REPBLICA DEL ECUADOR

CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIN

Rafael Correa Delgado
Presidente Constitucional de la Repblica
Ren Ramrez Gallegos
Secretario Nacional de Planificacin y Desarrollo
Miguel Carvajal Aguirre
Ministro Coordinador de Seguridad
Katiuska King Mantilla
Ministra Coordinadora de Poltica Econmica

Montgomery Snchez Reyes

Representante del Consorcio de Consejos
Provinciales del Ecuador
Pal Granda Lpez
Representante de la Asociacin de
Municipalidades del Ecuador

Doris Soliz Carrin

Ministra Coordinadora de la Poltica

Hugo Quiroz Vallejo

Representante del Consejo de Juntas Parroquiales
Rurales del Ecuador

Nathalie Cely Surez

Ministra Coordinadora de la Produccin,
Empleo y Competitividad

Carlos Dez Torres

Representante del Consejo de Participacin
Ciudadana y Control Social (observador)

Jeannette Snchez Zurita

Ministra Coordinadora de Desarrollo Social

Diego Martnez Vinueza

Secretario del Consejo

Mara Fernanda Espinosa Garcs

Ministra Coordinadora de Patrimonio
Jorge Glas Espinel
Ministro Coordinador de Sectores Estratgicos

Repblica del Ecuador. Plan Nacional de Desarrollo

Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Construyendo un Estado plurinacional e intercultural
Versin Resumida

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES, 2009

Quito, Ecuador (segunda edicin, 8.000 ejemplares)
Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente
El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condicin de Secretara Tcnica del Sistema Nacional Descentralizado
de Planificacin Participativa conforme el Decreto Ejecutivo 1577 de 26 de febrero de 2009 y presentado por el Presidente
Rafael Correa para conocimiento y aprobacin en el Consejo Nacional de Planificacin. El Plan Nacional de Desarrollo,
denominado para este perodo de Gobierno Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 fue aprobado en sesin de
05 de noviembre de 2009, mediante Resolucin No. CNP-001-2009.
Los Directorios de la Asociacin de Municipalidades de Ecuador, AME, y el Consejo Nacional de Juntas Parroquiales de
Ecuador, CONAJUPARE, fueron renovados con fecha posterior a la sesin en la que el Consejo Nacional de Planificacin
aprob el Plan. Se incluye en esta publicacin los nombres de las actuales autoridades de estas instituciones.

Este documento constituye una versin resumida del Plan.

Para visualizar la versin completa favor remitirse al siguiente enlace: http://plan.senplades.gob.ec

SENPLADES
Av. Juan Len Mera No. 130 y Patria. PBX: (593 2) 3978900. Fax: (593 2) 2563332. Quito - Ecuador
Pgina web. www.senplades.gob.ec; correo electrnico: senplades@senplades.gob.ec/ pnd2009@senplades.gob.ec

ndice
Presentacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1. El Proceso de Construccin del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 . . . . . . . . 10
1.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificacin nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.2. Elementos orientadores para la formulacin del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.3. Planificacin participativa para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.4. Logros y alcances del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2. Orientaciones ticas y programticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.1. Orientaciones ticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.2. Orientaciones programticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
3.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.2. Principios para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.3. El Buen Vivir en la Constitucin del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
3.4. Construyendo un Estado plurinacional e intercultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
4. Diagnstico crtico: 3 dcadas de neoliberalismo, 31 meses de Revolucin ciudadana . . . . . 26
4.1. Por qu el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
4.2. 31 meses de Revolucin Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
5. Hacia un nuevo modo de generacin de riqueza y (re)distribucin para el Buen Vivir . . . . . 54
5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
5.2. La construccin de un nuevo modo de acumulacin y
(re)distribucin para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
5.3. Fases de la nueva estrategia de acumulacin y
(re)distribucin en el largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
6. Estrategias para el perodo 2009 - 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
6.1. Democratizacin de los medios de produccin, (re)distribucin de la riqueza
y diversificacin de las formas de propiedad y organizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
6.2. Transformacin del patrn de especializacin de la economa,
a travs de la sustitucin selectiva de importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
6.3. Aumento de la productividad real y diversificacin de las exportaciones,
exportadores y destinos mundiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
6.4. Insercin estratgica y soberana en el mundo e integracin latinoamericana. . . . . . . . . 61
6.5. Transformacin de la educacin superior y transferencia de conocimiento
a travs de ciencia, tecnologa e innovacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
6.6. Conectividad y telecomunicaciones para
la sociedad de la informacin y el conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
6.7. Cambio de la matriz energtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
6.8. Inversin para el Buen Vivir en el marco de una macroeconoma sostenible . . . . . . . . . 65
6.9 Inclusin, proteccin social solidaria y garanta de derechos en el marco
del Estado constitucional de derechos y justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

6.10. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y

fomento del turismo comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentracin y descentralizacin . . . . . . . . . 69
6.12. Poder ciudadano y protagonismo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social
y territorial en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la poblacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza
y promover un ambiente sano y sustentable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Objetivo 5: Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin
estratgica en el mundo y la integracin latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas . . . . . . . . 80
Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios pblicos,
interculturales y de encuentro comn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas,
la plurinacionalidad y la interculturalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Objetivo 11: Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible . . . . . . . . . . . . . . 85
Objetivo 12: Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
8. Estrategia Territorial Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
8.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
8.2. Configuracin del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
8.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica,
articulada y complementaria de asentamientos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
8.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberana alimentaria. . . . . . . . . . 96
8.5. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energa y conectividad. . . . . 97
8.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional
y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables . . . . . . . . . . . . . . . 100
8.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
8.8. Fomentar la insercin estratgica y soberana en el mundo
y la integracin latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
8.9. Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado,
con capacidad de planificacin y gestin territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
8.10. Orientaciones para la planificacin territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
9. Criterios para la planificacin y priorizacin de la inversin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
9.1. Satisfaccin de las necesidades bsicas para la generacin
de capacidades y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
9.2. Acumulacin de capital en sectores productivos generadores de valor . . . . . . . . . . . . 114
9.3. Metodologa de priorizacin de la inversin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
10. Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
11. Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Presentacin
Cuando en enero de 2007 iniciamos la construccin del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010,
Plan para la Revolucin Ciudadana, no partimos de cero. La propuesta de cambio, definida en
el Plan de Gobierno que el Movimiento Pas present a la ciudadana, en el marco de su participacin electoral de los aos 2006, 2007 y 2008,
traz ya los grandes lineamientos de una agenda
alternativa para el Ecuador. Ahora, nuestro desafo es su consolidacin. Por esto el Plan Nacional
para el Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevos
retos orientados hacia la materializacin y radicalizacin del proyecto de cambio de la Revolucin
Ciudadana, para la construccin de un Estado
plurinacional e intercultural, y finalmente para
alcanzar el Buen Vivir de las y los ecuatorianos.
Al igual que aquel Plan que rigi el anterior
perodo de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge y
busca concretar las revoluciones delineadas en el
proyecto de cambio de la Revolucin Ciudadana.
Dichas apuestas de cambio tambin fueron orientaciones para el proceso constituyente de 2008,
que finalmente se plasmaron en el nuevo pacto
social reflejado en la nueva Constitucin de la
Repblica del Ecuador. Tales revoluciones son:
1. Revolucin constitucional y democrtica, para sentar las bases de una comunidad poltica incluyente y reflexiva, que
apuesta a la capacidad del pas para definir
otro rumbo como sociedad justa, diversa,
plurinacional, intercultural y soberana.
2. Revolucin tica, para garantizar la
transparencia, la rendicin de cuentas y
el control social, como pilares para la

construccin de relaciones sociales que

posibiliten el reconocimiento mutuo entre
las personas y la confianza colectiva, elementos imprescindibles para impulsar este
proceso de cambio en el largo plazo.
3. Revolucin econmica, productiva y
agraria, para superar el modelo de exclusin heredado y orientar los recursos del
Estado a la educacin, salud, vialidad,
vivienda, investigacin cientfica y tecnolgica, trabajo y reactivacin productiva, en armona y complementariedad
entre zonas rurales y urbanas.
4. Revolucin social, para que a travs de
una poltica social articulada a una poltica econmica incluyente y movilizadora,
el Estado garantice los derechos fundamentales de todas las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades.
5. Revolucin por la dignidad, soberana e
integracin latinoamericana, para mantener una posicin clara, digna y soberana en
las relaciones internacionales y frente a los
organismos multilaterales, avanzar hacia
una verdadera integracin con Amrica
Latina y el Caribe, as como insertar al pas
de manera estratgica en el mundo.
Las propuestas contenidas en el Plan Nacional
para el Buen Vivir 2009-2013, plantean importantes desafos tcnicos y polticos e innovaciones
metodolgicas e instrumentales. Sin embargo, el
significado ms profundo del Plan est en la ruptura conceptual que plantea respecto a los idearios

del Consenso de Washington y las aproximaciones ms ortodoxas al concepto de desarrollo.

En este sentido, el Buen Vivir parte de una larga
bsqueda de modos alternativos de vida que
han impulsado los actores sociales de Amrica
Latina durante las ltimas dcadas, demandando reivindicaciones frente al modelo econmico neoliberal. En el caso ecuatoriano, dichas
reivindicaciones fueron reconocidas e incorporadas en la Constitucin, convirtindose entonces en los principios y orientaciones del nuevo
pacto social.
El Buen Vivir es por tanto una apuesta de cambio que se construye continuamente desde esas
reivindicaciones que buscan una visin ms
amplia, que supere los estrechos mrgenes cuantitativos del economicismo, que permita la aplicacin de un nuevo modelo de desarrollo cuyo
fin no sean los procesos de acumulacin material,
mecanicista e interminable de bienes, sino que
promueva un estrategia econmica incluyente,
sostenible y democrtica. Es decir, una visin que
incorpore a los procesos de acumulacin y
(re)distribucin a los actores que histricamente
han sido excluidos de las lgicas del mercado
capitalista, as como a aquellas formas de produccin y reproduccin que se fundamentan en principios diferentes a dicha lgica de mercado.
Asimismo, el Buen Vivir se construye desde
las posiciones que reivindican la revisin y
reinterpretacin de la relacin entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el
trnsito del actual antropocentrismo al biopluralismo, en tanto la actividad humana realice un uso de los recursos naturales adaptado
a la generacin (regeneracin) natural de los
mismos (Guimaraes, cit. por Acosta, 2008).
Finalmente, el Buen Vivir se construye tambin
desde las reivindicaciones por la igualdad y la
justicia social, y desde el reconocimiento, la
valoracin y el dilogo de los pueblos y de sus
culturas, saberes y modos de vida.
Reconociendo entonces que la definicin del
Buen Vivir implica un concepto complejo, no
lineal, histricamente construido y en constante resignificacin. Con estas precisiones, nos

aventuramos a sintetizar que entendemos por

Buen Vivir la satisfaccin de las necesidades, la
consecucin de una calidad de vida y muerte dignas,
el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de
todos y todas, en paz y armona con la naturaleza y
la prolongacin indefinida de las culturas humanas.
El Buen Vivir presupone tener tiempo libre para la
contemplacin y la emancipacin, y que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades
reales de los individuos se amplen y florezcan de
modo que permitan lograr simultneamente aquello
que la sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno visto como un ser
humano universal y particular a la vez valora
como objetivo de vida deseable (tanto material como
subjetivamente y sin producir ningn tipo de dominacin a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivir
nos obliga a reconstruir lo pblico para reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros
entre diversos pero iguales a fin de que prospere
la posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, y con esto posibilitar la autorrealizacin y la
construccin de un porvenir social compartido (R.
Ramrez, 2008: 387).
Esta ruptura conceptual que proponemos tiene
orientaciones ticas y principios que marcan el
camino hacia un cambio radical para la construccin de una sociedad justa, libre y democrtica. Las orientaciones ticas se expresan en
cinco dimensiones: justicia social y econmica,
justicia democrtica y participativa, justicia
intergeneracional e interpersonal, justicia transnacional y justicia como imparcialidad. A su vez,
propone desafos que se pueden sintetizar en:
Construir una sociedad que reconozca la
unidad en la diversidad.
Reconocer al ser humano como ser gregario
que desea vivir en sociedad.
Promover la igualdad, la integracin y la
cohesin social como pauta de convivencia.
Garantizar progresivamente los derechos
universales y la potenciacin de las capacidades humanas.
Construir relaciones sociales y econmicas en armona con la naturaleza.
Edificar una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa.
Consolidar relaciones de trabajo y de ocio
liberadores.

 Reconstruir lo pblico.
Profundizar la construccin de una
democracia representativa, participativa y
deliberativa.
Consolidar un Estado democrtico, pluralista y laico.
La ruptura conceptual con el concepto de desarrollo y el modo de Estado se plasman en una
estrategia de mediano plazo que busca construir
una biopolis ecoturstica, cuyo desafo es concretar un nuevo modo de generacin de riqueza y
(re)distribucin pospetrolera para el Buen Vivir.
Este nuevo modo define, para la primera fase de
su aplicacin durante el perodo 2009-2013,
doce estrategias de cambio:
I. Democratizacin de los medios de produccin, (re)distribucin de la riqueza y
diversificacin de las formas de propiedad
y de organizacin.
II. Transformacin del patrn de especializacin de la economa a travs de la sustitucin selectiva de importaciones para el
Buen Vivir.
III. Aumento de la productividad real y
diversificacin de las exportaciones,
exportadores y destinos mundiales.
IV. Insercin estratgica y soberana en el
mundo e integracin latinoamericana.
V. Transformacin de la educacin superior
y transferencia de conocimiento en ciencia, tecnologa e innovacin.
VI. Conectividad y telecomunicaciones para
construir la sociedad de la informacin
VII. Cambio de la matriz energtica.
VIII. Inversin para el Buen Vivir, en el marco
de una macroeconoma sostenible.
IX. Inclusin, proteccin social solidaria y
garanta de derechos en el marco del
Estado constitucional de derechos y
justicia.
X. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y fomento
al turismo comunitario.
XI. Desarrollo y ordenamiento territorial,
desconcentracin y descentralizacin.
XII. Poder ciudadano y protagonismo social.

Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo

concreto y propone una lgica de planificacin a
partir de los siguientes 12 grandes objetivos
nacionales para el Buen Vivir, los mismos que ya
fueron planteados en el Plan 2007-2009, y que
ahora son actualizados bajo parmetros que se
relacionan con el desempeo de las metas nacionales, con las distintas propuestas de accin
pblica sectorial y territorial, y principalmente
con la necesidad de concretar los desafos derivados del nuevo marco constitucional.
Los objetivos actualizados del Plan Nacional
para el Buen Vivir 2009-2013 son:
Objetivo 1.

Auspiciar la igualdad, cohesin

e integracin social y territorial
en la diversidad.
Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de
la poblacin.
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la
naturaleza y promover un
ambiente sano y sustentable.
Objetivo 5. Garantizar la soberana y la paz,
e impulsar la insercin estratgica en el mundo y la integracin latinoamericana.
Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,
justo y digno en su diversidad
de formas.
Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios
pblicos, interculturales y de
encuentro comn
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades
diversas, la plurinacionalidad
y la interculturalidad.
Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los
derechos y la justicia.
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica.
Objetivo 11. Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible.
Objetivo 12. Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir.

Este Plan no es concebido como la suma de partes y elementos dispersos. Tiene una mirada
integradora, basada en un enfoque de derechos

que va ms all de la entrada sectorialista tradicional, y tiene como ejes la sostenibilidad

ambiental y las equidades generacional, intercultural, territorial y de gnero. La armonizacin de lo sectorial con los objetivos nacionales
supuso un gran esfuerzo de coordinacin y articulacin interestatal para conjugar la problemtica, las polticas y las visiones sectoriales con
los grandes intereses nacionales.
Para propiciar esta articulacin, la formulacin
del Plan Nacional para el Buen Vivir 20092013 se sustent en un proceso de diseo de
agendas sectoriales, consideradas como instrumentos de coordinacin y concertacin sectorial, las cuales representan un esfuerzo de
definicin de polticas, estrategias, programas y
proyectos que ejecuta cada gabinete sectorial de
la Funcin Ejecutiva. Las agendas y polticas
sectoriales brindan coherencia a las propuestas
de gestin pblica con respecto a las disposiciones constitucionales, los objetivos del Buen
Vivir y la planificacin operativa, lo que determina un flujo de articulacin entre las orientaciones programticas de mediano plazo y la
gestin institucional efectiva.
La concertacin sectorial no es suficiente cuando se requiere articular las distintas visiones y
condiciones de los territorios y sus poblaciones,
con el objeto de fortalecer su integracin y
mejorar las condiciones de vida de las y los
ecuatorianos. Es un proceso de doble va, en el
que la planificacin local alimenta y nutre a la
planificacin nacional y viceversa, como parte
de un proceso de construccin de un nuevo tipo
de Estado policntrico. As, en 2007 el Ecuador
impuls un Plan Nacional de Desarrollo en el
cual la perspectiva territorial se incorpor a partir de los planes provinciales.
Para el perodo 2009-2013 la Estrategia
Territorial Nacional constituye una de las principales innovaciones del Plan, en tanto incorpora al ordenamiento territorial e identifica las
principales intervenciones y proyectos estratgicos en los territorios.
El proceso de formulacin de agendas para las
siete zonas de planificacin, permiti identificar
las necesidades de las poblaciones relacionadas

a las cualidades, potencialidades y limitaciones

de los territorios, as como desarrollar una propuesta de modelo territorial en el que se expresan los lineamientos para el uso del suelo y las
intervenciones estratgicas articuladas a una
propuesta nacional.
Todo este nuevo esquema de planificacin
nacional tambin implica la construccin de la
planificacin de manera fuertemente participativa. La formulacin del Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009-2013 responde a un proceso
sostenido de consulta que inici con la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo 20072010, y que se ha caracterizado por la diversidad
de actores involucrados, a travs de veeduras
ciudadanas a la ejecucin de polticas, grupos
focales, consultas ciudadanas, tanto a nivel
nacional como territorial, as como tambin el
dilogo y la concertacin con los actores sociales e institucionales.
El Plan Nacional el Buen Vivir 2009-2013 se
estructura en torno a nueve secciones. La primera presenta el proceso de construccin del
Plan Nacional, el cual se sustenta en la
Constitucin de 2008, y se caracteriza por ser
profundamente democrtico y ampliamente
participativo. A continuacin, la seccin
segunda despliega las orientaciones ticas y programticas, las cuales subyacen y guan el proceso actual de transformacin. En la tercera
seccin se muestra la orientacin del cambio,
desde el paradigma del desarrollo hacia uno
nuevo, del Buen Vivir. La cuarta seccin aporta
un diagnstico crtico sobre los procesos econmicos, sociales y polticos que han caracterizado
al pas en las ltimas dcadas, as como una lectura analtica de los que fueron los primeros 31
meses de gobierno. De la mano del diagnstico,
se proponen, en la quinta seccin, las transformaciones necesarias para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo modo de acumulacin y
(re)distribucin para el Buen Vivir. Luego, en la
seccin sexta, se explican las 12 estrategias
nacionales para el perodo 2009-2013; es decir,
para la primera fase de las transformaciones que
propone la quinta seccin.
En la sptima seccin, se desarrollan los contenidos de los 12 Objetivos Nacionales para el

Buen Vivir, los cuales han sido actualizados en

funcin de los contenidos constitucionales, los
resultados de la evaluacin del Plan Nacional
de Desarrollo 2007-2009, las agendas y polticas
sectoriales y territoriales, las acciones e inversiones pblicas y los aportes ciudadanos. En los
12 Objetivos Nacionales se definen polticas y
lineamientos de poltica necesarios para la consecucin de metas que permitan hacer un seguimiento de los resultados logrados por el
Gobierno. Estas metas, que fueron validadas por
las instituciones ejecutoras, rompen con las
inercias burocrticas e institucionales y muestran el compromiso del Gobierno Nacional para
cumplir con su propuesta de transformacin.
La octava seccin, como una de las innovaciones ms importantes del Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009-2013, incluye la Estrategia
Territorial Nacional, que identifica y territorializa las principales intervenciones y proyectos estratgicos nacionales. Como anexo
complementario a la Estrategia Territorial
Nacional, se incluye una primera versin de
las agendas zonales. Estas agendas constituyen
un aporte para un proceso de discusin
ampliado, en el que progresivamente y en funcin de procesos de la informacin y la planificacin territorial se brinde sustento para el
diseo de polticas pblicas adecuadas a la
diversidad propia del pas.
El Plan, en su novena y ltima seccin, incluye el desarrollo de criterios para la asignacin
de recursos a travs de la formulacin del Plan
Plurianual de Inversiones. Cabe resaltar que la
planificacin y priorizacin de la inversin
pblica est acompaada de un proceso de
anlisis, validacin y jerarquizacin de programas y proyectos articulados a las estrategias de
mediano plazo y a las polticas definidas en
cada objetivo.
El Plan Nacional para el Buen Vivir es una
herramienta flexible y dinmica, tambin disponible en formato magntico, que, adems de los
contenidos antes descritos, recopila los resultados de la participacin en las mesas de consulta
ciudadana e incluye informacin adicional sobre
el propio Plan, con miras a garantizar su actualizacin permanente conforme se van formulando

polticas complementarias. Esta herramienta

incluye adems una opcin de visualizacin
geogrfica y desagregacin de indicadores a fin
de proporcionar a los gestores de polticas pblicas instrumentos que, de primera mano, les permitan realizar proyecciones de cobertura y ver
los impactos que podran tener sus programas en
el territorio, tomando en cuenta la sostenibilidad ambiental y las equidades de gnero, generacional, intercultural y territorial.
Finalmente, es necesario recalcar que el Plan
Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 es un
primer paso para la construccin del Sistema
Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa que tiene como finalidad descentralizar y desconcentrar el poder y construir el Estado plurinacional e intercultural.
En este afn, y siguiendo las disposiciones
constitucionales, este Plan deja abiertas las
puertas e invita a la construccin de Planes de
Vida de los diferentes pueblos y nacionalidades del pas, as como a la elaboracin del Plan
de la circunscripcin territorial especial de la
Amazona. De la misma forma, y en el marco
de sus autonomas, recomienda a los
Gobiernos Autnomos Descentralizados la
articulacin con este Plan y la actualizacin
de sus instrumentos de planificacin y prioridades de intervencin territorial.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 20092013. Construyendo un Estado plurinacional e
intercultural, ha sido elaborado a travs de la
orientacin tcnica y metodolgica de la
Secretara Nacional de Planificacin y
Desarrollo (SENPLADES), en coordinacin
con los equipos tcnicos de los distintos
Ministerios y Secretaras de Estado y sobre todo
con los aportes de ciudadanas y ciudadanos
ecuatorianos. La aprobacin del Plan en el
Consejo Nacional de Planificacin constituye
un hito en la aplicacin de la Constitucin as
como tambin para la consolidacin de la
democracia participativa.

Ren Ramrez Gallegos

SECRETARIO NACIONAL
DE PLANIFICACIN Y DESARROLLO

1. El Proceso de Construccin del

Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013

La elaboracin del Plan supuso enfrentar cuatro grandes desafos: articular la planificacin
al nuevo marco constitucional, al reforzar la
planificacin por Objetivos Nacionales para
el Buen Vivir; generar procesos de articulacin y retroalimentacin interestatal que integren la gestin por resultados; incorporar de
manera efectiva la planificacin y el ordenamiento territorial; e impulsar un proceso de
participacin social.

1.1. Disposiciones
constitucionales sobre
la planificacin nacional
La Constitucin de 2008 posiciona a la planificacin y a las polticas pblicas como instrumentos para la consecucin de los objetivos del
Buen Vivir y la garanta de derechos. Segn la
Carta Magna, la planificacin tiene por objeto
propiciar la equidad social y territorial y promover la concertacin. Para esto, debe asumir
como prioridad la erradicacin de la pobreza, la
promocin del desarrollo sustentable, y la
(re)distribucin equitativa de los recursos y la
riqueza como condiciones fundamentales para
alcanzar el Buen Vivir. En este nuevo enfoque,
las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, tienen el derecho de participar
de manera protagnica en la toma de decisiones, en la formulacin de polticas y en la gestin de los asuntos pblicos.

10

Segn la disposicin constitucional contenida en el art. 280: El Plan Nacional

de Desarrollo [hoy denominado Plan
Nacional para el Buen Vivir] es el instrumento al que se sujetarn las polticas,
programas y proyectos pblicos; la programacin y ejecucin del presupuesto del
Estado; y la inversin y la asignacin de
los recursos pblicos; y coordinar las
competencias exclusivas entre el Estado
central y los Gobiernos Autnomos
Descentralizados. Su observancia ser de
carcter obligatorio para el sector pblico
e indicativo para los dems sectores.

1.2. Elementos orientadores

para la formulacin del Plan
La Constitucin del Ecuador es el principal
referente del proceso de formulacin de la planificacin nacional. La aprobacin de la nueva
Carta Magna en 2008 estableci un nuevo
pacto social, cuyo cumplimiento debe ser canalizado por la accin estatal, que articula los sectores pblico, privado, popular y solidario. En
ese sentido, los aportes constitucionales llevaron a la actualizacin de los contenidos del Plan
y a una denominacin diferente para el nuevo
perodo de gobierno, que refleja el cambio de
paradigma de desarrollo en el Plan Nacional
para el Buen Vivir, 2009-2013. Construyendo
un Estado plurinacional e intercultural.

Elaboracin: SENPLADES.

Las metas se complementan con indicadores de

evaluacin, que constituyen elementos fundamentales para el seguimiento y evaluacin de la
accin pblica en relacin a los impactos y
resultados esperados hasta el ao 2013. La lnea
base de los indicadores corresponde al ao 2008

o al ltimo ao con informacin disponible.

Cuentan con la validacin de los ministerios
ejecutores y ministerios coordinadores.
Tambin, como parte del proceso de articulacin del Plan con la planificacin institucional,

11

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Figura 1.1: Flujo de articulacin de estrategias con la gestin institucional

DE

Asimismo, se sustenta en un diagnstico crtico

de la situacin del pas, en un anlisis de avances en el cumplimiento de metas del Plan 20072010, y en la evaluacin de polticas, programas
y proyectos del sector pblico para determinar
su impacto, eficiencia y resultados en relacin
con los objetivos propuestos.

El desafo de pasar de la lgica de planificacin

sectorial a la planificacin por objetivos requiere
un esfuerzo para privilegiar las articulaciones entre
todas las reas, a fin de construir una visin de la
poltica pblica como un todo estructurado. Para
propiciar esta articulacin, la formulacin del Plan
se sustent en un proceso de diseo de agendas
sectoriales, una por cada gabinete sectorial de la
Funcin Ejecutiva, consideradas como instrumentos de coordinacin sectorial. Las agendas sectoriales brindan coherencia a las propuestas de gestin
pblica con respecto a la Constitucin, los objetivos del Buen Vivir y la planificacin operativa. As
se determina un flujo de articulacin entre las
orientaciones programticas de mediano plazo y la
gestin institucional efectiva (Figura 1.1).

1. EL PROCESO

La formulacin de este Plan se fundamenta

adems en la propuesta de gobierno de Rafael
Correa, ratificada por el pueblo ecuatoriano en
las urnas y, por tanto, cuenta con la legitimidad poltica de un mandato social y ciudadano
al que el Gobierno Nacional debe responder y
rendir cuentas.

las entidades pblicas realizan sus planes operativos institucionales en funcin de los objetivos
nacionales, lo cual permite complementar las
metas e indicadores del Plan con indicadores
especficos y de gestin propios de cada entidad.
El cumplimiento de las metas establecidas en el
Plan es de responsabilidad conjunta de todas las
Funciones del Estado, de los Gobiernos
Autnomos Descentralizados, y adicionalmente
requiere el compromiso de todos los actores de
la sociedad civil.
Adems, el conocimiento tcito, prctico o subjetivo, anclado en diferentes instancias sociales,
pero no necesariamente codificable, obliga a mltiples mecanismos de retroalimentacin del Plan
con participacin ciudadana, reconociendo que
el conocimiento tiene carcter social y es parte
consustancial de la accin colectiva. Por esto el
Plan incluye tambin mecanismos de dilogo con
la ciudadana para identificar los resultados de
programas pblicos, as como para el seguimiento
a la ejecucin de la inversin pblica.
La formulacin de este Plan incluy un proceso
indito de planificacin, priorizacin y programacin de la inversin pblica para el perodo cuatrienal. La identificacin de los requerimientos de
inversin estuvo acompaada de un proceso de
anlisis, validacin y jerarquizacin de programas
y proyectos, a partir de las agendas y polticas de
cada Consejo Sectorial. Con base en la informacin antes mencionada se inici un proceso tcnico que permitir la asignacin de recursos, a
nivel de proyecto, teniendo en cuenta determinados criterios como: las polticas definidas en el
Plan, las estrategias de mediano plazo, las prioridades del programa poltico aprobado en las
urnas, el ndice de Prioridad de la Inversin y la
jerarquizacin de los Ministerios Coordinadores.
Asimismo, la formulacin de escenarios de inversin permiti dimensionar los impactos en la caja
fiscal y los requerimientos de financiamiento que
garanticen la sostenibilidad fiscal. El resultado es
el Plan Plurianual de Inversin, que debe ser revisado y actualizado para la elaboracin del correspondiente presupuesto anual.
La concertacin sectorial no es suficiente.
Hace falta pensar el territorio como el espacio
12

de concrecin de la poltica pblica en un proceso de doble va, en el que la planificacin

local alimenta y nutre a la planificacin nacional y viceversa, en el marco de la construccin
de un nuevo tipo de Estado policntrico. En
2007 el Ecuador impuls un Plan Nacional de
Desarrollo, en el que fue incorporada la perspectiva territorial a partir de los planes provinciales. Para el perodo 2009-2013, la Estrategia
Territorial Nacional constituye una de las
principales innovaciones del Plan, en tanto
incorpora al ordenamiento territorial e identifica las principales intervenciones y proyectos
estratgicos en los territorios. El proceso de
formulacin de agendas zonales permitir reconocer las necesidades de las poblaciones y las
cualidades, potencialidades y limitaciones de
los territorios, y desarrollar una propuesta de
modelo territorial en la que se expresen los
lineamientos para el uso del suelo y las polticas estratgicas para el mbito regional, articulados a una propuesta nacional.
La Estrategia Territorial Nacional debe convalidarse y enriquecerse a partir del desarrollo de
procesos de planificacin y ordenamiento territorial de carcter participativo, que cuenten con
los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Se
debe tambin fortalecer mecanismos de coordinacin de la gestin en los territorios, para construir conjuntamente un modelo territorial
equilibrado e incluyente.
El Plan no es la suma de los planes locales ni
sectoriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo
las demandas y aspiraciones territoriales fueron
analizadas y aportaron a su construccin. A este
esfuerzo se sumar el apoyo para la formulacin
de los Planes de Vida de los pueblos y nacionalidades del Ecuador y del Plan para la circunscripcin territorial especial de la Amazona.

1.3. Planificacin participativa

para el Buen Vivir
La participacin ciudadana es un derecho. La
planificacin participativa se inspira adems
en la valoracin tica de la posibilidad de un

Entre junio de 2008 y marzo de 2009 se implementaron espacios ciudadanos con la participacin de mujeres y hombres de diferentes
contextos socioculturales, de diferente edad,
opcin sexual, condicin y posicin, para velar
por el buen desempeo, sugerir modificaciones
y observar todo el ciclo de las polticas pblicas derivadas del Plan Nacional de Desarrollo,
y de los programas y proyectos que se ejecutan
en las siete regiones de planificacin. Los
resultados y observaciones de las veeduras han
sido incorporados en este nuevo Plan Nacional
para el Buen Vivir.
De este modo, la accin pblica puede nutrirse
del saber acumulado por los colectivos sociales y
ciudadanos en sus luchas. Este proceso promueve
el empoderamiento ciudadano para la convivencia en la diversidad, y fortalece el tejido social.

Talleres de consulta ciudadana

Se organizaron en procura de enfatizar la articulacin del Plan en los territorios, con actores de

Adicionalmente, se organizaron eventos masivos, que permitieron la difusin del Plan entre
la ciudadana en las plazas pblicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja.
Tambin, como aporte a la discusin desde la
ciudadana no organizada, se aplicaron sondeos
de opinin a ms de 5.000 personas.

Dilogo y concertacin con

actores sociales e institucionales
Se efectu tambin un proceso de consulta
con los Consejos Nacionales para la Igualdad,
en donde se han desplegado procesos de dilogo con las organizaciones, los movimientos
sociales, los pueblos y nacionalidades, con el
objetivo de definir participativamente las
polticas que se requieren para un desarrollo
inclusivo de sectores que han sido histricamente discriminados.

13

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Veeduras ciudadanas

Los talleres tuvieron como objetivos identificar propuestas de polticas nacionales, a partir
de un anlisis de los actores locales, sobre la
base de su conocimiento de la realidad regional, para intentar rebasar la perspectiva micro
(comunidad-cantn-provincia) y abordar integralmente la problemtica del pas. Para esto se
dise una metodologa que indujo a la reflexin de las orientaciones nacionales desde las
realidades regionales. Los resultados fueron
difundidos a travs de las fichas de sistematizacin de cada taller, publicadas en el sitio web
que se cre para el efecto.

DE

La elaboracin participativa de este Plan responde a un proceso sostenido de consulta que

inici con la elaboracin del Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2010. ste proceso se caracteriza por la diversidad de actores que tomaron
parte, y se concibe, en varios momentos, a travs de veeduras ciudadanas a la ejecucin de
polticas, la consulta ciudadana nacional y
regional, y el dilogo y concertacin con los
actores sociales e institucionales.

todo el pas, que con este propsito asistieron a

talleresen Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo,
Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y
Tena. Adicionalmente, se realizaron dos talleres
nacionales en Quito y Guayaquil. Dadas las especificidades territoriales, ambientales y culturales,
se organiz un taller en Galpagos y otro con
pueblos y nacionalidades indgenas, en Baos.
Participaron en total ms de 4.000 personas.

1. EL PROCESO

ejercicio democrtico de encuentro de intereses

particulares y en la necesidad de contar con el
conocimiento y las habilidades de las personas
destinatarias del Plan, como corresponsables del
diseo y gestin de acciones pblicas que estn
referidas al conjunto de la sociedad.

Principios metodolgicos de los talleres de consulta ciudadana

Dilogo de saberes. Entre saberes tcnicos,
acadmicos y populares, de modo que todos
tengan las mismas posibilidades de ser escuchados e incorporados en el proceso.

posiciones, como parte del ejercicio de construccin de ciudadana. Los disensos y los
consensos fueron sealados y recogidos, sin
llegar a acuerdos forzados.

Valorar la experiencia. Las vivencias y la

experiencia de los y las participantes fueron
el punto de partida y ocuparon un lugar central, de manera que la voz de los participantes
no fuese subsumida bajo la voz de expertos.

Del pensamiento fragmentado al pensamiento complejo. Se busc superar la lgica

de planificacin sectorial y promover una
planificacin a partir de objetivos nacionales
y estrategias territoriales.

La diversidad como riqueza. Se potenci

la diversidad de participantes, criterios y
propuestas. La diversidad fue estimulada y
promovida.

Ejes transversales. Se integraron los enfoques de gnero, generacional, territorial e

intercultural en la reflexin.

La deliberacin por sobre el consenso. Se impuls un proceso de discusin y argumentacin de

1.4. Logros y alcances del proceso

Se puede destacar que:
Se ha consolidado la planificacin por
objetivos nacionales, que se encuentran
integrados a las polticas sectoriales. Sin
embargo, an se requiere reafirmar dicha
articulacin con la gestin pblica y la
planificacin institucional para cubrir
vacos y evitar superposiciones.
Se consigui un alto grado de involucramiento de las instituciones pblicas
rectoras de las polticas; particularmente de los ministerios coordinadores y de
instancias que permitieron consolidar
los ejes transversales (gnero, interculturalidad, enfoque generacional y territorial).
Se logr difundir en amplios sectores de
la sociedad los objetivos del Plan.
Tambin hubo una gran aceptacin por
parte de los participantes quienes, adems, formularon aportes sustantivos para
mejorar y potenciar el Plan.
Se obtuvo un alto grado de deliberacin,
debate y discusin en el proceso, y una
14

Flexibilidad. Se adapt la metodologa a los

diversos contextos y participantes en las
mesas de consulta.

buena representatividad de los distintos

sectores.
Se han sentado las bases para la construccin de un sistema participativo de planificacin que contribuya a radicalizar la
democracia en el futuro.
Entre los principales retos, es posible anotar los
siguientes:
Se debe impulsar un sistema de participacin que permita integrar, de manera
permanente y efectiva, las aspiraciones
de la sociedad en los diversos procesos de
planificacin.
Es necesario propiciar un mayor debate
en los territorios para la aplicacin del
Plan y la conformacin efectiva del
Sistema Nacional Descentralizado de
Planificacin Participativa.
Se requiere una mayor articulacin y
sinergia entre las intervenciones pblicas
de diversos niveles de gobierno para optimizar las acciones en los territorios.
Se requiere consolidar el proceso iniciado
para una mejor articulacin entre la planificacin y la asignacin de recursos en
funcin de prioridades nacionales.

Todo proyecto responsable contiene un conjunto de orientaciones ticas, utpicas y tericas

que permitan delimitar el camino y asegurar su
factibilidad. Estas orientaciones guan las grandes decisiones dentro de las cuales operan los
actores sociales, polticos y econmicos, y permiten visualizar, en cada momento de la marcha, si se est o no en la ruta adecuada.
Las orientaciones que fundamentan este Plan
buscan oponerse a la idea de que el presente es
una pura fatalidad histrica a la que debemos
resignarnos. La negacin de la posibilidad del
cambio obliga a la ciudadana comn a mirar el
futuro desde el conformismo y rechazar la posibilidad de construir en el presente opciones de
transformacin y acuerdos colectivos que permitan creer que otras formas de vida social son
posibles. Por eso la necesidad de plantear orientaciones emancipadoras y recuperar el derecho
a concebir un futuro mejor.

2.1. Orientaciones ticas

La justicia social y econmica como base
del ejercicio de las libertades de todas y
todos: en una sociedad justa, todas y cada
una de las personas que la integran gozan
del mismo acceso a los medios materiales,
sociales y culturales necesarios para subsistir y llevar una vida satisfactoria que les
permita autorrealizarse y sentar las bases
para el mutuo reconocimiento como
iguales (Wright, 2006: 3).

La justicia democrtica participativa: en una

sociedad polticamente justa, todas y
todos deben contar con el mismo poder
para contribuir al control colectivo institucionalizado de las condiciones y decisiones polticas que afectan su destino
comn, lo que debe entenderse como la
defensa de los principios de igualdad poltica, participacin y poder colectivo
democrtico (Wright, 2006).
La justicia intergeneracional e interpersonal:
en una sociedad justa, las acciones y planes del presente tienen que tomar en
cuenta a las generaciones futuras. Tal
situacin implica un pacto ambiental y
distributivo que considere el impacto
ambiental y social que tiene el uso de los
recursos naturales y las acciones y decisiones econmicas que se toman en el
presente, as como tambin la igualdad y
equidad de gnero y el reconocimiento de
la diversidad cultural del pas.
Justicia transnacional: una sociedad mundialmente justa implica tomar en cuenta
que las opciones vitales de cada persona
estn limitadas tambin por los accidentes de nacimiento y de origen nacional.
En la medida en que existe el reconocimiento de bienes pblicos mundiales y la
consolidacin de interrelaciones de
movilidad de personas y recursos entre
pases, se hace evidente que para un tratamiento adecuado de la justicia internacional y cosmopolita no solo se deben
abordar los tradicionales temas de la guerra y la paz, sino tambin los de justicia
econmica, (re)distribucin de bienes

15

2. ORIENTACIONES TICAS Y PROGRAMTICAS

2. Orientaciones ticas y programticas

tangibles e intangibles e igualar el peso de

la participacin en los mbitos polticos
globales (Nussbaum, 2006).
Justicia como imparcialidad: una sociedad
justa es aquella que otorga seguridad jurdica y el mismo trato en todos sus procesos a todas y todos los ciudadanos frente a
la ley y las instituciones que la rigen, en
donde los derechos individuales son respetados en tanto forman parte tambin
de un objetivo social (Rawls, 1999).

2.2. Orientaciones programticas

Este Plan recoge y busca concretar un quiebre
en las trayectorias histricas del desarrollo y de
la democracia ecuatorianas, en el marco de las
siguientes propuestas de transformacin y orientaciones tico-polticas de la Revolucin
Ciudadana:
1. Revolucin constitucional y democrtica,
para sentar las bases de una comunidad
poltica incluyente y reflexiva, que
apuesta a la capacidad del pas para definir otro rumbo como sociedad justa,
diversa, plurinacional, intercultural y
soberana. Esto requiere la consolidacin
del nuevo pacto social contenido en la
Constitucin de 2008, a travs del desarrollo normativo, de la implementacin
de polticas pblicas y de la transformacin del Estado, de manera coherente,
con el nuevo proyecto de cambio, para
que los derechos del Buen Vivir sean
realmente ejercidos. Para esto, es indispensable la construccin de una ciudadana radical que fije las bases materiales
de un proyecto nacional inspirado por la
igualdad en la diversidad.

16

2. Revolucin tica, para garantizar la transparencia, la rendicin de cuentas y el

control social, como pilares para la construccin de relaciones sociales que posibiliten el reconocimiento mutuo entre las
personas y la confianza colectiva, elementos imprescindibles para impulsar
este proceso de cambio en el largo plazo.
3. Revolucin econmica, productiva y agraria,
para superar el modelo de exclusin heredado y orientar los recursos del Estado a la
educacin, salud, vialidad, vivienda, investigacin cientfica y tecnolgica, trabajo y
reactivacin productiva, en armona y
complementariedad entre zonas rurales y
urbanas. Esta revolucin debe concretarse
a travs de la democratizacin del acceso al
agua, tierra, crdito, tecnologas, conocimientos e informacin, y diversificacin de
las formas de produccin y de propiedad.
4. Revolucin social, para que, a travs de
una poltica social articulada a una poltica econmica incluyente y movilizadora,
el Estado garantice los derechos fundamentales. Esta poltica integral, coherente e integradora es la que ofrece las
oportunidades para la insercin socioeconmica y, a la vez, para el fortalecimiento de las capacidades de las personas,
comunidades, pueblos, nacionalidades y
grupos de atencin prioritaria, a fin de
que ejerzan libremente sus derechos.
5. Revolucin por la dignidad, soberana e integracin latinoamericana, para mantener una posicin clara, digna y soberana en las relaciones
internacionales y frente a los organismos
multilaterales que permita avanzar hacia una
verdadera integracin con Amrica Latina y
el Caribe, as como insertar al pas de manera estratgica en el mundo.

Las ideas hegemnicas de progreso y de desarrollo han generado una monocultura que invisibiliza la experiencia histrica de diversos pueblos
que son parte constitutiva de nuestras sociedades. Bajo la concepcin del progreso, de la
modernizacin y del desarrollo, opera una
visin del tiempo lineal, en la que la historia
tiene un solo sentido y una sola direccin; los
pases desarrollados van adelante, son el modelo de sociedad a seguir. Lo que queda fuera de
estas ideas es considerado salvaje, primitivo,
retrasado, premoderno (Santos, 2006: 24).
Prima una concepcin del desarrollo como
modernizacin y crecimiento econmico, que
se mide a travs de las variaciones del Producto
Interno Bruto (PIB). El desarrollo industrial es
el desarrollo deseado y una medida de la modernizacin de una sociedad. Las causas del subdesarrollo son imputadas a las propias sociedades

El concepto de desarrollo humano enfatiza en la

calidad de vida como un proceso de ampliacin
de oportunidades y capacidades humanas,
orientado a satisfacer necesidades de diversa
ndole, como subsistencia, afecto, participacin,
libertad, identidad, creacin, etc. La calidad de
vida se define por una vida larga y saludable, la
capacidad para adquirir conocimientos y acceder a los recursos necesarios para tener un nivel
de vida decente (PNUD, 1997: 20). El nfasis
radica en lo que las personas pueden hacer y
ser ms que en lo que pueden tener. Para
definir este hacer y ser se parte de las potencialidades de la gente, de su forma de pensar, de
sus necesidades, sus valores culturales y sus formas de organizacin.
Sin embargo, la satisfaccin de necesidades y la
expansin de capacidades humanas actuales no
deben hipotecar el futuro; por eso, se habla de
desarrollo humano sustentable. Este es inviable
sin el respeto a la diversidad histrica y cultural

17

DEL

DESARROLLO AL BUEN VIVIR

Tambin estn los planteamientos del desarrollo humano que parten de la idea de que el desarrollo debe tener como centro al ser humano y
no a los mercados o a la produccin. Por consiguiente, lo que se debe medir no es el PIB sino
el nivel de vida de las personas, a travs de indicadores relativos a la satisfaccin de las necesidades humanas.

PARADIGMA:

atrasadas, desconociendo la existencia de factores externos y sin indagar sus relaciones con
los procesos de acumulacin capitalista.

DE

El concepto dominante de desarrollo ha

entrado en una profunda crisis, no solamente
por la perspectiva colonialista desde donde se
construy, sino adems por los resultados que ha
generado en el mundo. La presente crisis global
de mltiples dimensiones demuestra la imposibilidad de mantener la ruta actual: extractivista
y devastadora para el Sur, con desiguales relaciones de poder y comercio entre Norte y Sur, y
cuyos patrones de consumo ilimitado llevarn al
planeta entero al colapso al no poder asegurar su
capacidad de regeneracin. Es imprescindible,
entonces, impulsar nuevos modos de producir,
consumir, organizar la vida y convivir.

3. UN CAMBIO

3. Un Cambio de Paradigma:
del Desarrollo al Buen Vivir

como base para forjar la necesaria unidad de los

pueblos. Conlleva adems, como elemento fundamental, la igualdad de derechos y oportunidades entre las mujeres y los hombres de las
comunidades, entre pueblos y nacionalidades,
entre niez, jvenes y adultos. Implica tambin
la irrestricta participacin ciudadana en el ejercicio de la democracia.
Sin embargo, en trminos generales, el concepto
dominante de desarrollo ha mutado y ha sido
inmune a cuestionamientos. Ha resistido a crticas feministas, ambientales, culturales, comunitarias, polticas, entre otras. No obstante, sus
crticos implacables han sido incapaces de plantear conceptos alternativos. Es por eso que es necesario encontrar propuestas desde el Sur que
permitan repensar las relaciones sociales, culturales, econmicas y ambientales desde otro lugar.
Siguiendo el nuevo pacto de convivencia afirmado en la Constitucin de 2008, este Plan propone
una moratoria de la palabra desarrollo para incorporar en el debate el concepto del Buen Vivir.

3.1. Aproximaciones al
concepto de Buen Vivir
Los pueblos indgenas andinos aportan a este
debate desde otras epistemologas y cosmovisiones, y nos plantean el sumak kawsay, la vida
plena. La nocin de desarrollo es inexistente en
la cosmovisin de estos pueblos, pues el futuro
est atrs, es aquello que no miramos, ni conocemos; mientras al pasado lo tenemos al frente,
lo vemos, lo conocemos, nos constituye y junto
a l caminamos. En este camino, nos acompaan los ancestros que se hacen uno con nosotros, con la comunidad y con la naturaleza.
Compartimos entonces el estar juntos con
todos estos seres, que tienen vida y son parte
nuestra. El mundo de arriba, el mundo de abajo,
el mundo de afuera y el mundo del aqu, se
conectan y hacen parte de esta totalidad, dentro
de una perspectiva espiral del tiempo no lineal.
El pensamiento ancestral es eminentemente
colectivo. La concepcin del Buen Vivir necesariamente recurre a la idea del nosotros. La
18

comunidad cobija, protege, demanda, es sustento y base de la reproduccin de ese sujeto colectivo que todos y cada uno somos. De ah que
el ser humano sea concebido como una pieza de
este todo, que no puede ser entendido solo como
una sumatoria de sus partes. La totalidad se
expresa en cada ser y cada ser en la totalidad. El
universo es permanente, siempre ha existido y
existir; nace y muere dentro de s mismo y slo
el tiempo lo cambia (pensamiento kichwa). De
ah que hacer dao a la naturaleza es hacernos
dao a nosotros mismos. El sumak kawsay, o vida
plena, expresa esta cosmovisin. Alcanzar la
vida plena consiste en llegar a un grado de armona total con la comunidad y con el cosmos.
La concepcin del Buen Vivir converge en algunos sentidos con otras concepciones tambin
presentes en el pensamiento occidental.
Aristteles en sus reflexiones sobre tica y poltica se refiri ya al Vivir Bien. Para l, el fin ltimo del ser humano es la felicidad, que se alcanza
en una polis feliz. Es decir, la felicidad de todos,
que es la felicidad de cada uno, solo se realiza en
la comunidad poltica. Dentro de este marco,
relaciona la felicidad con la amistad, el amor, el
compromiso poltico, la posibilidad de contemplacin en y de la naturaleza, de teorizar y crear
obras de arte. Todos mbitos olvidados usualmente en el concepto dominante de desarrollo.
Adems, vale recordar que la palabra desarrollo
ha sido enmarcada dentro de la perspectiva bienestarista, en donde ste es sinnimo de bienestar. No obstante, sostenemos que es necesario
re-significar la palabra bien-estar en el castellano. Por qu? La palabra well-being ha sido traducida desde el ingls como bienestar. No
obstante, el verbo to be en ingls significa ser y
estar. La traduccin est omitiendo toda mencin al ser como parte fundamental de la vida
(R. Ramrez, 2008: 387).

3.2. Principios para el Buen Vivir

La combinacin de las orientaciones ticas y
programticas del Buen Vivir apuntan a la articulacin de las libertades democrticas con la

Como seala Erik Olin Wright (2006), se trata,

entonces, de promover la construccin de una
sociedad que profundice la democracia y ample
su incidencia en condiciones de radical igualdad
social y material. Se necesita el fortalecimiento

de la sociedad y no del mercado (como en el

neoliberalismo) ni del Estado (como en el
denominado socialismo real) como eje
orientador del desenvolvimiento social. Este
fortalecimiento consiste en promover la libertad y la capacidad de movilizacin autnoma de
la ciudadana para realizar voluntariamente
acciones cooperativas, individuales y colectivas,
de distinto tipo. Capacidad que exige que la ciudadana tenga un control real del uso, de la asignacin y de la distribucin de los recursos
tangibles e intangibles del pas.

3. UN CAMBIO

DE

PARADIGMA:

DEL

Figura 3.1: Sociedad civil fuerte

DESARROLLO AL BUEN VIVIR

posibilidad de construir un porvenir justo y

compartido: sin actuar sobre las fuentes de la
desigualdad econmica y poltica no cabe pensar en una sociedad plenamente libre. El desenvolvimiento de tal sociedad depende tambin
del manejo sostenible de los recursos naturales.

Fuente: Wright, 2006.

Elaboracin: SENPLADES.

El principio rector de la justicia relacionado

con la igualdad tiene que materializarse en la
eliminacin de las desigualdades que producen
dominacin, opresin o subordinacin entre
personas, y en la creacin de escenarios que
fomenten una paridad que viabilice la emancipacin y la autorrealizacin de las personas, y
donde los principios de solidaridad y fraternidad puedan prosperar, y as surja la posibilidad
de un mutuo reconocimiento.

3.2.1. Hacia la unidad en la diversidad

Las posibilidades reales de vivir en comunidad,
parte esencial del Buen Vivir, pasan primero por
la posibilidad de construir esa comunidad. Es

necesario reconocer la diversidad como parte

sustancial de la sociedad a travs del aprendizaje intercultural, que permita nutrirnos de cosmovisiones, saberes, epistemologas y prcticas
culturales diversas.
La Constitucin de 2008 incorpora un cambio
de gran trascendencia: se pasa del Estado pluricultural y multitnico de la Constitucin de
1998, al Estado intercultural y plurinacional.
En sociedades como la ecuatoriana, marcadas
por la desigualdad, no se puede pensar la interculturalidad sin tomar en cuenta los procesos
de opresin. El dilogo intercultural parte de la
premisa del dilogo entre iguales y este no es
posible cuando una parte de la sociedad est
subordinada a otra.

19

De ah que para construir una sociedad democrtica y pluralista la orientacin estratgica

busque la transformacin en tres planos: el
socioeconmico, para asegurar la igualdad; el
poltico, que permita cambios en las estructuras
de poder, de manera que la diferencia deje de ser
un elemento de opresin; y el socio-cultural,
encaminado al reconocimiento de la diferencia
y a abrir las posibilidades para un aprendizaje
entre culturas (Daz Polanco, 2005).

cada persona y cada comunidad puedan efectivamente elegir la vida que desean vivir y ejercer
todos sus derechos.

El Estado plurinacional supone la construccin de un espacio pblico radicalmente

democrtico y poscolonial. La plurinacionalidad reconoce a las autoridades de los pueblos y nacionalidades, elegidas de acuerdo a
sus usos y costumbres, dentro del Estado unitario, en igualdad de condiciones con los
dems sectores de la sociedad. De ah que la
plurinacionalidad valora las distintas formas
de democracia existentes en el pas: la democracia comunitaria, la deliberativa y la participativa, que nutren y complementan a la
democracia representativa.

Se afirma el reconocimiento de que las personas

no son seres aislados, sino interdependientes,
que necesitan y de otras personas para alcanzar
niveles de autonoma, de bienestar, y para
reproducirse socialmente. Las personas adquieren sus habilidades intelectuales y emocionales
en entornos familiares, institucionales, sociales,
y necesitan de una serie de cuidados relacionados con su bienestar material, emocional e intelectual, en mayor o menor medida a lo largo de
toda su vida, siendo la niez y la vejez dos etapas fundamentales.

Esta radicalizacin de la democracia supone

tambin la construccin de un Estado policntrico. La plurinacionalidad va de la mano con la
descentralizacin y no con la anulacin del
Estado: podemos tener un Estado vigoroso y
descentralizado junto con una sociedad afianzada en la diversidad.

3.2.2. Hacia un ser humano que

desea vivir en sociedad1
Las mujeres y los hombres somos seres sociales,
gregarios y polticos. La realizacin de una vida
plena es impensable sin la interaccin y el reconocimiento del otro, que son todas y todos, y no
un grupo particular. Se trata de reconocer que
no podemos defender nuestra vida sin defender
la de los dems los presentes y sus descendientes, y que juntos debemos asegurar que

1
2

Asociada a tal concepcin de ciudadana, adherimos a una concepcin de la libertad que define la
realizacin de las potencialidades de cada persona
a partir de la realizacin de las potencialidades de
las dems. La libertad de todos es la condicin de
posibilidad de la libertad de cada uno.

Por eso, el Buen Vivir entiende los procesos

productivos en articulacin con los procesos
reproductivos.2 Un modelo de desarrollo basado en el Buen Vivir debe propender a un rgimen social de cuidados ms justo, en el cual
las actividades de cuidado sean valoradas,
mejor repartidas socialmente, erradicando la
divisin sexual del trabajo de modo que se
conjugue, equitativamente, dar y recibir cuidados (Herrera, 2006).

3.2.3. Hacia la igualdad, la integracin

y la cohesin social
Al ser el individuo un ser social, se propone
retomar a la sociedad como unidad de observacin e intervencin, considerando a la igualdad,
inclusin y cohesin social como valores que
permiten promover el espritu cooperativo y
solidario del ser humano.

Para un anlisis exhaustivo del asunto del que trata este apartado, ver R. Ramrez y Minteguiaga (2007).
Segn diversos mtodos de estimacin, el trabajo reproductivo y de cuidado, realizado en su inmensa mayora por mujeres, representara entre el 25% y el 50% del PIB en el Ecuador (Len, 1998).

20

3.2.4. Hacia el cumplimiento

de derechos universales
y la potenciacin de las
capacidades humanas
Desde el Buen Vivir, la atencin no debe
colocarse exclusivamente sobre el acceso al
bien mnimo, a tener lo elemental. El verdadero objetivo es el desarrollo de capacidades
fundamentales y la afirmacin de identidades
que constituyen a cada ser humano. El referente debe ser la vida digna y no la mera
supervivencia.
El objetivo debe ser entonces la garanta de
los derechos de la ciudadana, y con ello la
corresponsabilidad que tiene en el cumplimiento de los deberes para con las y los otros,
sus comunidades y la sociedad en su totalidad.
Si el objetivo son los derechos, las polticas
no pueden ser selectivas sino universales. La
focalizacin puede reflejar una prioridad ante
emergencias momentneas, pero el principio
rector de la estrategia econmica y social de
mediano y largo plazo debe ser la universalidad solidaria.

DESARROLLO AL BUEN VIVIR

DEL

Las polticas pblicas tradicionalmente han intentando enfatizar con poco xito la equidad intrageneracional, enfocndose en los ms pobres. No
obstante, suele omitirse la equidad intergeneracional; se ignoran las preferencias de las prximas
generaciones. No se entiende que el no pago de la
deuda ambiental ahora puede implicar la imposibilidad de pago de la deuda social del maana.

PARADIGMA:

La responsabilidad tica con las actuales y futuras generaciones y con el resto de especies es un
principio fundamental para prefigurar el desarrollo humano. Este reconoce la dependencia de la
economa respecto de la naturaleza; admite que
la economa forma parte de un sistema mayor, el
ecosistema, soporte de la vida (Falcon, 2005).

DE

La idea de incluir igualitariamente a todos y a

todas hace referencia a niveles que van ms all
de los trminos individuales, ya que contempla
a la estructura social misma y su posibilidad de
cohesin. No hay que olvidar que se trata de
polticas de carcter pblico no slo en el
sentido estatal del trmino es decir, que el
Estado las financia, gestiona e implementa,
sino que apuestan por una inclusin de toda la
comunidad poltica.

3.2.5. Hacia una relacin armnica

con la naturaleza

3.2.6. Hacia una convivencia solidaria,

fraterna y cooperativa
Una de las orientaciones indispensables para la
convivencia humana consiste en construir relaciones que auspicien la solidaridad y la cooperacin
entre ciudadanos y ciudadanas, que se reconozcan
como parte de una comunidad social y poltica.
Este es un objetivo acorde con una sociedad que
quiere recuperar el carcter pblico y social del
individuo y no pretende nicamente promover el
desarrollo de un ser solitario y egosta, como la
denominada sociedad de libre mercado.
La fraternidad implica una disposicin cvica: el
reconocimiento de las necesidades e intereses de
las y los otros, la aceptacin de la justicia de la ley,
y el respeto de las instituciones que permiten el
ejercicio de la democracia como forma de sociedad
y de gobierno que apunta a que nadie sea sometido a la voluntad de otros, a que todas y todos tengan igual disponibilidad para ser ciudadana activa.

3.2.7. Hacia un trabajo y

un ocio liberadores
El punto de partida de la libertad potencial que
genera el trabajo es que las y los ciudadanos tengan la posibilidad de asegurar el propio sustento.
21

3. UN CAMBIO

Dado que se postula una justicia social como

espacio de mutuo reconocimiento entre ciudadanos iguales, defendemos la idea de que
no es suficiente con dar ms al que menos
tiene, sin pensar la distancia que separa a
uno del otro. En un espacio de reconocimiento de la desigualdad y la diversidad, la
forma de distribucin de los recursos tiene
que dirigirse no solo a reducir las brechas
sociales y econmicas, sino tambin a auspiciar la integracin y cohesin de los individuos en la sociedad.

En la prctica social y econmica, se ha confundido el reparto del trabajo con el reparto

del empleo. En las actuales sociedades capitalistas, las actividades laborales se dividen
bsicamente en: trabajo asalariado, trabajo
mercantil autnomo, trabajo no mercantil
domstico y trabajo comunitario. En este sentido, una agenda igualitaria consiste en repartir toda la carga de trabajo y no solo la parte
que se realiza como empleo asalariado
(Riechmann y Recio, 1997).
No obstante, esta reparticin del trabajo no
debe ser vista solo como instrumento tcnico
para una distribucin ms justa de la produccin y lo producido, sino como la meta transformadora de la sociedad, de crear ms tiempo
disponible para las personas.
Esto significa pasar de una economa del egosmo a una del altruismo-solidario. Lo socialmente eficiente implica competir compartiendo,
generar riqueza motivados por el inters particular, pero respetando criterios de solidaridad,
reciprocidad y justicia social (Santos, 2007).

fundamental. De lo contrario, podra generar

desigualdades en la asignacin de los recursos
y la imposibilidad de reclamo por parte de los
afectados.
La nocin de lo pblico est tambin asociada a
los espacios comunes de encuentro entre ciudadanos: espacios abiertos a todas las personas sin
exclusin. Tal situacin es indispensable en un
pas en donde se ha negado sistemticamente la
libre expresin de identidades como las de las
mujeres, los indgenas, los afroecuatorianos, las
diversidades sexuales, las juventudes, los pobres,
y otras subculturas usualmente marginadas.
Adems, hay que tomar en cuenta que uno de
los principales instrumentos para este fortalecimiento de lo pblico ser la educacin pblica,
universal, no confesional y financiada ntegramente por el Estado. Dicha educacin deber
respetar y promover el pluralismo ideolgico y
la libertad de conciencia, cuya defensa debe ser
uno de sus objetivos primordiales.

3.2.9. Hacia una democracia representativa, participativa y deliberativa

3.2.8. Hacia la reconstruccin
de lo pblico3
Si uno de los principales problemas de las ltimas dcadas fue la privatizacin de lo pblico,
la construccin de una nueva sociedad obliga a
recuperarlo. Esto implica retomar la idea de la
propiedad y el servicio pblicos como bienes
producidos y apropiados colectiva y universalmente. Existe un conjunto de bienes a cuyo
acceso no se puede poner condiciones de ningn tipo, ni se pueden tratar como mercancas a
las que solo tienen derecho quienes pueden
competir en el mercado. El Estado debe garantizar el acceso sin restricciones a este conjunto de
bienes pblicos.

Un Estado efectivamente democrtico requiere instituciones polticas y modos de gobernanza pblica que, sostenidos en una estructura de
representacin poltica pluralista y diversa,
den cabida a la participacin ciudadana y a la
deliberacin pblica en la toma de decisiones
y en el control social de la accin estatal. Solo
en la medida en que se abran los debidos espacios de participacin y dilogo a la ciudadana,
esta acrecentar su poder de incidencia pblica, sus capacidades de autogobierno y de organizacin social autnoma, su inters por las
cuestiones pblicas y podr, entonces, constituirse en un pilar para el cambio poltico que
requiere el pas.

Se trata, adems, de retomar la idea de lo

pblico como opuesto a lo oculto. En el caso
del Estado la transparencia de sus actos es

La gobernanza participativa entraa la presencia de una ciudadana activa y de fuertes movimientos sociales, asociaciones comunitarias,

Para un anlisis detallado sobre lo pblico ver Rabotnikof (2005).

22

Asimismo, el principio de un Estado que reconoce la diferencia debe prefigurar soluciones

jurdicas e institucionales especficas que posibiliten la efectiva igualdad de las y los diversos.
Se abre as el espacio para especficas polticas
de discriminacin afirmativa que aseguren la
reparacin de las desventajas histricas de
ciertos grupos y prefiguren un contexto efectivo de oportunidades igualitarias para todas y
todos los ecuatorianos.
En una sociedad radicalmente democrtica, la
actividad cultural y artstica debe ser concebida y experimentada como una actividad simblica que permita dar libre cauce a la
expresividad y capacidad de reflexin crtica
de las personas. Una parte fundamental del
valor de esta actividad radica en su capacidad

Se considera as a cada ciudadana o ciudadano

individual como el nico titular de la libertad
de conciencia, y se hace la distincin entre la
esfera de lo pblico, que concierne a toda la ciudadana, independientemente de sus orientaciones en materia de conciencia, y la esfera de
lo privado, lugar de las creencias y convicciones
particulares. As se afirma la necesaria separacin entre todas las iglesias y el Estado. Los
poderes pblicos debern proteger la libertad
religiosa y de culto, entendida como un aspecto
del derecho a la libre conciencia, sin discriminaciones de ninguna clase.
En el ejercicio de los derechos sexuales y los
derechos reproductivos el carcter laico del
Estado, garantiza el respeto de las opciones
autnomas y promueve el rechazo de los dogmatismos. Lo primero consiste en aprender a convivir en la diversidad sin intolerancias. Lo
segundo implica el uso de la razn, de los saberes y de la ciencia, siempre verificable y susceptible de perfeccionamiento, frente a supuestas
verdades absolutas no demostrables de las creencias. Esto significa que las personas tomen
decisiones en su vida sexual y reproductiva, con
autonoma, beneficindose del progreso cientfico, sobre la base del acceso a informacin y
educacin desprejuiciada y libre.

23

DELED
L ESARROLLO
PROCESO DEALCBONSTRUCCIN
UEN VIVIR
DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

El Estado plurinacional e intercultural asume la

idea de una multiplicidad de identidades que,
en continua interaccin, reproducen una serie
de relaciones complejas. As, a la figura del ciudadano o ciudadana como titular de unos derechos exigibles, nicamente en trminos
individuales, se aade una nocin de derechos
de titularidad colectiva: lenguaje, cultura, justicia y territorio.

PARADIGMA:

La visin de un Estado plurinacional e intercultural busca el reconocimiento poltico de la

diversidad tnica, sexual y territorial, y apuesta
por la generacin de una sociedad que promueva mltiples sentidos de lealtad y pertenencia a
la comunidad poltica.

La defensa de la laicidad del Estado, entendida como el establecimiento de las condiciones jurdicas, polticas y sociales idneas para
el desarrollo pleno de la libertad de conciencia, base de los Derechos Humanos, es condicin sine qua non para garantizar el pluralismo
social en todas sus formas. El laicismo garantiza que el Estado y sus polticas no privilegien ninguna creencia, opinin o forma de
ver el mundo.

DE

3.2.10. Hacia un Estado democrtico,

pluralista y laico

de plasmar la especificidad social, cultural e

histrica en la que se desenvuelve la vida
social. As, la actividad cultural debe ser garantizada por el Estado como un bien pblico. Por
su carcter esencialmente libre se debe precautelar la autonoma de la actividad cultural y
artstica frente a los imperativos administrativos del Estado y competitivos del mercado.

3. UN CAMBIO

colectivos ciudadanos, organizaciones civiles

que trabajen en redes abiertas con los agentes
estatales, en cuestiones locales y en temas
nacionales, y la institucionalizacin de mltiples dispositivos participativos,. En la medida
en que la participacin active el inters y el protagonismo de los sectores ms desfavorecidos
tiene, adems, efectivas consecuencias en una
(re)distribucin ms justa de la riqueza social.

3.3. El Buen Vivir en la

Constitucin del Ecuador4
En la Constitucin se supera la visin reduccionista del desarrollo como crecimiento econmico y y se establece una nueva visin en la que el
centro del desarrollo es el ser humano y el objetivo final es alcanzar el sumak kawsay o Buen
Vivir. Frente a la falsa dicotoma entre Estado y
mercado, impulsada por el pensamiento neoliberal, la Constitucin formula una relacin
entre Estado, mercado, sociedad y naturaleza.
El Buen Vivir es una apuesta de cambio que se
construye democrticamente desde las reivindicaciones de los actores sociales, para reforzar
una visin ms amplia del desarrollo, que supere los estrechos mrgenes cuantitativos del economicismo, y permita la aplicacin de un nuevo
modelo econmico cuyo fin no sean los procesos de acumulacin material, mecanicista e
interminable de bienes, sino que incorpore a los
actores que histricamente han sido excluidos
de las lgicas del mercado capitalista, junto con
aquellas formas de produccin y reproduccin
que se fundamentan en principios diferentes a
dicha lgica de mercado.
Por tanto, el Buen Vivir se construye tambin
desde las posiciones que reivindican la revisin
y reinterpretacin de la relacin entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el
trnsito del actual antropocentrismo al biopluralismo (Guimaraes cit. por Acosta, 2008), en
tanto la actividad humana debe realizar un uso
de los recursos naturales adaptado a la generacin (y regeneracin) natural de los mismos.
En el art. 275 de la Constitucin se hace hincapi en el goce de los derechos como condicin
del Buen Vivir y en el ejercicio de las responsabilidades en el marco de la interculturalidad

En esta seccin se recogen extractos de Larrea (2009).

24

y de la convivencia armnica con la naturaleza.

Se reconocen tambin los derechos de la naturaleza, pasando de este modo de una visin de la
naturaleza como recurso, a otra totalmente distinta, en la que esta es el espacio donde se
reproduce y realiza la vida.
La Carta Magna recupera los roles en la planificacin, regulacin y (re)distribucin del Estado,
en tanto garante de lo pblico en sentido
amplio. No se trata de una visin estatizante, en
la que el antiguo rol del mercado es sustituido
de manera acrtica por el Estado. Por el contrario, al fortalecer y ampliar los derechos y al
reconocer a la participacin como elemento
fundamental en la construccin de la nueva
sociedad, la Constitucin busca el fortalecimiento de la sociedad.
Para la nueva Constitucin, el sumak kawsay
implica adems mejorar la calidad de vida de la
poblacin, desarrollar sus capacidades y potencialidades; contar con un sistema econmico
que promueva la igualdad a travs de la (re)distribucin social y territorial de los beneficios del
desarrollo; garantizar la soberana nacional, promover la integracin latinoamericana; y proteger y promover la diversidad cultural (art. 276).
La importancia que se da a la diversidad en la
Carta Magna no se restringe al plano cultural,
sino que se expresa tambin en el sistema econmico. La Constitucin reconoce al sistema
econmico como social y solidario, incorporando la perspectiva de la diversidad en su concepcin y superando la visin mercadocntrica que
defina el sistema econmico como social de
mercado. Esto supone revertir la lgica perversa
de la acumulacin capitalista, apoyando las iniciativas econmicas de la poblacin desde la
perspectiva del trabajo, para que la riqueza
quede directamente en manos de las y los trabajadores (Coraggio, 2004).

BUEN VIVIR

El Buen Vivir requiere de profundizar la democracia mediante la participacin. Por eso es fundamental la reestructuracin del Estado para la
construccin de una sociedad plural, plurinacional e intercultural, y para alcanzar el pluralismo
jurdico y poltico.

25

DELED
L ESARROLLO
PROCESO DEALCBONSTRUCCIN
UEN VIVIR
DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

Resulta justo, frente a la discriminacin sufrida

desde la poca colonial, la reivindicacin y
resarcimiento de los derechos histricos de las
nacionalidades y pueblos a travs de acciones
afirmativas y la construccin del Estado plurinacional e intercultural (art. 1 de la Constitucin),
que permitan la inclusin. Los trminos nacinnacionalidad son estrategias de unidad y lucha
contra la exclusin y desigualdad, no constituyen formas de separatismo o divisin territorial.

PARADIGMA:

La nocin de integralidad, clave para el Buen

Vivir, se hace efectiva en la Constitucin al no
establecer rangos entre los derechos, al reconocerlos como interdependientes y de igual jerarqua (art. 11, numeral 6). No existen derechos
sustantivos inalienables y derechos adjetivos
que podran pasarse por alto, hasta que se realicen plenamente los primeros. Esta visin, liberal, supone una defensa de la libertad (lase
ciertos derechos civiles entendidos desde los
valores dominantes) en detrimento de la justicia entendida como igualdad, que es la mdula
de la Declaracin de los Derechos Humanos de
1948 (Daz Polanco, 2005).

La sociedad ecuatoriana se caracteriza por su diversidad cultural y tnica. Sin embargo, el Estado, desde
sus orgenes, no ha reflejado dicha realidad, y por
tanto no ha respondido las demandas de la poblacin, en especial de los pueblos y nacionalidades. La
construccin del Estado plurinacional e intercultural implica la incorporacin de nacionalidades y
pueblos, en el marco de un Estado unitario y descentralizado, en donde la sociedad diversa tenga la posibilidad de coexistir pacficamente, con garantas
para los derechos de toda la poblacin: indgena,
afroecuatoriana, montubia y blanco-mestiza.

DE

Las innovaciones fundamentales en el campo

de los derechos, desde la perspectiva del Buen
Vivir en la nueva Constitucin, parten del
reconocimiento del Estado como constitucional de derechos y justicia (art. 1), frente a
la nocin de Estado social de derechos. Este
cambio implica el establecimiento de garantas constitucionales que permiten aplicar
directa e inmediatamente los derechos, sin
necesidad de que exista legislacin secundaria. La Constitucin ecuatoriana ampla adems las garantas, sin restringirlas a lo judicial.
Existen tres tipos de garantas: normativas,
polticas pblicas y jurisdiccionales (vila,
2008: 3-4). De este modo, la poltica pblica
pasa a garantizar los derechos.

3.4. Construyendo un Estado

plurinacional e intercultural

3. UN CAMBIO

3.3.1. Los derechos como

pilares del Buen Vivir

4. Diagnstico crtico: 3 dcadas de neoliberalismo,

31 meses de Revolucin ciudadana

4.1. Por qu el Ecuador del

nuevo milenio necesitaba
un cambio?
Este Plan, que se prefigura como un instrumento para el cambio social, no puede nicamente
constatar los males del pas en el presente. Por
eso, se sustenta en un diagnstico crtico de la
evolucin de los procesos econmicos, sociales
y polticos que caracterizan al fallido desarrollo
del pas en las ltimas dcadas. Esta visin busca
describir la crisis, la evolucin del pensamiento
y de los esquemas econmicos dominantes, las
opciones institucionales y las decisiones polticas que provocaron grandes problemas para el
desarrollo humano de la sociedad ecuatoriana.

4.1.1. Antecedentes de un pacto

social excluyente en el
Ecuador republicano
La historia de la desigualdad en el Ecuador se
sustenta, entre otros factores, en bases constitucionales que favorecieron la exclusin sistemtica de buena parte de la poblacin. El
historiador Juan Paz y Mio (2007) seala que,
entre 1830 y 1929 prcticamente durante el
primer siglo republicano, las constituciones
ecuatorianas reflejaron y, al mismo tiempo,
garantizaron una repblica oligrquico-terrateniente. Durante ese perodo, la riqueza se convirti en el mecanismo de reproduccin del

26

poder. El Estado se constituy en el garante de

la reproduccin de dicha clase.
La Constitucin de 1830, a travs de sus 75 artculos, dej instaurada una sociedad excluyente,
sexista y racista. Ejemplos de esto son el art. 12
que defini que para tener derechos de ciudadana hace falta ser casado, tener 300 pesos en valor
libre y profesin, no ser siervo y saber leer y escribir; y el art. 68 que nombra a los curas prrocos
como tutores de los indgenas porque seran
inocentes, abyectos y miserables.
El artculo 9 de las constituciones de 1835, 1843,
1845, 1852, y el artculo 8 de la Constitucin de
1851, reprodujeron exactamente el texto del art.
12 de la Constitucin de 1830, a excepcin del
monto del valor libre, disminuido a 200 pesos.
Estas situaciones se repiten en el mbito del
acceso al poder. Solo la Constitucin de 1884
suprimi los requisitos econmicos para acceder
a cargos de representacin poltica.
En cambio, el requisito de saber leer y escribir
fue eliminado recin en 1979 (Paz y Mio,
2007). Si se considera que en 1950, 44% de la
poblacin era analfabeta y, a principios de los
ochenta, uno de cada cuatro ecuatorianos no
saba leer ni escribir (Grfico 4.1), esta restriccin dejaba fuera de la comunidad poltica
entre la mitad y un cuarto de la poblacin. Por
eso es posible afirmar que las constituciones han
sido mecanismos institucionalizados de exclusin social, y de segmentacin y estratificacin
de la poblacin ecuatoriana.

Fuente: SIISE, versin 4.0, basado en Censos de Poblacin y Vivienda 1950-2001.

Elaboracin: SENPLADES.

Otras formas de discriminacin y exclusin

vinieron a travs de la religin, el gnero, el
ser indgena o afroecuatoriano. La Carta
Negra de 1869, dictada por Garca Moreno,
sealaba que, para ser considerado ciudadano,
se requera ser catlico. La esclavitud de los
negros fue abolida recin en 1852 (Paz y Mio,
2007, 5). La ciudadana de las mujeres y su
derecho al voto solo fueron reconocidos casi
un siglo despus del comienzo de la Repblica,
en la Constitucin de 1929.
Si bien la Revolucin Liberal (1895) favoreci
la modernizacin del Estado, la cultura y avances en trminos de derechos, sobre todo educativos, solo en 1925, con la Revolucin Juliana,
se rompe el pacto del Estado como garante del
poder oligrquico-terrateniente. A partir de
entonces, se instaura un intervencionismo econmico que busca dar una racionalidad a la
accin del Estado. Los derechos civiles y polticos avanzan progresivamente, y los derechos
sociales son garantizados casi de manera exclusiva para los trabajadores formales. De ese
modo, segn Paz y Mio, la Revolucin Juliana
y sus gobiernos introdujeron al Ecuador en un

contexto mundial y latinoamericano proclive a

la modernizacin capitalista, que dur hasta los
aos noventa del siglo XX.
Ms tarde, la Constitucin de 1998 plante
importantes saltos cualitativos en el campo de
los derechos civiles y polticos. En el campo
social y econmico, puso en marcha una reforma institucional que busc consagrar un modelo de sociedad en la que los sujetos de derecho
son el trabajador formal y la persona consumidora con capacidad adquisitiva (que sea capaz
de autogarantizar su derecho). En este modelo,
el sujeto potencial de cambio era el empresario,
como agente encargado de dinamizar la economa y distribuir los beneficios del desarrollo a
travs del mercado.
Hasta la fecha, en Ecuador se ha contado con
20 Constituciones. Salvo en el perodo desarrollista, que no prosper por mltiples razones, la estrategia de desarrollo de toda la
poca republicana ha consistido en generar
riqueza a travs de la exportacin de bienes
primarios agrcolas (cacao, banano) o no
renovables (petrleo).

27

4. DIAGNSTICO CRTICO

Grfico 4.1. Analfabetismo, 1950-2001

La estrategia que acompa a este proceso en las

ltimas dcadas fue la defensa dogmtica del
libre mercado (apertura) y la propiedad privada.
Segn este modelo, la redistribucin estara a
cargo de las fuerzas del mercado o, en ltima instancia, de la poltica social asistencial focalizada.
En suma, hacer un recuento de las cartas constitucionales deja translucir cmo ha sido construido y profundizado el proceso de exclusin y
de desigualdad econmica que an persiste en el
Ecuador, cuyos orgenes se encuentran en el
perodo colonial. Este proceso ha reforzado una
sociedad con comportamientos clasistas, excluyentes, racistas y discriminadores.

4.1.2. El desmantelamiento del

concepto de desarrollo5
El concepto de desarrollo evolucion naturalmente a partir de la definicin ms simple de
crecimiento. Los intentos impulsados en el Sur
para replicar procesos industriales similares a los
del Norte tenan como objetivo la aceleracin
de la tasa anual de crecimiento del PIB, bajo el
supuesto de que los recursos naturales eran prcticamente ilimitados y la capacidad de explotacin de la naturaleza era infinita.
En esa poca la CEPAL formula su propuesta
de desarrollo que se cristaliz en la estrategia
para la Industrializacin por Sustitucin de
Importaciones (ISI). De acuerdo a la ISI, en
un pas en proceso de desarrollo, la industrializacin, adems de absorber el crecimiento
poblacional y la oferta de trabajo, proporciona
los bienes manufacturados que no se pueden
obtener en el exterior debido a la limitada
capacidad de importacin (UN-ECLAC,
1970). La ausencia de un empresariado innovador y apto para la competencia en el mercado, deba ser compensada con una activa
intervencin del Estado, mediante polticas
de industrializacin, reforma agraria, infraestructura y modernizacin. La industrializacin
en los pases del sur no era un fin en s mismo,

sino el medio principal para captar una parte

del fruto del progreso tcnico y elevar progresivamente el nivel de vida de sus poblaciones
(Prebisch, 1996).
Adems, la estrategia para la ISI parte de considerar que el capitalismo en el Sur tiene una
posicin especfica en el sistema global, en el
que predominan trminos de intercambio
adversos para las materias primas, as como una
estructura social y una distribucin del ingreso
caractersticas de pases con bajos niveles de
crecimiento. Esto llev a desarrollar la tesis centro-periferia, a criticar las falencias de la teora
neoclsica y a proponer una alternativa de
transformacin econmica inscrita en una propuesta tica (Prebisch, 1987).
Ms tarde, la desarticulacin del concepto de
desarrollo se produce a partir de los programas
de ajuste estructural, aplicados desde inicios de
los aos ochenta para gestionar la crisis del
capitalismo mundial, iniciada con el recalentamiento de la economa norteamericana al
financiar la guerra de Vietnam y el incremento
de los precios internacionales del petrleo establecido por la OPEP en 1973.
El proceso se profundiz en los aos noventa,
cuando el concepto de desarrollo fue suplantado por los programas y polticas de estabilizacin y ajuste estructural, considerados
indispensables antes de relanzar el crecimiento en pases afectados por persistentes
desequilibrios macroeconmicos.
Sin una autntica evaluacin de los resultados obtenidos, el debate terico sobre el
desarrollo estigmatiz la ISI. Se declar el
fracaso de los modelos anteriores con el argumento de que los excesos de la intervencin
estatal haban sido peores que las deficiencias
de los mercados. En consecuencia, la solucin era reducir la intervencin estatal y
liberalizar la economa (Falcon y Len,
2003). Haba que entregar la solucin de los
grandes problemas al mercado. Todo esto se

Este apartado est basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falcon y Oleas (2004).

28

Pero aunque el crecimiento es preferible al

estancamiento y constituye la base para disponer de los recursos necesarios para alcanzar una
mejor calidad de vida, es claro que la posibilidad
de contar con ingresos adicionales no garantiza
que estos se transformen en desarrollo humano.
La nueva fase de gestin del capitalismo ni
siquiera ha logrado mantener tasas de crecimiento similares a las de la poca previa, y la
brecha en el ingreso entre las poblaciones ms
pobres y ms ricas del mundo se ha incrementado continuamente. En el Sur, los conflictos violentos, el hambre, las epidemias y los gobiernos
autocrticos siguen siendo comunes. Mientras
en el Norte se incrementan las reas forestales,
en el Sur el deterioro ambiental aumenta
(Muradian y Martnez Alier, 2001).

4.1.3. Neoliberalismo y crisis

del pensamiento econmico7
La corriente econmica que ha dominado el pensamiento sobre el desarrollo en las tres ltimas
dcadas, el neoliberalismo, se encuentra en crisis.
Su incapacidad para solucionar problemas globales es manifiesta. Sus medidas fracasaron en el
logro de los objetivos planteados, esto es, equilibrar las variables macroeconmicas fundamentales, primero, para relanzar el crecimiento despus.
La senda de desarrollo formulada por el neoliberalismo se orient, en efecto, desde el puro anlisis econmico. Olvid la visin global que

confiere sentido y trascendencia social a cualquier teora y propuesta de desarrollo. Un cuerpo analtico que deja de lado su relacin con la
totalidad del sistema social pierde la capacidad
de proponer soluciones apropiadas a los problemas de la sociedad y se torna irrelevante.
El rumbo hacia una nueva agenda de desarrollo
comienza por modificar la naturaleza y el estatus
del anlisis econmico y por reconocer la necesidad de otorgar mayor legitimidad a la organizacin de la sociedad civil, y a las formas en las
que aquella expresa su soberana democrtica: el
hasta ahora vilipendiado sector pblico.
Adems, la economa se enfrenta a un desafo
que requiere asumir una dosis de humildad:
debe reconocer su estrecha relacin con ramas
del conocimiento como la poltica, la antropologa, la sociologa y la psicologa.
Abandonar una visin estrecha de la economa
demanda, adems, reconocer que contrariamente a las ilusorias autoproclamas de neutralidad poltica y valorativa que profes el
neoliberalismo la comprensin de la realidad
social est atravesada por valores, ideas y principios que inciden en las opciones de poltica
pblica que pueden tomarse en un momento
histrico determinado. Buscar dichas opciones
por fuera del neoliberalismo exige hacer un uso
multidisciplinario del conocimiento existente
para dar cuenta de las formas especficas que
aquel adquiri en el pas.
Comprender las caractersticas especficas de las
polticas econmicas y sociales del Ecuador de
las ltimas cuatro dcadas permitir determinar
los puntos de transformacin que requiere la

El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International Economy, en
esa ciudad, en 1989) puede resumirse en: disciplina fiscal, expresada como un dficit presupuestario lo suficientemente
reducido como para no tener que financiarlo recurriendo al impuesto inflacin; prioridad del gasto pblico en reas
capaces de generar altos rendimientos econmicos y mejorar la distribucin del ingreso (atencin primaria de salud,
educacin bsica e infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliacin de su base y el recorte de tasas impositivas marginales; liberalizacin financiera para lograr tasas de inters determinadas por el mercado; tipos de cambio
nico y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalizacin del comercio mediante la
sustitucin de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberan reducirse progresivamente hasta alcanzar niveles
mnimos uniformes de entre 10% y 20%; inversin extranjera directa, alentada por la supresin de barreras a la entrada de empresas forneas; privatizacin de las empresas estatales; desreglamentacin para facilitar la participacin de
nuevas empresas y ampliar la competencia; y garanta de los derechos de propiedad a bajo costo, para hacerlos accesibles a todos los sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson, 1998).
Este apartado est basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falcon y Oleas (2004).

29

4. DIAGNSTICO CRTICO

sintetiz en un conciso acuerdo, el denominado Consenso de Washington.6

construccin de un nuevo modelo de desarrollo

nacional y prefigurar los principales lineamientos de una nueva agenda de polticas pblicas,
que coloquen las bases para un porvenir justo y
democrtico del pas. A eso se dedican las pginas que siguen.

evidenciaba en el intento de alterar la estructura

de poder de los terratenientes serranos por medio
de la reforma agraria, y contrapesando la influencia de estos y de la oligarqua agroexportadora
costea en el manejo del Estado a travs de polticas de industrializacin que buscaban generar
una burguesa moderna.

4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural

y dolarizacin en el Ecuador8

La industrializacin era vista como el principal

medio para romper la dependencia y el desigual
intercambio con el mercado internacional. La
estrategia de industrializacin por sustitucin de
importaciones desemboc progresivamente en
un pacto implcito de modernizacin social
compartido por empresarios, trabajadores y polticos: en rigor, lleg a constituir la primera
poltica de Estado de la historia republicana
(Mancero, 1999: 327).

En el curso de las ltimas cuatro dcadas, el

Ecuador transit desde un modo de desarrollo
centrado en una fuerte coordinacin e intervencin estatal en la economa hacia un
esquema en el que las capacidades de regulacin, redistribucin y planificacin del Estado
han sido ampliamente desmanteladas para dar
paso, supuestamente, a la apertura y liberalizacin del mercado.
Los cambios en los modos de vinculacin entre el
Estado y el mercado alteraron la agenda de poltica econmica del pas y modificaron, al mismo
tiempo, la configuracin de los actores y grupos
sociales, que se beneficiaron o perjudicaron con
los efectos de tal agenda. No obstante, ha existido
tambin una cierta regularidad y continuidad en la
matriz de poder social (Offe, 1988), que ha permitido a los tradicionales grupos de poder econmico mantener amplios mrgenes de influencia en
la determinacin de un conjunto de polticas
pblicas favorables a sus particulares intereses.

a. Los lmites del

desarrollismo ecuatoriano
En los aos sesenta del siglo pasado, por primera
vez en la historia del Ecuador se visualiz un
modelo de acumulacin alternativo a la economa terrateniente y agroexportadora, dominante
en el pas desde fines del siglo XIX. El nuevo rgimen de acumulacin se centraba en la accin de
un Estado desarrollista, que planificaba e intervena en sectores estratgicos de la economa nacional. La orientacin antioligrquica del proceso se

Esta espiral de transformaciones estuvo protagonizada por sectores medios, nuevos profesionales
e intelectuales, quienes empujaron la tecnificacin en la gestin estatal y el fortalecimiento de
los instrumentos de planificacin pblica.
Aunque las polticas reformistas no tuvieron plenos efectos redistributivos e incluso incubaron
procesos de exclusin social, para mediados de
los sesenta se haban consolidado en el Ecuador
las bases de un modelo capitalista de desarrollo
con la participacin directa del Estado.
Pero las incipientes tendencias modernizantes
de la economa y la sociedad no encontraron
correspondencia en la poltica. Si bien el
Estado reemplaz en algo los mecanismos oligrquicos de manejo poltico, la plena democratizacin de la poltica fue reducida porque el
Ejecutivo reforz sus vnculos autoritarios con
la sociedad, y los tradicionales grupos de poder
conservaron espacios de maniobra para dirigir
el proceso de modernizacin.
A diferencia de lo que ocurri en pases como
Argentina, Brasil y Mxico, en Ecuador el
modelo de crecimiento econmico basado en la

Este apartado est basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade (2005), F. Ramrez y J. Ramrez (2005), F.
Ramrez y F. Rivera (2005), y Falcon y Oleas (2004).

30

A pesar de que el Estado desde 1925 aument su

capacidad de regular la economa, no logr
adquirir la suficiente independencia de los sectores dominantes tradicionales y adoptar polticas
pblicas que favorecieran un crecimiento econmico sostenido e inclusivo, basado en el mercado
interno. Esto se debi a los slidos nexos entre el
Estado y la clase terrateniente. Se trataba de una
coalicin poltica que inclua, en una posicin
secundaria, a las emergentes burguesa y clase
media dependiente, clases urbanas, y exclua,
tanto poltica como econmicamente, a los sectores populares, que hasta fines de la dcada de
los setenta, eran predominantemente rurales.
La industrializacin capital intensiva que promovieron los gobiernos militares entre 1973 y
1979, mediante la asociacin entre grupos econmicos ecuatorianos de la oligarqua tradicional y empresas transnacionales, erosion la
capacidad de contestacin de la clase obrera
al bloquear la formacin del tipo de coalicin poltica que, en otros pases, llev al crculo virtuoso de integracin social y
crecimiento del mercado domstico, e increment la dependencia de los intereses industriales de los sectores financieros (Conaghan,
1984). Finalmente, impidi a un importante
segmento de la poblacin ecuatoriana transformar sus necesidades en demandas de mercado.

b. El neoliberalismo criollo
Se pueden distinguir dos perodos en el ajuste
ecuatoriano: uno fcil, desde 1984 hasta el fin
del segundo lustro de los noventa del siglo pasado; y uno difcil, cuyo trmino se ubicara en
2005, luego de la cada de Gutirrez. En el primer perodo, y gracias al control del Estado, los
sectores dominantes lograron triunfos esenciales
para su reproduccin econmica; entre otros,

liberalizar el tipo de cambio y las tasas de inters

y, lo ms importante, desregular parcialmente el
mercado laboral y el sistema financiero.
La fase difcil implic mayores niveles de conflicto y turbulencia poltica entre las liteslites
dominantes, en relacin con la orientacin de los
procesos de reforma estatal; pero, sobre todo, una
ms clara dinmica de resistencia social, liderada
por el movimiento indgena en contra de las
polticas neoliberales, especialmente la privatizacin de las empresas pblicas en el sector energtico y de la seguridad social. Todo esto dio paso a
un difcil y prolongado contexto de debilidad del
sistema poltico, inestabilidad institucional y crisis socioeconmica, que fractur a la sociedad e
impidi la produccin de orientaciones compartidas sobre la gestacin de un ordenamiento econmico que integre y garantice mnimos niveles
de vida a la gran mayora de la poblacin.

c. El ciclo fcil de las reformas

Con la llegada al poder de una coalicin poltica de corte empresarial en 1984, las propuestas
principales fueron la apertura al mercado externo, la liberalizacin econmica y la desregulacin de la economa y las finanzas. La
incompleta prioridad industrializadora de los
aos setenta fue sustituida por un nfasis en las
exportaciones, mientras que las polticas de
estabilizacin monetaria empezaron a desmontar la planificacin centralizada.
La paradoja central del perodo se tradujo, no
obstante, en la imposibilidad de quebrar el
intervencionismo del Estado. La reduccin de la
interferencia estatal fue selectiva y reforz, una
vez ms, el subsidio a los sectores empresariales
y productivos ligados a las exportaciones. As, a
pesar de una retrica antiestatal, se restablecieron tarifas y aranceles para ciertos productos
importados, se volvi al control de precios para
productos que haban sido desregulados, y se
reintrodujeron controles al mercado de cambios. El incremento del gasto pblico se financi mediante crdito externo y prstamos del
Banco Central del Ecuador al gobierno. Tales
medidas tuvieron un impacto negativo en las
tasas de inflacin, que bordearon el 100% anual
al finalizar esa dcada (CORDES, 1999).

31

4. DIAGNSTICO CRTICO

industrializacin sustitutiva de importaciones,

junto con un rol activo del Estado en la regulacin de la economa y, especialmente, en la distribucin de la riqueza, no logr consolidarse
plenamente. Por el contrario, el ciclo desarrollista ecuatoriano preserv globalmente el
modelo de crecimiento econmico sustentado
en exportaciones primarias (primero agrcolas y
luego minerales).

La desregulacin de los mercados era parcial y

selectiva, lo que dejaba ver la decidida intervencin de agentes privados especficos en la
generacin de las polticas econmicas. Se evidenci as un proceso de estatizacin del neoliberalismo (Montfar, 2000).
La propuesta que trat de desarrollar el rgimen,
estuvo caracterizada, adems, por la constitucin de un estilo de gestin personalista, anti
institucional y de permanente pugna entre los
principales poderes del Estado. Proliferaron
mecanismos de violencia poltica como medio
de contencin para los opositores, como fuerzas
especiales y grupos paramilitares, que atropellaron los derechos humanos como nunca antes en
la historia republicana.
El triunfo de la socialdemocracia en 1988 represent, sobre todo, el mayoritario rechazo a la
gestin poltica del rgimen anterior. El gobierno marc diferencias en el intento de recobrar
la institucionalidad democrtica debilitada, lo
cual junto con una accin ms abierta frente a
las organizaciones sindicales, iniciativas como
el Plan Nacional de Alfabetizacin y una poltica internacional multilateral, fueron los signos
de cambio relativo.
El gobierno insisti en una poltica econmica
de ajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista.
El plan contempl minidevaluaciones permanentes y macrodevaluaciones ocasionales,
mayor liberalizacin de las tasas de inters y progresiva eliminacin de crditos preferenciales,
reajustes mensuales de los precios de combustibles, eliminacin de los subsidios y limitados
incrementos salariales (Bez, 1995). Desde la
perspectiva jurdica, se dio paso, adems, a reformas legales en tributos, aranceles, maquila y flexibilizacin laboral, entre las ms importantes,
que apuntalaron la agenda neoliberal.
Pero el rgimen tuvo pocos logros en trminos
de estabilidad econmica. La difcil situacin
fiscal, acelerada a causa de la reprogramacin de
la deuda negociada por el gobierno anterior, y el
9

efecto especulativo del esquema gradualista

limitaron la capacidad del Estado para responder a las demandas acumuladas durante casi una
dcada por parte de una poblacin de menguado poder adquisitivo. De hecho, entre 1988 y
1992, la inflacin promedio fue de 50% y, hacia
1992, super el 60% (Barrera, 2001).
Las polticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y
1990 han sido calificadas como un tortuoso
camino hacia la estabilidad econmica, dado
un patrn de reformas en el cual, con frecuencia, los cambios se realizaron exitosamente,
pero enseguida fueron alterados o eliminados
en respuesta a una variedad de presiones polticas y econmicas y, en ciertos casos, debido
a choques externos o catstrofes naturales.
Mientras ciertas liteslites iniciaban cambios, otros grupos de presin, sectores econmicos, partidos polticos y, en menor medida,
protestas populares, los trastornaban (Thoumi
y Grindle, 1992).
Durante el intento ms sostenido de avanzar en
la agenda de reformas estructurales, entre 1992
y 1995, se aplic un programa de estabilizacin
que trat de romper las expectativas inflacionarias, eliminar el dficit fiscal, reducir la volatilidad cambiaria9, atraer inversin extranjera y
reducir el tamao del Estado. Tal agenda haca
parte de la carta de intencin negociada con el
FMI para dar paso a la renegociacin de la
deuda externa.
Al inicio de este lapso, se decidi salir de la
OPEP, liberalizar la venta de divisas de los
exportadores e impulsar el proceso de privatizacin de las empresas estatales. El gobierno hizo
explcitos sus objetivos de colocar al pas, definitivamente, en la senda de la modernizacin
neoliberal. Era evidente que no se trataba de un
rgimen reactivador o distributivo. Problemas
estructurales, como la redistribucin del ingreso, jams se consideraron en la agenda pblica y,
si experimentaron algn efecto positivo, fue
ms bien como subproducto de la relativa estabilidad de precios.

El tipo de cambio, que, tras una devaluacin desproporcionada, se determin en una tasa fija, deba operar como ancla
de la inflacin, dada la disciplina fiscal. Se estableci en 2000 sucres por dlar. El mecanismo fue similar al empleado
en Mxico. La convertibilidad argentina (2001) tambin puede ser vista como un caso de ancla nominal.

32

Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideolgica

con los partidos fuertes del Congreso Nacional,
el gobierno nunca pudo organizar una slida
mayora y la negociacin parlamentaria con el
Partido Social Cristiano abri el camino para el
desgaste del conjunto del sistema poltico. La respuesta social tampoco fue despreciable. Frente a
un ya dbil sindicalismo, el movimiento indgena surgi vigoroso y con proyecto poltico. Las
principales lneas de conflictividad con el gobierno aludan a la lucha por la garanta y extensin
de la seguridad social, especialmente para el campesinado, reforma agraria, rechazo a las privatizaciones y al incremento de los costos de recursos
estratgicos: gas, gasolina y electricidad.
Los resultados de la poltica econmica reflejaban que, hasta 1994, la inflacin se haba reducido a 25,4%, los saldos fiscales tuvieron
supervit de 1,2 puntos del PIB, y el pas logr
una fuerte posicin externa, pues las reservas
superaron los 1.700 millones de dlares. Incluso
el crecimiento econmico pareca recuperarse
(Araujo, 1999). En ese escenario, el rgimen
busc avanzar en algunas reformas estructurales
pospuestas desde haca tiempo. Se expidieron
leyes para flexibilizar el mercado de valores, restringir el gasto pblico y facilitar la inversin
extranjera en el sector petrolero, por medio de
la desregulacin de los precios de los combustibles. La estabilizacin econmica estuvo acompaada, adems, por una sinuosa y parcial
desinversin pblica. Se privatizaron diez
empresas estatales por un monto de 168 millones de dlares (Nazmi, 2001).

10

Pero la poca consistencia de los acuerdos polticos del gobierno dificult la viabilidad de estos
propsitos. Las disputas entre facciones se multiplicaron. La conflictividad poltica del pas no
resultaba directamente ni de la protesta social
ni de la presencia de partidos antireforma. Era la
disputa entre los grupos de poder econmico en
torno a las modalidades y beneficiarios de la
reforma la que generaba mayor turbulencia.10
Al finalizar 1995, el gobierno convoc a un plebiscito. El contenido bsico de la confrontacin gir
en torno a la reforma del sistema de seguridad
social y a la desregulacin laboral en el sector
pblico (Ibarra, 1996: 19). El 58% de los votantes rechaz las reformas y provoc la derrota poltica de la agenda neoliberal. A este fracaso poltico
se sumaron las denuncias de corrupcin del cerebro econmico del rgimen, quien, luego de un
juicio poltico se fug del pas. De esta manera, el
proyecto neoconservador ecuatoriano perdi la
mejor ocasin para cristalizar su proyecto.
Las dificultades que enfrent el proceso de estabilizacin tuvieron otro efecto perverso:
Petroecuador fue hundido en el mayor desfinanciamiento de su historia. Una serie de dbitos a sus
cuentas hechas por el Ministerio de Finanzas en
1995 dejaron ese ao a la estatal petrolera con un
dficit de cerca de 70 millones de dlares. Esto,
sumado a la inestabilidad gerencial, coloc a
Petroecuador en una situacin de debilidad extrema de la que no se ha recuperado. Las empresas
transnacionales tomaron la delantera frente a ella.
As, durante todo el ciclo neoliberal, los intereses
nacionales se colocaron por detrs de intereses,
locales y transnacionales, de tipo particular.

d. La fase difcil del neoliberalismo:

de la crisis financiera al ancla
nominal extrema
Entre 1997 y 2000 se sucedieron cinco gobiernos, y dos presidentes fueron destituidos y huyeron del pas para eludir juicios por corrupcin.
La crisis poltica, la protesta social y los conflictos entre las lites acarrearon la ms profunda

Por ejemplo, buena parte de las privatizaciones fijadas desde el Consejo Nacional de Modernizacin (CONAM), en
reas como telecomunicaciones o electricidad, no se concretaron, precisamente, debido a tales disputas.

33

4. DIAGNSTICO CRTICO

En 1994 se aprob la Ley General de

Instituciones del Sistema Financiero, que liberaliz los negocios bancarios. La capacidad de
control de la Superintendencia de Bancos fue
abandonada al arbitrio de la asociacin bancaria privada, se formalizaron los grupos financieros y se permitieron crditos vinculados
hasta en 60% del patrimonio tcnico de los
otorgantes. En aos posteriores, las consecuencias de tales medidas desregulacionistas seran fatales para el pas.

crisis socioeconmica del pas. Su desenlace

fue una apresurada automutilacin de la poltica monetaria, basada en la dolarizacin de la
economa.
El paso del populismo bucaramista por el
gobierno (1996-97), no implic un efectivo distanciamiento de la agenda econmica dominante. Su plan de accin contempl un
conjunto bastante amplio de reformas econmicas, cuyo ncleo era el establecimiento de un
sistema monetario de convertibilidad inspirado
en la propuesta argentina.11 Asimismo, incluy
una serie de medidas que insistan en la supresin de subsidios fiscales y en la elevacin de
precios, as como un programa agresivo de privatizaciones, reformas a la seguridad social y al
sector petrolero.
A pesar de que esta agenda tranquilizaba los nimos empresariales y de los organismos internacionales, abri simultneamente dos frentes de
disputa poltica. Por un lado, con los tradicionales grupos de poder econmico, habida cuenta
de que el gobierno se apoyaba en nuevos grupos
econmicos, ligados al comercio y marginados
del cerrado crculo de la tradicional oligarqua
guayaquilea. Por el otro, con las organizaciones
indgenas y sociales antiajuste, que se haban
fortalecido en los ltimos aos.
En estas condiciones, el desgaste del rgimen
fue vertiginoso. Se manejaron de forma autoritaria las relaciones polticas con mltiples sectores, se trataron de debilitar las finanzas de
grupos econmicos cercanos al Partido Social
Cristiano y no se puso lmites a la evidente
corrupcin de altos funcionarios, acusados,

11

12

13

adems, de ineficiencia en su gestin. Todo

esto aisl polticamente al rgimen en menos
de seis meses y desat una nueva ola de movilizaciones sociales que, en febrero de 1997, concluy con la cada del rgimen.
Luego de un dbil gobierno interino, el ascenso
al poder del rgimen demcrata-cristiano estuvo signado por el conflicto social y poltico y la
debacle econmica. El fenmeno de El Nio, la
irresponsabilidad de las autoridades de control
bancario, los efectos de la desregulacin financiera, el desgobierno y la corrupcin condujeron
al pas a una crisis sin precedentes. Presionado
por los principales partidos polticos, en diciembre de 1998, el gobierno garantiz ilimitadamente los depsitos en el sistema financiero.12
Desde 1999 se perciba que los dos problemas
fundamentales de la coyuntura econmica eran
la fragilidad sistmica del sector financiero y la
debilidad fiscal. Las autoridades econmicas del
gobierno no pusieron lmites a la ayuda para los
bancos en problemas.13 En la prctica, la intervencin estatal no pudo evitar la quiebra del
sector y sirvi, ms bien, para socializar las prdidas privadas a travs de impuestos, inflacin y
prdida de la moneda nacional.
En marzo de 1999, la crisis lleg a su punto
mximo: se decret un feriado bancario y el
congelamiento de los depsitos de los ahorristas. El Banco Central, por su parte, continu
su poltica de intensa emisin monetaria para
evitar el desmoronamiento del sistema financiero. El aparato estatal se constituy, as, en
el eje de la recuperacin de los sectores financieros quebrados.

Poltica monetaria que vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidad
de las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente (por lo general uno a uno)
entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana; se establecera en conclusin, un sistema bimonetario en
el pas (Romero, 1999).
En el Congreso Nacional, mientras tanto, el Partido Social ristiano socio parlamentario de Mahuad consigui eliminar el derecho de la Agencia de Garanta de Depsitos para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los
banqueros e impidi que se otorgara la inmunidad a las autoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieren violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000).
En esta misma lnea, se haban conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la dcada de los noventa: en 1996,
por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios volaron al exilio en Miami (Ecuador Debate No. 47, agosto de 1999).

34

El ao 2000 inici con una situacin econmica incontrolable y con un gobierno ilegtimo.
La frmula de la dolarizacin emergi, en esta
coyuntura, ms como una suerte de boya poltica de la presidencia que como resultado de
algn tipo de solucin tcnica.15 La inflacin
anual se dispar hasta el 100%, y la cotizacin
de la moneda, fijada por el gobierno para entrar
en la dolarizacin, alcanz 25.000 sucres por
dlar. Poco tiempo despus, el Estado pas a
administrar aproximadamente 59% de los activos, 60% de los pasivos, y ms de 70% del patrimonio del sistema financiero.16
La contradiccin ha sido siempre clara. Si, por
un lado, se disminua el presupuesto para el sector social y se focalizaba su accin para disminuir
el dficit fiscal, por otro, exista un apoyo sistemtico hacia el sector privado, lo que produca
un efecto perverso al incrementar el dficit fiscal; es decir, el efecto contrario a previsto por los

14

15

16
17

postulados econmicos neoclsicos. En el pas,

los desequilibrios del sector privado y sus requerimientos de recursos han explicado el dficit y
el endeudamiento del sector pblico y, por
tanto, la necesidad de continuas medidas de
ajuste fiscal (Izurieta, cit. por R. Ramrez, 2002).
En este marco se entienden los factores de
transmisin de la desigualdad en el pas. Los
imperativos de la poltica econmica, al priorizar la estabilidad por medio del ajuste fiscal,
convirtieron a la poltica social no solo en subsidiaria y asistencial, sino en insustancial para la
redistribucin de la riqueza. La desigualdad se
explica as en torno a los bajos recursos destinados a la inversin social, a los recortes del gasto
producidos en el segundo lustro de la dcada
para disminuir la carga fiscal, y a la poca eficiencia de la focalizacin de los programas sociales
de emergencia que, en ningn momento, promovieron la movilidad social. Como resultado,
la nueva poltica social tuvo escaso impacto
sobre la pobreza y el bienestar de la poblacin
(Vos, 2002; R. Ramrez, 2002).
La dolarizacin de la economa gener, en cualquier caso, un efecto poltico de rearticulacin de
los sectores empresariales, financieros y, en general, de los partidos de centroderecha y de derecha, en torno a la propuesta presidencial.17 No
obstante una nueva movilizacin indgena ya
se haba activado, en alianza con el alto mando
militar. Los indgenas marcharon a la capital de
la Repblica y, el 21 de enero de 2000, oficiales
y tropas del ejrcito ingresaron al Congreso
Nacional. El derrocamiento presidencial se

En 1999 se cerraron 2500 empresas (no solo pequeas y medianas, sino incluso aquellos sectores modernos y dinmicos
como los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), segn la Superintendencia de Compaas. Del mismo
modo, la desocupacin abierta, referida al sector formal de la economa, haba pasado de 9,2% en marzo de 1998. a 17%
en julio de 1999 (Romero, 1999).
Pocos das antes de anunciar la dolarizacin, el propio presidente calific su medida como un salto al vaco. Sin
embargo, en momentos en los que la estabilidad del rgimen corra peligro, y aun en contra de la opinin de muchos
funcionarios del Banco Central del Ecuador, el Ejecutivo salt al vaco. El acto fue ratificado al poco tiempo por su sucesor. Alberto Acosta (2000) recoge la situacin de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarizacin: El propio Ministro de Finanzas de Mahuad reconoci en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que
la dolarizacin es un acto de desesperacin (...). CORDES, organismo presidido por Oswaldo Hurtado, ex presidente
y coideario de Mahuad, afirma que se trat de una movida poltica y sin preparacin tcnica (...).
Acosta, 2000: 14; Banco Central del Ecuador, 2002: 43.
Dos das despus de anunciada la dolarizacin, la imagen de Mahuad mejor. Adems, el Partido Social Cristiano, el
Partido Roldosista Ecuatoriano y la Democracia Popular, partido de gobierno, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad poltica estaba asegurada. Las cmaras de empresarios y pequeos industriales tambin
aprobaron la medida (Revista Gestin No. 67; Revista Vistazo No. 667).

35

4. DIAGNSTICO CRTICO

El gobierno asumi que la reduccin generalizada del ritmo de actividad, la paralizacin de la

inversin, el cierre total o parcial de empresas y
el crecimiento del desempleo podan ser manejados como males menores.14 Una vez ms, se
prioriz la estabilizacin del sector bancario
frente a las actividades productivas. El poder de
los grupos econmicos ligados a la banca influy directamente en la orientacin de la agenda
pblica. Luego de 20 aos de desenvolvimiento,
las instituciones democrticas no eran suficientemente maduras para evitar que el poder econmico operara y se expresara como poder
poltico, sin mediacin alguna.

consum en horas de la noche, gracias al retiro

del apoyo de las clases dominantes al presidente
y al papel arbitral de las Fuerzas Armadas.

extranjera ms abultada en el Ecuador desde los

aos setenta (Larrea, 2002).

El nuevo gobierno, sin partido en el Congreso

Nacional y en medio de la reactivacin de la
protesta social liderada por el movimiento indgena, busc estabilizar en el corto plazo la economa, al mantener la dolarizacin y la
promocin de la inversin extranjera en el sector petrolero. El resto de problemas sociales y
econmicos no merecieron ninguna atencin
considerable. La debilidad poltica bloque ciertas propuestas de privatizacin, que quedaron
arrinconadas a la espera del cambio de mando.

Como consecuencia de los desequilibrios en los

precios relativos al momento de la dolarizacin,
de la capacidad de los oligopolios y otros agentes econmicos para elevar los precios, y de la
parcial reduccin de algunos subsidios, el pas
mantuvo altas tasas de inflacin. Su persistencia
y magnitud no solo elimin las ventajas temporales, alcanzadas por el sector externo en el tipo
de cambio real en los meses posteriores a la
dolarizacin, sino que revirti la situacin y
afect gravemente a la competitividad internacional del pas.

Las primeras seales de la dolarizacin no fueron

del todo negativas, gracias a un favorable contexto de precios del petrleo al alza, al recurrente envo de remesas por parte de las y los
trabajadores ecuatorianos emigrados hacia pases
industrializados dichas remesas se convirtieron en la segunda fuente de divisas del pas despus de las exportaciones de petrleo, y a la
construccin del nuevo Oleoducto de Crudos
Pesados, iniciada en 2001, con un volumen de
financiamiento que se constituy en la inversin

La progresiva prdida de competitividad de la

produccin local aparece como el taln de
Aquiles de la dolarizacin. El deterioro de la
balanza comercial era evidente: vari de un
supervit de 1.458 millones de dlares en 2000,
a un dficit de 969 millones en 2002, y 31
millones en 2003. Los resultados posteriores de
la balanza comercial respondieron principalmente al alza de los precios del petrleo. Se
registraron saldos positivos desde 2004 con un
mximo de 1.448 millones en 2006.

Grfico 4.2: Evolucin de la balanza comercial 2000-2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboracin: SENPLADES.

36

Sin embargo, la balanza comercial no petrolera ha

registrado un dficit constante desde el primer ao
de la dolarizacin. En el ao 2000, el dficit llegaba

a 728 millones de dlares y, en 2006, a 3.714

millones de dlares. Es evidente, entonces, que la
dolarizacin no ha dinamizado las exportaciones.

4. DIAGNSTICO CRTICO

Grfico 4.3: Evolucin de la balanza comercial no petrolera 1990-2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboracin: SENPLADES.

Sin posibilidad de emisin monetaria, las exportaciones constituyen la principal fuente de

aprovisionamiento de monedas. En un contexto de apertura comercial, la dolarizacin impide
reaccionar y hacer uso de instrumentos que s
poseen las economas vecinas para enfrentar la
prdida de competitividad de los productores
locales. Por lo dems, tal y como fue conducido,
este proceso no dio lugar a la nivelacin de las
tasas de inters internas con las internacionales,
ni garantiz el acceso a los mercados financieros
internacionales.
Adems, en el ciclo poltico posterior a su promulgacin, emergieron dos problemas que complicaban la sostenibilidad del esquema
monetario. El primero, la regulacin de la poltica fiscal establecida en la Ley Orgnica de
Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia
Fiscal (LOREYTF), promulgada en junio de
2002. Esta norma priorizaba el servicio de la

18

deuda externa y su recompra y limitaba el crecimiento de la inversin social, al colocar un tope

de 3,5% de crecimiento anual real. Las preasignaciones de ley reducan prcticamente a cero
la posibilidad de ejercer una poltica anticclica.
Si la dolarizacin fue una camisa de fuerza para
una poltica monetaria alienada por el salvataje
bancario, la LOREYTF redujo al Ministro de
Economa al papel de cajero del gasto pblico.
El segundo problema era menos evidente, pero
igual o ms significativo: el ancla nominal
extrema no haba modificado la conducta de los
agentes, pues los problemas distributivos seguan arbitrndose como cuando no se haba perdido la relativa soberana monetaria que
procuraba un Banco Central emisor. La necesidad de divisas incentivaba a los agentes privados o pblicos a incurrir en un comportamiento
que implicaba mayor explotacin de los recursos naturales (Falcon y Jcome, 2002).18

La construccin del Oleoducto de Crudos Pesados, cuyo trayecto pasa por distintas zonas ambientalmente sensibles,
como la de Mindo, es un claro ejemplo de esta tendencia.

37

Una tasa de crecimiento baja, siempre menor a la

propuesta por quienes sostuvieron la dolarizacin, profundiz la desigualdad y la exclusin
social, como lo comprueban las mediciones de
pobreza, inequidad, salarios y empleo. Si en un
primer momento de la dolarizacin estos indicadores se atenuaron parcialmente, las rigideces del
esquema monetario advierten sobre las inciertas
condiciones de las mayoras poblacionales.
En el balance, la singular historia econmica
ecuatoriana de la ltima dcada tiene menos
relacin con el desarrollo y ms con el fracaso.
En el largo plazo, el resultado de la interaccin
de todos los factores sealados podra asimilarse
al modelo propugnado a nivel global por el neoliberalismo, aunque con evidentes disonancias.
Este modelo, en una sociedad de constantes pugnas entre las facciones de su burguesa, adquiere
una dinmica del todo original, que podra calificarse como neoliberalismo criollo.

4.1.5. La apertura comercial:

se democratiz la economa?19
El paso por el poder del Partido Sociedad
Patritica (2003-2005) en alianza con
Pachakutik, el brazo poltico del movimiento
indgenasupuso la continuacin de la misma
poltica econmica de sus antecesores, en contra de sus ofertas electorales.
Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI,
se prosigui con el uso de la poltica fiscal como
nico mecanismo de ajuste en una economa
dolarizada. Se decret el alza de los precios de
las gasolinas y de los servicios pblicos. La poltica exterior implic un sospechoso alineamiento con los Estados Unidos en su agenda
antinarcticos derivada del Plan Colombia.
Este conjunto de opciones alej al movimiento
indgena de la alianza gubernamental que haba
llegado al poder con la promesa de superar el
neoliberalismo. El distanciamiento de la oferta
electoral y el progresivo autoritarismo y atropello a las instituciones democrticas, incidieron
en la cada del rgimen en abril de 2005. Una

19

Este apartado est basado en el trabajo de Andrade (2005).

38

vez ms, potentes movilizaciones ciudadanas

empujaron el cambio de mando.
Aunque muchos de los principales funcionarios
del Partido Sociedad Patritica fueron militares,
ex militares y parientes de los principales dirigentes del partido, los puestos estratgicos en las
instituciones clave para el mantenimiento de la
agenda econmica fueron ocupados por allegados a los tradicionales crculos bancarios y
empresariales del pas. Tal ha sido una de las
principales estrategias que los grupos dominantes han empleado a lo largo de las dos ltimas
dcadas con el fin de preservar sus espacios de
poder y el control de la economa.
La promesa neoliberal de un crecimiento econmico basado en la liberalizacin y la promocin de exportaciones resultaba atractiva y fcil
de implementar. Sus efectos en trminos de
reconcentracin de poder y recursos y, por
tanto, en la recomposicin y adaptacin de los
sectores dominantes a la globalizacin de la economa ecuatoriana, han sido particularmente
visibles en tres niveles:
Una nueva fase de proletarizacin del
agro ecuatoriano, que ha alterado la composicin de los sectores dominantes y ha
modificado las relaciones entre dichos sectores y los trabajadores agrcolas. Si bien la
promocin de las exportaciones no implic una efectiva ampliacin y diversificacin de la estructura productiva del pas, s
contribuy al dinamismo de ciertos segmentos de las exportaciones privadas
ecuatorianas, como la produccin de
camarones y flores. Esto se produjo, sin
embargo, en condiciones adversas para
la absorcin de empleo por las mejoras
tecnolgicas, y en medio de una persistente concentracin de los activos productivos. La propiedad agrcola frtil est en
pocas manos y existe un gran nmero de
familias campesinas sin tierra. A la par, la
flexibilizacin laboral neoliberal disminuy las oportunidades de las y los trabajadores para organizar sindicatos.

Si bien fueron los sectores medios y

populares los que salieron ms perjudicados por el colapso econmico, este
colapso y la misma dolarizacin de la
economa alteraron tambin las relaciones y composicin interna de los mismos sectores dominantes. En una
economa organizada en oligopolios, los
grupos que se formaron constituyen el
ncleo de los nuevos sectores dominantes y en su torno orbitan un conjunto de grupos menores en relacin de
dependencia. La dolarizacin y el pago
de la abultada deuda externa son los
mecanismos que han articulado econmicamente las relaciones de dominacin entre ese ncleo, su periferia y el
resto de la sociedad ecuatoriana. Estos
factores han incidido para que, bajo el
nuevo sistema monetario, se haya completado la reconstitucin del tradicional
modelo de crecimiento por exportaciones del Ecuador.
Transferencia del patrimonio y de los
activos (descapitalizacin) al servicio de
la deuda. Luego de la crisis bancaria y la
dolarizacin del ao 2000, la evidencia
disponible indica que el factor clave en la
recuperacin ecuatoriana ha sido el
nuevo boom petrolero. La apertura de
nuevos campos petroleros y la construccin del nuevo oleoducto han sido posibles por la asociacin del Estado con
compaas transnacionales extranjeras y
en un contexto internacional de altos
precios. Pero, a diferencia de lo que ocurri en la dcada de los setenta del siglo
pasado, en la actualidad el Estado no ha
invertido los recursos econmicos en

desarrollar una infraestructura industrial, sino en promover las exportaciones

primarias privadas (caso floricultoras),
en pagar la deuda externa y en financiar
las importaciones. El pago de la deuda
externa tiene que ver directamente con
el fortalecimiento de algunos grupos
econmicos en el sector financiero.
As, el pueblo ecuatoriano no solamente
que no percibi ningn beneficio de los
ingresos generados por el boom petrleo
sino que, adems, estuvo constreido a
una mayor austeridad en el gasto pblico
a fin de generar los excedentes necesarios
para pagar la deuda externa.
La dolarizacin ha incidido y contina
influyendo en las estrategias econmicas
de los grupos dominantes en otro sentido:
ha acentuado una estructura de demanda
guiada por las preferencias de los consumidores con mayor poder adquisitivo, los
cuales compran productos importados y
servicios proporcionados en muchos
casos por franquicias internacionales,
tambin controlados oligoplicamente
por los grupos econmicos mayores.
En suma, a pesar de que el camino hacia la
plena dominacin oligrquica ya no es tan despejado como lo fue hasta muy avanzado el siglo
XX, en nuestros das los actores y grupos de
poder antes descritos detentan un inmenso
poder de veto fctico sobre segmentos claves de
las instituciones democrticas y las decisiones
polticas que surgen del Estado.
Los problemas de construccin poltico-organizativa de los sectores dominantes, as como el
aumento en el nivel de conflictividad entre sus
diversas facciones, han abierto el contexto para
la emergencia de nuevos actores sociales. Estos
han surgido de la mano de los movimientos
sociales sobre todo del movimiento indgena
y otras organizaciones colectivas, que resistieron a los avances de las polticas de ajuste
estructural en los aos noventa, bajo la forma
de asambleas, movimientos ciudadanos, redes y
coaliciones sociales, que han debilitado ms
an la legitimidad de los partidos polticos,

39

4. DIAGNSTICO CRTICO

La internacionalizacin del sistema financiero ecuatoriano a partir de 1994 culmin

en la quiebra masiva de bancos y otras
entidades financieras en 1998-2000. La
desregulacin de las leyes de control financiero debilit la capacidad del Estado para
controlar las operaciones financieras que
los grupos econmicos podan realizar
entre s y con los bancos de los cuales estos
eran accionistas mayoritarios.

entrando en la disputa por el definitivo abandono del ciclo neoliberal en el Ecuador.

4.1.6. Un balance global

de la poltica neoliberal
El panorama descrito permite concluir que el
modelo de crecimiento existente en el
Ecuador, en los ltimos 15 aos, ha conducido
a la simplificacin de la produccin nacional,
por el predominio de aquellas ramas econmicas que generan rentas por precios internacionales favorables, mientras que las posibles
bases de una estructura productiva nacional,
diversa y autnoma, han sido barridas por un
modelo de importaciones que beneficia a
empresarios especuladores.
Por lo dems, la competitividad centrada en la
reduccin de costos del trabajo y en la obtencin de rentas extractivas a costa del deterioro
de los ecosistemas, junto con la desregulacin
del mercado y la ineficacia del sistema tributario que no permite obtener los impuestos del

capital y de los contribuyentes de mayores

ingresos, son factores avanzados por el neoliberalismo, que tuvieron graves consecuencias en
el debilitamiento de las funciones del Estado
como garante de derechos, como productor de
bienes pblicos de calidad y como promotor eficiente de un desarrollo humano estable y soberano.
As, la fragilidad de las instituciones estatales y
del aparato productivo se evidenci al final del
siglo pasado, cuando no hubo capacidad para
enfrentar adecuadamente factores adversos
como el fenmeno de El Nio (1998) y la crisis
bancaria (1999), que determinaron un incremento de la pobreza de 12,84%, entre 1995 y
1999, hasta alcanzar a 52,18% de la poblacin
del pas. La estabilidad nominal provista por la
dolarizacin permiti que, seis aos ms tarde,
en 2006, la pobreza y la pobreza extrema retornaran a niveles similares a los registrados hace
una dcada. No obstante, dado el crecimiento
poblacional en los ltimos 10 aos, ahora existe un mayor nmero de pobres en trminos
absolutos (Cuadro 4.1).

Cuadro 4.1: Evolucin de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995-2006

(como porcentaje de la poblacin)

Fuente: SIISE-INEC, basado en INEC, ECV, varios aos.

Elaboracin: SENPLADES.

40

BUEN VIVIR
PARA EL

PLAN NACIONAL
4. DIAGNSTICO CRTICO

EL PROCESO

DE

Grfico 4.4: Concentracin del ingreso per cpita del hogar

DEL

poblacin redujeron sus niveles de percepcin

de ingresos. En el perodo mencionado, se
puede observar un proceso de polarizacin
social (Grfico 4.4): mientras en 1990 el 10%
ms rico de la poblacin ganaba 18,7 veces ms
que el 10% ms pobre de la poblacin, en 2006
el 10% ms rico ganaba 38 veces ms que el
10% ms pobre (R. Ramrez, 2008).

CONSTRUCCIN

Los problemas ocasionados por los desastres

naturales, la crisis financiera o el cambio de
moneda no han impactado en forma simtrica a
la poblacin. Segn la ENEMDUR, entre 1990
y 2006, solo los hogares pertenecientes a los
estratos de ingresos ms altos no vieron retroceder su ingreso per cpita, mientras que, sistemticamente, los ocho primeros deciles de la

Fuente: ENEMDUR, 1990-2006.

Elaboracin: SENPLADES.

Como se seal, en el perodo de liberalizacin

la apertura de la economa ecuatoriana dio lugar
a una mayor demanda de mano de obra de alta
calificacin lo que provoc, a su vez, un aumento de la brecha salarial entre calificados y no
calificados. As se contribuy adicionalmente al
incremento de la concentracin del ingreso y de
la desigualdad, antes descritos.
El crecimiento, entendido en un sentido abstracto porque no crea una estructura productiva que sea capaz de integrar el trabajo
nacional y promover una soberana nacional

ante las variaciones de los factores externos,

y la estabilidad macroeconmica son condiciones necesarias, pero no suficientes para reducir
la pobreza. Ms an, el crecimiento y la estabilidad macro no son valores en s mismos: son
instrumentos que deben articularse en beneficio, sobre todo, de las personas pobres, es decir,
considerando al mismo tiempo mecanismos de
inclusin social y productiva de los grupos ms
vulnerables del pas.
El ingreso y el consumo de los hogares no han
sido distribuidos de manera equitativa, lo que

41

ha frenado el crecimiento de la demanda

agregada y las posibilidades de expansin de
la economa nacional. Pero, asimismo, la produccin ha mostrado un proceso de concentracin industrial que ha favorecido a las
empresas formadoras de precios, a costa de las
empresas tomadoras de precios.20 Esto tambin ha limitado las condiciones reales de

competencia; obstaculizado prcticas de mercado transparentes; y frenado la expansin de

la demanda de empleo formal, bien remunerado e incluyente. La concentracin industrial
en el Ecuador, medida por el coeficiente de
Gini, permite constatar que la produccin
industrial ha sido abarcada por pocas empresas (Cuadro 4.2).

Cuadro 4.2: Concentracin industrial 2005*: coeficiente de Gini**

* Ramas elegidas al azar.

** El coeficiente de Gini es una medida estadstica de la desigualdad en la distribucin, que vara entre 0 y 1. Muestra mayor desigualdad
mientras se aproxima ms a 1 y corresponde a 0 en el caso hipottico de una distribucin totalmente equitativa.
(1) Treinta y una empresas, de las cuales siete no reportaron ventas.
(2) Noventa y siete empresas, de las cuales 46 no reportaron ventas.
(3) Ochenta empresas, de las cuales 18 no reportaron ventas.
(4) Cien primeras empresas por ventas.
(5) Cien primeras empresas por ventas.

Fuente: Producto Indicador, 2005.

Elaboracin: SENPLADES.

La preponderancia otorgada al sector externo,

como gua del crecimiento econmico, adems,
inhibe un equilibrado desarrollo humano en
todo el territorio nacional, ya que impide que
sus regiones se integren en un proceso armnico en el que se reduzcan las disparidades.
A pesar de que en el perodo ms fuerte de
liberalizacin de la economa se dio mayor
importancia relativa a los sectores transables
del aparato productivo los que pueden
comercializarse en el mercado internacional, durante la dcada pasada estos sectores
experimentaron limitados incrementos de su
productividad. Entre 1992 y 1997, hubo un
incremento de 2,4% para todos los transables
y de 1,3% para los no transables, excepto el
petrleo. Al mismo tiempo, las ramas intensivas en el uso de capital petrleo (transable), electricidad y agua (hasta entonces no

20

transables) experimentaron crecimientos

significativos de su productividad (8,5% y
13%, respectivamente). Sin embargo, su
demanda de empleo apenas alcanz a 0,7% de
la demanda total de empleo de los sectores no
agrcolas. Mientras tanto, las ramas de actividad no transables no agrcolas, que ocuparon
82,7% de la demanda total de empleos no
agrcolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en su
productividad (Vos, 2002).
Si bien este conjunto de datos da cuenta de dos
dcadas perdidas de desarrollo, existe un espejismo en el crecimiento, originado a partir de la
crisis vivida en el pas luego del salvataje bancario propiciado por las lites en 1999, para sostener a un sector que adoleca de enormes
deficiencias de gestin y amplios mrgenes de
discrecionalidad e intereses vinculados en el
manejo de los ahorros de la ciudadana.

Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carcter monoplico que pueden aumentar los precios de sus productos sin enfrentar una disminucin importante de la demanda. Las empresas tomadoras de precios, en cambio, son las pequeas empresas que no poseen mayor injerencia en la definicin de los precios del mercado.

42

BUEN VIVIR
PARA EL

PLAN NACIONAL
4. DIAGNSTICO CRTICO

EL PROCESO

DE

Grfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993-2006

DEL

predominante, indicara una evolucin apropiada. No obstante, la balanza comercial se

deterior. Hubo un crecimiento real de las
importaciones equivalente a 45,1%, pero las
exportaciones solo crecieron 34,1%, en especial debido a la evolucin del precio internacional del petrleo, variable totalmente fuera
de control y que oscila de acuerdo a factores
exgenos (Grfico 4.5).

CONSTRUCCIN

Desde el ao 2000, el argumento central para

sostener la dolarizacin se ha basado en la
necesidad de exportar cada vez ms para
financiar la balanza externa, en un escenario
general de apertura econmica. Los resultados
alcanzados muestran el fracaso de esta estrategia. Entre 2000 y 2005, el ndice de apertura
de la economa ecuatoriana se increment
de 0,748 a 0,812, lo que, segn la ortodoxia

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboracin: SENPLADES.

El acelerado crecimiento de las importaciones y

el lento crecimiento de las exportaciones no
petroleras dan cuenta de las escasas opciones de
creacin de puestos de trabajo digno, lo que ha
contribuido a deteriorar las condiciones de vida
por va del desempleo, el subempleo y la reduccin de los salarios reales.
El repunte de las exportaciones de petrleo,
si bien contribuye a sostener el gasto fiscal,
no representa una opcin real para el crecimiento del empleo, dada la mnima absorcin de mano de obra de esta actividad,
extremadamente dependiente del factor
capital. A fin de cuentas, la apertura, que en
el balance ha sido negativa desde 2001, est

sostenida por las remesas enviadas desde el

exterior por la mano de obra expulsada del
pas (Grfico 4.6).
La sociedad ha sufrido las consecuencias del
ajuste estructural impuesto por la coalicin de
fuerzas polticas y econmicas externas junto a
las lites nacionales, carentes de un proyecto
propio que trascienda la acumulacin y defensa de posiciones de privilegio. Los efectos son
indiscutibles: una sociedad crecientemente
fragmentada, polarizada, en la que ha sido evidente el deterioro de las vidas de muchos; una
sociedad cada vez ms injusta y muy proclive a
continuos problemas de inestabilidad y conflicto poltico.

43

Migracin

Remesas (millones de USD)

Grfico 4.6: Ingresos por remesas y migracin 1990-2006

Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios estn levantados hasta el mes de septiembre.
Fuente: Banco Central del Ecuador, Instituto de Estadsticas y Censos.
Elaboracin: SENPLADES.

4.1.7. Los desafos actuales del Ecuador

frente a la crisis mundial
La crisis ha sido fenmeno constitutivo del sistema: en los ltimos 200 aos se han producido
23 crisis econmicas en los pases llamados del
Primer Mundo. La crisis actual del neoliberalismo no solo es financiera, sino tambin productiva, tica y de confianza, alimentaria,
energtica y ambiental; se trata de una crisis de
todo el sistema capitalista. La crisis mundial se
evidencia con ms fuerza a raz de la crisis en
los mercados financieros estadounidenses y ha
contagiado a todo el mundo. El Sur, que no ha
tenido responsabilidad en la crisis, resulta
ahora su vctima.
En un contexto de polticas neoliberales, las respuestas tradicionales a la crisis hubieran sido
polticas procclicas y medidas de austeridad fiscal. En el tema comercial se hubiera promovido
un aperturismo insensato e indiscriminado, y el
ajuste se hubiera aplicado a travs de la flexibilizacin laboral.
En Ecuador se ha respondido a la crisis con
medidas acordes a una nueva visin posneoliberal: anticclicas y enfocadas en no afectar a los

44

sectores ms pobres. Se han diseado y aplicado

polticas para blindarse frente a la crisis, polticas de corto plazo para enfrentarla y polticas de
mediano y largo plazo para promover un modo
de generacin de riqueza distinto. De esta
forma, se han dado pasos para evitar la vulnerabilidad del pas. De haber tenido ms tiempo
para cosechar los resultados de la poltica
macroeconmica, esta crisis nos habra afectado
mucho menos.
El oportuno esfuerzo realizado en Ecuador desde
2006 por recuperar el rol del Estado debe continuar, fortalecerse y tornarse prioritario en dos
aspectos: primero, el uso eficiente de los recursos pblicos, que se vern disminuidos por efecto de la crisis; segundo, el fortalecimiento del
apoyo nacional a la agenda de cambios plasmada en el presente Plan, de tal manera que logremos atravesar la crisis sin afectar a los ms
pobres, sin sacrificar los objetivos primordiales
del Buen Vivir ni la transformacin del Estado.
Adicionalmente, en lo econmico, queda claro
que la crisis va a incidir en el flujo de caja, lo
cual se reflejar en restricciones al programa posneoliberal. En consecuencia, la reprogramacin
presupuestaria debe ser pensada para el corto,

En el escenario internacional, la bsqueda de

la insercin inteligente y soberana en el escenario mundial debe concretarse en el caso
comercial. Si bien en el corto plazo el mayor
desafo es mantener los espacios de mercados
logrados, en el mediano y largo plazo se debe

En trminos defensivos, ser necesario bloquear la negociacin de acuerdos al estilo y contenido de los tratados de libre comercio, que
limitaran la capacidad de impulsar un modelo
de economa endgena para el Buen Vivir.
Igualmente, habr que fortalecer la defensa
nacional en los litigios legales con empresas
internacionales, pues el valor de las potenciales
demandas equivale a un presupuesto anual del
Ecuador, lo cual limitara la posibilidad de
impulsar los cambios propuestos.
Polticamente, se requiere intervenir con fuerza para instalar reglas generales que prefiguren
un nuevo acuerdo que garantice la gobernabilidad y la continuidad de la construccin del
nuevo modelo.

4.1.8. Tendencias demogrficas

Una estrategia de largo plazo requiere adems
considerar las tendencias y variaciones demogrficas durante ese perodo. Los cambios poblacionales que se prevn para el Ecuador hacia el
ao 2025 son varios.
De acuerdo a las proyecciones, para el ao 2025
Ecuador tendr una poblacin de 17,1 millones
de habitantes. El ritmo de crecimiento descender a un promedio anual de 1,1% despus de
2020, y la fecundidad se situar en 2,1 hijos por
mujer, es decir cerca del nivel de reemplazo.
Entonces, se espera una poblacin ms grande,
pero cuyo crecimiento tiende a ralentizarse.

45

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

En relacin a la funcin de regulacin, la consolidacin y puesta en marcha de la nueva

arquitectura financiera, que incorpora las diferentes iniciativas de finanzas populares, es otra
misin importante para que en la economa
ecuatoriana exista un manejo fiscal transparente y gil, que reduzca la incertidumbre de la
economa y permita relanzar la iniciativa privada sobre todo la economa popular y solidaria pero tambin la economa empresarial
hacia el largo plazo, con el fin de defender el
empleo y reactivar la produccin desde abajo,
desde un punto de vista humano, hasta conseguir atacar el problema desde la base y reactivar
la economa de la colectividad. El rol del Banco
del IESS, el relanzamiento al mercado de capitales, la Red de Seguridad Financiera, los nuevos roles de la Banca Pblica forman parte de
esta nueva arquitectura financiera.

Frente a la posible guerra de devaluaciones ser

necesario contar con un mecanismo de salvaguardia cambiaria, legtimo en la normativa
internacional y expedito en trminos operativos
que bloquee oportunamente la entrada de
productos que pueden obstruir la produccin
nacional, con un instrumental de medidas de
control de frontera.

EL PROCESO

Por el lado de los ingresos, profundizar la reforma tributaria es una tarea que debe continuar,
pues sin capacidad recaudatoria no se puede
tener fuerte incidencia distributiva. La necesidad de maximizar las reservas petroleras y de
diversificar la produccin, incluyendo la generacin de valor agregado a los bienes primarios,
al igual que la diversificacin de los mercados,
son tareas urgentes que deben concretarse para
reducir los efectos de los choques externos
antes descritos. Por el lado de los gastos, se
debe impulsar la reduccin de los costos de
transaccin en procedimientos administrativos
burocrticos que faciliten la implementacin
de la poltica pblica.

buscar diversificacin y nuevos mercados. Esta

insercin privilegia el impulso a la integracin
Sur-Sur, y el esfuerzo de consolidar la UNASUR; as como respaldar la agenda de los pases
que buscan nuevas reglas para establecer un
equilibrio mundial multipolar.

4. DIAGNSTICO CRTICO

mediano y largo plazo, con el fin de garantizar

un proceso de priorizacin consensuado y el
uso eficiente de los recursos internos aplicados a la estrategia nacional de desarrollo, y
lograr fuentes de financiamiento externo
(multilateral, regional o bilateral) que van a
ser necesarias, en el marco del respeto a la
soberana nacional.

Paralelamente, la esperanza de vida al nacer

aumentar algo ms de 2 aos, llegando a
77,5 aos, y la tasa de mortalidad infantil se
reducir a cerca de la mitad, de 20 a 11 por
mil nacidos vivos entre 2008 y 2025. Como
consecuencia de esto, el balance entre los
diferentes grupos de edad se alterar significativamente. La importancia relativa de la
poblacin menor de 15 aos se reducir de

31,2% a 24,5%, mientras que la de la poblacin de 15 a 64 aos se elevar del 63% al

66%, y la de la poblacin de 65 y ms aos se
incrementar del 6% al 9,3%.21 En otras palabras, estaramos ante un proceso de envejecimiento demogrfico ms acentuado, como se
puede apreciar en la evolucin de la pirmide
poblacional ecuatoriana desde 1980 en los
siguientes grficos.

Grfico 4.7: Distribucin de la poblacin por sexo y edad, 1982; 2008; 2025
ECUADOR 1982

ECUADOR 2008

21

Las proyecciones tambin sealan que, como resultado de la sostenida disminucin de la fecundidad y el progresivo
aumento de la esperanza de vida de la poblacin, el ndice de envejecimiento demogrfico casi duplicar su valor entre
los aos 2008 y 2025. Mientras en la actualidad por cada 100 menores de 15 aos hay 27 personas de 60 y ms aos, al
terminar el primer cuarto de este siglo habr 54 personas.

46

BUEN VIVIR
PARA EL

Fuente: INEC-Censos de Poblacin 1982, Proyecciones de Poblacin, 2008 y 2025.

Elaboracin: SENPLADES.

El cambio en la pirmide implica que la poblacin

en edades laborales y adultas aumentar, mientras
que la poblacin menor a quince aos disminuir.22 Esto abrira la posibilidad de aprovechar la
denominada ventana de oportunidades, es
decir aquel perodo en que el mayor crecimiento
de la poblacin de las edades laborales ofrece la
posibilidad de aumentar la produccin y la riqueza nacional a travs de su adecuada y progresiva
incorporacin al trabajo.23

mayores crecera a un ritmo, tambin promedio,

2,4 veces mayor que el anterior (3,8%).

Adicionalmente, los cambios en el perfil etario

conllevarn modificaciones importantes en el
consumo econmico. Es probable que, en el
curso de los prximos 17 aos, el crecimiento
promedio anual de la demanda por bienes y servicios de la poblacin menor de 15 aos se
torne negativo (-0,1%). Mientras tanto, la
demanda que corresponde a la poblacin entre
15 y 64 aos aumentara a una velocidad de
1,5% en promedio anual, y la de los adultos

Proyectando que la poblacin de 5 a 14 aos

empezar a disminuir desde el ao 2010, es probable que a partir de ese ao la demanda por educacin bsica tienda a declinar. Por el lado de la
educacin media, la poblacin entre 15 y 17 aos
aumentar su tamao relativo hasta el ao 2015,
despus de lo cual comenzar a reducirse. A diferencia de los subconjuntos anteriores, la poblacin
que potencialmente demandara educacin superior, aquella comprendida entre los 18 y 24 aos,

22

23

As como el consumo, la demanda por servicios

de salud de la poblacin adulta mayor crecer a
una velocidad significativamente superior a la
de la poblacin entre 15 y 64 aos (3,8% frente
a 1,9%, respectivamente), a la vez que aquella
de las personas menores de 15 aos se tornar
negativa (-0,2%).

En trminos absolutos, la poblacin menor de 15 aos disminuir en alrededor de 108.000 personas (cerca de 6.300 personas en promedio anual), mientras que la poblacin en edades laborales y adultas mayores aumentar en 2600.760 personas.
En este contexto, el ndice de dependencia demogrfica registrar un sostenido descenso hasta alcanzar en el ao 2025
un valor cercano al 51%.

47

4. DIAGNSTICO CRTICO

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

ECUADOR 2025

incrementar su tamao y llegara a 1983.000

personas en 2025. Entonces, ser necesario poner
un importante nfasis en la educacin superior,
sobre todo advirtiendo el incremento de la
Poblacin Econmicamente Activa (PEA).
Las proyecciones, justamente, prevn que la
PEA aumente a una velocidad promedio anual
de 2,2%.24 Es decir que cada ao, en promedio,
se integrarn a la fuerza laboral alrededor de
170.000 personas. Siendo as, solo mantener la
actual tasa de desempleo alrededor del 7%,
requerir crear 154.000 empleos anuales.

4.2. 31 meses de
Revolucin Ciudadana

4.2.1. El cambio poltico: hacia el

quiebre democrtico de la
dominacin oligrquica
El 27 de abril de 2009, con el voto del 51,99%
de los electores, se ratific el proyecto poltico
del Movimiento Patria Altiva y Soberna
(PAIS) y, en un hecho sin precedentes en el

actual ciclo democrtico, se reeligi en primera

vuelta al binomio Correa-Moreno como gobernante para el perodo 2009-2013. Luego de 10
aos de inestabilidad y turbulencia poltica, el
pueblo ecuatoriano decide confirmar en el ejercicio del poder a una tendencia que encarna
mltiples expectativas y posibilidades de cambio y construccin de un verdadero proyecto
nacional de desarrollo.
Antes de las elecciones de abril de 2009, el
pueblo ratific el proyecto de PAIS en las
urnas, y por tres ocasiones: referndum para
convocar una Asamblea Constituyente; eleccin de constituyentes; y referndum aprobatorio de la Constitucin. El pueblo refrend,
con su participacin directa en las urnas, la
ruta de la transformacin estructural del
Estado y del modelo de desarrollo.
Ms an, por primera vez en los ltimos 30 aos
de regmenes civiles, la distribucin territorial
del voto no reflej las histricas divisiones regionales del pas (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil).
La opcin del cambio triunf incluso en la ciudad de Guayaquil donde, hace 15 aos, el
derechista Partido Social Cristiano ha controlado todos los mbitos del poder local y casi en
todo el territorio nacional (Mapa 4.1).

Mapa 4.1: Resultados de las elecciones presidenciales de 2009

Fuente:
Consejo
Nacional Electoral.
Elaboracin:
SENPLADES.

24

Entre 2008 y 2025 el tamao de la PEA se incrementar de 6,3 millones a 9,1 millones.

48

BUEN VIVIR
PARA EL

En diversos pases de Amrica Latina, el avance

de una agenda pblica que procura el desmantelamiento de las polticas neoliberales se esboz con
algn margen de anticipacin en relacin al estallido de la crisis. En efecto, ya desde los albores del
siglo XXI llegaron al poder nuevas coaliciones
polticas de signo progresista, que capitalizaron el
cansancio de la poblacin en relacin con las
polticas orientadas al mercado. Al combinarse
con una modernizacin fragmentada y un bajo
crecimiento econmico, las polticas neoliberales
aumentaron la pobreza, reprodujeron las desigualdades y desmantelaron las estructuras estatales de
asistencia social de corte universal. Este retraimiento en pases donde apenas empezaban a consolidarse, dio paso a problemas sociales frente a la
aparente indiferencia de las instituciones polticas. No parece casual, entonces, que los triunfos
de tales coaliciones progresistas provengan, sobre
todo, de la participacin electoral y del voto de
los sectores populares y medios de cada pas (F.
Ramrez,2006: 30-44).

4.2.2. Perspectivas posneoliberales

Se trata del inicio de un ciclo de cambios radicales que buscan dar nuevas respuestas a los profundos problemas estructurales del Ecuador,
mediante la construccin de una identidad
colectiva con un proyecto soberano e igualitario
para el Buen Vivir de toda la sociedad.
El contexto histrico en que dicha perspectiva
de cambio busca avanzar es complejo. Aunque
la crisis abre oportunidades para desplegar nuevas agendas y estrategias de desarrollo, sobre
todo en los pases del sur del globo, es claro que
para inicios del siglo XXI el neoliberalismo ya
haba sido exitoso en restaurar y consolidar el
poder de una clase especfica: los circuitos del
capital financiero y los segmentos del empresariado transnacional occidental (Harvey, 2007).
Paradjicamente, desde las primeras insinuaciones de la vigente crisis econmica, las economas nacionales de diversos puntos del planeta,
incluso all donde el credo neoliberal luce an
vigoroso, han vuelto sus ojos a la intervencin
del Estado para sostener y reactivar el crdito, la

El relanzamiento de la accin pblica, en el

marco de un intenso protagonismo del Estado, y
la recuperacin de sus capacidades de promocin y conduccin del desarrollo se han situado,
desde inicios de este siglo, en el centro de la
accin gubernativa en varios pases de la regin.
Tal enfoque insina la instauracin de un ciclo
posneoliberal en lo econmico, pero tambin el
advenimiento de una constelacin de polticas
con fuerte acento en la redistribucin de la
riqueza y la reconstruccin de las bases institucionales y de las capacidades estatales para activar una va heterodoxa de desarrollo.
La innovadora agenda de polticas pblicas que
ha lanzado el gobierno ecuatoriano en el breve
ciclo que va desde enero de 2007 hasta agosto de
2009 se sita globalmente, en esas coordenadas.
Es muy probable, sin embargo, que, de confirmarse la tendencia de cambio poltico que vive
el pas, lo que hoy se esboza como un horizonte
de superacin del neoliberalismo se decante, en
pocos aos ms, en una propuesta integral sobre
formas ms idneas para mejorar las condiciones
de vida de las sociedades del sur del globo.

49

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

produccin, la demanda y salvaguardar as, en

algo, al sistema financiero.

4. DIAGNSTICO CRTICO

Como se aprecia en el mapa, el proyecto de la

Revolucin Ciudadana tiene un slido anclaje
a lo largo de todo el espacio nacional y ha conseguido, as, quebrar el dominio poltico que
los tradicionales bloques de poder haban mantenido desde hace dos dcadas y media. La
legitimidad del liderazgo presidencial y la
inmensa desconfianza ciudadana en los partidos polticos han modificado la correlacin de
fuerzas. Los grupos oligrquicos y los sectores
econmicos dominantes han perdido gran
parte del frreo control que ejercan sobre las
instituciones estatales. La democracia solo
puede afirmarse cuando se produce una ntida
separacin entre el poder econmico y el
poder poltico. El triunfo en seis elecciones
consecutivas, en menos de tres aos, y la consecucin de un alcance nacional a travs de
procesos legal y legtimamente constituidos,
abre la posibilidad de construir un nuevo proyecto de democracia. Quizs este podra ser
sealado como el principal logro de estos 31
meses de Revolucin Ciudadana.

4.2.3. Sentidos y avances de la

nueva accin pblica:
la Constitucin como horizonte
En los 31 meses transcurridos desde la asuncin
al mando del presidente Correa, se ha dado un
progresivo retorno estatal al primer plano de la
escena poltica. En la agenda interna, esto ha
apuntado hacia el restablecimiento de las capacidades estatales de planificacin del desarrollo,
de regulacin y control de los sectores estratgicos de la economa y de distribucin y redistribucin de la riqueza social. En el mbito de la
poltica exterior, se ha avanzado en una estrategia geopoltica que impulsa diversos procesos de
integracin regional, as como una insercin
soberana en el contexto global.
El esbozo y la puesta en marcha de una nueva
agenda pblica ha supuesto, sin embargo, una
intensa disputa poltica con los partidos tradicionales y las lites conservadoras: crculos empresariales, bancarios, financieros, mediticos,
afines a las ideas liberales dominantes. Incluso
diversas agencias estatales, corporaciones y sectores burocrticos comprometidos con el viejo
orden, han desafiado y bloqueado abiertamente
las extensas expectativas de cambio impulsadas
por el nuevo gobierno. La estrategia antisistmica y el discurso antineoliberal que el Presidente
Rafael Correa promocion desde el inicio de la
campaa electoral de 2006 lo situaron siempre
en las antpodas del poder establecido.
Apoyados en un slido respaldo popular y favorecidos por la inmensa debilidad del sistema de
partidos, Rafael Correa, el movimiento poltico
Alianza Pas (AP) y el gobierno asestaron
diversos golpes a la estructura de poder que sostena el modelo de Estado y de desarrollo desde
la dcada de los noventa. Las decisiones polticas del rgimen lo ubican, entonces, por fuera
de la pugna hegemnica entre los dos sectores
de las clases dominantes que se han disputado
el poder, prcticamente, desde el retorno de la
democracia en 1979: el polo de intereses econmicos articulado en torno al Partido Social
Cristiano, (PSC) al que se sumaron en su tiempo la Izquierda Democrtica (ID) y la
Democracia Popular (DP), y el polo que inicialmente gir en torno a Abdal Bucaram y
50

termin expresndose con lvaro Noboa, por

medio de un Lucio Gutirrez que haca de
doble comodn, tanto en la articulacin del
bloque Noboa como en los nexos entre este y el
polo Social Cristiano (Unda, 2008).
El gobierno ha enfrentado, con mucho xito, a
este amplio bloque de poder. La incautacin
estatal de casi 200 bienes del poderossimo
grupo Isaas (septiembre de 2008), y el cobro
de la deuda pblica de dicho grupo reafirmaban la defensa de los intereses pblicos y la
vocacin antioligrquica de la Revolucin
Ciudadana. En tal opcin se delinea una efectiva ruptura con la matriz de poder social que
sostuvo el ciclo neoliberal.
La derrota electoral de los partidos polticos
del centro a la derecha que inauguraron el
rgimen democrtico en 1979, durante los
comicios convocados para la eleccin de los
representantes a la Asamblea Nacional
Constituyente en 2008, el deterioro del espacio
de representacin de las formaciones derechistas surgidas a fines de siglo (PRIAN, Sociedad
Patritica) y la afirmacin de una nueva fuerza
poltica progresista (Alianza Pas), acompaada, no sin tensiones, por otras pequeas fuerzas
de izquierda en el seno de la Asamblea, reflejan
la configuracin de una nueva correlacin de
fuerzas en el Ecuador.
De este escenario surgi el proyecto constitucional ratificado el 28 de septiembre de 2008.
Descontando la ratificacin del presidencialismo como rgimen poltico, la Carta Magna
avanza, entre otros elementos, hacia cuestiones
ligadas con:
implantacin de una economa social y
solidaria.
reconstitucin y racionalizacin estatal.
descentralizacin del Estado.
recuperacin de la planificacin pblica.
regulaciones ambientales del desarrollo.
consagracin de los derechos de la
naturaleza.
reconocimiento de la plurinacionalidad e
interculturalidad del Estado.
promocin de la participacin social y el
poder ciudadano.

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Cuadro 4.3: Percepciones ciudadanas sobre

Estado y mercado en el Ecuador: 1998-2007 (%)*

* La fuente consultada no presenta datos para todos los aos.

Fuente: Latinobarmetro, 2007.

Elaboracin: SENPLADES.

Entre estas ideas polticas, se destaca la necesidad urgente de relanzar la accin del Estado al
primer plano de la regulacin econmica y de la
reactivacin del desarrollo. Sobre la base de
algunas ideas de Bresser-Pereira (2007), este
nuevo enfoque, an en plena configuracin,
recuperara y colocara en primer plano: (a) la
necesidad de constituir colectivamente una
estrategia nacional de desarrollo para la inversin productiva, la innovacin, el empleo y la
inclusin; (b) la idea de que, histricamente, el
financiamiento del desarrollo se ha hecho, en lo

DE

Adems del rechazo a los partidos y la demanda

de mayor participacin social en el proceso democrtico, este campo ideolgico expresa una mayor
demanda de Estado y menor predominio del mercado en el camino al desarrollo (Cuadro 4.3).

EL PROCESO

La Constitucin innova y contiene, as, el conjunto de demandas e intereses que emergieron desde la resistencia popular contra el neoliberalismo,

y desde otras agendas de modernizacin democrtica y transformacin social del Estado. La

particularidad del proceso poltico en curso ha
estado caracterizada, desde esta perspectiva,
por lneas de cambio y ruptura poltica con el
viejo orden, que han adquirido un estatuto
constitucional, lo cual, ms all de la agenda
gubernamental, las convierte en ejes de un
nuevo pacto de convivencia de largo plazo para
las y los ecuatorianos.

4. DIAGNSTICO CRTICO

reconocimiento de un Estado constitucional de derechos.

ampliacin de los derechos.
prefiguracin de un modelo de desarrollo
que supera el canon ortodoxo.
primaca del poder civil sobre el militar.
profundizacin del sufragio universal, que
ampla la comunidad poltica al facultar
el derecho al voto de jvenes mayores de
16 aos, ecuatorianos en el exterior,
extranjeros, personas privadas de la libertad sin sentencia, policas y militares.

fundamental, sobre la base de capitales nacionales y ahorro interno, y no como plantea el discurso ortodoxo, a partir del ahorro externo y la
transferencia de capitales de los pases ricos; (c)
el convencimiento de que la estabilidad no
debe ser solo de precios, sino tambin un tipo de
cambio competitivo y un tipo de inters moderado, de manera que se procure razonables niveles de empleo y no solo la atraccin de capitales;
(d) la necesidad de conservar un cierto equilibrio fiscal, que lo diferencia en gran forma del
desarrollismo del ciclo 1950/1980, a fin de no

51

quebrar al Estado, principal instrumento de

desarrollo nacional (se recurre, sin embargo, al
dficit pblico en momentos puntuales para
invertir estratgicamente y estimular la demanda); (e) el postulado de que, en el mbito
macroeconmico, se busca generar ahorro
pblico y no supervit primario, que es solo
una forma de esconder el pago de intereses a los
rentistasu; y (f) el imperativo de impulsar polticas distributivas y redistributivas en el marco
del doble objetivo de consolidar una sociedad
de derechos y de fortalecer el mercado interno
(Bresser.Pereira, 2007).
En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algunos pasos en la direccin descrita. La recuperacin de la inversin pblica en la infraestructura
material y financiera de sectores estratgicos de
la economa nacional durante el perodo
2001-2006, la inversin pblica fue de 6,5% del
PIB promedio anual, mientras que para el perodo 2007-2009, lleg a 9,9% del PIB promedio
anual; es decir, 50% ms que en los siete aos
anteriores juntos, como parte del diseo de
una estrategia de desarrollo, se articula con el
intento de restablecer las funciones de (re)distribucin de la riqueza y de regulacin del mercado.
El nuevo gobierno ha manifestado una voluntad
expresa de regular con mayor eficacia a los sectores privados de la economa; de ganar mrgenes de maniobra y control estatal sobre los
dictados de las instituciones multilaterales, las
empresas transnacionales y el capital financiero;
y de propiciar una ms justa redistribucin de
las ganancias entre lo pblico y lo privado.
Aunque se trata todava de un proceso en formacin, pues los dos primeros aos de gobierno
deben ser definidos como un perodo de transicin poltica en un contexto de una intensa
conflictividad en torno a la redefinicin de las
reglas del juego poltico y a la reorientacin de
la economa, las decisiones gubernativas suponen ya un ntido distanciamiento cognitivo y
poltico respecto a los planteamientos del
Consenso de Washington.
En esta perspectiva, y segn las proyecciones de
la CEPAL, el Ecuador se ubica como el quinto
pas con mayor crecimiento (6,5%) en Amrica
Latina en el ao 2008, con un crecimiento, en

52

el sector no petrolero, de 7,9%. En estos dos

aos de gobierno, la desigualdad, medida a travs del coeficiente de Gini, ha disminuido de
0,511 a 0,483, entre diciembre de 2006 y
diciembre de 2008. Es decir, en 0,03 puntos.
En esa misma lnea, la diferencia nacional
entre el 10% ms rico y el 10% ms pobre cay
de 28 a 24,5 veces entre diciembre de 2006 y
diciembre de 2008.
Todo esto ha supuesto, simultneamente, avanzar en la reestructuracin de las bases institucionales y de los modos de funcionamiento del
Estado. La reforma democrtica del Estado aparece como medio y fin del proceso de relanzamiento de la accin pblica al primer plano de
la coordinacin de lo social. Dicha reforma contiene elementos de racionalizacin, modernizacin y descentralizacin del poder y la gestin
pblica, en la perspectiva de acercar el Estado a
los territorios y de volverlo ms eficiente en sus
intervenciones pblicas. El nfasis en tales elementos facilitara la promocin de la participacin ciudadana y el control social en el ciclo de
las polticas pblicas. La declaracin constitucional del Estado como plurinacional e intercultural vuelve, a su vez, ms complejo el
proceso de reforma estatal y pone un lmite a las
invocaciones convencionales a la identidad
nacional y cultural.
En este contexto de crisis que afecta al capitalismo global, la viabilidad de esta constelacin
emergente de polticas posneoliberales, y de la
misma posibilidad de profundizar lo que ahora
aparece como esbozo de un modelo de desarrollo orientado desde el Estado reposar, en buena
medida, en la adecuada insercin del pas en los
procesos de integracin regional en curso. El
gobierno se ha sumado activamente al apuntalamiento de tales procesos: adems de los acuerdos estratgicos para el refinamiento petrolero
con Venezuela, la firma de acuerdos comerciales
con Chile y la posibilidad de financiamiento de
obras de infraestructura con Brasil, Ecuador
aparece a la cabeza de la constitucin del Banco
del Sur, forma ya parte de la ALBA, y lidera el
desenvolvimiento de la UNASUR. Se han
abierto, adems, mltiples lneas de dilogo con
otros pases y potencias emergentes en el mbito global (India, China, Rusia, Irn), mientras

BUEN VIVIR
PARA EL

PLAN NACIONAL
DEL

CONSTRUCCIN
DE

Todo esto exige la puesta en marcha de una

estrategia de desarrollo con una perspectiva de
largo plazo. La estrategia, llamada Hacia un
nuevo modo de generacin de riqueza y
(re)distribucin para el Buen Vivir se describe a continuacin.

EL PROCESO

En medio de la crisis global del capitalismo, el

desafo del gobierno de la Revolucin
Ciudadana consiste en mantener su lnea de
polticas posneoliberales, centradas en la formacin de una sociedad justa, con igualdad de
oportunidades y abocada a la defensa de los
intereses populares. Desde esta perspectiva, es
una prioridad incrementar los recursos de inversin pblica, ampliar la cobertura y mejorar la
calidad de las prestaciones de educacin, salud,

trabajo y seguridad social, as como diversificar

las formas de produccin y de propiedad, y
ampliar el acceso al crdito y a todos los recursos productivos. El corazn de este proceso es la
(re)distribucin de la riqueza, como un conjunto de medidas que tiene fuertes implicaciones
democratizadoras.

4. DIAGNSTICO CRTICO

se ha renunciado al CIADI, uno de los instrumentos de mayor presin de los mercados globales para orientar el libre comercio.

53

5. Hacia un nuevo modo de generacin de

riqueza y (re)distribucin para el Buen Vivir

El nuevo pacto de convivencia que propone el

gobierno de la Revolucin Ciudadana es un
esfuerzo por hacer realidad el Estado constitucional de derechos y de justicia, plurinacional e
intercultural, y la sociedad del Buen Vivir, plasmados en la Constitucin de 2008. A continuacin se esboza la estrategia de largo plazo que
permitir construir una nueva forma de generacin de riqueza, distribucin y redistribucin
que sustente este proyecto.

5.1. Hacia un nuevo pacto

de convivencia
Una nueva Constitucin implica un nuevo
pacto de convivencia entre las personas que
conforman una comunidad poltica. La bibliografa contempornea sobre la teora de la justicia enuncia que todo contrato social parte de
una idea en la cual los principios de justicia
son principios que unas personas libres y racionales interesadas en promover sus propios intereses aceptaran en una posicin inicial de
igualdad (Rawls, 1999: 11). Esto ltimo supone que las partes de este contrato social no se
encuentran en situacin de dominacin ni de
dependencia asimtrica.
Histricamente no es posible afirmar que los
sujetos que han participado en el diseo de los
principios constitucionales en nuestro pas hayan
sigo iguales ni hayan actuado con completa

54

independencia. Estos principios no han sido para

todas y todos; por el contrario, han sido expresiones deliberadas de exclusin. La nueva
Constitucin parte del reconocimiento de la
existencia de estos procesos y de las brechas que,
hoy en da, separan a los ecuatorianos entre s. En
este sentido, propone dejar atrs los principios
rectores de una sociedad liberal-utilitaria que
no supo poner en prctica el reconocimiento de
los derechos liberales, para conformar un igualitarismo republicano moderno.
Siguiendo valores socialistas que se fundamentan en el principio igualitario, la
Constitucin ve a la igualdad como principio
rector de la construccin de otra sociedad.
Para tal efecto, se sustenta en la conviccin de
que resulta inaceptable toda desigualdad
injusta. En la nueva Constitucin, se da una
importancia trascendental a corregir las distancias sociales a travs de procesos (re)distributivos, y se reedita la vieja tesis de la virtud
republicana, que vea en la comunidad de
pequeos propietarios con igual capacidad de
participacin poltica el cimiento adecuado
para la buena salud de la repblica.
La nueva Constitucin propone edificar una
sociedad republicana que auspicie la construccin de una libertad positiva, concebida como
un estado no opresivo que promueve la realizacin plena de las capacidades y potencialidades
de las personas. Para ejercer tal principio es
necesario disponer de los recursos materiales
suficientes. Corresponde para esto generar una

La estrategia de acumulacin econmica y de

(re)distribucin apenas es una arista de la multiplicidad de enfoques que debe tener una estrategia para alcanzar el Buen Vivir. Empero, en
una sociedad en donde existen altos niveles de
necesidades bsicas insatisfechas, es indispensable materializar alternativas econmicas a la
estrategia primario exportadora que ha resultado un fracaso.

5.2. La construccin de un nuevo

modo de acumulacin y
(re)distribucin para el Buen Vivir

Salvo ciertas etapas de la historia republicana

en donde se intent construir una industria
nacional, la riqueza se qued en un Estado que
no sembr petrleo ni redistribuy sus beneficios. La liberalizacin de la economa y la dolarizacin profundizaron la concentracin de la
riqueza en un grupo que vio en la demanda de
bienes industrializados un nicho de mercado
que poda ser explotado: se trata de los importadores que han sido uno de los beneficiarios de
esta estrategia (Figura 5.1).

Si el nuevo pacto social pretendiera convivir

con una estrategia primario exportadora
como la vigente estara destinado al fracaso.
Resulta indispensable contar con una hoja de
ruta alternativa para generar riqueza y para
(re)distribuirla.

5. HACIA

UN

NUEVO MODO

DE

GENERACIN

DE

Figura 5.1: Regmenes de acumulacin, modelos de Estado y

principales gobiernos con proyectos de alcance nacional

RIQUEZA Y (RE)DISTRIBUCIN

ciudadana con responsabilidad republicana, en

cuyo ejercicio se construyan autnomamente
sus preferencias. Esta construccin requiere de
espacios institucionalizados de participacin y
deliberacin, en los cuales se intercambien
argumentos y en donde cada ciudadano est en
condiciones de defender sus posturas.

Fuente: SENPLADES.
Elaboracin: SENPLADES.

55

5.3. Fases de la nueva estrategia de

acumulacin y (re)distribucin
en el largo plazo

incorpora al conocimiento el dilogo de saberes, la informacin, la ciencia, la tecnologa y

la innovacin como variables endgenas al
sistema productivo.25

Salir del modelo primario exportador, democratizar el acceso a los medios de produccin,
crear las condiciones para incrementar productividad y generar empleo de calidad, de manera
inmediata resulta inviable. En cambio, se trata
de aplicar un proceso de mediano y largo alcance y avanzar en este horizonte de manera progresiva y racional.

Es necesario recalcar que el centro de atencin

del Buen Vivir durante estos perodos es la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin en los territorios, a travs de procesos de
generacin de riqueza que resulten sostenibles
en el tiempo. Si en la era del individualismo y el
egosmo se buscaba crecer y luego redistribuir a
gotas, en esta era de solidaridad, reciprocidad y
cooperacin, se busca distribuir produciendo y
producir redistribuyendo. En este marco, el impulso de una economa popular, social y solidaria
constituye la principal herramienta para incorporar la (re)distribucin en el propio proceso de
generacin de riqueza.

La mayor ventaja comparativa con la que

cuenta el pas es su biodiversidad y, sin duda,
la mayor ventaja competitiva que podra tener
es saber aprovecharla, a travs de su conservacin y de la construccin de industrias propias
relativas a la bio y nano tecnologa. En este
sentido, la estrategia est orientada a construir
en el mediano y largo plazo una sociedad del
bioconocimiento y de servicios ecotursticos
comunitarios. A diferencia de las perspectivas
ortodoxas de crecimiento, esta estrategia

25

Los lineamientos de planificacin de mediano

plazo, establecidos con un horizonte de 16 a 20
aos para aplicar la estrategia del Buen Vivir,
que se alcanza de manera progresiva, comprenden cuatro momentos principales (Figura 5.2).

Debemos recordar que se calcula que ms del 90% de la diversidad biolgica que subsiste en el planeta se encuentra
en las regiones tropicales y subtropicales de frica, Asia y Amrica del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento que
proviene de saberes indgenas. De las especies vegetales del mundo, ms de dos tercios son originarias de los pases perifricos y semiperifricos. Ms de 7.000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados del
conocimiento de las plantas. Se puede concluir que, a lo largo del ltimo siglo, las comunidades han contribuido significativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacutica y a la industria biotecnolgica []. Las multinacionales farmacuticas, alimenticias y biotecnolgicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con una
inexistente o mnima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo los
productos que a partir de ellas lanzan al mercado (Santos, 2003: 146).

56

BUEN VIVIR
PARA EL

GENERACIN

DE

RIQUEZA Y (RE)DISTRIBUCINEL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

Figura 5.2: Fases de la estrategia endgena sostenible

para la satisfaccin de las necesidades bsicas

26

27
28

Para una efectiva sustitucin de importaciones se incentivar principalmente el desarrollo de las siguientes industrias
nacientes: petroqumica; bioenerga y biocombustibles; metalmecnica; biomedicina, farmacutica y genricos; bioqumica; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente, se asigna prioridad a actividades generadoras de
valor agregado con importantes efectos en la generacin de empleo y la satisfaccin de necesidades bsicas como la construccin (con nfasis en vivienda social), alimentos, pesca artesanal, artesana, turismo comunitario, textiles y calzado.
Uno de los retos es vincular sobre todo- la inversin pblica necesaria para el pas con el ahorro nacional.
La produccin, transferencia y consumo de energa debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente sostenible a travs del fomento de energas renovables y eficiencia energtica.

57

UN

productividad sistmica27, se sientan las bases

para construir la industria nacional y producir
cambios sustanciales en la matriz energtica28,
motores de generacin de riqueza. La desagregacin tecnolgica a travs de su transferencia, la
inversin en el extranjero para la formacin de
capacidades humanas y el fortalecimiento de
condiciones adecuadas para el ecoturismo
comunitario, son las prioridades dentro de esta

5. HACIA

La primera fase es de transicin en trminos de

acumulacin, persistir la dependencia de los
bienes primarios para sostener la economa.
Pero se profundiza en la (re)distribucin, considerada como el centro del cambio en este perodo y en general de la estrategia en su conjunto.
A travs de un proceso de sustitucin selectiva
de importaciones26, impulso al sector turstico y
de inversin pblica estratgica que fomente la

NUEVO MODO

DE

Fuente: SENPLADES.
Elaboracin: SENPLADES.

primera fase. En este marco, ser prioritaria la

proteccin a sectores generadores e intensivos
en trabajo y empleo, as como a aquellos sectores asociados a iniciativas provenientes de la
economa social y solidaria, junto con el ejercicio de la soberana alimentaria del pas; y, en
general, la satisfaccin de necesidades bsicas
de los ciudadanos.29

agregado, y no exclusivamente dependientes de

procesos extractivos. El peso relativo de la
industria nacional sera igual al peso relativo en
la economa de los bienes primarios. La inversin en ciencia y tecnologa impulsar la innovacin productiva en aspectos relacionados con
la industria cuyas importaciones, en un primer
momento, se busc sustituir.

En la segunda fase, el peso relativo de la nueva

industria nacional se incrementa frente a la de
base primaria, y se busca consolidar un supervit energtico, principalmente a travs de la
produccin y consumo de energa limpia y bioenerga. Se apuntala la estrategia de generacin
de riqueza a travs del ecoturismo comunitario y
se busca que, desde el propio proceso productivo, se distribuya el excedente a travs del reforzamiento de la economa popular, social y
solidaria. Ligada a las industrias nacientes, se
prioriza como estrategia la inversin en investigacin y desarrollo, gracias a una alianza virtuosa tripartita: universidades, industria (pblica o
privada), e institutos pblicos de investigacin
o centros tecnolgicos de investigacin. Con
este horizonte, ser prioritaria la consolidacin
de un sistema de educacin superior y de centros de excelencia en investigacin aplicada. La
generacin de ingresos para la economa nacional an mantiene una dependencia de la
extraccin responsable y sostenible de recursos
naturales no renovables, tales como hidrocarburos y eventualmente minera.

En la cuarta fase, la estrategia tiene como objetivo el despegue de los bioservicios y su aplicacin tecnolgica. Se busca que el tamao
relativo de este tipo de servicios principalmente de conocimiento y de los servicios
tursticos tenga un peso superior al generado
por el sector primario. Los servicios de conocimiento que se auspiciarn estarn vinculados
con las industrias nacientes que se foment en
la primera fase.

La tercera fase consolida una estrategia de diversificacin y sustitucin de exportaciones. Se

espera que la industria nacional satisfaga la
demanda interna y genere excedentes para la
exportacin. Asimismo, la estrategia busca sustituir exportaciones por bienes con mayor valor

29

En este contexto, la estrategia de insercin

estratgica y soberana del Ecuador en el mundo
depende estrechamente de la estrategia endgena para la satisfaccin de necesidades bsicas y
no al contrario, como histricamente ha ocurrido en el pas donde, bajo el esquema neoliberal,
las decisiones pblicas dependan de las polticas de liberalizacin del mercado.
Si bien el objetivo de la estrategia es generar
un tipo de riqueza que tenga como fin la satisfaccin de las necesidades bsicas de la comunidad poltica llamada Ecuador, dicho nfasis
debe ser concertado a travs de un proceso
sostenible intergeneracionalmente que resulte, al mismo tiempo, democratizador de sus
beneficios. En este sentido, se busca romper
con dos falsas disyuntivas: a) conservacin
versus satisfaccin de necesidades; y b) eficiencia versus distribucin.

Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la siguiente seccin, que describe las Estrategias 2009-2013.

58

6.1. Democratizacin de los

medios de produccin,
(re)distribucin de la
riqueza y diversificacin
de las formas de propiedad
y organizacin
Aparte del tratarse de un asunto de justicia
social, se ha comprobado que aquellos pases
que cuentan con mejores coeficientes de distribucin de los activos productivos no solo crecen ms, sino que su crecimiento es ms
equilibrado e igualitario, lo que les permite
construir sociedades ms democrticas.

La presente estrategia coloca un nfasis particular

en el sector agropecuario, en el que los efectos de
las polticas neoliberales fueron extremadamente
nocivos. Tambin se promovern otras esferas productivas vinculadas a la satisfaccin de necesidades
bsicas: la industria de alimentos, la construccin
con nfasis en la provisin de vivienda social y en
infraestructura de saneamiento bsico, las actividades artesanales (incluida la pesca), la industria textil y del calzado, y el turismo comunitario.

59

PARA EL

Los condicionantes de la viabilidad de la estrategia endgena para la satisfaccin de necesidades

en su primera fase, se definen en Doce
Estrategias para el presente perodo, que construyen los fundamentos para las siguientes tres
fases de su aplicacin.

El gobierno de la Revolucin Ciudadana se ha

planteado impulsar un proceso sostenido de democratizacin de los medios de produccin con especial nfasis en la tierra, el agua y los activos
productivos que no cumplen su funcin social.
Promover cambios fundamentales en la produccin industrial, artesanal, de servicios, la estructura agraria, reconociendo especialmente la
potencialidad del sector rural, de la pesquera artesanal y de las agriculturas y economas familiares
campesinas. Involucrando tambin la diversificacin productiva, la diversidad tnico-cultural, el
desarrollo institucional, el acceso a oportunidades
y activos productivos, la participacin ciudadana y
el uso sostenible de los recursos naturales. Esto se
realizar a travs de la radicalizacin en la (re)distribucin: democratizacin del crdito, la tecnologa, la asistencia tcnica y la capitacin, entre
otros aspectos. Adems, se impulsar la comercializacin con nfasis en cadenas cortas y la sinergia
productores-consumidores. Asimismo se garantizar la satisfaccin de las necesidades bsicas a travs de la prestacin universal de servicios pblicos
de calidad en educacin y salud, vivienda, alimentacin, vestido y a travs del trabajo digno, productivo y reproductivo.

6. ESTRATEGIAS

La probabilidad de que la agenda gubernamental inicial definida por la estrategia endgena para
la satisfaccin de necesidades pueda ser puesta en
prctica depende de acciones consistente y
conscientemente aplicadas por la funcin pblica en el presente perodo (2009-2013); del
poder relativo de las coaliciones sociopolticas
que apoyan o se oponen a las alternativas gubernamentales; y de la trayectoria en el tiempo de
un conjunto de condiciones institucionales y
sociales de carcter estructural que afectan a las
probabilidades de xito.

PERODO 2009 - 2013

6. Estrategias para el perodo 2009 - 2013

6.2. Transformacin del patrn de

especializacin de la economa,
a travs de la sustitucin
selectiva de importaciones
En el Ecuador, el patrn de especializacin de la
economa primario, extractivista y con una
dinmica concentrada en la exportacin limita
las posibilidades de alcanzar el Buen Vivir, pues
reproduce un esquema de acumulacin en desigualdad y la explotacin irracional que degrada el
ecosistema. La caracterstica primaria de este
patrn se asocia a incentivos para el estancamiento de la mano de obra especializada y para la concentracin de la mano de obra no-calificada. Esta
dinmica tiende a mantener bajos los salarios reales y, consecuentemente, la demanda domstica
se estanca pues la gran mayora de la poblacin
tiene baja capacidad de consumo e imposibilidad
de ahorrar. Con una demanda domstica endeble,
el mercado interno no puede desarrollarse, y la
expansin de la produccin se concentra en el
sector externo. Esto incrementa la dependencia
externa del pas y aumenta la vulnerabilidad de la
economa ante el nivel de demanda exterior y los
precios internacionales. Finalmente, este patrn
de especializacin de la economa est sujeto a
una dinmica de rendimientos decrecientes a
escala, en la que los incrementos en la inversin
dan cada vez menores beneficios econmicos.
Adicionalmente, la dolarizacin no permite
manipular el tipo de cambio como variable de
poltica para enfrentar efectos negativos en la
economa nacional, detonados por la variacin
de los precios relativos del intercambio comercial. Tal esquema implica una mayor vulnerabilidad externa. Por eso resulta imprescindible la
sustitucin selectiva de importaciones , no solo
como poltica de desarrollo a mediano y largo
plazo, sino tambin como opcin para reducir
esa vulnerabilidad y apuntalar la sostenibilidad
del esquema monetario vigente.
La alternativa es un patrn de especializacin
enfocado en la produccin secundaria y terciaria,
generador y agregador de valor, y que desarrolle
el mercado interno sin dejar de aprovechar las
ventajas del comercio exterior. Este nfasis est

60

asociado a incentivos para la expansin de la

mano de obra especializada, que elevan los salarios
reales en la economa y, consecuentemente,
aumentan la demanda domstica; la gran mayora
de la poblacin que es asalariada incrementa su
capacidad de consumo y la posibilidad de ahorrar.
Con una demanda domstica creciente, el mercado interno puede desarrollarse y convertirse en
alternativa para la expansin de la produccin.
Esto reduce la dependencia externa del pas y disminuye la vulnerabilidad de la economa ante
choques exgenos. Finalmente, este patrn de
especializacin de la economa permite crear
enclaves (clusters) que fortalecen los encadenamientos productivos, as como aumentar la escala
de produccin y alcanzar rendimientos crecientes.
No obstante, el estancamiento en el patrn de
especializacin de la economa tiende a mantenerse porque en el corto plazo ofrece un mayor
retorno a la inversin. La estructura de costos es
baja y el pas cuenta ya con la infraestructura
bsica necesaria. Por el contrario, la segunda
alternativa tiene una estructura de costos ms
alta y la capacidad instalada necesaria para
desarrollarla todava no est completa en el
pas. Por estos motivos, la nica forma de cambiar el patrn de especializacin es a travs de la
intervencin del Estado, a travs de polticas
econmicas de incentivo y de una fuerte inversin pblica que permita desarrollar las condiciones necesarias para que la rentabilidad
relativa entre estas dos alternativas favorezca a
los sectores secundario y terciario resulta
imprescindible para la estrategia.
La sustitucin se enfoca en los sectores que
cumplen con las siguientes caractersticas generales: secundario-terciarios, generadores de
valor, desarrollo de infraestructura y capacidades estratgicas para el sector en cuestin,
empleo de mano de obra calificada, desarrollo
de tecnologa y capacidades humanas especializadas. Adems que cumplan las siguientes
caractersticas especficas: a) ser intensivos en
mano de obra, pero con mayor valor agregado;
b) que ayuden a la soberana alimentaria; c) que
no multipliquen los impactos ambientales; d)
que estn ligados a sectores estratgicos en el
largo plazo; y e) que no fundamenten su productividad en ventajas comparativas naturales.

En el Ecuador, la concentracin de la produccin exportable se enfoca en el sector primario y

en una serie de productos tradicionales, sustentados nicamente en una ventaja comparativa
esttica determinada por la explotacin irracional de los recursos naturales del pas. Este tipo de
produccin, adems, se concentra tambin por
el lado de la demanda en una serie de destinos
tradicionales de las exportaciones. Esto hace
ms vulnerable a la oferta exportable, pues la
colocacin de la produccin no diversifica los
riesgos asociados a la contraccin de la demanda
en un mercado en particular. Por el lado de la

30

El concepto de soberana que el Ecuador promulga nos obliga a plantear nuestra integracin,
con y para los pueblos del mundo, de una manera amplia y solidaria, como la capacidad de los
propios pueblos para auto determinarse en sus
decisiones pblicas, en materias poltica, territorial, alimentaria, energtica, econmica,
financiera, comercial y cultural.
El objetivo fundamental de la poltica exterior
ecuatoriana es potenciar el desarrollo endgeno
del pas, reequilibrando sus relaciones geopolticas en un contexto internacional en que se consideren diversos actores internacionales de
manera estratgica.30
La mirada soberana de las relaciones internacionales busca la reestructuracin del sistema

Diversos actores internacionales tales como: gobiernos nacionales y subnacionales, organizaciones multilaterales, organizaciones no gubernamentales, empresas trasnacionales y otros actores sociales.

61

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Un nuevo concepto de productividad apunta a

que la produccin pueda mantener niveles satisfactorios para cubrir las necesidades humanas
sin explotar a las personas y a la naturaleza. A
mayor produccin obtenida, con el mismo aporte de trabajo y el mismo impacto ecosistmico,
mayor productividad.

6.4. Insercin estratgica y

soberana en el mundo e
integracin latinoamericana

EL PROCESO

Esta estrategia se complementa con la estrategia

de transformacin del patrn de especializacin a
travs de la sustitucin selectiva de importaciones. En conjunto, ambas instrumentan el cambio
del patrn de acumulacin en la economa por
medio de la transformacin del crculo vicioso:
produccin primaria, bajas capacidades humanas, rendimientos decrecientes, bajos salarios,
poca capacidad de demanda domstica, dependencia externa; hacia el crculo virtuoso: produccin generadora de valor, mayores capacidades
humanas, rendimientos crecientes, mejores salarios, mayor capacidad de demanda domstica,
menor dependencia externa y mayor soberana.

PERODO 2009 - 2013

Aumentar productividad real, diversificar la produccin y transformar las exportaciones e importaciones, en el mediano y largo plazo, facilitan la
insercin estratgica, inteligente y soberana en
el mundo. La presente estrategia busca un nuevo
concepto de competitividad, que no genere guerras comerciales, endeudamiento excesivo, presin por mantener salarios bajos, desempleo por
la rigidez de la movilidad de la mano de obra de
labores no-calificadas a tareas especializadas;
sino que busque equilibrios ms cooperativos,
que permitan un proceso de cambio menos traumtico en que la estructura econmica existente
no se debilite y ample sus oportunidades no solo
en el mercado exterior o las exportaciones,
sino tambin en los mercados internos de la economa domstica.

PARA EL

oferta, la concentracin se da en un tipo y

nmero limitado de productores y exportadores,
lo cual impide la expansin de cadenas productivas. Por todo esto, resulta indispensable desconcentrar.

6. ESTRATEGIAS

6.3. Aumento de la productividad

real y diversificacin de las
exportaciones, exportadores
y destinos mundiales

de acumulacin, distribucin y redistribucin

de la riqueza en el pas, a travs del fomento
de una economa terciario exportadora. En el
sector externo de nuestra poltica, esto implica establecer en el corto, mediano y largo
plazo, un esquema de alianzas estratgicas,
alineadas con nuestros objetivos nacionales;
de tal forma que se puedan fortalecer ejes
alternativos de relaciones internacionales
enfocados hacia el Sur, dejando atrs las cartas
de intencin y las agendas condicionadas de
gobiernos anteriores.
El nuevo orden internacional que se persigue es
multipolar, con protagonismo de los pueblos
del Sur; favorece el multilateralismo en su
arquitectura institucional y propicia novedosos
procesos de integracin, cooperacin para el
desarrollo y dilogo poltico armnico. El
punto privilegiado para construir estos espacios
es la promocin del regionalismo latinoamericano. Por eso, tanto la UNASUR, como la
ALBA y la OELAC, son prioridades.
El Ecuador es tambin promotor de la construccin de la Nueva Arquitectura Financiera
Internacional, por lo cual promueve la creacin
y el fortalecimiento de instituciones multilaterales, sin reglas excluyentes para la toma de
decisiones, cuyas polticas de fomento del desarrollo se centran en la satisfaccin de las necesidades bsicas de los pueblos, y se alinean a sus
prioridades nacionales y territoriales.
La construccin de un sistema de compensacin de pagos coordinado por los bancos centrales de la regin, va mas all del simple
inters de contar con una moneda comn para
disminuir de los costos de transaccin de los
flujos comerciales interregionales. La instauracin del Sistema nico de Compensacin
Comercial Regional (SUCRE) significa contar con un mecanismo regional para la estabilizacin y la integracin de los mercados
financieros con un enfoque de autonoma
frente a la poltica monetaria, y a la histrica
y onerosa intermediacin financiera de los
centros hegemnicos del poder econmico
global. Contar con el SUCRE posibilitar la
integracin de nuevos actores econmicos y
comerciales en los procesos de intercambio de

62

bienes y servicios, disminuyendo la dependencia del dlar u otra divisa como mecanismo de pago ya que aquello beneficia al pas
dueo de la moneda por el simple hecho de
emitirla.
Solo mediante la apertura de nuevos nichos de
mercado en condiciones favorables para el pas
podremos generar la demanda externa de una
produccin que ocupe y genere cclicamente
mano de obra calificada, redes sociales ms fortalecidas y coherentes con el ambiente, e infraestructura de calidad. De ah que la premisa de
posibilitar el acceso a mecanismos de comercio
justo se vea encarnada en la promocin de
Acuerdos Comerciales para el Desarrollo.
Complementariamente, el uso de subsidios,
aranceles y salvaguardas para la sustitucin
selectiva de importaciones, en el marco de los
acuerdos internacionales, es clave.
Otro objetivo de la poltica econmica es
reducir al mnimo la intermediacin; y
ampliar el universo de actores en el comercio
internacional, dando oportunidades en la participacin de la riqueza generada en procesos
productivos innovadores a asociaciones, cooperativas y otras formas de organizacin econmica comunitaria, para que se vuelvan
motores de la economa social y solidaria proyectada a nivel mundial.
Como parte del desafo de producir bienes y
servicios con gran valor agregado, es vital el
uso del ahorro externo en forma de inversin
extranjera directa y cooperacin internacional no reembolsable (en sus formas de asistencia tcnica, financiamiento y donaciones
en especie), para la inversin en ciencia y
tecnologa.
Por ltimo, cabe sealar que el Ecuador proclama la movilidad humana como un derecho constitucional, y condena todo acto de
xenofobia, discriminacin y rechazo tanto a
nuestros connacionales en el exterior, como
a los extranjeros que habitan en nuestro pas.
Esto facilita crear espacios de dilogo poltico y cooperacin para el desarrollo con los
pueblos del mundo.

Especial importancia habr que dar al control

de las diferentes ofertas formativas involucradas
en el conjunto de instituciones que integran el
campo de la educacin superior universitaria
y no universitaria, a fin de que esta diversidad
no involucre desigualdades en trminos de calidad, para evitar una lgica segmentadora y
reproductivista de una sociedad injusta.
Tambin se deben atacar otras formas de discriminacin negativa, producto de consideraciones de tipo religioso, cultural, tnico,
poltico-partidario, de gnero, opcin sexual,
etc. Esto mismo debe observarse no solo en el
momento de la incorporacin a la educacin
superior sino durante todo el trnsito educativo
de las y los estudiantes.
Es indispensable, para garantizar la calidad, sostener la mxima objetividad, imparcialidad y los
ms altos estndares para evaluar y acreditar a
las instituciones de educacin superior, sus programas y carreras.

Dado que la biodiversidad es una de las principales ventajas comparativas, es fundamental

generar informacin a partir de esta riqueza
natural a travs de investigacin bsica que
pueda desarrollarse en armona con su objeto.
De igual manera, debe ser poltica pblica la inversin en talentos humanos que estudien prioritariamente en reas especficas ligadas a las necesidades
de desarrollo del pas, a travs de becas para estudios de posgrado en universidades de primer nivel.
Dentro del mismo campo, deben existir polticas
concretas para evitar la fuga de cerebros, as como
acciones para repatriar a ecuatorianas y ecuatorianos altamente formados. En esta lnea, el pas
deber fomentar programas de movilidad estudiantil, principalmente de cuarto nivel, y de
docentes e investigadores, a nivel interregional e
internacional, en bsqueda de generar redes de
intercambio y generacin de conocimiento.
Finalmente, se debe garantizar la responsabilidad indelegable del Estado en contraste con

63

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Para eso, en primer lugar se debe lograr que el

nivel socioeconmico no constituya un impedimento para ingresar ya sea a travs de becas, ayudas econmicas, cuotas o crditos educativos.
Esto sin menoscabar la importancia de que operen criterios meritocrticos. En relacin a esto
ltimo, debe implementarse un sistema de nivelacin que permita dar tratamiento a las desigualdades educativas existentes en los niveles inferiores.

Por el rezago que tiene el pas en investigacin,

debe ser prioridad de la cooperacin internacional la transferencia tecnolgica y de conocimientos que apunten a una satisfaccin de
necesidades bsicas ms eficiente y con calidad,
as como a la consolidacin de la industria nacional. De la misma forma, toda inversin extranjera directa deber ser portadora de tecnologa y de
conocimiento que puedan ser aprovechados
como parte del desarrollo endgeno, sin estar
sometido a condicionalidades y dependencias.

EL PROCESO

Por otra parte, la investigacin que se realiza en

las universidades debe transformarse en uno de
los principales puntales de la transformacin de
la economa primario exportadora. Resulta indispensable ligar la investigacin producida en las
universidades a los institutos pblicos de investigacin, a fin de crear sinergias que permitan
aportar valor agregado a la industria nacional.

PERODO 2009 - 2013

La educacin superior y la investigacin asociada

deben concebirse como un bien pblico en tanto
su desarrollo beneficia a la sociedad en su conjunto, ms all de su usufructo individual o privado. Ecuador es uno de los pases latinoamericanos
con menores coberturas de educacin superior;
es, entonces, una prioridad aumentar el acceso a
este nivel educativo. A la par, se debe garantizar
igualdad de oportunidades para todas y todos.

PARA EL

Asimismo, se vuelve imprescindible que las personas con ms formacin y ms experiencia investigativa y docente accedan a una carrera acadmica,
que incentive la formacin con la mxima excelencia y la produccin de investigaciones pertinentes a las problemticas ecuatorianas.

6. ESTRATEGIAS

6.5. Transformacin de la
educacin superior y
transferencia de conocimiento
a travs de ciencia,
tecnologa e innovacin

el papel subsidiario y desertor que ha tenido en

las ltimas dcadas en la elaboracin de polticas pblicas para el campo, para evitar los gravosos procesos de privatizacin y mercantilizacin
de la educacin superior.

6.6. Conectividad y
telecomunicaciones para
la sociedad de la informacin
y el conocimiento
La construccin de la sociedad del Buen Vivir
tiene implcito el trnsito hacia la sociedad de
la informacin y el conocimiento; pero considerando el uso de las Tecnologas de Informacin
y Comunicacin (TIC) no solo como medio
para incrementar la productividad del aparato
productivo, sino como instrumento para generar igualdad de oportunidades, para fomentar la
participacin ciudadana, para recrear la interculturalidad, para valorar nuestra diversidad,
para fortalecer nuestra identidad plurinacional;
en definitiva, para profundizar en el goce de los
derechos y promover la justicia en todas sus
dimensiones.
En consecuencia, la accin estatal en los prximos aos deber concentrarse en tres aspectos fundamentales: conectividad, dotacin de
hardware; y el uso de las TIC para la Revolucin
Educativa. El nfasis en tales aspectos implicar
el aparecimiento de externalidades positivas
relacionadas con el mejoramiento de servicios
gubernamentales y la dinamizacin del aparato
productivo.
El Estado debe asegurar que la infraestructura
para conectividad y telecomunicaciones cubra
todo el territorio nacional, de modo que las TIC
estn al alcance de toda la sociedad de manera
equitativa. Al mismo tiempo, la dotacin de
hardware a la poblacin es complementaria a la
conectividad, y un aspecto determinante para
garantizar niveles mayores de alistamiento digital; es decir, aumentar las capacidades generales
para usar efectivamente las TIC. Para el efecto,
se deben considerar dos acciones estratgicas
claves: facilitar el acceso a computadores a
64

todos los estudiantes de nivel bsico y medio,

as como dotar de tecnologa de punta a las
Juntas Parroquiales Rurales y a las escuelas, para
convertirlas en catalizadores de los esfuerzos de
alistamiento digital al transformarse en telecentros a disposicin de la comunidad.
La conectividad total y la disponibilidad de
hardware ponen a disposicin de la Revolucin
Educativa herramientas poderosas que posibilitan trabajar a nivel de cobertura y de calidad;
por ejemplo las TIC permiten capacitar a distancia e incorporar programas de apoyo y tutora para disminuir la desercin escolar. Es
probable tambin que las TIC posibiliten dar
saltos enormes en relacin a la calidad. En un
primer momento, para la capacitacin continua
de los maestros y para suplir la falta de material
didctico-educativo en sectores remotos; en un
segundo momento, para la introduccin y uso
de nuevos materiales educativos de calidad,
desarrollados localmente para la trasmisin de
saberes desde nuestra propia perspectiva histrica y cultural.
Por otro lado, se hace prioritaria una transformacin profunda del sistema de educacin
superior que posibilite la formacin de profesionales y acadmicos para utilizar, explotar y producir las TIC.

6.7. Cambio de la matriz energtica

La matriz energtica del Ecuador no hace sino
reafirmar la caracterstica de nuestro pas como
exportador de bienes primarios de bajo valor
agregado e importador de bienes industrializados. La contabilidad energtica muestra que la
produccin nacional, que constituye el 90% de
la oferta energtica total (equivalente a 235
millones de barriles de petrleo), est concentrada en un 96% en petrleo crudo y gas natural,
quedando las energas renovables (hidroelectricidad y biomasa) relegadas a un 4%. En contrapartida, el segundo componente de la oferta
energtica, las importaciones que son el 10%
restante de la oferta, corresponden en ms del
90% a derivados de petrleo (GLP, disel, nafta

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Desde la ptica de la planificacin, el perodo

2009-2013 es el ms importante, pues corresponde a la fase de implantacin de los cimientos para el desarrollo de los grandes proyectos
necesarios para reorientar al sistema energtico
nacional hacia un sistema eficaz, eficiente y
amigable con el ambiente. Este perodo es el de

Finalmente, la soberana integral contempla

tambin la soberana energtica, por lo que es
importante desarrollar las capacidades productivas que nos permitan el autoabastecimiento
energtico, en particular, de electricidad.

A partir de la lnea de poltica de la Revolucin

Ciudadana y con la entrada en vigencia de la
nueva Constitucin, la inversin pblica cobra
relevancia como variable instrumental de la
intervencin del Estado, y se definir en funcin de las necesidades para alcanzar el Buen
Vivir. Las metas fiscales de resultado y endeudamiento son las variables que deben ajustarse a
estas necesidades, de manera que garanticen la
sostenibilidad macroeconmica.
Para la primera condicin sealada, la reforma
de la seguridad social es un punto clave: permite

65

PARA EL

Esta estrategia tiene por objetivo general construir tres condiciones fundamentales para el Buen
Vivir. La primera es la sostenibilidad econmica a
travs de la canalizacin del ahorro a la inversin
productiva, pblica y privada, de manera eficiente. La segunda es la realizacin de capacidades
humanas y oportunidades sociales, que hagan
posible una organizacin econmica ms equitativa y una convivencia social ms justa. La tercera es la acumulacin de capital productivo
necesario para cambiar el patrn de especializacin de la economa y el modo de acumulacin.

PERODO 2009 - 2013

6.8. Inversin para el Buen Vivir

en el marco de una
macroeconoma sostenible

6. ESTRATEGIAS

Incrementar la participacin de las energas renovables. Para eso, los proyectos

hidroelctricos deben ejecutarse sin dilacin; y, adicionalmente, se deben impulsar los proyectos de utilizacin de otras
energas renovables: geotrmica, de biomasa, elica y solar.
Las importaciones de derivados de petrleo deben reducirse al mnimo posible, lo
que se puede lograr a travs de la construccin de la Refinera del Pacfico.
Utilizar el crudo como un insumo en la
nueva refinera permitir cambiar el perfil actual de exportacin de crudo a
exportaciones de derivados de petrleo,
productos de valor agregado ms alto.
El sector de transporte es el principal consumidor de energa, as que es imprescindible volverlo ms eficiente. La ineficiencia
del transporte tiene serias implicaciones
en las ciudades, en las cuales genera problemas de embotellamientos y contaminacin ambiental.
La reduccin de prdidas por transformacin de energa deber ser una tarea permanente; tambin las prdidas en distribucin
son, a menudo, susceptibles de ser reducidas con las adecuadas medidas tcnicas.
Los programas para el uso eficiente de la
energa deben centrarse fundamentalmente en los sectores industrial y residencial. El
sector estatal debe ser ejemplo en el consumo energtico eficiente y responsable.
La ciudadana debe generar conciencia
sobre la necesidad de ahorro energtico
consistente con un consumo sustentable.

DEL

Adicionalmente, en el corto plazo, los proyectos

orientados al cambio de la matriz energtica que
ya han comenzado deben continuar su desarrollo,
al igual que los proyectos de pequea envergadura que son factibles de ejecutar. Por ejemplo:
focos ahorradores, importacin de electrodomsticos energticamente eficientes, entre otros.

CONSTRUCCIN

El cambio de la matriz energtica tiene varios

componentes:

DE

realizacin de estudios, anlisis de factibilidad,

evaluacin de alternativas, ingeniera de detalle, definicin del financiamiento, etc.

EL PROCESO

de alto octano y otros). Adems, dependiendo de

las circunstancias se importa electricidad y otros
productos no energticos (lubricantes, etc).

destinar los excedentes hacia actividades seguras y rentables que impulsen la produccin y
fortalezcan su sostenibilidad en el largo plazo.
Este uso seguro y productivo del ahorro interno
ser apalancado por la colocacin de las rentas
derivadas de recursos no renovables en inversiones productivas de alto retorno social y econmico. De esta manera se busca construir las
condiciones necesarias para alcanzar un balance
ahorro-inversin productivo, que destierre las
prcticas especulativas y rentistas que distraan
el ahorro nacional hacia el extranjero, y as
alcanzar un equilibrio macroeconmico con
alta ocupacin y generador de empleo.
Respecto a la segunda condicin, se consigue,
por una parte, a travs de inversin encaminada
a satisfacer la dotacin de bienes y servicios
esenciales, dotacin que permite mejorar y salvaguardar las capacidades de la sociedad en su
conjunto y de las personas que la conforman.
Ejemplos de esto son las inversiones en nutricin, atencin primaria en salud, educacin
bsica entre otros. Por otra parte, las oportunidades sociales se consiguen a travs de la creacin de las condiciones de acceso necesarias
para que las capacidades sociales e individuales
se potencien en la prctica. Ejemplos de esto
son las inversiones dirigidas a la generacin de
empleo, a impulsar el acceso a crdito, etc.
La tercera condicin de la inversin pblica
tiene que ver con la necesidad de acumular capital de manera sistemtica en los sectores productivos generadores de valor. Las inversiones que
permiten este tipo de acumulacin se pueden
agrupar en dos categoras: infraestructura de
soporte a la productividad sistmica (generacin
elctrica, telecomunicaciones, petroqumica,
software, electrnica, hardware, plataformas de
investigacin y desarrollo, etc.) y especializacin
de la capacidad instalada (investigacin en ciencia y tecnologa, capacitacin industrial especializada, transferencia de tecnologa, etc.).

31

6.9. Inclusin, proteccin social

solidaria y garanta de
derechos en el marco del
Estado constitucional de
derechos y justicia
La construccin de mecanismos de previsin y
seguridad ha sido un componente esencial del
desarrollo de todas las sociedades. Estos mecanismos han permitido la reproduccin de la
vida a lo largo de la historia, convirtindose en
una demanda universal de los pueblos que reposa sobre una construccin colectiva compleja
alrededor del derecho humano fundamental: el
derecho a la seguridad de una existencia digna.
No obstante, histricamente se verifica la existencia de una ofensiva concertada de ciertos
actores dominantes de la acumulacin econmica para debilitar y prcticamente destruir
estos mecanismos, generndose un estado de
inseguridad casi absoluta de la existencia.
Las acciones pblicas propuestas desde el Estado
fueron asimismo funcionalizadas a favor de una
estrategia de acumulacin concentradora y excluyente, que recrea, por diversas vas, una tendencia
fuerte a la inseguridad de personas y colectividades que haban pensado poder ligar su bienestar
y su seguridad de existencia a los rendimientos de
una acumulacin globalizada (Peemans, 2002).31

Mecanismos de inclusin, proteccin

social y garanta de derechos a la luz
del nuevo pacto de convivencia, para
el fortalecimiento de capacidades
sociales y econmicas
Considerarse socialmente asegurado se fundamenta en la garanta de derechos, y conlleva
una prctica de inclusin y participacin social
que comprende como acuerdo fundamental la
decisin de una sociedad de vivir entre iguales,

Son particularmente negativas aquellas polticas de privatizacin total o parcial de los servicios pblicos (salud, educacin, energa, distribucin del agua) que, a nombre de la eficacia, corren el riesgo de limitar el acceso de la poblacin
ms pobre; asimismo, aplicar medidas de flexibilizacin del trabajo, recomendar una poltica fiscal generosa con el capital, y atarse a una poltica econmica ortodoxa, generadora de inequidad y de inseguridad social.

66

La Constitucin es el instrumento por excelencia de la garanta de derechos, pues determina el

contenido de la ley, consagra garantas para su
ejercicio, y establece los lmites al ejercicio de la
autoridad y la estructura del poder; y es de directa aplicacin por cualquier persona, autoridad o
juez. Los derechos constitucionales son, a la vez,
lmites del poder y vnculos impuestos a la autoridad pblica, pues son producto de reivindicaciones histricas, anteriores y superiores al
Estado, que someten y limitan a todos los poderes, incluso al constituyente, para asegurar la
maximizacin de su ejercicio.

En este sentido Coraggio propone: Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el paradigma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prcticas socioeconmicas. Ya
hemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de mercado, particularmente con fuerzas globales
operando, genera un desarrollo desigual, excluye, vulnerabiliza la vida humana, mercantiliza la poltica, fragmenta las
comunidades locales y las sociedades, y produce desastres ecolgicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede ser
meramente integrar a ese mundo a los ahora excluidos (Coraggio, 2008) .

67

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR
32

La garanta de derechos como prioridad

de la estrategia de acumulacin y
(re)distribucin para el Buen Vivir,
en el marco del Estado constitucional
de derechos y justicia

PERODO 2009 - 2013

El fortalecimiento de una economa

social territorializada de carcter solidario.32 Se prestar especial atencin a aquellos emprendimientos que integren sus
objetivos productivos al acceso a servicios
bsicos, alimentacin, salud, educacin
de calidad, vivienda; al turismo sustentado en la diversidad cultural y ecolgica; y
a los planes de vivienda social de calidad.
El reconocimiento y la retribucin social
del trabajo reproductivo, del trabajo
inmaterial y de las diversas formas de
autoproduccin, desde la transformacin
del modo de organizar socialmente el trabajo (Coraggio, 2008). Para esto, resultan
imprescindibles el salario digno y la posibilidad de ejercicio del derecho de asociacin libre. Pero sobretodo un proceso de
reforma de la seguridad social, que privilegie el derecho de su acceso a trabajadores no contribuyentes: trabajo autnomo,
trabajo domstico no remunerado, trabajo de cuidado humano, trabajo inmaterial, trabajo de autosustento en el campo.

PARA EL

La constitucin de estas bases materiales de la

libertad y la ciudadana se identifican ahora con
la distribucin de las dinmicas de produccin,
y no simplemente con la distribucin de los frutos del crecimiento. Bajo el nuevo pacto, construir riqueza y tener derechos tiende a ser la
misma cosa. Para lograrlo se propone:

El diseo e implementacin de polticas sociales universales, cuyos objetivos

no solamente se dirijan a reducir la
pobreza sino tambin a la garanta de
derechos y el Buen Vivir. En tal sentido
es prioritario:
- Ampliar los mecanismos de proteccin social, a travs de la extensin de
la cobertura de los programas de desarrollo infantil, con modalidades integrales en las reas ms pobres.
- Implementar una reforma educativa
orientada hacia el mejoramiento de la
calidad de la educacin pblica.
- Satisfacer las necesidades de saneamiento bsico y vivienda social,
dignos y apropiados cultural y geogrficamente, con conectividad,
equipamiento barrial y seguridad
comunal.

6. ESTRATEGIAS

lo que no implica homogeneidad en las formas

de vivir y pensar, sino una institucionalidad
incluyente que garantiza a todos y a todas las
mismas oportunidades de participar en los beneficios de la vida colectiva y en las decisiones que
se toman respecto a cmo orientar estos beneficios (CEPAL, 2006).

El trmino garanta otorga contenido concreto y operacional a los derechos, y debe ser
considerada como el aseguramiento que la
sociedad compromete en materia de procedimientos, marcos institucionales, jurdicos y
financieros, para el ejercicio y el pleno disfrute
de los derechos.
Con esto se busca impulsar mecanismos de intervencin estatal que contemplen tres dimensiones: una dimensin tica basada en los
principios universales de derechos humanos; una
dimensin procesal, es decir un conjunto de
mecanismos instituidos que facilitan el dilogo
entre actores sociales y polticos y permiten traducir los acuerdos logrados en instrumentos normativos y, a su vez, traducir estos instrumentos
en polticas; y una dimensin de contenidos
relativos a la proteccin social, que orientan
acciones concretas en ese campo. En este sentido, los desafos son los siguientes:
Desarrollar los mecanismos de garantas
constitucionales, en especial a travs de
la aplicacin efectiva del carcter de
justiciabilidad de todos los derechos.
Para esto se requiere fortalecer los procesos de reforma de los sistemas de justicia, sobre todo penal y laboral, y
ampliar la aplicacin de la justicia constitucional a travs de la tramitacin
efectiva de acciones de proteccin por
parte de juezas y jueces.
Desde las instancias pblicas es necesario
implementar programas de difusin,
informacin y formacin a la ciudadana
para asegurar que pueda exigir el ejercicio
de sus derechos.
Hace falta fortalecer la pluralidad jurdica del nuevo Estado, a travs del reconocimiento de las normas, procedimientos y
soluciones a conflictos de las comunidades indgenas.
El enfoque garantista representa una
estrategia de operacionalizacin de los
derechos y constituye, desde una lgica de
inversin social, un elemento de priorizacin del presupuesto estatal; y desde la
perspectiva de la poltica pblica diseada
participativamente, una forma de establecer consensos nacionales.
68

6.10.Sostenibilidad, conservacin,
conocimiento del patrimonio
natural y fomento del turismo
comunitario
Desde el reconocimiento de los derechos a la
naturaleza, a partir de las mltiples cosmovisiones de las diferentes culturas y nacionalidades,
la pregunta fundamental es: cmo vivir bien
con justicia social y ambiental dentro de los
lmites de la naturaleza?
El proyecto poltico actual, plantea una transicin
desde el modelo extractivista, dependiente y
desordenado a nivel territorial, a un modelo de
aprovechamiento moderado sostenible, utilizando
de manera inteligente los espacios disponibles, asegurando la soberana alimentaria, considerando el
crecimiento poblacional, protegiendo el ambiente,
evaluando los riesgos por eventos naturales, para
poder tomar medidas de precaucin y mitigacin;
democratizando la planificacin y la toma de decisiones a todos los ciudadanos y ciudadanas. Desde
esta perspectiva los ejes de trabajo fundamentales
que tienen que ser potenciados durante estos primeros cuatro aos son los siguientes:
En primer lugar, considerar el patrimonio
natural en su conjunto, la conservacin y
un manejo efectivo y coherente de los
espacios naturales; especialmente las reas
protegidas, valorando su altsima biodiversidad. Tambin resulta imprescindible
considerar la intervencin humana, desde
lo comunitario, lo privado y lo pblico, y
su nivel de participacin.
Un segundo eje de trabajo debe prevenir
y enfrentar los niveles de contaminacin,
tanto de los espacios terrestres, acuticos
y atmosfricos, como de las zonas urbanas, rurales y marinas. Resulta ineludible
tambin proveer de saneamiento bsico a
toda la poblacin.
Un tercer eje de trabajo busca incorporar
una visin de aprovechamiento econmico, pero a la vez contemplar los niveles de
corresponsabilidad con los efectos ambientales macro, como el calentamiento global.
Bajo esta perspectiva resulta imperioso que

El enfoque territorial se entrelaza con los Doce

Objetivos para el Buen Vivir, a travs de diferentes medios como son el propiciar y fortalecer una
estructura nacional policntrica, articulada y
complementaria, de asentamientos humanos,
para avanzar hacia la integracin entre niveles
dentro del sistema urbano, con la correspondiente jerarquizacin en la prestacin de servicios pblicos, as como para mejorar y hacer
eficientes la infraestructura de movilidad,
conectividad y energa. Un elemento transversal
dentro de la estrategia territorial constituye el
impulso a la produccin, la productividad sistmica, la investigacin, la innovacin, la ciencia
y la tecnologa en concordancia con las capacidades, vocaciones y potencialidades propias de
cada territorio. Es importante, en esta misma
direccin, remarcar la importancia estratgica
en los territorios de priorizar la generacin de
empleo y riqueza por sobre la acumulacin que
busca bsicamente la rentabilidad financiera y la
explotacin de los recursos naturales.

69

PERODO 2009 - 2013

Los territorios deben ser entendidos con funciones especficas y articularse de una manera complementaria, que promueva la igualdad de
oportunidades, asegurando el acceso equitativo a
servicios bsicos, salud, educacin, nutricin,
hbitat digno y recursos productivos. Esto requiere promover asociaciones entre diversos espacios
geogrficos del pas, y particularmente impulsar
la conformacin de sistemas estructurados en red
que favorezcan el desarrollo endgeno del pas.
Para esto es necesario rebasar concepciones planas que propugnan la competencia y no la complementariedad, que pretenden hablar de
territorios ganadores sin comprender que no
debera haber territorios perdedores.

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

El trmino territorio implica, en algunos casos,

la referencia a una divisin poltico-administrativa, pero puede incluir otras unidades tales
como cuencas hidrogrficas, espacios econmicos o reas de influencia de un pueblo o nacionalidad con un conjunto de relaciones
interculturales especficas. A su vez, el trmino
regin puede ser utilizado con mltiples acepciones: desde la homogeneidad de una de las
variables de anlisis, desde la polarizacin funcional de una actividad econmica o de un
ncleo urbano, desde sus cualidades de gestin
administrativa as como desde una dimensin
poltica. En el caso del Ecuador se identifican
tres tipos de regiones: las regiones geogrficas;
las zonas de planificacin, que corresponden a
instancias de coordinacin del Ejecutivo; y las
regiones autonmicas como un nivel de gobierno en construccin de acuerdo a lo estipulado
por la Constitucin.

El impulso a una estructura territorial

nacional policntrica, articulada y
complementaria

PARA EL

6.11.Desarrollo y ordenamiento
territorial, desconcentracin
y descentralizacin

Esta estrategia propone mecanismos para lograr

transformar el territorio ecuatoriano, as como
para impulsar una (re)distribucin de la riqueza
entre los territorios. Incluye lineamientos de
poltica pblica para la gestin y planificacin
del territorio ecuatoriano con el objeto de coordinar acciones entre niveles de gobierno a fin de
propiciar la complementariedad y la sinergia.

6. ESTRATEGIAS

las polticas pblicas acten para mitigar

los efectos ambientales y de la misma
manera, responder con alternativas nuevas
o incorporarse a las existentes, un ejemplo
es la iniciativa Yasun-ITT.
Un cuarto eje es el agua considerada
como un derecho y un patrimonio nacional. Resulta una obligacin para el Estado
y la poblacin mantener el ciclo vital del
agua, la calidad y la cantidad de la misma;
distribuirla equitativamente priorizando
el consumo humano, aprovecharla con
responsabilidad, y garantizar la calidad
ambiental de la misma para que las poblaciones, tanto en el Ecuador como fuera de
l, puedan utilizarla de la misma manera.
El quinto eje lo constituye el impulso al
turismo de naturaleza, y especialmente
cuando es comunitario, como una actividad
alternativa que permite aprovechar el valor
paisajstico de la naturaleza, generando
oportunidades educativas, ldicas, adems
de trabajo y (re)distribucin de la riqueza.

Figura 6.1: Objetivos del Plan Nacional, transversalizacin con la Estrategia Territorial Nacional

Fuente: SENPLADES.
Elaboracin: SENPLADES.

El anlisis de los territorios debe contemplar y

complementarse desde el anlisis de los diversos
actores que interactan en su conformacin, los
mecanismos de construccin de tejido social, y
los sentidos de pertenencia producto de procesos histricos y culturales que reconocen una
sociedad diversa, plurinacional e intercultural.
Adicionalmente, la perspectiva territorial aborda
tanto la apertura externa como la apertura interna: sita al Ecuador en el contexto internacional
con una visin estratgica y soberana para su
insercin en el mundo; y avanza hacia la consolidacin de un modelo de gestin descentralizado
y desconcentrado, con base en la planificacin
articulada y la gestin participativa del territorio.

entre agricultura, manufactura y servicios, y la

diversidad de las estrategias de empleo y generacin de ingresos de las familias rurales.
Avanzar hacia el Buen Vivir rural requiere adems la movilizacin de los recursos y activos que
tienen dichas poblaciones (naturales, fsicos,
financieros, humanos, sociales y culturales-identitarios), as como impulsar la democratizacin
del acceso a los medios de produccin (agua, tierra, capital, conocimiento), y la generacin de
condiciones que permitan incidir sobre las fallas
de mercado a travs de la provisin de infraestructura de apoyo, educacin y salud, tomando
en cuenta la cultura e interculturalidad, la ciencia y tecnologa, la recuperacin de conocimientos y saberes ancestrales, el impulso a las
dinmicas de asociatividad, entre otros aspectos.

El Buen Vivir rural33

Uno de los elementos centrales de la agenda
gubernamental para los prximos aos constituye el Buen Vivir en los territorios rurales.
Esto implica pasar de una visin que haca
nfasis exclusivamente en la dimensin sectorial agrcola de lo rural, a una integral y de economa poltica del mundo rural, que considera,
desde la garanta de derechos, los vnculos
33

El enfoque territorial del Buen Vivir rural no es

excluyente de las polticas sectoriales agropecuarias, pero las complementa desde una perspectiva ms amplia. Un tema sustantivo dentro
de esta perspectiva es el reconocimiento de la
poblacin rural tanto en cuanto a su composicin tnica-cultural como respecto a la feminizacin de la pobreza.

Este apartado se basa en Chiriboga (2008), Hidalgo (2009), y la Estrategia para el Buen Vivir Rural, elaborada por
SENPLADES (2009).

70

La consolidacin de la planificacin del

desarrollo y el ordenamiento territorial
La Estrategia Territorial Nacional se encuentra
a su vez expresada y retroalimentada desde los
procesos de planificacin territorial. As, se
plantean diversos instrumentos de planificacin
que incluyen a las agendas zonales y los planes
de desarrollo y ordenamiento territorial por
niveles de gobierno.
Las agendas son instrumentos de coordinacin
de la gestin pblica, que avanzan en la identificacin de las cualidades y potencialidades de las
distintas zonas de planificacin, y tambin permiten la territorializacin de las polticas y la
inversin pblica, a fin de impulsar acuerdos
bsicos para el desarrollo y el ordenamiento
territoriales y la caracterizacin de los proyectos
estratgicos para cada regin. En este nivel de
planificacin, el nfasis se centra en: el impulso
a las dinmicas productivas, la gestin ambiental
con nfasis en reas protegidas y gestin de
cuencas hidrogrficas; servicios pblicos para

La descentralizacin, la desconcentracin
y el fortalecimiento de las capacidades de
gestin, y coordinacin en los territorios
La descentralizacin y la desconcentracin
corresponden a mecanismos de distribucin del
poder y democratizacin de la sociedad, que
deben estar fundamentados en un nuevo modelo de Estado, cimentado en la recuperacin de
su capacidad de rectora, regulacin, coordinacin y (re)distribucin, dentro de un proceso de
racionalizacin de la administracin pblica
con clara divisin de competencias.
El Estado adopta un nuevo rgimen de organizacin territorial que pasa de un modelo de descentralizacin arbitrario, a uno normativo,
progresivo y con competencias delimitadas por
la Constitucin y la ley. Adems, se contempla
la creacin de un nuevo nivel intermedio de
gobierno, la regin, cuya principal funcin es
actuar como bisagra en trminos de planificacin entre el nivel nacional y los niveles locales; y, por ltimo, se prev una asignacin de
recursos a los Gobiernos Autnomos
Descentralizados, que genere equidad territorial
y que premie el esfuerzo fiscal y el cumplimiento de las metas del Plan.

71

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Adicionalmente, desde los territorios rurales se

generan las condiciones de base para la soberana alimentaria. La soberana alimentaria implica recuperar el rol de la sociedad para decidir
qu producir, cmo, dnde y para quin, con
nfasis en fortalecer a las y los pequeos campesinos que, en el caso del Ecuador, son quienes
producen los alimentos de la canasta bsica. En
funcin de esto, se busca apoyar los esfuerzos
por lograr una produccin de alimentos suficiente, saludable, sustentable y sistemas de
comercializacin justos y equitativos.

EL PROCESO

La Constitucin enfatiza en que todos los niveles de gobierno formulen su respectiva planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial,
y el art. 293 seala que los presupuestos de los
Gobiernos Autnomos Descentralizados se
ajustarn a la planificacin local en el marco del
Plan Nacional de Desarrollo. Esto requiere de
una armonizacin que permita la efectiva interrelacin y complementariedad en las intervenciones pblicas. La planificacin territorial
requiere avanzar en la generacin de capacidades de anlisis territorial, en el mejoramiento de
informacin estadstica y cartogrfica oportuna,
as como tambin en mecanismos de apropiacin, exigibilidad y control ciudadanos.

PERODO 2009 - 2013

A esto se suma la necesidad de evaluar los condicionamientos que imponen los recursos naturales a las actividades econmicas, y la
necesidad de incorporar una perspectiva de sostenibilidad ecosistmica a las actividades productivas rurales.

PARA EL

propiciar la garanta de derechos, en particular

aquellos relacionados con salud, educacin,
nutricin, vivienda; la identificacin de inversiones en infraestructura que propicie la integracin y la cohesin territorial, y la planificacin
de los megaproyectos de impacto nacional.

6. ESTRATEGIAS

A la vez, el Buen Vivir rural requiere de una concepcin ampliada del espacio rural, incluyendo a
las poblaciones dispersas, pero tambin a los pueblos y ciudades pequeas y medianas, cuya economa y forma de vida estn ntimamente asociadas
a los recursos naturales y a la agricultura.

Complementario a este proceso es la puesta en

marcha de un modelo de gestin estatal desconcentrado. El reordenamiento regional del
Ejecutivo busca racionalizar la prestacin de
servicios pblicos evitando duplicidades, deficiencias administrativas o ausencia de Estado,
comnmente generadas por la poca claridad en
la determinacin de competencias que cada
nivel de gobierno debe asumir. En este contexto, el desafo consiste en reducir el dficit de
desarrollo institucional en los territorios, as
como aplicar mecanismos de coordinacin interinstitucional entre agencias centrales (sectoriales) y sus delegaciones desconcentradas.
Avanzar hacia una efectiva descentralizacin y
desconcentracin implica tambin fomentar la
participacin ciudadana, la generacin de espacios de encuentro entre los diversos actores,
para que compartan visiones, estrategias y objetivos, con la finalidad de democratizar las relaciones entre el Estado y la sociedad en todos los
niveles de gobierno.

6.12.Poder ciudadano y
protagonismo social
Si el (neo) liberalismo coloca al mercado en el
centro de la regulacin social, y el denominado
socialismo real coloc al Estado en ese lugar, el
nuevo socialismo democrtico debe construirse
desde las orientaciones y las necesidades de la ciudadana. Esta debe tener el ms alto protagonismo
en las deliberaciones colectivas que fijan los criterios que orientan la produccin, circulacin y distribucin de la riqueza social, y que generan las
normas que rigen la vida de la comunidad poltica.
Con el establecimiento del Poder Ciudadano en
la Constitucin de 2008 la participacin queda
consagrada, a la vez, como parte de los derechos
de ciudadana y como un nuevo principio de
accin estatal y de gestin pblica en todos los
niveles de gobierno. El texto constitucional perfila, de este modo, los grandes lineamientos de
34

cualquier estrategia para promover e incentivar

la participacin ciudadana.
Si el dinamismo de la sociedad civil depende, en
gran medida, de las iniciativas autnomas que
emprendan los propios ciudadanos y las organizaciones sociales, es deber del poder pblico
crear las condiciones institucionales y materiales
adecuadas para que tales dinmicas puedan incidir efectivamente en la orientacin de los procesos gubernativos. El despliegue del poder
ciudadano requiere, entonces, de un rol proactivo del Estado tanto en lo que concierne a:
La distribucin y redistribucin igualitaria de
la riqueza social: las capacidades de participacin y deliberacin estn condicionadas,
en gran medida, por el acceso pleno a servicios de salud, educativos, culturales, tecnolgicos, informacionales, etc., de calidad.
La transformacin de la institucionalidad
y los procedimientos de gestin pblica
en la perspectiva de volver al Estado ms
democrtico, susceptible de permanente
escrutinio y control popular.
La promocin de los derechos de participacin y la puesta en marcha, junto con la
sociedad civil, de procesos de formacin y
comunicacin que amplen las competencias que la ciudadana y las organizaciones
sociales requieren para interpelar e interactuar con las instituciones pblicas.
Ante un escenario en que la sociedad civil ecuatoriana parece haber agotado parte de sus energas participativas, este rol proactivo del Estado en
la promocin de la participacin social aparece
como una tarea ineludible.34 Esto debe darse en
el marco del respeto irrestricto a los principios de
pluralismo, autonoma y autodeterminacin de la
sociedad civil. Dicho respeto depende, a su vez,
de fijar con claridad los criterios y las condiciones
espacios, procedimientos, contenidos, fines
en que van a desenvolverse las interacciones
entre sociedad y Estado. La Constitucin establece una multiplicidad de instancias y mecanismos
para canalizar tal interaccin.

Ecuador aparece, como el pas latinoamericano en que ms personas (52%) sealan no haber participado nunca en ningn
tipo de organizacin ni poltica, ni social. Igual sucede con lo relativo a la participacin en protestas o manifestaciones autorizadas: apenas un 5% de los ecuatorianos afirma haber tomado parte en este tipo de espacio participativo el porcentaje
ms bajo de la regin. Dicho porcentaje se extiende a 9% cuando se pregunta si han participado en cualquier tipo de protesta en los ltimos 5 aos. Al observar la participacin ciudadana en los gobiernos locales tal vez la escala ms adecuada
para el desenvolvimiento y el anlisis de la participacin social la tendencia se repite: en los ltimos siete aos, la participacin en el gobierno local decay aproximadamente en un 47%: del 10,8 en 2001, al 5,7% en 2008 (Latinobarmetro, 2008).

72

7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir

Objetivo 1:
Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social
y territorial en la diversidad

El nuevo modelo de Buen Vivir implica un

reparto orgnico de la riqueza del pas, en trminos de infraestructura, bienes y servicios, considerados necesarios e indispensables para la
ampliacin de las capacidades y libertades
humanas, y para el funcionamiento eficaz de la
economa. El Estado reconoce y garantiza el
carcter indivisible del sistema de derechos del
Buen Vivir y, sobre todo, asegura su concrecin
institucional y pblica.
Por eso, este objetivo propone la aplicacin de polticas integrales, capaces de abordar la complejidad

Polticas
1.1.

1.2

1.3.

Garantizar los derechos del Buen Vivir

para la superacin de todas las desigualdades (en especial en salud, educacin,
alimentacin, agua y vivienda).
Impulsar la proteccin social integral y la
seguridad social solidaria de la poblacin
con calidad y eficiencia a lo largo de la
vida, con principios de igualdad, justicia,
dignidad, interculturalidad.
Promover la inclusin social y econmica
con enfoque de gnero, intercultural e
73

BUEN VIVIR

El ejercicio de los derechos, con nfasis en salud,

educacin, seguridad social, alimentacin, agua y
vivienda, implica que todas y todos estn incluidos e integrados en las dinmicas sociales,
mediante el acceso equitativo a bienes materiales,
sociales y culturales. Esto implica poner freno,
mediante la accin del Estado, a las desigualdades
econmicas, en la perspectiva de contribuir a la
democratizacin de los medios de produccin y
avanzar hacia la construccin de una sociedad
dispuesta a hacer realidad el Buen Vivir.

PARA EL

Las respuestas pblicas expresadas en mecanismos de proteccin social de corte asistencial, o

las acciones paliativas, son limitadas e insuficientes. En especial, cuando tienen un carcter
homogeneizador y no incorporan enfoques de
gnero, generacionales e interculturales.

de la exclusin y de promover nuevas lgicas de

cohesin y (re)distribucin, en el marco del
reconocimiento de la diversidad. Los mecanismos de inclusin, proteccin social e integracin territorial de este nuevo modelo,
identifican y valoran a todas las personas en
especial a los grupos de atencin prioritaria, y
reconocen la diversidad de comunidades, pueblos y nacionalidades.

7. OBJETIVOS NACIONALES

Los procesos de exclusin en el Ecuador tienen

races histrico-culturales que, en las tres ltimas dcadas, se agudizaron, transformaron y
emergieron en formas ms complejas y profundas, debido a cambios generados por la globalizacin, el aparecimiento de nuevos modelos
productivos y de organizacin laboral, nuevos
modelos familiares y situaciones sociales inusitadas como consecuencia de la acentuacin de
la movilidad humana. Las formas y condiciones
de exclusin, expresadas en la estructura social,
han impedido el ejercicio pleno de la ciudadana a personas y grupos especficos.

intergeneracional para generar condiciones de equidad.

1.4. Democratizar los medios de produccin
para generar condiciones y oportunidades
equitativas.
1.5. Asegurar la (re)distribucin solidaria y
equitativa de la riqueza.
1.6. Reconocer y respetar las diversidades socioculturales y erradicar toda forma de discriminacin, sea esta por motivos de gnero, de
opcin sexual, tnico-culturales, polticos,
econmicos, religiosos, de origen, migratorios,
geogrficos, etarios, de condicin socioeconmica, condicin de discapacidad, u otros.
1.7. Proteger y promover los derechos de las y
los ecuatorianos en el exterior, y de las y
los extranjeros en el Ecuador, y de sus
diversas formas de familia.
1.8. Impulsar el Buen Vivir rural.
1.9. Promover el ordenamiento territorial
integral, equilibrado, equitativo y sustentable, que favorezca la formacin de una
estructura nacional policntrica.
1.10. Asegurar el desarrollo infantil integral
para el ejercicio pleno de derechos.

Metas
1.1.1. Aumentar a 71% el porcentaje de hogares cuya vivienda es propia hasta 2013.
1.1.2. Alcanzar el 98% de matrcula en educacin bsica hasta 2013.
1.1.3. Incrementar a 66.5% la matrcula de adolescentes en bachillerato para hasta 2013.
1.1.4. Aumentar a 8 la calificacin de la poblacin con respecto a su satisfaccin con la
vida hasta 2013.
1.1.5. Revertir la desigualdad econmica, al
menos a niveles de 1995, hasta 2013.

1.2.1. Alcanzar el 40% de personas con seguro

social hasta 2013.
1.3.1. Alcanzar el 40% en la tasa de ocupacin
plena en personas con discapacidad hasta
2013.
1.4.1. Reducir en un 22% el nivel de concentracin de la tierra hasta 2013.
1.4.2. Reducir en 10% la concentracin del
acceso al crdito hasta 2013.
1.5.1. Aumentar al 15% la presin tributaria
hasta 2013.
1.5.2. Alcanzar por lo menos una participacin
del 50% de los impuestos directos en el
total de impuestos hasta 2013.
1.5.3. Aumentar en un 10% la progresividad del
Impuesto al Valor Agregado y del
Impuesto a la Renta de Personas Naturales
hasta 2013.
1.5.4. Aumentar en un 10% el efecto redistributivo del Impuesto al Valor Agregado y
del Impuesto a la Renta de Personas
Naturales hasta 2013.
1.8.1. Duplicar la participacin de la agricultura familiar campesina en las exportaciones agrcolas (28%) hasta 2013
1.8.2. Reducir la brecha de intermediacin en
20% hasta 2013.
1.10.1. Alcanzar el 75% de nios y nias que
participan en servicios de desarrollo
infantil hasta 2013.
1.10.2. Reducir a la cuarta parte el porcentaje de
nios y nias que trabajan y no estudian
hasta 2013.
1.10.3. Aumentar a 4 meses la duracin promedio de lactancia materna exclusiva hasta
2013.
1.10.4. Erradicar la mendicidad infantil hasta
2013.

Objetivo 2:
Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana
El desarrollo de capacidades y potencialidades
ciudadanas requiere de acciones armnicas e
integrales en cada mbito. Mediante la atencin adecuada y oportuna de la salud, se garantiza la disponibilidad de la mxima energa
vital; una educacin de calidad favorece la
adquisicin de saberes para la vida y fortalece la
74

capacidad de logros individuales y sociales; a

travs de la cultura, se define el sistema de creencias y valores que configura las identidades
colectivas y los horizontes sociales; el deporte
constituye un soporte importante de la socializacin, en el marco de la educacin, la salud y
tambin de la accin individual y colectiva.

Polticas
2.1.

2.2.

Asegurar una alimentacin sana, nutritiva, natural y con productos del medio
para disminuir drsticamente las deficiencias nutricionales.
Mejorar progresivamente la calidad de la
educacin, con un enfoque de derechos,

2.7.

2.8.

PLAN NACIONAL
DEL

CONSTRUCCIN
DE

EL PROCESO

2.6.

PARA EL

BUEN VIVIR

En el mbito rural, el acceso y conocimiento de

nuevas tecnologas de comunicacin e informacin juega un papel central para disminuir los costos de transaccin. La educacin es un rea clave
para reducir la brecha digital que profundiza desigualdades. La educacin superior es un poderoso
agente de potenciacin de las capacidades ciudadanas, cuando genera contextos apropiados para
el desarrollo de libertades positivas, con nfasis
en la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico, de manera que incida en la reconversin del rgimen actual de desarrollo.

2.5.

Metas
2.1.1. Reducir en un 45% la desnutricin crnica hasta 2013.
2.1.2. Garantizar un consumo kilocalrico diario de protenas mnimo de 260 Kcal /da
hasta 2013.
2.1.3. Disminuir al 3,9% el bajo peso al nacer
en nios y nias hasta 2013.
2.2.1. Al menos el 30% de los estudiantes de 7
y 10 de educacin bsica que obtengan
una calificacin de buena, y no menos
de un 8% nota de muy buena en ciencias sociales, hasta 2013.
2.2.2. Al menos el 20% de los alumnos de 4,
7, 10 ao de educacin bsica, y 3 de
bachillerato, alcancen una nota de
buena, y que mnimo un 8% de muy
buena en matemticas, hasta 2013.
2.2.3. Al menos 15% de los estudiantes de 4,
7y 10 de educacin bsica, y 3 de
bachillerato, obtengan una calificacin
de muy buena en lenguaje.
2.2.4. Al menos 10% ms de estudiantes de 7
y 10de educacin bsica obtengan una
calificacin de muy buena en ciencias
naturales hasta 2013.
75

BUEN VIVIR

Desde una perspectiva estratgica, el desarrollo

de conocimientos con alto valor agregado es
esencial, as como la investigacin e innovacin
tcnica y tecnolgica. La combinacin de los
saberes ancestrales con la tecnologa de punta
puede generar la reconversin del rgimen de
desarrollo, apoyada en el bioconocimiento. A
mediano plazo, se espera que la produccin local
y exportable se sustente en el desarrollo de la
ciencia, la tecnologa y la innovacin, sobre la
base de la biodiversidad.

2.4.

PARA EL

La educacin, entendida como formacin y capacitacin en distintos niveles y ciclos, es indispensable para fortalecer y diversificar las capacidades
y potencialidades individuales y sociales, y promover una ciudadana participativa y crtica. Es
uno de los medios ms apropiados para facilitar la
consolidacin de regmenes democrticos que
contribuyan la erradicacin de las desigualdades
econmicas, polticas, sociales y culturales.

2.3.

de gnero, intercultural e inclusiva, para

fortalecer la unidad en la diversidad e
impulsar la permanencia en el sistema
educativo y la culminacin de los estudios.
Fortalecer la educacin intercultural bilinge y la interculturalizacin de la educacin.
Generar procesos de capacitacin y formacin continua para la vida, con enfoque de
gnero, generacional e intercultural articulados a los objetivos del Buen Vivir.
Fortalecer la educacin superior con
visin cientfica y humanista, articulada
a los objetivos para el Buen Vivir.
Promover la investigacin y el conocimiento cientfico, la revalorizacin de
conocimientos y saberes ancestrales, y la
innovacin tecnolgica.
Promover el acceso a la informacin y a
las nuevas tecnologas de la informacin
y comunicacin para incorporar a la
poblacin a la sociedad de la informacin
y fortalecer el ejercicio de la ciudadana.
Promover el deporte y las actividades fsicas
como un medio para fortalecer las capacidades y potencialidades de la poblacin.

7. OBJETIVOS NACIONALES

La acumulacin de energa vital requiere una

visin preventiva de la salud, en la que un elemento bsico es la adecuada nutricin, en particular, desde la gestacin hasta los cinco
primeros aos. La actividad fsica y el deporte
son elementos dinamizadores de las capacidades
y potencialidades de las personas y contribuyen
a la salud integral, fsica y psicolgica.

2.2.5. Al menos el 46% de las y los docentes

obtengan una calificacin de muy
buena en la evaluacin interna hasta
2013.
2.2.6. Al menos el 60% de las y los docentes
obtengan una calificacin de buena en
la evaluacin de conocimientos especficos hasta 2013.
2.2.7. Reducir a 10% el analfabetismo funcional hasta 2013.
2.5.1. Aumentar a 969 los investigadores dedicados a I+D+i hasta 2013.
2.5.2. Alcanzar el promedio de Amrica Latina
en la tasa de matrcula en educacin
superior hasta 2013.

2.5.3. Llegar a 1.500 becas de cuarto nivel en el

2013.
2.6.1. Aumentar en 75% los artculos publicados en revistas indexadas hasta 2013.
2.6.2. Alcanzar el 0,44% de gasto en I+D+i
como porcentaje del PIB hasta 2013.
2.7.1. Alcanzar el 55% los establecimientos
educativos rurales con acceso a internet y
el 100% de los urbanos, hasta 2013.
2.7.2. Triplicar el porcentaje de hogares con
acceso a internet hasta 2013.
2.7.3. Alcanzar el 50% de hogares con acceso a
telfono fijo hasta 2013.
2.8.1. Alcanzar 45 participantes en las olimpiadas hasta 2012.

Objetivo 3:
Mejorar la calidad de vida de la poblacin
La calidad de vida alude directamente al Buen
Vivir en todas las facetas de las personas, pues se
vincula con la creacin de condiciones para
satisfacer sus necesidades materiales, psicolgicas, sociales y ecolgicas.
Este concepto integra variables asociadas con el
bienestar, la felicidad y la satisfaccin individual y
colectiva, que dependen de relaciones sociales y
econmicas solidarias, sustentables y respetuosas
de los derechos de las personas y de la naturaleza,
en el contexto de las culturas y de los sistema de
valores en que dichas personas viven, y en relacin con sus expectativas, normas y demandas.

Las condiciones de los entornos en los que se

desarrollan el trabajo, la convivencia, el estudio
y el descanso, y la calidad de los servicios e instituciones pblicas, tienen incidencia directa en
la calidad de vida, entendida como la justa y
equitativa (re)distribucin de la riqueza social.

Polticas
3.1.
3.2.

3.3.
Este objetivo propone acciones pblicas, con un
enfoque intersectorial y de derechos, que se
concretan a travs de sistemas de proteccin y
prestacin de servicios integrales e integrados.
En estos sistemas, los aspectos sociales, econmicos, ambientales y culturales se articulan con
nfasis en los grupos de atencin prioritaria, los
pueblos y nacionalidades.
El mejoramiento de la calidad de vida es un proceso multidimensional y complejo, determinado
por aspectos decisivos relacionados con la calidad
ambiental, los derechos a la salud, educacin,
alimentacin, vivienda, ocio, recreacin y
deporte, participacin social y poltica, trabajo,
seguridad social, relaciones personales y familiares.
76

3.4.

3.5.

3.6.

3.7.

Promover prcticas de vida saludable en

la poblacin.
Fortalecer la prevencin, el control y la
vigilancia de la enfermedad, y el desarrollo de capacidades para describir, prevenir
y controlar la morbilidad.
Garantizar la atencin integral de salud por
ciclos de vida, oportuna y sin costo para las
y los usuarios, con calidad, calidez y equidad.
Brindar atencin integral a las mujeres y
a los grupos de atencin prioritaria, con
enfoque de gnero, generacional, familiar, comunitario e intercultural.
Reconocer, respetar y promover las prcticas de medicina ancestral y alternativa
y el uso de sus conocimientos, medicamentos e instrumentos.
Garantizar vivienda y hbitat dignos,
seguros y saludables, con equidad, sustentabilidad y eficiencia.
Propiciar condiciones de seguridad
humana y confianza mutua entre las personas en los diversos entornos.

Comprometido con el Buen Vivir de la poblacin,

el Estado asume sus responsabilidades con la naturaleza. Asimismo, desde el principio de corresponsabilidad social, las personas, comunidades,
pueblos y nacionalidades, los diversos sectores

privados, sociales, comunitarios, y la poblacin en

general, deben cuidar y proteger la naturaleza.
La responsabilidad de tratar el agua y la biodiversidad como patrimonios estratgicos es un desafo
para las polticas pblicas del pas. De aqu se
derivan retos, como lograr cambios significativos
en las instituciones que dirigen la poltica, la
regulacin y el control ambiental. Obliga, adems, a impulsar la desconcentracin efectiva en
los territorios, y articularla a la gestin de la
nueva estructura estatal, bajo el principio de
reconocimiento de la diversidad poblacional,
cultural y ambiental, y sin olvidar que el Ecuador
forma parte de una comunidad mundial.
Para esto es indispensable que los cambios planteados estn acompaados de transformaciones en
los enfoques productivos y de consumo, a fin de
prevenir, controlar y mitigar la contaminacin

77

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Desde la perspectiva del desarrollo basada en la

acumulacin material, los elementos de la naturaleza han sido vistos nicamente como recursos supeditados a la explotacin humana y por
consiguiente, eran valorados desde el punto de
vista estrictamente econmico. La Carta Magna
da un giro radical en este mbito, con la garanta de derechos de la naturaleza, sealada en
este objetivo en el marco del Captulo II, Ttulo
VII, del Rgimen del Buen Vivir de la
Constitucin. Adems, cabe que sealar que en
el Ttulo VII, Captulo II de dicho Rgimen se
incluyen tambin aspectos relativos a biodiversidad y recursos naturales.

BUEN VIVIR

Objetivo 4:
Garantizar los derechos de la naturaleza y promover
un ambiente sano y sustentable

PARA EL

3.1.1. Triplicar el porcentaje de la poblacin

que realiza actividad fsica ms de 3,5
horas a la semana hasta 2013.
3.1.2. Reducir al 5% la obesidad en escolares
hasta 2013.
3.2.1. Reducir la incidencia de paludismo en un
40% hasta 2013.
3.2.2. Disminuir a 4 la razn de letalidad del
dengue hemorrgico hasta 2013.
3.2.3. Reducir en un 25% la tasa de mortalidad
por SIDA hasta 2013.
3.2.4. Reducir a 2 por 100.000 la tasa de mortalidad por tuberculosis hasta 2013.
3.2.5. Reducir a la tercera parte la tasa de mortalidad por enfermedades causadas por
mala calidad del agua hasta 2013.
3.2.6. Reducir en un 18% la tasa de mortalidad
por neumona o influenza hasta 2013.
3.3.1. Aumentar al 70% la cobertura de parto
en instituciones pblicas hasta 2013.
3.3.2. Aumentar a 7 la calificacin del funcionamiento de los servicios de Salud
Pblica hasta 2013.

3.4.1. Reducir en 25% el embarazo adolescente

hasta 2013.
3.4.2. Disminuir en 35% la mortalidad materna
hasta 2013.
3.4.3. Reducir en un 35% la mortalidad neonatal precoz hasta 2013.
3.6.1. Disminuir en un 33% el porcentaje de
hogares que viven en hacinamiento
hasta 2013.
3.6.2. Alcanzar el 80% de las viviendas con
acceso a servicios de saneamiento hasta
2013.
3.6.3. Disminuir a 35% el porcentaje de hogares
que habitan en viviendas con caractersticas fsicas inadecuadas hasta 2013.
3.6.4. Disminuir a 60% el porcentaje de viviendas con dficit habitacional cualitativo
hasta 2013.
3.7.1. Revertir la tendencia creciente de los
delitos hasta alcanzar el 23% en 2013.
3.7.2. Aumentar a 7 la calidad del servicio de
la Polica Nacional segn los usuarios
hasta 2013.

7. OBJETIVOS NACIONALES

Metas

ambiental y, de ese modo, permitir al pas enfrentar, estratgicamente, el calentamiento global.

Polticas
4.1.

4.2.

4.3.

4.4.

4.5.

4.6.

4.7.

Conservar y manejar sustentablemente el patrimonio natural y su bio diversidad terrestre y marina, considerada
como sector estratgico.
Manejar el patrimonio hdrico con un
enfoque integral e integrado por cuenca
hidrogrfica, de aprovechamiento estratgico del Estado y de valoracin sociocultural y ambiental.
Diversificar la matriz energtica nacional, promoviendo la eficiencia y una
mayor participacin de energas renovables sostenibles.
Prevenir, controlar y mitigar la contaminacin ambiental como aporte para el
mejoramiento de la calidad de vida.
Fomentar la adaptacin y mitigacin a la
variabilidad climtica con nfasis en el
proceso de cambio climtico.
Reducir la vulnerabilidad social y
ambiental ante los efectos producidos por
procesos naturales y antrpicos, generadores de riesgos.
Incorporar el enfoque ambiental en los
procesos sociales, econmicos y culturales dentro de la gestin pblica.

Metas
4.1.1. Incrementar en 5 puntos porcentuales el
rea de territorio bajo conservacin o
manejo ambiental hasta 2013.

4.1.2. Incluir 2521 km2 de superficie de rea

martimo.costera continental bajo conservacin o manejo ambiental hasta 2013.
4.1.3. Reducir en un 30% la tasa de deforestacin hasta 2013.
4.2.1. Reducir a 0,0001 mg/l la presencia de mercurio en la actividad minera hasta 2013.
4.3.1. Aumentar en 1.091 MW la capacidad
instalada hasta 2013, y 487 MW ms
hasta 2014.
4.3.2. Disminuir la huella ecolgica de tal
manera que no sobrepase la biocapacidad
del Ecuador, hasta 2013.
4.3.3. Alcanzar el 6% de participacin de energas alternativas en el total de la capacidad instalada hasta 2013.
4.3.4. Alcanzar el 97% de las viviendas con servicio elctrico hasta 2013.
4.3.5. Alcanzar el 98% de las viviendas en zona
urbana con servicio elctrico hasta 2013.
4.3.6. Alcanzar el 96% de las viviendas zona
rural con servicio elctrico hasta 2013.
4.4.1. Mantener las concentraciones promedio
anuales de contaminantes de aire bajo los
estndares permisibles hasta 2013.
4.4.2. Remediar el 60% de los pasivos ambientales hasta 2013.
4.4.3. Reducir en 40% la cantidad de PBC
hasta 2013.
4.4.4. Reducir en 60% la cantidad de plaguicidas (COPS) hasta 2013.
4.5.1. Reducir al 23% el nivel de amenaza alto
del ndice de vulnerabilidad de ecosistemas al cambio climtico, y al 69% el
nivel de amenaza medio hasta 2013.

Objetivo 5:
Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin
estratgica en el mundo y la integracin latinoamericana
Uno de los deberes primordiales del Estado es
garantizar la soberana nacional. La soberana
ha sido tradicionalmente pensada desde la
integridad territorial y jurdica. La Cons titucin de 2008 supera este concepto tradicional, entendiendo a la soberana a partir de
sus implicaciones polticas, territoriales, alimentarias, energticas, econmicas y culturales. Garantizarla, en estos trminos, implica
78

mantener y defender la autodeterminacin e

independencia poltica del Estado, interna e
internacionalmente.
La nueva visin de soberana reconoce diversas formas de organizacin de la sociedad,
dirigidas a desarrollar procesos de autodeterminacin, incidencia en las decisiones y polticas pblicas, control social de todos los

5.5.
5.6.

5.7.

La necesidad de recuperar los instrumentos

econmicos y financieros del Estado, revertir
los patrones de endeudamiento externo, y alinear la cooperacin internacional y la inversin extranjera con los objetivos nacionales
de desarrollo, en torno a los intereses soberanos, es una premisa bsica de la poltica estatal. La recuperacin de la soberana en el
espectro radioelctrico y en la produccin cultural con contenidos propios, es parte de esta
nueva concepcin.

5.1.1. Reducir la pobreza por NBI en la frontera norte en un 25% en el rea urbana y en
un 50% en el rea rural hasta 2013.
5.1.2. Reducir la pobreza por NBI en la frontera sur en un 20% en el rea urbana y en
un 50% en el rea rural hasta 2013.
5.1.3. Reducir la pobreza por NBI en la frontera centro en un 25% en el rea urbana y
en un 50% en el rea rural hasta 2013.
5.1.4. Ausencia de conflictos con fuerzas regulares
e irregulares que afecten la soberana nacional o amenacen al Estado, hasta 2013.
5.2.1. Disminuir a la mitad el uso inadecuado
de GLP domstico hasta 2013.
5.3.1. Sustituir importaciones de maz, pasta de
soya, trigo y cebada hasta reducir la participacin al 40% hasta 2013.
5.4.1. Alcanzar el 60% de los flujos de cooperacin contabilizados en el presupuesto
nacional hasta 2013.
5.5.1. Incrementar a 0,4 el ndice de integracin latinoamericana hasta 2013.
5.6.1. Incrementar a 0,95 la razn de exportaciones
industriales sobre las exportaciones de productos primarios no petroleros hasta 2013.
5.6.2. Reducir a 0,65 la concentracin de las
exportaciones por destino hasta 2013.
5.6.3. Disminuir en un 13% la concentracin
de las importaciones por pas de origen
hasta 2013.
79

PLAN NACIONAL
BUEN VIVIR

El ejercicio de la soberana integral busca la

satisfaccin de las necesidades bsicas de la
ciudadana. La soberana alimentaria propone
un cambio sustancial frente a una condicin
histrica de dependencia y vulnerabilidad en
lo concerniente a la produccin y el consumo. La soberana energtica no se puede
alcanzar en detrimento de la soberana alimentaria ni puede afectar el derecho de la
poblacin al agua.

Metas

PARA EL

El Estado rechaza las relaciones de sumisin

internacional y defiende al Ecuador como un
territorio de paz. Pone especial nfasis en no
permitir la cesin de la soberana. La poltica
exterior se reorienta hacia las relaciones SurSur, propicia el dilogo y la construccin de
relaciones simtricas entre iguales, que faciliten
la economa endgena para el Buen Vivir y la
generacin de pensamiento propio.

PARA EL

BUEN VIVIR

5.4.

DEL

5.3.
El gobierno de la Revolucin Ciudadana busca
insertar estratgica y activamente al Ecuador
en el orden econmico y poltico internacional, desde la perspectiva de la integracin
soberana de los pueblos. Esta integracin supone el respeto mutuo de los Estados, el reconocimiento de la diversidad de los distintos
grupos humanos que comparten el territorio, y
la proteccin e inclusin de los connacionales
ms all de las fronteras.

CONSTRUCCIN

5.2.

Ejercer la soberana y promover la convivencia pacfica de las personas en una

cultura de paz.
Defender la integridad territorial y los
derechos soberanos del Estado.
Propender a la reduccin de la vulnerabilidad producida por la dependencia externa alimentaria y energtica.
Promover el dilogo poltico y la negociacin soberana de la cooperacin internacional y de los instrumentos econmicos.
Impulsar la integracin con Amrica
Latina y el Caribe.
Promover relaciones exteriores soberanas y estratgicas, complementarias y
solidarias.
Combatir la delincuencia transnacional
en todas sus manifestaciones.

DE

5.1.

EL PROCESO

Polticas

7. OBJETIVOS NACIONALES

niveles de gobierno y de las entidades pblicas y privadas que prestan servicios pblicos.
Tambin deja atrs a los supuestos homogeneizadores de la nacin mestiza y enfatiza en
la necesidad de reconocer la diversidad de los
pueblos y nacionalidades.

Objetivo 6:
Garantizar el trabajo estable, justo y digno
en su diversidad de formas
El trabajo constituye la columna vertebral de la
sociedad y es un tema fundamental de la vida de las
personas y de las familias. La Constitucin de 2008
reconoce el trabajo como derecho y deber social.
En tanto derecho econmico, es considerado fuente de realizacin personal y base de la economa.
En la historia moderna, la explotacin del trabajo ha consolidado una forma de acumulacin
que no est al servicio de quienes lo realizan. Se
ha concebido al trabajo como un medio explotable y prescindible, sometido a conveniencias y
dinmicas externas a los fines intrnsecos de los
procesos de produccin, y ajenas al sostenimiento de los ciclos de vida familiar y social.
La nueva Constitucin consagra el respeto a la
dignidad de las personas trabajadoras, a travs
del pleno ejercicio de sus derechos. Esto supone
remuneraciones y retribuciones justas, as como
ambientes de trabajo saludables y estabilidad
laboral, a fin de lograr la modificacin de las asimetras referentes a la situacin y condicin de
las y los trabajadoras en todo el pas.
En el Ecuador, la estructura del trabajo es heterognea en cuanto a las formas de organizacin de la
produccin. Muchas de estas formas han sido invisibilizadas y desvalorizadas a lo largo del tiempo.
Tanto en el mbito urbano como en el rural, la
mayora de procesos de produccin y la dotacin de
servicios se basan en pequeas y medianas unidades familiares, asociativas o individuales, cuyas
dinmicas de economa popular familiar y solidaria
buscan la subsistencia antes que la acumulacin a
gran escala. Estos procesos productivos se han fundado, asimismo, en la movilizacin de recursos
tales como conocimientos, destrezas y ahorros locales, redes sociales y otros similares; y sus economas
se han desenvuelto en condiciones adversas, debido a la falta de reconocimiento desde el Estado.
Para este Plan es de vital importancia reconocer
y apoyar las distintas formas de organizacin de
la produccin: comunitarias, cooperativas,
empresariales pblicas o privadas, asociativas,

80

familiares, domsticas, autnomas y mixtas; as

como las diversas formas de trabajo incluidas
las formas autnomas de autosustento y de cuidado humano, al igual que las formas de
reproduccin y supervivencia familiar y vecinal.
La cooperacin social, caracterstica de las economas de autosustento y cuidado humano, constituye un elemento fundamental para la construccin
de una economa social y solidaria, y una sociedad
ms equitativa. Por eso las formas asociativas de
produccin deben reproducirse en todos los sectores de la economa, para generar mejores condiciones para las personas que participan en ellas.

Polticas
6.1.

6.2.

6.3.

6.4.

6.5.

6.6.

6.7.
6.8.

Valorar todas las formas de trabajo, generar

condiciones dignas para el trabajo y velar por
el cumplimiento de los derechos laborales.
Impulsar el reconocimiento del trabajo
autnomo, de cuidado humano, de cuidado
familiar y de autoconsumo, as como la
transformacin integral de sus condiciones.
Fomentar la asociatividad como base para
mejorar las condiciones de trabajo, as
como para crear nuevos empleos.
Promover el pago de remuneraciones justas
sin discriminacin alguna, propendiendo a
la reduccin de la brecha entre el costo de
la canasta bsica y el salario bsico.
Impulsar actividades econmicas que conserven empleos y fomenten la generacin
de nuevas plazas, as como la disminucin
progresiva del subempleo y desempleo.
Promover condiciones y entornos de trabajo seguro, saludable, incluyente, no discriminatorio y ambientalmente amigable.
Impulsar procesos de capacitacin y formacin para el trabajo.
Crear condiciones para la reinsercin
laboral y productiva de la poblacin
migrante que retorna al Ecuador, y proteger a las y los trabajadores en movilidad.

Metas
6.2.1. Tender a 1 en la igualdad de horas dedicadas al trabajo reproductivo hasta 2013.

Los espacios pblicos contribuyen al conocimiento y al desarrollo de la cultura, las artes y la comunicacin. Desde la garanta de derechos, los
espacios pblicos son entendidos como bienes
pblicos que impulsan dilogos, forman puentes y
favorecen el mutuo reconocimiento entre las personas y grupos sociales diversos que conforman la
sociedad ecuatoriana, lo que da lugar a la libre
expresin de creencias, actitudes e identidades. El
Estado debe asegurar la libre circulacin en lo
pblico y crear mecanismos de revitalizacin de
memorias, identidades y tradiciones, as como de
exposicin de las creaciones culturales actuales.

Polticas

Es prioritario crear un sistema de comunicacin

pblica que articule y potencie el trabajo de los
medios pblicos, y promueva el desarrollo de
medios privados y comunitarios alternativos para
que juntos contribuyan a crear y consolidar espacios de opinin pblica diversa, inclusiva y deliberante. De esta manera, se establece una clara
diferencia con la homogeneizacin que promueven los medios sometidos a corporaciones y grupos
econmicos privados y se fomenta la ciudadana
comunicativa de todas personas sin exclusiones.

7.2.
7.3.

7.4.

7.5.
La generacin de espacios pblicos sanos, alegres,
seguros y solidarios promueve la valorizacin y el
disfrute del uso no instrumental del tiempo. El

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

uso del tiempo de ocio en actividades culturales,

artsticas, fsicas y recreativas para todos los grupos de edad, mejora las condiciones de salud fsica y espiritual de los habitantes del pas.

Garantizar a la poblacin el derecho al

acceso y al disfrute de los espacios pblicos en igualdad de condiciones.
Promocionar los deberes y derechos respecto al uso de los espacios pblicos.
Fomentar y optimizar el uso de espacios
pblicos para la prctica de actividades
culturales, recreativas y deportivas.
Democratizar la oferta y las expresiones
culturales diversas, asegurando la libre
circulacin, reconocimiento y respeto a
las mltiples identidades sociales.
Impulsar el fortalecimiento y apertura
de espacios pblicos permanentes de
intercambio entre grupos diversos, que
promuevan la interculturalidad, el
81

PARA EL

La construccin de espacios de encuentro

comn es primordial en una sociedad democrtica. Los espacios pblicos potencian y otorgan
a la ciudadana un sentido de participacin
igualitaria y activa en la construccin de proyectos colectivos que involucran intereses
comunes. Para esto es necesario garantizar a la
poblacin el acceso y disfrute de espacios pblicos sin discriminacin alguna, de modo que se
propicien presencias mltiples y diversas, en la
perspectiva de superar el racismo, el sexismo, la
xenofobia y otras prcticas discriminatorias, y
posibilitar la emergencia de espacios diferenciados de encuentro. Esto, junto con el fomento de
la responsabilidad social y ciudadana, robustece
los espacios de intercambio y deliberacin.

BUEN VIVIR

EL PROCESO

Objetivo 7:
Construir y fortalecer espacios pblicos,
interculturales y de encuentro comn

7.1.

CONSTRUCCIN
DE

6.5.2. Revertir la tendencia creciente del

desempleo juvenil y reducirlo en un 24%
hasta 2013.
6.5.3. Incrementar en un 40% el acceso a la
educacin superior de los jvenes de los
quintiles 1 y 2 hasta 2013.
6.7.1. Incrementar en un 25% la productividad media
laboral en el sector industrial hasta 2013.
6.7.2. Multiplicar por 4 veces el porcentaje de
la PEA que recibe capacitacin pblica
para su beneficio profesional hasta 2013.

7. OBJETIVOS NACIONALES

6.3.1. Aumentar a 1,57 millones el nmero de

visitantes extranjeros hasta 2013.
6.3.2. Duplicar el porcentaje de personas con
participacin activa en asociaciones de
productores, comerciantes o agricultores
hasta 2013.
6.4.1. Disminuir en un 27% el porcentaje de
personas que recibe un salario menor al
mnimo vital hasta 2013.
6.5.1. Disminuir en 10 puntos el subempleo
bruto nacional hasta 2013.

7.6.

7.7.

7.8.

reconocimiento mutuo y la valorizacin

de todas las expresiones colectivas.
Garantizar a la poblacin el ejercicio del
derecho a la comunicacin libre, intercultural, incluyente, responsable, diversa
y participativa.
Garantizar el derecho al disfrute pleno de la
ciudad y de sus espacios pblicos, bajo principios de sustentabilidad, justicia social,
igualdad de gnero y respeto cultural.
Mejorar los niveles de seguridad en los
espacios pblicos.

Metas
7.3.1. Triplicar el porcentaje de personas que
realiza actividades recreativas y/o de
esparcimiento en lugares tursticos nacionales hasta 2013.
7.4.1. Aumentar en 40% el tiempo semanal
dedicado a la cultura hasta 2013.
7.8.1. Disminuir en un 20% la mortalidad por
accidentes de trnsito hasta 2013.
7.8.2. Disminuir la tasa de homicidios en un
50% hasta 2013.

Objetivo 8:
Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas,
la plurinacionalidad y la interculturalidad
Los sistemas de la cultura, histricamente condicionados, configuran en cada poca, las formas que asume la vida social trasmitida de
generacin en generacin. Estas formas configuran identidades, que son entendidas como un
conjunto de caracteres que expresan las relaciones de las colectividades con sus condiciones de
existencia histrica y social. Entre estos caracteres, es posible reconocer los de larga duracin y
los transitorios. Los primeros aseguran la continuidad de las sociedades en el tiempo y lo
hacen bajo la forma de la tradicin y la memoria histrica; los segundos corresponden a
momentos del devenir social y humano.
La interconexin entre lo social y cultural
implica que el Estado debe preservar y garantizar los derechos culturales (individuales y colectivos), como soporte bsico de la reproduccin
de la vida humana. La sociedad, por su parte,
tiene el compromiso y la funcin de observar,
vigilar y exigir que el Estado cumpla su papel. El
Estado y la sociedad tienen responsabilidades
compartidas, en la perspectiva de asegurar las
condiciones de permanencia y reproduccin de
la cultura en sus mltiples expresiones.
Al asumir el mandato constitucional de reconocimiento y afirmacin de la plurinacionalidad y
de la interculturalidad de la sociedad ecuatoriana, el Estado adopta una concepcin de cultura
amplia e incluyente. Esta acoge concepciones
que dan cuenta de la multiplicidad de universos

82

simblicos, expresados en las diversas memorias

histricas, as como las prcticas de vida de los
pueblos y nacionalidades que viven en el pas y,
al mismo tiempo, reconoce las prcticas de grupos culturales que emergen como resultado de
las transformaciones sociales contemporneas.
Esta nueva perspectiva permite examinar otras formas de diversidad, tales como la diversidad regional, de gnero, generacional, y, sobre todo, analizar
la capacidad de cada una de ellas para contribuir y
aportar a la construccin de relaciones de convivencia, equidad, dilogo y creatividad.
Entendida de ese modo, la interculturalidad y
plurinacionalidad aparecen como una apuesta al
futuro que, en su orientacin hacia el Buen
Vivir, abren la posibilidad para lograr acuerdos
entre los actores culturales, sociales, polticos e
institucionales diferenciados. Las interculturalidad y plurinacionalidad estn encaminadas a la
construccin de una sociedad incluyente, solidaria, soberana y recproca, capaz de fundamentar
una propuesta de desarrollo a largo plazo, que
permita enfrentar los desafos de la globalizacin
y sus contradicciones en la actual crisis mundial.

Polticas
8.1.

Apoyar la construccin de la sociedad

plurinacional e intercultural dentro de
relaciones de reconocimiento de las diferencias y respeto mutuo, bajo los principios del Buen Vivir.

8.2.

8.3.

8.4.

Superar las desigualdades sociales y culturales garantizando el acceso universal de

toda persona o colectividad a participar y
beneficiarse de los diversos bienes y
expresiones culturales.
Impulsar el conocimiento, la valoracin y
afirmacin de las diversas identidades
socioculturales de los distintos pueblos y
nacionalidades que conforman el Ecuador,
as como de las y los ecuatorianos que se
encuentran residiendo fuera del pas, en
atencin al fortalecimiento de la identidad ecuatoriana.
Impulsar y apoyar procesos de creacin
cultural en todas sus formas, lenguajes y

8.5.

expresiones, tanto de individuos como de

grupos y comunidades.
Promover y apoyar procesos de preservacin, valoracin, fortalecimiento, control
y difusin de la memoria colectiva e individual, y del patrimonio cultural y natural
del pas, en toda su riqueza y diversidad.

Metas
8.3.1. Aumentar al 80% la poblacin indgena
que habla alguna lengua nativa hasta
2013.
8.5.1. Aumentar al 30% los bienes patrimoniales a que tiene acceso la ciudadana
hasta 2013.

No es menos importante el reconocimiento de

la existencia de otros sistemas jurdicos, tales
como el indgena, el regional, el interregional y

Busca adems el fortalecimiento del pluralismo

jurdico y la institucionalizacin de los principios
de eficiencia, oportunidad, transparencia, honestidad e imparcialidad en el sistema judicial. Sobre
todo, contribuye a garantizar el acceso igualitario
a la administracin de justicia, en particular de las
personas que necesitan atencin prioritaria. A
travs del pluralismo jurdico, se enfatiza igualmente en la erradicacin de toda forma de violencia que vulnere los derechos de las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades.
Finalmente, se pone especial atencin en los
derechos de las personas privadas de la libertad
y de sus familias, y se busca garantizarlos y protegerlos a travs de accin pblica orientada a la
reforma integral de un sistema de rehabilitacin
social, que permita generar oportunidades de
integracin social y econmica.
83

PARA EL

La norma constitucional es el instrumento por

excelencia para la garanta de derechos.
Determina el contenido de la ley, consagra mecanismos de garanta de los derechos, establece los
lmites al ejercicio de la autoridad y la estructura
del poder, y es de directa aplicacin por cualquier
persona, autoridad o juez. En este contexto, los
derechos constitucionales, en particular los del
Buen Vivir, son, a la vez, lmites del poder y vnculos impuestos a la autoridad pblica. Por tanto,
para asegurar su ejercicio, someten y limitan a
todos los poderes, inclusive al constituyente. Esta
garanta se expresa en el ordenamiento jurdico
de la facultad de definir y aplicar polticas pblicas, y opera a travs de la facultad jurisdiccional,
cuando las otras fracasan o violan derechos.

el universal. Este enfoque es contrario al modelo de Estado liberal, en el que exista un solo sistema jurdico y los derechos humanos estaban
supeditados al reconocimiento legislativo.
Asimismo, desde la invocacin del Estado a la
justicia, se otorga un valor a la finalidad del
quehacer estatal, cuyo objetivo fundamental es
promover la equidad y evitar la exclusin y la
discriminacin. De esta manera, la creacin y la
aplicacin del sistema jurdico se encaminan a
producir resultados justos.

7. OBJETIVOS NACIONALES

El reconocimiento, promocin y garanta de los

derechos es la finalidad primordial del nuevo
modelo de Estado constitucional de derechos y
justicia. Esta definicin marca la diferencia con
los modelos anteriores, pues redefine la relacin
Estado-sociedad-naturaleza. Las personas, los
pueblos y las nacionalidades deciden sus destinos, y la autoridad estatal define los mecanismos
de cohesin para que dichas decisiones aporten
a la construccin de un proyecto colectivo.

BUEN VIVIR

Objetivo 9:
Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia

Polticas

Metas

9.1.

9.3.1. Alcanzar el 75% de resolucin de causas

penales hasta 2013.
9.3.2. Alcanzar el 60% de eficiencia en la resolucin
de causas penales acumuladas hasta 2013.
9.4.1. Reducir hasta 2013 la violencia contra
las mujeres:
- la fsica en un 8%,
- la psicolgica en un 5%, y
- la sexual en un 2%.
9.4.2. Erradicar la agresin de profesores en
escuelas y colegios hasta 2013.
9.5.1. Reducir en un 60% el dficit en la capacidad instalada en los Centros de
Rehabilitacin Social hasta 2013.
9.5.2. Erradicar la incidencia de tuberculosis en
las crceles hasta 2013.

9.2.

9.3.

9.4.
9.5.

9.6.

Aplicar y practicar el pluralismo jurdico,

respetando los derechos constitucionales.
Promover un ordenamiento jurdico acorde
al carcter plurinacional e intercultural del
Estado constitucional de derechos y justicia.
Impulsar una administracin de justicia
independiente, eficiente, eficaz, oportuna, imparcial, adecuada e integral.
Erradicar las prcticas de violencia contra
las personas, pueblos y nacionalidades.
Impulsar un sistema de rehabilitacin
social que posibilite el ejercicio de derechos y responsabilidades de las personas
privadas de la libertad.
Promover el conocimiento y procesos de
formacin jurdica para la poblacin.

Objetivo 10:
Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica
La Constitucin de 2008 consolida una posicin
de vanguardia para la participacin que es, adems, un eje transversal. Los avances, en materia
de participacin en el ejercicio de la soberana
popular se dan no solo por medio de los rganos
del poder pblico sino, tambin, a travs de los
mecanismos de participacin directa de las personas, las comunidades, los pueblos y las nacionalidades. La comunidad de personas que puede
participar directamente en la vida democrtica
del pas se ampla: tienen derecho al voto jvenes mayores de 16 aos, migrantes, extranjeros,
militares y policas, y las personas privadas de la
libertad sin sentencia.
Por primera vez se reconoce la democracia comunitaria, adems de la directa y representativa, de
tal suerte que esta ltima se enriquece desde los
diversos modos personales y colectivos de practicarla. Los sujetos de la participacin, en el marco
constitucional, ya no son nicamente las y los
ciudadanos a ttulo personal, sino tambin las
comunidades, pueblos y nacionalidades. De este
modo, las personas y colectividades pueden incidir en la toma de decisiones sobre el bien comn:
la planificacin, presupuestacin, gestin, control y evaluacin de las polticas pblicas.
Promover la participacin ciudadana conlleva a fortalecer el poder democrtico de la
84

organizacin colectiva. Es decir, estimular la

capacidad de movilizacin de las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades, para
realizar voluntariamente acciones colectivas y
cooperativas de distinto tipo, a fin de que la
sociedad civil se site como el eje que orienta el
desenvolvimiento del Estado y del mercado.
Es deber del gobierno democrtico estimular la
participacin ciudadana y la organizacin social
sin cooptarlas, e institucionalizar mecanismos
de participacin en el Estado. Para ello se
requiere garantizar la generacin y el acceso a
informacin precisa y actualizada sobre las condiciones de vida de la poblacin; institucionalizar la obligatoriedad de la rendicin de cuentas;
y vigilar el cumplimiento de las normativas
electorales y de las cuotas que garantizan la paridad de la representacin.

Polticas
10.1.
10.2.

10.3.

Promover la organizacin colectiva y

autnoma de la sociedad civil.
Fortalecer, generar e innovar formas de
control social y rendicin de cuentas a
las y los mandantes.
Promover la participacin poltica y
electoral con equidad en los cargos de
eleccin popular, de designacin y en
las instituciones pblicas.

La centralidad asignada al Buen Vivir y a la soberana alimentaria y econmica lleva a reubicar

fines y medios del sistema econmico. El fin es la
reproduccin de ciclos de vida, en su sentido
integral, y el alcance de equilibrios entre produccin, trabajo y ambiente, en condiciones de
autodeterminacin, justicia y articulacin internacional soberana. Esto supone cambios en todo
el ciclo econmico: produccin, reproduccin,
distribucin y consumo. Y determina el trnsito
hacia una nueva matriz productiva: de un esquema primario exportador y extractivista a uno que
privilegie la produccin diversificada y ecoeficiente, as como los servicios basados en los
conocimientos y la biodiversidad: ecoturismo y
biomedicina por ejemplo.
La transicin se hace viable a partir del reconocimiento y potenciacin de las bases que ya

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Objetivo 11:
Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible
La Constitucin de 2008 establece que el sistema
econmico ecuatoriano es social y solidario; esta
no es una caracterizacin exacta de la realidad
actual sino un gran objetivo a alcanzar. Se abre, de
este modo, una etapa de transicin que parte de
un sistema marcado por la hegemona capitalista
neoliberal, que profundiz la concentracin de la
riqueza, la prdida de soberana, la privatizacin,
la mercantilizacin extrema, las prcticas especulativas y depredadoras de los seres humanos, de los
pueblos y de la naturaleza, para llegar a un sistema
econmico soberano regido por el Buen Vivir, que
supere estas injusticias y desigualdades.

CONSTRUCCIN
DE

10.2.1. Aumentar al 50% la participacin de

mayores de 18 aos en organizaciones
de la sociedad civil hasta 2013.

EL PROCESO

Metas

existen en nuestra economa: formas o lgicas

diversas de produccin y reproduccin, casi siempre comprometidas con el logro del sustento
material de las personas y las colectividades. Se
trata de formas populares de arraigo local con
sentido de cooperacin y reciprocidad; formas de
cuidado y conservacin de saberes y de los recursos naturales, que han permitido sostener la produccin bsica y la vida, en medio de los
desmedidos afanes de acumulacin y enriquecimiento de las lites nacionales y transnacionales.
La diversidad econmica, como clave de la
transicin, es indisociable de una democratizacin econmica que abarca varias dimensiones:
acceso a recursos en condiciones equitativas;
revalorizacin y fortalecimiento de actores,
territorios, procesos y relaciones econmicas
especialmente de aquellos que han afrontado
sistemticamente desventajas que determinan
su empobrecimiento; y participacin directa
en la toma de decisiones.
La accin del Estado, no slo como ente regulador de la economa sino como (re)distribuidor y
protagonista directo de la actividad econmica,
es una condicin indispensable para la justicia
econmica y el trnsito hacia otro modelo. Se
trata de acciones y procesos, tales como la desprivatizacin y el control pblico de recursos e
infraestructura estratgicos y fundamentales, como sustento material de la vida y como
fuente de riqueza social; la planificacin de la
85

BUEN VIVIR

10.6.

10.3.1. Alcanzar el 30% de participacin de las

mujeres en cargos de eleccin popular
hasta 2013.
10.3.2. Alcanzar el 15% de participacin de
jvenes en cargos de eleccin popular
hasta 2013.
10.3.3. Aumentar el acceso a participacin
electoral de ecuatorianos y ecuatorianas
en el exterior a 0,7 hasta 2013.
10.6.1. Alcanzar el promedio de Amrica
Latina en el apoyo a la democracia
hasta 2013.

PARA EL

10.5.

Garantizar el libre acceso a informacin

pblica oportuna.
Promover el desarrollo estadstico y cartogrfico, para la generacin de informacin de calidad.
Promover procesos sostenidos de formacin ciudadana, reconociendo las mltiples diversidades.

7. OBJETIVOS NACIONALES

10.4.

economa endgena para el Buen Vivir; la

inversin y las compras pblicas, orientadas a
crear condiciones productivas y a estimular a
sectores y territorios en situacin de desventaja;
la ampliacin y consolidacin de empresas y
servicios pblicos; y el impulso de una integracin regional y econmica en condiciones
beneficiosas para el pas.
La nueva matriz productiva establece directa
relacin con las transformaciones en el terreno
de las tecnologas y conocimientos, concebidos
como bienes pblicos y en perspectiva de diversidad. Se asocia, tambin, con un sector financiero que articule el sector pblico, privado y
popular solidario, cuyo control y orientacin,
en calidad de servicio pblico, es indispensable
para encauzar el ahorro nacional hacia la produccin en sus diversas formas.
Como parte del ciclo econmico, y en el marco
de una conciencia social y ambiental, se requieren polticas activas en torno al consumo. Resulta
urgente la generalizacin de patrones de consumo
responsables para, de ese modo, fortalecer la soberana alimentaria y la economa endgena.

11.6.

11.7.

11.8.

11.9.

11.10.

11.11.

Polticas
11.1.

11.2.

11.3.

11.4.

11.5.

86

Impulsar una economa endgena para

el Buen Vivir, sostenible y territorialmente equilibrada, que propenda a la
garanta de derechos y a la transformacin, diversificacin y especializacin
productiva a partir del fomento a las
diversas formas de produccin.
Impulsar la actividad de pequeas y
medianas unidades econmicas asociativas y fomentar la demanda de los bienes
y servicios que generan.
Impulsar las condiciones productivas
necesarias para alcanzar la soberana alimentaria.
Impulsar el desarrollo soberano de los
sectores estratgicos en el marco de un
aprovechamiento ambiental y socialmente responsable de los recursos no
renovables.
Fortalecer y ampliar la cobertura de
infraestructura bsica y de servicios
pblicos para extender las capacidades y
oportunidades econmicas.

11.12.

11.13.

Diversificar los mecanismos para los

intercambios econmicos, promover
esquemas justos de precios y calidad
para minimizar las distorsiones de la
intermediacin, y privilegiar la complementariedad y la solidaridad.
Promover condiciones adecuadas para
el comercio interno e internacional,
considerando especialmente sus interrelaciones con la produccin y con las
condiciones de vida.
Identificar controlar y sancionar las
prcticas de competencia desleales, y
toda violacin a los derechos econmicos y a los bienes pblicos y colectivos
para fomentar la igualdad de condiciones y oportunidades en los mercados.
Promover el acceso a conocimientos y
tecnologas y a su generacin endgena
como bienes pblicos.
Promover cambios en los patrones de
consumo, a fin de reducir su componente importado y suntuario, generalizar
hbitos saludables y prcticas solidarias,
social y ambientalmente responsables.
Promover la sostenibilidad ecosistmica
de la economa a travs la implementacin de tecnologas y prcticas de produccin limpia.
Propender hacia la sostenibilidad
macroeconmica fortaleciendo al sector
pblico en sus funciones econmicas de
planificacin, (re)distribucin, regulacin y control.
Promover el ahorro y la inversin nacionales, consolidando el sistema financiero como servicio de orden pblico, con
un adecuado funcionamiento y complementariedad entre sector pblico, privado y popular solidario.

Metas
11.1.1. Reducir a 0,72 la concentracin de las
exportaciones por producto, hasta 2013.
11.1.2. Obtener un crecimiento de 5% del PIB
Industrial no petrolero hasta 2013.
11.2.1. Incrementar al 45% la participacin de
las MIPYMES en los montos de compras
pblicas hasta 2013.
11.2.2. Desconcentrar el mercado de comercializacin de alimentos hasta 2013.

control y (re)distribucin; desprivatizarlo y

hacer posible que represente efectivamente el
inters pblico. La reforma institucional persigue construir un Estado inteligente, dinmico y
estratgico, que requiere la consolidacin de un
servicio civil eficiente, meritocrtico y orientado por resultados.

La implementacin de la nueva estrategia para

el Buen Vivir requiere de un profundo proceso
de transformacin del Estado. Recuperar la
soberana nacional y lo pblico, entendido
como lo que es de todas y todos, supone un
proceso radical de democratizacin, una de
cuyas aristas es precisamente la democratizacin del propio Estado.

La construccin del Estado plurinacional e

intercultural constituye la segunda dimensin
del proceso de democratizacin. Supone un
amplio proceso de reforma institucional que
permita viabilizar las polticas interculturales y
de fortalecimiento de las nacionalidades y pueblos del Ecuador para el ejercicio de sus derechos colectivos. Para ello, el reconocimiento
de los territorios ancestrales y de sus formas
propias de gobierno, en el marco del proceso
de constitucin de las Circunscripciones
Territoriales Indgenas, Afroecuatorianas y de

La primera dimensin de la democratizacin del

Estado implica la recuperacin y fortalecimiento
de sus capacidades de planificacin, regulacin,

87

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

El neoliberalismo, con su programa de debilitamiento del Estado condujo a que este pase a ser
la expresin de los intereses de los grupos econmicos, que organizaron las instituciones pblicas
en funcin de extraer recursos a la poblacin
para transferirlos a las lites privadas, dando
lugar a una especie de Estado predatorio.

BUEN VIVIR

Objetivo 12:
Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir

PARA EL

11.5.5. Incrementar en 6,5% el transporte

areo de pasajeros hasta 2013.
11.6.1. Reducir en 0,06 puntos la concentracin de las exportaciones por exportador hasta 2013.
11.11.1. Alcanzar el 15,1% de participacin del
turismo en las exportaciones de bienes y
servicios no petroleros hasta 2013.
11.12.1. Reducir a la mitad el porcentaje de
comercio no registrado de importaciones, hasta 2013.
11.12.2. Reducir a 1% el porcentaje de comercio no registrado de exportaciones,
hasta 2013.
11.12.3. Incrementar al 8,1% la participacin de
la inversin con respecto al PIB nominal.
11.13.1. Llegar al 3% de la inversin extranjera
directa respecto al PIB, hasta 2013
11.13.2. Triplicar el porcentaje de hogares que
destinan remesas a actividades productivas.
11.13.3. Aumentar en 69% el volumen de operaciones de la Banca Pblica hasta 2013.
11.13.4. Aumentar en 110% el volumen de
montos de la Banca Pblica hasta 2013.

7. OBJETIVOS NACIONALES

11.3.1. Aumentar a 98% la participacin de la

produccin nacional de alimentos respecto a la oferta total hasta 2013.
11.4.1. Incrementar la produccin petrolera
(estatal y privada) a 500,5 mil barriles
por da hasta 2013.
11.4.2. Alcanzar una produccin de derivados
de hidrocarburos de 71 miles de barriles
hasta 2013, y 176 miles de barriles ms
hasta 2014.
11.4.3. Incrementar en un 79% la produccin
minera metlica (oro) en condiciones
de sustentabilidad de pequea minera
hasta 2013
11.4.4. Sustituir las importaciones de minera
no metlica.
11.5.1. Disminuir a 5 das el tiempo de desaduanizacin, hasta 2013.
11.5.2. Disminuir en un 10% el tiempo promedio de desplazamiento entre ciudades.
11.5.3. Alcanzar el 3,34 en el ndice de desarrollo de las tecnologas de informacin y
comunicacin, hasta 2013.
11.5.4. Incrementar a 8,4% la tasa de carga
movilizada hasta 2013.

los Pueblos Montubios, constituye un imperativo, ligado a la tercera dimensin del proceso
de democratizacin del Estado: la construccin
de un Estado policntrico, desconcentrado y
descentralizado.
Un Estado radicalmente democrtico es necesariamente un Estado cercano a la ciudadana,
que se reconoce en su diversidad territorial y
cultural. De ah la necesidad de impulsar un
fuerte proceso de desconcentracin del
Ejecutivo y de descentralizacin hacia los
Gobiernos Autnomos Descentralizados.
Construir una gestin pblica vinculada a la
gente y eficiente supone un trabajo articulado
entre los distintos niveles de gobierno, de modo
que la accin pblica se complemente y permita alcanzar colectivamente el Buen Vivir. Para
ello, se debe impulsar una organizacin territorial equitativa que favorezca la solidaridad y las
autonomas responsables y el fortalecimiento de
la planificacin y su articulacin entre los distintos niveles de gobierno.
Este proceso tiene como sujeto, centro y fin
de la accin pblica al ser humano. De ah
que la cuarta dimensin del proceso de democratizacin del Estado es el impulso a la participacin social y ciudadana en todos los
niveles de gobierno.
El Estado es un actor clave del cambio, como
garante del funcionamiento adecuado del mercado y de la correccin de sus tendencias autocentradas y monoplicas, y como actor
privilegiado para la provisin universal de un
conjunto de bienes y servicios pblicos destinados a asegurar el cumplimiento de los derechos
de las personas.

88

Polticas
12.1.
12.2.

12.3.

12.4.
12.5.

12.6.

12.7.

Construir el Estado plurinacional e

intercultural para el Buen Vivir.
Consolidar la nueva organizacin y
rediseo institucional del Estado, que
recupere las capacidades estatales de
rectora, planificacin, regulacin, control, investigacin y participacin.
Consolidar el modelo de gestin estatal
articulado, que profundice los procesos
de descentralizacin y desconcentracin
y que promueva el desarrollo territorial
equilibrado.
Fomentar un servicio pblico eficiente y
competente.
Promover la gestin de servicios pblicos de calidad, oportunos, continuos y
de amplia cobertura y fortalecer los
mecanismos de regulacin.
Mejorar la gestin de las empresas
pblicas y fortalecer los mecanismos de
regulacin.
Impulsar la planificacin descentralizada
y participativa, con enfoque de derechos.

Metas
12.1.1. Alcanzar el 12% de indgenas y afroecuatorianos ocupados en el sector pblico hasta 2013.
12.3.1. Alcanzar el 82% de viviendas con
acceso a agua entubada por red pblica
hasta 2013.
12.4.1. Mejorar en un 60% la percepcin de las
personas respecto a la preparacin de los
funcionarios pblicos hasta 2013.
12.5.1. Aumentar al menos a 7 la percepcin de
calidad de los servicios pblicos hasta 2013.
12.6.1. Disminuir a 11% las prdidas de electricidad en distribucin hasta 2013.

8. Estrategia Territorial Nacional

El territorio es un sistema complejo y dinmico

que se transforma continuamente. Desde esta
perspectiva, este instrumento debe ser flexible
para incorporar, de manera permanente y democrtica, las visiones y los aportes que provienen
de actores institucionales y ciudadanos.

8.1. Un nuevo modelo territorial

para alcanzar el Buen Vivir
El territorio y la geografa, depositarios de la
historia econmica, poltica y social de un
pas o regin, son la expresin espacial de los
diversos modos de acumulacin y distribucin
de riqueza. Desde esta perspectiva, es el territorio donde se concretan y plasman las diferentes polticas, tanto pblicas como privadas.
La lectura de la ocupacin actual del territorio
ecuatoriano nos permite entender los procesos
de cambio en los planos econmicos, culturales y polticos. En gran medida la geografa es

la que ha ido condicionando la localizacin de

infraestructuras, los modos de transporte, los
sistemas de produccin agrcola y la ubicacin
industrial.
La configuracin espacial y la construccin de
un territorio estn relacionadas con la distribucin geogrfica de los objetos que se definen a
partir de procesos sociales, histricos y culturales en funcin de flujos y formas especficas
(Santos, 1992). Es decir, lo territorial en la
actualidad, no debe ser entendido nicamente
como lo fsico-espacial, sino como una concrecin real de la cultura en interaccin con la
naturaleza. Dicho de otra manera, los procesos
socionaturales se proyectan en mbitos territoriales. (Coraggio, 2009: 13), generando una
serie de relaciones dinmicas complejas.
En esta perspectiva, el territorio tiene una relacin directa con el concepto del Buen Vivir
planteado en el Plan, pues busca relacionar la
economa endgena e insercin estratgica en
el mundo con la capacidad de acogida territorial, la satisfaccin intergeneracional de las
necesidades humanas y el respeto a los derechos
de la naturaleza.
El anlisis del territorio plantea tambin la
necesidad de trabajar escalas diferenciadas que
aluden a diferentes mbitos de interrelacin
entre sistemas de objetos y sistemas de acciones. All se encuentra una gradacin que va
desde las relaciones de proximidad, que aluden a los mbitos de vida cotidiana, hasta las
relaciones supranacionales de interrelacin
entre Estados.

89

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

La Estrategia Territorial Nacional est concebida como el conjunto de criterios y lineamientos

que articulan las polticas pblicas a las condiciones y caractersticas propias del territorio,
que constituyen referentes importantes para la
formulacin e implementacin de polticas sectoriales y territoriales, en concordancia con los
objetivos y metas definidas en el Plan. La
Estrategia es, adicionalmente, un instrumento
de coordinacin entre niveles de gobierno que
debe ser complementado con procesos de planificacin especficos en cada territorio.

En esta perspectiva, la Estrategia Territorial

Nacional est planteada a la escala del territorio nacional. Establece el posicionamiento del
Ecuador con el mundo y busca transformar el
territorio ecuatoriano con el objeto de lograr
una mejor reparticin geogrfica entre reas
urbanas y rurales, que permitan el avance equilibrado y sostenible de los asentamientos
humanos en el territorio. Disea lineamientos
de poltica pblica para la gestin y planificacin del territorio ecuatoriano, cuyo objeto es
lograr una mejor coordinacin de acciones sectoriales y buscar un adecuado nivel de complementariedad y retroalimentacin entre niveles
de gobierno.
Para esto, es necesario planificar de manera
tcnica, estratgica y participativa. Mediante
un proceso continuo, coordinado, concurrente, complementario y subsidiario, siempre
enfocado a generar capacidades locales,
entendiendo que la coexistencia de varias
culturas nos plantea visiones y aproximaciones diferentes para solucionar problemas
similares, solo esto permitir una descentralizacin ordenada y una gestin equitativa,
inclusiva y sustentable que favorezca la estabilidad econmica, la prevencin, la transparencia, la solidaridad y la corresponsabilidad.

8.2. Configuracin del

territorio ecuatoriano
a lo largo de la historia
La configuracin del territorio ecuatoriano
tiene su origen en el perodo preincaico: la
Sierra norte tuvo como centro articulador a
Quito desde esa poca. Tras la llegada de los
Incas y el establecimiento del Kapac an
como eje articulador del territorio, se conformaron asentamientos, organizados en funcin de ayllus y llactas, con un manejo de
diversos pisos ecolgicos e intercambios
regionales para el abastecimiento de productos. Se conform un sistema jerarquizado
desde el Cuzco hasta Quito, pasando por
Cuenca y relacionando lo que actualmente
son las capitales provinciales.

90

Los espaoles fundaron las ciudades sobre estas

estructuras incaicas y preincaicas, y su sistema
de dominacin incluy la apropiacin de territorios por parte de colonos, y el consiguiente
desplazamiento de poblaciones indgenas configur la ocupacin del territorio en los valles
centrales de la Sierra, a travs del sistema de
haciendas y obrajes, mientras que en el sur de la
Sierra y en la Amazona la ocupacin del territorio gir en torno a los sistemas de explotacin
minera, denominado mitas.
En el siglo XVIII se estableci un naciente sistema fluvial, para el intercambio de productos
agrcolas y de comercio regional que conectaba el puerto de Guayaquil con otras poblaciones de la Costa. Esto permiti la
consolidacin de asentamientos en la cuenca
alta y baja del ro Guayas.

8.2.1. El modelo territorial republicano

Ecuador ha sido un pas primario exportador
desde sus inicios como Repblica, siempre sujeto a las variaciones del mercado mundial y
dejndose llevar por las necesidades de consumo de los pases industrializados, quedando condicionado su desarrollo a fuentes exgenas que
escapan a su control.
Al interior del pas esto se ha replicado: las
grandes urbes tambin generaron procesos
extractivos para con sus entornos, y las clases
influyentes consolidaron un modelo que mantena sus privilegios en desmedro de los derechos de los dems. Las consecuencias han sido
ampliamente estudiadas desde lo social, pero
las repercusiones se han materializado tambin
en un modelo territorial excluyente, estratificado e inequitativo.
El modelo de acumulacin expandi con el
tiempo las brechas entre territorios ricos y
territorios pobres. Este proceso se tradujo en
infraestructuras que priorizaron las zonas
extractivas orientadas hacia los grandes mercados mundiales antes que las redes internas del
pas. El esquema de conectividad, de ese modo,
profundiz el crecimiento desigual de las regiones. Entre los aos 1980 y 1990 se agudiz la

8.2.2. El espacio geogrfico

ecuatoriano35
La Cordillera Andina divide al territorio continental del Ecuador en tres macroespacios o
regiones naturales: Costa, Sierra, Oriente. Esta
35

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

La red de asentamientos humanos del Ecuador

responde a los modelos de desarrollo de su devenir histrico. En funcin a las diferentes formas
de apropiacin de la riqueza, tenemos claramente marcadas las etapas de la agroexportacin de
cacao que desarrollan algunas ciudades interiores de la Costa. Posteriormente la poca bananera desarrolla los puertos y los accesos a ellos,
luego un primer proceso de industrializacin
consolida la troncal vial de la Sierra y, finalmente, una etapa de explotacin petrolera en la
que los oleoductos, las grandes infraestructuras
de la industria petrolera y las carreteras vinculadas se instalaron en la zona norte de la
Amazona. El poblamiento de su territorio ha
ido evolucionando y conformando una estructura nacional concentrada y poco uniforme,
gracias a la influencia de varios factores, siendo
los principales los econmico-productivos, las
infraestructuras, los servicios y las redes viales.

Esta oposicin-yuxtaposicin no implica una

separacin, aunque la Cordillera constituye un
obstculo para las relaciones interregionales.
No obstante, la movilidad de las poblaciones y
el desarrollo de una sociedad nacional inducen
transferencias y cambios.

EL PROCESO

Hacia finales del siglo XIX el pas ya contaba

con 15 provincias, 10 serranas y 5 costeas; las
amaznicas fueron fundadas en el siglo XX, algunas muy recientemente. Si bien la fundacin de
muchas de estas provincias no correspondi a
una dinmica demogrfica, su establecimiento se
fundament en el modelo de aprovechamiento
de la riqueza y en los cacicazgos regionales que se
fueron estableciendo. Es hacia la segunda mitad
del siglo XX que el ritmo del crecimiento
aumenta. Entre 1950 y 2001 los ecuatorianos se
cuadruplican en nmero, aunque con marcadas
diferencias regionales (Len, 2009).

divisin es mucho ms que un conjunto de indicadores de altura, de suelos, de clima, porque

conlleva una distincin particular cultural y
social que se ha construido durante siglos. Se
trata sobre todo de la yuxtaposicin de matrices
culturales diferenciadas desde el punto de vista
de la composicin tnica, de los comportamientos demogrficos, de la evolucin de las relaciones sociales, de la gnesis de las estructuras y
dinmicas econmicas.

En el anlisis comparativo de las regiones, se

puede constatar que la regin Costa ocupa una
mejor situacin en el marco de la economa
nacional, fruto de dos ciclos agroexportadores
importantes. Por otra parte, la regin del
Oriente tiene la peor situacin a pesar de ser
generadora de riqueza a travs de la explotacin
petrolera, debido al cierre oriental, el obstculo andino y la mala distribucin de la riqueza
generada en la regin.
Complementariamente a la divisin geogrfica, en el pas se han consolidado dos ejes principales, norte-sur: la franja costera, que
incluye ciudades porteas (Guayaquil, Manta,
Puerto Bolvar y Esmeraldas); y el eje de la
Panamericana (con las ciudades de Quito,
Ibarra, Ambato, Cuenca y otras).
Ambos ejes estn constituidos por nodos de desarrollo (grupos o redes de ciudades), e infraestructura de transporte. En el caso de la franja costera,
vinculados a la produccin agrcola, sobre todo
aquella de exportacin y a los puertos de salida.
El caso del eje de la Panamericana obedece a una
articulacin del territorio previa a la conquista
espaola, que se mantuvo a travs del tiempo y
constituye el eje vinculante del territorio nacional de la serrana, y del pas con sus vecinos.

Esta seccin se basa en varias publicaciones de Jean Paul Deler en las que se difundi una interpretacin del funcionamiento territorial del Ecuador. Esta lectura permite clarificar, el sistema territorial nacional y avanzar hacia una interpretacin de sus elementos estructurales.

91

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

situacin gracias a la agenda neoliberal. As, se

consolid el bicentralismo de Quito y Guayaquil
(Verdesoto, 2001) y, al mismo tiempo, un modelo degenerativo de asimetra en los territorios.

A lo largo de la historia dos ciudades se han

desarrollado con mayor dinmica que el resto
del pas: Quito y Guayaquil. Cada una con su
identidad propia: Quito, ciudad andina, capital,
y centro poltico; y Guayaquil, ciudad tropical,
puerto internacional y motor econmico. Juntas
comprenden cerca del 30 % de la poblacin.
Entre las dos grandes ciudades del pas se ha
formado un rea con mayores densidades
poblacionales y niveles ms altos de conectividad debido a la convergencia entre las zonas de
influencia de ambas metrpolis, en conjunto a
la zona de impacto del eje de conexin QuitoGuayaquil. Fuera de este centro se reconoce un
conjunto de centros urbanos ms pequeos,
pero a menudo muy poblados, los cuales se
encuentran en el radio de influencia de Quito,
de Guayaquil y, en algunos casos, de las dos.
Hacia los extremos, se encuentran las mrgenes
selvticas y las zonas fronterizas poco pobladas.
Se evidencia una tendencia a la gravitacin de
los centros urbanos de segundo nivel en torno
a los dos polos metropolitanos.

La Estrategia Territorial Nacional construye

referentes tanto para las polticas sectoriales
como para las instancias pblicas de todos los
niveles, mediante criterios y lineamientos especficos concebidos en concordancia con la
Constitucin y los Doce Objetivos del Plan
Nacional para el Buen Vivir, y as permite encaminar las acciones pblicas hacia resultados
territoriales de impacto.
Cabe remarcar que construir un pas territorialmente equitativo, seguro, sustentable,
con una gestin eficaz y un acceso universal,
y eficiente en servicios, solo ser posible a
partir de una optimizacin de las inversiones,
acompaada de reformas poltico-administrativas acordes. Bajo esta perspectiva, la
Estrategia Territorial Nacional se plantea
desde siete temticas:
Propiciar y fortalecer una estructura
nacional policntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos.
Impulsar el Buen Vivir en los territorios
rurales y la soberana alimentaria.

8.2.3. Hacia la reconfiguracin

del territorio nacional
El impulso a una transformacin de la estructura del territorio nacional requiere que las polticas pblicas se articulen con las condiciones y
caractersticas propias de los territorios, busca
promover sinergias inter- e interregionales y
sistemas red que favorezcan el desarrollo endgeno del pas. Los territorios deben ser entendidos con funciones especficas y articularse de
manera complementaria, sin distinciones entre
lo urbano y lo rural, sino con polticas que promuevan la igualdad de oportunidades, asegurando el acceso equitativo a servicios bsicos,
salud, educacin, nutricin, hbitat digno,
entre otros aspectos. Se pretende rebasar concepciones planas que propugnan la competencia y no la complementariedad, que pretenden
sealar territorios ganadores, sin comprender
que no deberan existir territorios perdedores.

92

Jerarquizar y hacer eficientes la infraestructura para la movilidad, la conectividad y la energa.

Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y
responsable de los recursos naturales
renovables y no renovables.
Potenciar la diversidad y el patrimonio
cultural.
Fomentar la insercin estratgica y soberana en el mundo, y la integracin latinoamericana.
Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado con base en la
planificacin articulada y la gestin participativa del territorio.

BUEN VIVIR
PARA EL

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

Mapa 8.1: Expresin grfica de la Estrategia Territorial Nacional36

Fuente: SENPLADES.
Elaboracin: SENPLADES.

La consolidacin de una estructura nacional

policntrica debe ser entendida como la distribucin equilibrada de las actividades humanas
en el territorio (CE, 2004). Se trata de la estructuracin de una red de ciudades o unidades
urbanas de diferente tamao, que son complementarias entre s, que comparten una o varias
actividades econmico- productivas entre ellas,

36

y que deben lograr una cohesin social, econmica y territorial, siguiendo los principios para
el Buen Vivir.
Se busca de esta manera garantizar derechos;
integrar servicios con criterios de universalidad
y solidaridad; promover actividades y encadenamientos productivos; controlar y moderar el
crecimiento en base a las capacidades ambientales del entorno y fomentar el manejo factible
de los desechos y elementos contaminantes; as
como la generacin de investigacin, ciencia y
tecnologa en funcin de las necesidades especficas de los territorios.

Los mapas que se presentan en esta Estrategia Territorial Nacional son indicativos: se ha utilizado una visualizacin grfica en base a coremas para la representacin del territorio nacional. Es de esperar que en el futuro la planificacin sectorial y los planes de ordenamiento y desarrollo territorial permitan formular cartografa ms precisa de cada aspecto de
su competencia.

93

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

8.3. Propiciar y fortalecer una

estructura nacional policntrica,
articulada y complementaria
de asentamientos humanos

La rpida urbanizacin del pas en las ltimas

dcadas ha creado un sistema urbano denso con
asentamientos en red (grupos o nodos urbanos),
que comprenden los diferentes poblados, ciudades contiguas y reas conglomeradas que muestran una serie de desequilibrios territoriales. Por
otro lado, existen zonas con limitaciones derivadas de sus caractersticas geogrficas, reas
perifricas con serios problemas de accesibilidad
y territorios dispersos rurales; todos ellos con
fuertes problemas de precarizacin y pobreza.

Superando la lectura tradicional de la bipolaridad Quito-Guayaquil y de una serie de ciudades intermedias, ms pequeas en
trminos de peso poblacional, la distribucin
demogrfica del pas evidencia la existencia
de grupos de ciudades contiguas o reas conglomeradas donde se dan fuertes relaciones
sociales, culturales y econmicas que permiten
identificar un Ecuador menos polarizado, con
una tendencia clara y natural a conformarse
de manera policntrica.

Mapa 8.2: Anlisis de asentamientos humanos

que incorpora relaciones poblacionales y funcionales

Nota: En virtud de las caractersticas del territorio nacional, a partir de las categoras de rango de tamao y proximidad, se identifican cuatro
categoras de grupos urbanos a fin de mejorar la distribucin de servicios e impulsar las sinergias:
De sustento, con 20.000 a 50.000 habitantes, que se perfilan como centros de acopio y comercio zonal.
De vinculacin regional. Con 200.000 a 500.000 habitantes, que se estructuran como centros de intercambio regional y un nivel de industrializacin de primer orden.
De estructuracin nacional, con 500.000 a 1000.000 de habitantes, que se perfilan como centros de investigacin, transferencia de tecnologa y procesamiento industrial ms avanzado, a la vez que de una mayor diversificacin productiva.
De articulacin internacional con 2000.000 a 3000.000 de habitantes, que por su escala estructuran un conjunto de servicios financieros, administrativos e intercambios comerciales nacionales e internacionales.

Fuente: INEC, 2001. Proyeccin de poblacin, 2009.

Elaboracin: SENPLADES.

Por supuesto, la generacin de esta tipologa

no excluye la posibilidad de servicios adicionales para cada grupo urbano. Sin embargo, delimita tambin una base sobre la cual deben
garantizarse los servicios y la infraestructura. Si
bien es cierto que esta conformacin no parte
de la divisin poltico-administrativa, ese trata

94

de un ejercicio imprescindible para generar

propuestas mancomunadas que transformen el
esquema territorial actual. Esta visin, sin
duda, exige una colaboracin voluntaria de las
autoridades locales para fomentar la capacidad
de todo el grupo urbano en beneficio de todas
las partes.

8.3.1. Garanta de derechos y

prestacin de servicios bsicos
El sistema de asentamientos humanos policntrico, articulado y complementario, apoya al
mejoramiento de la cobertura de servicios bsicos a fin de impulsar el acceso universal de la
poblacin. En este mbito tenemos dos niveles:
La ampliacin progresiva de la cobertura
para la garanta de derechos tales como salud
y educacin, o mecanismos de proteccin
social. Adems, se requiere identificar reas
que, por la brecha histrica y la exclusin de
ciertos grupos poblacionales, demandan una
atencin intensiva o itinerante para restaurar y promover el acceso a derechos.
La dotacin y mejoramiento de servicios
bsicos tales como agua potable, alcantarillado con su respectivo sistema de

tratamiento de aguas y manejo de los

residuos slidos.
La planificacin de los grupos urbanos debe articular funciones entre ellos, complementar proyectos
y gestionar infraestructuras y equipamientos especializados para lograr una mejora en las capacidades de los territorios. Por otra parte, los Gobiernos
Autnomos Descentralizados deben prever reservas de suelo para equipamientos de salud, educacin y reas verdes recreativas, de acuerdo a las
necesidades existentes en su territorio.
Cada tipo de red de asentamientos humanos o
grupo urbano tiene requerimientos particulares que le permiten potenciar sus funciones en
el contexto nacional. El cuadro que se muestra a continuacin resume las articulaciones
necesarias para reforzar para cada tipo de
grupo urbano.

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

Cuadro 8.1: Funciones segn tipologa de grupos urbanos

Fuente: SENPLADES.
Elaboracin: SENPLADES.

95

8.3.2. Productividad, diversificacin

productiva y generacin de
valor agregado de los territorios

8.4. Impulsar el Buen Vivir en

los territorios rurales y la
soberana alimentaria

La productividad territorial requiere de sinergias entre los diferentes sistemas productivos,

tanto rurales como urbanos, para que en cada
uno de ellos se perfilen estrategias que promuevan la economa endgena. Es importante, en
este sentido, relevar el concepto de productividad sistmica por encima del de competitividad, pues se pretende el funcionamiento de
sistemas tipo red que tiendan a perfeccionarse
para servir mejor a un modelo de desarrollo
que privilegie las articulaciones y complementariedades para el mejoramiento de las condiciones de vida. A la competitividad hay que
pensarla desde las posibilidades de integracin
a distintos niveles, tal como demandan los procesos de globalizacin.

El Buen Vivir en los territorios rurales se sustenta en recuperar la produccin nacional de alimentos, principalmente campesina, para
garantizar la reproduccin social de la poblacin
rural y articular el desarrollo rural equitativo al
desarrollo nacional. Para lograr el desarrollo
endgeno a los territorios rurales se debe avanzar
hacia un modelo de agroproduccin sobre la
base de la asociatividad, mediante la identificacin de unidades de produccin agrcola ptimas
para cada caso, que permitan eficiencia econmica de la produccin agropecuaria incluyendo
generacin de empleo, ingresos y riqueza (valor
agregado neto) (Brassel, 2008: 11).

Para superar la dicotoma entre lo urbanorural, en la que la produccin agrcola entra

en el sistema nacional e internacional sin que
exista una relacin de consumo hacia los
nodos urbanos ms cercanos, y en la que los
centros urbanos ofrecen servicios y productos
que tienen poca relacin con la produccin
local, es necesario la conformacin y fortalecimiento de la estructura policntrica, desde
una perspectiva de cadena de valor y generacin de empleo. Esto implica fortalecer los
nodos de sustento (agro)-productivo, correspondientes a los mbitos bsicos del desarrollo
rural; y vincular estos nodos a la productividad sistmica en un enfoque diversificado en
varias escalas correspondientes con las diferentes tipologas de grupos urbanos establecidas donde: el grupo de vinculacin regional se
especialice en procedimientos primarios
industrias o manufacturas de primer orden,
procedimientos de uno o dos productos primarios; los de estructuracin nacional se enfoquen hacia procedimientos avanzados
industrias especializadas donde confluyen
varios productos primarios; y los de articulacin internacional se orienten en procedimientos especializados industria de (alta)
tecnologa, especializacin cientfica. Otra
entrada de especializacin productiva, con un
alto potencial (re)distributivo, es el turismo.

96

Para que este modelo pueda prosperar se requiere de un contexto de soporte bsico para el
Buen Vivir en los territorios rurales, relacionado con: la democratizacin de los medios de
produccin, la promocin de cadenas cortas, la
diversificacin de la produccin, la asociatividad, la disponibilidad de infraestructura de
movilidad adecuados, entre otros aspectos. Por
otra parte, es necesario mejorar los servicios
bsicos de los asentamientos rurales y crear
incentivos hacia actividades comerciales y del
sector terciario en las poblaciones rurales. Cada
territorio rural de cada provincia requiere de un
anlisis especfico de sus potencialidades productivas y de las condiciones estructurales en las
cuales se ha desenvuelto su poblacin, incluyendo las especificidades en cuanto a capacidades humanas, incentivos y apoyos.

8.4.1. El contexto territorial bsico

de sustento al desarrollo rural
Se requiere un contexto de soporte rural que
integre los conceptos de cadena corta y diversificacin de la produccin, en base a:
Un mbito espacial con una produccin
suficientemente diversificada para tener
un nivel bsico de complementariedad y
amplitud de la oferta producida, tanto

La produccin primaria o rural deber considerar tres principales mercados, en el siguiente

orden: el consumo interno, que permita garantizar la soberana alimentaria; la produccin
para la industria nacional, con miras a encadenamiento productivos, generacin de empleo y
valor agregado a la produccin; y la exportacin, considerando la insercin inteligente y
soberana en el mundo mediante la ubicacin de
mercados alternativos de productos y destinos.
Diversificar la produccin es un eje importante
para asegurar las cadenas cortas y el retorno de los
flujos de riqueza a los espacios rurales. Adems,
diversifica las fuentes de ingresos, haciendo la
economa local menos dependiente de flujos de
mercados locales, nacionales e internacionales.
Al mismo tiempo introduce conceptos de eficiencia que van ms all de la produccin agrcola
misma, incorporando todo el ciclo hasta el consumo porque reduce costos e impactos de transacciones y de transporte. Finalmente, contribuye a
un desarrollo sustentable, porque un espacio de
produccin diversificada ocupa menos fertilizantes o pesticidas, y puede controlar sus cultivos en
base a prcticas agroecolgicas.

PLAN NACIONAL
DEL

CONSTRUCCIN
DE

EL PROCESO

En trminos de planificacin territorial, la zonificacin del uso del suelo agrcola debe realizarse en funcin de la aptitud de los mismos,
considerando vocaciones productivas existentes
y deber velarse por el cumplimiento en el uso
establecido. Tambin se deben incorporar
mecanismos para la democratizacin de los
medios de produccin (tierras, agua, crditos y
mercados) as como gestionar sistemas de almacenamiento, de riego y de movilidad adecuados.
El mejoramiento de la productividad rural
requiere tambin de apoyo tcnico y capacitacin, as como de investigacin agropecuaria.

PARA EL

BUEN VIVIR

8.4.2. La diversificacin de la
produccin agroalimentaria:
soberana, sana, eficiente

Adicionalmente, desde los territorios rurales se

generan las condiciones de base para la soberana alimentaria, la misma que se sustenta en el
reconocimiento del derecho a la alimentacin
suficiente, sana, nutritiva y culturalmente apropiada, para lo cual es necesario incidir tanto en
las condiciones de produccin, como de distribucin y consumo de alimentos.

8.5. Jerarquizar y hacer

eficiente la infraestructura
de movilidad, energa y
conectividad
Las infraestructuras de movilidad, energa y
conectividad deben ser jerarquizadas de modo que
generen corredores adecuados para los intercambios y flujos de acuerdo a cada tipo de territorio,
esto permite una selectividad estratgica de la
inversin para consolidarla como apoyo a la
transformacin de largo plazo que el pas requiere,
y a su vez reducir los eventuales impactos negativos y generacin de riesgos sobre el territorio.

8.5.1. Movilidad: eje vertebral

y enlaces horizontales
El trmino movilidad est enfocado a considerar
todos los elementos necesarios para satisfacer las
necesidades de las personas de desplazarse libremente, de comunicarse con otros puntos del
territorio, de acceder a los servicios bsicos y
sociales, y a la necesidad de movilizacin de las

97

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

para consumo humano como para procesamiento artesanal.

Un contexto de priorizacin a la produccin
autctona en base a la biodiversidad del
medio, potenciando la diversificacin de la
produccin, como parte del reconocimiento
a los diversos saberes y conocimientos.
Una oferta de microservicios, cerca de los
espacios de produccin o dentro del
mismo contexto espacial de sustento,
para que los ingresos econmicos tengan
un destino interior, y produzcan una base
ms amplia de consumo local.
Una base mnima de asociatividad que
permita que las y los productores tengan
un apoyo organizacional que defienda sus
intereses frente a los procesos de procesamiento, comercializacin y distribucin
de sus productos.

reas de produccin y de comercializacin. En la

actualidad se habla de movilidad sostenible como
la satisfaccin en tiempo y costos razonables de
los desplazamientos requeridos minimizando los
efectos negativos en el entorno y mejorando la
calidad de vida. La movilidad sostenible en el
Ecuador requiere de un mayor y ms eficiente
flujo interno y externo de bienes y personas, y
para lograr este objetivo se requiere un enfoque
de movilidad intermodal y multimodal.
La gestin de la movilidad supone, ante todo, el
anlisis de la situacin actual del transporte de
mercancas y pasajeros, basado en la demanda y
el destino, as como una serie de herramientas
destinadas a apoyar y fomentar un cambio de
actitud y de comportamiento de los componentes de la movilidad que conduzca a modos de
transporte sostenibles. Adicionalmente a esto,
es importante contemplar el factor de riesgos
en cuanto a la infraestructura para la movilidad, ya que el Ecuador es un territorio que presenta una alta concentracin de amenazas
ambientales que generan vulnerabilidad de la
poblacin y frecuentes restricciones a los flujos
de bienes y personas.
La red vial del Ecuador es amplia en cobertura;
sin embargo, la falta de jerarquizacin hace que
el mapa vial sea fragmentado e ineficiente. La
Panamericana, el corredor central del pas, que
lo conecta con Colombia y con Per, es poco
homognea con diferentes jerarquas a lo largo
de su extensin. La velocidad promedio de su
recorrido es de 60 km/h. Es necesaria una estandarizacin de sus caractersticas bsicas, incluyendo la velocidad de diseo, el tipo de acceso
directo, los tipos de cruces, etc.
En un segundo nivel, se considera una serie de
enlaces horizontales o corredores longitudinales,
que vinculan los nodos de estructuracin nacional, adems de conectarse con el eje vertebral. Las
vas de este nivel aportan al desarrollo industrial y
a la promocin de encadenamientos productivos,
sumando al modelo de desarrollo endgeno.
Un tercer nivel, finalmente, completa la red vial
del pas. Este nivel forma circuitos cortos en el sistema jerrquico de corredores, complementando
al segundo y primer nivel. De ese modo se genera
un sistema nacional articulado y jerarquizado.
98

Para obtener una visin integral del sistema vial

es necesario entender las otras infraestructuras
fundamentales que la componen: puertos y aeropuertos, y adems puentes y terminales terrestres. A esto debe aadirse el fragmentado
transporte ferroviario relegado al olvido por
muchos aos, que requiere una rehabilitacin
integral como medio de transporte de pasajeros y
como medio para impulsar el desarrollo turstico.
En el sector del transporte areo es necesaria una
clara jerarquizacin aeroportuaria, una mejora
en la calidad del servicio y optimizar el cumplimiento de normativas en cuanto a seguridad
area. El manejo adecuado de estas infraestructuras son claves para el desarrollo del turismo,
tanto interno como externo.
Finalmente cabe remarcar que una adecuada
categorizacin de estas infraestructuras nacionales
requiere de una articulacin con las competencias
de los Gobiernos Autnomos Descentralizados
en cuanto a gestin del suelo para garantizar la
disponibilidad de equipamientos y servicios complementarios. Desde el mbito local se debe
avanzar en la elaboracin de normativas para el
adecuado uso del espacio pblico, privilegiando
el transporte pblico y los sistemas alternativos
de movilidad no motorizados.

8.5.2. Generacin, transmisin y

distribucin de energa
El desarrollo del sector energtico es estratgico
para el Ecuador. En esta perspectiva, el desarrollo
del sector deber garantizar el abastecimiento
energtico a partir de una apuesta a la generacin
hidroelctrica, que permita reducir de manera progresiva la generacin termoelctrica, y fortalecimiento de la red de transmisin y subtransmisin,
adaptndola a las actuales y futuras condiciones de
oferta y demanda de electricidad. Esto debe complementarse con la insercin paulatina del pas en
el manejo de otros recursos renovables: energa
solar, elica, geotrmica, de biomasa, mareomotriz; estableciendo la generacin de energa elctrica de fuentes renovables como la principal
alternativa sostenible en el largo plazo.
Todas estas intervenciones deben mantener el
equilibrio ecolgico de las fuentes, para lo cual

8.5.3. Conectividad y
telecomunicaciones
El sector de las telecomunicaciones se ha desarrollado de manera asimtrica en los ltimos

A nivel nacional se identifica la necesidad de

extensin de la red de telefona fija y el acceso
a internet en el territorio nacional, desarrollando nuevas infraestructuras en zonas urbanomarginales y rurales del pas, que permitan
democratizar el acceso en escuelas pblicas,
centros comunitarios y oficinas pblicas en
todos los niveles de gobierno.

BUEN VIVIR
PARA EL

PLAN NACIONAL
DEL

CONSTRUCCIN
DE

Desde el mbito local, se debe gestionar la mejora

y ampliacin del alumbrado pblico de las localidades, as como tambin la elaboracin de normativas especficas para los cascos urbanos histricos
en cuanto al manejo de las redes de energa y
conectividad. Se debe priorizar la extensin de las
redes elctricas y de conectividad para zonas rurales, dando facilidades y gestionando de manera
conjunta con la comunidad su implantacin.

aos en el Ecuador. Por una parte se evidencia

un permanente crecimiento en la oferta y
demanda de telefona mvil, y por otra, un
estancamiento en la oferta de telefona fija. La
tendencia en el mercado mundial demuestra
que la telefona fija todava puede seguir desarrollndose a partir del uso de nuevas tecnologas y ofrecer nuevos servicios, bajo el
concepto de convergencia de servicios, tales
como triple play (televisin, telefona e internet), banda ancha, etc. Por otro lado el acceso a internet muestra un desequilibrio que
privilegia los principales centros poblados.

EL PROCESO

hay que respetar exigentes normativas ambientales. Todo ello estar acompaado por polticas
de distribucin equitativa de la energa, pues es
un insumo imprescindible para la industria
nacional y el desarrollo productivo del pas.

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

Mapa 8.3: Corredores jerrquicos de infraestructura de movilidad, conectividad y energa

Fuente: Energa elctrica (Plan de expansin del sector elctrico-MEER y Transelectric 2008),
Conectividad-fibra ptica (Corp. Nac. Telecomunicaciones-Fondo Solidaridad, 2009), Vialidad (MTOP, 2008),
Puertos (Dig. Mer., 2005; IGM, 2003), Aeropuertos (DAC, 2003).
Elaboracin: SENPLADES.

99

8.6. Garantizar la sustentabilidad del

patrimonio natural mediante el
uso racional y responsable de los
recursos naturales renovables y
no renovables
El Ecuador es un pas multidiverso en paisajes,
relieves y recursos naturales. El patrimonio
natural ecuatoriano es un recurso estratgico de
importancia nacional para el Buen Vivir, que
debe ser utilizado de manera racional y responsable, garantizando los derechos de la naturaleza, como lo establece la Constitucin. El paisaje
natural ecuatoriano formado por reas naturales, agropecuarias y urbanas debe ser entendido
como un solo territorio con diferentes usos y
vocaciones, conformado por recursos renovables y no renovables, cada uno con sus particularidades especficas y una serie de presiones y
conflictos que deben encontrar soluciones integrales en cada intervencin.

8.6.1. Biodiversidad
El Ecuador es uno de los 17 pases megadiversos del mundo. Se trata del lugar con mayor
concentracin de especies, albergando entre
un 5 y 10% de la biodiversidad del planeta. En
la actualidad, ms de la mitad de la superficie
nacional tiene cobertura natural.37 El pas
cuenta con el Archipilago de Galpagos, un
laboratorio viviente de la evolucin de las
especies, y con la Amazona, una reserva natural mundial, con un patrimonio natural y ecolgico sin comparacin a nivel mundial en
trminos de biodiversidad. Sin embargo, la

37

conservacin y la valorizacin e insercin

activa de esta riqueza no se ha visto reflejada
en su verdadera magnitud.
A pesar de la existencia de ciertas reas que
actualmente gozan de categoras de conservacin, al ser parte del Patrimonio de reas
Naturales del Estado (PANE), es deber del
Estado conservar todas las reas naturales
(terrestres y marinas) que an existen en el
territorio nacional, y no nicamente las que se
encuentran delimitadas por el PANE, ya que de
los procesos ecolgicos de las reas naturales
depende el equilibrio de la naturaleza en su conjunto, tanto de la vida humana como del resto
de seres vivos.
La naturaleza posee un valor directo e indirecto
para las actividades de la sociedad. La biodiversidad debe ser entendida como fuente importante de ciencia, tecnologa y actividad
econmica derivada, garanta de la soberana y
seguridad alimentaria, fuente del turismo nacional e internacional, o fuente de oxgeno, en el
caso de los bosques, con una potencial importancia en el mercado de bonos de carbono, a
nivel mundial.
La gestin de la biodiversidad terrestre y marina
requiere del involucramiento activo de las
comunidades en la gestin sostenible de las
reas naturales y sus zonas de amortiguamiento.
Adems, es importante fomentar la recuperacin de suelos degradados, fomentar la reforestacin y el manejo sostenible de la tierra. Esto
implica tambin un riguroso control para limitar el crecimiento de la frontera agrcola en base
a una identificacin de usos del suelo en funcin de vocaciones y capacidades productivas.

Las reas de cobertura de vegetacin natural constituyen el 52% del territorio ecuatoriano, de las cuales un 17% son
parte del Patrimonio de reas naturales del Estado (PANE), conformado por el Sistema Nacional de reas Protegidas
y Bosques Protectores. Adicionalmente a ello, se suman las reas de proteccin marina 1.164 km2, y 47.098,58 km2 de
proteccin del Archipilago de Galpagos (MCPNC, 2009).

100

BUEN VIVIR
PARA EL

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

Mapa 8.4: Valorizacin de cobertura natural terrestre y marina

8.6.2. Gestin de cuencas

hidrogrficas y recursos hdricos
El agua es un derecho fundamental del ser
humano, y es por tanto deber del Estado garantizar su adecuado uso y distribucin, priorizando
el consumo humano a otros usos, para lo cual es
necesario un adecuado control de la contaminacin de todas las fuentes hdricas.
En cuanto a disponibilidad de recursos hdricos,
el Ecuador es un pas privilegiado. Sin embargo,
la distribucin de la escorrenta en el interior del
territorio es irregular, lo que provoca zonas con

gran dficit, el cual se agrava en el caso de grandes concentraciones urbanas y la escasa conciencia ciudadana sobre su adecuado manejo y
preservacin. La Estrategia Territorial Nacional
busca lograr el manejo integrado y sustentable
del agua en cada una de sus cuencas hidrogrficas, tanto para consumo humano como para
riego y generacin de energa. Adems, implementar soluciones para minimizar los impactos
de las descargas de desechos lquidos y contaminantes sobre cauces naturales.
Ha existido una disminucin en el porcentaje de energa generada por fuentes hdricas.

101

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

Fuente: Vegetacin remanente por ecosistema continental (PROMSA, 2002; Ecociencia 1999). Identificacin de vacos y
prioridades de conservacin para la biodiversidad terrestre en el Ecuador continental (EcoCiencia-TNC-CI-MAE-2006).
Elaboracin: SENPLADES.

En 1994 representaba el 58%, y se redujo al

42% en el ao 2006, debido a la falta de
inversin en este sector y al incremento de
utilizacin de termoelctricas, lo que ha dado
lugar a situaciones peridicas de racionamiento elctrico del pas. En este contexto,
el Estado tiene como uno de sus ms importantes proyectos el cambio de la matriz energtica, en el que se pretende aumentar la
generacin de energa por fuentes hidroelctricas y otras fuentes de energa renovables.
En esta direccin, se debe promover el uso
responsable y tcnico del agua con fines de
hidrogeneracin energtica.

Para complementar una visin de gestin integral, ser necesario, adicionalmente, consolidar
la cultura del buen uso del recurso agua, y prevenir los riesgos ocasionados por inundaciones y
sequas. Para que todo esto sea posible, es
imprescindible una gestin interinstitucional
adecuada que permita mejorar el uso de este
recurso estratgico. Finalmente, se debe tomar
en cuenta la organizacin social requerida para
la administracin y gestin con enfoque de
cuenca hidrogrfica, considerando as la diversidad de usos y usuarios en base a la prelacin
constitucional y bajo el precepto fundamental
de la accesibilidad universal al agua.

Mapa 8.5: Cuencas hidrogrficas y sus caudales hdricos

Fuente: SENAGUA.
Elaboracin: SENPLADES.

102

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

En este contexto, el Estado ecuatoriano reconoce la importancia sustancial de estas actividades

para la economa del pas, y considera que
deben cumplir estrictamente e normas ambientales y reglamentos. Por otra parte, el Estado se
ha comprometido a que los primeros beneficiarios de estas actividades productivas extractivas
sean las comunidades aledaas a los proyectos.
As tambin es necesario implementar acciones
para la restauracin, rehabilitacin y remediacin ambiental sobre las reas extractivas existentes. Considerando adems la participacin
de las comunidades locales en las diferentes etapas de conceptualizacin y ejecucin de los proyectos, todas las obras estructurales del Estado
deben ser debatidas con la comunidad, a travs
de mecanismos como la consulta previa y otras
formas de participacin social.

DE

Un quinto de la superficie del territorio ecuatoriano posee importantes recursos naturales

no renovables: reservas petroleras, yacimientos
minerales metlicos y no metlicos. Su explotacin con todas las precauciones que se
puedan implementar tiene impacto ambiental. Sin embargo, es fundamental en el funcionamiento de la sociedad y como fuente de
divisas para el pas.

En este terreno se asientan poblaciones, infraestructuras y servicios que no necesariamente

han considerado su exposicin frente a una
amenaza, por lo que tienen un alto nivel de
vulnerabilidad frente a desastres de diferente
magnitud. Muchos de estos desastres se podran prevenir si se adoptan medidas como un
adecuado ordenamiento territorial, la planificacin de la inversin, una cultura de prevencin, el fortalecimiento de las capacidades de
los diferentes actores y un enfoque que privilegie la mitigacin de los riesgos ya existentes.
Sin embargo, las emergencias persisten siempre, en mayor o menor magnitud, por lo que el
pas debe trabajar en respuestas eficientes
frente a desastres de diferente magnitud, porque solo el adecuado manejo de una emergencia lograr una rpida recuperacin, sin
repercusiones sociales y econmicas importantes para el pas.

EL PROCESO

8.6.3. Recursos naturales

no renovables

Cabe remarcar la importancia de incorporar de

manera transversal la variable riesgos en la planificacin y ejecucin de toda obra pblica, a
fin de reducir la vulnerabilidad de la poblacin
y las infraestructuras.

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

8.6.4. Gestin integral y

reduccin de riesgos
En el Ecuador varios factores propician la concrecin de amenazas, tales como abundantes
precipitaciones de elevada intensidad, vertientes empinadas y de gran extensin, formaciones
geolgicas sensibles a la erosin, planicies fluviales con dbil pendiente (cuenca del Guayas),
zonas de subduccin de la placa de Nazca con la
placa Sudamericana (una de las ms activas del
mundo) que origina terremotos, erupciones volcnicas de tipo explosivo, etc. (Trujillo,
DErcole, 2003: 111).

103

Mapa 8.6: Cobertura natural y zonas de presin antrpica

Fuente: Mapa de multiamenazas (DINAREN-MAG-INFOPLAN-INAMHI-IGM-IG/EPN-IRD-CEC, 2000).

Elaboracin: SENPLADES.

8.7. Potenciar la diversidad y

el patrimonio cultural
La construccin del Estado plurinacional e intercultural plantea la unidad en la diversidad, en que la
sociedad ecuatoriana reconoce la existencia de las
nacionalidades indgenas y de los pueblos afroecuatorianos y montubios como sujetos polticos con
derechos propios. Una de las finalidades del Estado
plurinacional es garantizar la vigencia de los derechos a diferentes formas de libertad, de conformidad
con los nuevos sujetos incluidos en el pacto social,
de tal manera que ninguno adquiera preeminencia
por sobre otros (Chuji, 2008: 11).
En este sentido, son desafos importantes en el pas:
reconocer la importancia de territorios culturalmente
diversos, de pueblos y nacionalidades y su paulatina

104

conformacin como circunscripciones territoriales

indgenas de acuerdo a la Constitucin, donde se
debern respetar prcticas culturales ancestrales en
un contexto de mutuo respeto; revalorizar el patrimonio edificado, proteger los sitios arqueolgicos y
las prcticas culturales locales; fomentar el conocimiento de la diversidad cultural en la poblacin,
incentivar el turismo nacional e internacional respetando y protegiendo los territorios; y reconocer que
es necesario iniciar procesos de cogestin territorial
integral con agendas programticas claras desde los
diferentes sectores y niveles de gobierno.

8.7.1. Los pueblos y

nacionalidades del Ecuador
El Ecuador est conformado por 14 nacionalidades y 18 pueblos indgenas, afroecuatorianos y
montubios. En su territorio se hablan 12 lenguas

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR
Fuente: SIISE 4.5; INEC, 2001.
Elaboracin: SENPLADES.

8.7.2. Patrimonio cultural y turismo

El patrimonio cultural ecuatoriano, tangible e
intangible, est conformado por sus lenguas y
formas de expresin; edificaciones, espacios y
conjuntos urbanos; documentos, objetos y colecciones; creaciones artsticas, cientficas y tecnolgicas. Todos estos elementos generan un

bagaje cultural ecuatoriano muy rico. Sin

embargo, la ausencia de una reflexin sostenida
y profunda sobre la cultura y sus relaciones con
las dems instancias de la vida social (economa,
desarrollo social, poltica, manejo ambiental,
educacin, salud, etc.), permiten una paulatina
prdida material e inmaterial de la base cultural.
Frente a esto, es urgente el reordenamiento del

105

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

EL PROCESO

DE

Mapa 8.7: Mayor presencia de pueblos y nacionalidades y lenguas ancestrales

DEL

Con la Estrategia territorial Nacional se propone un modelo territorial que reconozca los
derechos de los pueblos y nacionalidades para
que sus prcticas de vida, conocimientos y

cosmovisiones puedan ser compartidas y valoradas. Fomentar el conocimiento de la diversidad cultural del Ecuador es un elemento bsico
para el desenvolvimiento de pueblos y nacionalidades, as como para la definicin de las circunscripciones territoriales y la formulacin de
sus planes de vida, que se integrarn de manera
progresiva a este Plan.

CONSTRUCCIN

que se deben reconocer y potenciar como parte

de la identidad ecuatoriana y el patrimonio histrico cultural del pas.

sector cultural de carcter pblico con el fin de

reforzar la creacin de un nuevo sistema de valores expresado en el reconocimiento de las diversas identidades, en las cuales nos podamos
reconocer todas las personas y potenciar las ricas
tradiciones heredadas del pasado.
Desde el enfoque territorial ser necesario que
las polticas pblicas culturales se estructuren de
manera equitativa en el territorio, equilibrando
la inversin hacia los sectores y las prcticas
menos conocidas y privilegiadas.
La riqueza cultural y el patrimonio natural de
gran biodiversidad hacen del Ecuador un destino turstico privilegiado. No obstante, muchos
de los territorios con vocacin turstica son
zonas con pobreza y bajo nivel de cobertura de

servicios, cuyos habitantes han sido relegados

de los beneficios de la actividad turstica. Frente
a esto es necesario retomar una vez ms el concepto de economa endgena, enfocando la
actividad turstica sostenible, como opcin para
las poblaciones locales y canalizando sus beneficios en mejoras a su calidad de vida.
Finalmente, no podemos perder de vista el paisaje construido del Ecuador, formado por poblados y ciudades; arquitecturas de distintas pocas
y orgenes. Cabe destacar las 22 ciudades consideradas patrimonio cultural de la nacin; dos
de ellas, Quito y Cuenca, ostentan adems el
ttulo de Patrimonio Cultural de la
Humanidad. Es necesario implementar polticas que incentiven la conservacin, restauracin y mantenimiento de este patrimonio.

Mapa 8.8: Las ciudades patrimoniales, rutas tursticas y diversidad cultural

Fuente: Rutas tursticas (PLANDETUR, 2008), PAI Plurianual (MCPNC-MINTUR, 2009).

Elaboracin: SENPLADES.

106

8.8. Fomentar la insercin

estratgica y soberana en
el mundo y la integracin
latinoamericana
Amrica del Sur est viviendo una serie de
transformaciones que la convierten, en la
actualidad, en escenario privilegiado de construccin histrica alternativa. La eleccin
democrtica de coaliciones polticas de corte
progresista de izquierda, sumada a la intensa
actividad e involucramiento de la sociedad en
los procesos de cambio, ha trastocado la economa del poder.

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

Fortalecer el tejido social implica garantizar la

participacin de la ciudadana, propiciando la
generacin de espacios de encuentro entre los
diversos actores, para que compartan visiones,
estrategias, objetivos y experiencias, con la finalidad de democratizar las relaciones entre el
Estado y la sociedad en todos los niveles de
gobierno, de tal manera que la sociedad se involucre activamente en todas las fases de la gestin
pblica, generando confianza, dilogo y apropiacin de las propuestas locales y nacionales.

DE

Para que se logren producir efectos de una

economa endgena se requiere de la accin
conjunta de los individuos y grupos de forma
articulada, en un escenario de negociacin
permanente entre los diversos actores que forman parte de la sociedad. Son los actores de
la sociedad quienes deben emprender acciones de veedura y control social a las instituciones pblicas.

Estratgica porque se piensan las relaciones

internacionales y la poltica exterior del pas
conforme a los mejores intereses de la poblacin
en su conjunto. Soberana porque estos intereses
se sustentan, en ltima instancia, en la voluntad popular. Tras los aos del neoliberalismo, en
los que se instrument al Estado al servicio de
intereses particulares y corporativos, socavando
sus capacidades de regulacin y planificacin,
actualmente se proclama la recuperacin de la
soberana como un ejercicio democrtico de
poder popular.

EL PROCESO

8.7.3. Fortalecimiento del tejido social

La actualidad est marcada por una disputa geopoltica que deja atrs los balances tradicionales
de poder y que abre lugar a un horizonte multipolar, ya no uno que gira en torno a potencias
(neo)coloniales. Ecuador se presenta como un
actor de vanguardia en este cambio, para lo cual
perfila una nueva insercin del pas en la regin
y en el mundo: estratgica y soberana.

8.8.1. Integracin latinoamericana

Desde los territorios, los procesos de integracin reabren debates que se pensaban zanjados
en torno a temas de nacionalidad, democracia, representacin, entre otros. La construccin de nuevos espacios de gobernanza
regional se traducen en frmulas crticas de
pensamiento, que rebasan al Estado-nacin.
De ese modo, Ecuador apuesta por una integracin armnica con Suramrica en el marco
del eje Sur-Sur para subvertir el orden de
dominacin actual. Esta es la apuesta ms sensata para recalibrar la economa geopoltica
del poder. Ecuador debe participar de estos
procesos activamente, como ya lo hizo para
nombrar a un connacional como primer secretario de UNASUR y posicionar a Quito como
sede del organismo.
Los sueos de integracin comienzan a cuajar
en una institucionalidad delineada por la
UNASUR, y deben acompaarse de la construccin de una identidad suramericana y una
ciudadana correspondiente. Para esto, Ecuador
debe entender sus territorios ms all del parroquialismo nacional. Debe contemplarlos a la luz
de una integracin mayor con los pases de

107

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

Entre los elementos a considerar en los procesos

de planificacin territorial cabe remarcar la
importancia de incorporar temas tales como la
valoracin, recuperacin y fomento de prcticas
ancestrales (agrcolas, de salud, de tcnicas
constructivas); el apoyo a la educacin intercultural bilinge; la proteccin de sitios arqueolgicos y las prcticas culturales locales.

Amrica Latina y del Caribe. Iniciativas como

la Alternativa Bolivariana para las Amricas
(ALBA) desempean un rol creativo-crtico, en
que el Ecuador puede constituirse como un
pivote regional.
As, la planificacin territorial enfrenta nuevos retos: ver a las diferentes zonas del pas primero como territorios con sus propias
complejidades y potencialidades; luego como
parte de un todo unitario, en el que prima el
inters del pas; despus como parte de una
regin andina, en la que se debe pensar en los
temas regionales y en las fronteras como espacios de interlocucin pacfica; y posteriormente como partes de un sistema macro que busca
robustecer a Amrica del Sur en su conjunto,
considerando adems los nexos del pas con
Amrica Central y el Caribe.

8.8.2. Insercin en el mundo

El Ecuador aspira a desempear un papel de liderazgo, no solo en Amrica Latina, sino en el mundo,
con sus capacidades propias. Ecuador ha demostrado ese liderazgo a travs de frmulas innovadoras
que sitan al pas en la vanguardia de la agenda
ambiental mundial. En concreto, la Estrategia
Yasun-ITT es un proyecto integral que, apoyado en
esquemas de cobro justo por la deuda ecolgica,
apunta hacia un profundo cambio en la visin de las
interrelaciones entre sociedad y ambiente.
A esta iniciativa se deben sumar otras ms, en
las que Ecuador puede presentar al mundo nuevas concepciones que alteren los paradigmas
previamente establecidos y contribuyan a vincularse con el resto de Amrica, Europa, frica,
Asia y Oceana, para contribuir a la solidaridad
internacional y potenciar los objetivos del Buen
Vivir que como sociedad nos hemos planteado.

Mapa 8.9: Ecuador, insercin en el mundo

ECUADOR

Fuente: SENPLADES.
Elaboracin: SENPLADES.

108

Mientras la gestin territorial comprende bsicamente los modos de implementar una poltica pblica en un territorio especfico, la
descentralizacin alude a: la eficiencia y eficacia
en la aplicacin de la poltica pblica; los actores, tanto pblicos como privados, que llevan
adelante este proceso, y cmo se organizan para
alcanzar su fin; la planificacin territorial, los
recursos necesarios, y la ejecucin, seguimiento
y evaluacin de los programas y proyectos
enmarcados en la planificacin establecida.

8.9.1. Descentralizacin
y desconcentracin38
Proponer un nuevo modelo de descentralizacin implica pensar un Estado diferente, que
profundice el sistema democrtico con un enfoque territorial y espacial. La descentralizacin se
plantea en el pas como un reto integral y multidimensional que desafa la estructura y prctica de la gestin pblica, la misma que debe

38

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

PARA EL

BUEN VIVIR

La poltica de descentralizacin implementada

en el Ecuador durante las dcadas previas no ha
tenido xito por la falta de institucionalidad,
carencia de un marco legal adecuado, resistencia de las instituciones a trasladar o transferir
funciones, y limitadas capacidades de los gobiernos locales para asumir nuevas competencias.

Para consolidar el modelo de gestin descentralizada y desconcentrada se requiere del fortalecimiento de los Gobiernos Autnomos
Descentralizados (GAD), y la articulacin entre
los objetivos de desarrollo nacional identificados
en el Plan y los que persiguen los GAD. En este
contexto, es fundamental el respaldo poltico a la
formulacin, aplicacin y concrecin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial,
as como la implementacin de espacios para la
participacin y la deliberacin para la construccin del poder ciudadano.

EL PROCESO

La inequidad se expresa en el territorio. Las brechas en cuanto a calidad de vida y satisfaccin de

necesidades bsicas se han agravado segn las
diversas formas de expresin territorial que adopta
la economa y la asignacin de recursos, particularmente conflictiva cuando no existe coordinacin entre el nivel central y los Gobiernos
Autnomos Descentralizados (Barrera, 2006).

propender a una gestin que se corresponda con

las diferencias y potencialidades geogrficas, la
bsqueda de economas de escala, y una adecuada correspondencia fiscal; pero, sobre todo, una
verdadera respuesta a las necesidades de la
poblacin, en donde toda la poblacin sea agente activo del proceso.

8.9.2. Capacidades de gestin

y planificacin territorial
Si bien la mayora de Gobiernos Autnomos
Descentralizados ha desarrollado diversos instrumentos de planificacin, estos no han logrado
aplicarse efectivamente en la gestin de sus
territorios por distintas causas: esos instrumentos
no presentan la calidad suficiente en su enfoque
o contenidos dada la escasa informacin oportuna y desagregada; no prevn mecanismos de gestin, control y seguimiento; no cuentan con el
respaldo poltico interno; no guardan relacin
con las polticas territoriales del Gobierno central; y, fundamentalmente, porque no cuentan
con la apropiacin de los actores pblicos y privados en sus respectivos mbitos.
En este contexto, el Plan se posiciona como
instrumento orientador del presupuesto, la
inversin pblica, el endeudamiento, y como
herramienta para las polticas pblicas, que
permitir coordinar la accin estatal de los distintos niveles de gobierno, particularmente en
lo que respecta a la planificacin del desarrollo
y del ordenamiento territorial, as como a la

Este apartado est basado en Falcon y Muoz (2007).

109

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

8.9. Consolidar un modelo de

gestin descentralizado y
desconcentrado, con
capacidad de planificacin
y gestin territorial

planificacin para garanta de derechos y como

estrategia articuladora entre territorios.

8.10. Orientaciones para la

planificacin territorial

Asimismo, es necesario ubicar la planificacin

del desarrollo y ordenamiento territorial en el
marco del Sistema Nacional Descentralizado de
Planificacin Participativa. En relacin a los
procedimientos de planificacin, actualmente
en el pas se estn construyendo herramientas e
instrumentos que interactan para el establecimiento de las prioridades del desarrollo territorial, la produccin y acceso a informacin para
la toma de decisiones, la asignacin de recursos,
la gestin de las polticas pblicas y la evaluacin de resultados en cada uno de los niveles de
organizacin territorial del pas.

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013

es un marco de referencia para la planificacin
territorial. La Estrategia Territorial Nacional
debe interpretarse como el conjunto de lineamientos y directrices generales para la planificacin de todos los niveles de gobierno que, en
funcin de los avances en la planificacin y sin
menoscabo de su autonoma y competencias,
deben ser delimitados con el fin de lograr resultados favorables y sostenibles para la gestin en
sus territorios.

La estrecha relacin que existe entre el ordenamiento territorial y la planificacin del desarrollo
lleva a la conclusin de que un proceso, que determine productos integrados, que regule la inversin
pblica y el ordenamiento territorial, sobre la base
de una gestin cohesionada y una participacin
ciudadana directa, resultar ms eficiente y eficaz.
Es por eso que la planificacin del desarrollo y
del ordenamiento territorial constituyen parte
de un mismo proceso continuo y cclico, que
pudiera tener diversas fases o ciclos de planificacin, y una gestin del territorio con procesos
permanentes de monitoreo, ajuste y evaluacin,
cuyo objetivo busca orientar las intervenciones
para mejorar la calidad de vida de la poblacin
y definir polticas, programas y proyectos que
sean de aplicacin en el territorio.
Figura 8.1: Proceso continuo
y cclico de planificacin

110

8.10.1. Las Agendas Zonales

La reforma poltica iniciada en el ao 2007
busca articular y desconcentrar la accin pblica estatal, para hacerla ms efectiva y eficiente,
acortando distancias entre gobernados-gobernantes y mejorando la compleja articulacin
entre los diferentes niveles administrativos de
gobierno. En tal virtud, se han impulsado procesos de desconcentracin administrativa del
Gobierno central con la creacin de siete zonas
de planificacin. La planificacin zonal implementa herramientas para la coordinacin sectorial que orientan el presupuesto, la
priorizacin de la inversin pblica, la cooperacin internacional y, en general, la accin estatal desconcentrada.
La construccin de un nuevo modelo de Estado
con nfasis en las estructuras zonales desconcentradas comprende cuatro grandes desafos:
1) la territorializacin de la poltica pblica
para atender necesidades especficas de los distintos territorios; 2) el establecimiento de criterios de ordenacin del territorio a partir de
funciones y roles especficos; 3) el fomento de
dinmicas zonales que aporten al cumplimiento del Plan Nacional para el Buen Vivir, as
como a la estrategia de acumulacin y redistribucin en el largo plazo; y 4) propiciar una
nueva estructura administrativa que articule la
gestin de las intervenciones pblicas en los
territorios zonales.

BUEN VIVIR
PARA EL

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

PLAN NACIONAL

Mapa 8.10: Mapa de las zonas de planificacin

La definicin de la Estrategia Territorial Nacional

y la formulacin de las agendas zonales de planificacin han utilizado la misma metodologa, en
ambos casos en tres etapas: 1) el diagnstico territorial que concluye con la identificacin del
modelo territorial actual, sus potencialidades y
problemas; 2) la definicin del sistema territorial
futuro, que permita analizar las alternativas y
estructurar el modelo territorial propuesto; y 3) la
gestin que identifica programas y proyectos especficos por zona de planificacin.

8.10.2. La planificacin del desarrollo

y del ordenamiento territorial
El Plan Nacional para el Buen Vivir define polticas y estrategias como directrices generales
para los Gobiernos Autnomos Descentralizados

de acuerdo a la precisin de las competencias y

funciones de cada nivel. Los contenidos antes
expuestos abren un proceso de reflexin y deliberacin participativa, en donde los planes de
los diversos niveles de gobierno se irn articulando como instrumentos complementarios de
este Plan, y servirn tambin como elemento
para la actualizacin y convalidacin del mismo,
de la Estrategia Territorial Nacional y de las
Agendas Zonales.
Por otra parte, el Plan y la Estrategia Territorial
Nacional incluyen intervenciones que son competencia directa del Estado central, aunque se
ubiquen dentro del territorio de los Gobiernos
Autnomos Descentralizados. La presencia de
una obra de carcter estratgico a nivel nacional
debe ser considerada en los planes de cada territorio, lo que implica que dentro de los procesos

111

8. ESTRATEGIA TERRITORIAL NACIONAL

Elaboracin: SENPLADES.

de planificacin territorial se debe tomar en

cuenta una serie de intervenciones relacionadas con la implantacin del proyecto
nacional, y por otra parte se debe compatibilizar el uso y ocupacin del suelo para dar
posibilidad a la concrecin de obras de relevancia nacional.
Las directrices especficas para la planificacin
del desarrollo y del ordenamiento territorial
propiciarn la articulacin entre niveles de

112

gobierno, y deben acompaarse con el desarrollo de la informacin estadstica y cartogrfica

que posibilite el proceso de planificacin. A
esto se suma la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales y humanas de los
Gobiernos Autnomos Descentralizados, a fin
de que el ciclo de la planificacin trascienda el
momento de formulacin de planes, para hacer
efectiva la gestin territorial y la consolidacin
del Sistema Nacional Descentralizado de
Planificacin Participativa.

9. Criterios para la planificacin y

priorizacin de la inversin pblica

La inversin pblica es uno de los principales

instrumentos de esta estrategia, porque permite
el ahorro, la movilizacin y acumulacin de
capital hacia los enclaves que potencian las
cadenas productivas, para alcanzar as rendimientos crecientes en la produccin.
Asimismo, la inversin pblica desempea un
papel fundamental para establecer dos condiciones crticas para que se pueda dar una economa endgena como la planteada: 1) el
cumplimiento de condiciones previas en cuanto
a capacidades y oportunidades; y 2) la movilizacin y acumulacin de capital en los sectores
generadores de valor de la produccin.
Para lograr estas condiciones es importante
definir orientaciones para la planificacin de la

inversin pblica, en general, y para su programacin en el mediano y largo plazo.

9.1. Satisfaccin de las necesidades

bsicas para la generacin de
capacidades y oportunidades
La primera condicin se refiere a la necesidad
de formar una masa crtica de ciudadanas y ciudadanos con capacidades y oportunidades, que,
al servicio de la sociedad, posibiliten el Buen
Vivir. La inversin pblica es la que permite
asegurar la provisin de servicios pblicos esenciales para el cumplimiento de estas condiciones previas encaminadas a propiciar las
capacidades humanas, como son: nutricin,
educacin, salud preventiva, vivienda e infraestructura de saneamiento bsico, proteccin y
seguridad social.
El criterio de condiciones previas en cuanto a
las oportunidades est relacionado con la
ampliacin de las condiciones de acceso, necesarias para que las capacidades desarrolladas se
empleen en la prctica, a travs de generacin
de empleo, acceso a crdito productivo, fortalecimiento de iniciativas asociativas, cooperativas y solidarias especialmente aquellas
impulsadas por mujeres, construccin de
infraestructura pblica para la produccin, proteccin a las formas de trabajo autnomo, de
autosustento y de cuidado humano.

113

9. CRITERIOS PARA LA PLANIFICACIN Y PRIORIZACIN DE LA INVERSIN PBLICA

La estrategia endgena para el Buen Vivir busca

desarrollar capacidades y oportunidades para la
sociedad a partir de la creacin de valor para
satisfacer sus propias necesidades, expresadas en
la demanda interna. Esto posibilita construir un
crculo virtuoso en el que la economa permite
la reproduccin de la vida, satisface las necesidades humanas, respeta los derechos de la naturaleza, aumenta el valor agregado en la
produccin, especializa y desarrolla capacidades, reduce la participacin del extractivismo
rentista y despliega el potencial de la demanda
domstica, sin dejar de aprovechar las ventajas
que ofrece el comercio exterior, a travs de decisiones pblicas estratgicas de insercin soberana del Ecuador en el mundo.

9.2. Acumulacin de capital

en sectores productivos
generadores de valor
El segundo criterio, acumular sistemticamente
capital en los sectores productivos generadores
de valor, es una accin que debe ser realizada
por el gobierno, pues dada la estructura econmica del pas, los sectores relativos al esquema
primario-extractivista presentan en el corto
plazo mayores retornos para la inversin, lo que
tiende a concentrar el capital en estos sectores y
trunca la posibilidad de desarrollar otros sectores generadores de mayor valor agregado.
El criterio de acumulacin de capital en los sectores generadores de valor se cumple en toda
inversin encaminada a reducir la estructura de
costos de estos sectores, aumentar su rentabilidad y fortalecer la productividad sistmica del
pas. En tres categoras se pueden las inversiones
que permiten este tipo de acumulacin:
(1) Infraestructura de soporte para la productividad sistmica: generacin, distribucin y consumo eficiente de energa elctrica y produccin
de bioenerga; telecomunicaciones, vialidad,
transporte y logstica, plataformas de I+D+i,
centros estratgicos de investigacin asociados a
parques industriales y tecnolgicos.
(2) Especializacin de la capacidad instalada:
investigacin, ciencia y tecnologa, para generar innovacin, capacitacin industrial especializada, educacin tcnica y superior de cuarto
nivel, transferencia de tecnologa.
(3) Fomento a las industrias nacientes que
apunten a:
satisfacer las necesidades bsicas: alimentos,
textil y de calzado, construccin (con nfasis
en vivienda social), farmacutica de genricos;
fortalecer la soberana alimentaria, energtica y tecnolgica, y reducir la vulnerabilidad
y dependencia del pas: bioqumica para
garantizar la soberana del agro ecuatoriano;
petroqumica que garantice soberana energtica; hardware y software; metalmecnica;

114

servicios tursticos comunitarios y servicios ambientales.

La lgica de priorizar la inversin que cumple
estos criterios se fundamenta en avanzar hacia
el cambio en el modo de acumulacin. Sin
embargo, los criterios son tiles tambin para
establecer una prelacin en el tiempo, puesto
que el cumplimiento de las condiciones previas
es un paso necesario para que la acumulacin de
capital tenga los efectos deseados.
Adems resulta necesario afinar la inversin
prioritaria que cumple estos criterios sobre la
base de una medida que considere tambin las
necesidades de corto plazo, como la generacin inmediata de empleo, la satisfaccin de
necesidades bsicas con base en la equidad
regional, el aporte a la productividad sistmica en el territorio y a una economa social,
solidaria y sostenible.

9.3. Metodologa de priorizacin

de la inversin pblica
La metodologa propuesta incluye la generacin de un ndice de Prioridad de la Inversin
(IPI), que permite obtener un criterio sobre
qu proyecto de inversin es ms apto para la
asignacin de recursos en una coyuntura
especfica dada, considerando cuatro criterios
principales:

Generacin de empleo.
Equidad regional (de acuerdo a NBI).
Productividad sistmica.
Sostenibilidad ecosistmica.

Para cada proyecto de inversin se establece el

sector econmico al que pertenece y se estima
su potencial de empleo a generar.
La equidad territorial se mide valorando positivamente a aquellos proyectos localizados en
reas de mayor pobreza por necesidades bsicas
insatisfechas (NBI). Adems, se considera el
impacto en las regiones sobre las que incidir el
proyecto en su fase de operacin.

BUEN VIVIR
PARA EL

PLAN NACIONAL
DEL

CONSTRUCCIN
DE

Finalmente, tanto los criterios generales de condiciones previas y acumulacin de capital, como
el ndice especfico IPI, permiten cumplir con
una poltica fundamental de la inversin pblica, que debe ser afinada en momentos de crisis
econmica y restriccin fiscal, que apunta a la
optimizacin del uso de recursos, el avance tecnolgico y la generacin de ingresos o ahorros
futuros para el pas.

EL PROCESO

La sostenibilidad ecosistmica es un criterio

que promueve y privilegia el uso sostenible
de los recursos naturales, las prcticas favorables a la produccin responsable con el
ambiente y la limitacin de las externalidades

de la produccin a la capacidad de resiliencia

del ecosistema.

115

9. CRITERIOS PARA LA PLANIFICACIN Y PRIORIZACIN DE LA INVERSIN PBLICA

La productividad sistmica considera los incrementos de capital, el impacto territorial del proyecto, el aporte a la autosuficiencia nacional y
local, la interrelacin insumo-producto, as
como el aporte a la sustitucin de importaciones y a los sectores estratgicos.

10. Bibliografa39
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BUEN VIVIR
PARA EL

PLAN NACIONAL

11. Siglas
Agencia de Garanta de Depsitos

ALBA

Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica

BCE

Banco Central del Ecuador

CEC

Cdigo Ecuatoriano de Construccin

CEPAL

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CIADI

Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones

CISMIL

Centro de Investigaciones Sociales del Milenio

(SENPLADES-FLACSO-PNUD)

CODENPE

Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador

CONAIE

Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador

CONAM

Consejo Nacional de Modernizacin

CONAMU

Consejo Nacional de las Mujeres

CONELEC

Consejo Nacional de Electricidad

COP

Contaminantes Orgnicos Persistentes

DAC

Direccin de Aviacin Civil

DINAREN

Direccin Nacional de Recursos Naturales Renovables

DPT

Direccin de Planificacin Territorial

ECV

Encuesta de Condiciones de Vida

ENDEMAIN

Encuesta Demogrfica de Salud Materna e Infantil

ENEMDUR

Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo, Urbano y Rural

EPN

Escuela Politcnica Nacional

ETN

Estrategia Territorial Nacional

EUT

Encuesta sobre el Uso del Tiempo

FLACSO

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador

FMI

Fondo Monetario Internacional

FOB

Free On Board (libre a bordo)

G-20

Grupo de los 20 (pases industrializados y emergentes)

GAD

Gobiernos Autnomos Descentralizados

IGM

Instituto Geogrfico Militar

IG/EPN

Instituto Geofsico de la Escuela Politcnica Nacional

IESS

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

INEC

Instituto Nacional de Estadsticas y Censos

INFOPLAN

Sistema de Informacin para la Planificacin

IRD

Siglas en francs del Instituto de Investigacin para el Desarrollo

ISI

Industrializacin por Sustitucin de Importaciones

ITT

Iniciativa Yasun (Ishpingo-Tambococha-Tiputini)

LOREYTF

Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal

MAE

Ministerio del Ambiente

EL PROCESO

DE

CONSTRUCCIN

DEL

AGD

119

MCPNC

Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural

MEER

Ministerio de Electricidad y Energa Renovable

MIES

Ministerio de Inclusin Econmica y Social

MINTUR

Ministerio de Turismo

MIPYMES

Micro, pequeas y medianas empresas

MPD

Movimiento Popular Democrtico

MSP

Ministerio de Salud Pblica

MTOP

Ministerio de Transporte y Obras Pblicas

NBI

Necesidades Bsicas Insatisfechas

OCP

Oleoducto de Crudos Pesados

ODM

Objetivos de Desarrollo del Milenio

OELAC

Organizacin de Estados Latinoamericanos y del Caribe

OPEP

Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo

PAI

Plan Anual de Inversiones

PEA

Poblacin Econmicamente Activa

PETROECUADOR Empresa Estatal Petrleos del Ecuador

PIB

Producto interno bruto

PLANDETUR

Plan Nacional de Turismo

PNBV

Plan Nacional para el Buen Vivir

PND

Plan Nacional de Desarrollo

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POA

Plan Operativo Anual

PROMSA

Programa de Modernizacin de los Servicios Agropecuarios

SELBEN

Sistema de Identificacin y Seleccin

de Beneficiarios de Programas Sociales del Ecuador

SENAGUA

Secretara Nacional del Agua

SENPLADES

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

SIGAGRO

Sistema de Informacin Geogrfica para el Sector Agropecuario

SIISE

Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador

SISPAE

Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano

SNAP

Sistema Nacional de reas Protegidas

SPPP

Subsecretara de Planificacin y Polticas Pblicas

SSI

Sustitucin Selectiva de Importaciones

TIC

Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin

UICN

Unin Internacional para la Conservacin

de la Naturaleza y los Recursos Naturales

UNASUR

Unin de Naciones Suramericanas

UNESCO

Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin,

la Ciencia y la Cultura

UNICEF

Siglas en Ingls de: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UPA

Unidad de Produccin Agrcola

120