,7%
45,7%
52,6%
37,7%
43,2%
52,7%
46,0%
44,5%
47,9%
43,5%
46,1%
46,5%
35,1%
51,1%
42,1%
55,6%
44,9%
68,4%
43,5%
46,7%
69,2%
66,7%
83,3%
64,3%
76,0%
53,8%
46,6%
50,9%
53,2%
44,8%
57,5%
40,8%
44,2%
42,9%
43,8%
54,7%
52,7%
39,2%
47,6%
50,8%
45,8%
52,2%
47,1%
49,5%
56,1%
45,5%
52,6%
38,9%
% Adecuada
383
0,66
0,95
0,61
0,72
0,96
0,90
1,03
0,91
0,95
0,75
0,77
0,66
0,75
0,70
0,81
0,64
0,65
0,80
0,68
0,78
0,72
0,73
0,68
0,75
0,67
0,74
0,76
0,69
0,77
0,67
0,73
0,73
-0,14
0,18
-0,17
-0,11
0,04
0,50
-0,33
0,36
-0,08
0,69
-0,06
-0,13
-0,08
-0,10
-0,07
-0,11
-0,16
0,11
-0,07
-0,11
-0,07
-0,15
-0,22
-0,06
-0,02
0,00
0,00
-0,23
0,11
-0,10
-0,15
-0,27
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos *
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual*
2-4 aos en puesto actual*
5-7 aos en puesto actual*
>7 aos en puesto actual*
Desviacin tpica
Media
0,08
0,08
0,26
0,41
0,80
0,05
0,80
0,80
0,54
0,02
0,12
0,15
0,65
0,02
Significacin
U K (*)
% ms que
en la actualidad
15,5%
55,3%
11,3%
20,9%
46,2%
75,0%
33,3%
64,3%
40,0%
84,6%
26,5%
16,2%
23,9%
20,0%
28,9%
15,4%
14,3%
37,1%
19,4%
24,8%
22,5%
20,0%
14,3%
25,0%
20,8%
26,1%
28,4%
14,7%
35,1%
17,8%
20,0%
16,2%
% Como hasta
ahora
54,9%
7,9%
60,9%
47,3%
11,5%
0,0%
0,0%
7,1%
12,0%
0,0%
40,9%
55,0%
44,0%
50,4%
35,1%
58,5%
55,8%
37,1%
54,0%
39,0%
48,5%
45,3%
49,2%
43,8%
56,2%
47,8%
43,1%
48,0%
40,4%
54,4%
45,5%
40,5%
29,9%
25,7%
26,6%
36,2%
29,0%
34,7%
36,5%
31,2%
22,9%
26,1%
28,4%
37,3%
24,6%
27,8%
34,5%
43,2%
36,0%
26,2%
% menos que
en la actualidad
29,6%
36,8%
27,8%
31,9%
42,3%
25,0%
66,7%
28,6%
48,0%
15,4%
32,6%
28,8%
32,1%
29,6%
ANEXO III:
VARIABLES DE ESTRATIFICACIN
INDEPENDIENTES
385
Sexo
Licenciado en Derecho?
9
10
11
Generalistas vs Especialistas
12
Ao de nacimiento
13
14
Antigedad en su puesto
Altos funcionarios
Altos cargos
Jefe de rea
Subdirector general
Alto cargo funcionario
Alto cargo no funcionario
Secretario general tcnico
Director general-gerente Organismo
pblico
Alto cargo No afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombre
Mujer
No licenciado en derecho
S licenciado en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en el sector privado
Con experiencia en el sector privado
53 aos o ms aos
39-52 aos
38 aos o menos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
386
1933-1940
1941-1948
1933 antes
Ao de nacimiento:
Hombre
387
1962-1969
1955-1961
1949-1955
Mujer
Pregunta 17
Sexo y ao de nacimiento
1976-1980
1981 despus
1969-1975
Los datos de las variables independientes de estratificacin se obtuvieron de las preguntas 17 a 25, cuya redaccin era la siguiente:
anexo iii
388
Subdirector General
Tcnico de apoyo
Director General
Asesor Tcnico
Jefe de rea
Otro cargo
Pregunta 18
Denominacin puesto actual
Otra denominacin
Jefe de Servicio
Licenciatura/ingeniera
389
Econmicas, empresariales
Derecho
Ingeniera/arquitectura
Diplomatura
Doctorado
Otra
Pregunta 19
Titulacin acadmica
Mster
anexo iii
Inspectores de Hacienda
390
Facultativo de Archiveros,
Bibliotecarios y Arquelogos
Carrera Diplomtica
Superior de Gestin
Tcnicos Superiores de
Administracin General
Letrados
ADMINISTRACIN GENERAL
DEL ESTADO
COMUNIDAD DE MADRID
ADMINISTRACIN LOCAL
Pregunta 20
Seale si es usted personal fijo o pertenece a los cuerpos de funcionarios
de una o ms de estas Administraciones
Tcnicos Superiores
Medioambientales
Inspeccin Sanitaria
391
ADMINISTRACIN GENERAL
DEL ESTADO
COMUNIDAD DE MADRID
PAS
Titular de Universidad
Catedrtico de Universidad
UNIVERSIDADES PBLICAS
anexo iii
392
Ms de 250
trabajadores
Entre 50 y 250
trabajadores
Entre 10 y 50
trabajadores
10 trabajadores o
menos
Autnomo
Trabajador de base
no cualificado
Trabajador de base
cualificado
Mando intermedio
Alta direccin
Propietario, socio
Posicin en la empresa?
Propietario, Socio,
Alto Directivo
Agricultura
Industria
Entidades sin
nimo de lucro
Otras empresas de
servicios
Entidades
financieras
Servicios jdcos,
auditora,
consultora
Actividad de la empresa?
Sector Servicios
Para los altos funcionarios la pregunta exacta era: Dnde trabajaba antes de comenzar a trabajar en la Comunidad de Madrid?
Universidad
Pblica
Administracin
Local
Administracin
del Estado
Tamao empresa?
En qu Administracin?
Comunidad de
Madrid
Sector privado
Sector pblico
Pregunta 21
Dnde trabajaba antes de convertirse en alto cargo por primera vez1?
Estudiante
Antigedad en la CAM
Antigedad en la Administracin
2-4 aos
5-7 aos
7-10 aos
11-14
aos
15-20
aos
20-30
aos
Ms de
30 aos
393
En la Comunidad de Madrid
En La Administracin Local
4+
4+
En cuntas Consejeras-Ministerios?
Pregunta 23
Seale cuntos puestos de alto cargo ha ocupado incluido el actual y en cuntas Consejeras (o Ministerios o Concejalas)
Menos de
1 ao
Pregunta 22
Cuntos aos ha trabajado en la Administracin?, y en la Comunidad de Madrid?, y en su puesto actual?
anexo iii
En La Administracin Local
4+
394
En la Comunidad de Madrid
En la Administracin Local
4+
4+
Pregunta 24
Ha ocupado algn puesto electivo, cuntas veces?
En la Comunidad de Madrid
N Direcciones Generales
En su lugar, para altos funcionarios: Seale en cuntos rganos administrativos (Direcciones Generales, SGTS, Organismos
autnomos) y en cuntas Consejeras distintas ha trabajado (o Ministerios o Concejalas)
En la Administracin Local
395
Partido poltico PP
ONG y asociaciones
Asociacin de funcionarios
Sindicato
4+
PSOE
IU
OTRO
Puesto directivo en los ltimos 5 aos? S
No
No
No
No
4+
Pregunta 25
Seale las asociaciones de las que sea usted miembro
y si ha ejercido en ellas algn tipo de puesto directivo en los ltimos 5 aos
En la Comunidad de Madrid
Alto cargo
En su lugar, para altos funcionarios: Ha ocupado algn puesto electivo o de alto cargo?, cuntas veces?
anexo iii
212
0
117
95
0
0
0
0
0
0
106
105
96
116
85
127
140
28
132
80
142
70
58
108
42
20
85
93
42
81
48
36
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
ALTOS FUNCIONARIOS
%
% fila
columna
100%
100,0%
0%
0,0%
100%
55,2%
100%
44,8%
0%
0,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
80%
50,2%
90%
49,8%
86%
45,3%
84%
54,7%
73%
40,1%
95%
59,9%
93%
83,3%
80%
16,7%
92%
62,3%
75%
37,7%
82%
67,0%
92%
33,0%
89%
27,9%
82%
51,9%
88%
20,2%
87%
10,1%
82%
42,9%
88%
47,0%
72%
20,3%
89%
39,1%
84%
23,2%
95%
17,4%
84,8%
0,0%
55,2%
44,8%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
42,6%
42,2%
38,4%
46,4%
34,0%
50,8%
75,3%
15,1%
52,8%
32,0%
56,8%
28,0%
23,7%
44,1%
17,1%
8,6%
36,5%
39,9%
17,2%
33,2%
19,7%
14,8%
% tabla
0
38
0
0
26
12
6
28
25
13
26
12
16
22
31
7
11
7
11
27
32
6
7
24
6
3
19
13
16
10
9
2
ALTOS CARGOS
%
% fila
columna
0%
0,0%
100%
100,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
100%
68,4%
100%
31,6%
100%
17,6%
100%
82,4%
100%
65,8%
100%
34,2%
20%
68,4%
10%
31,6%
14%
42,1%
16%
57,9%
27%
81,6%
5%
18,4%
7%
61,1%
20%
38,9%
8%
28,9%
25%
71,1%
18%
84,2%
8%
15,8%
11%
18,9%
18%
64,9%
12%
16,2%
13%
8,6%
18%
54,3%
12%
37,1%
28%
43,2%
11%
27,0%
16%
24,3%
5%
5,4%
0,0%
15,2%
0,0%
0,0%
68,4%
31,6%
17,6%
82,4%
65,8%
34,2%
10,4%
4,8%
6,4%
8,8%
12,4%
2,8%
5,9%
3,8%
4,4%
10,8%
12,8%
2,4%
2,9%
9,8%
2,4%
1,3%
8,2%
5,6%
6,6%
4,1%
3,7%
0,8%
% tabla
396
0,01
NS
NS
0,03
0,00
0,05
0,00
NS
0,05
Significacin
chi cuadrado
117
0
0
0
0
0
0
0
61
55
57
60
52
65
71
19
67
50
74
43
42
45
28
13
43
52
20
49
24
21
48
36
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
JEFES DE REA
%
% fila
columna
100%
100,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
58%
52,6%
52%
47,4%
59%
48,7%
52%
51,3%
61%
44,4%
51%
55,6%
51%
78,9%
68%
21,1%
51%
57,3%
62%
42,7%
52%
63,2%
61%
36,8%
72%
36,5%
42%
39,1%
67%
24,3%
65%
12,0%
51%
39,8%
56%
48,1%
48%
17,5%
60%
43,0%
50%
21,1%
58%
18,4%
84%
23,2%
95%
17,4%
55,2%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
28,9%
26,1%
26,9%
28,3%
24,5%
30,7%
42,3%
11,3%
31,6%
23,6%
34,9%
20,3%
20,2%
21,6%
13,5%
6,6%
21,7%
26,3%
9,7%
23,7%
11,6%
10,1%
19,7%
14,8%
% tabla
SUBDIRECTORES GENERALES
%
N
% fila
% tabla
columna
0
0%
0,0%
0,0%
95
100%
100,0%
44,8%
0
0%
0,0%
0,0%
0
0%
0,0%
0,0%
0
0%
0,0%
0,0%
0
0%
0,0%
0,0%
0
0%
0,0%
0,0%
0
0%
0,0%
0,0%
45
42%
47,4%
21,3%
50
48%
52,6%
23,7%
39
41%
41,1%
18,4%
56
48%
58,9%
26,4%
33
39%
34,7%
15,6%
62
49%
65,3%
29,2%
69
49%
88,5%
41,1%
9
32%
11,5%
5,4%
65
49%
68,4%
30,7%
30
38%
31,6%
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39%
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28%
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58%
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14
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7
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3,5%
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49%
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44%
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22
52%
23,7%
10,6%
32
40%
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24
50%
25,8%
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15
42%
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9
16%
24,3%
3,7%
2
5%
5,4%
0,8%
397
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
Significacin
chi cuadrado
anexo iii
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ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
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Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
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Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
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Mujeres
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S licenciados en derecho
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Especialistas
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Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
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398
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NS*
NS*
0,00
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NS
NS
NS
0,00
NS
Significacin
chi cuadrado
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
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Subdirectores generales
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Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
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Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
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Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
399
NS*
NS*
NS*
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
Significacin
chi cuadrado
VARIABLES DE ESTRATIFICACIN INDEPENDIENTES 4: SECRETARIOS GENERALES TCNICOS vs DIRECTORES GENERALES-GERENTES OO. AA.
anexo iii
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
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2-4 aos en puesto actual
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400
NS*
NS*
NS
0*
NS
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NS
NS
NS
NS
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chi cuadrado
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0
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42
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17
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63
24
50
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23
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
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100,0%
0%
0,0%
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55%
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% tabla
105
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26
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MUJERES
%
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columna
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50%
50,0%
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0%
0,0%
100%
100,0%
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15,8%
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0,0%
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% tabla
401
NS
NS
NS
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NS
NS
NS
0,01
0,00
0,03
NS
NS
NS
NS
0,03
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chi cuadrado
anexo iii
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Altos cargos funcionarios
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Secretarios generales tcnicos
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Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
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%
N
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columna
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38%
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50%
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54%
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100,0%
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0
0%
0,0%
0,0%
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27%
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17%
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10,2%
20
53%
18,7%
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LICENCIADO EN DERECHO
%
N
% fila
% tabla
columna
116
55%
84,1%
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51%
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15,8%
64
48%
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62%
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0
0%
0,0%
0,0%
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100,0%
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41%
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102
59%
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55%
54,1%
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17
74%
13,0%
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65%
51,9%
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46
43%
35,1%
19,7%
39
67%
28,5%
16,0%
48
53%
35,0%
19,7%
32
56%
23,4%
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18
47%
13,1%
7,4%
402
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0,00
NS
0,00
NS
NS
0,00
0,00
0,00
0,03
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NS
NS
NS
NS
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chi cuadrado
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3
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0
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39
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14
8
42
61
31
44
23
17
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
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2-4 aos en puesto actual
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columna
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100,0%
0%
0,0%
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50%
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35%
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40%
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127
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N
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% fila
%
columna
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0,0%
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18,4%
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0,5%
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19,3%
13,9%
8,6%
% tabla
403
NS
0,02
NS
0,01
NS
NS
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0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
NS
NS
NS
0,00
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chi cuadrado
anexo iii
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11
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0
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22
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0
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44
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15
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34
56
37
20
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ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
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Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
GENERALISTAS
%
% fila
columna
83%
92,7%
61%
7,3%
79%
50,7%
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61%
100,0%
0%
0,0%
100%
36,4%
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69%
100,0%
0%
0,0%
73%
45,3%
89%
54,7%
58%
27,2%
96%
72,8%
39%
14,6%
99%
85,4%
100%
100,0%
0%
0,0%
88%
74,8%
67%
25,2%
82%
70,9%
80%
29,1%
65%
19,0%
85%
56,5%
88%
24,5%
83%
10,8%
85%
49,6%
76%
39,6%
83%
23,1%
80%
38,1%
88%
25,2%
71%
13,6%
75,3%
5,9%
42,3%
41,1%
61,1%
0,0%
26,7%
46,7%
61,1%
0,0%
36,8%
44,3%
22,0%
59,1%
11,8%
69,4%
81,2%
0,0%
60,8%
20,4%
57,5%
23,7%
15,4%
45,6%
19,8%
8,8%
40,4%
32,2%
18,8%
30,9%
20,4%
11,0%
% tabla
28
7
19
9
7
0
0
4
5
2
25
10
30
5
34
1
0
35
16
19
24
11
15
15
5
3
12
17
7
14
5
8
ESPECIALISTAS
%
% fila
columna
17%
80,0%
39%
20,0%
21%
67,9%
12%
32,1%
39%
100,0%
0%
0,0%
0%
0,0%
36%
100,0%
31%
71,4%
100%
28,6%
27%
71,4%
11%
28,6%
42%
85,7%
4%
14,3%
61%
97,1%
1%
2,9%
0%
0,0%
100%
100,0%
12%
45,7%
33%
54,3%
18%
68,6%
20%
31,4%
35%
42,9%
15%
42,9%
12%
14,3%
17%
9,4%
15%
37,5%
24%
53,1%
17%
20,6%
20%
41,2%
12%
14,7%
29%
23,5%
15,1%
3,8%
11,3%
5,4%
38,9%
0,0%
0,0%
26,7%
27,8%
11,1%
13,5%
5,4%
16,1%
2,7%
18,3%
0,5%
0,0%
18,8%
8,6%
10,2%
12,9%
5,9%
8,2%
8,2%
2,7%
1,8%
7,0%
9,9%
3,9%
7,7%
2,8%
4,4%
% tabla
404
NS
NS
NS
0,01
NS
NS
0,00
0,00
0,00
0,01
0,04
NS
NS
0,05
Significacin
chi cuadrado
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
405
NS
0,00
NS
0,00
NS
NS
NS
0,00
0,00
0,00
NS
0,01
NS
NS
NS
0,00
Significacin
chi cuadrado
anexo iii
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
406
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
0,00
NS
0,03
Significacin
chi cuadrado
58
7
42
16
5
2
0
6
4
3
42
23
43
22
39
26
28
15
21
44
43
22
65
0
0
1
3
56
6
15
19
20
28%
19%
37%
17%
19%
18%
0%
22%
16%
25%
33%
20%
39%
16%
34%
20%
19%
43%
15%
42%
25%
30%
100%
0%
0%
5%
3%
53%
11%
17%
33%
56%
% fila
23,7%
2,9%
20,2%
7,7%
13,5%
5,4%
0,0%
18,2%
10,8%
8,1%
17,1%
9,4%
17,6%
9,0%
15,9%
10,6%
15,4%
8,2%
8,6%
18,0%
17,6%
9,0%
26,5%
0,0%
0,0%
0,4%
1,3%
24,3%
2,5%
6,2%
7,9%
8,3%
% tabla
108
24
45
63
20
4
6
15
21
3
70
62
59
73
62
70
83
15
78
54
92
40
0
132
0
7
71
49
32
55
30
15
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
%
columna
89,2%
10,8%
72,4%
27,6%
71,4%
28,6%
0,0%
100,0%
57,1%
42,9%
64,6%
35,4%
66,2%
33,8%
60,0%
40,0%
65,1%
34,9%
32,3%
67,7%
66,2%
33,8%
100,0%
0,0%
0,0%
1,7%
5,0%
93,3%
10,0%
25,0%
31,7%
33,3%
53 aos
39-52 aos
%
% fila
columna
52%
81,8%
65%
18,2%
39%
41,7%
68%
58,3%
77%
83,3%
36%
16,7%
100%
28,6%
56%
71,4%
84%
87,5%
25%
12,5%
54%
53,0%
53%
47,0%
54%
44,7%
54%
55,3%
54%
47,0%
54%
53,0%
56%
84,7%
43%
15,3%
56%
59,1%
51%
40,9%
54%
69,7%
54%
30,3%
0%
0,0%
100%
100,0%
0%
0,0%
32%
5,5%
69%
55,9%
47%
38,6%
56%
24,2%
61%
41,7%
53%
22,7%
42%
11,4%
44,1%
9,8%
21,6%
30,3%
54,1%
10,8%
18,2%
45,5%
56,8%
8,1%
28,6%
25,3%
24,1%
29,8%
25,3%
28,6%
45,6%
8,2%
31,8%
22,0%
37,6%
16,3%
0,0%
53,9%
0,0%
3,0%
30,9%
21,3%
13,3%
22,9%
12,5%
6,2%
% tabla
42
6
28
14
1
5
0
6
0
6
17
31
8
40
14
34
36
5
40
8
36
12
0
0
48
14
29
0
19
20
8
1
N
20%
16%
24%
15%
4%
45%
0%
22%
0%
50%
13%
27%
7%
30%
12%
26%
24%
14%
29%
8%
21%
16%
0%
0%
100%
64%
28%
0%
33%
22%
14%
3%
% fila
%
columna
87,5%
12,5%
66,7%
33,3%
16,7%
83,3%
0,0%
100,0%
0,0%
100,0%
35,4%
64,6%
16,7%
83,3%
29,2%
70,8%
87,8%
12,2%
83,3%
16,7%
75,0%
25,0%
0,0%
0,0%
100,0%
32,6%
67,4%
0,0%
39,6%
41,7%
16,7%
2,1%
38 aos
17,1%
2,4%
13,5%
6,7%
2,7%
13,5%
0,0%
18,2%
0,0%
16,2%
6,9%
12,7%
3,3%
16,3%
5,7%
13,9%
19,8%
2,7%
16,3%
3,3%
14,7%
4,9%
0,0%
0,0%
19,6%
6,1%
12,6%
0,0%
7,9%
8,3%
3,3%
0,4%
% tabla
407
0,00
0,00
NS
NS
NS
0,00
0,01
0,01
0,00
0,01
0,02
NS
0,01
0,00
NS
Significacin
chi cuadrado
anexo iii
20
3
13
7
0
3
0
3
0
3
9
14
6
17
8
15
15
3
20
3
13
10
1
7
14
23
0
0
11
12
0
0
8,6%
1,3%
6,6%
3,5%
0,0%
8,6%
0,0%
9,7%
0,0%
8,6%
3,9%
6,0%
2,6%
7,3%
3,4%
6,4%
8,8%
1,8%
8,6%
1,3%
5,6%
4,3%
0,4%
3,0%
6,1%
9,9%
0,0%
0,0%
4,8%
5,2%
0,0%
0,0%
% tabla
85
19
43
42
12
7
5
12
12
7
51
53
36
68
42
62
69
12
72
32
70
34
3
71
29
0
104
0
27
46
23
8
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
% tabla
93
13
52
41
12
1
1
10
11
2
63
42
60
46
61
45
55
17
34
72
80
26
56
49
0
0
0
106
16
32
31
25
% tabla
408
0,00
NS
0,00
NS
NS
0,00
NS
0,02
0,00
NS
NS
NS
NS
NS
NS
Significacin
chi cuadrado
409
ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Altos cargos funcionarios
Altos cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos
39-52 aos
38 aos
<7 aos en AAPP
7-20 aos en AAPP
>20 aos en AAPP
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual
0,00
NS
0,00
NS
NS
NS
NS
NS
NS
NS
0,03
NS
NS
NS
0,01
Significacin
chi cuadrado
ANEXO IV:
PRUEBA DE PROPORCIONES (CLCULOS)
411
412
70
38
109
14
12
108
135
135
135
275
108
469
38
38
38
38
38
212
212
250
250
249
249
28
12
26
117
95
212
38
117
132
Total
Muestra (a)
muestra (n)
8,89
10,37
80,74
35,19
64,81
58,64
41,36
77,65
22,35
48,01
51,99
%
poblacin
0,09
0,10
0,81
0,35
0,65
0,59
0,41
0,78
0,22
0,48
0,52
p (n)
0,89
0,84
0,26
0,68
0,32
0,45
0,55
0,15
0,85
0,53
0,47
q =1-p
10,53
15,79
73,68
31,58
68,42
55,19
44,81
84,80
15,20
46,99
53,01
% muestra
0,11
0,16
0,74
0,32
0,68
0,55
0,45
0,85
0,15
0,47
0,53
P (m)
47,50
47,31
47,31
12,16
24,70
95,40
67,84
37,50
37,50
114,54
129,48
Pmenor*N
>5?
0,05
0,06
0,07
0,08
0,08
0,03
0,03
0,02
0,02
0,03
0,33
0,92
-0,99
-0,48
0,48
-1,01
1,01
3,15
-3,15
-0,32
0,32
p(m)-p(n) /
pq/n
0,03
Estadstico3
(E)
Error estndar2
()
Sin sesgo
Sin sesgo
Sin sesgo
Sin sesgo
Sin sesgo
Sin sesgo
Sin sesgo
Sesgo
(infrarrepresentado)
Sesgo
(sobrerrepresentado)
Sin sesgo
Sin sesgo
Sin sesgo
Si E1,96 EE
Sesgo?4
Ver Ritchey, 2008, pp. 241-259. Sobre cmo se han obtenido los parmetros poblacionales ver el captulo IV.3.4.c).
Es posible utilizar la prueba de una muestra nica si el producto de la p menor con el total poblacional es mayor a 5 (Ritchey, 2008, p 344).
3
El error estndar se calcula como la raz cuadrada del cociente entre el producto de probabilidades de cada grupo y el total muestral (Ritchey, 2008, p. 345).
4
El estadstico de la prueba de proporciones de una muestra nica se calcula como el cociente entre las diferencias de probabilidades muestrales y totales y el error
estndar (Ritchey, 2008, p. 345).
5
A un nivel de confianza del 95%, se entiende que no existe sesgo en la muestra obtenido si el estadstico obtenido es menor o igual a 1,96 errores estndares (Ritchey,
2008, p. 346).
Altos cargos
funcionarios
Altos cargos no
funcionarios
Directores G.
Gerentes OO. AA.
Sectetarios G.
Tcnicos
Otros altos
cargos
Jefes de rea
194
469
135
469
604
Altos cargos
290
314
N (a)
Es factible la prueba de proporciones de una muestra nica para analizar la representatividad de la muestra?2
604
604
Mujeres
Altos
funcionarios
Subdirectores
generales
604
Hombres
N
total
ANEXO V:
CARTAS DE PRESENTACIN ADJUNTAS
AL CUESTIONARIO
413
414
anexo v
Tal y como expone el Gerente del IMAP en el correo que acompaa a ste,
dentro del programa de investigacin del Instituto Universitario Ortega y Gasset estamos desarrollando una investigacin sobre la funcin directiva pblica, que presta especial atencin a la Comunidad de Madrid.
Con este cuestionario pretendemos recoger su opinin y experiencia sobre distintos aspectos de su trabajo [[[var3]]] en la Comunidad de Madrid,
cuya importancia valoramos extraordinariamente. Pretendemos obtener una
visin global sobre la funcin directiva pblica en la Comunidad de Madrid
sumando esta opinin a la de otros altos cargos y altos funcionarios de la
Comunidad de Madrid que figuran en el directorio de la pgina Web de la
Comunidad de Madrid, criterio que se ha utilizado para delimitar a los destinatarios de este cuestionario (complementado con algunos nombramientos
publicados en el Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid).
La realizacin del cuestionario es absoluta y totalmente annima y confidencial y conlleva alrededor de 15 minutos.
Para contestar el cuestionario pulse el link que se muestra a continuacin
(puede contestar y enviar el cuestionario de una sola vez o guardar lo ya realizado y terminarlo y enviarlo en otro momento pulsando el botn interrumpir
y guardar).
##XXX_LINK_XXX##
La gran mayora de los altos cargos y funcionarios que en la fase de preparacin han cumplimentado ya este cuestionario nos han comentado que el
hacerlo les ha supuesto un modo interesante de reflexionar sobre temas que
son del inters de todos los interesados en una Administracin Pblica que
preste cada vez ms un mejor servicio a los ciudadanos.
Gracias de nuevo por colaborar con esta investigacin:
Manuel Villoria Medieta
Catedrtico de Universidad
Director del Departamento de Gobierno,
Administracin y Ciencia Poltica del
Instituto de Investigacin Ortega y Gasset
415
416
anexo v
417
ANEXO VI:
GUIN DE ENTREVISTAS EN PROFUNDIDAD
1. Edad, sexo.
2. Lugar de residencia.
3. Clase social de origen.
4. Nivel y clase de estudios.
5. Pertenencia a asociaciones, organizaciones y/o partidos polticos.
6. Autoubicacin ideolgica.
7. Opinin sobre el papel de la Administracin y el sector pblico en la sociedad.
II. Caractersticas profesionales
1. Ao de ingreso a la Administracin.
2. Cuerpos funcionariales a los que, en su caso, pertenece.
3. Puestos anteriores en la Comunidad de Madrid y fuera de ella.
4.Puesto actual:
Motivos tcnicos, polticos y personales de su acceso a ese puesto.
Contenido de su puesto o trabajo actual. Qu hace y con quin.
III.La relacin entre empleados pblicos y polticos en la Comunidad de
Madrid
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INAP
ISBN 978-84-7088-771-0
P.V.P.
20,00
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