Gestão Democratica Das Ciidades e Zeis - Sabrina Durigon Marques

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO
PUC-SP
Sabrina Durigon Marques
A efetividade da gesto democrtica das cidades

nas Zonas Especiais de Interesse Social
Mestrado em Direito
So Paulo
2012
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

PUC-SP
Sabrina Durigon Marques
A efetividade da gesto democrtica das cidades

nas Zonas Especiais de Interesse Social
Mestrado em Direito
Dissertao apresentada Banca Examinadora da

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, como
exigncia parcial para obteno do ttulo de MESTRE
em Direito do Estado, sob a orientao do Prof. Dr.
Nelson Saule Jnior.
So Paulo
2012
Banca Examinadora
AGRADECIMENTOS
As marcas de muitas pessoas existem neste trabalho, tantas que cruzaram meu
caminho, outras que estiveram sempre ao meu lado, e especialmente aquelas a quem este
estudo se destina, todas elas me trazendo lies dirias.
Traduzir em palavras essa complexidade de problemas, relaes sociais, interpessoais,
sentimentos, sensaes difcil, ao mesmo tempo em que preciso manter o rigor da
pesquisa, no foi fcil conter as emoes que muitas vezes transbordavam. Quero dizer que
tentei transcrever da maneira mais fiel possvel o que vi, li, estudei, aprendi, senti desta cidade
e suas relaes. A cada pessoa que dividiu comigo qualquer desabafo neste perodo, meu
muito obrigada!
Agradeo ao meu professor e orientador, Nelson Saule Junior, pelo exemplo de
coerncia que representa na luta pelo direito cidade.
Agradeo aos professores Celso Campilongo e Daniela Librio, pela participao em
meu exame de qualificao, cujas contribuies trouxeram mais grandeza a este estudo.
A toda equipe do Escritrio Modelo Dom Paulo Evaristo Arns - PUC/SP, que me
ensinou como aliar teoria e prtica diariamente, fazendo com que cada tristeza vista durante o
rduo trabalho realizado, fosse mais combustvel para minha vontade de transformar. Aos
companheiros de trabalho que passaram a ser companheiros da vida, Gabriel Sampaio,
Delana Corazza, Cac Vazzoler, Rose Santos, Henrique Yasuda, Marcelo Elvira, Renata,
Irene, Stacy, Vanessa e tantos outros que por l passaram.
Aos movimentos sociais, s organizaes parceiras, aos Defensores Pblicos e a todos
aqueles que comigo dividiram, neste perodo, sonhos e lutas, derrotas e vitrias. Meus
agradecimentos por mostrar como podemos ser resistentes, mesmo quando, por alguns
minutos, achamos que no h mais sada.
Aos meus pais, pelo apoio dirio, emocional, material, incondicional. minha me,
que me olha por trs do ombro e me guia. Ao meu pai, que tem grande responsabilidade pelas
linhas e caminhos traados. Ao Fred, pelos 27 anos dividindo comigo emoes que s os
irmos so capazes de compreender.
A todos os colegas do Ministrio da Justia, ao secretrio Marivaldo Pereira, que
HQVLQDDWUDQVIRUPDURULEHLUmRHPEUDoRGHPDUWRGRPHXRUJXOKRHDGPLUDomR$RPatrick
Mariano e Alessandro Soares, que, olhando na mesma direo, me fazem ver tambm o
outro lado. Pela grandeza do dia a dia ao Leandro Guedes, Priscila Spcie, Bruna Martins,
Vanessa Motta, Guilherme Almeida, Luiz Bressane.
Pela poesia da vida: Anamaria, Jaque, Karen, Thalita, Olivia, Natasha.
Aos entrevistados, que muito me ensinaram sobre as dificuldades concretas da relao
entre teoria e prtica.
A todos que, de alguma forma, mesmo que em pensamento, contriburam para a
materializao desta dissertao.
A todos aqueles que sofrem diariamente na pele as causas da indignao que me
motivaram a estudar o tema, dedico este trabalho.
O comando das mos so os olhos.

Francisco Miranda, metalrgico, morador da
Comunidade do Moinho, explicando a importncia da
divulgao para a ao no combate s remoes
foradas.
No vou parar de lutar, esta minha histria, minha

raiz, minha vida.
Paula Ribas, moradora da Nova Luz, sobre a relao
que estabeleceu com o bairro onde vive, cujos
moradores sofrem com perigo de deslocamento
forado.
RESUMO
MARQUES, Sabrina Durigon. A efetividade da gesto democrtica das cidades nas Zonas
Especiais de Interesse Social. So Paulo, 2012. 214 f. Dissertao de Mestrado Faculdade
de Direito, Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
Este trabalho pretende analisar os limites da efetividade dos instrumentos de gesto
democrtica das Cidades nas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) para a promoo da
poltica urbana que vise construo de uma cidade plural, que contemple diferenas sociais,
tnicas, de gnero, e que respeite o Direito Cidade. A ZEIS, que instrumento de poltica
urbana e deve ser previsto no Plano Diretor ou em lei municipal, tem importante papel na
construo de uma cidade mais democrtica, pois seu objetivo garantir que algumas regies
admitam normas especiais de urbanizao a fim de contemplar usos que, a princpio, seriam
irregulares, sobretudo quando se trata da populao de baixa renda, cuja ocupao dos
terrenos em geral se faz de forma desordenada, sem observncia dos ditames legais. Isto
ocorre como consequncia de uma poltica excludente, que baseia o planejamento da cidade
nas leis de mercado. Desde o primeiro passo para sua delimitao no territrio at a
urbanizao ou a regularizao fundiria de interesse social, h diversas situaes em que a
gesto democrtica dessas zonas deve ser garantida, seja por meio da realizao de audincias
pblicas, seja com a constituio do Conselho Gestor. Contudo, nem sempre estes espaos so
respeitados, o que torna retrica toda previso legal que preveja a participao cidad na
gesto da cidade. E este trabalho se prope a estudar o funcionamento dos instrumentos de
gesto democrtica, como audincias pblicas, conselho gestor e associao de moradores,
com foco na ZEIS, tentando identificar problemas e, eventualmente, apresentar propostas que
contribuam com a efetividade da participao, sempre buscando consolidar a democratizao
do acesso ao solo urbano e o direito cidade.
Palavras-chave: ZEIS, Gesto Democrtica, Conselho Gestor, HIS, Populao de Baixa
Renda.
ABSTRACT
MARQUES, Sabrina Durigon. The effectiveness of democratic management of cities in

Special Zones of Social Interests. So Paulo, 2012. 214 f. [Dissertation] Master of
Law. Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2012,
The aim of this study is to analyze the limits of effectiveness of the Special Zones of Social
Interests (ZEIS) as an instrument for democratic management of cities to promote an urban
policy that intends to build a plural city, covering both social, ethnic, genre differences, and
respecting the right to the city. The ZEIS, which is an urban policy tool and must be provided
in the Director Plan or the municipal law, holds an important role at the construction of a
more democratic city, since its objective is to ensure that some regions of urbanization admit
special rules to accommodate uses that would be irregular in principle, especially when it
comes to low-income people, whose occupation of the land in generally performed in a
disorderly way, without observing the legal dictates. This occurs as a result of an exclusionary
policy whose city planning is based on market rules. From the first step in its territorial
delimitation to the point of land urbanization or social interest regularization, there are several
situations in which the democratic management of these areas must be granted, whether
through public hearings, or through the constitution of an Steering Board. However, these
spaces are not always respected, which renders rhetoric all legal provisions of citizen
participation in city management. Finally, this paper intends to study the functioning
of instruments for democratic management, as public hearing, management council and
neighborhood association with a focus on the ZEIS, attempting to identify problems and
eventually presenting proposals which contributes to the effectiveness of participation, always
looking foward to consolidate the democratization of both access to urban land and the Right
to the city.
Keywords: ZEIS, Democratic Management, Steering Board, HIS, Low-income population.
LISTA DE SIGLAS
AMOALUZ
Associao dos Moradores e Amigos de Santa Ifignia e da Luz
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento
CAEHIS
Comisso de Anlise de Empreendimentos de Habitao de Interesse Social
CDHU
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
CDL
Cmara de Dirigentes Lojistas
COHAB
Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo
EDEPE
Escola da Defensoria Pblica
EIA/RIMA
Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental
FNRU
Frum Nacional de Reforma Urbana
HABICENTRO Superintendncia da Habitao Popular, Regional Centro

HIS
Habitao de Interesse Social
HMP
Habitao de Mercado Popular
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
LOM
Lei Orgnica Municipal
MNRU
Movimento Nacional pela Reforma Urbana
OUC
Operao Urbana Centro
PD
Plano Diretor
PL
Projeto de Lei
PLANASA
Plano Nacional de Saneamento Bsico
PMSP
Prefeitura Municipal de So Paulo
PRE
Plano Regional Estratgico
PROCENTRO
Programa de Reabilitao da rea Central da Cidade de So Paulo
PUZEIS
Plano de Urbanizao de ZEIS
SABESP
Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
SEHAB
Secretaria de Habitao
SEMPLA
Secretaria Municipal de Planejamento
SIURB
Secretaria de Infraestrutura Urbana
SMDU
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano
ZEIS
Zonas Especiais de Interesse Social
SUMRIO
INTRODUO ................................................................................................................ 12
1
A EVOLUO DA GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES ...................... 14
1.1
LEGISLAO
COMO
AGENTE
DA
(I)LEGALIDADE
DA
(IR)REGULARIDADE DA CIDADE ....................................................................... 14

1.1.1 Nas Tramas da Legislao uma avaliao crtica ............................................... 21
1.2
APROXIMANDO AS POLTICAS PBLICAS DAS DEMANDAS SOCIAIS: A

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ......................................................................... 29
1.2.1 A Democracia Participativa.................................................................................... 29

1.3
DESAFIOS DA GESTO DEMOCRTICA ........................................................... 34
1.4
OS NOVOS MARCOS DA GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES UMA

MUDANA DE PARADIGMA ............................................................................... 45
1.5
A TRAJETRIA DA REFORMA URBANA ........................................................... 49
INSTRUMENTOS PARA A CONSTRUO DE CIDADES DEMOCRTICAS E

SUA APLICABILIDADE NO CONTEXTO URBANO........................................ 52
2.1
RGOS COLEGIADOS DE POLTICA URBANA OS CONSELHOS .............. 53
2.2
O CONSELHO DAS CIDADES E O MINISTRIO DAS CIDADES ...................... 56
2.2.1 O Ministrio das Cidades ....................................................................................... 56

2.2.2 O Conselho das Cidades ......................................................................................... 57
2.3
OS CONSELHOS GESTORES ................................................................................ 59
2.4
AUDINCIAS PBLICAS ...................................................................................... 63
AS ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL ............................................ 66
3.1
ZEIS DEFINIO, CONCEITO E REGULAMENTAO.................................. 66
3.2
A GESTO DEMOCRTICA DAS ZEIS ............................................................... 71
3.3
CONSELHO GESTOR DAS ZEIS ........................................................................... 71
3.4
PLANO
DIRETOR
PARTICIPATIVO
OS
PLANOS
REGIONAIS
ESTRATGICOS NA DELIMITAO DAS ZEIS EM SO PAULO .................... 72

4
NOVA LUZ ............................................................................................................. 81
4.1
PRESSUPOSTOS PARA O ESTUDO DE CASO .................................................... 81
4.2
6(50(60280$129$/8=" ..................................................................... 82
4.3
AUDINCIAS PBLICAS ...................................................................................... 84
4.4
A ASSOCIAO DE MORADORES ...................................................................... 86
10
4.5
O CONSELHO GESTOR DA NOVA LUZ .............................................................. 88
4.5.1 O Funcionamento do Conselho Gestor (Anexo II) ................................................ 88

4.5.2 Projeto Nova Luz e a Produo de HIS ................................................................. 91
4.5.3 Plano de Urbanizao da ZEIS .............................................................................. 94
4.6
SNTESE E ANLISE DA EXPERINCIA ............................................................ 106
CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 113

REFERNCIAS ............................................................................................................... 116
ANEXOS .......................................................................................................................... 122
11
ENTREVISTAS REALIZADAS
Ana Lucia Ancona Arquiteta, Ex-coordenadora do Programa Guarapiranga (2001-2004),
Coordenadora do processo de criao das Zonas Especiais de Interesse Social pela Secretaria
de Habitao de So Paulo (SEHAB) para o Plano Diretor Estratgico de So Paulo
25/06/2009.
Helena Menna Barreto Arquiteta e Urbanista LAB/HAB (FAU-USP). Coordenadora do
programa "Morar no Centro", desenvolvido pela prefeitura de So Paulo, no perodo 20012004.
Silvia Mariutti Arquiteta, Superintendncia de Habitao Popular SEHAB. Atuou pela
6(+$%jpSRFDGDLQFRUSRUDomRGDV=(,6QR3'HQRV35(V
Alonso Lopez Arquiteto, diretor de Hab Centro - SEHAB, conselheiro do Conselho Gestor
Nova Luz.
Paula Ribas jornalista, moradora da regio Nova Luz, Presidente da Associao
AMOALUZ.
Evaniza Rodrigues- Movimento Unio Nacional por Moradia Popular, atualmente trabalha
na Caixa Econmica Federal, atuou pelo movimento de moradia, poca da delimitao das
=(,6QR3'H35(V
Francisco Miranda metalrgico, morador da Comunidade do Moinho, localizada no centro
da cidade de So Paulo.
12
INTRODUO
A Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), que instrumento de poltica urbana,

estabelecida e delimitada por lei. Sua previso no ordenamento foi um grande avano para a
reduo das desigualdades no contexto urbano, vez que se prope a reconhecer formas de uso
do solo pela populao de baixa renda que anteriormente poderiam ser considerados ilegais.
Contudo, nem sempre a legislao atuou de forma a mitigar disparidades. Assim, o
que este estudo demonstrar logo no primeiro captulo, o papel segregador que
historicamente a legislao urbanstica (mesmo quando ainda no era assim denominada)
produzida num contexto poltico elitista, contribuiu para a construo da cidade legal e da
cidade ilegal.
Para este estudo se faz necessrio um resgate histrico da ocupao desordenada de
terras no Brasil e de sua regulamentao legal, que ocorreu ao longo de um processo contnuo
de presso e organizao social.
Como ser demonstrado, nem sempre a irregularidade da ocupao do solo
decorrente da ausncia de previso legal, muitas vezes o que ocorre justamente o contrrio,
D OHJLVODomR PXLWDV YH]HV RULHQWDD LOHJDOLGDGH, e tem como consequncia a construo de
espaos elitizados nas cidades, onde quem pode pagar mora onde h ampla rede de
equipamentos urbanos, e quem no pode empurrado para a periferia dos grandes centros.
Uma das formas de reduzir esse distanciamento fsico e social por meio de
mecanismos que deem voz populao, para que se manifestem sobre seus anseios e
necessidades. E neste passo a democracia participativa tem importncia central, porque
poder ser a garantidora dos espaos pblicos que permitam que ocorra a participao popular
e que os frutos desta articulao com o Poder Pblico sejam convertidos em polticas pblicas
mais amplas e democrticas.
Pode-se dizer que o movimento neste sentido teve incio com a Assembleia Nacional
Constituinte, em que diversas organizaes sociais se uniram em torno de pautas comuns,
resultando e emendas frutferas Constituio Federal de 1988 (CF/88). Como consequncia
deste movimento, foi aprovado o Estatuto da Cidade, que a Lei n 10.257/2001, que
regulamenta o captulo Da Poltica Urbana da CF/88 e traz diversos instrumentos inovadores
na gesto democrtica das cidades, como audincias pblicas, conselhos, alm da ZEIS. Tais
instrumentos sero objeto de estudo do segundo captulo.
13
O terceiro captulo ser integralmente dedicado ZEIS, ao seu papel no planejamento

urbano, efetividade e legitimao, desde sua delimitao no Plano Diretor, com destaque
especial ao Conselho Gestor, como espao de participao que deveria ser privilegiado. A
concepo das ZEIS um grande avano normativo, especialmente se considerar que nem
sempre a legislao atua de forma a contribuir com a reduo das desigualdades sociais no
Brasil. Contudo, preciso que se contemple o instrumento para alm de sua previso legal,
avaliando se os espaos de gesto democrtica previstos esto em pleno funcionamento,
garantindo a isonomia na participao e verificando a implementao das propostas
construdas nesses espaos.
Para embasar as avaliaes deste trabalho, no quarto captulo ser analisado um caso
concreto no municpio de So Paulo, cidade foco para todo este estudo. A escolha de So
Paulo se justifica especialmente por ser um local que resume muitas das contradies que
sero aqui expostas. A regio da Nova Luz est no centro da cidade de So Paulo, e contm,
em seu permetro, uma Zona Especial de Interesse Social, cujo Conselho Gestor est em pleno
funcionamento.
Assim, para que essa avaliao no seja meramente formal, este estudo dever
transcender a anlise jurdica, abarcando tambm aspectos polticos e histricos sobre como a
sociedade vem enfrentando os desafios da gesto democrtica nos espaos urbanos, que no
deixam de ser jurdicas, mas que esto mergulhadas num contexto poltico indissocivel.
Essa combinao da anlise legislativa, doutrinria, poltica e ftica permite que se
faa uma anlise global sobre a efetiva participao popular nos espaos previstos nos
instrumentos de regularizao fundiria, especificamente as ZEIS.
14
1 A EVOLUO DA GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES
(...) E quem vende outro sonho feliz de cidade

Aprende depressa a chamar-te de realidade
Porque s o avesso do avesso do avesso do avesso
(...)
Do povo oprimido nas filas, nas vilas, favelas
Da fora da grana que ergue e destri coisas belas (...).
Sampa, Caetano Veloso
1.1 A
LEGISLAO
COMO
AGENTE
DA
(I)LEGALIDADE
DA
(IR)REGULARIDADE DA CIDADE
H quem afirme que a irregularidade da ocupao do solo ocorra pela ausncia de

previso legal, mas o que se ver adiante justamente o contrrio, a legislao muitas vezes
RULHQWDQGRDLOHJDOLGDGH(DFRQVHTXrQFLa disso foi a construo de espaos elitizados nas
cidades, em que quem pode pagar mora onde h ampla rede de equipamentos urbanos, e quem
no pode empurrado para a periferia dos grandes centros, onde sequer o transporte pblico
funciona de maneira eficiente.
A legislao que protege e garante o direito cidade uma inovao em nosso
ordenamento, e foi construda em meio a muita disputa, foi uma dura conquista dos
movimentos sociais que, aps muita organizao e presso, conseguiram incluir algumas
garantias para a populao de renda mais baixa.
H muito tempo a habitao e a cidade so tratadas como mercadoria, que apenas pode
ter acesso quem por elas puder pagar. O mercado imobilirio atualmente grande fonte de
renda e lucro para os investidores; e, como diz Ermnia Maricato1, as leis que regulam a
habitao no pas so as leis de mercado. Desta forma, os interesses contemplados pela
legislao
que
produzida,
garantem
benefcios
camada
social
privilegiada
economicamente, o que deixa desamparada a populao de baixa renda.

Como ser demonstrado durante todo este estudo, a legislao fruto de um contexto
poltico, fruto de muitas disputas, de muitas contradies. A depender da conjuntura, a
legislao poder beneficiar determinada camada social, mas sempre ser resultado de
arranjos e concesses.
1
MARICATO, Ermnia. Nunca fomos to participativos. Carta Maior, 26 nov. 2007. Disponvel em:
<http://www.cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=3774>. Acesso em: 8 abr. 2012.
15
Entretanto, como se ver neste captulo, em geral, a atribuio de realizar a elaborao

normativa fica restrita a determinado grupo social ao passo que, a populao de baixa renda,
que sofre diretamente os efeitos de uma cidade elitizada, sequer participa deste processo de
construo.
A configurao do espao da cidade ocorre pela confluncia de diversos fatores. A
legislao e o alto custo da terra em regies centrais ou bem servidas de equipamentos
pblicos so aspectos que contribuem fortemente para sua organizao, como se ver.
A formao das cidades no Brasil ocorreu a partir da migrao do campo, e as
ocupaes foram se consolidando sem que, no entanto, houvesse legislao regulando esta
nova situao. Assim, a partir do momento em que a legislao foi sendo elaborada, era
necessrio que se observasse a realidade j consolidada, e partir dela se pensasse numa
elaborao normativa. Porm, diversos motivos contriburam para que este no fosse o
procedimento adotado, como se demonstrar.2
Nabil Bonduki3 identificou este momento de crescimento intenso da cidade de So
Paulo em meados de 1880, quando o complexo cafeeiro comeou a formar atividade urbana,
impulsionando o comrcio de produtos importados, o sistema bancrio, e o desenvolvimento
da indstria. Esse incremento fomentou a imigrao para So Paulo nesta poca, dando
origem ao primeiro dficit habitacional na cidade.
A precariedade das condies de moradia neste momento era imensa, inclusive nas
habitaes coletivas, os cortios, gerando pssimas condies de higiene, o que propiciou o
aparecimento de doenas e epidemias, e, diante deste quadro, o Estado decidiu interferir. A
primeira interveno estatal significativa no espao urbano ocorreu sob o fundamento da
necessidade de controle sanitrio! O governo providenciou ento diversas medidas de controle
KLJLrQLFR SDUD D FLGDGH LQFOXVLYH FRP D HGLomR GH XP &yGLJR 6DQLWiULR HP TXH
passou a proibir a existncia de cortios. 4
Boaventura Souza Santos define bem esta dualidade, que no se limita elaborao legislativa, mas
HVSHFLDOPHQWHjVXDDSOLFDomR$FRQWUDGLomRSRGHHQWmRVXUJLUHQWUHRVWULEXQDLVRULHQWDGRVSDUDDGHIHVD
legalista da propriedade, e as agncias administrativas, orientadas para a resoluo dos problemas sociais. Mas a
contradio pode existir no seio da mesma instituio. Por exemplo, os tribunais podem ser legalistas na defesa
da propriedade ou pelo contrario dar cobertura legal a problemas sociais, consoante a presso poltica exercida
sobre eles e o tipo de estratgia jurdica selecionada pelas partes em litgio. O recorte da dominao judicial
retirar-se-iGRFRQMXQWRGDVDWXDo}HVGRVWULEXQDLVSHODSUHVHQoDGHVLJXDOGDVGXDVOLQKDVGHFLVyULDV2(VWDGR
o direito e a questo urbana. In: FALCO, Joaquim de Arruda. (Org.). Invases Urbanas. Conflito de Direito
de Propriedade. Rio de Janeiro: FGV, 2008. p. 82).
3
BONDUKI, Nabil. Origens da habitao social no Brasil. Arquitetura Moderna, Lei do Inquilinato e Difuso
da Casa Prpria. So Paulo: Estao Liberdade, 2011. p. 17.
4
Ibid, p. 33.
16
Outra medida tomada, esta relacionada diretamente aos cortios, foi a edio do
Cdigo de Posturas, que foi a primeira sistematizao de leis urbansticas da capital, em 1875,
e revisado em 1886. Foi tambm a primeira abordagem sobre os cortios, regulamentando e
restringindo sua edificao no centro de So Paulo. Com esta vedao, o que se evitava, direta
ou indiretamente, era a presena de pobres nas reas nobres da cidade. 5
Tem-se, desde j, uma forma de, indiretamente, valorizar o espao central da cidade
retirando dele a populao de baixa renda, medida tomada por meio da legislao. E,
claramente, sem que tivesse a oitiva de qualquer representante do grupo prejudicado.
Com a nova organizao do centro os preos se elevaram, fazendo com que a nica
possibilidade de sobrevivncia dos pobres no centro fosse a diviso da moradia, os
conhecidos cortios, que, por lei, j estavam proibidos de existir naquele local, o que seria
uma grande contradio, como explica Bonduki6:
A construo barata era uma exigncia intrnseca ao negcio, pois os nveis de
remunerao dos trabalhadores no permitiam alugueis elevados. Os cortios e as
casa coletivas eram, portanto, essenciais para a reproduo da fora de trabalho a
baixos custos e, enquanto tal, no podiam ser reprimidos e demolidos na escala
prevista pela lei e desejada pelos higienistas. Esse conflito entre a legislao e a
realidade, que nunca desapareceu, decorria do processo de explorao da fora
de trabalho e permeou a produo de moradias populares em So Paulo
(grifou-se).
Bonduki esclarece de maneira contundente que o conflito legislao versus realidade

sempre esteve no seio da produo e reproduo da vida na cidade, refletindo de forma direta
na produo de moradias populares, pois, ao mesmo tempo em que os trabalhadores
precisavam estar perto do centro para poder vender sua fora de trabalho e fazer girar a
cidade, a legislao no permitia habitao de baixo custo naquele local. Este problema, que
foi identificado em fins do sculo XIX, permanece vivo candente at hoje, incio do sculo
XXI.
Portanto, mesmo que a lei proibisse a existncia de cortios, o Poder Pblico no
poderia acabar com todos, pois isso representaria a ausncia completa de trabalhadores pelas
redondezas, o que encareceria a mo de obra para os empregadores, seja com transporte, seja
com um maior custo da habitao.
ROLNIK, R. Para alm da lei: legislao urbanstica e cidadania (So Paulo 1886-1936). In: SOUZA, Maria
Adlia A.; LINS, Sonia C.; SANTOS, Maria do Pilar C.; SANTOS, Murilo da Costa. (Orgs.). Metrpole e
globalizao. Conhecendo a cidade de So Paulo. So Paulo: CEDESP, 1999. p. 37.
6
17
Neste perodo o Estado brasileiro era liberal, de modo que sua interveno nas
questes sociais era mnima, e, portanto, planejar habitao no fazia parte de seu programa,
por isso a sada para este problema foi o incentivo aos particulares para que solucionassem
esta demanda. 7 Tal medida agradou a todos, pois acabava com o problema que o Estado
deveria resolver, aumentava o lucro dos empreendedores, tranquilizava os higienistas e
atendia demanda dos trabalhadores por moradia, com forma e procedimentos questionveis,
mas teriam sua habitao a baixo custo, e, conforme preocupao do perodo, com adequadas
condies higinicas.
No foram apenas estes fatores que culminaram na proviso privada de habitao
popular. Somado s dificuldades acima, o transporte pblico poca era escasso e no atendia
s demandas dos trabalhadores nos sentidos casa-trabalho-casa. Os empreendedores da rea
fabril da Vila Prudente, no incio do sculo XX, muito interessados neste transporte,
solicitaram Light 8 que os bondes trafegassem at a regio, facilitando o transporte dos
trabalhadores, porm, este pedido foi negado. Esta soma de fatores deu origem s primeiras
vilas operrias no Brasil.
Merece destaque neste trabalho o fato de que tanto o incentivo fiscal aos particulares
quanto o padro determinado pela prefeitura para construo destas casas operrias estavam
dispostas em leis municipais, respectivamente Lei n 493/1900 e Lei n 1098/1908, o que
demonstra o contorno que a lei j vinha fazendo da cidade. Assim, em 1900, foi aprovada a lei
498, que previa que as vilas poderiam ser construdas fora do limite urbano. 9 Com esta
medida, duas situaes se tornavam mais convenientes: (i) era possvel controlar o preo dos
imveis contidos no permetro urbano, mantendo a segregao dos bairros valorizados, e (ii) o
aumento da lucratividade com a irregularidade legal do subrbio. Ao passo que a legislao
delimitava seu permetro de atuao, permitia que fora desse permetro tudo fosse possvel,
desde que conveniente e rentvel. 10
8
A So Paulo Light Power & Cia era a empresa responsvel pela gerao e pela distribuio de energia eltrica
na cidade de So Paulo e tambm pelo transporte por meio dos bondes.
9
Lei Municipal n 498, de 14 de dezembro de 1900.
10
ROLNIK, R. A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo. So Paulo:
StudiR 1REHO )DSHVS S FLWDQGR 6DUDK )HOGPDQ HP As segregaes espaciais da prostituio
IHPLQLQDHP6mR3DXOR. In: Espao e Debates, n. 28, So Paulo, 1989, p. 63, traz alguns exemplos em que
IRUDGDFLGDGHOHJDODLOHJDOLGDGHpSHUPLWLGDRXWRlerada, traz um exemplo emblemtico de como o irregular
no ocorre pela ausncia da lei, mas pela prpria orientao do Poder Pblico neste sentido, ao relatar a criao
GD]RQDVHJUHJDGDGHSURVWtEXORVFULDGDQR%RP5HWLURRQGHHVWHVHVWDEHOHFLPHQWRVHram permitidos dentro
GDTXHOD ]RQD GH FRQILQDPHQWR (P VHJXQGR GHWHUPLQDomR GR LQWHUYHQWRU IHGHUDO HP 6mR 3DXOR
18
A propriedade das casas pelos patres no s significava mais uma forma de

investimento financeiro, como tambm o aumento do controle sobre os funcionrios, ao passo
que, desagradando seu patro, seu desemprego viria seguido do despejo, configurao que
aumentava exponencialmente a relao de submisso.11
Este modelo refora a predominncia da elite organizando e gerindo a cidade, ao
mesmo tempo em que reflete a ausncia da populao de baixa renda atuando de forma ativa
nos rumos legais, em que pese esta forma de organizao urbana interferir direta e
negativamente sobre ela.
A construo e a locao de imveis foi se tornando, neste perodo, uma importante,
talvez a principal, forma de ascenso social. Como explica Rolnik 12, os imigrantes e artesos
compravam terrenos prestao, aps o hipotecavam, e com este dinheiro construam novas
casas, e assim sucessivamente.
A partir de 1930, com a ditadura Vargas, a questo da habitao passa a ser central,
pois com o plano nacional-desenvolvimentista, ela passa a ser condio bsica de reproduo
da fora de trabalho.13 E justamente por isso, o entendimento era de que o setor privado no
poderia permanecer responsvel pela demanda, o Estado deveria atuar de forma direta.
Nesta poca a primeira interveno estatal foi por meio da Lei do Inquilinato,
congelando todos os aluguis, fato que significou perda de lucro considervel para os
proprietrios, situao que merece destaque, se considerar que 70% 14 das moradias eram
alugadas na poca.
Adhemar de Barros, todos os estabelecimentos de prostituio deveriam se localizar no Bom Retiro, em um

trecho do bairro composto por ruas sem sada, em funo da existncia da linha frrea, principalmente nas ruas
Itaboca e Aimors e um trecho da rua Ribeiro de Lima. Criou-VHDVVLPXPD]RQDVHJUHJDGDFRPSRVWDSRU
quase 150 prostbulos, abrigando 1400 mulheres, trs postos antivenreos e uma delegacia de polcia.
A partir do estabelecimento da zona confinada, toda a prostituio exercida fora daquele espao
SDVVRXDVHUFRQVLGHUDGDLOHJDO2XWURH[HPSORWUD]LGRSHODDXWRUDpGDSHUPLVVmRGRVFRUWLoRVQR
Brs. A legislao proibiu a existncia de imveis multi familiares, porm, apenas na zona central,
tolerando (diante da impossibilidade de proibir) que eles existissem nas reas fabris. Hoje em dia, um
exemplo clssico desta tolerncia a ocupao das reas de mananciais, especialmente na zona sul
de So Paulo, onde a legislao prev restries ocupao, porm, a moradia l permitida
enquanto no ocorrer a valorizao do terreno. Assim que instado, Poder Pblico age para promover
a remoo da populao, enquanto isso no ocorre, a populao vai chegando, se instalando e
fazendo viagens que duram horas no transporte pblico aWpFKHJDUDRFHQWURGDFLGDGH
11
globalizao. Conhecendo a cidade de So Paulo. So Paulo: CEDESP, 1999.p. 117-118.
12
Ibid., p. 120.
13
14
Ibid., p. 84.
19
Reduzir os custos da habitao interessava no somente aos trabalhadores, mas

tambm aos industririos, que poderiam enxugar os salrios pagos, uma vez que a moradia
representava grande porcentagem dos gastos mensais. O Estado assume, ento, o
financiamento de moradias para os trabalhadores, momento em que a expanso para a
periferia toma maiores propores, pois seria a nica possibilidade de construo a baixo
custo, e, consequentemente, aumenta a necessidade de melhora nos transportes pblicos.
Este momento crucial para se entender qual a poltica adotada pelo Estado para
prover habitao populao que no podia pagar para morar perto do trabalho ou no centro
da cidade. O prprio Poder Pblico conduziu essa populao s periferias. E aqui vale uma
ressalva com relao ao objeto central deste estudo, que traz a ZEIS como uma das polticas
que garante a manuteno da populao de baixa renda no centro da cidade. Esse movimento
antagnico, em dois momentos distintos da histria do pas, demonstra a diferena de atuao
da poltica urbana neste perodo e aps o processo que demarcou a mudana de paradigma
ocorrido com a legislao urbanstica.
As medidas tomadas por Vargas alteraram a forma de produo da habitao para a
populao de baixa renda. Ao desestimular o mercado privado, formas alternativas de
moradia foram surgindo, incluindo a autoproduo. Embora o Estado no tenha conseguido
solucionar a demanda por habitao a baixo custo, cristalizou-se na sociedade a ideia de que
seria ele o responsvel por esta atribuio, e seria tambm o responsvel por regular a relao
entre inquilino e proprietrio.
Este ponto foi um dos problemas consolidados pela legislao que tratava da locao
de imveis. Locador e locatrio no estavam em p de igualdade, um era proprietrio e o
outro despendia grande parcela do seu salrio para pagar pela moradia, que seria forma de
investimento e obteno de lucros daquele. Contudo, novamente a lei simulava uma igualdade
inexistente. A Lei do Inquilinato, porm, agradou a todos a princpio -, pois, congelando os
alugueis era possvel aos empresrios que gastassem menos com o pagamento de salrio
classe trabalhadora.
Na dcada de 1940 acontece uma crise habitacional: a Lei do Inquilinato, ao congelar
os alugueis, desestimulou a produo privada de moradias; a autoconstruo pelos
trabalhadores no era capaz de abarcar toda a demanda, e a atuao do Estado para garantir a
habitao sempre foi insuficiente.15 Somado a isto, a rigidez e longa durao no tempo da Lei
15
20
do Inquilinato fez com que aumentassem os despejos, j que os proprietrios buscavam sadas
mais rentveis aos seus imveis, o que aumentou tambm a insegurana dos locatrios,
tornando mais segura e interessante a casa prpria, mesmo que irregular ou mais distante.
Simultaneamente, ocorre um processo de renovao do centro, com a construo de
grandes avenidas, com um embelezamento da cidade que s fazia aumentar a segregao
centro periferia.
As primeiras favelas em So Paulo surgiram neste perodo de crise habitacional. O
prefeito Abrao Ribeiro inovou ao tratar a questo da moradia como problema social, e
construiu alojamentos provisrios multi familiares para a populao que estava sendo
despejada diariamente e, constituindo as favelas na cidade.16
Neste perodo cresceu vertiginosamente a autoconstruo das moradias na periferia.
Embora este processo merea duras crticas por exigir que o trabalhador gaste seu tempo livre
trabalhando, alm de no garantir o efetivo direito moradia porque muitas vezes a
construo feita em terrenos cuja propriedade de terceiros, era a nica forma que o
trabalhador teria de pagar o preo real pela construo.
Essa situao aumentou a demanda de transporte pblico para a periferia, o problema
que teve incio no sculo XIX se agravava, j que a populao de baixa renda, que l residia,
teria que fazer grandes deslocamentos no sentido casa-trabalho. Estas questes esto
umbilicalmente ligadas:
O problema da habitao popular no final do sculo XIX concomitante aos
primeiros indcios de segregao espacial. Se a expanso da cidade e a concentrao
de trabalhadores ocasionou inmeros problemas, a segregao social do espao
impedia que os diferentes estratos sociais sofressem da mesma maneira os efeitos da
crise urbana, garantindo elite reas de uso exclusivo, livres da deteriorao, alem
de uma apropriao diferenciada dos investimentos pblicos. 17
Mas este no foi o nico fator que contribuiu para que a populao de baixa renda
fosse se direcionando para a periferia da cidade.
As chamadas obras de remodelao alargamento de vias, instalao de praas,
bulevares e equipamentos pblicos -, ao ter como efeito o aumento do preo dos
imveis, contriburam para acentuar o carter comercial e de servios ao Centro, na
16
17
Ibid., p. 20.
21
medida em que apenas uma utilizao de alta rentabilidade poderia arcar com o
pagamento da renda devida a tal localizao, valorizada pelo investimento pblico. 18
Assim, novamente, os smbolos vo modelando o formato das cidades, alterando os

critrios de valores e inviabilizando o acesso aos imveis a determinadas faixas de renda.
Preos imobilirios altos significavam que os pobres s poderiam viver ali atravs
da intensa subdiviso de casas e lotes. Isso, no entanto, estava banido por lei. Os
ricos j haviam se mudado para outras regies. Nascia, desse modo, pela primeira
YH] QD KLVWyULD GH 6mR 3DXOR D FLGDGH OXJDU H[FOXVLYR GH FRPpUFLR H VHUYLoRV
caro e excludente smbolo da modernidade.19
Esta segregao e a precariedade da moradia para a populao de baixa renda

permanecem at hoje em dia. De acordo com levantamento realizado pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID)20 em 2012, 62% da populao paulistana no tem
condies de pagar por uma moradia. A cidade de So Paulo est em quinto lugar no estudo
realizado em dezoito pases da America Latina e do Caribe. A consequncia dos altos preos
dos imveis, regulados pelas leis de mercado, geram o crescimento da precariedade da
moradia, segundo dados do ltimo IBGE 21 43% das moradias no Brasil so inadequadas, por
no terem acesso rede de gua e esgoto, e possurem piso de terra e, muitas vezes, paredes
edificadas por material reciclvel.
1.1.1 Nas Tramas da Legislao uma avaliao crtica
Esta a histria da formao e do crescimento das cidades, mais especificamente da
cidade de So Paulo, que se deu, como explica Rolnik, no apenas orientado pelo texto frio da
lei, tambm por todo o calor e contradio da realidade em que ela aplicada, que no linear
e esttica, tal qual previsto nos cdigos. Esta mesma autora, ao mencionar Victor Freire 22, diz
que, para ele
18
19
Ibid., p. 107.
20
CORREA, Vanessa. Mais de 60% das famlias no podem comprar casa em So Paulo. Folha de So Paulo online, So Paulo,14 de maio de 2012. Cotidiano a pesquisa foi feita com base na porcentagem de domiclios
que gastariam mais de 30% de sua renda para pagamento das parcelas de um financiamento.
21
IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/censo2010/>. Acesso em: 14 mai. 2012.
22
Raquel Rolnik apud FREIRE, Victor da Silva. Cdigos sanitrios e posturas municipais sobre habitaes
(alturas e espaos). Um captulo de urbanismo e de economia nacional. Boletim do Instituto de Engenharia,
p . 231, fev. 1918.
22
(...) a legislao tem um papel positivo proteger os investimentos e outro

negativo - evitar a ameaa representada pelo contato com usos e grupos sociais
indecentes e insalubres foi introduzida desde cedo na legislao urbana em So
Paulo, constituindo um de seus aspectos fundamentais. Apesar de no ter sido
integralmente implantada atravs de um zoneamento para toda a cidade, foi expressa
atravs da produo de cortios na zona urbana, e mais tarde, na zona central, e
atravs de regulaes especficas para os loteamentos de alto padro.23
E esta demarcao tem sua funo bem evidenciada:

A chave da eficcia em demarcar um territrio social preciso reside evidentemente
no preo. Lotes grandes, grandes recuos, nenhuma coabitao frmula para quem
pode pagar. A lei, ao definir que num determinado espao pode ocorrer somente
certo padro, opera o milagre de desenhar uma muralha invisvel e, ao mesmo
tempo, criar uma mercadoria exclusiva no mercado de terras e imveis. Permite,
assim, um alto retorno do investimento, mesmo considerando, como diria Freire, o
baixssimo rendimento do lote.24
No preciso que haja demarcao ou separao formal para que seja notria a
divLVmR VRFLDO QD FLGDGH $SHQDV DOJXQV FyGLJRV FRPR R WDPDQKR GRV ORWHV GR UHFXR
EDVWDP SDUD IRUPDU D WDO PXUDOKD LQYLVtYHO TXH RULHQWD SDUD TXDO GLUHomR GHYHP LU DV
construes populares.
E a argamassa desta muralha a legislao. Por isso, no h que se falar em ausncia
de elaborao normativa que possa solucionar essas situaes, tornando-as legalmente
permitidas. Como explica Ermnia Maricato25, o problema no a ausncia de leis, mas sim a
sua forma de produo:
No foi por falta de leis que a maioria da populao brasileira foi excluda da
propriedade formal da terra, durante toda a histria do Brasil, seja no campo ou na
cidade. Um cipoal de leis, decretos, resolues, registros e cadastros seguiu-se
instituio da propriedade privada da terra no Brasil, a partir da Lei de Terras de
1850. Muitas iniciativas e tambm a ausncia delas serviu para confirmar a relao
entre poder e propriedade da terra ao longo dos ltimos 200 anos. At mesmo a
gigantesca fraude que permitiu a apropriao privada das terras devolutas teve
formatos institucionais variados. Os movimentos sociais devem lutar por novos
marcos jurdicos, mas preciso ter em conta que isso est muito longe de assegurar
conquistas reais, como estamos testemunhando com a quase nula aplicao dos
instrumentos mais importantes do Estatuto da Cidade, seis anos aps sua
promulgao. Apesar da fora e da unidade dos movimentos urbanos, o
secularmente almejado acesso terra concretamente pouco avanou nesses anos de
conquistas institucionais. Esse parece ser o ponto de honra da elite brasileira:
conservar os pobres na ilegalidade quando ela mesma se apropriou ilegalmente da
23
24
Ibid., p. 47.
25
23
maior parte do patrimnio em terras pblicas. As razes da explicao esto muito

fundas.
Para a autora, no a ausncia de leis que gera a excluso, pois seu processo de
elaborao calcado numa poltica de estado que se orienta por diretrizes, dentre as quais est
a opo de manter ou no esta populao de baixa renda dentro dos quadros da legalidade, em
que pese grande parte da ilegalidade praticada pela populao de alta renda, como grilagem de
terras e a imensa polmica sobre os condomnios fechados, ser facilmente conduzida
legalidade.
Bassul, amparado por Ermnia Maricato, discorre como a ineficcia da legislao
apenas aparente, pois na prtica ela atinge o fim a que se destina:
Decorre dessa percepo o argumento de que no por falta de planos que as
cidades brasileiras crescem de modo social e ambientalmente predatrio, mas, ao
contrrio, pelo efeito, em grande medida, das prprias normas planificadoras. Para
muitos pesquisadores, o aparato legal que regula a produo do espao urbano no
Brasil (legislao exigente para o parcelamento do solo, normas rgidas de
zoneamento e minudentes cdigos de obras, por exemplo) tem cumprido um papel
oposto aos seus aparentes objetivos ordenadores.26
O que o autor defende, em outras palavras, que as prprias normas de planejamento

urbano orientam para um modelo de cidade excludente. Na realidade, o que no se pode
omitir o carter poltico e muitas vezes ideolgico da legislao, o que, muitas vezes pode
confundir, fazendo crer que a legislao no cumpre seu papel, quando na realidade cumpre,
mas de forma transversa do que deveria ser.
Pretende-se demonstrar aqui o consentimento tcito do Poder Pblico quando o ilegal
conveniente ou quando ainda no interfere nos interesses econmicos:
As caractersticas do ambiente construdo por uma sociedade marcada pela
desigualdade e pela arbitrariedade no poderia neg-la. O paradoxo que articula
legislao, arbitrariedade e excluso social explorado na segunda parte do livro.
Destaca-se que a ocupao ilegal de terras informalmente consentida (ou por vezes
at incentivada) pelo Estado que, entretanto, no admite o direito formal do acesso
terra e cidade. Isso se d por conta da articulao entre legislao, mercado e renda
imobiliria. A ocupao consentida inclusive em reas de proteo ambiental, mas
raramente em reas valorizadas pelo mercado imobilirio calcado em relaes
capitalistas.27
26
BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade quem ganhou, quem perdeu? Braslia, 2004. Disponvel em:
<http://apache.camara.gov.br/portal/arquivos/Camara/internet/comissoes/cdu/artigos.html/estatutobassul.pdf>.
Acesso em: 08 abr. 2012.
27
MARICATO, Ermnia. Metrpole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigualdade e violncia. So
Paulo,
1995.
Disponvel
em:
24
Ento, o Poder Pblico muitas vezes tem conhecimento da ocorrncia de ocupao em

reas irregulares ou ambientalmente protegidas, o que deveria ser coibido por ele. Porm, h
um clculo poltico que envolve evitar a ocupao e dar quela populao pronto
atendimento. Com estes valores postos na balana, em geral a opo por consentir a
ocupao. E esperar at que o mercado determine a valorizao do terreno e inviabilize a
ocupao irregular pela baixa renda, como esclarece Maricato:
Enquanto os imveis no tm valor como mercadoria, ou tm valor irrisrio, a
ocupao ilegal se desenvolve sem interferncias do Estado. A partir do momento
em que os imveis adquirem valor de mercado (hegemnico) por sua localizao, as
relaes passam a ser regidas pela legislao e pelo direito oficial. o que se
depreende dos dados histricos e da experincia emprica atual. A lei do mercado
mais efetiva do que a norma legal.
(...)
Ocupar, pode, voc vai ocupar rea de proteo de mananciais? A lei no permite,
mas pode. Quero dizer que ningum vai tirar voc de l a no ser que seja uma coisa
pontual. Mas vai ocupar um prdio na Prestes Maia que deve R$ 4 milhes de IPTU
pra ver se consegue ficar... Ali, onde a lei permite, no se pode ficar; nas reas de
mananciais, onde a lei no permite, pode. Qual a norma, a lei que existe neste
pas? a de mercado, no a norma jurdica. L, no centro, voc no pode porque
tem tudo l, um tesouro. o melhor lugar, no tem nenhum local em que o
transporte pblico melhor, voc no precisa ter carro.28
So esses os agentes que conformam o espao urbano, regulado pelas leis e interesses
do mercado, e Maricato29 complementa: A ocupao ilegal como as favelas, so largamente
toleradas quando no interferem nos circuitos centrais da realizao do lucro imobilirio
privado.
A cidade autoconstruda est fora da previso legal, em consequncia disso, os
servios bsicos tambm, e os moradores de l so privados de seus direitos mais
fundamentais, como se a ilegalidade em relao posse da terra fosse justificativa para que a
H[FOXVmRVHUHDOL]HHPVXDJOREDOLGDGH&RPRDILUPD0DULFDWR$LOHJDOLGDGHHPUHODomRj
propriedade da terra, entretanto, tem sido o principal agente da segregao ambiental e da
<http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/maricato_metrperif.pdf> Acesso em: 12 out. 2011.

p. 5.
28
29
Id. Metrpole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigualdade e violncia. So Paulo, 1995.
Disponvel em: <http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/maricato_metrperif.pdf> Acesso
em: 12 out. 2011. p. 35.
25
excluso social, no campo ou na cidade.30 Da decorrem diversas outras relaes que vo se

estabelecendo no intuito de se prover de meios para a garantia desses direitos rechaados.
E justamente por isso que a populao residente em favelas que deveria ter papel
ativo e decisivo no planejamento urbano! Uma vez que no tm acesso moradia por meio do
mercado formal, so os responsveis pela criao de formas alternativas de ocupao e
reinveno do espao urbano, que do origem aos assentamentos precrios, cujo
reconhecimento formal no feito pelo Poder Pblico. Diante disso, indiscutvel a
importncia da participao desses grupos no planejamento.
Esta forma de legislar teve como consequncia a elaborao de leis em desacordo com
a situao ftica das ocupaes j consolidadas, o que transformou as reas ocupadas em reas
de ocupaes ilegais, desqualificando a moradia e desconsiderando, mesmo que
indiretamente, alguns dos direitos dos moradores. Nos dizeres de Raquel Rolnik 31: Essa
delimitao tem consequncias polticas importantes, na medida em que pertencer a um
territrio fora da lei pode significar uma posio de cidadania limitada.
E assim a lei vai conduzindo e diferenciando o legal do ilegal, e por isso a grande
importncia de se garantir habitao adequada em reas servidas de equipamento pblico
populao que, historicamente, desprovida de direitos e garantias. Para ilustrar esta situao,
Boaventura Souza Santos, em seu texto Notas sobre a histria jurdico-social da
Pasrgada32, ao justificar as razes pelas quais os moradores de favelas no procuravam o
Poder Judicirio para dirimir suas contendas, aborda este assunto:
(...) (os moradores de Pasrgada sabiam) desde o incio que a comunidade era ilegal
luz do direito oficial, quer quanto ocupao da terra, quer quanto aos barracos
que nela se iam construindo. Na expresso perspicaz de um deles, ns ramos e
somos ilegais. Recorrer aos tribunais para resolver conflitos sobre terras e
habitaes no s era intil como perigoso. Era intil porque os tribunais tm que
seguir o cdigo e pelo cdigo ns no tnhamos nenhum direito. Era perigoso
porque trazer a situao ilegal da comunidade ateno dos servios do Estado
poderia lev-los a nos jogar na cadeia.
30

Paulo,
1995.
Disponvel
em:
p. 30.
31
globalizao. Conhecendo a cidade de So Paulo. So Paulo: CEDESP, 1999. p. 2
32
SANTOS, Boaventura de Souza. Notas sobre a histria jurdico-social de Pasrgada. In: SOUTO, Claudio;
FALCO, Joaquim. (Orgs.). Sociologia e Direito. So Paulo: Livraria Pioneira, 1980. p.8
26
Em outras palavras, mesmo que aos moradores de Pasrgada assistisse algum direito a
ser reivindicado, eles no se sentiam seguros para pleite-lo judicialmente, sob pena de
despontar uma questo maior, a ilegalidade da casa, da moradia, a qual eles perderiam caso o
(VWDGRGHVFREULVVHHVWDLlegalidade.Nesta perspectiva, pode-se dizer que a lei
(...) funciona, como uma espcie de molde da cidade ideal ou desejvel. Entretanto,
isto poderosamente verdadeiro para o caso de So Paulo e provavelmente para a
maior parte das cidades latino americanas, ela determina apenas a menor parte do
espao construdo, uma vez que o produto cidade no fruto da aplicao inerte
do prprio modelo contido na lei, mas da relao que esta estabelece com as formas
concretas de produo imobiliria da cidade. Porm, ao estabelecer formas
permitidas e proibidas, acaba por definir territrios dentro e fora da lei, ou seja,
configura regies de plena cidadania e regies de cidadania limitada. Esse fato tem
implicaes polticas bvias, pois, alm de demarcar as fronteiras da cidadania, h
um importante mecanismo de mdia cultural envolvido, desde que as normas
urbansticas funcionem exatamente como puro modelo. Com isso queremos dizer
que, mesmo quando a lei no opera no sentido de determinar a forma da cidade,
como o caso de nossas cidades de maioria clandestinas, a onde ela mais
poderosa no sentido de relacionar diferenas culturais com sistemas hierrquicos. 33
(VWD SUiWLFD p PXLWR YLYD DWp KRMH PRUDGRUHV GD FLGDGH LOHJDO WHPHP TXDQGR
precisam acessar algum servio pblico, pelo fato da insegurana na moradia ter efeito de se
estender sobre os demais direitos.
Exemplo concreto desta espcie de desrespeito aos direitos de moradores de
DVVHQWDPHQWRV LUUHJXODUHVFRWLGLDQDPHQWHYLYHQFLDGRpDQDWXUDOL]DomRGDUHYLVWDSROLFLDO
na entrada das casas. Fim do dia, trabalhadores cansados voltam s suas casas, local que
deveria servir de refgio e descanso. Contudo, costumeiramente, estes trabalhadores so
obrigados a se submeter aos desmandos injustificados das autoridades, e esta situao
tolerada porque a irregularidade da posse da terra transmite a sensao de inaplicabilidade dos
demais direitos fundamentais a esta populao. A sonora msica de MV Bill ilustra a
situao:
Celebrando a cada momento/ A noite, a noite onde tudo acontece/ Na sada da
minha casa eu levo uma geral/ Pra no perder o costume natural/ Coisa normal no
meu bolso tem nada/ A nego t liberado, rala!/ T acostumado isso no me abala/
Vou encontrar com os amigos l na praa/ A noite longa, ainda cedo/ A noite
negra, escura como preto/ Com os amigos sentados a mesa.34
33
globalizao. Conhecendo a cidade de So Paulo. So Paulo: CEDESP, 1999. 13-14.
34
MV Bill, A Noite.
27
As pessoas que vivem em moradias precrias e irregulares sofrem diariamente uma

srie de violaes em seus direitos que acabam por transferir a situao de ilegalidade
referente posse da terra para todas as demais condies. como se o descumprimento de
uma das situaes previstas no artigo 6 da Constituio Federal35 fosse justificativa
necessria e bastante para o desrespeito a todos os demais direitos sociais nele previstos.
Esta situao faz parecer que toda sua existncia ocorre na ilegalidade.
A sensaomR GH HVWDU j PDUJHP GR PHUHFLPHQWR GRV GLUHLWRV IXQGDPHQWDLV p
compreensvel, pois na prtica as condies no lhes so favorveis, ao passo que a
irregularidade da posse da terra a justificativa costumeiramente utilizada para no
implementar os demais servios bsicos residenciais:
Atravs deste mecanismo as formas de insero irregular so simultaneamente
estigmatizadas e legitimadas numa escala micro, sem que as bases macro da
legitimidade do direito de propriedade sejam colocadas em questo. O efeito
urbanstico deste dispositivo jurdico-poltico impressionante: so milhares de
hectares de terrenos e de quilmetros de vias pblicas que no se sabe, a princpio,
se so ou no parte integrante da cidade, se devem ou no ser objeto de
investimentos pblicos, se podem ou no ser integrados s redes de servios, infraestrutura etc. A conseqncia inevitvel da posio extra legal uma espcie de
imagem de provisoriedade, que ao contrrio do que a prpria noo de
provisoriedade supe, permanente. A posio de provisoriedade funciona, a nvel
da poltica urbana, como justificativa para o no investimento pblico, o que acaba
reforando a precariedade urbanstica e sobretudo acentuando as diferenas em
relao ao setor da cidade investido. 36
A condio de suposta provisoriedade a justificativa para que no se faa o

investimento pblico, o que s aumenta a precariedade daquele assentamento, deixando-o
cada vez mais estanque do setor formal da cidade.
importante apenas mencionar a falsa polmica que se estabelece como justificativa
para a no regularizao de determinada rea, bem como para a no instalao dos
equipamentos e servios pblicos fundamentais. A alegao manifestada pelo Poder Pblico
de que a regularizao do terreno e a implantao dos servios seria uma importante forma de
incentivo para que a populao intensificasse a ocupao irregular, e muitas vezes em
desacordo com a lei. Esta afirmao uma falcia, pois a ocupao precria s ocorre por
ausncia de alternativa digna de moradia.
35
Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
&RQVWLWXLomR
36
globalizao. Conhecendo a cidade de So Paulo. So Paulo: CEDESP, 1999. p. 15-16.
28
E o contraponto deste argumento que a regularizao e a instalao de servios de

saneamento bsico, por exemplo, seria bem mais eficaz, ao passo que no deixaria desprovida
de moradia aquela populao, e, no aspecto ambiental, impediria que os dejetos fossem
jogados diretamente em reas protegidas ambientalmente, dando a eles tratamento adequado.
Maricato37 traz um exemplo concreto desta falsa polmica:
Durante o regime militar, o PLANASA - Plano Nacional de Saneamento Bsico,
abandonou os critrios legais de uso e ocupao do solo para estender o
fornecimento de gua populao at ento no atendida em diversas reas
metropolitanas. A SABESP, empresa pblica responsvel pelo saneamento bsico
no estado de So Paulo, ampliou a rede de guas at os loteamentos ilegais,
inclusive aqueles situados em rea de proteo dos mananciais, desenvolvendo para
isso instalao leve e de baixo custo. Essa atitude teve repercusso direta na queda
do ndice de mortalidade e infantil, objetivo do plano.
Assim, no se desconsidera a irregularidade daquela ocupao, ao contrrio, a partir

dela ponderam-se os valores envolvidos, e, por fim, o valor vida se sobressai, concluindo-se
pela necessidade de garantir a vida por meio de polticas que garantam sade adequada
populao. E a conteno da ocupao irregular no se faz pela privao dos servios
fundamentais, mas sim pela elaborao de polticas sociais que resguardem os direitos da
populao de baixa renda. Vale destacar que, paradoxalmente, esta regularizao tenha
ocorrido durante o perodo de ditadura militar no Brasil.
No data de hoje o direcionamento dos locais que sero servidos de infraestrutura.
Desde a Repblica Velha a orientao era implement-la onde o retorno pudesse ser lucrativo,
ento, com a transferncia para a iniciativa privada do monoplio da prestao de servios,
eram as empresas que definiam quais seriam as reas valorizadas do municpio.
Ao delimitar o permetro urbano, a Cmara definia o mbito de atuao das
companhias provedoras de infraestrutura. As implicaes foram imediatas: o que
estava dentro era rapidamente valorizado; o que estava fora, automaticamente
excludo.
(...)
Esse monoplio simultneo prestao dos servios mais essenciais dotara a
empresa de um grande poder de gerar valorizaes urbanas.38
37

Paulo,
1995.
Disponvel
em:
p. 31.
38
29
No se pode transferir ao particular funo que , sumariamente do Estado, sob pena

de ter-se a representatividade afetada, como na situao descrita acima. do Poder Pblico a
obrigao de atender de forma igualitria todas as camadas sociais, todos os interesses, e por
isso no pode repassar ao particular tarefa to central para a justa organizao do espao
urbano.
Dentro desta competncia do Estado deveria ser contemplada a garantia de espaos
centrais que pudessem ser destinados populao mais prejudicada pelas regras que foram
sendo delineadas, que a camada de baixa renda.
Verificou-se que a legislao urbanstica foi, paradoxalmente, desenhando o que seria
a cidade legal e contornando o que seria ilegal, e ficaria, por isso, na periferia. E os reflexos
desta poltica so sentidos at hoje, com a populao de baixa renda morando cada vez mais
distante do centro e tendo que enfrentar dificuldades constantes com a escassez e precariedade
do transporte pblico.
Como ficou demonstrado, a elaborao da legislao que segrega fruto de um
contexto poltico, faz parte das disputas e lutas sociais, cuja orientao determinada por
quem detm o poder poltico e econmico, de forma que a populao de baixa renda e
despojada de direitos no ouvida. Uma perspectiva de mudana deste panorama por meio
da democracia participativa, com iguais possibilidades de manifestao de todos os atores
sociais, inclusive participando da produo normativa, como ser demonstrado abaixo.
1.2 APROXIMANDO AS POLTICAS PBLICAS DAS DEMANDAS SOCIAIS: A

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
1.2.1 A Democracia Participativa

(...) A gente quer ter voz ativa, no nosso destino mandar
(...).
Chico Buarque, Roda Viva
vasto o debate sobre o significado de democracia no campo das Cincias Sociais, e

aqui no se adentrar aos meandros tericos destas divergncias. Seu conceito ser abordado a
partir da previso constitucional, contida no artigo 1, que dispe que o fundamento do Estado
Democrtico de Direito o exerccio do poder popular.
30
O pargrafo primeiro deste mesmo artigo prev a possibilidade de exerccio direto ou

indireto do poder popular, e aqui caber aprofundar esta ltima previso, o exerccio direto do
poder, fundado no princpio da soberania popular, tal como previsto no artigo 14 da CF, que
trata a iniciativa popular como uma forma de exerccio dessa soberania.
A soberania popular, exercida de forma direta ou indireta, constitui o alicerce do
Estado Democrtico de Direito, o que, nos dizeres de Jos Afonso da Silva significa:
A democracia que o Estado Democrtico de Direito realiza h de ser um processo de
convivncia social numa sociedade livre, justa e solidria (artigo 3, I), em que o
poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por
representantes eleitos (artigo 1, pargrafo nico); participativa, porque envolve a
participao crescente do povo no processo decisrio e na formao dos atos de
governo; pluralista, porque respeita a pluralidade de ideias, culturas e etnias e
pressupe assim o dilogo entre opinies e pensamentos divergentes e a
possibilidade de convivncia de formas de organizao e interesses diferentes da
sociedade; h de ser um processo de liberao da pessoa humana das formas de
opresso que no depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos
individuais, polticos e sociais, mas especialmente da vigncia de condies
econmicas suscetveis de favorecer o seu pleno exerccio. 39
Este conceito de democracia, que envolve o convvio e o respeito com o diferente, o

respeito diversidade de ideias, culturas e etnias, a liberao de toda forma de opresso, corre
livremente ao encontro do conceito do Direito Cidade, como previsto na Carta Mundial do
Direito Cidade40, e relatado pelo professor Nelson Saule Jnior41:
So considerados como direitos relativos gesto da cidade, os seguintes:
desenvolvimento urbano equitativo e sustentvel, participao no oramento da
cidade, transparncia na gesto da cidade e direito informao pblica. Pela Carta,
para o desenvolvimento urbano equitativo e sustentvel as cidades devem
comprometer-se a regular e controlar o desenvolvimento urbano, mediante polticas
territoriais que priorizem a produo de habitao de interesse social e o
cumprimento da funo social da propriedade pblica e privada, em observncia aos
interesses sociais, culturais e ambientais coletivos, sobre os individuais. Para tanto,
as cidades obrigam-se a adotar medidas de desenvolvimento urbano, em especial a
reabilitao das habitaes degradadas e marginais, promovendo uma cidade
integrada e equitativa.
(...) a defesa do direito cidade, compreendido como um direito coletivo dos
habitantes das cidades e povoados, em especial dos grupos vulnerveis e
desfavorecidos, ao usufruto da riqueza e cultura das cidades, sem distines de
gnero, nao, raa, linguagem e crenas. Inclui o direito terra, aos meios de
subsistncia, moradia, ao saneamento, sade, educao, ao transporte pblico,
alimentao, ao trabalho, ao lazer, informao, a preservao da herana histrica
e cultural.
39
SILVA, Jos Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 112.
CARTA
Mundial
do
Direito
Cidade.
Instituto
Plis.
Disponvel
em:
<http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=12>. Acesso em: 24 jun. 2012.
41
SAULE JNIOR, Nelson. O Direito cidade como paradigma da governana urbana democrtica. Disponvel
em: <www.polis.org.br>. Acesso em: 24 jun. 2012.
40
31
O direito cidade democrtica, equitativa e justa pressupe o exerccio pleno dos

direitos sociais, econmicos, culturais, civis e polticos previstos em Pactos e Convenes
internalizados pelo Brasil, que garantam o direito a um adequado padro de vida; o direito ao
trabalho; sade; gua; educao; participao poltica; segurana; convivncia
diversa e pacfica; moradia digna e adequada.
O convvio entre toda esta diversidade nas cidades s poder ser harmnico se os
valores democrticos acima mencionados forem respeitados. So, portanto, confluentes as
garantias previstas para constituio do Estado Democrtico de Direito e para o Direito
Cidade, ao passo em que ambas prezam pelo respeito e pelo contato com o diferente, pelo fim
da opresso, com a diviso equitativa dos benefcios ao povo, sem distino de raa, gnero e
etnia. E por meio dos mecanismos de gesto democrtica que sero construdas cidades
plurais, como se ver mais frente.
Para Jos Afonso da Silva, como j mencionado, a efetividade da democracia est
condicionada ao reconhecimento de direitos individuais, bem como existncia de condies
econmicas favorveis para que o exerccio do convvio entre o diferente seja exercido. E
neste passo a democrtica participativa elemento central para que estas condies sejam
criadas, j que a ampla participao popular visa contemplar diversos olhares e percepes.
E este um ciclo que se retroalimenta, pois so estas diferenas que fortalecem a
prpria democracia e enriquecem a construo coletiva, permitindo o aprendizado. Para
Marilena Chau, esta uma das caractersticas da democracia, que ela define como:
Forma poltica na qual, ao contrrio de todas as outras, o conflito considerado
legtimo e necessrio, buscando mediaes institucionais para que possa exprimirse. A democracia no o regime do consenso, mas do trabalho dos e sobre os
conflitos. Donde uma outra dificuldade democrtica nas sociedades de classes: como
operar com os conflitos quando estes possuem a forma da contradio e no a da
mera oposio? Ou seja, a oposio significa que o conflito se resolve sem
modificao da estrutura da sociedade, mas uma contradio s se resolve com a
mudana estrutural da sociedade.42
Pelo pensamento acima, pode-se arriscar dizer que as democracias so to mais

democrticas quanto mais intensa a participao poltica e, consequentemente, quanto maior
o confronto entre opinies divergentes. Essa caracterstica merece destaque, pois o dissenso
no pode ser tomado como crtica ao processo democrtico. No o consenso que se busca
com o aperfeioamento dos instrumentos de gesto democrtica, mas sim trazer tona as
42
CHAU, Marilena. Consideraes sobre a democracia e os obstculos sua concretizao. In: TEIXEIRA, Ana
Cludia Chaves. (Org.). Os sentidos da democracia e da participao. So Paulo: Instituto Polis, 2005. p. 24.
32
diferentes opinies sobre o tema, como defendeu neste ms no Senado Federal o filsofo
Girard.43 Para ele, o silncio da minoria poderia aparentar falso consenso, quando na verdade
poderia ser uma forma de opresso perante a opinio dominante ou ento uma forma da voz
dissonante no se envolver no embate. Para ele o consenso, que representaria um dogma,
poderia ser uma ameaa democracia, cuja essncia seria o convvio e o respeito ao diferente.
Este embate entre vozes dissonantes traz grandes contribuies sociedade. A
participao cidad, que traz custos aos cofres pblicos, traz tambm como retorno uma
legitimao
das
polticas
implantadas,
que
acaba
tornando
mais
eficiente,
e,
consequentemente, esse custo acaba sendo revertido de forma positiva Administrao:

(...) a participao do cidado qualifica os processos decisrios, tornando-os mais
legtimos e, principalmente, aumenta a eficincia administrativa do prprio Estado.
O processo tem como resultado uma transformao do cidado que participa dos
espaos institucionais, que passa a lidar com especificidades da gesto pblica que
eles at ento desconheciam, bem como dos quadros tcnicos e administrativos
envolvidos, que tem que adaptar suas formas de comunicao para transmitir as
informaes necessrias aos leigos que participam do processo. 44
Tornar legtimos os processos decisrios para aumentar a eficincia administrativa do

Estado um dos interesses do Poder Pblico. Vale fazer breve comentrio ao conceito de
legitimidade, aqui explanado por Diogo de Figueiredo Moreira Neto 45:
Sob esse referencial, contrasta-se a ao com a vontade dominante na sociedade e
retira-se a concluso: legtima, se concorda, ou ilegtima, se no com ela
concordante. Essa vontade dominante recebe outras denominaes, como vontade da
maioria, communis opinio, interesse coletivo, etc., mas embora todas essas
expresses espelhem um valor social qualquer, no o valor, em si, que se quer
realizar atravs do poder, mas um desejo, afinal, que se pretende satisfazer. A base
do poder poltico a legitimidade tanto das opes quanto de quem as faz.
Para o autor, a legitimidade est na identidade entre a vontade do povo e ao do

Poder Pblico. nesta confluncia de interesses que reside a legitimidade. E para ele o que
importa no o valor em si que se torna legtimo por meio desta sinergia, mas o processo para
se chegar deciso coletiva.
A participao social, portanto, alm de ser um dos instrumentos de consolidao da
democracia, tambm um valor em si mesma, pois uma importante ao pedaggica capaz
de formar agentes crticos:
43
Charles Girard professor da Universidade de Paris-Sorbonne. Jornal do Senado, 25 de junho de 2012. p. 4.

SILVA, Eduardo Moreira da; CUNHA, Eleonora Schettini Martins. (Orgs.). Experincias internacionais de
participao. So Paulo: Cortez, 2010. p. 17.
45
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito da participao poltica: legislativa, administrativa e
judicial: fundamentos e tcnicas constitucionais da democracia. [S.l.]: Renovar, 1992. p. 25-26.
44
33
A participao como maneira de fortalecimento da democracia uma importante

base para buscar resolver os conflitos e mesmo preveni-los. Os espaos da
participao constituem uma grande rede entre indivduos, suas organizaes,
movimentos sociais e o Estado. por meio dela que, em boa medida, os atores
sociais formam opinio, se expressam, fazem sua vontade ganhar poder coletivo e,
assim, interferem nos destinos do pas.46
Os espaos de participao seriam, assim, tambm espaos de formao da populao,

onde o exerccio do debate, do contato com opinies divergentes e a consequente influncia
nos destinos do governo podem ser realizados. E, mais do que isso, Maria da Glria Gohn
pondera que, em que pese a dificuldade de mensurar os efeitos da participao, o efeito
inclusivo destes novos atores como gestores da coisa pblica inegvel:
Seu impacto na sociedade no ser dado por ndices estatsticos, mas por uma nova
qualidade exercitada na gesto da coisa pblica ao tratar o tema da excluso social
no meramente como incluso em redes compensatrias destinadas a
clientes/consumidores de servios sociais.47
Esta nova qualidade na gesto democrtica da coisa pblica um longo processo que
exige muita prtica para seu aprimoramento. Contudo, no apenas a sociedade que precisa
se preparar para o processo participativo, mas a mesma importncia ter a dimenso que ser
atribuda pelo Poder Pblico a esta participao e destinao que ele dar a seus frutos.
A participao da populao busca reduzir as distores de poder e de erro na tomada
de decises, pois aproximam as decises polticas das necessidades reais da populao e de
seus interesses, tornando-as mais legtimas; alm de fazer com que o cidado se torne
corresponsvel pelos seus resultados, implicando em seu amadurecimento poltico e
conferindo-lhe maior autonomia e maior capacidade de se autodeterminar.
46
LAMBERTUCCI, Antonio Roberto. A participao social no governo Lula. In: AVRITZER, Leonardo. (Org.).
Experincias nacionais de participao social. So Paulo: Cortez, 2009. p. 82.
47
GOHN, Maria da Glria. Conselhos gestores e participao sociopoltica. So Paulo: Cortez, 2011. p. 48.
34
1.3 DESAFIOS DA GESTO DEMOCRTICA
Democracia? dar, a todos, o mesmo ponto de partida.

Quanto ao ponto de chegada, isso depende de cada um.
Mrio Quintana
preciso que se identifique, no mbito da gesto democrtica, que h dificuldades de

vrias ordens que precisam ser enfrentadas; seja no mbito da Sociedade Civil, seja no mbito
do Poder Pblico, e especialmente com relao forma de aplicao e utilizao dos
mecanismos.
No que se refere Sociedade Civil, a maior dificuldade possibilitar que haja
igualdade de condies na participao. Para que esta participao social seja efetiva, deve ser
considerado o pressuposto da desigualdade social. Ao contrrio de algumas teorias, que
defendem a participao individual como acesso de todos gesto coletiva, aqui se defende
que h desigualdades materiais, alm de dficits de formao, o que pressupe que haja
diferentes tratamentos para as diversas situaes. Marcos Nobre explica:
(...) o mercado capitalista cristaliza desigualdades anteriormente produzidas, sendo a
mais importante dentre elas aquela entre os detentores dos meios de produo e
aqueles obrigados a vender sua fora de trabalho. Nesse sentido, de fundamental
importncia superar no apenas as desigualdades materiais que impedem a efetiva
realizao das liberdades apenas prometidas pelo direito sob o capitalismo, mas
tambm os dficits de formao poltica da opinio e da vontade que da resultam, o
que significa antes de mais nada ampliar a participao nos processos decisrios. 48
Esta teoria aborda a diferena material de condies para viabilizar a participao, seja
pela precariedade de formao desses agentes, seja pelo tempo disponvel para exercer outras
atividades alm do trabalho efetivo de cada um, entre outros fatores dificultadores. Esta a
premissa bsica para se compreender a importncia da participao no Estado Democrtico,
a certeza de que no existe igualdade real na sociedade.
Hoje em dia os interesses empresariais e corporativos so facilmente sustentados e
defendidos pelas grandes empresas, que, detendo o poder econmico, dispem de melhores
condies para seu exerccio; enquanto os interesses populares ficam prejudicados em razo
da dificuldade de interveno social e de utilizao dos mecanismos adequados, como fazem
48
NOBRE, Marcos. Participao e deliberao na teoria democrtica: uma introduo. In: COELHO, Vera
Schattan P.; NOBRE Marcos. (Orgs.). Participao e deliberao: teoria democrtica e experincias
institucionais no Brasil contemporneo. So Paulo: Editora 34, 2004. p. 33.
35
hoje os representantes do mercado imobilirio, que orientam a valorizao do espao urbano,

determinando reas onde o preo da terra ser maior ou menor.
Partindo-se deste pressuposto, cumpre apontar algumas formas que podem ser
utilizadas para mitigar esta lacuna, tais como (i) a educao popular, (ii) a Assessoria
Jurdica Popular e (iii) a organizao da Sociedade Civil.
A professora Maria Victoria BeneYLGHV DSRQWD D HGXFDomR SROtWLFD FRPR IDWRU
fundamental para que se possa garantir igualdade de condies na gesto democrtica. Para
ela, tanto os processo deliberativos quanto as campanhas educativas prvias a estes processos,
fazem parte desta educao poltica.
Nesse sentido, vale fazer breve comentrio sobre a diferena entre participao e
deliberao; enquanto a participao identificada como o resultado, a deliberao o
processo para chegar a ele, e ambos so de grande importncia para a democracia
participativa. o exerccio constante de deliberao que contribuir com a efetiva
qualificao das decises, com o amadurecimento poltico dos atores e com a mitigao da
viso antagnica entre individual e coletivo e entre pblico e privado. Nesse sentido:
A dimenso subjetiva individual da experincia participativa enriquecida pela
inter-relao entre o funcionamento das decises polticas e sua interao com as
atitudes e valores individuais. Essa interao coloca a necessidade de que os
indivduos ultrapassem as reivindicaes de seus interesses imediatos e passem a se
interessar pelas questes globais que atingem a todos.
O processo participativo teria, nesse sentido, uma funo educativa, pois os
indivduos aprenderiam a distinguir, mas tambm veriam a ligao entre os
interesses pblicos e privados. Esse processo criaria uma relao de
interdependncia e cooperao e uma sensao de pertencimento comunidade, pois
cada cidado dependeria igualmente das decises dos outros (...).49
Essa passagem transmite a ideia de que o prprio processo participativo seria um dos
instrumentos que contribuiriam para a formao e amadurecimento social, fazendo com que a
participao avance no sentido de cada vez mais ser utilizada para a defesa dos interesses
coletivos.
A educao poltica pode ser proporcionada tambm outros meios, como a formao e
educao popular, que em geral fomentada por muitos movimentos sociais ou at por meio
do Estado50, mas que tambm pode ser oferecida pela Assessoria Jurdica Popular.
49
DURIGUETTO, Maria Lcia. Sociedade civil e democracia um debate necessrio. So Paulo: Cortez, 2007.
p. 41.
50
Boaventura Sousa Santos, em seu livro Para uma revoluo democrtica da Justia. So Paulo: Cortez,
2007. p. 41, relata diversas experincias de educao popular via Assessoria Jurdica Popular ou promovidas
pelo Estado, como a capacitao de integrantes da comunidade de baL[D UHQGD MXVWLoD FRPXQLWiULD SDUD
36
A educao popular ttica central para que o povo adquira igualdades de condies
para manifestao por meio dos instrumentos de gesto democrtica. Para isso, ela deve ser
libertadora, rompendo com o mtodo tradicional de educar. Este tipo de educao deve
estimular a criao e libertao de foras adormecidas ou reprimidas, deve evitar a
hierarquizao entre quem ensina e quem aprende, j que o processo de aprendizagem
dialgico e caminha nos dois sentidos.
Para romper com o dogmatismo preciso aguar a anlise crtica dos educandos, para
que eles possam vislumbrar outros caminhos, para alm daqueles que lhes ensinado,
especialmente porque a estratgia deste tipo de educao a transformao social. Sendo
assim, ela tem um propsito, que aplicar s situaes concretas o que foi apreendido, com a
inteno de transformar. Na educao popular no existe uma tcnica, um mtodo hermtico
para ensino, o que ela prega que seja a expresso terica daquilo que se pratica, esta
conexo direta entre o que se aprende e a sua vida concreta o que define a educao popular.
No o discurso que julga a prtica, sempre a prtica que pode mostrar se o discurso ou
no vlido.
O educador deve partir do pressuposto de que o povo tem um conhecimento parcial e
IUDJPHQWDGR H SRU LVVR SUHFLVD UHIOHWLU VREUH R TXH VDEH jV YH]HV QmR VDEH TXH VDEH
.51 Sua atividade facilitar ao educando que seja feitas as correlaes entre o que aprende
nas aulas e as contradies vivenciadas no dia a dia, os conflitos que enfrenta com relao
moradia, trabalho, sua relao com o espao urbano e o que pode ser feito para afinar esta
relao. A formao poltica deve instrumentalizar o saber do povo.52
Merece um destaque especial uma inovadora atividade criada em So Paulo, o Curso
de Defensores Populares53, iniciativa de diversos parceiros, como Movimentos Populares de
Luta pela Moradia, Escritrio Modelo Dom Paulo Evaristo Arns PUC/SP54, Defensoria
realizao de mediao, realizadas pelo Judicirio, cuja extenso do programa foi apoiada pela Secretaria de
Reforma do Judicirio/MJ.
51
EDUCAO Popular. Cartilha CEPIS, So Paulo, p. 30.
52
Corroborando com esse entendimento, o CEPIS, Centro de Educao Popular do Instituto Sedes Sapientiae,
DSRLDGRUHRULHQWDGRUGRFXUVRGHILQHRWHUPRHGXFDomRSRSXODU(GXFDomR3RSXODUpXPDFULDomRODWLQRamericana. Objetiva mudanas sociais, participao popular consciente, organizada e crtica a
conscientizao fator decisivo para esta forma de participao ; construo de um projeto popular de
desenvolvimento; formulao de uma metodologia educativa, capaz de instrumentalizar o povo para a
WUDQVIRUPDomRGDVHVWUXWXUDVGHGRPLQDomRHH[SORUDomR.
53
Mais
informaes
sobre
o
curso
disponveis
em:
<http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/repositorio/20/documentos/cursos%20e%20afins/folder%20Defensore
s%20Populares.pdf>. Acesso em: 1 jul. 2012.
54
Durante 4 (quatro) anos trabalhei na equipe tcnica do Escritrio Modelo Dom Paulo Evaristo Arns, onde pude
acompanhar de perto muitos dos relatos transcritos neste trabalho.
37
Pblica do Estado de So Paulo EDEPE (Escola da Defensoria Pblica), Defensoria Pblica

da Unio, entre outros. O curso foi criado a partir da necessidade percebida pelas lideranas
populares, que estavam na linha de frente dos processos organizativos, de que havia uma
carncia formativa que lhes possibilitasse a apreenso do conhecimento e tambm lhes
WURX[HVVH R FRQVHTXHQWH HPSRGHUDPHQWR TXH SXGHVVH IDFLOLWDU D QHJRFLDomR H R HPEDWH
perante os rgos pblicos e demais setores envolvidos.
Em suas duas primeiras edies, nos anos de 2009 e 2010, muitos dos educandos eram
oriundos dos processos de regularizao fundiria atendidos pelo Escritrio Modelo Dom
Paulo Evaristo Arns PUC/SP, e em razo disso foi notvel a percepo dos efeitos causados
pelo curso, tanto individualmente quanto coletivamente na organizao comunitria. Esse
aspecto multiplicador do curso fundamental, pois permite que o contedo seja replicado,
difundindo o saber, reinventando-o. Este poder trazido pelo conhecimento fortalece as
relaes na comunidade e possibilita que seus membros adquiram mais confiana na relao
com o Poder Pblico, na prtica, isto significa a diviso de responsabilidades com a equipe de
assessoria jurdica popular neste processo de regularizao fundiria.
Para o professor Saule Jnior55 este o papel da Assessoria Jurdica Popular, que no
deve se restringir atuao judicial:
O servio de assistncia jurdica tem uma dupla finalidade, a assistncia transcende
o juzo, no se contenta em ser judiciria, efetiva-se onde estiver o Direito; sendo
integral, no se esgota na parte, no indivduo, visa integrar os diversos grupos
sociais desintegrados do conjunto da sociedade por sua marginalizao.
Para ele, a Assessoria deve cumprir tambm um papel potencializador, que pode ser
apresentado de duas formas:
O servio de assistncia jurdica ter duas funes em especial. A primeira de
prestar a orientao jurdica, que significa um trabalho pedaggico de educao e
informao a populao necessitada sobre os seus direitos, e as formas de alcanlos e conquist-los.
A segunda funo garantir o acesso dessa populao Justia, promovendo as
aes cabveis para obteno de direitos ou na defesa de seus interesses.
Uma funo primordial da assessoria jurdica popular seria realizar um trabalho

pedaggico com a populao, de orientao, que permita compreender a origem dos
55
SAULE JNIOR, Nelson. A Assistncia Jurdica como instrumento de garantia dos direitos urbanos e
cidadania. In: DI GIORGI, Beatriz; CAMPILONGO, Celso Fernandes; PIOVESAN, Flvia. Direito,
cidadania e justia: ensaios sobre lgica, interpretao, teoria, sociologia e filosofia jurdicas. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1995. p 161.
38
problemas que a afetam, estudar os seus direitos, bem como quais so os mecanismos
disponveis para alcan-los.
Transpondo as fronteiras da assistncia jurdica tecnicista, que visa somente ao
atendimento das questes processuais, a assessoria jurdica popular se prope a trabalhar para
alm das causas imediatas do conflito, buscando tocar com maior profundidade as razes dos
problemas sociais. Especialmente porque em geral a assessoria contempla o atendimento de
uma coletividade que compartilha violaes de direitos, cuja soluo ou superao no poder
ser dirimida judicialmente, requerer outras formas de envolvimento para alm do processo
judicial.
A defesa destes interesses coletivos requer o uso de prticas transformadoras baseadas
numa atuao interdisciplinar56, que possa intervir jurdica e localmente para reparar
violaes de direitos suportadas pelas comunidades e criar o condo necessrio percepo
de que aquela violao tem identidade e relao com outras violaes semelhantes,
possibilitando tambm o despertar, que contribui com a organizao da Sociedade Civil.
Esses elementos so importantes para se diferenciar a atuao da assessoria jurdica
popular da assistncia jurdica tradicional. um processo em que a diviso de tarefas
fundamental para o xito da ao, como bem define o professor Campilongo57:
Os servios legais inovadores coletivistas e organizadores da comunidade
orientam-se na direo de um entrosamento diferenciado entre clientes e advogados.
Procura-se estabelecer uma relao de coordenao entre os atores, complementada
pela postura reivindicante e participativa da clientela. O advogado coloca-se como
um dentre os participantes de uma luta ou postulao jurdica que beneficiar toda a
comunidade. Confere a seu conhecimento profissional uma funo social que
suplanta a harmonizao ou soluo de litgios individuais. Obviamente, esta relao
horizontal estabelecida por outro conjunto de smbolos que facilita a identidade:
comunidade poltica, moral ou religiosa; linguajar e indumentria despojados;
atendimento descentralizado, geralmente nos bairros perifricos. clientela
compete no apenas apresentar seu problema ao advogado, mas sim pressionar,
fazer barulho, acampar em frente ao frum ou aos prdios pblicos, fazer greve,
chamar a ateno dos meios de comunicao, etc. Essas estratgias mobilizatrias
esto vinculadas no apenas natureza coletiva dos interesses tutelados, mas
principalmente com a arena institucional destinatria das demandas - nem sempre o
Judicirio, muitas vezes o Legislativo e o Executivo.
56
Merece destaque a diferenciao entre a prtica multidisciplinar e a prtica interdisciplinar. Na primeira, vrias
categorias atuam de forma setorizada, cada uma nos limites de sua competncia, de forma segmentada. J na
segunda, as prticas so simultneas, se interrelacionam todo o tempo. Na prtica interdisciplinar as atuaes
dos profissionais no chegam a se confundir, mas inexiste a barreira entre uma e outra atuao.
57
CAMPILONGO, Celso. Assistncia jurdica e advocacia popular: servios legais em So Bernardo do Campo.
Revista Forense, v. 315, p. 5, 1991.
39
Enquanto a Assistncia Jurdica se limita representao judicial, a Assessoria

Jurdica Popular transcende esses limites, a atuao no sentido emancipatrio de todo o
coletivo, juntamente com a equipe tcnica. E, para alm da atuao ante o Poder Judicirio, a
assessoria deve ser, se assim necessitar, perante os Poderes Legislativo e Executivo, atuando
de forma direta na produo legal e de polticas pblicas, e no somente aps a judicializao
do conflito.
Contudo, mesmo que a atuao seja conjunta, o papel da Assessoria Jurdica Popular
no se confunde com o papel dos demais atores envolvidos no processo, com os movimentos
sociais que contribuiro para a organizao daquela populao.
E este o terceiro elemento facilitador da gesto democrtica que foi mencionado
anteriormente, a organizao da Sociedade Civil que, mobilizada, capaz de contribuir de
forma mais efetiva por meio dos instrumentos de gesto democrtica da cidade, como
exemplifica Campilongo 58:
Um exemplo bastante ntido dessas estratgias, inclusive com reflexos sobre a
eficcia da prpria legislao estatal, pode ser retirado da prtica, durante certo
perodo, dos movimentos sociais por sade na cidade de So Paulo. A organizao
popular, aliada ampla mobilizao participativa de bairros da periferia da cidade,
fez com que projetos de sade fossem montados por grupos de trabalho constitudos
por tcnicos da Secretaria de Sade e representantes de movimentos
reivindicatrios. At a delimitao das reas atendidas pelos servios de sade levou
em considerao a mobilizao popular. Em ltima instncia, a operacionalizao
da lei do Sistema Nacional de Sade foi condicionada pela capacidade postulatria
das mobilizaes.
Portanto, verifica-se assim o papel potencializador e organizativo que a Assessoria

Jurdica Popular e os movimentos sociais podem desempenhar.
Estes so os maiores desafios que esto postos Sociedade Civil com relao ao
avano na participao.
No tocante s dificuldades com relao ao Poder Pblico e aplicabilidade dos
instrumentos, h outros desafios que precisam ser superados. preciso que se conjugue a
participao social com o comprometimento poltico do governo, unio imprescindvel para
que esta poltica tenha frutos:
Evidentemente, sem a vontade poltica e a existncia de um projeto de
desenvolvimento que considere o fortalecimento da democracia como parte
integrante desse projeto no se teria, necessariamente, os atuais avanos. Basta ver
que muitos governos pouco se preocupam em dialogar com os movimentos sociais.
Os avanos conquistados no campo democrtico no mbito federal no se refletem
58
CAMPILONGO, Celso. Assistncia jurdica e advocacia popular: servios legais em So Bernardo do Campo.
Revista Forense, v. 315, p. 5, 1991.
40
automaticamente nos estados e municpios. Os espaos de participao social no

so mecanismos administrativos criados e consolidados como meros instrumentos
legais. Eles no existem, ou no funcionam, se no houver mobilizao social e
vontade poltica dos administradores.59
Cabe tanto ao Poder Pblico viabilizar a participao quando houver previso legal
para isso, quanto populao participar ativamente quando for chamada, ou, mesmo que no
conclamada a participar, que o faa quando julgar necessrio, mobilizando a Administrao
para estes espaos sejam criados. Aplicando-se um exemplo s reas de ZEIS, cabe ao Poder
Pblico determinar a composio do Conselho Gestor e, caso no o faa, ser papel da
populao interessada se organizar para que o conselho seja institudo.
Assim, a participao da Sociedade Civil enfrenta limitaes que se originam nas
estruturas estatais pouco comprometidas com os processos de democratizao, na
burocratizao, na penria de recursos, na ineficcia, na instabilidade dos projetos
que pressupem a parceria com o Estado e, ainda, na exigncia de qualificao
tcnica e poltica que deveria estar vinculada manuteno da autonomia e da
capacidade de representao efetiva. Ademais, vale lembrar que, no interior da
prpria Sociedade Civil, h confronto entre diferentes projetos polticos, concepes
e interesses. As dificuldades de reconhecimento da pluralidade e da busca de
interesses comuns para alm das diferenas, isto , a constituio mesma da ideia de
interesse pblico, so, de acordo com Dagnino, o ncleo de "um aprendizado"
difcil: o da construo hegemnica.60
Aqui esto listados alguns dos grandes e mais comuns desafios da democracia
participativa: a falta de comprometimento de alguns governos, a escassez de recursos para
efetivao dos espaos coletivos, a dificuldade com a falta de qualificao tcnica de alguns
representantes. No bastasse, a populao tambm no comunga sempre dos mesmos
projetos, o que muitas vezes acarreta divergncias. Os desafios esto postos tanto para o
Poder Pblico quanto para a Sociedade Civil.
E um dos desafios que os dois lados enfrentam o que Pedro Pontual61 menciona
como uma prtica participativa, ao citar Celso Daniel:
(...) a democratizao do acesso participao exige uma presena ativa do governo,
em particular no campo pedaggico. Assim, crucial para tal democratizao, a
pesquisa de linguagens sintonizadas com a cultura da populao, bem como, a
organizao de processos de formao dos cidados, de maneira a lhes permitir
59
LAMBERTUCCI, Antonio Roberto. A participao social no governo Lula. In: AVRITZER, Leonardo. (Org.).
Experincias nacionais de participao social. So Paulo: Cortez, 2009. p. 84
60
RIZEK, Cibele Saliba. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil: um balano necessrio. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo,
v. 18, n. 51, Feb. 2003. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-69092003000100011>. Acesso em: 1 mai.
2012.
61
DANIEL, 1994, apud PONTUAL, Pedro. Pedagogia da gesto democrtica das cidades. In: Participao
Popular nos Governos Locais. Revista Plis, So Paulo, n. 14, p. 63-68, 1994.
41
acesso informao (...). Tais iniciativas caminham no sentido de se contrapor ao

monoplio da informao de que os integrantes do Estado costumam ser portadores.
Evidencia-se, ademais, que perfeitamente possvel e inclusive necessrio, que o
governo local - respeitando a independncia e riqueza de formas de articulao da
sociedade - atue de maneira concreta no sentido de estruturar e estimular a
participao para que esta obtenha sua mxima eficcia.
Esta ideia reflete a necessidade de que o Estado desenvolva mecanismos capazes de

dialogar com a populao em condies de igualdade, de modo que a participao da
sociedade seja contemplada e assimilada.
O rol de elementos dificultadores grande, mas encar-lo a melhor forma de
aperfeioar o processo democrtico. O Poder Pblico deve vislumbrar estes instrumentos
como necessrios e imprescindveis, e no como obstculos realizao de obras e
planejamento. No podem ser encarados como elementos facultativos, j que a lei prev a
obrigatoriedade de sua utilizao para concretizao de determinado projeto poltico.
Cabe tambm Sociedade Civil cobrar do Poder Pblico uma postura ativa para
efetivao dos instrumentos, mas compete essencialmente ao gestor pblico disponibilizar as
condies adequadas para que isso se realize. Especialmente no que se refere a proporcionar
condies adequadas de participao, como indicando representantes da Administrao que
sejam capazes de explicar, de forma clara, quela populao quais so as propostas do
governo, bem como quais os impactos daquele projeto vida daquela populao, e por fim
quais mecanismos esto disponveis para que possam se manifestar com efetividade no
projeto que ter interferncia direta em suas vidas.
Verifica-se que, muitas vezes, na prtica, instrumentos que deveriam ser utilizados
para consultar a populao sobre projeto que se pretende desenvolver, na realidade so muito
mal aplicados. Ou estes espaos no so garantidos ou, quando so, no cumprem seu papel
de criar canal de dilogo entre os sujeitos pblicos e a sociedade, pois acabam tendo mero
papel informativo, de transmitir populao o que o Poder Pblico far, sem que haja
PDUJHPSDUDRGHEDWHDVSURSRVWDVDSUHVHQWDGDVMiVmRRSURMHWRFRQFOXtGR
Esta forma de agir incompatvel com o preceito constitucional da soberania popular,
disposto no artigo 14 da Constituio Federal que, para a professora Maria Victoria
Benevides62, um dos fundamentos da democracia.
62
BENEVIDES, Maria Victoria; VANUCCHI, Paulo; KERCHE, Fbio. Reforma poltica e cidadania. So
Paulo: Fundao Perseu bramo, 2003. p. 86.
42
O professor Fbio Konder Comparato refora este coro e aponta para a necessidade de
existir, de fato, consultas pblicas e referendos quando tomadas decises estratgicas ao
pas63:
O povo soberano quando tem o poder de referendar toda e qualquer emenda
constitucional ou lei votada pelo Congresso; quando tem o poder de destituir todo e
qualquer agente poltico eleito; quando deve decidir em plebiscito toda e qualquer
alienao ou transformao de bem pblico, notadamente empresas estatais e
reservas florestais, pois os bens pblicos pertencem ao povo e no ao Estado;
quando deve aprovar previamente toda e qualquer concesso de servio pblico a
empresas privadas, pois servio pblico servio ao povo, sendo ele, portanto,
incompatvel com o exerccio de atividade lucrativa; quando aprova os planos de
desenvolvimento e as leis de diretrizes oramentrias em todas as unidades da
federao; quando pode responsabilizar, civil e penalmente, mediante ao popular,
todo e qualquer agente pblico, inclusive membro do Poder Judicirio e do
Ministrio Pblico.
Pessoalmente, iniciei uma campanha nesse sentido, quando atuava no conselho
federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Cito apenas algumas proposies: a de
desbloqueio de plebiscitos e referendos, a facilitao da iniciativa popular legislativa
(Projetos de Lei n 4.718/2004 da Cmara dos Deputados e n 01/2006 do Senado
Federal); a de introduo do recall (Proposta de Emenda Constitucional n 73/2005
do Senado Federal).
(...)
urgente dar ao povo uma soberania autntica, e no apenas retrica, como a que
existe atualmente.
De acordo com esta lio, a soberania popular s plena quando a o povo ouvido e
suas manifestaes contempladas e respeitadas. Os instrumentos no podem ser utilizados
apenas formalmente, sua utilizao deve esgotar as possibilidades de ampliao da
participao para que o povo seja de fato soberano.
Para esta vertente da democracia participativa, instituies representativas e o governo
so instrumentos de realizao da vontade dos cidados, assim sendo, a teoria minimiza a
separao rgida entre Estado e Sociedade Civil. Paulo Bonavides defende esta aproximao
entre Estado e sociedade, por meio da participao:
No h democracia sem participao. De sorte que a participao aponta para as
foras sociais que vitalizam a democracia e lhe assinam o grau de eficcia e
legitimidade no quadro social das relaes de poder, bem como a extenso e
abrangncia desse fenmeno poltico numa sociedade repartida em classes ou em
distintas esferas e categorias de interesse.64
63
ENRIQUECIMENTO de ex-ministro fortalece debate por reforma poltica. Jornal Brasil de Fato, So Paulo,
n. 433, 16 a 22 de junho de 2011, p. 6. (Entrevista concedida por Fbio Konder Comparato).
64
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So Paulo: Malheiros, 2003. p.
51.
43
Para ele65 no conceito de democracia est intrnseco o de participao:

O substantivo da democracia , portanto, a participao. Quem diz democracia diz,
no mesmo passo, mxima presena de povo no governo, porque, sem participao
popular, democracia quimera, utopia, iluso, retrica, promessa sem arrimo
na realidade, sem raiz na histria, sem sentido na doutrina, sem contedo nas leis.
Consequncia do prprio conceito da democracia a criao de locais pblicos onde

se possa realizar a vida poltica, a cidadania e exercitar a formao cidad que subsidiar os
debates nesses espaos. A ideia de participao traz em si o conceito de mobilizao coletiva
em torno de um objetivo, cujo fim pode ou no ser comum, porm, to importante quanto o
resultado, seu processo, em que se caracteriza pela diviso de responsabilidades entre os
participantes.
Para a professora Maria Victoria Benevides 66 ao povo soberano cabe a tarefa de
participar dos processos decisrios que sejam referentes forma de organizao do Estado e
que definam os objetivos da ao estatal. Ou seja, que tratem das questes estruturais da
sociedade. 67
Nesse sentido, Maricato, mesmo tecendo crticas aos espaos participativos que so
proporcionados atualmente, no desconsidera a importncia da participao, mesmo que
reduzida e localizada, e aponta diversas conquistas alcanadas por meio da participao
social:
65
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So Paulo: Malheiros, 2003. p.

283.
66
BENEVIDES, Maria Victoria; VANUCCHI, Paulo; KERCHE, Fbio. Reforma poltica e cidadania. So
Paulo: Fundao Perseu bramo, 2003. p. 87.
67
Id. Ns, o povo. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANUCCHI, Paulo; KERCHE, Fbio. Reforma poltica e
cidadania. So Paulo: P Fundao Perseu Abramo, 2003. p. 87. Neste passo, vale diferenciar a importncia
que se atribui aqui democracia participativa, da ideia de SDUWLFLSDWLYLVPR PXLWR GLIXQGLGDKRMH VREUH D
falsa impresso de que todos podem participar de todas as decises. A professora Ermnia Maricato retrata bem
o conceito de SDUWLFLSDWLYLVPR LGHLD TXH YHP VHQGR PXLWR GLVVHPLQDGD DWXDOPHQWH (VSHFLDOPHQWH QHVVH
momento em que se prolifera a facilidade de comunicao pelos veculos de mdia social, possvel, a
qualquer momento votar, opinar, criticar virtualmente. Porm esses mecanismos tratam de fato de questes
estruturantes da sociedade? Ou so apenas perifricas, para aquietar insurretos?
+i DOJXPDV FUtWLFDV WHFLGDV D HVVH IRPHQWR SDUWLFLSDWLYLVWD 0DULFDWR HP VHX WH[WR 1XQFD IRPRV WmR
SDUWLFLSDWLYRVH[SORUDHVVDOyJLFDGHque hoje em dia todos somos chamados a participar, em diversas esferas,
sejam Bancos, ONGS, sites GH UHODFLRQDPHQWRV WRGRV iYLGRV SHOD FRQVXOWD j RSLQLmR S~EOLFD 0DULFDWR
contesta, contudo, o fato de ser a participao muito restrita. Questes pontuais, que no so capazes de alterar
a conjuntura, seriam apenas formas de iludir a populao no sentido de considerar sua contribuio a questes
nfimas?
Exemplo central utilizado pela professora sobre o incentivo participao para soluo de problemas locais,
como destinao de verbas da associao do bairro, em contraponto ausncia de espao para manifestao
popular com relao destinao de verbas pblicas para pagamento da dvida externa. Talvez a participao
nesse espao tenha maior condo de desencadear mudanas estruturais.
44
(...) Essas crticas so precoces e incorretas se no reconhecermos que os chamados

movimentos urbanos lograram uma condio rara no Brasil se comparado a outros
pases do mundo: uma certa unidade em torno do iderio da Reforma Urbana, o qual
poderamos sintetizar em direito cidade e cidadania para todos, em especial os
excludos territorialmente. Essa reunio de movimentos, federaes de
sindicatos,associaes profissionais e acadmicas e ONGs, muito dos quais
participam do Frum de Reforma Urbana, contabiliza muitas conquistas ao longo
dos ltimos 20 anos: alguns captulos na Constituio Federal de 1988, o Estatuto da
Cidade em 2000, a MP 2220 em 2001, a criao do Ministrio das Cidades em 2003,
as conferncias nacionais das Cidades em 2003, 2005 e 2007, um Programa
Nacional de Regularizao Fundiria, indito em nvel federal em 2003, o Conselho
Nacional das Cidades em 2004, a lei federal que institui o marco regulatrio do
Saneamento Ambiental em 2005, a Lei Federal dos Consrcios Pblicos em 2005, a
Lei Federal do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social em 2005, a
instituio do Fundo Nacional da Habitao de Interesse Social em 2006, a
Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo, um PL (atualmente no
Congresso) que visa instituir um marco regulatrio da mobilidade urbana, e o PAC
da habitao e do saneamento, em 2007. Essa relao, extraordinria, mostra a fora
da organizao e da unidade desse movimento. Boa parte dessas conquistas foi
impulsionada pelo Ministrio das Cidades e pelo Conselho das Cidades a partir de
2003, mas preciso lembrar que estas instituies foram, elas mesmas, conquistas
sociais.68
Todos estes avanos supracitados merecem ser reconhecidos e louvados, pois alm de
consagrar o avano das lutas sociais, dando destaque questo urbana, consolidou diversas
formas de participao popular no pas, como afirma o professor Saule Jnior.69
Esses nveis de participao na verdade so novos paradigmas para o exerccio do
poder pelas entidades federadas no desempenho de suas funes e deveres
constitucionais. Quando se pensa no Estado Democrtico de Direito, numa
civilizao moderna, sempre se pressupe a organizao e a participao da
sociedade na definio das aes e comportamentos dos agentes do Estado visando
soluo de crises, conflitos e problemas polticos, sociais e econmicos.
A criao dos espaos de gesto democrtica um grande avano e uma importante

iniciativa. Entretanto, o primeiro passo para que a participao neles seja efetiva, que os
atores estejam no mesmo patamar, que o ponto de partida seja isonmico, o que, na prtica,
dificilmente ocorre. Os trs mecanismos acima apontados, como educao popular,
organizao social e assessoria jurdica popular so fundamentais para o traado deste
caminhar, sendo que este ltimo tem potencial para ser o desenvolvedor dos dois primeiros.
68
69
SAULE JNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanstico brasileiro. Ordenamento
Constitucional da Poltica Urbana. Aplicao e eficcia do Plano Diretor. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris,
1997. p. 51.
45
1.4 OS NOVOS MARCOS DA GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES UMA

MUDANA DE PARADIGMA
No primeiro captulo demonstrou-se de que forma a legislao, conduzida de acordo

com o contexto poltico do momento, pode ser orientada para que se crie a cidade ilegal a
partir da prpria lei. No comeo dos anos 80 tem incio uma fase poltica, em que o povo
passa a ter maior protagonismo diante do Estado, e ampliam-se os espaos de participao.
Esse momento, cuja consolidao ocorreu nos anos 2000, viabilizou uma mudana de
paradigma no contexto de produo legislativa.
A lei, que anteriormente era utilizada para criar espaos elitizados nas cidades,
impedindo que a populao de baixa renda pudesse se manifestar, neste momento sofre
mudanas, pois os canais participativos so ampliados e ansiados pelo povo, que passa a
contribuir mais nestes espaos, especialmente no que se refere construo de cidades mais
justas.
Foi na dcada de 1960 que teve incio a movimentao de setores progressistas da
sociedade apresentando propostas para mudanas estruturais na questo fundiria. Com o
golpe militar, neste perodo, entre 1964 e 1980, esses movimentos foram esmagados,
retomando sua ao no comeo da dcada de 1980. A partir deste momento, a conjuntura
poltica com o fim o regime militar foi favorvel a que florescesse na sociedade seu carter
participativo, pois ao mesmo tempo em que a participao da Sociedade Civil era uma forma
de afastar os resqucios ditatoriais, este movimento contribua para a consolidao da
democracia, ampliando a participao civil na reconstruo do Estado democrtico.
Na dcada de 80, com o surgimento de novos movimentos sociais contestatrios,
muda-se a viso tecnicista que se tinha da participao, e o cidado deixa de ser visto como
cliente do Estado, e alcana um patamar superior, passando a fazer parte das decises tomadas
no mbito estatal, com a consequente ampliao dos mecanismos de participao. Esta
situao representa um marco na mudana de paradigma, chamando a populao a participar,
a construir polticas pblicas.
No bojo deste processo, o movimento mais emblemtico do perodo foi a Assembleia
Nacional Constituinte, que foi instalada em 1987 e teve como consequncia a promulgao da
46
Constituio Federal de 1988, contou com a participao de diversos segmentos sociais 70,
cujas pautas visavam ampliao dos direitos e dos espaos de democracia.
Entre 1986 e 1987, uma srie de movimentos populares props a participao
LQVWLWXFLRQDOL]DGDQR(VWDGRSHODYLDGDVFKDPDGDVHPHQGDVSRSXODUHV$UHIRUPD
constitucional de 1988 props importantes modificaes, de um lado, nas prticas
das polticas pblicas e, de outro, no mvel e significado das aes sociais e
coletivas.71
Merece destaque neste momento o Movimento Nacional pela Reforma Urbana

(MNRU)72, que surgiu no bojo da abertura poltica e da mobilizao para democratizao do
uso do solo. Congregava diversas organizaes e entidades da Sociedade Civil, e tinha como
motor a crtica cidade mercadoria, e entre seus objetivos estava a construo de cidades
mais justas e democrticas, o fim da segregao scio-espacial e a democratizao do acesso
aos servios pblicos. Teve papel fundamental para que fossem apresentadas as emendas
Assembleia Constituinte, e institudo o captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal.
O MNRU trouxe para a sociedade o debate sobre uma cidade plural, que transcendia o
aspecto tcnico local e ampliava e politizava o debate para questes estruturais, defendendo a
cidade como um espao de todos, e no apenas restrito queles que podem pagar por ela.
Assim, o MNRU:
(...) define o conceito da reforma urbana como uma nova tica social, que condena a
cidade como fonte de lucros para poucos em troca da pobreza de muitos.
(...)
A bandeira da reforma urbana se consolida no somente na perspectiva da
articulao e da unificao dos movimentos sociais por meio de uma plataforma
urbana que ultrapassa as questes locais e abrange as questes nacionais, mas
tambm na crtica da desigualdade espacial, da cidade dual. Com isso, inaugura no
pas um projeto que reivindicava uma nova cidade e propunha a quebra dos
privilgios de acesso aos espaos das cidades. Configura-se uma politizao que vai
alm da questo urbana porque se estende para o mbito da justia social e da
igualdade. Tem como centro nodal a questo da participao democrtica na gesto
das cidades, to discriminada pela lgica excludente dos planos tecnocrticos dos
anos 1960 e 1970, apoiados apenas em saberes tcnicos, dos quais a populao era
considerada incapaz de saber, agir e decidir.73
70
A dcada de 80 despontaram trs segmentos que lutavam pela ampliao da democracia participativa; era a
,JUHMDSRUPHLRGDV&(%VRVLQGLFDOLVPRHJUXSRVGHHVTXHUGD
71
AVRITZER, Leonardo. Experincias nacionais de participao social. So Paulo: Cortez, 2009. p. 27.
72
Em 1988, aps a Constituinte, o MNRU d origem ao Frum Nacional da Reforma Urbana, FNRU, que seria o
SULQFLSDODUWLFXODGRU GDUHJXODPHQWDomR GR FDStWXOR 'D 3ROtWLFD 8UEDQDGD &RQVWLWXLomR )HGHUDOTXH GDULD
origem ao Estatuto da Cidade.
73
SAULE JNIOR, Nelson; UZZO, Karina. A trajetria da reforma urbana no Brasil. In: HABITAT
INTERNATIONAL COALITION. (Org.). Ciudades para todos. Propostas e experincias pelo direito
cidade. Santiago, Chile, 2010. p. 261
47
O processo participativo inaugurado no perodo era ousado e lutava para que, por meio
da participao social em sua conduo, pudesse se construir uma cidade plural, que
contemplasse as diversidades. Nesse sentido, a Assembleia Nacional Constituinte foi um
processo inovador e simblico sob o aspecto participativo. Alm das emendas apresentadas
pelos constituintes, admitiam-se tambm emendas populares, que poderiam ser apresentadas
por qualquer cidado, sendo necessria a subscrio de 30 mil eleitores e a representao por
trs entidades. 74
Foram apresentadas 122 emendas populares, sendo que 83 delas atenderam aos
requisitos regimentais, e entre elas a emenda da Reforma Urbana, conhecida como a Emenda
n 63, de 1987, que obteve 131 mil assinaturas. Ela trazia, em seu contedo, aspectos
democratizantes do uso da propriedade e normas garantidoras do direito moradia.
Encabeada pela Federao Nacional dos Arquitetos, teve apoio de diversos rgos e
conselhos profissionais, alm de organizaes e movimentos sociais.
Foi, contudo, parcialmente aprovada. Ao mesmo tempo em que o MNRU comemorava
as conquistas, entre elas a inovao trazida pela usucapio urbana, lamentava o fato de que a
funo social da propriedade urbana ter sido remetida ao Plano Diretor. O texto final
restringiu, ainda, a admissibilidade da usucapio apenas para terrenos particulares.
Isso ocorreu em razo da presso exercida pelos grandes proprietrios de terras, que
temiam perd-las caso essa garantia constasse no texto constitucional. O professor Nelson
Saule Jnior.75 explica a relao entre o poder econmico e a elaborao normativa, mais uma
vez presente na sociedade:
Com base numa viso restrita da cidade como um bem econmico, a ao dos
representantes desses agentes privados na Constituinte foi de impedir o
estabelecimento de normas destinadas a regular as atividades urbansticas que
pudessem afetar os interesses dos detentores do capital imobilirio. Um tema que
sofreu muita resistncia foi sobre a definio dos instrumentos aplicveis para
garantir que a propriedade urbana atenda sua funo social, que teria como
fundamental consequncia conferir nova competncia ao Poder Pblico para o
estabelecimento de obrigaes e sanes aos agentes privados (empreendedores,
incorporadores imobilirios), e proprietrios de imveis urbanos, voltados para
garantir o cumprimento dos princpios da funo social da propriedade e da cidade.
74
Acesso em: 08 abr. 2012. p. 86.
75
1997. p. 32
48
A legislao urbanstica, que estava apenas iniciando sua trajetria no Brasil, j

identificava alguns obstculos, que no seriam temporrios.
Em que pese esta parcial derrota76, o saldo foi positivo, porque esta emenda foi fruto
de uma grande mobilizao em torno de uma agenda comum, que pleiteava a mudana de
papel da legislao, como instrumento de transformao para construo de cidades mais
democrticas.
O professor Saule Jnior77 refora a importncia deste momento:
A emenda popular da reforma urbana apresentou um conjunto de princpios, regras e
instrumentos destinados no s ao reconhecimento e a institucionalizao de direitos
das pessoas que vivem na cidade, mas tambm capacitar o Poder Pblico para a
promoo de polticas pblicas para concretizar esses direitos.
Este processo foi um novo marco para a democracia brasileira, pois foi uma alterao
significativa na forma de tomada de deciso dentro do processo legislativo, como afirma
Rolnik:
As potencialidades desse novo arranjo de foras polticas evidenciaram-se na imensa
mobilizao social prvia Constituio de 1988, que logrou inserir no texto
constitucional um vis marcado pelos direitos humanos e pela cidadania.
Especificamente na rea da poltica urbana, a mobilizao resultou em uma proposta
de reformulao da legislao atravs da Emenda Popular da Reforma Urbana,
encaminhada ao Congresso Constituinte em 1988 pelo Movimento Nacional pela
Reforma Urbana, que resultou no captulo da Poltica Urbana da Constituio
(artigos 182 e 183). Nele estavam contidas propostas que procuravam viabilizar
novos instrumentos urbansticos de controle e uso e ocupao do solo, para que se
pudesse, entre outros objetivos, possibilitar o acesso a terra, democratizando o solo
urbano.78
Foi um momento que, sem dvida, fortaleceu a democratizao e ampliao do debate

sobre a poltica urbana, como Rolnik menciona. Contudo, a mudana de paradigma teve
alcance mais amplo, atingindo costumes sociais ligados relao entre Poder Pblico e
76
Ermnia Maricato atribui FIESP a responsabilidade por esta derrota, j que seria ela a representante dos
proprietrios descontentes com a incluso da emenda constitucional. O usocapio urbano e a gafe da FIESP.
Folha
de
So
Paulo,
So
Paulo,
14
de
julho
de
1988.
Disponvel
em:
<http://www2.senado.gov.br/bdsf/bitstream/id/121179/1/JUL%2088%20-%200168.pdf>. Acesso em: 8 abr.
2012.
77
1997. p. 25
78
ROLNIK, Raquel; CYMBALISTA, Renato; NAKANO, Kazuo. Solo urbano e habitao de interesse social: a
questo fundiria na poltica habitacional e urbana do pas. Revista de Direito Associao Nacional dos
Advogados da Caixa Econmica Federal, Porto Alegre, Ano III, n. 13, p. 130, nov. 2011.
49
Sociedade Civil. Mariana Mencio 79, que corrobora com esta ideia, afirma que este processo
trouxe fatores importantes para a relao entre Administrao e administrados:
Foi possvel introduzir o controle e a fiscalizao social do administrado nas
relaes com a Administrao Pblica, proporcionar consenso, adeso, confiana,
colaborao do administrado na tomada de decises administrativas, busca de
legitimidade, imposio de limites discricionariedade administrativa, ruptura das
tradies do sigilo, arbitrariedade, trfico de influncia, lobby, esquema coronelista
ou clientelista, aumento do grau de correspondncia entre as polticas pblicas e as
demandas sociais.
Verifica-se, portanto que o processo da Assembleia Nacional Constituinte foi de fato

um importante momento de mudana de paradigma sobre a gesto democrtica no Brasil, que
possibilitaria a incluso do captulo da poltica urbana que, alguns anos depois, daria origem
ao Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001, que prev os diversos instrumentos de gesto
democrtica da cidade que sero estudados a seguir.
1.5 A TRAJETRIA DA REFORMA URBANA
O Estatuto da Cidade
Diferentemente do que se viu no primeiro captulo, aqui, como continuidade do

processo iniciado com a Assembleia Constituinte, se consolida a mudana de paradigma
iniciada em meados de 1988. Isto ocorre porque a luta pelo direito cidade, que visa
reconhecer direitos e cidadania aos habitantes de cidades que vivem em territrios
considerados ilegais, informais ou irregulares nos bairros perifricos, alm de buscar que a
legislao passe a ser elaborada a partir da situao ftica, tem como pressuposto o
estreitamento de laos com a Sociedade Civil, por meio da democracia participativa. Sobre
esta mudana de expectativa acerca da legislao, afirma Raquel Rolnik:
Os grupos que empunharam a bandeira da reforma urbana propuseram, no mbito
local, instrumentos que superassem a ideia da legislao como objeto puramente
tcnico, explorando suas mltiplas alianas com as desigualdades da sociedade e
elaborando instrumentos urbansticos que jogassem o peso do Estado e da regulao
a favor e no contra, como de costume - da democratizao do espao da cidade. O
tema da poltica fundiria foi particularmente importante nesse debate. A questo do
acesso ao solo urbano para as populaes de menor renda j vinham sendo
formulada desde a emenda popular pela reforma urbana em duas vertentes: a do
reconhecimento dos direitos de posse e de integrao cidade daqueles que
79
MENCIO, Mariana. Regime jurdico das audincias pblicas na gesto democrtica das cidades. Belo
Horizonte: Frum, 2007. p. 92.
50
constituram as favelas e ocupaes e a do combate reteno especulativa de

terrenos. No nvel local, experincias como o Programa de Regularizao das Zonas
Especiais de Interesse Social (PREZEIS) em Recife, o Profavela em Belo Horizonte,
as reas Especiais de Interesse Social (AEIS) em Diadema, todos iniciados na
dcada de 1990, esto entre as primeiras aplicaes prticas dessa nova
abordagem.80
So dois os momentos que merecem destaque no avano democrtico: o movimento

pela Constituinte em 1988 e, posteriormente, a regulamentao GR &DStWXOR 'D 3ROtWLFD
8UEDQDda Constituio Federal, com a promulgao do Estatuto da Cidade.
O Projeto de Lei (PL) que daria origem a ele foi apresentado em 1989, pelo Senador
Pompeu de Souza, que morreu antes que seu projeto fosse aprovado. 81 Este PL transferia
poderes aos Municpios, prevendo que os Planos Diretores pudessem determinar reas de
urbanizao preferencial, urbanizao restrita e regularizao fundiria. E o mais importante,
consagrava a gesto democrtica durante todo o processo, com a participao tripartite entre
representao popular, Poder Pblico e empresariado.82
O projeto de lei tramitou no Congresso Nacional por mais de dez anos e recebeu mais
de 100 emendas, grande parte delas eram formas de resistncia s inovaes trazidas pelo PL.
Durante todo este longo processo, o MNRU lutou contra a morosidade de alguns
parlamentares contrrios aos interesses populares, que no tinham qualquer interesse na
aprovao do projeto.
Apesar de muita luta contrria, em 2001, doze anos aps sua apresentao, o projeto
de lei foi aprovado por unanimidade na Cmara dos Deputados. Recebeu oito vetos, dois
deles em temas deveras importante.
O primeiro foi a Concesso de Uso Especial para fins de Moradia, que permitia o
direito posse de terreno pblico, preenchidos os mesmos requisitos da usucapio. O
presidente, porm, firmou compromisso de que uma Medida Provisria seria editada com
brevidade a fim de suprir esta lacuna. E de fato foi, no mesmo ano aprovou-se a MP 2.220,
porm, limitando a prescrio aquisitiva ao ano de 2001.
O outro veto foi responsabilidade que se atribuiria aos prefeitos que no garantissem
a gesto democrtica na elaborao dos Planos Diretores, o dispositivo caracterizava como ato
80
Advogados da Caixa Econmica Federal, Porto Alegre, Ano III, n. 13, p. 129-130, nov. 2011.
81
82
Ibid., p. 99.
51
de improbidade a ao de impedir a participao de comunidades, movimentos e entidades da

Sociedade Civil na aplicao de instrumentos previstos no artigo 4.
Em que pese muito do projeto original ter sido reformulado, so evidentes as
inovaes que a lei consagrou. Ao regulamentar os artigos 182 e 183, da Constituio Federal,
estabelece como objetivos o desenvolvimento das funes sociais da cidade e da sociedade, e,
entre suas diretrizes, o direito a cidades sustentveis, a gesto democrtica das cidades, a
cooperao entre os atores sociais, o planejamento das cidades, bem como a regularizao
fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda, entre outras.
Trs aspectos do Estatuto da Cidade merecem destaque para este estudo: a gesto
democrtica, a constituio dos Planos Diretores e as ZEIS.
A gesto democrtica foi garantida pelo captulo IV do Estatuto das Cidades, que
prev rgos colegiados da poltica urbana e conferncias nos trs nveis da federao;
audincias, consultas e debates pblicos, bem como iniciativa popular de projeto de lei.
O Plano Diretor, instrumento do planejamento territorial municipal, que no prximo
captulo ser abordado com mais detalhes, passou a ser obrigatrio para cidades com mais de
vinte mil habitantes, e responsvel pela definio e pelo cumprimento da funo social da
propriedade.
Por fim, as ZEIS, que foram previstas como um dos instrumentos jurdico/poltico da
poltica urbana como sendo reas em que a legislao permite padres diferenciados de uso e
ocupao do solo, facilitando a regularizao fundiria populao de baixa renda. Contudo,
sua regulamentao s ocorreria no ano de 2009, com a Lei n 11.977, como ser exposto em
captulo especfico.
Assim, os diversos segmentos da sociedade que lutam por cidades justas, como
movimentos sociais, parlamentares, partidos polticos, correntes religiosas progressistas, bem
como setores acadmicos, puderam ver consagrada no texto legal grande parte de suas
reivindicaes, seja por meio da Assembleia Nacional Constituinte, seja por meio do Estatuto
da Cidade.
52
2 INSTRUMENTOS PARA A CONSTRUO DE CIDADES DEMOCRTICAS E

SUA APLICABILIDADE NO CONTEXTO URBANO
O processo de democratizao da gesto das cidades, cujo marco inicial foi a

Assembleia Constituinte, teve sua fase de consolidao cerca de 20 anos depois, com a
regulamentao do captulo da poltica urbana da Constituio Federal.
As previses legais constam nos incisos II e XIII, do artigo 2, do Estatuto da Cidade,
artigo 4, da Resoluo n 25 de 2005, e artigo 7, da Resoluo n 34 de 2005, ambas do
Conselho das Cidades; alm do artigo 43, do captulo IV, do Estatuto da Cidade, Lei n
10.257/2001, que traz importantes instrumentos para efetivao da gesto democrtica das
cidades, que sero estudados a seguir.
O intuito da gesto democrtica assegurar que a cidade seja, de fato, para todos,
como afirma Mariana Mencio:
O instituto da Gesto Democrtica, regulado pelo Estatuto da Cidade, procurar
fazer com que os instrumentos de poltica urbana, disciplinados no artigo 4 da Lei
Federal, no sejam meras ferramentas a servio de concepes tecnocrticas, mas, ao
contrrio, verdadeiros instrumentos de promoo do direito cidade para todos, sem
excluso, procurando garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e o bem-estar de seus habitantes, nos termos do artigo 182 da Constituio
Federal.83
Assim, para que a cidade seja de todos, como pressupe o direito cidade, a ideia de
gesto democrtica deve contemplar a diversidade e pluralidade existente no espao urbano:
(...) gesto democrtica das cidades deve ser considerada uma deciso coletiva,
compartilhada entre a Administrao Pblica e a sociedade, resultando em um pacto
social, em que vrios interesses envolvidos sejam ponderados de maneira a ordenar
o territrio de forma sustentvel, assegurando basicamente populao espaos
adequados ao lazer, transporte, habitao e trabalho.84
( SDUD TXH HVWH SDFWR HQWUH VRFLHGDGH H $GPLQLVWUDomR RFRUUD VmR QHFHVViULRV
mecanismos que possam intermediar o dilogo entre os agentes, e so estes instrumentos que
sero a seguir estudados. Em que pese a ampla previso contida no artigo 43 do Estatuto da
Cidade sobre os instrumentos de gesto democrtica, aqui sero analisados apenas aqueles
mais importantes para este estudo, pois podem ser utilizados para aferir a efetividade da
gesto democrtica nas ZEIS, os Conselhos e as Audincias Pblicas.
83
84
Ibid., p. 98.
53
2.1 RGOS COLEGIADOS DE POLTICA URBANA OS CONSELHOS

O sentimento de desenraizamento produzido ao longo
dos anos poder ser superado por meio do resgate de
laos sociais, via a constituio de novas teias
solidrias nas relaes sociais cotidianas que os
conselhos geram. Alm disso, a identidade daqueles
indivduos poder ser reconstruda pelos novos
sentimentos de identificao, pertencimento e
reconhecimento que os conselhos ajudam a edificar.85
Maria da Gloria Gohn
Existem trs tipos de conselhos, aqueles criados pelo Poder Pblico para facilitar a
comunicao ente o Poder Executivo e a Sociedade Civil; os conselhos populares,
constitudos pela Sociedade Civil organizada; e os conselhos institucionalizados, que
efetivamente interferem na gesto pblica.86
Historicamente a origem dos conselhos pelo mundo se deu em contextos de
insurgncia popular, oriundos de manifestaes que lutavam pela mudana do contexto
poltico do momento, Gonh menciona como exemplos: a Comuna de Paris, em 1871, os
sovietes russos, em 1905, os conselhos operrios na Alemanha em 1918; em 1981 na Itlia;
em 1934 na Espanha, e nos anos 1950 na Hungria, Polnia e Iugoslvia. 87
No Brasil, na dcada de 80, comearam a despontar os conselhos populares como
proposta dos setores de oposio ditadura militar. E sua criao foi fruto de uma demanda
advinda da nsia pela participao, to sufocada pelo perodo militar.
A participao popular foi definida, naquele perodo, como esforos organizados para
aumentar o controle sobre os recursos e as instituies que controlam a vida em sociedade. 88
Neste perodo, ento, a Sociedade Civil se organizava para unir esforos e participar
da gesto, possibilidade que at ento lhes era muito distante. A criao dos conselhos
apontava um caminho, uma esperana naquele momento, correspondente expectativa da
sociedade brasileira para consolidao da abertura poltica do Brasil por meio da participao
social.
85
GOHN, Maria da Glria. Conselhos gestores na poltica social urbana e participao popular. Cadernos
Metrpole,
n.
7,
p.
9-31,
2002.
Disponvel
em:
<http://www.cadernosmetropole.net/download/cm_artigos/cm7_29.pdf>. Acesso em: 1 mai. 2012. p. 191.
86
Id. Conselhos gestores e participao sociopoltica. So Paulo: Cortez, 2011. p. 74.
87
Ibid., p. 74.
88
GOHN, op. cit., 2002, p. 11.
54
De acordo com Luciana Tatagiba 89 os conselhos passaram por trs fases distintas,
sendo a primeira esta mencionada anteriormente, a do perodo ditatorial, em que a criao e o
funcionamento dos conselhos era meramente formal, j que eles eram inoperantes. A segunda
fase ocorreu no momento da abertura poltica, quando aumentava a mobilizao popular, e na
terceira os conselhos j so concebidos como elementos fundamentais na elaborao das
polticas pblicas, com base na legislao, inclusive constitucional.
Em So Paulo, contudo, cidade foco deste estudo, a criao deste mecanismo ocorreu
durante a primeira fase, no perodo ditatorial, por meio de um Decreto do Poder Executivo
Municipal. SRE D MXVWLILFDWLYD GH PHOKRUDU R FDQDO GH FRPXQLFDomR HQWUH R SRYR H R
JRYHUQRDXPHQWDQGRDOHJLWLPLGDGHQDUHSUHVHQWDomRR3UHIHLWRGR0XQLFtSLRGH6mR3DXOR
editou este decreto90, FXMD FRPSRVLomR VHULD IHLWD SRU DVVRFLDo}HV GH FODVVH FOXEHV GH
seUYLoR HQWLGDGHV VRFLDLV PRYLPHQWRV VRFLDLV UHOLJLRVRV H VRFLHGDGHV GH DPLJRV GH
EDLUUR termos utilizados no decreto. Em que pese toda a crtica que lhe cabida, por no
explicitar o seu papel, ausncia de qualquer justificativa para escolha e representatividade das
entidades, alm do fato de ter sido criado por decreto, o conselho estava sendo ansiado pela
sociedade, e por isso foi bem recebido.
Assim, os conselhos foram criados, e acabaram sendo o espao onde as reclamaes
de toda sorte eram feitas, de forma descoordenada, porm, amplamente utilizado pela
sociedade como canal de escoamento de suas insatisfaes perante o governo. 91
A conjuntura, contudo, em fins da dcada de 80, vinha se alterando, e com a abertura
democrtica veio a criao de diversos conselhos. Aqui, novamente, como bem salientado no
primeiro captulo, verifica-se uma mudana de ordem poltica e legislativa neste momento.
Em SP, especificamente, o Partido dos Trabalhadores assumindo a gesto da cidade, ampliou
os espaos de participao dos conselhos.
Neste momento inicial algumas questes ainda eram incertas, e, ento, Estado e
Sociedade Civil precisavam trabalhar juntos para defini-las. Eram incertezas como: de que
forma se daria a relao entre a sociedade e o governo; qual seria o limite de interferncia do
conselho na gesto municipal? Qual o limite que o Estado estaria disposto a abrir para
89
TATAGIBA, Luciana. A participao em So Paulo. In: AVRITZER, Leonardo. (Org.). A participao em

So Paulo. So Paulo: UNESP, 2004. p. 325.
90
SO PAULO. Decreto n 16.100, de 12 de setembro de 1979. Dispe sobre a criao de Conselhos
Comunitrios. Disponvel em: <http://camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/decretos/D16100.pdf>.
Acesso em: 23 jul. 2012.
91
GOHN, Maria da Glria. Conselhos gestores e participao sociopoltica. 4. ed. So Paulo: Cortez, 2011. p.
76.
55
participao social? Muitas destas dvidas permanecem at hoje, cerca de trianta anos aps a
criao massiva dos conselhos.
Em So Paulo, quando da elaborao da LOM (Lei Orgnica Municipal), em 1990, a
Sociedade Civil e alguns vereadores propuseram a criao de diversos conselhos. Por fim, em
que pese apenas alguns terem sido incorporados, esta mudana foi simblica para demarcar
uma nova fase na participao poltica em So Paulo. 92
Interessante observar que, mesmo governos mais democrticos, que estabelecem laos
mais prximos e slidos com a Sociedade Civil, tambm determinaram a criao de conselhos
por meio de decreto, como no caso da Prefeita Luiza Erundina, que durante sua gesto criou
cinco conselhos por meio de decretos. E esta iniciativa pode ser explicada da seguinte
maneira: quatro desses conselhos haviam sido propostos e no aprovados pelo Legislativo
durante a elaborao da LOM, assim a sada foi cri-los por meio de decreto.93
Nos anos 1990 uma nova configurao poltica assume a direo do Executivo
municipal, alterando completamente a importncia e o espao e influncia dos conselhos,
reduzindo-os mera existncia formal.
Contudo, nos anos 2000, a prefeita Marta Suplicy assume o comando do Poder
Executivo Municipal e a fora dos conselhos toma novo vigor, com a criao de alguns
conselhos e a reativao de outros anteriormente desativados.
Porm, os desafios de uma gesto pblica compartilhada ainda so muitos, e
transcendem a necessidade de um governo progressista, apesar da importncia deles neste
campo, e preciso muito esforo e empenho para que este caminho se torne vivel.
92
TATAGIBA, Luciana. A participao em So Paulo. In: AVRITZER, Leonardo. (Org.). A participao em

So Paulo. So Paulo: UNESP, 2004. p. 334.
93
Ibid., p. 337.
56
2.2 O CONSELHO DAS CIDADES E O MINISTRIO DAS CIDADES
2.2.1 O Ministrio das Cidades

Quando decidi convocar a sociedade para debater o
Plano Plurianual, foi por acreditar com muita
convico que o povo brasileiro quer construir um
futuro melhor. E quer comear j a construo desse
novo Pas", disse o presidente, dirigindo-se aos mais de
200 representantes de 81 organizaes do Estado do
Amazonas inscritas para o Frum.
(...)
Orgulho, por ser o primeiro presidente da Repblica,
em toda a nossa Histria, que decidiu compartilhar com
a sociedade brasileira a responsabilidade pelo
planejamento e pela construo do Pas que ns
queremos.
Estou orgulhoso tambm porque sei que vocs,
representantes das organizaes sociais mais diversas,
compreendem a importncia desse desafio e a grandeza
da tarefa que temos daqui para frente.
(...)
Principalmente porque sei que a sociedade brasileira,
por meio de suas mais diversas organizaes
representativas - da cidade e do campo, de
trabalhadores e de empresrios, dos movimentos
sociais, do meio-ambiente, representantes, enfim, de
toda a riqueza humana que o nosso Brasil - a
sociedade est assumindo, neste momento, junto com o
governo, a co-responsabilidade pela construo de um
Brasil de todos.94
(Lula, Presidente da Repblica Federativa do Brasil
poca)
Nesse contexto poltico/legislativo em que se defende a mudana de paradigma na

participao social no Brasil, vale destacar a criao de um conselho cuja importncia
nacional at hoje se manifesta, o Conselho das Cidades, e o Ministrio ao qual est ligado,
cuja criao ocorreu no bojo do mesmo processo poltico.
O Ministrio das Cidades, criado em 2003, no governo do presidente Lula, representou
mais um importante avano dos movimentos que lutavam pela reforma urbana, pois
consolidou a integrao de polticas que eram tratadas de forma separada, desarticulada:
94
Mensagem do ento presidente, Luis Incio Lula da Silva, na abertura do primeiro Frum da Participao
Social
sobre
o
Plano
Plurianual
/
PPA
2004-2007.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/secgeral/noticias/noticia2.htm>. Acesso em: 30 abr. 2012.
57
A criao do Ministrio das Cidades constituiu um fato inovador nas polticas

urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da habitao, do saneamento e
dos transportes (mobilidade) e trnsito para integr-los levando em considerao o
uso e a ocupao do solo.
A estrutura do MCidades constitui hoje um paradigma, no s em territrio
brasileiro, mas como em toda a Amrica Latina. O movimento social formado por
profissionais, lideranas sindicais e sociais, ONGs, intelectuais, pesquisadores e
professores universitrios foi fundamental para a criao do Ministrio das Cidades.
Esse movimento alcanou vrias conquistas nos ltimos 15 anos tais como a
insero indita da questo urbana na Constituio federal de 1988, a lei federal
Estatuto da Cidade, de 2.001, e a Medida Provisria 2.220, tambm de 2.001.
Outro aspecto fundamental de sua criao est na busca da definio de uma poltica
nacional de desenvolvimento urbano em consonncia com os demais entes
federativos (municpio e estado), demais poderes do Estado (legislativo e judicirio)
alm da participao da sociedade visando coordenao e a integrao dos
investimentos e aes nas cidades do Brasil dirigidos diminuio da desigualdade
social e sustentabilidade ambiental.95
A funo primria, portanto, deste ministrio era consolidar a articulao entre as

polticas necessrias adequada habitao, unificando o que antes estava segmentado, a fim
de qualificar a disputa pela questo urbana.
2.2.2 O Conselho das Cidades
Em 2003, no mesmo ano de sua criao, o Ministrio das Cidades promoveu a I

Conferncia Nacional das Cidades96, processo que deu origem ao Conselho Nacional das
Cidades, que
Foi criado durante o governo Lula em estreita articulao com a Conferncia das
Cidades. possvel afirmar que, em termos de concepo da poltica participativa, a
rea de polticas urbanas uma das que melhor se estruturou no governo Lula, tendo
claro um processo de priorizao de demandas que surgiram nas duas Conferncias
das Cidades.
(...)
O principal avano na rea das cidades foi a estruturao de um sistema de
participao nas polticas urbanas. Essa estrutura organiza as polticas urbanas mos
trs nveis de governo e poder ser utilizada para a implantao de polticas de
reduo da desigualdade urbana.97
95
Texto
extrado
do
stio
eletrnico
do
Ministrio
das
Cidades,
disponvel
em
<http://www.cidades.gov.br/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=55&Itemid=90>. Acesso
em: 5 mai. 2012.
96
Durante o governo do ex-presidente Lula foram realizadas trs Conferncias Nacionais das Cidades, nos anos
de 2003, 2005 e 2007.
97
AVRITZER, Leonardo. Experincias nacionais de participao social. So Paulo: Cortez, 2009. p. 44
58
A realizao da conferncia e a consequente criao do conselho deu ensejo a um

momento de euforia participativa sobre a questo urbana, permitindo que os atores que,
historicamente
trabalharam
esta
questo,
pudessem,
finalmente,
ter
um
espao
institucionalizado para focalizar suas demandas e lanar suas contribuies.

Em princpio havia sido criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano,
com base no inciso I, do artigo 43 do Estatuto da Cidade e nos artigos 10 a 14 da Medida
Provisria n 2.220/2001, que o vinculava Presidncia da Repblica. Contudo, em 2003, Lei
n 10.683 criou o Conselho das Cidades e sua competncia foi transferida para o Ministrio
das Cidades, conforme incisos X, do artigo 31 e VIII do artigo 33, respectivamente. Hoje o
Decreto n 5.790 de 2006 que dispe sobre o funcionamento do Conselho das Cidades.
Dentre seus objetivos, como previsto no artigo 3 Decreto, est o acompanhamento da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, a propositura de propostas legislativas sobre o
tema, contribuir para a cooperao e gesto articulada entre os entes federativos, criar e
articular mecanismos de dilogo entre os programas do governo federal, organizar a
Conferncia Nacional das Cidades. Cabe tambm ao Conselho emitir recomendaes sobre a
aplicao da Lei n 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.
O Conselho das Cidades rgo consultivo e deliberativo, composto por 88 membros,
sendo 71 da Sociedade Civil e 17 do Poder Pblico. Sua criao demonstra o
comprometimento com a mudana de paradigma naquele momento: era importante chamar a
Sociedade Civil para construir juntos, solues para as cidades.
A criao de uma estrutura institucional na rea de poltica urbana j sinaliza a
inteno do governo de enfrentar a questo urbana num espao institucional prprio
para a expresso e a interveno articulada de aes, agora constitudo em um
Ministrio especfico. Alm disso, a gesto dessa poltica se prope a ser feita de
forma democrtico-participativa, incorporando atores sociais com longa trajetria no
movimento de reforma urbana, presente na esfera pblica brasileira desde os anos de
1980, cuja principal expresso o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU),
com participao expressiva desde a Constituio at a prpria criao do Ministrio
das Cidades.98
A gesto democrtica das cidades, diretriz constante do Estatuto das Cidades, foi um
dos princpios aprovados na I Conferncia Nacional das Cidades:
98
SCHETTINI, Eleonora; PINHEIRO, Marcia. Conselhos Nacionais: condicionantes polticos e efetividade

social. In: AVRITZER, Leonardo. Experincias nacionais de participao social. So Paulo: Cortez, 2009.
p. 152.
59
Garantia da participao da populao e dos vrios segmentos da comunidade na

formulao, execuo e acompanhamento de planos e projetos de desenvolvimento
urbano e diretrizes e orientao que garantem que os investimentos pblicos sejam
aplicados no enfrentamento das desigualdades sociais e territoriais.
Assim, papel central do Conselho das Cidades zelar para que a participao popular
seja sempre garantida no debate da construo da poltica urbana, tal como previsto na
Resoluo n 25/2005, que trata da forma de organizao do processo participativo, bem
como a Resoluo n 34/2005, que especifica o contedo mnimo previsto no Plano Diretor.
2.3 OS CONSELHOS GESTORES

Os conselhos gestores, de carter interinstitucional, surgem nos anos 1990. Neste
perodo, em que a poltica neoliberal reduz ao mximo a atuao do Estado na gesto pblica,
esses conselhos seriam um importante contraponto, no sentido de organizao da sociedade
para reconstruo do que o Estado julgaria no ser competncia da esfera pblica. Os
conselhos gestores so formas inovadoras de expresso e de garantia da participao
democrtica e popular, eles:
(...) integram-se aos rgos pblicos vinculados ao Poder Executivo, voltados para
polticas pblicas especficas, responsveis pela assessoria e suporte ao
funcionamento das reas onde atuam. Eles so compostos, portanto, por
representantes do Poder Pblico e da Sociedade Civil organizada.
(...)
Os conselhos gestores so novos instrumentos de expresso, representao e
participao; em tese, eles so dotados de potencial de transformao poltica. Se
efetivamente representativos, podero imprimir um novo formato s polticas
sociais, pois se relacionam ao processo de formao das polticas e tomadas de
decises. 99
Este formato de Conselho Gestor uma proposta inovadora, que se prope a criar uma
nova institucionalidade, porque traz uma nova proposta de relao Estado-sociedade,
possibilitando, ao menos teoricamente, que a sociedade tenha acesso e interfira nos espaos
onde as decises so tomadas. Eles formam um espao pblico que no se confunde com o
governamental.
Para Gohn, h quatro tipos de conselhos gestores: aqueles relacionados diretamente
questo urbana, aqueles que decorrem da prestao de servios urbanos, os que abrangem
99
60
polticas focalizadas e setoriais, e aqueles na rea da cultura.100 So aqueles pertencentes

primeira categoria os que importam a este estudo.
Mesmo que os conselhos sejam concebidos como parte da gesto democrtica, como
atores deliberativos, h diversos entendimentos que pretendem limitar sua influencia esfera
consultiva, restringindo sua atuao consulta e aconselhamento.
Aqui se defende que os conselhos gestores devam ser fiscais da gesto pblica,
atuando com poderes deliberativos e fiscalizatrios sobre a conduo das polticas pblicas,
de modo a garantir os interesses sociais. Em razo disso, a representatividade tem papel
fundamental, tanto de modo a garantir a diversidade da composio por vrios segmentos
sociais e das diversas foras polticas que atuem sobre aquela questo, bem como para
garantir o contato permanente do conselheiro com a comunidade que o escolheu, para que ele
possa ser a voz de sua base.
H diversos aspectos que devem tambm ser observados para que a participao dos
segmentos seja equivalente, como o acesso s informaes, a publicidade das aes do
conselho, o controle dos atos dos conselheiros, os mecanismos de aplicabilidade das decises
do conselho pelo Executivo, entre outros.101
E por isso que a paridade que deve ser respeitada entre representantes do Poder
Pblico e da Sociedade Civil, no pode se limitar questo numrica. Alguns problemas que
j foram abordados quando do captulo da democracia participativa, a disparidade de
preparo entre os representantes do Poder Pblico e aqueles da Sociedade Civil. Enquanto que
para os primeiros exercer as atividades relacionadas ao conselho durante seu horrio de
expediente inerente ao seu cargo, o que os deixa mais familiarizados tanto com o tema
quanto com as questes tcnicas, alm recebem remunerao para isto e de terem acesso a
informaes privilegiadas, bem como estrutura para exerccio dessas atividades, aos segundos
resta somente o tempo livre para exerccio desta atividade. Diante deste quadro, os
conselheiros da Sociedade Civil ficam prejudicados, pois em geral no esto acostumados
com os termos tcnicos e no so remunerados para o exerccio da atividade de conselheiro, o
que muitas vezes tem implicao direta no tempo e na qualidade da dedicao.
Os conselhos, se mal representados, podem exercer o efeito contrrio do que se
propem. Se forem tomados por conselheiros que no o representem, o conselho ser apenas
100
GOHN, Maria da Glria. Conselhos gestores na poltica social urbana e participao popular. Cadernos
Metrpole,
n.
7,
p.
9-31,
2002.
Disponvel
em:
<http://www.cadernosmetropole.net/download/cm_artigos/cm7_29.pdf>. Acesso em: 1 mai. 2012. p. 191.
101
Ibid., p. 9-31.
61
um instrumento para legitimar uma prtica ilegtima. Por outro lado, se bem formulados, se
bem representados, podem ser a base de transformao do poder local, sedimentando os
alicerces da gesto democrtica.
Alguns dos desafios que esto impostos aos conselhos gestores atualmente so com
relao ao seu carter consultivo ou deliberativo; com relao criao de mecanismos que
garantam o cumprimento de seu planejamento; instrumentos de responsabilizao dos
conselheiros por suas resolues e definio dos limites de atuao dos conselhos. Maria da
Glria Gohn identifica algumas questes cujo debate precisa ser aprofundado:
(...) certas questes so muito relevantes no debate atual sobre a criao e
implementao dos conselhos gestores, tais como: a representatividade qualitativa
dos diferentes segmentos sociais, territoriais e de foras polticas organizadas em sua
composio; o percentual quantitativo, em termos de paridade, entre membros do
governo e membros da Sociedade Civil organizada que o compe; o problema da
capacitao dos conselheiros mormente os advindos da Sociedade Civil; o acesso
s informaes (e sua decodificao) tornando pblicas as aes dos conselhos; a
fiscalizao e o controle sobre os prprios atos dos conselheiros; o poder e os
mecanismos de aplicabilidade das decises do conselho pelo Executivo e outros
etc.102
Como se v, os obstculos so de diversas ordens, que vo desde o mnimo acesso s

informaes relativas ao objeto do conselho, qualidade da representao, que tem relao
direta com a quantidade de informaes recebidas e de que forma tero sua efetividade
aplicada prtica.
Alguns problemas identificados podem ser atribudos falta de prtica participativa da
sociedade, que acaba abrindo espao para legitimar os interesses do grande poder econmico,
j amplamente representado. Ou seja, a falta de prtica da prpria gesto democrtica abre o
espao para que se consolidem, por meio dos conselhos, posies j pr definidas sem que
haja debate entre os conselheiros; nesse caso os conselhos so usados apenas para legitimar e
viabilizar objetivos pr estabelecidos. Nesse passo, a grande influncia do governo e a baixa
interferncia da sociedade exercendo presso sobre os conselhos tambm pode ser um dos
problemas apontados.
Como afirma Gohn, a representatividade problema constante nos conselhos.
102
62
(...) As questes da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais

para serem mais bem definidas nos conselhos gestores de uma forma geral. Os
problemas decorrentes da inexistncia de critrios que garantam uma efetiva
igualdade de condies entre os participantes. Alguns analistas tm sugerido que a
renovao do mandato dos conselheiros seja parcial, para no coincidir com o
mandato dos dirigentes e alcaides municipais e para que fiquem desacoplados dos
perodos dos mandatos eleitorais. (...).103
muito comum que nas reunies dos conselhos, diversos assuntos no constantes na
pauta, tampouco de pertinncia do conselho, sejam abordados, como se ver nos estudos de
caso. Contudo, natural, j que na maioria dos casos, o nico espao coletivo onde existe o
canal aberto para apresentao das queixas. E este um indicativo que pode ser utilizado para
aferir a qualidade do debate: (...) A qualidade do processo decisrio no depende apenas de
quem e como se debate e se delibera, mas o que se define tambm em termos de o que
ocupa maior espao na pauta das reunies.104
(HVWHRTXHSRGHVHUJHQHULFDPHQWHFDUDFWHUL]DGRFRPRDVVXQWRS~EOLFRRXLQWHUQR
(referentes ao prprio conselho 105), sendo o primeiro de interesse geral. E nesse passo, Fuks,
analisando a pesquisa realizada pelo CNPQ 106, afirma que a prevalncia por assuntos pblicos
faz supor que a agenda do conselho foi ocupada por temas substantivos. 107 Contudo, por mais
que este seja um indicativo de que o debate esteja se orientando para o interesse coletivo, este
aspecto pode no ser suficiente para se avaliar a qualidade das reunies do conselho.
&RPRDILUPD*RKQHOHVQHFHVVLWDPLQVWLWXLUIRUPDVSUySULDVGHSHQVDUDFLGDGHH
seus problemas para alm dos SODQHMDPHQWRV HVWUDWpJLFRV, de carter emergencial, que
diagnosticam para selecionar/prLRUL]DUDVXUJrQFLDV.108
H alguns desafios que ainda esto impostos para que se verifique um salto de
qualidade ao funcionamento dos conselhos gestores: o aumento de recursos pblicos no
oramento pblico, paridade efetiva, qualificao dos conselheiros, tornar a atividade dos
conselheiros passvel de fiscalizao, especialmente por seus representados.
103
104
FUKS, Mario; PERISSINOTO, Renato M.; SOUZA, Nelson Rosario de. (Orgs.). Democracia e
participao. Curitiba (PR): UFPR, 2004. p. 36.
105
O autor classifica interesses internos ao conselho: regimento interno, estrutura de participao, capacitao; e
assuntos pblicos: finanas, funcionalismo, sade, participao, polticas pblicas, programas
governamentais, credenciamento, controle social.
106
Pesquisa financiada pelo CNPQ, coordenada pelo Professor Mrio Fuks e desenvolvida pelo ncleo de
SHVTXLVD'HPRFUDFLDH3ROtWLFDV6RFLDLVQR3DUDQiUHIHUHQWHVjJHVWmR-2001, do Conselho Municipal
de Sade de Curitiba.
107
FUKS; PERISSINOTO; SOUZA, op. cit., p. 37.
108
GOHN, op. cit., p. 115.
63
2.4 AUDINCIAS PBLICAS

A audincia pblica dos mais importantes mecanismos de gesto democrtica das
cidades, quer por sua usualidade, quer por sua amplitude, vez que cria espaos para informar,
debater e decidir. Este o instrumento que permite que as pessoas se manifestem e interfiram
nos rumos da gesto sempre que seus interesses estiverem em jogo.
De acordo com Mariana Mencio 109, a audincia pblica um evento,
(...) uma sesso de discusso, aberta ao povo, promovida pelo Poder Pblico, na qual
os cidados exercero o direito de manifestar suas opinies sobre certos planos e
projetos de lei e a Administrao Pblica ou Poder Legislativo informaro e
esclarecero dvidas sobre esses projetos para a populao interessada, que ser
atingida por determinada deciso administrativa ou edio de lei.
A audincia seria, portanto, via de mo dupla, onde o Poder Pblico, ao mesmo tempo
em que informa, tambm informado sobre os interesses e expectativas daquele grupo sobre
seus projetos e interesses. Sua realizao favorece a reunio e o confronto de diversos
argumentos e pontos de vistas que contribuiro para que o gestor tome a deciso mais
adequada ao caso em questo.
H diversas previses em leis federais sobre a obrigatoriedade da realizao de
audincias pblicas, como afirma Mariana Mencio 110:
(...) possvel concluir que a audincia pblica para ser considerada obrigatria
precisa estar prevista em Lei e regulamentada por Decreto para que possa produzir
seus efeitos jurdicos, influenciando de forma consultiva o processo decisrio da
autoridade competente, sobre interesses difusos ou coletivos, e servindo de baliza
para a exposio das razes e motivos da tomada de deciso por parte da autoridade
competente.
Ou seja, para que a audincia pblica seja exigvel, preciso que haja previso
expressa na legislao. Nos aspectos que interessam a este estudo, as previses constam nos
seguintes dispositivos, inciso XIII, do artigo 2, inciso I e 4 do artigo 40, inciso II, do artigo
43, todos do Estatuto da Cidade, bem como nos artigos 5, 8 e 9, da Resoluo n 25 do
Conselho das Cidades. Assim, havendo previso legal, a audincia deve ser realizada. A
ausncia de previso legal no impede que a audincia ocorra seja por mera liberalidade dos
109
110
Ibid., p. 115-116.
64
rgos pblicos, que pretendem ouvir a populao, seja por iniciativa popular, conforme
previsto no artigo 9, da Resoluo n 25 do Conselho das Cidades. 111
A comunicao de sua realizao deve ter ampla abrangncia, possibilitando que todos
os interessados saibam do evento. Para isso, diversos meios podem ser utilizados,
especialmente os mais populares, como rdio, televiso e jornal. Mariana Mencio vincula
realizao das audincias o princpio da publicidade, aplicado Administrao Pblica, o que
gera os seguintes deveres:
(...) necessidade de noticiar com antecedncia a realizao de audincias,
possibilidade de acesso ao local por todos os interessados, escolha de dias e horrios
favorveis ao comparecimento dos cidados, comunicao prvia do contedo que
ser discutido, como forma de possibilitar que os interessados elaborem suas
dvidas e questionamentos com antecedncia, auxiliando a promoo dos debates. 112
Todos esses requisitos e cautelas com a finalidade de buscar a mxima participao,

que deve primar pela pluralidade na participao, como prev o artigo 5, da Resoluo n 25,
do Conselho das Cidades:
Art. 5 - A organizao do processo participativo dever garantir a diversidade, nos
seguintes termos:
I realizao dos debates por segmentos sociais, por temas e por divises
territoriais, tais como bairros, distritos, setores entre outros;
II -garantia da alternncia dos locais de discusso.
Essas diretrizes estabelecidas pelo Conselho, ao separar por temas e segmentos,

facilitam a organizao do debate, aumentando a eficincia dos prprios mecanismos.
Com relao aos resultados, como j mencionado, importante que as decises, aps
realizao das audincias pblicas, sejam fundamentadas:
(...) os rgos pblicos devero indicar, em suas decises, as razes que foram
levantadas nos debates pblicos e registradas em atas ou em filmes e gravaes
fonogrficas, como forma de fundamentar o posicionamento final adotado,
sobretudo se o posicionamento manifestado pelos administrados for contrrio ao
desejado pela Administrao Pblica.113
Isso quer dizer que seu resultado no tem fora vinculante, o gestor no est obrigado
a se orientar pelo resultado do debate. Contudo, para que opte por caminho diverso, sua
111
$UW - A audincia pblica poder ser convocada pela prpria Sociedade Civil quando solicitada por no
mnimo 1 % (um por cento) dos eleitores do municSLR
112
113
Ibid., p. 137.
65
deciso dever ser fartamente fundamentada, sob pena de que ela no se sustente, carecendo
de legitimidade. Aqui vale destacar que o reconhecimento, pela sociedade, de que teve
participao na deciso tomada, conflui positivamente para seu cumprimento. Ou seja, tende a
ser mais espontneo, por parte da sociedade, a aceitao e o trabalho no sentido da efetividade
da medida.114
Por outro lado, havendo previso legal para a realizao da audincia, imperioso que
ela seja respeitada, podendo, inclusive, haver a aplicao de sano caso no seja ou ento,
caso realizada, deixe de cumprir algum requisito essencial. Alguns mecanismos de controle
para isso so a Ao Civil Pblica e at mesmo a Ao Direta de Inconstitucionalidade
quando a lei deveria, mas no previu necessidade de realizao da audincia.
114
0DULDQD0HQFLRHPVXDREUD5HJLPH-XUtGLFRGDs audincias pblicas QDJHVWmRGHPRFUiWLFDGDVFLGDGHV

traduz todo o rico debate existente sobre a vinculao ou no dos resultados obtidos nas audincias pblicas,
aprofundando, inclusive, o estudo sobre as consequncias da no realizao das audincias na gesto urbana.
66
3 AS ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL
Cada homem vale pelo lugar onde est: o seu valor

como produtor, consumidor, cidado, depende de sua
localizao no territrio. Seu valor vai mudando
incessantemente, para melhor ou para pior em funo
das diferenas de acessibilidade (tempo, frequncia,
preo) independentes de sua prpria condio. Pessoas
com as mesmas virtualidades, a mesma formao e at
o mesmo salrio tm valor diferente segundo o lugar
onde vivem. As oportunidades no so as mesmas. Por
isso a possibilidade de ser mais ou menos cidado
depende, em larga proporo, do ponto do territrio
onde se est.
Milton Santos, O espao do cidado, 1987
3.1 ZEIS DEFINIO, CONCEITO E REGULAMENTAO

O zoneamento de uso e ocupao do solo, por muitas vezes, utilizado como forma de
efetivar o planejamento da cidade. Porm, nem sempre este planejamento agrega os diversos
elementos que compem a cidade, pelo contrrio, caracteriza-se muitas vezes pela
segregao, distanciando as diferenas ao invs de aproxim-las, fato que no contribui para a
formao de uma cidade plural, rica em diversidade, mas fomenta a separao, a criao de
bairros exclusivos e o afastamento da populao de baixa renda dos grandes centros.
Todo esse movimento caminha de encontro ao que se propem as novas diretrizes do
Direito Urbanstico, bem calcadas no Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/01, tais como a
promoo das funes sociais da cidade, que devem zelar pelo respeito diversidade, e
conformao de uma cidade plural.
Como forma de garantir o respeito aos usos de algumas ocupaes j consolidadas ou
ento reservar populao de baixa renda espao em rea j provida de infraestrutura, que
surgem as ZEIS, visando efetivar um planejamento inclusivo a partir de realidades j
consolidadas nas cidades.
A previso legal das ZEIS ocorre a partir de uma anlise da realidade que identifica a
necessidade de respeito s ocupaes consolidadas, com seus usos e costumes prprios,
visando promoo da garantia dos direitos desses moradores, aliada necessidade de
formalizao de sua integrao cidade legal, para que assim o Poder Pblico dedique
ateno a essas reas, buscando a melhoria da qualidade de vida dessa populao.
67
O reconhecimento das ZEIS, ento, o reconhecimento do respeito diversidade de

ocupao, refletindo algumas das dimenses do direito cidade. 115 o reconhecimento do
direito e do convvio com a diferena. E para que esta diferena seja contemplada, o territrio
das ZEIS passa a ter regras diferenciadas no que se refere ao uso e ocupao do solo, neste
HVSDoR DV QRUPDV WrP PDLV IOH[LELOLGDGH FRPR GHILQH %HWkQLD $OIRQVLQ $ iUHD JUDYDGD
como ZEIS torna-se uma espcie de zona liberada das regras formais de uso e ocupao do
solo, a no ser esta macrodiretriz que lhe grava como destinada moradia de interesse
VRFLDO.116
Ou seja, a formalidade que vincula, exclusivamente, o uso das ZEIS, a destinao
para habitao social. Os limites e formas que a ocupao irregular dever tomar para que se
torne regular, estas sim podem ficar livres das amarras formais e legais exigidas para
habitaes comuns.
Antes da regulamentao das ZEIS, os assentamentos irregulares, em razo de no
estarem previstos na legislao e tampouco haver previso para que se realizasse sua
regularizao, estavam margem da cidade legal. E essa ausncia de reconhecimento formal
legitimava, sobretudo, a reduo da garantia de direitos dos moradores dessas reas.
Assim, a previso de incorporao dessas zonas cidade formal e seu reconhecimento
no ordenamento da cidade, visando garantia de direitos da populao local, bem como a
manuteno de seus costumes locais, forma louvvel de combate segregao socioespacial
que a prpria legislao por muito tempo insistiu em manter. 117
Isto ocorre porque as ZEIS so um reconhecimento do uso que j destinado ao local,
independentemente da regio onde se localiza. Portanto, seja ou no rea ou terreno com alto
valor de mercado, a rea poder ser reconhecida como ZEIS e ento, passar a conviver com a
115
Para a Carta Mundial do Direito CLGDGHVmRSULQFtSLRVEDOL]DGRUHVGHVVHGLUHLWR*HVWmRGHPRFUiWLFDGD

cidade 2. Funo social da cidade 3. Funo social da propriedade 4. Exerccio pleno da cidadania 5.
Igualdade, no discriminao 6. Proteo especial de grupos e pessoas vulnerveis 7. Compromisso social do
VHWRU SULYDGR ,PSXOVR j HFRQRPLD VROLGiULD H D SROtWLFDV LPSRVLWLYDV H SURJUHVVLYDV $ &DUWD p XP
documento firmado por diversos fruns, movimentos sociais, redes, e associaes de vrios pases visando o
estabelecimento de compromissos entre eles para a construo de cidades mais democrticas, em que as
pessoas
possam
viver
com
dignidade.
Disponvel
em:
<http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=12>. Acesso em: 2 out. 2011.
116
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Polticas de regularizao fundiria: justificao, impactos e
sustentabilidade. In: FERNANDES, Edsio. (Org.). Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil. Belo
Horizonte: Del Rey, 2001. p. 221
117
Raquel Rolnik, ao narrar o surgimento do bairro residencial exclusivo, bem como relacionar a produo legal
com a excluso social, explicita bem como a legislao contribui para a produo da ilegalidade formal da
cidade (ROLNIK, R. Para alm da lei: legislao urbanstica e cidadania (So Paulo 1886-1936). In: SOUZA,
Maria Adlia A.; LINS, Sonia C.; SANTOS, Maria do Pilar C.; SANTOS, Murilo da Costa. (Orgs.).
Metrpole e globalizao. Conhecendo a cidade de So Paulo. So Paulo: CEDESP, 1999).
68
os componentes da cidade que circundam o local, reduzindo a segregao socioespacial. De

acordo com a professora Daniela Librio, a instituio das ZEIS uma forma de se alcanar o
princpio da igualdade, pois o discrmen estabelecido com a criao da diferenciao de uma
coletividade a partir de parmetros urbansticos especficos, busca viabilizar materialmente
certa categoria de cidados a realizarem seus direitos como cidados urbanos.118
O reconhecimento das ocupaes informais pela legislao como reas que devem
prioritariamente ser destinadas regularizao fundiria populao de baixa renda um
avano, que objetiva incluir a cidade informal cidade formal, fato que traz benefcios tanto
populao envolvida quanto ao prprio Poder Pblico, conforme objetivos das ZEIS,
SUHYLVWRVQR(VWDWXWRGD&LGDGH JXLDSDUDLPSOHPHQWDomRSHORVPXQLFtSLRVHFLGDGmRV119:
-
Permitir a incluso de parcelas da populao que foram marginalizadas da

cidade, por no terem tido possibilidades de ocupao do solo urbano dentro das
regras legais;
permitir a introduo de servios e infraestrutura urbana nos locais aonde eles

antes no chegavam, melhorando as condies de vida da populao;
regular o conjunto do mercado de terras urbanas, pois se reduzindo as

diferenas de qualidade entre os diferentes padres de ocupao, reduz-se
tambm as diferenas de preos entre elas;
introduzir mecanismos de participao direta dos moradores no processo de

definio dos investimentos pblicos em urbanizao para consolidar os
assentamentos;
aumentar a arrecadao do municpio, pois as reas regularizadas passam a

poder pagar impostos e taxas vistas nesse caso muitas vezes com bons olhos
pela populao, pois os servios e infraestrutura deixam de ser encarados como
favores, e passam a ser obrigaes do Poder Pblico;
aumentar a oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda.
Alm do aumento da arrecadao do Municpio, que traz benefcio direto ao Poder

Pblico, todos os demais objetivos das ZEIS acima listados trazem melhorias, ainda que
indiretas, a toda coletividade e Administrao Pblica. A introduo de servios e de
infraestrutura traz em seu bojo a melhora de vida da comunidade, que deixar de ver essas
garantias como favores, e passar a ser tratada como sujeito de direitos. Este fato est em total
consonncia com o princpio do interesse pblico, uma vez que a relao entre populao e
agente pblico trilhada pelos caminhos da impessoalidade e da legalidade, e no mais como
forma de criar favorecimento indevido a determinado grupo em troca de apoio poltico.
118
DI SARNO, Daniela Campos Librio. O princpio da igualdade e o Direito Urbanstico. In: MAIA, Thiago.
(Org.). Princpios de Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2012. p. 148-156.
119
ROLNIK, Raquel; SAULE JNIOR, Nelson. (Coords.). Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos
municpios e cidados. So Paulo: Instituto Plis e Caixa Econmica Federal, 2001.
69
A previso legal das ZEIS merece destaque, sobretudo, no que diz respeito produo
e elaborao normativa, j que ocorreu a partir da constatao de uma situao concreta, de
que os moradores de assentamentos irregulares tm seus direitos limitados em razo de
habitarem terrenos que esto margem do que prev a Lei n 6.766/79, a Lei de Parcelamento
do Solo.
At ento a legislao urbana, que poderia ser considerada como um instrumento de
produo e de manuteno da desigualdade 120, pode passar a ser vista como instrumento
participativo, incitando a populao residente nas moradias precrias a utiliz-lo em seu
benefcio.
Pode-se dizer que o estabelecimento das ZEIS parte da situao concreta para a
produo legal, diversamente do que ocorre na maioria das situaes, em que a o caso
concreto que deve se adaptar previso legal. Esse grande avano ser tratado adiante.
Inicialmente prevista na Lei n 6.766/1979, a Lei de Parcelamento do Solo, foi apenas
em 2001, com o Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001, que a previso das ZEIS toma a
dimenso de sua importncia e, no mesmo esprito democrtico em que foi promulgada a
Constituio de 1988, passa a ser vista como instrumento de realizao de justia social.
O Estatuto da Cidade apenas prev a ZEIS como instrumento da poltica urbana, em
sua alnea f, inciso V, artigo 4. J no inciso XIV do artigo 2 prev o estabelecimento de
normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo, cuja delimitao deve estar contida
no Plano Diretor, assim afirma o professor Saule Jnior:
O Plano Diretor (...) deve delimitar as reas urbanas que sejam passveis da
aplicao do usucapio urbano e da concesso de uso especial para fins de moradia,
como Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, com o objetivo de atender
diretriz da poltica urbana prevista no artigo 2, inciso XIV, da regularizao
fundiria e urbanizao de reas ocupadas pela populao de baixa renda, mediante
o estabelecimento de normas especiais de uso e ocupao do solo e edificao,
consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.121
Contudo, a regulamentao da ZEIS, ocorreu s recentemente pela Lei n

11.977/2009, em seu artigo 47, inciso V. A definio trazida por essa lei refora o conceito de
respeito ocupao j consolidada, ao prever a sujeio a regras especficas de parcelamento,
uso e ocupao do solo:
120
ROLNIK, Raquel; SAULE JNIOR, Nelson. (Coords.). Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos
municpios e cidados. So Paulo: Instituto Plis e Caixa Econmica Federal, 2001. p. 22.
121
SAULE JNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:
Srgio Antonio Fabris, 2004. p. 268.
70
V Zona Especial de Interesse Social - ZEIS: parcela de rea urbana instituda pelo
Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente
moradia de populao de baixa renda e sujeita a regras especficas de parcelamento,
uso e ocupao do solo.
Assim, a nova previso legal refora a possibilidade de que as ZEIS estejam previstas
tanto no Plano Diretor quanto em legislao municipal, que sejam destinadas populao de
baixa renda e que a aplicao legal naquela rea tenha regulamentao extraordinria, a fim
de viabilizar a regularizao fundiria.
Em So Paulo, cidade foco deste estudo, a ZEIS incorporada pela Lei n
13.430/2002, ou seja, o Plano Diretor Estratgico, regulamentada pela lei n 13.885/2004, a
LUOS, e tambm prevista nos Planos Regionais Estratgicos.
Para o professor Saule Jnior122, as ZEIS devem ser aplicadas pelos Municpios para
atender a dois objetivos da poltica habitacional:
O primeiro diz respeito a atender s diretrizes da poltica urbana, prevista no inciso
XIV e XV do Estatuto da Cidade, da regularizao fundiria e urbanizao de reas
ocupadas por populao de baixa renda e da simplificao da legislao de
parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias.
O segundo objetivo refere-se ampliao da oferta de moradia adequada para a
populao de baixa renda, em regies da cidade dotadas de infraestrutura e
equipamentos urbanos, ao determinar o uso de reas urbanas no utilizadas, no
edificadas e subutilizadas para a execuo de habitao de interesse social.
Esses dois objetivos so de suma importncia, pois em geral a ocupao irregular

ocorre em bairros afastados, desprovidos de infraestrutura mnima necessria a se permitir
viver com dignidade. E a possibilidade de que as famlias de baixa renda habitem reas onde
j esto instalados os equipamentos, est em conformidade com o conceito de direito cidade.
O Plano Diretor, que o instrumento de planejamento urbano municipal, deve conter a
delimitao e localizao das ZEIS, e para que isto ocorra fundamental que o seu processo
de constituio seja participativo, como j bem ressalvado anteriormente.
122
71
3.2 A GESTO DEMOCRTICA DAS ZEIS
A ZEIS, desde sua concepo, instrumento que se prope a ser democrtico. Dentro
da mudana de paradigma da legislao urbanstica, de que trata este estudo, a ZEIS
representa o auge deste momento.
De acordo com Nisimar Caldas123, a participao popular manifestada em cada caso
um dos elementos que poder ou no garantir o sucesso dos instrumentos:
(...) ao analisar as caractersticas das ZEIS, pode-se afirmar que os resultados
obtidos a partir da aplicao do instrumento, dependero basicamente de
compromisso poltico, equipe tcnica qualificada, gesto urbana eficiente,
participao popular e dotao de recursos pblicos e privados, destinados
prioritariamente a aes corretivas e integrativas.
Esses diversos fatores, dos quais depende o sucesso das ZEIS, j foram amplamente
explorados no captulo sobre a democracia participativa.
Desta forma, a gesto democrtica das ZEIS um dos muitos elementos necessrios
para se garantir o sucesso do instrumento, ponto central a ele, e deve ser observado durante
toda sua existncia, desde sua delimitao registrada no Plano Diretor ou nos Planos
Regionais Estratgicos, at o cumprimento de seu objeto, que a produo de HIS. Para tanto,
existem os mecanismos formais de gesto democrtica, legalmente previstos, bem como
aqueles no institucionalizados que, sua medida, tambm colaboram para a ampliao da
participao e possibilitam maior diversidade de contribuies no processo.
Audincias pblicas, conselhos gestores, associao de moradores, debate e
participao nos Planos de Urbanizao, todas essas formas contribuem para a gesto
democrtica da ZEIS, como ser demonstrado no estudo de caso a seguir.
3.3 CONSELHO GESTOR DAS ZEIS
Os Conselhos Gestores da ZEIS so mecanismos de construo de esferas pblicas

democrticas, na medida em que fortalecem o poder local e inaugura um novo padro de
relao estado sociedade, uma vez que o Poder Pblico passa a contemplar a multiplicidade
de percepes e diagnsticos que os moradores de determinado local tm, identificando
solues mais prximas e adequadas realidade.
123
CALDAS, Nisimar. Os novos instrumentos da poltica urbana: alcance e limitaes das ZEIS. 2009. Tese
'RXWRUDGRHP$UTXLWHWXUDH8UEDQLVPR8QLYHUVLGDGHGH6mR3DXOR6mR3DXOR
72
Para a implementao das ZEIS preciso que se realize um Plano de Urbanizao, o

qual conter de que forma ocorrer a interveno nas ZEIS.
O plano de urbanizao deve definir as formas de gesto, de implementao e
manuteno da Zona Especial de Interesse Social, assegurando a participao da
populao, da iniciativa privada, dos promotores imobilirios, das associaes e das
cooperativas de moradores. Para cada ZEIS pode ser constitudo um Conselho
Gestor, responsvel pela implementao do plano de urbanizao. Podem ser
criados, nos processos de urbanizao de favelas, comits por quadras ou ruas.124
A elaborao deste plano de competncia do Executivo Municipal, e ele deve ser

bem completo. Deve trazer a previso sobre quais instrumentos sero utilizados para a
regularizao fundiria; deve prever tambm a forma de atendimento aos moradores que
vivem em reas de risco dentro das ZEIS, deve contemplar as normas de uso e ocupao do
solo.
O Conselho Gestor instrumento essencial para que se verifique a gesto democrtica
nas ZEIS. De composio paritria, ele ser responsvel pela elaborao das diretrizes e
propostas do Plano de Urbanizao das ZEIS e pela sua aprovao.
3.4 O
PLANO
DIRETOR
PARTICIPATIVO
OS
PLANOS
REGIONAIS
ESTRATGICOS NA DELIMITAO DAS ZEIS EM SO PAULO
no Plano Diretor Municipal e nos Planos Regionais Estratgicos onde devem estar
delimitadas as Zonas Especiais de Interesse Social, institudas pela Lei Municipal n
13.885/2004.
A incluso do Plano Diretor na Constituio Federal confere a ele grande importncia
no planejamento territorial, e sua grandeza vai alm, ao prever no 2 do artigo 182 da CF
que a propriedade cumprir sua funo social quando atender aos requisitos previstos no
Plano Diretor. ele ento o instrumento para que se exija seu cumprimento.
Elemento central que permeia todo Plano Diretor seu componente democrtico,
necessrio para a sua prpria aprovao enquanto lei, e tambm para todo o planejamento
municipal nele previsto. A garantia legal de que sua elaborao ocorrer de forma
democrtica est prevista nos artigos 40, 43 e 52, inciso VI, do Estatuto da Cidade, e a no
observncia deste componente configura ato de improbidade administrativa.
124
73
Especificamente no caso de So Paulo, a gesto democrtica est disposta como uma

das diretrizes da poltica urbana no inciso III, do artigo 10 do Plano Diretor, Lei n
13.430/2002. Em seu artigo 260, que trata da gesto democrtica do sistema de planejamento
urbano, est previsto que a elaborao, reviso e implementao dos planos dever respeitar a
gesto democrtica das cidades, que ser um dos mecanismos utilizados para que se faa
cumprir sua funo social.
A Resoluo n 25 do Conselho Nacional das Cidades 125 emite diretrizes sobre a
gesto democrtica na elaborao dos planos diretores, dispondo, inclusive, sobre a forma de
convocao das audincias pblicas para que a participao popular seja garantida de forma
efetiva nestes espaos. Merecem destaque as previses que demonstram preocupao com a
universalizao da participao, como a comunicao com antecedncia e em linguagem
acessvel, a alternncia de locais para realizao das audincias, alm do artigo 8, que trata
especificamente da forma de realizao das audincias pblicas, indicando a preocupao
com a participao efetiva da populao.
Esta ampla previso legal sobre a gesto democrtica fundamental para que na
prpria elaborao e nas revises peridicas do Plano Diretor ela seja observada. Ademais,
este princpio se estende para os Planos Regionais Estratgicos, que podem ser definidos para
uma Subprefeitura ou para um conjunto delas, e devem sempre observar a gesto
participativa, conforme previsto no 1, do artigo 274, do Plano Diretor. E so os Planos
Regionais do Municpio de So Paulo que definiro quais sero as reas gravadas como ZEIS
no municpio, conforme dispe o inciso I, artigo 277, do Plano Diretor.
Este momento de suma importncia, como ser visto no estudo de caso. Para que a
aplicao dos instrumentos de gesto democrtica na ZEIS seja eficaz, preciso que a prvia
delimitao das reas seja, sumariamente, feita de forma planejada e democrtica.
E aqui no se trata de planejamento no aspecto tecnocrtico, mas sim de abord-lo em
sua totalidade, considerando as desigualdades de ocupaes nos territrios, as diferenas de
renda e a influncia do mercado, como bem assevera Mariana Mncio 126:
125
MINISTRIO DAS CIDADES. Conselho das Cidades (CONCIDADES). Comit Tcnico de Planejamento
Territorial Urbano. Resoluo n 25, de 18 de maro de 2005. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 mar.
2005,
n.
60,
p.
102.
Disponvel
em:
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosCidades/ArquivosPDF/Resolucoes/resolucao-342005.pdf>. Acesso em: 13 jun. 2012.
126
74
O tratamento tecnocrtico dos Planos Diretores e da prpria gesto do espao urbano

era considerada uma atividade tcnica do Estado sobre a ordenao do territrio,
realizada na poca de um Estado Ditatorial, o qual enfatizava o territrio como
simples base fsica do assentamento, sem considerar as consequncias sociais,
econmicas e polticas da distribuio da populao, riquezas e atividades
econmicas no espao.
Esta concepo bem mais completa de planejamento, que considera a situao ftica,
bem como a pluralidade de interesse dos atores envolvidos, fruto da mudana de paradigma
MiPHQFLRQDGDDQWHULRUPHQWH&RPRDILUPD0HQFLRHVVDYLVmRGHSODQHMDPHQWRWHFQRFUiWLFR
foi substituda pela Constituio Federal, que introduziu no artigo 29, XII, a concepo
SDUWLFLSDWLYDQRSODQHMDPHQWRXUEDQRGHVHQYROYLGRQRVDUWLJRVHGD&RQVWLWXLomR.127
O captulo da gesto democrtica no Plano Diretor assegura a participao direta da
populao nas diversas instncias do planejamento urbano, com a realizao de audincias
pblicas, programas e projetos com gesto popular, entre outros instrumentos arrolados no
artigo 279.
Assim, para a constituio do Plano Regional Estratgico fundamental a participao
popular, pois nele que constaro as reas demarcadas como ZEIS no municpio. De acordo
com Evaniza Rodrigues, coordenadora da Unio Nacional dos Movimentos de Moradia128,
(...) at a entrada do PL na Cmara, os movimentos sociais estavam pouco
envolvidos no processo de construo do plano diretor. As participaes que
ocorreram nas subprefeituras eram isoladas e fragmentadas. Ela se lembra de uma
das reunies que ocorrera na Administrao Regional da Cidade Tiradentes que
durou apenas uma hora e foi marcada apenas por uma breve exposio dos
principais eixos da proposta do plano e algumas perguntas, sem debates,
questionamentos ou conflitos.
De acordo com este depoimento, nota-se que a participao popular na construo do

Plano Diretor no foi to efetiva, j que as propostas do Executivo Municipal j vinham
prontas, sem espao para o debate com a sociedade. Porm, como ser demonstrado abaixo, o
GHEDWHIRLDPSORSDUDDDSURYDomRGRV3ODQRV5HJLRQDLV(VWUDWpJLFRV35(VRQGHFRQVWDP
as delimitaes das ZEIS.
Vale lembrar que esta tramitao do Plano Diretor em So Paulo ocorreu em 2002,
apenas um ano aps a aprovao do Estatuto da Cidade, que foi o veculo responsvel pela
consolidao dos instrumentos de gesto democrtica da cidade. J o processo de aprovao
127
128
BERNARDINI, Sidney Piochi. Relatrio de estudo de caso do Plano Diretor de So Paulo. Disponvel em:
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/RedeAvaliacao/SaoPauloSaoPaulo_EstudoSP.pdf>.
Acesso
em: 11 jul. 2012.
75
dos Planos Regionais Estratgicos teve amplo debate e participao da sociedade, o que
ocorreu de forma diferenciada nas diversas regies da cidade.
possvel dividir em etapas este debate sobre a delimitao das ZEIS nos Planos
Regionais Estratgicos. Desde o comeo de 2001 o debate ocorreu no mbito do Executivo,
sendo que no comeo de 2002 o projeto foi enviado Cmara dos Vereadores. O segundo
momento foi o curto perodo de trs meses, a partir de maio, em que o projeto foi debatido no
mbito do Poder Legislativo at sua aprovao, no ms de agosto de 2002. E o terceiro
perodo, entre novembro de 2002 e agosto de 2003, compreendeu os debates dos Planos
Regionais Estratgicos no mbito das Subprefeituras, e o quarto e ltimo ocorreu entre agosto
de 2003 e julho de 2004, com a transposio deste debate para a Cmara Municipal, at sua
aprovao e sano em agosto de 2004.129
No primeiro momento, uma preocupao recorrente foi sobre qual poderia ser a
metodologia utilizada para se garantir a gesto democrtica numa cidade com dez milhes de
habitantes. O modelo pensado ento foi a realizao de reunies regionalizadas nas
Subprefeituras, garantindo-se a participao dos diversos atores envolvidos. H informaes
de que este debate regionalizado tenha reunido cerca de trs mil pessoas em So Paulo.130
O gabinete do vereador Nabil Bonduki, relator do projeto, teve importncia muito
relevante na segunda etapa do processo, porque foi o responsvel por fazer toda a articulao
entre os movimentos populares e o Legislativo Municipal. Nesta etapa diversos atores se
envolveram com maior intensidade no debate, incluindo desde movimentos sociais, inclusive
o SECOVI (Sindicato da Habitao ligado ao mercado imobilirio), representante da
construo civil. Neste momento,
Trs grandes blocos de representao se formaram: os setores ligados indstria da
construo e do mercado imobilirio, capitaneados pelo SECOVI; a Frente Popular
que reuniu ONGs, movimentos de habitao e outros e entidades acadmicas; e as
associaes de moradores e de classe mdia capitaneados principalmente pelo
0RYLPHQWR'HIHQGD 6mR3DXOR1HPVHPSUHHVWHVEORFRVDSUHVHQWDYDPSURSRVWDV
divergentes, mas defendiam interesses especficos, decisivos para que os conflitos e
as grandes questes fossem pautados. Embora tenha sido conduzido formalmente
pelo gabinete do vereador Nabil Bonduki, este frum de debates no teve um carter
formal e como explica o prprio Nabil, teve uma baixa institucionalidade, mas uma
alta eficincia na intensificao do debate sobre o contedo do PL.131
129
Acesso
em: 11 jul. 2012. p. 2.
130
Ibid., p. 7.
131
Ibid., p. 10.
76
Este processo de debate realizado no gabinete do vereador Nabil Bonduki foi

representativo do ponto de vista da formao, como j explanado anteriormente sobre o
carter pedaggico dos processos participativos. Alem disso, como afirma Evaniza, apesar da
baixa institucionalidade e da ausncia de formalismo, a eficincia e o salto qualitativo do
debate foram grandes. Tambm porque, nas audincias pblicas no h espao para debates
especficos, com aprofundamento de temas mais delicados, mas apenas para discusses sobre
questes pontuais. Assim, o gabinete pode servir como um momento preparatrio para as
audincias pblicas.
O terceiro momento caracterizou-se pela elaborao dos Planos Regionais
Estratgicos,
cujo
debate
foi completamente
descentralizado
para
privilegiar
as
especificidades locais. Cada subprefeitura contratou uma consultoria tcnica para

desenvolvimento do plano de acordo com as sugestes dos participantes. 132
No quarto e ltimo momento os Planos Regionais Estratgicos foram enviados
Cmara Municipal, e novamente a relatoria deles ficou sob a responsabilidade do vereador
Nabil Bonduki, que teria como desafio consolidar as propostas com a Sociedade Civil. A
sada ento foi realizar diversas reunies temticas subdivididas em macro regies.
Especificamente no que se refere delimitao das ZEIS, o debate foi bastante
polmico entre os trs grupos envolvidos. A frente popular, que reunia os movimentos por
moradia, defendia a incluso de mais reas de ZEIS, especialmente a de vazios; enquanto que
o grupo ligado ao setor imobilirio era contra a existncia de ZEIS em determinadas regies
da cidade, o que evidenciava o preconceito com relao populao de baixa renda, e a
contrariedade ao adensamento em reas exclusivamente residenciais. 133 De acordo com
Rolnik134,
Em So Paulo, os movimentos de luta por moradia, articulados na Frente Popular
pelo Plano Diretor, foram responsveis pelo mapeamento de milhares de metros
quadrados de terrenos no edificados e imveis desocupados, que foram delimitados
como ZEIS no Plano Diretor (ainda que a utilizao e a implementao dessas ZEIS
sejam ainda um ponto em aberto).
132
Acesso
em: 11 jul. 2012. p. 13.
133
Ibid., p. 36.
134
Advogados da Caixa Econmica Federal, Porto Alegre, Ano III, n. 13, p. 151, nov. 2011.
77
+RXYH DPSOD SDUWLFLSDomR QD LQVHUomR GDV =(,6 QRV 35(V FRQWXGR QmR p SRVVtYHO
avaliar ainda a efetividade desta delimitao para o fim a que se destina, ou seja, a construo
de habitao de interesse social. 135
A incluso e delimitao de cada um dos tipos de ZEIS nos Planos Regionais
Estratgicos foram feitas de forma diferenciada. De acordo com Ana Lucia Ancona 136, em
entrevista, para este estudo:
O debate sobre a incluso das ZEIS no Plano Diretor ocorreu em dois momentos:
quando da aprovao do Plano Diretor Estratgico em 2002 e quando de sua
regulamentao, na aprovao dos Planos Regionais Estratgicos, em 2004.
(...)
As regras foram definidas por um grupo tcnico constitudo dentro da SEHAB,
tendo como base a experincia de ZEIS j existente no pas, especialmente as ZEIS
do Recife e as AEIS de Diadema. Para a delimitao definimos 3 tipos de ZEIS (1, 2
e 3), aos quais foi acrescentada a ZEIS 4 no debate na Cmara Municipal.
Os trs tipos iniciais de ZEIS abrangiam, respectivamente: ZEIS 1- favelas,
loteamentos irregulares de moradores de baixa renda e conjuntos habitacionais;
ZEIS 2 vazios urbanos; ZEIS 3 reas centrais, com relativa densidade de
cortios e/ou de imveis no utilizados, com grande oferta de infra-estrutura, que
estivessem ou no em processo de renovao de usos. 137
Este trabalho foi facilitado, pois as Habis Regionais j tinham as favelas mapeadas; os
loteamentos irregulares tambm j estavam identificados pelo RESOLO e os conjuntos
irregulares foram apontados pela Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo
(COHAB). Essas tipologias seriam enquadradas como ZEIS 1. Ana Lucia Ancona 138
complementa:
135
Helena Menna Barreto esclarece que o PD foi aprovado com a delimitao de 50% da rea construda
destinada HIS e 50% a qualquer uso, o que, em tese, faria com o preo do terreno baixasse. Contudo, em
2004, na aprovao do PRE, a PMSP e representantes do Legislativo fizeram um acordo com os empresrios,
o qual ela critica, que alterava esta porcentagem, passando a ser: 40% HIS, 40% HMP e 20% outros usos.
6HJXQGR+HOHQDLVVRYLURXXPHOHIDQWHEUDQFRSRLV inviabilizava a conta, j que so os outros usos que
possibilitam o financiamento do HIS. Sobre o mesmo tema, Anna Lucia Ancona destaca que, quando os
35(VHVWDYDPHPGHEDWHQD&kPDUD0XQLFLSDOIRLUHDEHUWDDGLVFXVVmRRFRUULGDGXUDQWHDWUDPLWDomRGR3D
sobre a porcentagem de HIS que caberia a essas reas. Representantes do setor imobilirio defendiam que em
todas as ZEIS, exceto a ZEIS 4, tivessem porcentagem de HMP, o que, na opinio da SEHAB, poderia
dificultar a viabilizao dos empreendimentos. Na opinio dos tcnicos, as HMP eram um uso que poderia
sempre ser feito na porcentagem complementar das HIS, mas que no precisava ser obrigatrio. Ambas em
entrevista concedida para este estudo.
136
Entrevista realizada dia 12 de julho de 2012 com a coordenadora da SEHAB (Ana Lucia Ancona) poca em
que ocorreu o processo de delimitao das ZEIS para sua incluso no Plano Diretor.
137
O gabinete do vereador Nabil Bonduki participou intensamente de toda a discusso das ZEIS, especialmente
da proposta de incluso da tipologia de ZEIS 4, cujo objetivo seria reduzir os conflitos em reas de
mananciais.
138
78
No caso da ZEIS 1, abrangendo favelas, loteamentos e conjuntos, nossa opo por

englob-los numa categoria nica deveu-se s grandes dificuldades de se identificar
(previamente ao processo de regularizao) a delimitao entre o fim de uma favela
e o comeo de um loteamento ou conjunto, pois eles se encontram entremeados e se
confundem.
Em que pese na SEHAB haver um setor especfico para atendimento de favelas e
outro para loteamentos, para efeitos de delimitao das ZEIS, no MSP, foi criada
ento uma categoria nica, a ZEIS 1, correspondente categoria de assentamento
precrio, utilizada pela poltica nacional de habitao.Para as ZEIS 1, o
adensamento previsto mdio.
Nisimar, em sua dissertao, afirma que as ZEIS 1 foram demarcadas pela

COHAB/HABI/SEHAB com base nos cadastros de favelas, loteamentos informais e
conjuntos habitacionais j existentes, com a inteno de regularizar e requalificar esses
espaos. Para o mapeamento das favelas a HABI utilizou o censo de favelas, de 1987, com
atualizaes do censo do IBGE de 2000. J os cortios, foram mapeados pela HABICENTRO
em parceria com o PROCENTRO.139
Com relao s ZEIS 2, as de vazios, os obstculos seriam diferentes. Neste caso a
SEHAB recebia as indicaes dos movimentos, da COHAB, da CDHU (Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do governo do Estado) e, a partir de ento, fazia o
estudo sobre a viabilidade desta demarcao. bastante curioso o relato de Evaniza 140,
representante dos movimentos sociais, sobre a demarcao destas ZEIS:
(...) DV Do}HV QHVVDV iUHDV IRUDP EHP SUHFiULDV FRP EDVH QR ROK{PHWUR $ EDVH
utilizada era o Mapograf, os integrantes dos movimentos dividiam o valor da
gasolina e partiam para a periferia. O mais difcil era que, quanto mais se
aproximavam da periferia, mais escassas eram as referncias, os mapas.141
A terceira categoria, as ZEIS 3, seriam os imveis vagos ou subutilizados na rea

central da cidade, poderiam ser estacionamentos e at edifcios. O objetivo destas ZEIS era
qualificar o bairro, melhorando a qualidade de vida daquelas pessoas por meio da melhora
habitacional. Silvia Mariutti142 relata que estas demarcaes contaram com a ajuda do
movimento e de assessorias tcnicas, como Peabiru, Usina, Fbrica Urbana, por exemplo. O
objetivo era a requalificao inclusiva, portanto, melhorias gerais para a rea, sem
139
140
Entrevista concedida por Evaniza para este estudo.
141
Destaque-se que, em 2001 no existia esta ampla gama de equipamentos eletrnicos que favorecem a
localizao, como GPS, por exemplo.
142
Entrevista realizada dia 27 de julho de 2012 com a Superintendente de Habitao Popular Habi Sul Silvia
Mariutti.
79
gentrificao, garantindo-se de que naquele terreno se construsse HIS (Habitao de Interesse

Social).
Quando o projeto foi enviado Cmara, foi includa a quarta categoria de ZEIS, a
ZEIS 4, que abrangeria os imveis vazios em reas de Proteo aos Mananciais, cuja
utilizao seria feita pelas famlias removidas das reas de risco. De acordo com Ancona 143:
Nos debates na Cmara Municipal surgiu a ideia da criao da ZEIS 4, que seriam
em reas de mananciais e com restries ambientais ocupao, abrangendo
terrenos vazios para a produo de novas unidades, as quais seriam destinadas
apenas aos moradores dessas reas de proteo, que tivessem de ser removidos por
estarem em reas de risco ou de restries absolutas ocupao.
E ento novamente os movimentos apresentaram diversas novas propostas de reas a

serem delimitadas como ZEIS, tcnicos do gabinete do relator faziam uma delimitao inicial
e enviavam SEHAB para anlise de viabilidade.
O estudo sobUH R 3' WUD] XP GDGR LPSRUWDQWH Se em relao s ZEIS 1, por
exemplo, houve um aumento de um pouco mais de 23% de permetros delimitados (517
no PDE para 640 nos PREs), em relao s ZEIS 2 e 3, houve um aumento de mais de 94% de
permetros (292 dos PREs contra 150 do PDE), ou seja, o nmero quase dobrou.144
6REUHDViUHDVGH=(,6TXHFRQVWDPQRV35(V6LOYLD0DULXWWL145 acredita que:
A demarcao das ZEIS realizada foi estritamente tcnica, sem avaliao poltica
e/ou de viabilidade. Naquele momento ainda no havia um cadastro atualizado de
IDYHODV QHP R VLVWHPD +DELVS.146 Verificou-se falha na demarcao da ZEIS 1,
SRLV DOJXQV QLFKRV147 eram to organizados que no pareciam irregulares, e por
isso dificultaram a identificao, o que os manteve irregulares do ponto de vista
fundirio, e ento, desde 2006 est sendo feito um novo levantamento para
identificao dessas reas e demarcao como ZEIS na reviso do PD. Tal
demarcao condio imprescindvel para regularizao fundiria.
Ou seja, para que toda delimitao proposta fosse factvel, seria necessrio maior
prazo para dedicao ao estudo de viabilidade, o que no foi possvel naquele momento.
143
144
Acesso
em: 11 jul. 2012. p. 44.
145
Entrevista realizada dia 27 de julho de 2012 com a Superintendente de Habitao Popular Habi Sul Silvia
Mariutti.
146
Habisp o sistema de informaes para habitao social em So Paulo.
147
1LFKRV VmR iUHDV TXH QR +DELVS HVWmR FDGDVWUDGDV FRPR 1~FOHRV RX VHMD RFXSDo}HV HP WHUUHQRV TXH
contam com toda a infraestrutura urbana e esto isentas de risco.
80
&RPSDUDQGR3'H35(VGe acordo com dados da SEMPLA/PMSP, mencionados por

Nisimar Caldas148, quando de sua demarcao no PDE as ZEIS representavam 8,23% do
WHUULWyULR PXQLFLSDO HQTXDQWR TXH QRV 35(V UHSUHVHQWDYDP WHYH XP SHTXHQR
aumento, portanto.
Pelo exposto, verifica-se que todo o caminhar da ZEIS deve ser democrtico, desde
sua delimitao em lei municipal at sua destinao final como HIS, por meio de decises do
conselho gestor, inclusive deliberando sobre o Plano de Urbanizao, passando pelas
audincias pblicas. E, para tanto, os diversos atores envolvidos precisam estar empenhados
no mesmo propsito, garantir ampla participao e contemplar os resultados obtidos nos
espaos comuns.
148
81
4 NOVA LUZ
4.1 PRESSUPOSTOS PARA O ESTUDO DE CASO
O estudo de caso concreto na rea de ZEIS fundamental neste trabalho, para

identificar as contradies existentes na aplicao da lei, mapeando as razes e analisando
quais as dificuldades na implementao da gesto democrtica para a promoo da
regularizao fundiria e para a produo de HIS na cidade para atender as demandas sociais
existentes e garantir o reconhecimento dos direitos da populao de baixa renda. Apenas com
esta anlise que se far possvel a apresentao de eventuais propostas para avano no tema.
O estudo de caso no busca contemplar uma alta gama de possibilidades, no se
pretende com eles fazer uma anlise quantitativa, mas sim, demonstrar, a partir da anlise
qualitativa, a relao entre a teoria estudada, os dados coletados e as concluses extradas da
aplicao da teoria ao caso concreto.
O processo de coleta de dados foi feito de diversas formas. Foram utilizadas atas das
reunies do Conselho Gestor, alm do acompanhamento in loco de diversas delas. No sitio
eletrnico149 do Projeto Nova Luz foram disponibilizadas atas de 46 reunies realizadas pelo
conselho, cada uma com cerca de 70, 80 pginas, e este destaque interessante, pois aqui j
de vislumbra um aspecto controvertido da participao. As atas ficam to extensas por serem
transcritas, j que os conselheiros da Sociedade Civil no se sentem seguros nem
contemplados pela ata sistematizada e resumida por servidores da PMSP.
Moradores, conselheiros, gestores municipais e pessoas que atuaram durante a
elaborao do Plano Diretor Municipal de So Paulo foram entrevistados, alm da busca de
informaes divulgadas por jornais e por meio eletrnico. Como este um projeto de grande
importncia para a Prefeitura no presente momento, h ampla fonte de informaes
disponveis no stio eletrnico.
O estudo de caso pretende abordar a efetividade da gesto democrtica neste processo,
identificando problemas e buscando apontas solues.
Alguns instrumentos que sero apresentados como mecanismos de gesto democrtica
so: Conselho Gestor, audincias pblicas, associao de moradores e participao no Plano
de Urbanizao.
149
NOVA LUZ. Disponvel em: <http://www.novaluzsp.com.br>. Acesso em: 14 set. 2012.
82
4.2 SER MESMO UMA 129$/8="150

2FDVRDQDOLVDGRVHVLWXDQRFHQWURGDFLGDGHGH6mR3DXOR$UHJLmRGD1RYD/X]
TXH DEUDQJH WDPEpP D iUHD FRQKHFLGD FRPR FUDFROkQGLD HVWi entre os bairros da Luz e
Santa Ifignia (Anexo I), e reflete bem as contradies de uma ZEIS 03 no centro da capital
paulista, onde a disputa entre as leis de mercado e as leis que garantem a moradia popular na
regio est em constante conflito. L foi constitudo o Conselho Gestor e, a partir da
observao de seu funcionamento, possvel constatar as dificuldades e os obstculos para se
garantir a gesto democrtica com a efetiva participao do Poder Pblico e da sociedade.
A imagem abaixo ilustra, em amarelo, os imveis que sofrero alterao e o permetro
da ZEIS, delimitado pela linha vermelha.
Figura 1 Imveis a renovar na ZEIS da Nova Luz

Fonte: Disponvel em: <http://www.novaluzsp.com.br/files/201108_PUZEIS.pdf>.
H uma alta diversidade de ocupao, tanto para fins de moradia, quanto para fins
comerciais. A rea marcada pela presena tradicional de segmentos comerciais
especializados em produtos eletrnicos e servios. Merece amplo destaque a complexidade de
cada segmento, sendo que dentre moradores h: inquilinos, sublocatrios, proprietrios e
populao em situao de rua, e dentre os comerciantes h os grandes, os pequenos e os
150
Informaes disponveis em: <http://www.novaluzsp.com.br>. Acesso em: 13 mai. 2012.
83
informais. importante que se entenda a existncia destas vrias categorias para compreenso
das dificuldades que sero apresentadas a seguir.
Alm disso, por estar no centro da cidade de So Paulo, a regio rica em
equipamentos culturais e edifcios de valor arquitetnico e histrico-cultural que circundam o
polgono, como a Pinacoteca do Estado, a Sala So Paulo e o Museu de Lngua Portuguesa.
H muitos anos interesse do Poder Pblico e tambm da populao moradora
melhorar as condies da regio central da cidade de So Paulo, porm, a divergncia crucial
consiste na destinao final: enquanto os moradores pretendem permanecer no local, muitas
vezes, mesmo que indiretamente, esta possibilidade no lhes dada, j que a consequente
valorizao dos imveis, o aumento do valor do aluguel e do custo de vida, promover sua
expulso.
A rea contempla uma Zona Especial de Interesse Social ZEIS 3 C016, do Plano
Regional Estratgico da Subprefeitura da S, constituda por 221 (duzentos e vinte e um)
imveis e distribuda por 11 (onze) quadras do Projeto Nova Luz.
Segundo Silvia Mariutti151 a ZEIS da Nova Luz (ZEIS 3 C 016) foi incorporada no
processo de discusso e aprovao do Plano Diretor, nos anos de 2001/2002, j constava na
proposta do Executivo, cuja delimitao foi feita por uma das assessorias contratadas para
esta finalidade.
A regio est dentro da Operao Urbana Centro (OUC), prevista pela lei n
12.349/1997, que foi um dos mecanismos utilizados para atrair recursos da iniciativa privada,
concedendo benefcios para implementao de empreendimentos. Outra iniciativa nesse
sentido foi o consrcio Nova Luz. Em 2009 foi publicada a Lei Municipal n 14.917/2009 a
qual prev a concesso urbanstica no Municpio de So Paulo que, nos termos do artigo 2
seria:
(...) o contrato administrativo por meio do qual o poder concedente, mediante
licitao, na modalidade concorrncia, delega a pessoa jurdica ou a consrcio de
empresas a execuo de obras urbansticas de interesse pblico, por conta e risco da
empresa concessionria, de modo que o investimento desta seja remunerado e
amortizado mediante a explorao dos imveis resultantes destinados a usos
privados nos termos do contrato de concesso, com base em prvio projeto
urbanstico especfico e em cumprimento de objetivos, diretrizes e prioridades da lei
do plano diretor estratgico.
A concesso urbanstica, prevista no artigo 198 do Plano Diretor, transfere, do Poder

Pblico para o particular, a responsabilidade pela implementao de um projeto do Executivo.
151
Entrevista concedida por Silvia Mariutti para este estudo.
84
No mesmo ano foi publicada a Lei n 14.918/2009, que permite a aplicao da concesso
urbanstica no permetro definido pelas Avenidas Casper Lbero, Ipiranga, So Joo, Duque
de Caxias e Rua Mau, no Distrito da Repblica que formam um polgono de cerca de 500 m
TXLQKHQWRVPHWURVTXDGUDGRVGHQRPLQDGR3URMHWR1RYD/X]TXHSUHWHQGHUHTXDOLILFDU
a regio, estabelecendo a interveno em 45 (quarenta e cinco) quadras no centro da cidade.
Ainda em 2009 foi lanado edital que, por meio de uma concorrncia pblica,
escolheu a equipe que desenvolver o projeto urbanstico da regio da Luz, um grupo de
empresas composto por representantes nacionais e estrangeiros selecionado para dar traado
ao projeto Nova Luz.
Aqui vale destacar que h diversas aes judiciais contra esta concesso urbanstica,
sendo que os questionamentos centrais dessas aes so quanto constitucionalidade e
ausncia de participao popular, vez que sequer as audincias pblicas obrigatrias pela lei
do consrcio foram realizadas.
Este projeto, iniciado em 2010, j vem afetando diretamente o trabalho e a moradia de
milhares de pessoas na regio. Deveria, portanto, contar com ampla participao da populao
atingida, em todas as suas etapas. Contudo, a gesto democrtica no mecanismo de simples
implementao,
demonstrando
contradies,
obstculos,
inseguranas,
aflorando
sensibilidades e trazendo muitas questes pessoais para o espao pblico, que o ser
demonstrado a seguir.
4.3 AUDINCIAS PBLICAS
A primeira audincia pblica do Projeto Nova Luz ocorreu em janeiro de 2011, por
meio da SMDU, no Palcio das Convenes, no Anhembi.
Foi explicado o funcionamento do processo de licitao, foi dito que pretendem levar
cerca de 20 mil empregos para a regio e que o projeto comportar a criao de duas mil
moradias populares.
Como j bem destacado neste trabalho, em captulo em que foi abordado o conceito de
audincia pblica, que importante que ela seja um espao que propicie a troca entre
Sociedade Civil e Poder Pblico, e no um momento formal onde este ltimo s transmita
85
LQIRUPDo}HV &RQWXGR QD DWD GHVWD DXGLrQFLD FRQVWD TXH DV LQWHUYHQo}HV DWUDVDUDP RV
trabaOKRV152
De fato, a audincia foi bastante conturbada, inclusive com interrupo causada pela
manifestao de pessoas que estavam presentes. Destaque-se que, nas atas consta apenas
PDQLIHVWDomRS~EOLFDQDPDLRUSDUWHGDVLQWHUYHQo}HVIHLWDVSRUUHSUHVHQWDntes da Sociedade
Civil, em razo disso, resta inviabilizada a anlise do teor dos questionamentos. Porm da
denota-se que, para o Poder Pblico, manifestaes e questionamentos podem ser
LGHQWLILFDGRVFRPRLQWHUUXSo}HV
Diversas manifestaes contrrias ao projeto foram feitas, mas uma que merece
destaque a que solicita a criao de um espao para debate entre os atores:
Um orador no identificado indagou Prefeitura sobre a Lei 14.917 e o Projeto
Nova Luz. Afirmou que moradores e trabalhadores da Regio da Santa Ifignia
sentem-se aflitos por no terem conhecimentos suficientes sobre o projeto. Ressalta
a importncia de haver um cadastro de moradores, comerciantes e trabalhadores do
local, para que seja garantida sua permanncia da rea. Afirmou ainda que
indispensvel que essas pessoas sejam ouvidas, que haja uma interlocuo
profissional, no realizada pelo Poder Pblico e no realizada por partidos. Props
ainda a instituio de um rgo independente, no ligado a partido nenhum, que
oua as pessoas da rea, suas necessidades, as suas expectativas, e que o Poder
Pblico comece a agir a partir delas e no impondo a sua prpria vontade a elas.153
Esta fala resume grande parte das inquietaes que permearo os debates durante as
reunies do Conselho Gestor, durante muitos meses.
Muitos atores protocolaram vrios documentos em audincia, apresentando crticas e
sugestes.
Trs audincias pblicas foram realizadas no estdio do Pacaembu, na zona oeste da
cidade. 154 A primeira para apresentao do Projeto Consolidado e as demais para apresentao
dos relatrios de impacto ambiental (EIA/RIMA).
O destaque foi para o aparato policial deslocado para a regio, que intimidava os
moradores da regio da Luz que chegavam ao local. Alm dessa crtica, os conselheiros
152
Manifestao pblica foi responsvel por diversas pausas na apresentao do Sr. Luis Ramos, atrasando o
andamento da Primeira Audincia Pblica. Os momentos de pausa sero identificados nesta ata, para que seja
melhor compreendido pelo leitor o contexto da Primeira Audincia Pblica do Projeto Nova Luz Ata da
primeira audincia pblica realizada no Projeto Nova Luz
153
Ata da primeira audincia pblica realizada no Projeto Nova Luz.
154
As atas dessas audincias no esto disponveis no endereo eletrnico do Projeto Nova Luz, como as demais
atas, por isso as informaes foram extradas de outras fontes, como material do conselho gestor, e
informaes obtidas com os conselheiros, alm do blog da AMOALUZ. Novas audincias pblicas no Projeto
Nova Luz. Divulgue. Disponvel em: <http://apropriacaodaluz.blogspot.com.br/2011/09/novas-audienciaspublicas-do-projeto.html>. Acesso em: 19 set. 2012.
86
fizeram outras, desde a falta de ambiente adequado para o debate, at a necessidade de

inscrio no perodo da tarde para ter direito manifestao na audincia, que ocorreu
somente noite.
Outra reclamao recorrente foi sobre as respostas evasivas e pouco esclarecedoras
recebidas da PMSP, fazendo novamente com que a gesto democrtica prevista legalmente
fosse apenas formal.
4.4 A ASSOCIAO DE MORADORES
Paula Ribas moradora da regio h 37 (trinta e sete) anos, seus avs se mudaram
para l h mais de 50 (cinquenta) anos, e sua histria se confunde com a histria do bairro,
assim como ocorre com muitos outros moradores. Paula relata que j havia algum tempo que
se ouviam rumores sobre o Projeto Nova Luz, mas poucas informaes precisas. Contudo,
segundo ela, no comeo de 2011, trs quarteires da regio foram demolidos, sendo este ento
o despertar dos moradores para a mobilizao e a busca de informaes sobre o projeto.
Com o incentivo de Simone Gatti, que no moradora do bairro, mas que militante
da questo urbana em So Paulo, e com o apoio de muitos moradores, resolveu criar uma
associao que representasse os interesses da populao local e que tivesse fora e
representatividade para ser instrumento de dilogo com o Poder Pblico. Assim foi criada a
AMOALUZ (Associao dos Moradores e Amigos de Santa Ifignia e da Luz), em fevereiro
de 2011, sendo Paula eleita como presidente.
Em que pese haver outras associaes na regio, esta associao que at hoje
representa os moradores no Conselho Gestor da ZEIS e, eventualmente, compreende tambm
os interesses de alguns comerciantes. E isso ocorre porque, em que pese os comerciantes
terem criado sua prpria associao, como relata Paula 155, estavam tendo diversas derrotas no
mbito judicial, o que fez com que montassem outra associao, com o nome de associao de
moradores, mas cujos interesses representados eram somente dos comerciantes.
Porm, com o decorrer do tempo, esta associao foi perdendo sua representatividade,
apesar de continuar em vigor at os dias de hoje, e ento alguns membros dela passaram a se
sentir representados pela AMOALUZ.
155
Entrevista concedida por Paula Ribas para este trabalho.
87
Das primeiras reunies com o Poder Pblico e com representantes da Concesso

Urbanstica Nova Luz participaram apenas os comerciantes. Enquanto os moradores passaram
a participar apenas a partir da quarta reunio formalmente realizada, conforme atestam as atas,
informao confirmada por Paula Ribas, dirigente da AMOALUZ, associao que representa
os moradores da ZEIS da regio da Luz.
Data de 14 de maro de 2011 o registro formal da primeira reunio entre Poder
Pblico e comerciante, sobre o projeto e sobre realocao das atividades comerciais. Neste
momento no havia ainda representantes dos moradores participando deste debate. Mais duas
reunies ocorreram entre esses atores com debates pontuais, discusses sobre situaes
concretas, discusso de possibilidades. Foram trs reunies sem representantes dos moradores
do local.
Foi apenas no dia 24 de maro que a AMOALUZ, Associao dos Moradores da Luz
passou a participar das reunies. De acordo com Paula Ribas, isso somente ocorreu por ela ter
GHVFREHUWRTXHDVUHXQL}HVGHWUDEDOKRFRPD6(+$% MiHVWDYDPRFRUUHQGRVHPTXHQR
entanto, os moradores fossem convidados! Nesta reunio os representantes da AMOALUZ
apresentaram diversos questionamentos sobre o projeto. E foi nesta reunio que a PMSP
apresentou os requisitos para formao do Conselho Gestor das ZEIS. Desta reunio
participou apenas um representante dos comerciantes, mas nenhuma associao deles.
Aps a realizao de mais duas reunies, uma com moradores e outra com os
comerciantes teve-se a impresso de que a relao entre PMSP e comerciantes j estaria mais
azeitada, de que eles j possuem informaes mais detalhadas sobre as obras,
comparativamente aos moradores. Os questionamentos e dvidas destes ltimos so muito
genricos, enquanto os comerciantes j conseguiam discutir sobre questes mais pontuais,
refinando o debate sobre localizaes e instalaes especficas, apontando locais e quadras,
etc.
Por algum tempo a Prefeitura manteve a estratgia de realizar reunies de forma
separada entre os segmentos da Nova Luz. Foi somente em 12 de abril que a PMSP convocou
uma reunio com representantes dos moradores dos edifcios formadores do polgono das
ZEIS e representantes dos movimentos sociais, para apresentar o Projeto Nova Luz e as
primeiras informaes bsicas para a composio do Conselho Gestor das ZEIS, que,
conforme informado, teria trs membros da PMSP e trs da Sociedade Civil.
Pelos relatos ouvidos e pela observao das reunies, os moradores se sentem muito
bem representados pela presidente da associao, e este elemento fundamental para o fluxo
88
corrente dos canais de comunicao entre poder pblico e sociedade civil. Francisco
Miranda156, membro da Associao de Moradores da Comunidade do Moinho, localizada no
centro da capital paulista, sintetiza bem a importncia do bom funcionamento desta
UHSUHVHQWDomRRSUHVLGHQWHWHPTXHWHUFDUDPDVTXHPWHPTXHWHUYR] todo o grupo, toda
comunidade.157
4.5 O CONSELHO GESTOR DA NOVA LUZ
4.5.1 O Funcionamento do Conselho Gestor (Anexo II)
A composio do Conselho Gestor somente ocorreu em junho de 2011. Sua origem,

contudo, muito controversa. De acordo com Alonso Lopez 158, da SEHAB, ele se formou por
orientao do Secretrio de SMDU (Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano),
Miguel Bucalem. Entretanto, de acordo com Paula Ribas 159, o Conselho surgiu como fruto de
PXLWD LQGLJQDomR GRV PRUDGRUHV )RL XPD VXFHVVmR GHODV FXMR HVWRSLP IRL R IODJUD GD
reunio entre a Prefeitura e os comerciantes, momento em que os moradores passaram a
reivindicar a participao nas reunies e a institucionalizao da participao, para respeito s
garantias mnimas. Diversos obstculos foram enfrentados para a criao deste conselho.
Logo no incio de seu funcionamento foi realizada reunio para prestar
esclarecimentos sobre a forma de constituio e a estrutura do Conselho Gestor de ZEIS, bem
como a forma de escolha dos componentes:
(...) representante da Secretaria Municipal de Habitao (SEHAB) explicou como
poder ser realizada a escolha dos componentes do Conselho Gestor de ZEIS e
apresentou quatro possibilidades a serem escolhidas pela populao atravs de
eleies: Primeira: 03 (trs) representantes do Poder Pblico e 03 (trs) moradores
da rea ZEIS representando a Sociedade Civil; Segunda: 03 (trs) representantes do
Poder Pblico e 02 (dois) moradores e 01 (uma) associao, representando a
Sociedade Civil; Terceira: 03 (trs) representantes do Poder Pblico e 02 (duas)
associaes e 01 (um) morador, representando a Sociedade Civil; Quarta: 03 (trs)
representantes do Poder Pblico e 03 (trs) associaes, representando a Sociedade
Civil.160
156
Morador da Comunidade do Moinho, em entrevista concedida para este trabalho em 20 de julho de 2012.
Tambm neste esprito de facilitar o fluxo de informaes, os membros da associao elaboraram um jornal
com notcias do bairro e das reunies, alm do blog Apropriao da Luz, buscando manter sempre aberto o
canal de comunicao com os ocupantes do bairro.
158
Conforme entrevista concedida para este trabalho.
159
De acordo com entrevista concedida para este trabalho.
160
Ata da reunio do Conselho Gestor da Nova Luz do dia 03 de maio de 2011.
157
89
(PUD]mRGDGLYHUVLGDGHGHLQWHUHVVHVFRQWHPSODGDSHORJUXSR6RFLHGDGH&LYLOTXH
engloba moradores, havendo inquilinos e proprietrios e comerciantes, seus representantes
pleitearam aumento das cadeiras. Mesmo com a preocupao de se reservar uma cadeira para
os inquilinos, eles no se interessaram pela participao como membro do conselho, ento a
vaga foi repassada aos proprietrios. Hoje o Conselho Gestor est composto por: 4 (quatro)
representantes dos proprietrios, escolhidos por eleio, 4 (quatro) para as associaes de
moradores, escolhidas por consenso mdia de uma cadeira pra quatro associaes - e outras
8 (oito) cadeiras so da Prefeitura, de acordo com informaes de Paula Ribas, presidente da
AMOALUZ.161
Inicialmente, como um primeiro canal de comunicao direta entre Poder Pblico e
Sociedade Civil, muitas demandas so levadas para l, ento a SEHAB esclarece que:
(...) o foco do Conselho Gestor ser a questo da Habitao, no caso da ZEIS nas
Habitaes de Interesse Social (HIS) e as Habitaes de Mercado Popular (HMP),
Sade, Educao e Assistncia Social, em vista dos equipamentos propostos para
esta rea, bem como a construo de um Plano de Urbanizao e a fiscalizao de
sua implementao.162
A tarefa principal do conselho seria discutir o Plano Urbanstico da ZEIS, os

conselheiros tm mandato de 2 (dois) anos e a responsabilidade, compromisso e
GLVSRQLELOLGDGH GH KRUiULR SDUD SDUWLFLSDomR QDV UHXQL}HV.163 Mesmo que aparentemente
esclarecidas as funes do conselho, para a maioria dos membros era a primeira participao
num espao pblico, e muitos demonstravam dificuldade para compreender a complexidade
do processo.
No incio, grande parte do debate se centrava na representatividade pelas associaes e
pelos movimentos indicados. Muitos questionaram a paridade do conselho e seu poder
GHFLVyULRVREUHLVVR5epresentante da SEHAB esclarece que o Conselho ser paritrio e o
poder decisrio ser nos primeiros dois anos do Poder Pblico e nos outros dois anos da
6RFLHGDGH&LYLOVHJXLQGRDVVLPDRORQJRGRVDQRV.164
O regimento interno, aps ser muito debatido, aprovado pelo conselho. Uma das
reivindicaes era para que nos momentos de votao fosse garantida a paridade dos atores
presentes. Foram includas como competncias dos conselheiros a responsabilidade por
161
Entrevista concedida em 20 de julho de 2012.

Ata da reunio do Conselho Gestor da Nova Luz, realizada em 24 de maio de 2011.
163
Ata reunio Conselho Gestor dia 07 de junho de 2012.
164
162
90
acompanhar e fiscalizar a implementao do Plano de Urbanizao, bem como ficou definido

que as reunies deveriam ser convocadas com trs dias de antecedncia.
Algumas vezes foi pleiteado que as reunies fossem feitas dentro do polgono da
ZEIS, porm essas solicitaes no foram atendidas, e permanecem ocorrendo no Edifcio
Martinelli, prdio onde se situa a SEHAB.
Alguns conselheiros da Sociedade Civil passaram a demonstrar insatisfao com
relao ata resumida das reunies, por no verem contempladas de forma extensiva, suas
manifestaes:
Eu s queria salientar, do item 32 ao 43 eu fiz duas observaes e no constam essas
observaes que foram feitas. Ento eu gostaria que depois, da gravao, fossem
recuperadas e colocadas essas colocaes minhas.
(...)
Eu acho que ns devemos avanar, j que a gente entende que no pode ser alterada
a fala da pessoa, s precisamos sim, que a ata saia na sua integridade, com o nosso
nome e fala de todo mundo para que no haja esses...mas vamos continuar, se no a
gente no vai fazer em tempo hbil.165
Assim, a sada encontrada foi passar a fazer a transcrio das atas, o que evitaria este
problema:
Est, a gente coloca que podemos analisar essa transcrio novamente e trazer os
itens do Robson, mas eu queria falar uma coisa. Vamos decidir, j, a gente no fazer
mais resumo de ata, pacincia. A gente passa para vocs a transcrio na ntegra e ai
mais pgina para ler, mas enfim. Vamos fazer assim, porque ai no tem filtro, no
tem nada.
(...)
A gente fez um teste - estou entendendo isto como um teste - no deu muito certo,
a segunda vez que a gente faz a ata desse jeito, vamos avanar. Teste nmero 2 a
gente passa a ata com a transcrio completa, se der certo, a gente continua, se no
der certo, de novo, a gente modifica. Vamos pular.166
Este fato muito emblemtico, pois pode significar diversas questes: o

desconhecimento da sistemtica de elaborao sinttica de uma ata, mas tambm pode
representar a desconfiana que a Sociedade Civil deposita no Poder Pblico, tendo a
necessidade de que tudo esteja escrito documentalmente para que se sintam seguros. Esta
demonstrao ser vista por vrias vezes ao longo deste estudo de caso, a necessidade de
documentao formal do que se fala, exigncia tanto por parte da Sociedade Civil quanto do
Poder Pblico.
165
166
Manifestao de Robson , representante do Movimento Populao de Rua, conselheiro.

Alonso Lopez, conselheiro representante da SEHAB, em reunio realizada dia 06 de julho de 2011.
91
A prtica de aprovao das atas das reunies anteriores, que deveria ser procedimento
corriqueiro, lento, demorado, e isso ocorre pela confuso que alguns fazem sobre o conceito
GHVHDSURYDUDDWDDOJXQVQmRFRQVHJXHPFRPSUHHQGHUTXHpDPHUDUDWLILFDomRGRTXHIRL
debatido, entendem que concordar com as propostas apresentadas, e por isso criam
obstculos para sua aprovao. Alm disso, as reunies em geral tm longa durao, muito
tempo despendido com alguns debates repetitivos, e nesse sentido o secretrio geral
esclarece167:
(...) um processo de a gente ir se educando, lgico que a gente tem feito algumas
reunies muito extensas de 3 horas, 3 horas e meia, 4 horas. A gente tem que buscar
atingir a nossa meta que uma hora e meia, mas como a gente est apreendendo a
conviver com tudo isso, e a gente levou para aprovar uma ata, que coisa que em
conselhos que j esto institudos coisa de 10 minutos, 15 minutos, acho que a
gente poderia alongar pelo menos uma meia hora para poder olhar com mais
cuidado a discusso do tema de hoje. 168
4.5.2 Projeto Nova Luz e a Produo de HIS
realizada uma reunio especfica para tratar do Projeto Nova Luz, com a
participao de uma representante de uma das empresas do consrcio Nova Luz. Detalha
como foi o processo de elaborao do Plano, a partir da leitura fsica e socioeconmica do
territrio, sucedida da identificao da populao, e a identificao da destinao/uso dos
imveis atualmente para que sejam compatveis com as futuras alteraes. Sobre a quantidade
de HIS para a rea de ZEIS, ela esclarece:
(...) as famlias de rendas de zero a seis salrios mnimos, para elas ns temos uma
proposta de 1.160 unidades habitacionais, das quais 39,7% tm 42 metros
quadrados, ou seja, so 855 unidades, em torno de 42 metros quadrados. A gente
fala 42 como referncia, citando que estes metros quadrados, j fizemos a retirada
das reas de circulao, ento estamos falando em rea til, e 14,2% com unidades
de 50 metros quadrados. Ou seja; 305 unidades que somando chegaramos as 1.160
unidades de HIS.
HMP que vai de 6 a 16 salrios mnimos, ns temos 11,3% tambm com 42 metros
quadrados, 242 unidades ofertadas nesse cenrio, 23,7% de 50 metros quadrados,
511 unidades, e 11,1% com 65 metros quadrado, 239 unidades. Perfazendo ento, no
caso de HMP 992 unidades habitacionais, que somam as 2.152 unidades oferecidas
nesse modelo.169
167
Ata reunio Conselho Gestor dia 06 de julho de 2011.

A literalidade, da transcrio, algumas vezes contendo erros, deve-se ao fato de as atas serem transcritas.
169
Ata da reunio do Conselho Gestor do dia 24 de agosto de 2011.
168
92
E esta apresentao traz questionamento muito pertinente, que justamente referente

s famlias de 0 (zero) a 06 (seis) salrios mnimos, que, muitas vezes pelo seu tamanho e
composio, no cabem numa unidade de 42m2. E a resposta da SMDU de que este o
parmetro legal! muito pertinente a preocupao dos conselheiros sobre a quantidade de
unidades de HMP e HIS que sero construdas, e isso porque, segundo eles:
O pr-cadastro realizado pela equipe tcnica do Projeto Nova Luz afirma que 49,5%
da populao da rea de projeto mora de aluguel, e que 44,49% possui renda inferior
a 3 salrios mnimos e 36,99 possui renda entre 3 e 6 salrios mnimos, ou seja,
81,38% da populao residente no permetro do projeto Nova Luz populao com
perfil de HIS.170
Ou seja, a maior demanda pela faixa abrangida pela HIS justifica que sejam feitas
mais unidades do que de HMP, alm da necessidade de se ampliar a construo de HIS para
alm da rea de ZEIS.
H dois projetos que so muito questionados na rea de ZEIS. O primeiro a
instalao da FATEC171, uma vez que 80% da rea de ZEIS deveriam ser destinadas
habitao. Contudo, a SMDU esclarece que o Plano Diretor prev uma exceo que, quando
se tratar de equipamento pblico, 100% dela pode ser destinada a este fim. E que, alm disso,
a obra do governo do Estado e prvia ao Projeto Nova Luz, ento menciona que no houve
espao para debate no mbito municipal.
O segundo projeto que surpreende os conselheiros da Sociedade Civil a construo
de unidades da CDHU, tambm em rea de ZEIS. Interrogam sobre qual ser a contrapartida
que apresentaro regio, j que aumentar o fluxo de pessoas e trar consequente problema
de mobilidade. Os moradores ficam muito inseguros, desconfiam que as unidades de HIS
necessrias nas reas de ZEIS no sero contempladas no projeto. Alm desta inquietao,
tm receio de que as unidades de HIS acabem sendo transformadas em espaos comerciais
com o passar do tempo.
Foi definido que no posto de atendimento, instalado pelo consrcio na regio da Nova
Luz para esclarecer as dvidas dos moradores sero distribudos os folhetos explicativos do
cadastro, bem como ser disponibilizado o formulrio, para que os moradores possam ir se
familiarizando e tendo mais segurana com relao s aes da PMSP. Apesar da controvrsia
170
171
Ata da reunio do Conselho Gestor do dia 21 de setembro de 2011.

FATEC Nova Luz. A nave que pousou no centro de SP! Compare o projeto e a obra pronta! O Projeto Nova
Luz comea a se revelar. Apropriao da Luz, 31 jul. 2012. Disponvel em:
<http://apropriacaodaluz.blogspot.com.br/2012/07/fatec-nova-luz-nave-que-pousou-no.html>. Acesso em: 12
set. 2012.
93
sobre a possibilidade de se tirar ou no fotos das casas e dos documentos, a SEHAB

esclareceu que a foto dos imveis foi abolida no Projeto Nova Luz, contudo, a fotografia dos
documentos um mtodo bem mais prtico de substituir D;HUR[DIRWRFySLD
O prazo para apresentar sugestes e alteraes ao projeto aflige os moradores, pois,
SRU WHU R QRPH GH 3URMHWR 8UEDQtVWLFR &RQVROLGDGR WUDQVPLWH D LPSUHVVmR GH TXH VXD
construo j estaria finalizada. Porm, a SMDU esclarece que, apesar do nome, o projeto
ainda est em debate e aberto a sugestes do conselho, ainda no est acabado, e
provavelmente s ser enviado consulta pblica em poucos meses.
E uma das preocupaes centrais ocorre porque h diversas demandas de atendimento
populao de baixa renda que no esto dentro do permetro da ZEIS, como a ocupao da
Rua Mau, por exemplo, onde h uma resistncia histrica dos movimentos de luta pela
moradia, que pretendem ser atendidos l, e no dentro da ZEIS ao todo so 240 famlias.
Outra preocupao dos moradores com relao manuteno do comrcio no trreo
dos edifcios comerciais, e tambm a necessidade de alguma garantia que lhes assegure que
mesmo com o deslocamento de suas moradias, eles sero mantidos no mesmo permetro.
Nesse sentido, Paula Ribas afirma:
Ns queremos a garantia de permanncia na regio. Porque todos os grupos que
esto aqui, de alguma maneira, tm raiz e t na regio. Ponto. Qualquer um. Pode
olhar pra qualquer pessoa que t aqui. Todos ns,aqui, temos alguma histria com
aquela regio. Ento, quando voc diz que tem a inteno de garantir a permanncia,
pra gente, isso muito pouco. Alis, isso no nada. Porque so histrias de vida,
so histrias em que no d pra gente ficar na inteno da Prefeitura ou do poder
privado, ou do Poder Pblico. A gente quer realmente, no papel, na lei, naquilo que
for garantia de permanncia.172
Esta demanda de manuteno do comrcio no trreo de apartamentos residenciais o retrato

do esprito das ZEIS, a mistura de usos, garantindo a diversidade e a viabilidade econmica do imvel
exatamente o que se pretende com a delimitao das ZEIS!
Os moradores no se sentem protegidos, e desconfiam de qualquer informao que

no lhes seja passada por escrito. E a fala de Elias, que no membro do conselho, mas
acompanha as reunies, refora esta preocupao:
E qual o problema por parte das pessoas que vocs representam, em garantir que
esse nmero de pessoas que tm raiz, e amam o lugar, e tm histria l, fique l? Por
que tanta... tanto problema? Porque eu fiquei indignado. Eu tava l no fundo, numa
resposta sua, Luis, muito simples o que a gente quer. uma garantia simples. A
gente no quer ser tratado como intruso, l. Ns estamos l. Ns construmos a rea,
l. Minha famlia uma famlia rabe, que est l h 100 anos. Eu t l h 25. E eu
172
Ata da reunio do Conselho Gestor do dia 11 de outubro de 2011.
94
me sinto intruso. Na verdade, me desculpa, so outras pessoas que to invadindo o

lugar em que constru, e que moradores e comerciantes esto l.
(...)
Um embate de mgoa. Um embate... Porque eu... eu sou muito importante pra rea.
Meu pai ... Antes de ser chamada cracolndia, era chamada Boca do Lixo, aquela
rea. E quando meu pai abria a porta da lojinha dele, e eu estava com ele, havia uma
pessoa morta, ali. A gente chamava a polcia, tirava a polcia de l... ento a gente
construiu, de uma certa forma... a gente no pode se sentir rejeitado dessa forma.173
Esta manifestao reflete como os moradores da Luz se sentem parte do local, da

regio, conhecem detalhes do bairro, acompanharam a evoluo do local ao longo dos anos, e
esto desesperados pela possibilidade de que toda sua histria seja apagada com a
implantao do Projeto Nova Luz. E a SMDU, em resposta, explica que no pode dar certezas
que eles ainda no tm, pois as polticas para garanti-las precisam ser construdas:
$JHQWHQmRSRGHVLPSOHVPHQWHFKHJDUHIDODUWDOYH]SDUHoDVLPSOHVGL]HUROKD
HVWi JDUDQWLGR 7RGRV ILFDP. A gente tem que construir esse mecanismo.
Explicando como que essa garantia funciona. Quem fica... Porque, mesmo nas
reunies com os comerciantes, vocs colocam um cenrio muito diversificado.
Porque num primeiro momento, a leitura que pode se fazer, quando a gente faz a
leitura pro residencial, ela muito mais simples. Porque pro residencial, voc
costuma ter o proprietrio, que pode morar no imvel, voc pode ter uma situao
que voc tenha um imvel alugado, ento voc tem um proprietrio e um locatrio, e
s. No caso do comrcio, ela muito mais complexa. H situaes onde voc de fato
tem o comerciante, que o proprietrio do imvel. Ou voc tem o proprietrio do
imvel, e um locatrio do imvel. Mas h muitas situaes relatadas pelas
Associaes de Comrcio, que voc tem o proprietrio, um locatrio, que administra
um espao, um outro, vamos chamar de sublocatrio, e a, o cara que opera. uma
rede de pessoas trabalhando.
(...)
Ento, por isso tambm importante a construo dessa instruo normativa, porque
jVYH]HVDJHQWHSRGHDWpIDODUQmRHXJDUDQWR7iDVVLQDGRWiJDUDQWLGR0DV
garante quem, em que momento? Porque a gente t falando numa interveno de 15
anos.174
Outra dvida recorrente em quase todas as reunies sobre o valor que os

proprietrios recebero em razo da desapropriao. A SMDU explica que, como se trata de
processo judicial regulamentado por lei, no se pode dar uma resposta objetiva.
4.5.3 Plano de Urbanizao da ZEIS
Para o debate sobre o PUZEIS (Anexo III), que dos objetos centrais do Conselho
Gestor, o plano foi encaminhado por correio eletrnico aos conselheiros, e as onze diretrizes
173
174

Id..
95
apresentadas pelo Poder Pblico aos conselheiros, foram aprovadas. E apresentada vrias
outras, as quais, aparentemente, foram aprovadas pelos conselheiros representantes do Poder
Pblico.
De maneira geral, as diretrizes buscam: garantir a diversidade funcional e social
rea, para que haja equilbrio a fim de que o bairro tenha qualidade e sustentabilidade social;
definir as reas e imveis que sero objeto de concesso e interveno, indicando aquelas
essenciais ao desenvolvimento do PUZEIS; definir o nmero de unidades habitacionais por
tipo de empreendimento; visam a identificam os imveis de interesse de preservao que
devem ser restaurados e aqueles que devem ser objeto de interveno; caracterizam a
tipologia da unidade habitacional por perfil de morador; determinar a caracterizao dos
espaos pblicos e privados de uso coletivo; a promoo da insero socioeconmica da
populao a ser atendida nos empreendimentos de interesse social HIS (Habitao de
Interesse Social) e HMP (Habitao de Mercado Popular); querem caracterizar os
equipamentos pblicos necessrios ao atendimento da populao a ser instalada (Anexo IV).
Houve grande discusso sobre a necessidade de disponibilizao do cadastro dos
moradores previamente ao debate das diretrizes do PUZEIS, para que a discusso possa ter
base concreta. Os moradores no concebem que se inicie o debate sobre o PUZEIS sem a
apresentao do cadastro realizado pela PMSP. No entanto, a PMSP esclarece sobre a
impossibilidade de apresentao dos dados finais do cadastro ainda, j que o produto ainda
no foi aprovado.
O Sr. Paulo Garcia175, representante da sociedade civil, resume a preocupao da
Sociedade Civil com relao ao acesso dos dados constantes do cadastro:
Ns tivemos recentemente um debate, tava o senhor Luis Ramos, a Paula presente,
na Casa da Cidade, e l uma das urbanistas mais famosas do mundo, e a mais
conceituada brasileira na minha opinio, que a doutora Raquel Rolnik, ela foi
bastante contundente, o senhor Lus Ramos deve se lembrar disso, no sentido que
qualquer projeto urbanstico que realmente pretenda ser srio, comea pelo cadastro.
Essa a base, o comeo. Ento, eu acredito que vocs, vocs que eu digo, vocs
que representam aqui, o Poder Pblico, esto tentando direcionar um trabalho, fazer
passar, de uma maneira acelerada, um processo que est relacionado votao de
diretrizes do mais... Porque isso, na realidade, est embutido dentro de uma coisa
maior, que se chama Projeto Nova Luz. Ento se vocs no abrirem seus coraes e
mentes, e entenderem que vocs esto falando de gente, de povo, de trabalhadores,
comerciantes e tudo o mais, e tentarem adequar a conduo desse processo de uma
maneira democrtica, e entender que participao popular no simplesmente ouvir
e assinar, ou concordar.
175
Ata de reunio realizada dia 13 de julho de 2011.
96
Em contraponto a isto, COHAB se manifesta afirmando que o cadastro importante,

mas que a definio das diretrizes ato prvio a isto. Ivanete, ao reforar a importncia do
cadastro e de sua divulgao para os moradores, diz:
Se tiver alguma dificuldade, que eu sei que a equipe tcnica social muito ocupada,
se houver alguma dificuldade, eu no me preocupo em trabalhar de graa no,
porque eu fao isso atravs da luta h muitos anos e eu quero aqui ver o negcio
funcionar, afinal de conta a mquina caminha, e ns no temos o passo da mquina.
Acho que isso que bom deixar claro, t bom? Obrigada.176
Esta manifestao, alm de demonstrar a preocupao e envolvimento da populao

FRPRSURMHWRGHL[DFODURTXHRVWHPSRVGD6RFLHGDGH&LYLOHGRJRYHUQRVmRGLIHUHQWHV
mas que precisam ser compassados. Diante de todo esse embate, a SIURB prope a criao de
um grupo de trabalho para discusso e aprofundamentos dos cadastros.
Na aplicao dos cadastros a PMSP encontra algumas resistncias dos moradores, o
que ocorre por falta de informao. Alguns deles entendem que j foram cadastrados, quando
na realidade a PMSP chama HVWH FDGDVWUR SUpYLR GH GLDJQyVWLFR TXH IRL UHDOL]DGR SHOR
consrcio, e no pelo Poder Pblico. Neste sentido, h duas reivindicaes interessantes que
os conselheiros da Sociedade Civil apresentam, a primeira um protocolo do cadastro, que
entendem que pode ser documento importante para que os moradores se sintam seguros em
razo de eventual ao arbitrria que venha a ocorrer no local, o que foi acatado pela SEHAB,
e a outra um folheto informativo sobre a necessidade e importncia do cadastro, para que
seja ampliada a adeso a ele.
Posteriormente, a SEHAB informa que essas medidas que visavam dar maior adeso
ao cadastro teve efeito, j que em 15 dias foi possvel triplicar o nmero de cadastros
realizados, inclusive a PMSP est recebendo diversas ligaes dos moradores de rea fora da
ZEIS solicitando informaes sobre o cadastro, o que avaliado de forma positiva pelo Poder
Pblico.
Um debate interessante que merece destaque foi sobre como a ZEIS se integra com a
diversidade de zoneamento na totalidade da Nova Luz, Lus Ramos, secretrio geral do
Conselho Gestor, define muito bem a necessidade de que esta rea seja parte de um todo, e
no um gueto dentro do projeto:
176
Ata de reunio realizada dia 13 de julho de 2011..
97
(...) mas pra que estas 12 quadras, elas estejam inseridas sim dentro do plano geral
da Nova Luz, ou seja, a ideia que o tratamento por exemplo, do espao pblico que
acontece ali no diferente em termos de qualidade do que acontece fora. A
integrao que tem, vocs devem ter acompanhado no Projeto Preliminar, por
exemplo, h um eixo proposto de ligao que atravs da Rua Vitria, ele no pode
vir e parar nas ZEIS e virar outra coisa e sair das ZEIS e continuar como a outra
coisa. Ele tem que atravessar de uma forma integrada, na verdade, que esse, o que
essa diretriz de projeto coloca que voc no transforme essa rea num pequeno
gueto, uma coisa a parte, no. Ela parte do todo. Ela tambm uma rea destinada
pra habitao, Habitao de Interesse Social, Habitao de Mercado Popular como o
Plano Diretor indica, ento a ideia que voc possa nessa regio ter tambm esse
mix, dessas faixas de renda que a legislao permite que voc tenha, para que voc
possa ter no s a diversidade de rendas de populao mas tambm de perfil e
quando a gente fala perfil, a gente vai passar, a gente vai discutir isso com mais
detalhe, mas perfil tambm familiar.
(...) a ideia que voc no tenha uma regio que s um nico perfil, ou de renda,
ou familiar. Que tambm seja composto pelo mix que j existe na rea e que a ideia
que permanea em toda rea, de uma maneira mais heterognea possvel, em toda
a regio pra que voc no possa, dizer, , aqui a ZEIS, eu entrei na ZEIS, a ideia,
essa diretriz ela vem nesse sentido, de que voc daqui a um tempo, a interveno
tem sido realizada, a populao que existe j instalada em eventualmente novas
edificaes completada com outro pblico. Voc no perceba quando circula pelo
bairro que voc saiu da ZEIS e entrou na ZEIS, que voc sinta que voc t numa
regio nica. Essa a ideia que a essa diretriz coloca. (...).177
Assim, para que no se trate de forma segmentada as reas de ZEIS das outras reas,
importante que haja uma diretriz que obrigue a tratar o projeto como um todo, de modo que a
diversidade funcional e social possa representar o equilbrio que se busca. De acordo com o
secretrio, h uma estimativa de cerca de 2.500 unidades habitacionais para a rea de ZEIS.
Conselheiros da Sociedade Civil apresentam crticas e contrapropostas ao PUZEIS. A
primeira crtica com relao s formas de interveno na rea, que desconsiderariam seu
elemento humano, a vida cotidiana do bairro, a simbologia dos espaos para os moradores, as
especificidades do local. Solicitam polticas de proteo a alguns imveis histricos do bairro,
para que no sofram com os processos de valorizao da rea. Exigem que os comerciantes
possam negociar seu deslocamento com o Poder Pblico, a fim de que no tenham prejuzos
financeiros.
E h diversas propostas com vistas a priorizar a populao da regio, como a criao
de programa de capacitao profissional em construo civil, para que a mo de obra local
possa ser aproveitada no desenvolvimento local; bem como a reserva de cota de emprego nos
equipamentos pblicos novos para a populao local, como as diretrizes traadas que
pretendem ver incorporadas ao PUZEIS. Os principais itens tratam:
177
Ata da reunio Conselho Gestor dia 06 de julho de 2012.
98
(i)
do cadastro, seu formato, aplicabilidade do formulrio ao comrcio e aos

moradores em situao de rua ou eventual necessidade de adaptao.
(ii)
da necessidade de reviso dos critrios para definio das reas que sero objeto de
interveno.
(iii)
da criao de instrumentos que garantam a permanncia da populao residente na

rea de interveno do Projeto Nova Luz, seguindo a seguinte prioridade:
Moradores de habitaes demolidas na rea de ZEIS; Moradores de habitaes
demolidas no restante do permetro do Projeto Nova Luz; Moradores de habitaes
a mudar de uso no permetro do Projeto Nova Luz; Inquilinos de imveis que
venham a sofrer com o processo de valorizao, e no possam mais arcar com
altos aluguis.
(iv)
criao de instrumentos que cobam a mercantilizao das habitaes sociais

produzidas na ZEIS;
(v)
criao de instrumentos que garantam a sada do morador de sua habitao atual

apenas quando a habitao definitiva estiver pronta;
(vi)
criao de instrumentos de garantias econmicas, financeiras e securitrias aos

proprietrios e locatrios, em caso de desapropriaes;
(vii)
criao de instrumentos que garantam aos proprietrios de imveis comerciais e

residenciais, em caso de desapropriao, a indenizao por justo valor de mercado
imobilirio;
(viii)
em caso de desapropriao do imvel locado, a indenizao pelo seu fundo de

comrcio, pelo justo valor de mercado imobilirio;
(ix)
identificao dos imveis de interesse de preservao que devam ser restaurados e

tambm dos imveis que devam ser objeto de interveno, de forma a recuperar as
fachadas ou as caractersticas relevantes;
(x)
definio de critrios de incentivo, iseno e financiamento para recuperao das

edificaes a permanecer, tombadas ou no pelo patrimnio histrico;
(xi)
caracterizao da tipologia da unidade habitacional por perfil de morador,

garantindo o atendimento para todas as famlias residentes e desalojadas pelas
intervenes do Projeto Nova Luz;
(xii)
a composio familiar e a renda do morador ao ocupar as habitaes em ZEIS

devem ser identificadas no cadastro.
(xiii)
Priorizar a gerao de emprego e qualificao profissional para a populao local;
99
(xiv)
desenvolver programas de habitaes coletivas para a populao de rua;
(xv)
caracterizao dos Espaos Pblicos e Privados de Uso Coletivo, e Definio de

Espaos e Elementos Referenciais, Qualidade dos Espaos Pblicos;
(xvi)
definir planejamento para os problemas mais graves encontrados na rea do

Projeto Nova Luz, como a precariedade da coleta de lixo, sistema de drenagem,
iluminao pblica, segurana, e acessibilidade universal;
(xvii) implantao de programas de acessibilidade da populao local aos bens de lazer e

cultura, que hoje apresentam usos elitizados;
(xviii) anlise do plano de mobilidade proposto para a regio;
(xix)
garantia da permanncia das caractersticas do bairro;
(xx)
promoo da insero socioeconmica da populao a ser atendida nos

empreendimentos de interesse social, HIS e HMP;
(xxi)
desenvolvimento de um sistema de acompanhamento social, ps-ocupao, e

educao popular;
(xxii) desenvolvimento de polticas habitacionais alternativas modalidade da casa

prpria, como a locao social, para a populao de zero a trs salrios-mnimos,
que a maioria na rea;
(xxiii) caracterizao dos equipamentos pblicos necessrios, priorizando as necessidades
da populao local, mais fragilizada, com os usurios de drogas, a populao de
rua, e os trabalhadores informais;
(xxiv) definio de modelo de gesto do PUZEIS, que deve ser participativo e com a
incluso da populao residente;
(xxv) estabelecimento de escritrio local para gesto da ZEIS na Nova Luz, onde se
concentram informaes em interface da Prefeitura com a populao;
(xxvi) que a gesto do projeto Nova Luz em debate com este Conselho Gestor, inicie, de
imediato, um trabalho paralelo ao desenvolvimento do projeto, para promover a
acelerao da qualidade de vida da populao local, e melhoria dos servios
pblicos da regio;
(xxvii) implantao imediata do Projeto Nova Luz, com a melhoria dos equipamentos
pblicos da regio.
As propostas apresentadas pelos conselheiros da Sociedade Civil demonstram a
preocupao com todos os segmentos de l, de comerciantes populao em situao de rua e
100
com dependncia qumica. Pretendem, tambm, que o projeto de recuperao se inicie desde
j, o que comprova que no so contra o Projeto Nova Luz, apenas querem que suas
demandas sejam contempladas, de modo que a regio possa ser qualificada com prioridade
para a populao j instalada. Outra preocupao que se verifica com a melhoria dos
equipamentos urbanos voltados aos usurios do bairro. A PMSP manifesta que no h objeo
incorporao de todas elas ao PUZEIS.
A Superintendente de Habitao Popular, Elisabete Frana, e o Secretrio Municipal
de Desenvolvimento Urbano foram convidados para a reunio especfica para discutir sobre
os cadastros. Ela esclarece que o cadastro fundamental para a organizao de uma poltica
habitacional para a regio e que a delimitao da ZEIS apenas uma referncia, pois as
polticas habitacionais no se limitaro a este desenho, mas podero tambm abranger as
redondezas, incluindo outras pessoas que moram no permetro da concesso urbanstica,
inclusive com complementao do aluguel, j que com a valorizao da rea o preo,
inevitavelmente, aumentar. Neste aspecto vale remisso entrevista concedida pela
Professora Helena Menna Barreto178 sobre a consequente valorizao da rea de influncia, de
onde muitas vezes a populao expulsa indiretamente e no recebe qualquer proteo, j que
no est no permetro considerado pelo projeto.
Uma das reunies mais importantes para o conselho foi aquela em que o PUZEIS foi
levado votao e aprovado pelos conselheiros do Poder Pblico apenas.
Os conselheiros da Sociedade Civil no concebiam o PUZEIS como um plano de
urbanizao de fato, tendo em vista sua superficialidade com relao a aspectos sociais
fundamentais, alm da falta de previso da realocao dos moradores, faltavam a ele
informaes essenciais. Por isso, os conselheiros enviaram PMSP sugestes para
incorporao ao PUZEIS, e solicitaram que a votao s tivesse incio aps esgotado este
debate. Havia tambm um do pedido da CDL (Cmara de Dirigentes Lojistas) para a
concesso do prazo de 20 (vinte) dias para levarem o PUZEIS votao. O Poder Pblico
desconsiderou essas duas propostas e abriu processo e votao. Como a sociedade civil se
absteve de votar, o Poder Pblico aprovou o plano.
A minuta do PUZEIS apresentada pela PMSP desconsiderava grande parte das
propostas da Sociedade Civil, como a necessidade de atendimento habitacional denominado
locao social para aqueles que no tm renda para adquirir unidades, bem como o artigo
178
Entrevista concedida por Helena Menna Barreto para este estudo.
101
175179 do Plano Diretor Municipal, e o artigo 19 do Decreto Municipal n 44.667/2004180, que

regulamenta o Plano Diretor em relao s ZEIS, ambos definem o contedo mnimo do
PUZEIS, que estava sendo desrespeitado pela PMSP.
179
Art. 175 - O Plano de Urbanizao de cada ZEIS ser estabelecido por decreto do Poder Executivo Municipal,
e dever prever:
I - diretrizes, ndices e parmetros urbansticos para o parcelamento, uso e ocupao do solo e instalao de
infra-estrutura urbana respeitadas as normas bsicas estabelecidas no artigo 176 desta lei, na legislao de
Habitao de Interesse Social e nas normas tcnicas pertinentes;
II - diagnstico da ZEIS que contenha no mnimo: anlise fsico-ambiental, anlise urbanstica e fundiria e
caracterizao socioeconmica da populao residente;
III - os projetos e as intervenes urbansticas necessrias recuperao fsica da rea, incluindo, de acordo
com as caractersticas locais, sistema de abastecimento de gua e coleta de esgotos, drenagem de guas
pluviais, coleta regular de resduos slidos, iluminao pblica, adequao dos sistemas de circulao de
veculos e pedestres, eliminao de situaes de risco, estabilizao de taludes e de margens de crregos,
tratamento adequado das reas verdes pblicas, instalao de equipamentos sociais e os usos complementares
ao habitacional;
IV - instrumentos aplicveis para a regularizao fundiria;
V - condies para o remembramento de lotes;
VI - forma de participao da populao na implementao e gesto das intervenes previstas;
VII - forma de integrao das aes dos diversos setores pblicos que interferem na ZEIS objeto do Plano;
VIII - fontes de recursos para a implementao das intervenes;
IX - adequao s disposies definidas neste Plano e nos Planos Regionais;
X - atividades de gerao de emprego e renda;
XI - plano de ao social.
1 - Devero ser constitudos em todas as ZEIS, Conselhos Gestores compostos por representantes dos
atuais ou futuros moradores e do Executivo, que devero participar de todas as etapas de elaborao do Plano
de Urbanizao e de sua implementao.
2 - Para o desenvolvimento e implementao dos Planos de Urbanizao das ZEIS, o Executivo poder
disponibilizar assessoria tcnica, jurdica e social populao moradora.
3 - Os proprietrios de lotes ou glebas e as entidades representativas dos moradores de ZEIS podero
apresentar ao Executivo, propostas para o Plano de Urbanizao de que trata este artigo.
4 - Os logradouros e demais reas reservadas para uso pblico situados em ZEIS, quando necessrias para
implementao do Plano de Urbanizao, em todos os seus aspectos, devero ser desafetados do uso pblico.
5 - Nos Planos de Urbanizao das ZEIS o Poder Pblico Municipal dever promover a implantao de
reas livres equipadas para uso pblico na dimenso adequada populao prevista para o respectivo
assentamento ou distrito, com prioridade para aquele com menor ndice de reas pblicas por habitante.
6 - Nas ZEIS 3, os Planos de Urbanizao ficam dispensados dos requisitos dos incisos III e V, deste artigo.
7 - Nas ZEIS 3, excetuando-se as reas inseridas nas Operaes Urbanas Consorciadas, mediante
aprovao do Conselho de Poltica Urbana, os proprietrios de edificaes subutilizadas, que as reformarem e
destinarem Habitao de Interesse Social - HIS, em programas e projetos de recuperao urbana
conveniados com o Executivo, podero transferir para outro imvel, localizado na Zona Mista ZM, como
direito de construir at toda a rea construda do imvel da ZEIS 3, observadas as normas estabelecidas nesta
lei, em especial aquelas referentes transferncia de potencial construtivo.
8 - O plano de urbanizao poder abranger mais de uma Zona Especial de Interesse Social ZEIS.
9 - Para a produo de Habitao do Mercado Popular HMP, com at 50 m, a ser executada em ZEIS, na
SHUFHQWDJHPFRPSOHPHQWDUSUHYLVWDQDDOtQHDEGRLWHP,QDDOtQHDHGRLWHP,,HQDDOtQHDHGRLWHP
III do artigo 176, podero ser utilizadas as mesmas regras definidas para Habitao de Interesse Social HIS,
previstas no decreto n 35.839, de 30 de janeiro de 1996, e suas modificaes, e demais legislaes especficas
(grifou-se).
180
Art. 19. O Plano de Urbanizao ser implementado mediante a seguinte seqncia de aes:
I - criao do Conselho Gestor, correspondendo rea de abrangncia do Plano de Urbanizao;
II - elaborao de diagnstico contendo, no mnimo:
a) delimitao da rea abrangida pelo Plano de Urbanizao;
102
A forma de conduo dos trabalhos, sempre muito atribulada, refletiu a falta de

dilogo e o exerccio do poder, arbitrria e unilateralmente, pelo executivo municipal. A fala
de um morador, Sr. Edimar Santos, no intuito de adiar a votao do PUZEIS, reflete esta
dificuldade:
b) anlise fsico-ambiental, compreendendo a indicao das bacias hidrogrficas nas quais se insere a rea
abrangida pelo Plano de Urbanizao, levantamento planialtimtrico com curvas de nvel de metro em metro,
ocorrncias de vegetao a ser preservada e identificao das reas de risco;
c) anlise fundiria, compreendendo identificao de reas pblicas e particulares, bem como situao quanto
regularizao fundiria;
d) anlise urbanstica compreendendo indicao das vias de acesso rea; anlise do sistema de circulao de
veculos e pedestres, da infra-estrutura de drenagem, abastecimento de gua, esgotos e iluminao; bem como
a caracterizao do uso do solo e dos equipamentos pblicos e sociais existentes;
e) caracterizao socioeconmica da populao residente ou a ser atendida;
f) potencialidades para gerao de renda e emprego;
III - elaborao e aprovao, pelo Conselho Gestor, das Diretrizes para o Plano de Urbanizao, na forma de
Plano de Massas, contendo:
a) traado do sistema virio principal, compreendendo as vias existentes e projetadas com largura igual ou
superior a 4,00m (quatro metros) e declividades entre 0,5% (meio por cento) e 24% (vinte e quatro por cento);
b) identificao dos setores da rea abrangida pelo Plano de Urbanizao, nos quais sero exigidas obras de
recuperao ambiental, adequao urbanstica ou reabilitao de edificao ocupada por cortio, em funo da
ocorrncia de situaes de risco, insalubridade ou adensamento excessivo, bem como da precariedade ou
inexistncia de infra-estrutura de circulao, drenagem, gua, esgotos, coleta de lixo e iluminao;
c) identificao dos terrenos, pblicos ou privados, que permanecero ou sero destinados a equipamentos
pblicos de uso institucional e reas verdes;
d) identificao dos setores em que ser necessrio o reassentamento de famlias, com respectiva
quantificao;
e) identificao das reas destinadas s famlias a serem reassentadas, podendo ser dentro ou fora da rea
abrangida pelo Plano de Urbanizao;
f) definio de etapas de execuo referentes s intervenes previstas nas alneas "a" a "f" deste inciso, com
respectivos oramentos preliminares;
g) definio de prioridades para a execuo das etapas previstas;
h) diretrizes para programas visando a incluso social da populao moradora;
IV - aprovao das diretrizes do Plano de Urbanizao pela CAEHIS;
V - elaborao do Plano de Urbanizao, compreendendo:
a) projeto de parcelamento do solo para fins de urbanizao especfica, abrangendo sistema virio, reas
pblicas, lotes e edificaes, se for o caso;
b) projetos correspondentes s etapas de execuo do Plano de Urbanizao;
c) parmetros urbansticos especficos para a aprovao de desdobros, remembramentos, novas edificaes e
mudanas de uso do solo;
d) Plano de Ao Social.
VI - aprovao do Plano de Urbanizao pelo Conselho Gestor e pela CAEHIS;
VII - aprovao da minuta de decreto correspondente ao Plano de Urbanizao pela CAEHIS;
VIII - edio do decreto correspondente ao Plano de Urbanizao.
1. Todas os projetos de infra-estrutura devero atender s normas tcnicas em vigor e, quando for o caso, s
diretrizes especficas das concessionrias de servios pblicos.
2. Os documentos necessrios para instruir o processo de aprovao do Plano de Urbanizao pela
CAEHIS sero definidos por portaria da SEHAB.
3. O atendimento dos incisos II, III e V do caput deste artigo poder ser adequado especificidade da
situao existente, de acordo com critrios a serem definidos por SEHAB, nos seguintes casos:
I - em reas urbanas consolidadas, onde o Plano de Urbanizao das ZEIS visar primordialmente aes de
reabilitao de cortios;
II - em favelas j urbanizadas ou em fase final de urbanizao, na data da publicao deste decreto; (Alterado
pelo DM 45.127/04);
III - nos conjuntos habitacionais promovidos pelo Poder Pblico.
103
Quem tem que aprovar isso aqui a Sociedade Civil, junto com vocs. No vocs
com a gente. Quem colocou o prefeito l, foi a gente. O Secretariado foi aprovado
pelo prefeito, mas atravs da gente. Ns que colocamos eles l. No pode fazer
assim, Alonso.181
Esta fala indignada sintetiza a importncia da democracia participativa e

representativa, ele no se sente representado por quem deveria cumprir esta funo, por isso
no admite que a aprovao do plano seja revelia dos conselheiros. A participao no pode
ser apenas formal, como uma moradora da rea de ZEIS bradou em reunio: (HXQmRTXHUR
ser usada s pra dizerem l fora, que esto ouvindo o povo. Porque eu falo aqui, e todo mundo
prossegue como se eu no tivesse falado.182
E esta sensao, de que os participantes do conselho no se ouvem, permeia todas as
reunies. Havia a proposta da CDL, de adiar a votao por 20 (vinte) dias, a proposta da
Sociedade Civil, de somente votar aps o debate, e a proposta da PMSP, de votar naquele dia.
Nesse contexto, a falta de organizao imperava.
Ento, mesmo com toda objeo apresentada pelos conselheiros da Sociedade Civil
acerca da votao do PUZEIS, a PMSP decidiu, arbitrria e antidemocraticamente, coloc-lo
em votao, ignorando completamente as ltimas revises e sugestes realizadas, sob o
argumento de que tais questes j estavam contempladas de alguma forma no plano:
O documento est completo, o documento um Plano de Urbanizao, que ser
complementado com o plano de realocao que vem posteriormente, ok? um
documento completo, estava na pauta de votao de hoje, e ns vamos votar hoje.
Eu submeto este Conselho a Regime de Votao. Conselheiros, por favor, ns
estamos em Regime de Votao a partir deste momento. Ns temos trs posies: ou
ns aprovamos, votamos a favor, ou ns votamos contra, ou os Conselheiros podem
se abster.183
O Plano de Urbanizao importantssimo na regularizao da ZEIS, e justamente por

isso, sua elaborao deve ser amplamente discutida entre todos, diferentemente do que
ocorreu neste caso. De acordo com Nisimar Caldas 184:
R GHVHQYROYLPHQWR GR SODQR XUEDQtVWLFR p GDV HWDSDV PDLV LPSRUWDQWHV GR
processo de regularizao jurdica, na medida em que define mudanas qualitativas
nos espaos informais, ao incorporar atributos de urbanidade promove-se a
qualificao do espao urbano e do cidado.
181
Ata da reunio do Conselho Gestor do dia 04 de abril de 2012.

Id., p. 45.
183
Id., Alonso Lopez, SEHAB.
184
182
104
Contudo, de nada adiantaram as vrias solicitaes para adiamento da votao ou para

suspenso da reunio por alguns minutos para que os conselheiros deliberassem, o Poder
Pblico no se sensibilizou e abriu regime de votao, mesmo ciente da ausncia de vrios
conselheiros da Sociedade Civil.
Assim, os conselheiros da Sociedade Civil, discordando do procedimento, se
abstiveram de votar. Em meio a toda essa confuso, E apenas com a aprovao dos
conselheiros representando o Poder Pblico, o PUZEIS foi aprovado.185
Os moradores se sentiram muito desrespeitados pela deciso, que fere a ordem
urbanstica, vez que a gesto democrtica da cidade foi displicentemente violada. E, diante
desta deciso arbitrria e, completamente contrria aos objetivos de um conselho cuja
finalidade deliberar, de forma democrtica, sobre as demandas da regio, especialmente o
PUZEIS, no havia outra sada Sociedade Civil se no a judicializao desta demanda.
Sob os argumentos de ausncia de participao durante as reunies do Conselho
Gestor; violao ao regimento interno, bem como descumprimento dos requisitos legais para
aprovao do PUZEIS, a Defensoria Pblica do Estado de So Paulo props, em maio de
2012, Ao Civil Pblica, com pedido liminar. Destacou a violao ao inciso II, do artigo 2
do Estatuto da Cidade, que prev a gesto democrtica como uma das diretrizes da poltica
urbana, o artigo 143 do Plano Diretor, que dispe sobre a participao da populao nos
processos de deciso, planejamento e gesto :
Art. 143 - O Municpio organizar sua administrao e exercer suas atividades com
base num processo de planejamento, de carter permanente, descentralizado e
participativo, como instrumento de democratizao da gesto da cidade, de
estruturao da ao do Executivo e orientao da ao dos particulares.
1 - Considera-se processo de planejamento a definio de objetivos determinados
em funo da realidade local e da manifestao da populao, a preparao dos
meios para atingi-los, o controle de sua aplicao e a avaliao dos resultados
obtidos.
2 - Os planos integrantes do processo de planejamento devero ser compatveis
entre si e seguir as polticas gerais e setoriais segundo as quais o Municpio organiza
sua ao.
3 - assegurada a participao direta dos cidados, em todas as fases do
planejamento municipal, na forma da lei, atravs das suas instncias de
representao, entidades e instrumentos de participao popular.
4 - Lei disciplinar a realizao, a discusso, o acompanhamento da implantao,
a reviso e atualizao dos planos integrantes do processo de planejamento.
185
Vdeo da reunio do Conselho Gestor da Nova Luz, em que o PUZEIS foi, arbitraria e unilateralmente,
aprovado
pelos
conselheiros
representantes
do
Poder
Pblico.
Disponvel
em:
<http://www.youtube.com/watch?v=PJK8xvlf2RE&feature=player_embedded>. Acesso em: 22 ago. 2012.
105
bem como o artigo 178 do Plano Diretor,

Art. 178 Os Planos de Urbanizao de cada ZEIS devero ser subscritos pelo
Conselho Gestor da respectiva ZEIS e aprovados pela Comisso de Avaliao de
Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social CAEIHIS, da SEHAB,
garantindo na elaborao e implementao do respectivo Plano de Urbanizao a
participao dos seguintes setores (...)
e o artigo 19 do Decreto Municipal n. 44.667/2004:

Art. 19. O Plano de Urbanizao ser implementado mediante a seguinte seqncia
de aes:
I - criao do Conselho Gestor, correspondendo rea de abrangncia do Plano de
Urbanizao;
(...)
VI - aprovao do Plano de Urbanizao pelo Conselho Gestor e pela CAEHIS.
O juiz concedeu a liminar para que a PMSP de abstivesse de promover qualquer

interveno urbanstica na rea da Nova Luz at a deciso final da ao, sob os seguintes
fundamentos, que merecem ser transcritos:
Em relao a no participao de fato ao longo do processo de discusso do
Conselho Gestor, fato que o Plano de Urbanizao da ZEIS no levou em
considerao, exceto do ponto de vista formal, a participao popular, e este fato se
verifica em especial a partir da leitura da ata da reunio do dia 4 de abril (fls.
361/444), em que est registrado que diversos representantes da Sociedade Civil no
estavam entendendo o que estava se passando, formulando questionamentos que no
foram respondidos, essenciais para apresentao de propostas objetivas. No apenas
nesta ata, mas tambm da leitura da ata da reunio 07/03/2012, verifica-se que a
participao popular foi apenas deferida para se autorizar que os representantes
populares falassem, mas suas ponderaes foram todas indeferidas, formando-se um
verdadeiro muro diante das suas reivindicaes. Os esclarecimentos foram dados de
forma genrica, passando-se na reunio seguinte votao, numa reunio em que,
segundo consta na ata (fls. 365/367), o nmero de lugares para o pblico foi bem
reduzido em relao a reunies anteriores, e com limitaes de filmagem. A
formao tardia do Conselho Gestor, o verdadeiro paredo formado quanto s
propostas populares, um srio indcio de que a aprovao do plano veio sem a
participao popular, com inobservncia do disposto no artigo 175 do Plano Diretor
e do artigo 19 do Decreto Municipal n 44.667/2004. No h notcia, tambm, nas
cpias do projeto juntadas aos autos, que o cadastro dos moradores do permetro
objeto de interveno a fim de se perquirir o nmero de pessoas que moram na
regio, em especial de pessoas de baixa renda, tenha sido realizado. Todos estes
fatos demonstram, ao menos no que pertine aos requisitos para a concesso de
liminar, no que pertine ao fumus boni M~ULV, que no foram observados os incisos
I, II, VI, VII e IX do artigo 175 do Plano Diretor do Municpio. E se a
implementao do Projeto Consolidado prosseguir da forma apresentada, sem a
participao popular efetiva, haver perecimento de direito, uma vez que no ser
mais possvel ouvir, votar e implementar as alteraes propostas pelos
representantes populares. Neste contexto, defiro a liminar para que a r se abstenha
de promover, por si s ou por meio de terceiros, qualquer interveno urbanstica na
rea objeto do Projeto Nova Luz, fundada na aprovao do Plano de Urbanizao
objeto de questionamento, inclusive que se abstenha de publicar eventual edital de
106
concorrncia at o julgamento da presente ao, sob pena de multa diria, no valor

de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).186
Ou seja, o Judicirio, ator externo ao debate, foi sensvel e compreendeu as violaes

legais cometidas pelo Poder Pblico na aprovao do PUZEIS, considerando, inclusive, que a
participao formal dos conselheiros da Sociedade Civil no garantia de gesto democrtica
do conselho, j muitas de suas manifestaes foram desconsideradas.
Aps
esta
deciso,
as
reunies
do
Conselho
Gestor
ficaram
suspensas
temporariamente. E, alguns meses aps, quando voltaram, as atas e transcries no foram

mais disponibilizadas no sitio eletrnico da Nova Luz.187
E o ciclo paradoxal se completa, pois levar ao Poder Judicirio uma deciso que
deveria ser tomada no mbito do conselho, na esfera participativa, pode ser um risco arena
democrtica, enfraquecendo-a. Compreende-se aqui que no presente caso a judicializao foi
a sada possvel, contudo, no menos perigosa por este motivo. Extrair, arrancar
abruptamente, uma deciso do seio do conselho que, mesmo com seus diversos problemas j
apontados, a instncia competente para deliberar sobre ela, pode ser um sintoma da
fragilidade desse instrumento, cuja deciso pode no ser a mais adequada para aquele
coletivo, j que a instncia decisria no est organicamente vinculada a ele.
4.6 SNTESE E ANLISE DA EXPERINCIA
A partir da anlise deste estudo de caso, algumas percepes podem ser identificadas.
I.
Um dos objetivos centrais do Conselho Gestor, que o debate e aprovao do PUZEIS,

foi arbitrria e unilateralmente aprovado pelo Poder Pblico; desconsiderando todas as
manifestaes contrrias da Sociedade Civil.
Este fato um dos maiores contrassensos que se verificou durante o funcionamento do
conselho. Colocar em pauta e aprovar o PUZEIS sem a concordncia dos conselheiros
representantes da Sociedade Civil demonstra a falta de disposio do Poder Pblico em
respeitar e acolher as demandas deles advindas, denota que no h interesse em partilhar
o poder de fato, pois trabalhoso, e nem sempre os interesses sero convergentes.
186
187
Deciso disponvel em: www.tjsp.jus.br. Acesso em: 18 set. 2012.

NOVA LUZ. Disponvel em: http://www.novaluzsp.com.br>. Acesso em: 14 set. 2012.
107
A aprovao do PUZEIS da forma como ocorreu, demonstra tambm a necessidade de

maior organizao da sociedade civil, que precisa atuar de maneira mais orgnica. Este
foi o prximo ponto identificado.
II.
A diversidade de representao entre as os conselheiros da Sociedade Civil dificulta sua

organizao e a reivindicao de suas propostas, alm de facilitar que o Poder Pblico
amplie sua margem para imposio de suas decises, como ocorreu com a aprovao do
PUZEIS. Muitas vezes eles no conseguem ter uma fala nica, esta segregao e
divergncia de interesses dificulta o andamento dos trabalhos:
A gente t conversando e construindo coletivamente. Se no aqui tem cadeira pra
representar todos os grupos, gente. E eu gostaria de deixar tambm uma coisa muito
registrada, que o seguinte, pra um ter direito, ns no temos que anular o direito
uns dos outros. Todos tm que conquistar o seu direito aqui. isso o que a gente
tem que fazer. No assim, ou o comrcio na ZEIS ou a moradia na ZEIS. No.
comrcio e moradia na ZEIS.188
Esta manifestao busca conciliar as propostas apresentadas pelos conselheiros,

contemplando no PUZEIS moradia e, no trreo das residncias, o comrcio. H uma
dificuldade bvia para uniformizao de procedimentos e para a convergncia de interesses,
uma vez que o grupo representado pela sociedade civil abrange uma diversidade de atores,
como comerciantes grandes, pequenos e informais, alm de moradores, dentre eles inquilinos
e proprietrios. Muitos interesses podem ser convergentes, mas muitos so antagnicos, e est
posta a dificuldade para sua organizao em face do Poder Pblico que, embora envolva
diversas secretarias e setores com funes diferenciadas, tem interesse convergente sobre o
projeto.
III. H uma pequena variao dos questionamentos e dvidas apresentados diversas vezes
pela Sociedade Civil durante os meses de funcionamento do Conselho Gestor. Alguns
dele no so respondidos pelo Poder Pblico, outros o so, mas de forma insatisfatria,
s vezes porque eles tambm no tm essa resposta. Alguns exemplos que podem ser
citados:
(i)
A quantidade de HIS construdo dentro do permetro da ZEIS ser suficiente para

abranger toda a populao l residente nos dias de hoje?
188
Ata da reunio do Conselho Gestor do dia 21 de maro de 2012.
108
(ii) Como um Conselho Gestor de ZEIS que, no caso da Luz, abrange apenas 11 (onze)
das 45 (quarenta e cinco) quadras do projeto, teria legitimidade para deliberar
tambm sobre as outras 34 quadras?189
(iii) Para onde sero deslocados aps a remoo?
(iv) Quando recebero a indenizao referente desapropriao e qual o seu valor?
So essas as dvidas mais recorrentes, e a falta de um prvio e geral esclarecimento
sobre elas acarreta sempre o retorno ao mesmo debate inicial, como se nenhum avano tivesse
sido conquistado, o que acaba fazendo com que muitas vezes seja baixssimo o rendimento
das reunies. A maioria delas desgastante e pouco produtiva. No h sequer consenso sobre
as pautas.
IV. No existe metodologia definida de trabalho, e isso tambm tem relao direta com a
produtividade das reunies. Uma representante da Sociedade Civil mencionou a
necessidade de metodologia para discusso do plano urbanstico.190
A gente no consegue avanar, porque vocs conhecem, vocs trabalham, tm
experincia. Vocs sabem que qualquer estudo, pra qualquer estudo, necessria
uma metodologia. Se no tem essa metodologia, acontece isso. A gente fica
patinando no mesmo lugar. A gente perde tempo, e vocs perdem tempo. Ento,
Alonso, coordenador, quem trabalha na SEHAB, tem, com certeza, capacidade de
fornecer essa metodologia pra gente. Pra que a gente consiga discutir cada tpico do
Plano Urbanstico. Faltam informaes. Isso no pode... Vocs no podem tratar
com esse desprezo. Faltam informaes. No foram respondidas... no foram dadas
respostas pra algumas perguntas. Esse... essa minuta, ela no tem validade jurdica.
Se a gente for aprovar qualquer plano urbanstico, ele tem que estar aqui ,
formalmente. Um novo plano urbanstico, atualizado para que possa ser aprovado.
No pode ser dessa forma. Alonso, voc no concorda comigo?
De fato, se houvesse uma metodologia, as reunies do conselho poderiam ser muito

mais produtivas, com respeito pauta, como dilogo entre as manifestaes, e com
encaminhamentos condizentes ao debate havido. O trabalho realizado com metodologia faz
parte do processo de educao poltica, responsabilidade a qual o Poder Pblico no pode se
furtar. Deste diagnstico decorre outro:
189
De fato, a PMSP j explicou que esta limitao cerrada difcil de fazer, j que muitas decises tomadas
dentro da ZEIS tero reflexo tambm fora dela, atingindo rea dentro do permetro do Projeto Nova Luz, mas
fora da rea de ZEIS.
190
Ata da reunio do Conselho Gestor, 04 de abril de 2012, Rafaela Rocha, Sociedade Civil.
109
V.
H dificuldade de se respeitar as pautas e esperar o momento adequado para se incluir

qualquer proposta. E isso ocorre, em grande parte em razo de ser o nico espao de
contato entre Poder Pblico e Sociedade Civil, como esclarece Paula, novamente:
Ento. Ento assim, aqui, doutora Luciana, assim, o nico espao pra debater, o
nico espao que a gente pode se encontrar com o Poder Pblico e tirar dvidas e
falar, porque seno a gente cai no achismo, a gente cai no que sai na imprensa, e a
gente cai nos nossos medos, e quando cai no medo, a gente reage por autodefesa.191
Possivelmente se houvesse outros canais de comunicao com o Poder Pblico

possivelmente parte desta questo estaria solucionada, pois poderia se criar procedimento para
que cada demanda fosse recebida pelo seu canal adequado. Porm, por enquanto este o
espao onde possvel a participao da Sociedade Civil.
VI. Dificuldade na compreenso do que seria aprovar a ata da reunio anterior. O que
deveria ser mero procedimento de praxe inviabilizado por discordncias sobre o mrito
do que foi discutido, deixando clara a falta de compreenso do que a sistemtica para
aprovao da ata de reunies, que a simples conferncia se o que consta formalizado
em ata confere com o debate realizado. Os conselheiros resistem em aprovar a ata, pelos
motivos resumidos pela conselheira Paula Ribas:
Porque com o tempo, as somatrias dos nossos documentos protocolados, eles so
imensos, e cada vez que a gente vai se referir, a gente tem que buscar documento de
trs meses atrs. E o que que t acontecendo? A gente no sente um avano
coletivo. Ento eu entendo quando ele fala que no vai aprovar a ata. porque a
JHQWHSUHFLVDWDPEpPGHXPSRXFRGHUHWRUQR$JHQWHWiPXLWRVLPPXLWRVLP
s que as nossas perguntas no so consideradas. Elas no esto vindo.
Ento sobre isso que a gente tambm t falando e nesse ponto, Assad, se isso que
voc quis dizer, eu concordo com o Assad, sim. Porque a gente precisa de mais
respostas. E mais do que respostas. A gente precisa de garantia. Gente, olha, tem
muita coisa que a gente no tem resposta. Como que a gente vai aprovar... vamos
discutir sempre. Mas como que a gente pode entrar em processo de aprovar qualquer
tipo de material, se nada t realmente combinado e claro pra ns. A gente faz
perguntas um pouco mais objetivas e a gente no tem resposta.192
O conselheiro do Poder Pblico, Luis Ramos (SMDU), tenta esclarecer o significado

da aprovao da ata:
A ata, ela reflete apenas a discusso daquele momento. A ata uma transcrio, at
por uma demanda do prprio conselho, pra que se fosse colocada ento a fala de
cada um dos conselheiros, que ela fosse registrada e fosse documentada. O que foi
dito, foi dito. Est naquela... t na transcrio, foi encaminhada a todos os
191
192
Ata de reunio do Conselho Gestor do dia 21 de maro de 2012.

Id..
110
conselheiros, todos os conselheiros receberam, tiveram a oportunidade de ler. Ento

eles podem VLP GL]HU 2OKD $ DWD p SUD GL]HU 2OKD R TXH HX GLVVH p R TXH
consta DOL 1mR FRQVWD GLIHUHQWH 1mR Gi GHVFXOSD QmR Gi SUD YLU KRMH H IDODU
2OKDRTXHHXGLVVHDOLQmRIRLLVVR)RLRXWUDFRLVDSRUTXHWiHVFULWR
Voc pode at mudar de ideia, voc pode at... por favor, silncio, voc pode at
mudar de ideia, voc pode at ter outra manifestao. Mas no mudar o que j foi
dito. nesse sentido que a gente t colocando essa discusso, que me parece falsa da
ata. Por isso eu acho... Eu proponho ao coordenador que a gente falou, que
realmente em pauta a votao da ata.193
E esta repetio verificada constantemente, s vezes mais de um tero do tempo da

reunio gasto com a aprovao da ata da reunio anterior. Essa observao pode ser
relacionada tanto com a falta de formao quanto com a falta de confiana entre os atores da
Sociedade Civil e do Poder Pblico, que temem que o mero debate seja compreendido como
concordncia sobre determinados assuntos.
VII. +iXPQRWyULRGHVFRPSDVVRHQWUHRVWHPSRVGD Sociedade Civil e do Poder Pblico.
Enquanto a primeira est se apropriando dos termos, dos novos conceitos, e buscando
difundir o debate aos seus representados, este ltimo est sempre trabalhando no
afogadilho, com prazos exguos para execuo do projeto, e este descompasso um dos
fatores que contribui para o desencontro nas reunies, como bem destaca Assad Nader:
(...) esse Conselho Gestor manifestar, manifestar-se- pelas suas prprias anlises
demonstraes e pareceres, opinar sobre o plano e projeto no tempo devido que lhe
pertence. No tempo poltico, no tempo institucional, no o tempo que um
ou outro deseja e almeja. o tempo de todos da comunidade da sociedade, de
todos que trabalham vive, moram e ganham a vida honestamente l,
honestamente l. 15 - WRGDVDVSUHVHQWHVDWDVDWDVDWpKRMHDSURYDGDVPDVQmR
GHOLEHUDGDVWRGDVWRGDVSDVVLYHLVGHUHYLVmRFRPRDVVHUmRQmRFRQVXEVFUHYHP
nem o plano e nem muito menos o projeto e suas conjecturas e conseqncias
(grifou-se). 194
Diversas so as razes que fazem com que estes tempos sejam diferentes. Desde a
facilidade que o Poder Pblico tem para acessar as informaes, passando pela maior
dificuldade da Sociedade Civil, de se apropriar dos termos, at a dificuldade de repassar as
informaes e debater com os demais que eles representam. A cada reunio, os conselheiros
so cobrados pelos moradores e comerciantes, que, com eles devem debater e construir as
propostas trazidas das reunies do Conselho Gestor, por isso tambm h necessidade de mais
tempo.
193
194

Id.
111
Isso refora a necessidade de que o dilogo entre Sociedade Civil e Poder Pblico seja
feito em linguagem simples, com a preocupao de que os esclarecimentos sejam prestados
Sociedade Civil, como solicita a conselheira Paula Ribas:
(...) ns pedimos essa apresentao, at pra gente entender um pouco, porque ns
somos moradores da regio e no temos, muitos de ns, no temos a menor ideia do
que lei da concesso urbanstica, o que concesso urbanstica, o que ZEIS, a
gente t aprendendo isso durante o processo e por isso que a gente pleiteou com o
Glucio que apresentasse pra gente.
Ento por que que eu estou falando isso? Porque importante ser didtico e bastante
minucioso. No por nada, porque a gente no sabe. A gente no entende e a
gente quer entender. E por causa disso, nas nossas reunies que a gente faz pra
trocar ideia, impresses e formular os nossos documentos...195
VIII. A necessidade de documentao de todas as propostas e debates.

Se por um lado a documentao permite verificar com maior riqueza de detalhes a
forma como ocorrem as discusses e como so feitas as propostas, por outro lado,
reflete a insegurana e desconfiana da populao com relao ao Poder Pblico, que
receia que algo que foi dito no seja contemplado na ata resumida, sinttica.
IX. Como a participao nas reunies do conselho aberta ao pblico, comum algum
morador levar at elas sua situao pessoal
Ocorre uma confuso entre o que seriam as questes as coletivas e o que seriam as
individuais, que no deixam de ser responsabilidade do Poder Pblico, como, por
exemplo, um morador em situao de rua, que apresentou seus problemas com relao
dependncia qumica, e a dificuldade de atendimento pelo Poder Pblico. E novamente
se retoma a importncia da formao e da criao de outros espaos de dilogo, mais
adequados a esta demanda.
X.
Por fim, questo de suma importncia a discrepncia entre a disponibilidade dos

conselheiros do Poder Pblico e aqueles da Sociedade Civil
Enquanto para os primeiros a atuao no Conselho Gestor parte de sua funo como
gestor pblico, recebendo remunerao para o exerccio do cargo, para os segundos, a
participao no conselho questo, muitas vezes, de sobrevivncia, de suma necessidade
para garantia de sua moradia. Disso decorrem duas constataes, a primeira referente ao
195
112
tempo disponvel para dedicao ao tema, j que a Sociedade Civil s poder faz-lo
aps o expediente de trabalho, e a segunda refere-se apropriao dos termos e
conhecimento dos fatos, enquanto a PMSP tem servidores especializados e qualificados
para cuidar do tema, os moradores precisam iniciar seu preparo, iniciando sua
compreenso sobre a formulao de polticas pblicas.
113
CONSIDERAES FINAIS
Ocorreram, de fato, ao longo de nossa histria, progressos na elaborao de polticas

pblicas, mudanas vieram no bojo dos avanos democrticos e polticos no Brasil. A
mudana de paradigma iniciada pela Assembleia Nacional Constituinte e aprofundada pelos
marcos urbansticos dos anos 2000 defendida neste estudo, trouxe grandes contribuies
sociedade, ao implementar mecanismos de participao popular e aproximar os principais
agentes na construo de cidades mais democrticas: Poder Pblico e populao diretamente
atingida pelos projetos.
Contudo, especialmente pela anlise que se pode fazer do caso concreto, verifica-se
que os desafios a serem transpostos ainda so muitos, tanto por parte do Poder Pblico quanto
por parte da Sociedade Civil. O carter democrtico do governo fator fundamental para que
este espao seja efetivo, pois, em que pese os instrumentos participativos estarem previstos
em leis, muitas vezes o Poder Pblico no as respeita, fazendo intervenes sem qualquer
audincia ou ateno opinio pblica.
Como possvel se depreender do estudo de caso, todas essas impresses relatadas
esto intimamente interligadas, umas decorrem das outras, e por isso fundamental que se
olhe para elas considerando-as como um conjunto, pois o desafio que se apresenta como
qualificar a participao da sociedade neste processo democrtico.
Isso porque o processo participativo sempre inovador, por conter peculiaridades
inerentes ao contexto em que ocorre. No Conselho Gestor da Nova Luz, uma das conselheiras
que representa a Sociedade Civil no moradora da regio, o que, a princpio poderia ser um
problema. Contudo, os moradores se sentem muito bem representados por ela, o que garante
que seja legtima sua cadeira no conselho.
Ento, assim como s ZEIS aplicam-se normas especiais de urbanizao, da mesma
maneira deve se olhar para a gesto democrtica das cidades no contexto das ZEIS, como um
regime especial. Nem sempre a legislao pode prever as mincias e peculiaridades que
decorrem das relaes humanas, especialmente quando se trata de uma questo to essencial
para a manuteno da vida, que a moradia. impossvel que a lei seja aplicada tal como
prevista, razo e emoo196 se misturam neste processo, e muitas vezes, mesmo que parea
196
3DXOD5LEDVSUHVLGHQWHGD$02$/8=ODPHQWD2.DVVDEQmRWHPQRomRGHRQGHHVWiPH[HQGRDSUHIHLWXUD
PH[HFRPVHQWLPHQWRVPDVQmRVHLPSRUWD. Entrevista concedida em 20 de julho de 2012.
114
contraditrio, preciso criar novas formas, para alm da lei, a fim de os direitos sejam
garantidos. No se trata de desconsiderar a legislao, mas sim de observar o princpio geral
da participao para garantia do direito cidade, previsto na lei n 10.257/2001.
Trazendo aqui o caso em tela, a aprovao do PUZEIS, mesmo que se considere que
havia prvio acordo para paut-lo em reunio, mesmo que se atente que o Poder Pblico tem
prazos para execuo do projeto, jamais poderiam ter sido desconsiderados os apelos dos
conselheiros para adiamento de sua votao, j que as propostas apresentadas por eles no
haviam sido respondidas pela PMSP.
Volta-VH HQWmR DR WySLFR GLVFXWLGR QR LQtFLR GR HVWXGR 'HVDILRV GD JHVWmR
GHPRFUiWLFDSRLVHOHVHVWmRSRVWRVDDPEDVDVpartes, Sociedade Civil e Poder Pblico. Se
primeira pode faltar organizao entre seus diversos segmentos, ao segundo falta a
compreenso das dificuldades desta organizao e iniciativas que contribuam para que
possam venc-las. Refora-se que a educao poltica fundamental para que a participao
ganhe qualidade, pois s assim poder interferir na elaborao de programas urbanos. E esta
formao fundamental para que a populao tenha condies de exigir do Estado a garantia
de participao nos espaos democrticos, o que evidencia o papel da Sociedade Civil tanto
na esfera de participao quanto no controle de polticas pblicas.
A diversidade de interesses representados outro aspecto importante. O Poder Pblico
tem um nico interesse, que est posto, est claro. A Sociedade Civil contempla uma gama
deles, que s vezes podem ser contrrios, mas disso preciso fazer uma sntese se o propsito
avanar coletivamente, como parece ser a inteno dos conselheiros. Reiteram-se aqui
novamente todos os desafios da gesto democrtica apresentados anteriormente, e se destaca
que funo do Poder Pblico, uma vez que responsvel pelas polticas que faro a remoo
e o deslocamento da populao, que lhes confiram iguais condies para que defendam seus
direitos.
No se pode admitir que a disputa continue sendo feita neste patamar de desequilbrio
entre os atores. preciso primeiro equipar-los, e somente depois estaro aptos a atuarem em
regime de isonomia num conselho paritrio, porque no basta a paridade formal, preciso que
ela seja substancial. Para que isto ocorra, algumas provocaes merecem ser apontadas. A
primeira delas a necessidade de formao poltica dos atores criao de outros canais de
comunicao entre Poder Pblico e Sociedade Civil, e aqui merece ser retomada a proposta
apresentada no incio do estudo, como um desafio gesto democrtica, que o trabalho
115
realizado pela Assessoria Jurdica Popular, cuja funo deve ser valorizada no sentido de
contribuir tanto para a organizao quanto para a formao dos atores.
E nesta esteira, para que no se exija que os representantes da Sociedade Civil se
tornem heris, preciso dar iguais condies materiais tambm. Ou no seria um problema os
representantes do Poder Pblico serem remunerados e contratados para isso enquanto que a
populao s pode exercer esta atividade em seu tempo livre? No seria ento interessante
profissionalizar esta atividade, focando nos conselhos que esto em funcionamento e
qualificando a atuao da populao?
Faz-se necessrio tambm a criao de outros canais de comunicao entre Poder
Pblico e Sociedade Civil, para que as demandas sejam adequadamente levadas a cada um
deles. No caso em tela h um posto de atendimento do consrcio na regio da Nova Luz,
porm, pelo relato dos moradores, ele apenas colhe sugestes, no as presta.
A judicializao de uma deciso que deveria ter sido tomada no mbito do conselho
uma anomalia que reflete a falta de preparo para o exerccio da gesto democrtica. Claro que,
em geral, essas questes s so levadas esfera judicial quando so esgotadas todas as
possibilidades, isso indica que preciso ainda muito preparo para deliberao e deciso nestes
espaos.
As dificuldades neste estudo apontadas no so exclusividade da regio da Nova Luz,
repetindo-se, para manter o foco em So Paulo, por todas as suas regies, o que gera uma
identidade entre a populao que sofre com as remoes e deslocamentos forados causados
pelo Poder Pblico. Unificar essas demandas e torn-las uma luta comum um dos desafios
enfrentados pelos movimentos e organizaes sociais, como reflete a fala de Francisco
Miranda, transcrita no incio do trabalho, sobre a importncia da divulgao desses problemas
para despertar a mobilizao em torno deles. A criao de uma agenda pblica comum talvez
possa ser um importante avano para a construo dessa conquista.
Em concluso, constata-se que para instituio dos espaos formais de participao
no basta a simples positivao da garantia legal, preciso o efetivo envolvimento dos atores
interessados em uma relao de isonomia com o Poder Pblico, sendo este o atual e mais
importante desafio para uma gesto efetivamente democrtica das cidades.
116
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123
ANEXOS
Figura 1 Projeto ncora: requalificao do centro

Fonte: Disponvel em: <http://www.novaluzsp.com.br/files/NL_Consolidado_11_08_2011.pdf>.
Figura 2 Permetro da Nova Luz

Fonte: Disponvel em: <http://www.novaluzsp.com.br/files/NL_Consolidado_11_08_2011.pdf>.
SNTESE DAS REUNIES DO CONSELHO GESTOR DA NOVA LUZ
A composio do Conselho Gestor somente ocorreu em junho de 2011. Sua origem,

contudo, muito controversa. De acordo com Alonso Lopez1, da SEHAB, ele se formou por
orientao do Secretrio de SMDU (Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano),
Miguel Bucalem. Entretanto, de acordo com Paula Ribas2, o Conselho surgiu como fruto de
muita indignao dos moradores. Foi uma sucesso delas, FXMR HVWRSLP IRL R IODJUD GD
reunio entre a Prefeitura e os comerciantes, momento em que os moradores passaram a
reivindicar a participao nas reunies e a institucionalizao da participao, para respeito s
garantias mnimas. Diversos obstculos foram enfrentados para a criao deste conselho.
x Dia 18 de abril foi realizada reunio para esclarecimentos sobre a estrutura de

funcionamento do Conselho Gestor, e conforme consta na ata desta reunio, o Projeto
Nova Luz deveria ser debatido com a populao antes do incio de sua execuo:
Representante da Secretaria da Habitao explicou que o Projeto Nova Luz
preliminar, por isso necessrio que haja debate e discusso de idias. Assim, Poder
Pblico e Populao podero juntos fazer a escolha de um Conselho Gestor que
possa estudar e participar ativamente na discusso de regras e garantias para os que
sero diretamente afetados pelo Projeto.3
Nesta reunio houve questionamento da Sociedade Civil sobre a baixa

representatividade, sobre isso a PMSP respondeu que foi feito convite para os representantes
dos 24 edifcios nas reas de ZEIS, porm, poucos compareceram.
Como no incio, eram feitas vrias reunies semanais, no dia seguinte os moradores do
polgono da ZEIS foram convocados para nova reunio. Foi apresentado o projeto para a rea,
e houve grande descontentamento de muitos moradores por verificarem que grande parte de
suas moradias se tornaria estoque de comrcio ou vazio. Esta situao deixou-os preocupados,
e ento passaram a exigir alguma forma de garantia de permanncia na regio.
x Em maio, dia 03, foi feita reunio para esclarecimentos sobre a forma de constituio do
Conselho Gestor de ZEIS, bem como a forma de escolha dos componentes.
Conforme entrevista concedida para este trabalho.

De acordo com entrevista concedida para este trabalho.
3
Ata de reunio do Conselho Gestor, realizada em 18 de abril de 2011.
2
(...) representante da Secretaria Municipal de Habitao (SEHAB) explicou como

poder ser realizada a escolha dos componentes do Conselho Gestor de ZEIS e
apresentou quatro possibilidades a serem escolhidas pela populao atravs de
eleies: Primeira: 03 (trs) representantes do Poder Pblico e 03 (trs) moradores
da rea ZEIS representando a Sociedade Civil; Segunda: 03 (trs) representantes do
Poder Pblico e 02 (dois) moradores e 01 (uma) associao, representando a
Sociedade Civil; Terceira: 03 (trs) representantes do Poder Pblico e 02 (duas)
associaes e 01 (um) morador, representando a Sociedade Civil; Quarta: 03 (trs)
representantes do Poder Pblico e 03 (trs) associaes, representando a Sociedade
Civil.4
A Sociedade Civil pleiteou aumento das cadeiras, em razo da diversidade de

interesses contemplada entre moradores, comerciantes, inquilinos e proprietrios. A
AMOALUZ sugeriu que a Sociedade Civil ocupasse 8 cadeiras no conselho, e a SEHAB
informou que consultaria seu departamento jurdico sobre esta possibilidade, apesar de deixar
consignado que um grande nmero de participantes num conselho reduz sua eficincia.
Aos poucos, os comerciantes vo perdendo espao nos debates e vo deixando de
participar de forma mais ativa, como ocorria no comeo, antes do incio da participao dos
PRUDGRUHV 1R HQWDQWR FULDP XPD DVVRFLDomR GH PRUDGRUHV GH IDFKDGD FRPR H[SODQDGR
acima, que na realidade representa os interesses dos comerciantes, como forma de garantir
maior legitimidade deles diante do Poder Judicirio, fato muito criticado pelos moradores.
x Em reunio ocorrida dia 9 de maio, a SEHAB esclareceu que o conselho poderia ser
bipartite ou tripartite, sendo esta ltima a proposta apresentada pela Sociedade Civil, que
contemplava comerciantes e moradores, pela Sociedade Civil, e Poder Pblico na outra
ponta. E foi afirmado que, de qualquer forma, ele seria paritrio. Nesta reunio foi
informado que o Regimento Interno seria debatido aps a composio do conselho. Este
tema merece debate, pois ser verificado que, at agosto do ano seguinte (2012) o texto do
regimento ainda no ter sido concludo.
x No dia seguinte nova reunio sobre o Conselho Gestor foi realizada. Nesta oportunidade,
SEHAB informa que, de acordo com os Decretos n 44.667/2004 e 45.127/2004 a
composio do conselho deve ser paritria e bipartite. A Sociedade Civil apresentou
proposta de oito representantes:
Ata da reunio do Conselho Gestor da Nova Luz do dia 03 de maio de 2011.
A Sra. Paula Ribas presidente da Associao dos Moradores e Amigos da Santa

Ifignia e Luz AMOALUZ apresentou uma nova proposta com 7 (sete) membros
em cada parte representativa, pois afirmou ser adequado, e contemplar todos os
segmentos, sendo eles:
Sociedade Civil: Proprietrio; Inquilino; AMOALUZ, Associao Mau; Unio dos
Movimentos de Moradia - UMM; Movimento Nacional da Populao de Rua
MNPR; Associao dos Moradores da Santa Ifignia AMSI.
Poder Pblico: Secretaria Municipal de Habitao, Secretaria de Desenvolvimento e
Urbanismo, Subprefeitura da S, Secretaria Municipal de Assistncia e
Desenvolvimento Social; Secretaria Municipal da Sade; Secretaria Municipal da
Justia e Cidadania; Secretaria Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficincia. 5
Diversos questionamentos foram apresentados pelo fato da proposta do conselho ter

vrias associaes representativas e poucas pessoas individualmente representadas, a ento,
foi esclarecido que este o papel das associaes, fazer a representao de um coletivo, para
facilitar o dilogo nestes espaos. Diante de diversos apontamentos da SEHAB sobre a
dificuldade de se trabalhar com um coletivo to grande, foi feito acordo de que a composio
seria de seis representantes de cada parte.
Mesmo com a preocupao de se reservar uma cadeira para os inquilinos, eles no se
interessaram pela participao como membro do conselho, ento a vaga foi repassada aos
proprietrios. Hoje o Conselho Gestor est composto por: quatro representantes dos
proprietrios (processo de eleio), quatro para as associaes de moradores (escolhidas por
consenso) mdia de uma cadeira pra quatro associaes e outras oito cadeiras so da
Prefeitura, de acordo com informaes de Paula Ribas, presidente da AMOALUZ.6
x No dia 17 de maio nova reunio ocorreu. Em razo do baixo nmero de representantes, foi
discutida qual seria a melhor forma de se convidar as pessoas para participar das reunies,
e diversas propostas surgiram, como a fixao, com antecedncia, de cartazes pela regio,
alm da necessidade de se entregar individualmente convites nos apartamentos, o que seria
feito por cada zelador dos prdios, alm do envio de e-mails para os j cadastrados no
Espao Projeto Nova Luz.
x 1DUHXQLmRGRGLDGHPDLRD6(+$% HVFODUHFHTXHRIRFRGR &RQVHOKR*HVWRU
ser a questo da Habitao, no caso da ZEIS nas Habitaes de Interesse Social (HIS) e
as Habitaes de Mercado Popular (HMP), Sade, Educao e Assistncia Social, em
5
6

Entrevista concedida em 20 de julho de 2012.
vista dos equipamentos propostos para esta rea, bem como a construo de um Plano de
8UEDQL]DomRHDILVFDOL]DomRGHVXDLPSOHPHQWDomR.7
Neste momento passa a haver uma disputa pela participao e pela representatividade.
Alguns moradores no se sentem representados pelas associaes, e muitos no conseguem
compreender a complexidade do processo, por terem comeado a participar apenas agora.
Com o intuito de conferir maior legitimidade aos moradores, foi definido que a prxima
reunio ser no prdio da Rua Mau, localizado dentro do permetro da Nova Luz.
x No dia 31 de maio a reunio seria para finalizar a composio do Conselho Gestor e

indicar possveis candidatos. Contudo, grande parte do debate se centrou na
representatividade pelas associaes e movimentos indicados. Muitos questionaram a
SDULGDGH GR FRQVHOKR H VHX SRGHU GHFLVyULR VREUH LVVR 5HSUHVHQWDQWH GD 6(+$%
esclarece que o Conselho ser paritrio e o poder decisrio ser nos primeiros dois anos do
Poder Pblico e nos outros dois anos da Sociedade Civil, seguindo assim ao longo dos
DQRV.8
Foi definido que a pauta da prxima reunio ser o formato da eleio, bem como a
apresentao dos candidatos. Nem sempre a pauta da reunio seguinte discutida na anterior.
x 1HVWDUHXQLmRGLDGHMXQKR)RUDPGDGRVRVGHYLGRVHVFODUHFLPHQWRVVREUHDIXQomR
dos 12 (doze) conselheiros de ZEIS. A tarefa principal ser discutir o Plano Urbanstico da
ZEIS. O mandato ser de 2 (dois) anos e o conselheiro dever ter responsabilidade,
FRPSURPLVVR H GLVSRQLELOLGDGH GH KRUiULR.9 Alonso Lopez, representante da SEHAB,
ressalta que o cargo no remunerado.
Um comerciante apresenta um questionamento interessante, sobre a possibilidade de

votar na eleio do conselho, j que no morador, mas passa a maior parte do seu dia na
regio, que onde trabalha. A SEHAB informa que o Decreto no veda a participao de
comerciantes.

9
8
A SEHAB informa quais os documentos necessrios votao e define que os dois

mais votados sero os titulares, e o terceiro e quarto sero suplentes. Esta eleio ser para
escolher um representante dos inquilinos e um dos proprietrios.
Ocorrida a eleio, em 18 de junho foi publicada no DOE a composio do Conselho
Gestor eleito. A reunio do dia 21 de junho foi, formalmente, o primeiro encontro dos
conselheiros eleitos, e a composio ficou da seguinte forma: a. SEHAB: Alonso
Lopez/Suplente: Jacqueline; b. HABICENTRO: Maria Jos/ Suplente: Patrcia; c. SIURB:
Glaucio/Suplente: Denise; d. SMDU: Luis Ramos /Suplente: Maria Stella Cardeal; e. So
Paulo Urbanismo: Camila Maleronka/ Suplente: Rosa Maria Miraldo; f. SPObras:
Carolina/Suplente: Joo Leopoldo Wernek; g. COHAB: ngela Luppi/ Suplente: Mariangela
Gioia; h. Sub S: Luciano Daniel/ Suplente: Joceli; i. MEPSRSP: Robson/Suplente: Marcos
Vinicius; j. ACLJ Mau, 340: Ivaneti Arajo/Suplente: MMRC Nelson; k. Unificao das
Lutas de Cortios: Sidnei/Suplente: MMC Valdina; l. AMOALUZ: Paula Ribas/Suplente:
Simone Gatti; m. Morador: Nelson Matias/Suplente: Jos Carlos Suzuki; n. Proprietria:
Camila Almeida/Suplente: Moradora - Jaqueline Alves; o. Proprietrio: Luiz Antonio
Tozzini/Suplente: Morador Marcio Figueiredo de Souza; p. Proprietrio: Assad Nader
/Suplente: Edimar Santos.
Representante da SEHAB realiza a leitura do regimento interno do Conselho Gestor
para que os conselheiros faam consideraes para aprimoramento. Eles propem que seja
concedido prazo para que analisem com mais calma o regimento e que possam discutir com
seus pares. definida a pauta GD SUy[LPD UHXQLmR $SURYDomR GR UHJLPHQWR LQWHUQR GR
Conselho Gestor; b. Definio do secretrio geral do Conselho Gestor; c. Apresentao do
Plano Urbanstico de ZEIS e abertura de discusso das diretrizes. d. Calendrio das prximas
reunies.10
x A reunio de 28 de junho de 2011 se inicia com a solicitao de um representante da

Sociedade Civil para que as reunies sejam feitas dentro do polgono da ZEIS. Foi
iniciado debate sobre a representatividade dos comerciantes. Alguns defendem que a
AMOALUZ j representaria os interesses dos comerciantes, enquanto os comerciantes
solicitavam alterao no regimento interno para que fosse contemplada a representao
dos comerciantes. J a SEHAB alerta para a leitura de alguns estatutos das associaes,
que j contempla a representao deste segmento.
10
Momento interessante desta reunio ocorre quando feito o debate sobre os artigos do
regimento interno. Comerciantes querem incluso que garanta que nos momentos de votao
seja garantida a paridade dos atores. Representante da SMDU esclarece que qualquer
alterao na composio do Conselho Gestor deve ser apresentada ao coordenador e ser
aprovada por maioria dos presentes. H divergncia sobre o perodo de vigncia do mandato,
os decretos regulamentares definem que deve ser pelo perodo de dois anos h sugestes
para que sejam de trs ou de cinco, o prazo mantido.
Uma representante da Sub-S sugere que se inclua a vedao de elegibilidade ou de
afastamento imediato para representante que esteja respondendo por processo judicial de
qualquer natureza.
Foram includas como competncias dos conselheiros a responsabilidade por
acompanhar e fiscalizar a implementao do Plano de Urbanizao. Define-se que as reunies
devem ser convocadas com trs dias de antecedncia. Ficou acordado que o secretrio geral
ser o Sr. Luis Ramos, da SMDU.
x A prxima reunio, dia 06 de julho, desatendendo ao pedido dos moradores para que fosse
realizada no polgono da ZEIS, realizada no Edifcio Martinelli, onde se situa a SEHAB.
A partir desta reunio os debates passam a ser transcritos para elaborao das atas, o que
permite verificar com maior riqueza de detalhes a forma como ocorrem as discusses,
conforme solicitao dos prprios moradores. Porm, por outro lado, reflete a insegurana
e desconfiana da populao com relao ao Poder Pblico, que receia que algo que foi
dito no seja contemplado na ata resumida, sinttica.
Durante a aprovao da ata da reunio anterior, diversos debates sobre temas

transversais vo ocorrendo, como o questionamento j apresentado anteriormente, se a
AMOALUZ representa ou no os comerciantes.
Representante dos comerciantes questiona a aprovao da ata. H dificuldade na
compreenso do que seria aprovar a ata. Para alguns, aprovar a ata seria concordar com os
encaminhamentos da reunio anterior, e no simplesmente validar o que foi debatido. E em
razo desta dificuldade de compreenso, perde-se muito tempo de debate, horas.
Sobre a durao das reunies e o longo tempo despendido a alguns debates repetitivos, o
secretrio geral esclarece11:
11
(...) um processo de a gente ir se educando, lgico que a gente tem feito algumas
reunies muito extensas de 3 horas, 3 horas e meia, 4 horas. A gente tem que buscar
atingir a nossa meta que uma hora e meia, mas como a gente est apreendendo a
conviver com tudo isso, e a gente levou para aprovar uma ata, que coisa que em
conselhos que j esto institudos coisa de 10 minutos, 15 minutos, acho que a
gente poderia alongar pelo menos uma meia hora para poder olhar com mais
cuidado a discusso do tema de hoje.12
Passam ento para a pauta da reunio, que o Plano de Urbanizao. Onze diretrizes
so apresentadas aos conselheiros, para que opinem e sugiram a partir delas. O PUZEIS j
havia sido encaminhado anteriormente por correio eletrnico aos conselheiros.
H grande debate sobre a necessidade de disponibilizao do cadastro dos moradores
previamente ao debate das diretrizes do PUZEIS, para que a discusso tenha base concreta.
No entanto, a PMSP esclarece sobre a impossibilidade de apresentao dos dados finais do
cadastro ainda, j que o produto ainda no foi aprovado.
Debate interessante que ocorreu foi sobre como a ZEIS se integra com a diversidade
de zoneamento na totalidade da Nova Luz, Lus Ramos, secretrio geral do Conselho Gestor,
define muito bem a necessidade de que esta rea seja parte de um todo, e no um gueto dentro
do projeto:
(...) mas pra que estas 12 quadras, elas estejam inseridas sim dentro do plano geral
da Nova Luz, ou seja, a ideia que o tratamento por exemplo, do espao pblico que
acontece ali no diferente em termos de qualidade do que acontece fora. A
integrao que tem, vocs devem ter acompanhado no Projeto Preliminar, por
exemplo, h um eixo proposto de ligao que atravs da Rua Vitria, ele no pode
vir e parar nas ZEIS e virar outra coisa e sair das ZEIS e continuar como a outra
coisa. Ele tem que atravessar de uma forma integrada, na verdade, que esse, o que
essa diretriz de projeto coloca que voc no transforme essa rea num pequeno
gueto, uma coisa a parte, no. Ela parte do todo. Ela tambm uma rea destinada
pra habitao, Habitao de Interesse Social, Habitao de Mercado Popular como o
Plano Diretor indica, ento a ideia que voc possa nessa regio ter tambm esse
mix, dessas faixas de renda que a legislao permite que voc tenha, para que voc
possa ter no s a diversidade de rendas de populao mas tambm de perfil e
quando a gente fala perfil, a gente vai passar, a gente vai discutir isso com mais
detalhe, mas perfil tambm familiar.
(...) a ideia que voc no tenha uma regio que s um nico perfil, ou de renda,
ou familiar. Que tambm seja composto pelo mix que j existe na rea e que a ideia
que permanea em toda rea, de uma maneira mais heterognea possvel, em toda
a regio pra que voc no possa, dizer, , aqui a ZEIS, eu entrei na ZEIS, a ideia,
essa diretriz ela vem nesse sentido, de que voc daqui a um tempo, a interveno
tem sido realizada, a populao que existe j instalada em eventualmente novas
edificaes completada com outro pblico. Voc no perceba quando circula pelo
bairro que voc saiu da ZEIS e entrou na ZEIS, que voc sinta que voc t numa
regio nica. Essa a ideia que a essa diretriz coloca (...).13
12
13
A literalidade, da transcrio, algumas vezes contendo erros, deve-se ao fato de as atas serem transcritas.
De acordo com o secretrio, h uma estimativa de cerca de 2.500 unidades

habitacionais para a rea de ZEIS. Alonso esclarece que, para que no se trate de forma
segmentada as reas de ZEIS das outras reas, importante que haja uma diretriz que obrigue
a tratar o projeto como um todo, de modo que a diversidade funcional e social possa
representar o equilbrio que se busca, fazer um bairro de qualidade.14
Como no se define uma metodologia para leitura do PUZEIS e seu debate, todo
momento esta questo volta a ser pauta da reunio. Enfim, passa-se leitura de suas
diretrizes:
Diretriz n 1: Promover a articulao entre as intervenes nas ZEIS de modo que a

diversidade funcional e social possa representar o equilbrio que se busca para fazer um bairro
de qualidade com sustentabilidade social.
Diretriz n 2: definio das reas e imveis que sero objeto de concesso e do programa de
intervenes previstas indicando aquelas essenciais ao desenvolvimento do Plano de
Urbanizao das ZEIS.
Diretriz n 3: definio do nmero de unidades habitacionais por tipo de empreendimento.
Diretriz n 4: criao de instrumentos que possam garantir a atuao sobre o parque edificado
como uma atividade diferenciada.
Diretriz n 5: identificao dos imveis de interesse de preservao que devam ser

restaurados e tambm os imveis que devam ser objeto de interveno de forma a recuperar as
fachadas ou as caractersticas relevantes identificando ainda as visuais a serem preservadas
e/ou valorizadas.
Diretriz n 6: caracterizao da tipologia da unidade habitacional por perfil de morador.
Diretriz n 7: caracterizao dos usos pretendidos para os imveis que sero objeto de
concesso, inclusive empreendimentos especficos com estimativas de novos empregos a
serem alcanados por meio de interveno.
14
Diretriz n 8: caracterizao dos espaos pblicos e privados de uso coletivo e definio de

espaos e elementos referenciais/qualidade dos espaos pblicos.
Diretriz n 9: promoo da insero socioeconmica da populao a ser atendida nos

empreendimentos de interesse social HIS (Habitao de Interesse Social) e HMP (Habitao
de Mercado Popular). Esta diretriz visa a dar qualidade de vida populao do local.
Diretriz n 10: caracterizao dos equipamentos pblicos necessrios ao atendimento da

populao a ser instalada (ncora). Busca identificar quais so os equipamentos necessrios e
interessantes para a populao da regio.
Diretriz n 11: definio do modelo de gesto do Plano de Urbanizao das ZEIS.
Passa-se muito tempo discutindo o calendrio, em qual dia da semana sero feitas as
reunies e qual a periodicidade at que se defina um calendrio consensualmente.
Neste encontro, conselheiros da Sociedade Civil demonstraram insatisfao com
relao ata resumida da ltima reunio, por no verem contemplada de forma extensiva,
suas manifestaes:
Eu s queria salientar, do item 32 ao 43 eu fiz duas observaes e no constam essas
observaes que foram feitas. Ento eu gostaria que depois, da gravao, fossem
recuperadas e colocadas essas colocaes minhas.
(...)
Eu acho que ns devemos avanar, j que a gente entende que no pode ser alterada
a fala da pessoa, s precisamos sim, que a ata saia na sua integridade, com o nosso
nome e fala de todo mundo para que no haja esses...mas vamos continuar, se no a
gente no vai fazer em tempo hbil.15
Assim, a sada encontrada foi passar a fazer a transcrio das atas, o que evitaria este
problema:
15
Manifestao de Robson , representante do Movimento Populao de Rua, conselheiro.
Est, a gente coloca que podemos analisar essa transcrio novamente e trazer os
itens do Robson, mas eu queria falar uma coisa. Vamos decidir, j, a gente no fazer
mais resumo de ata, pacincia. A gente passa para vocs a transcrio na ntegra e ai
mais pgina para ler, mas enfim. Vamos fazer assim, porque ai no tem filtro, no
tem nada.
(...)
A gente fez um teste estou entendendo isto como um teste no deu muito certo,
a segunda vez que a gente faz a ata desse jeito, vamos avanar. Teste nmero 2 a
gente passa a ata com a transcrio completa,
se der certo, a gente continua, se no der certo, de novo, a gente modifica. Vamos
pular.16
Este fato muito emblemtico, pois pode significar diversas questes: o

desconhecimento da sistemtica de elaborao sinttica de uma ata, mas tambm pode
representar a desconfiana que a Sociedade Civil deposita no Poder Pblico, tendo a
necessidade de que tudo esteja escrito documentalmente para que se sintam seguros. Esta
demonstrao ser vista por vrias vezes ao longo deste estudo de caso, a necessidade de
documentao formal do que se fala, exigncia tanto por parte da Sociedade Civil quanto do
Poder Pblico.
x A reunio seguinte, definida para o dia 13 de julho comea com a aprovao da ata da
reunio anterior. Os conselheiros apresentam carta elaborada conjuntamente por eles
requerendo: i) seja apresentado um cronograma para os prximos trs meses, com pauta
pr-definida escolhida pelos conselheiros; ii) seja entregue aos conselheiros documento
escrito com detalhamento do PUZEIS; iii) seja realizada reunio para tratar
especificamente do cadastro; iv) transcrio das atas das duas primeiras reunies; v)
divulgao e publicao das atas, visando dar transparncia ao processo.
Aps a leitura da carta, SEHAB sugere que se crie ento mais uma diretriz com base
QDVVXJHVW}HVHOHQFDGDVTXHVHULD*DUDQWLDGDSHUPDQrQFLDGDSRSXODomRDWXDOPRUDGRUD
feita longa discusso sobre a necessidade de que se apresente o cadastro dos
moradores, e especialmente sobre a diretriz nmero cinco, que necessita do cadastro para
avaliao prvia de sua viabilidade. Os moradores no concebem que se inicie o debate sobre
o PUZEIS sem a apresentao do cadastro realizado pela PMSP.
O Sr. Paulo Garcia17 resume a preocupao da Sociedade Civil com relao ao acesso
dos dados constantes do cadastro:
16
17
Alonso Lopez, conselheiro representante da SEHAB, em reunio realizada dia 06 de julho de 2011.
Ns tivemos recentemente um debate, tava o senhor Luis Ramos, a Paula presente,

na Casa da Cidade, e l uma das urbanistas mais famosas do mundo, e a mais
conceituada brasileira na minha opinio, que a doutora Raquel Rolnik, ela foi
bastante contundente, o senhor Lus Ramos deve se lembrar disso, no sentido que
qualquer projeto urbanstico que realmente pretenda ser srio, comea pelo cadastro.
Essa a base, o comeo. Ento, eu acredito que vocs, vocs que eu digo, vocs
que representam aqui, o Poder Pblico, esto tentando direcionar um trabalho, fazer
passar, de uma maneira acelerada, um processo que est relacionado votao de
diretrizes do mais... Porque isso, na realidade, est embutido dentro de uma coisa
maior, que se chama Projeto Nova Luz. Ento se vocs no abrirem seus coraes e
mentes, e entenderem que vocs esto falando de gente, de povo, de trabalhadores,
comerciantes e tudo o mais, e tentarem adequar a conduo desse processo de uma
maneira democrtica, e entender que participao popular no simplesmente ouvir
e assinar, ou concordar.
Em contraponto a isto, COHAB se manifesta, com base em material elaborado pelo

Instituto Plis e pelo Ministrio das Cidades, afirmando que o cadastro importante, mas que
a definio das diretrizes ato prvio a isto.
Ivanete, ao reforar a importncia do cadastro e de sua divulgao para os moradores,
diz:
Se tiver alguma dificuldade, que eu sei que a equipe tcnica social muito ocupada,
se houver alguma dificuldade, eu no me preocupo em trabalhar de graa no,
porque eu fao isso atravs da luta h muitos anos e eu quero aqui ver o negcio
funcionar, afinal de conta a mquina caminha, e ns no temos o passo da mquina.
Acho que isso que bom deixar claro, t bom? Obrigada.18
Esta manifestao, alm de demonstrar a preocupao e envolvimento da populao

FRPRSURMHWRGHL[DFODURTXHRVWHPSRVGD6RFLHGDGH&LYLOHGRJRYHUQRVmRGLIHUentes,
mas que precisam ser compassados.
E nesta reunio, como vrios conselheiros ressalvaram, ficaram durante mais de duas
horas discutindo a importncia do cadastro e a necessidade de acesso ao seu contedo.
Contudo, somente ao fim da reunio foi feito um questionamento assertivo sobre a real
situao do cadastro PMSP, j que as informaes que possuem so divergentes. Diante
disso, conselheiros da Sociedade Civil propem que a realizao do cadastro seja a Diretriz n
1. Nesta reunio foi possvel debater as duas primeiras diretrizes.
Glaucio, da SIURB, prope a criao de um grupo de trabalho para discusso e
aprofundamentos nos cadastros. Proposta ser debatida na prxima reunio, que ocorreria dia
27 de julho.
18
x Comea a reunio do dia 27 de julho com a aprovao da ata da reunio anterior.

Conselheiros da Sociedade Civil iniciam com a apresentao de documento em que
apresentam consideraes sobre as diretrizes do PUZEIS, e o debate sobre estas
consideraes e novas diretrizes ser a pauta da reunio.
Os conselheiros da Sociedade Civil apresentam ento as diretrizes traadas por eles

que pretendem ver incorporadas ao PUZEIS:
O primeiro item sobre o cadastro. Formato, aplicabilidade do formulrio ao comrcio e
aos moradores em situao de rua ou eventual necessidade de adaptao. Assim, a
SEHAB prope que seja feita uma reunio extraordinria apenas para definir critrios,
modelo do formulrio de cadastro, e definio de que forma ser iniciada sua aplicao na
regio. Moradores solicitam que a PMSP elabore um informe sobre o cadastro para que as
pessoas da regio tenham cincia do motivo e finalidade do cadastro.
A segunda estabelece a necessidade de reviso dos critrios para definio das reas que
sero objetos de interveno, bem como a aplicao dos critrios de interveno quadra
a quadra. Requerem tambm o reaproveitamento mximo da estrutura existente, quando
possvel, para diminuio do impacto ambiental.
Definio do nmero de unidades habitacionais por tipo de empreendimento.
Criao de instrumentos que garantam a permanncia da populao residente na
rea de interveno do Projeto Nova Luz, seguindo a seguinte prioridade: Moradores de
habitaes demolidas na rea de ZEIS; Moradores de habitaes demolidas no restante do
permetro do Projeto Nova Luz; Moradores de habitaes a mudar de uso no permetro do
Projeto Nova Luz; Inquilinos de imveis que venham a sofrer com o processo de
valorizao, e no possam mais arcar com altos aluguis.
&ULDomR GH LQVWUXPHQWRV TXH cobam a mercantilizao das habitaes sociais
produzidas na ZEIS, a fim de que, com o futuro processo de valorizao e imobilirio da
regio o subsdio destinado populao de baixa renda no seja encaminhado para a
FODVVHPpGLDDWUDYpVGDYHQGDGHKDELWDo}HVJULIRX-se).
&ULDomR GH LQVWUXPHQWRV TXH garantam a sada do morador de sua habitao atual
apenas quando a habitao definitiva estiver pronta, sem ter que se dirigir a habitaes
provisrias. Para tal necessria a reviso do faseamento das intervenes e que os

PrRMHWRVFRPHFHPDVHUH[HFXWDGRVQDViUHDVYD]LDVHVXEXWLOL]DGDVJULIRX-se).
&ULDomR GH LQVWUXPHQWRV GH garantias econmicas, financeiras e securitrias aos
proprietrios e locatrios, em caso de desapropriaes, atravs de bancos e seguradoras
com emisVmRGHDSyOLFHVGHJDUDQWLDDWRGRVHPH[FHomR)DWRFXULRVRpTXHGXUDQWHHVWD
reunio do Conselho do dia 27 de julho de 2011, diversas vezes os conselheiros
VROLFLWDUDPRDFUpVFLPRGDH[SUHVVmRFRQIRUPHOHJLVODomRYLJHQWHDRILQDOGDGLUHWUL]$
impresso que se tem de que a legislao seria a garantia da preservao de direitos, caso
houvesse abuso ou arbitrariedade de alguma das partes (grifou-se).
&ULDomR GH LQVWUXPHQWRV TXH JDUDQWDP DRV SURSULHWiULRV GH LPyYHLV FRPHUFLDLV H
residenciais, em caso de desapropriao, a indenizao por justo valor de mercado
LPRELOLiULR H QmR VRPHQWH SHOR YDORU YHQDO SDJR HP PRHGD QDFLRQDO H QR DWR
Durante o debate desta diretriz surgiram muitos questionamentos sobre o processo de
desapropriao. A forma da avaliao, do pagamento, etc. (grifou-se).
&ULDomRGHLQVWUXPHQWRVTXHJDUDQWDPDRVORFDWiULRVGHLPyYHLVFRPHUFLDLVHPFDVRGH
desapropriao do imvel locado, a indenizao pelo seu fundo de comrcio, pelo justo
valor de mercado imobilirio, considerando como valor: a sua clientela, o tempo de incio
de atividades, o faturamento mensal e evolutivo, o tempo de contrato e periodicidade de
seu trmino, a sua projeo de lucros lquidos dentro do perodo estimado, contrato de sua
locao apurvel e reali]iYHOFHVVDQWH(grifou-se).
&ULDomRGHLQVWUXPHQWRVTXHgarantam que todas as obras, sem exceo, no venham
a ser interrompidas por ordem de qualquer natureza, estando sujeitas a multas
contratuais e aplice securitria. Bem como, que as demolies s sejam iniciadas quando
houver a previso de incio de obras, a fim de cumprir a funo social da propriedade, e
no ampliar as reas vazias do bairro, tal como as advindas das demolies iniciadas em
HDWpKRMHVHPXVR(grifou-se).
,GHQWLILFDomR GRV LPyYHLV GH LQWHUHVVH GH SUHVHUYDomR TXH GHYDP VHU UHVWDXUDGRV H
tambm dos imveis que devam ser objeto de interveno, de forma a recuperar as
fachadas ou as caractersticas relevantes, identificando ainda, as visuais a serem
preservadas e/ou valorizadas. Item 1 - Identificar imveis preservados pelos rgos de
patrimnio a recuperar. Item 2 - Identificar imveis a preservar que no estejam
protegidos pelos rgos de patrimnio, mas que possuam caractersticas singulares, no

levando-se em conta apenas as caractersticas arquitetnicas, mas sobretudo usos e
funes que sejam significativas para a histria e para a memria do bairro. Ou seja, que
sejam identificados imveis que representem o patrimnio imaterial, na rea do Projeto
1RYD/X](grifou-se).
'HILQLomR GH critrios de incentivo, iseno e financiamento para recuperao das
edificaes a permanecer, tombadas ou no pelo patrimnio histrico, com apoio
reforma, atravs de assessorias tcnicas e microcrdito, e capacitao dos profissionais
HQYROYLGRV +RXYH JUDQGH GHEDWH VREUH R DOFDQFH GR &RQVHOKR VH QmR HVWDULD
extrapolando suas competncias. Assim, para resolver a questo, incluram o
WHUPRFRQIRUPHOHJLVODomRYLJHQWHDRILQDO(grifou-se).
Caracterizao da tipologia da unidade habitacional por perfil de morador,
intervenes do Projeto Nova Luz, conforme prioridade apresentada: 1- Propor
tipologias de unidade habitacional, compatveis com o perfil de composio familiar dos
futuros moradores. 2 - Propor tipologias de unidade habitacional compatveis com o perfil
de renda familiar dos futuros moradores. Observao: As tipologias devem ser
compatveis com a composio familiar e com a renda, ou seja, se uma famlia de seis
pessoas possui uma renda de dois salrios mnimos, ele deve ter uma casa para abrigar
WRGDDVXDIDPtOLDHSDJDUGHDFRUGRFRPDVXDUHQGD(grifou-se).
A composio familiar e a renda do morador ao ocupar as habitaes em ZEIS
devem ser identificadas no cadastro. Devendo ser considerado os perfis que fogem ao
padro familiar tradicional, pais e filhos. Considerando tambm casais sem filhos,
solteiros, famlias ampliadas, composta por membros com graus variados de parentesco,
genro ou nora ou cunhada, etc. Famlias FKHILDGDV SRU PXOKHUHV VHP F{QMXJHV (grifouse).
No houve tempo hbil nesta reunio para que todas as diretrizes pudessem ser
debatidas, por isso, como haviam sido apresentadas pela Sociedade Civil, os conselheiros
representantes do Poder Pblico fizeram uma breve leitura e concordaram com a incluso das
novas sugestes ao PUZEIS.
O encaminhamento foi o seguinte: avaliar para quais das diretrizes seria necessria a
criao de grupos de trabalho e quais poderiam ser discutidas durante as reunies. Prxima
reunio agendada para dia 10 de agosto de 2011 s 17h30min.
Os conselheiros da Sociedade Civil iniciam a reunio com a leitura de um documento
elaborado apontando: crtica ao atraso no envio da ata da ltima reunio; solicitando a leitura
das diretrizes aprovadas e no debatidas na ltima reunio; necessidade de debater a proposta
da criao de grupos de trabalho; requerem a realizao de reunio especfica sobre o
cadastro; e querem apresentar proposta de pauta para a prxima reunio.
Sugerem que os assuntos que no dependem da realizao do cadastro j possam ser
debatidos enquanto ele realizado; como sade pblica, comrcio, patrimnio imaterial,
segurana, infraestrutura urbana, coleta de lixo, iluminao e drenagem; mobilidade e
acessibilidade; habitao, critrios para HIS, HMP, garantias, unidade, atendimento
prioritrio, acompanhamento social ps-ocupao, aes sobre os cortios existentes; modelo
de gesto do PUZEIS. Para isso propem a criao de uma agenda que seja condizente com o
prazo para realizao do cadastro.
Conselheiros manifestam dificuldade de compreenso sobre relao entre o cadastro
efetuado pelo consrcio e o cadastro que ser realizado pela SEHAB. PMSP informa que so
complementares, sendo o primeiro prvio e este ltimo mais completo.
Como toda reunio, grande parte dela destinada ao debate sobre a definio da pauta.
Desta forma, decidem finalizar a leitura das diretrizes aprovadas na ltima reunio e no
debatidas, so elas:
Priorizar a gerao de emprego e qualificao profissional para a populao local, a
partir da definio de instrumentos que garantam este atendimento, priorizando, a partir da
identificao do cadastro, desempregados, trabalhadores informais, populao de rua,
catadores de materiais reciclveis, dependentes qumicos, aps passarem por sistema de
WUDWDPHQWR DGHTXDGR H PRUDGLD DVVLVWLGD HP SDUFHULD FRP R SURJUDPD &HQWUR /HJDO
(grifou-se).
Desenvolver programas de habitaes coletivas para a populao de rua, revertendose o fechamento dos albergues QDiUHDFHQWUDOGH6mR3DXOR(grifou-se).
Caracterizao dos Espaos Pblicos e Privados de Uso Coletivo, e Definio de
Espaos e Elementos Referenciais, Qualidade dos Espaos Pblicos. Item A-Caracterizar
as intervenes propostas para espaos pblicos existentes. Item B- Caracterizar os

espaos pblicos propostos. Item C - Caracterizar os espaos privados de uso coletivo
SURSRVWRV(grifou-se).
Definir planejamento para os problemas mais graves encontrados na rea do Projeto
Nova Luz, como a precariedade da coleta de lixo, sistema de drenagem, iluminao
S~EOLFDVHJXUDQoDHDFHVVLELOLGDGHXQLYHUVDO(grifou-se).
Implantao de programas de acessibilidade da populao local aos bens de lazer e
cultura, que hoje apresentam usos elitizados. E mesmo quando gratuitos, so
LQWLPLGDGRUHVjSRSXODomRGHPHQRUUHQGD(grifou-se).
Analisar o plano de mobilidade proposto para a regio, a fim de minimizar os impactos
causados pelos grandes equipamentos propostos, medida que o pedestre e o espao
pblico seja prioritrio a circulao de carros. Mas que esses tenham alternativas de
HVWDFLRQDPHQWRHFLUFXODomRVHPHQWUDUHPFRQIOLWRFRPRVRXWURVXVRV(grifou-se).
Garantir a permanncia das caractersticas do bairro, para que no haja alteraes
das nomenclaturas que representam a identidade do bairro, como nome das ruas, avenidas
HHGLItFLRVRXDOWHUDo}HVQDFDUDFWHUL]DomRGRFRPpUFLRORFDO(grifou-se).
Promoo da insero socioeconmica da populao a ser atendida nos
empreendimentos de interesse social, HIS e HMP. Item A - Sugerir mecanismos para a
insero socioeconmica dos atuais e futuros moradores de ZEIS e da Nova Luz, como
por exemplo, o uso dos trreos e sobrelojas dos edifcios, para a gerao de emprego e
renda, e programas de capacitao profissional. Item B - Promover o desenvolvimento
KXPDQRGDSRSXODomRORFDODWUDYpVGHDWLYLGDGHVFXOWXUDLVHGHFDSDFLWDomR(grifou-se).
Desenvolver um sistema de acompanhamento social, ps-ocupao, e educao
popular. Sobretudo, para a populao de menor renda atravs de gesto compartilhada
entre Poder Pblico e movimentos de moradia, a fim de garantir a sua adaptabilidade
QRYDKDELWDomR$FRQYLYrQFLDHPFRQGRPtQLRHDHPDQFLSDomRHFRQ{PLFD(grifou-se).
Desenvolvimento de polticas habitacionais alternativas modalidade da casa
prpria, como a locao social, para a populao de zero a trs salrios-mnimos, que
a maioria na rea, e que no consegue arcar com o sistema de funcionamento

formal(grifou-se).
Caracterizao dos equipamentos pblicos necessrios ao atendimento da
populao a ser instalada, ncora, priorizando as necessidades sociais da populao
local, mais fragilizada, com os usurios de drogas, a populao de rua, e os
trabalhadores informais. Item A - Estimar os equipamentos pblicos necessrios para
DWHQGLPHQWRGDSRSXODomRORFDOFRQVLGHUDQGRRFHQiULRIXWXUR(grifou-se).
Definio de modelo de gesto do PUZEIS, que deve ser participativo e com a incluso
da populao residente. Item A - Promover o acompanhamento da implementao do
SODQRGHXUEDQL]DomRGH=(,6DWUDYpVGHVHX&RQVHOKR*HVWRU(grifou-se).
Estabelecimento de escritrio local para gesto da ZEIS na Nova Luz, onde se
concentram informaes em interface da Prefeitura com a populao. Item A - Com a
disponibilidade do projeto urbanstico e social detalhado. Item B - Com a disponibilizao
das diversas legislaes e documentos ligados ao projeto, jurdicos, urbansticos, sociais,
oramentrios, entre outros. Item C - Articulador das diversas polticas sociais na rea,
agentes de sade, programas de gerao de renda, de formao profissional, de ateno a
idosos e crianas, e jovens vulnerveis, entre outros, desenvolvidas, tanto pelo Poder
Pblico, quanto pelas organizaes VRFLDLVORFDLV(grifou-se).
4XH D JHVWmR GR SURMHWR 1RYD /X] HP GHEDWH FRP HVWH &RQVHOKR *HVWRU LQLFLH GH
imediato, um trabalho paralelo ao desenvolvimento do projeto, para promover a
acelerao da qualidade de vida da populao local, e melhoria dos servios pblicos
da regio, como sade pblica, segurana, coleta de lixo, drenagem, iluminao, entre
outros. medida que a qualidade de vida na regio est cada vez pior, dificultando a vida
FRWLGLDQDGRVVHXVPRUDGRUHVHWUDEDOKDGRUHV(grifou-se).
E D ~OWLPD GLUHWUL] O projeto Nova Luz, com o horizonte de 20 anos de
implantao, pode comear a ser implantado desde j, com a melhoria dos servios
bsicos, que so de responsabilidade direta do Poder Pblico(grifou-se).
As propostas apresentadas pelos conselheiros da Sociedade Civil, como se pode
verificar, demonstram a preocupao com todos os segmentos l, de comerciantes
populao em situao de rua e com dependncia qumica. Pretendem tambm, que o projeto
de recuperao se inicie desde j, o que comprova que no so contra o Projeto Nova Luz,
apenas querem que suas demandas sejam contempladas, de modo que a regio possa ser
qualificada com prioridade para a populao j instalada.
Outra preocupao que se verifica mais a longo prazo com a melhoria dos
equipamentos urbanos voltados aos usurios do bairro.
Todas estas propostas de diretrizes sero debatidas nas prximas reunies, que sero
temticas, contudo, a PMSP manifesta que no h objeo incorporao delas ao PUZEIS.
Grande dificuldade encontrada neste momento o horrio de agendamento das
reunies, j que, por demandarem mais tempo, precisariam ser na parte da tarde, contudo, os
conselheiros da Sociedade Civil no conseguem dispensa de seu trabalho para isto. Enquanto
que, para o Poder Pblico, isto faz parte do seu trabalho. Assim, visando abarcar maior
quantidade de interessados no tema, a reunio sobre a sade, primeira diretriz, ser realizada
na Rua Santa Ifignia, na Luz.
x Na reunio do dia 17 de agosto a pauta ser o cadastro dos moradores, tema to esperado
pelos representantes da Sociedade Civil. Para esta reunio foram convidados o Secretrio
Municipal de Desenvolvimento Urbano e a Superintendente de Habitao Popular.
Conselheiros da Sociedade Civil leem carta em repdio apresentao feita na ltima

semana pelo Secretrio de Desenvolvimento Urbano ao Prefeito, sobre o Projeto Nova Luz e
suas etapas de implementao. Inconformados, os conselheiros questionam que sequer
conseguiram debater todas as diretrizes, e, contudo, a PMSP j apresenta prazos para as etapas
do projeto.
A Superintendente de Habitao Popular, Elisabete Frana, esclarece que o cadastro
fundamental para a organizao de uma poltica habitacional para a regio. Explica que a
delimitao da ZEIS apenas uma referncia, e que as polticas habitacionais no se limitaro
a este desenho, mas podero tambm abranger as redondezas, incluindo outras pessoas que
moram no permetro da concesso urbanstica, inclusive com complementao do aluguel, j
que com a valorizao da rea o preo, inevitavelmente, aumentar. Neste aspecto vale
remisso entrevista concedida pela Professora Helena Menna Barreto 19 sobre a consequente
valorizao da rea de influncia, de onde muitas vezes a populao expulsa indiretamente e
no recebe qualquer proteo, j que no est no permetro considerado pelo projeto.
19
Entrevista concedida por Helena Menna Barreto para este estudo.
A Superintendente e o Secretrio de Desenvolvimento Urbano, por vrias vezes, so

interrompidos e se retoma o debate sobre o fato do projeto ter sido apresentado como
consolidado. Eles explicam que o que foi apresentado foi o projeto preliminar, que est aberto
a crticas e sugestes especficas de todos os setores envolvidos, sob vrias perspectivas,
como ambiental, de patrimnio histrico, urbanstica e do Conselho Gestor.
Apenas uma hora e meia aps a reunio finalmente possvel adentrar a pauta. A
SEHAB, a fim de tranquilizar os conselheiros, informa que todos sero cadastrados, o que
muda a ordem para que isto seja feito. Esclarece, ainda, a importncia de que as respostas
aos assistentes sociais sejam fieis realidade, pois so estes dados que embasaro as polticas
pblicas da rea. Na aplicao prvia dos cadastros, chamada de diagnstico, foi encontrada
muita resistncia por parte dos moradores para responder ao questionrio, e isso pode ser
entendido como falta de informao sobre a necessidade e demanda do cadastro.
Definiu-se que o cadastramento comear pela rea de ZEIS, numa quadra de maior
contingente populacional.
Uma questo interessante que os conselheiros da Sociedade Civil solicitam um
protocolo do cadastro, que entendem que pode ser documento importante para que os
moradores se sintam seguros em razo de eventual ao arbitrria que venha a ocorrer no
local, o que foi acatado pela SEHAB.
Como so muitas dvidas sobre o cadastro, foi agendada reunio especfica para
reviso do formulrio utilizado para cadastro. Nanci, da SEHAB, sintetiza o que ocorreu na
reunio sobre o cadastro. Na reunio foram deitas quatro propostas de alteraes. Uma delas
para incluir no valor do gasto com moradia a quantia referente no s ao aluguel, mas tambm
ao condomnio. Esta foi acatada, as outras trs esto ainda em estudo.
Alm disso, outro encaminhamento importante foi a elaborao de um folheto
informativo que oriente os moradores sobre o cadastro, para que no fiquem receosos ou
intimidados com a atuao do Poder Pblico. Esta tarefa caber s associaes locais. Foi
definida tambm a ordem do cadastramento: primeiro o habitacional e depois o comercial.
x No dia 24 de agosto realizada reunio especfica para tratar do PUZEIS, e uma

representante de uma das empresas do consrcio Nova Luz comparece para fazer a
apresentao do Plano aos conselheiros. Detalha como foi o processo de elaborao do
Plano, a partir da leitura fsica e socioeconmica do territrio, sucedida da identificao da
populao, e a identificao da destinao/uso dos imveis atualmente para que sejam

compatveis com as futuras alteraes. A apresentao foi feita quadra a quadra.
A instalao da FATEC na rea de ZEIS foi muito questionada pelos moradores20
durante a reunio, j que 80% de sua rea deveriam ser destinadas habitao. Contudo, a
SMDU esclarece que o Plano Diretor prev uma exceo que, quando se tratar de
equipamento pblico, 100% dela pode ser destinada a este fim. E que, alm disso, a obra do
governo do Estado e prvia ao Projeto Nova Luz, ento menciona que no houve espao para
debate no mbito municipal.
Sobre a quantidade de HIS para a rea de ZEIS, representante do consorcio esclarece:
(...) as famlias de rendas de zero a seis salrios mnimos, para elas ns temos uma
proposta de 1.160 unidades habitacionais, das quais 39,7% tm 42 metros
quadrados, ou seja, so 855 unidades, em torno de 42 metros quadrados. A gente
fala 42 como referncia, citando que estes metros quadrados, j fizemos a retirada
das reas de circulao, ento estamos falando em rea til, e 14,2% com unidades
de 50 metros quadrados. Ou seja; 305 unidades que somando chegaramos as 1.160
unidades de HIS.
HMP que vai de 6 a 16 salrios mnimos, ns temos 11,3% tambm com 42 metros
quadrados, 242 unidades ofertadas nesse cenrio, 23,7% de 50 metros quadrados,
511 unidades, e 11,1% com 65 metros quadrado, 239 unidades. Perfazendo ento, no
caso de HMP 992 unidades habitacionais, que somam as 2.152 unidades oferecidas
nesse modelo.21
E esta apresentao traz questionamento muito pertinente, que justamente referente

s famlias de 0 (zero) a 06 (seis) salrios mnimos, que, muitas vezes pelo seu tamanho e
composio, no cabem numa unidade de 42m2. E a resposta da SMDU de que este o
parmetro legal.
A proposta apresentada de que o deslocamento da populao seja mnimo, o que
LPSOLFDULD HP FRPHoDU D FRQVWUXomR SHODV iUHDV GH YD]LRV RX VXEXWLOL]DGDV FRPR
estacionamentos, por exemplo.
x A pauta da reunio do dia 08 de setembro de 2011 a apresentao dos imveis que sero
objetos de interveno. Os moradores apresentam muitas dvidas sobre o valor dos seus
imveis, e sobre quanto recebero a ttulo de indenizao.
20
FATEC Nova Luz: A nave que pousou no centro de SP! Compare o projeto e a obra pronta! O projeto Nova
Luz comea a se revelar.
Apropriao da Luz, 31 jul. 2012. Disponvel em:
<http://apropriacaodaluz.blogspot.com.br/2012/07/fatec-nova-luz-nave-que-pousou-no.html>. Acesso em: 12
set. 2012.
21
Ata da reunio do Conselho Gestor do dia 24 de agosto de 2011.
RepreVHQWDQWHGRFRQVyUFLRID]DDSUHVHQWDomRGHTXDLVVmRRVLPyYHLVSDVVtYHLVGH
GHPROLomR 8P SURMHWR GH &'+8 GHQWUR GD iUHD GH =(,6 VXUSUHHQGH RV FRQVHOKHLURV GD
Sociedade Civil, da mesma forma como ocorreu com a construo da FATEC em rea de
ZEIS. Questionam muito qual ser a contrapartida que apresentaro regio, j que
aumentar o fluxo de pessoas e trar consequente problema de mobilidade.
Os moradores ficam muito inseguros, desconfiam que as unidades de HIS necessrias
nas reas de ZEIS no sero contempladas no projeto. Alm desta inquietao, tm receio de
que as unidades de HIS acabem sendo transformadas em espaos comerciais com o passar do
tempo.
x A apresentao do projeto do consrcio continua na reunio do dia 21 de setembro de

2011 com o relato de Cludia Cid, representante do consrcio, acerca das unidades de
habitao previstas:
Assim a gente tem isso dividido em famlia com renda de zero a 6, que HIS, e
famlia com renda maior que 6, at 16 salrios mnimos, que o HMP. Ento, a
gente tem a opo de 42 metros quadrados e 50 metros quadrados, pra HIS, e de 42,
50 e 65 para HMP, constituindo aqui, as 2.152 unidades habitacionais propostas.
Dito de outra forma, a gente tem aqui a mesma diviso de HIS e HMP. Ento, temos
42 metros quadrados, 39%, que constitui 855 unidades habitacionais. Pra 50 metros
quadrados, 14%, que constitui 305 unidades habitacionais. Pra HMP, 42 metros
quadrados, 242, 50 metros quadrados, 511, 65 metros quadrados, 239, resultando
nas 992 unidades habitacionais propostas, o que chega no total de 2.152 unidades
habitacionais em todo o polgono da ZEIS.22
SP Urbanismo esclarece que um dos propsitos do faseamento do projeto que o

deslocamento dos moradores s seja feito aps o trmino da construo da moradia definitiva.
Finalizada a apresentao de Projeto Nova Luz aos conselheiros, eles iniciam leitura
de documento com avaliao crtica e contrapropostas ao PUZEIS.
A primeira crtica com relao s formas de interveno na rea, que
desconsiderariam seu elemento humano, a vida cotidiana do bairro, a simbologia dos espaos
para os moradores, as especificidades do local. Os moradores solicitam tambm polticas de
proteo a alguns imveis histricos do bairro, para que no sofram com os processos de
valorizao dos imveis. Exigem que os comerciantes possam negociar seu deslocamento
com o Poder Pblico, a fim de que no tenham prejuzos financeiros. E h diversas propostas
com vistas a priorizar a populao da regio, como a criao de programa de capacitao
profissional em construo civil, para que a mo de obra local possa ser aproveitada no
22
desenvolvimento local; bem como a reserva de cota de emprego nos equipamentos pblicos
novos para a populao local.
muito pertinente a preocupao dos conselheiros sobre a quantidade de unidades de
HMP e HIS que sero construdas, e isso porque, segundo eles:
O pr-cadastro realizado pela equipe tcnica do Projeto Nova Luz afirma que 49,5%
da populao da rea de projeto mora de aluguel, e que 44,49% possui renda inferior
a 3 salrios mnimos e 36,99 possui renda entre 3 e 6 salrios mnimos, ou seja,
81,38% da populao residente no permetro do projeto Nova Luz populao com
perfil de HIS.23
Ou seja, a maior demanda e pela faixa abrangida pela HIS, por isso se justificaria que
fossem feitas mais unidades do que de HMP, alm da necessidade de se ampliar a construo
de HIS para alm da rea de ZEIS.
A SEHAB informa que o cadastro est sendo feito de forma satisfatria, que o grupo
est trabalhando de forma coesa e que o cadastramento dos moradores momento central de
unio de esforos e interesses para fomentar a participao. Porm, encontraram algumas
resistncias de alguns moradores, fator determinante para que solicitassem amplo apoio dos
moradores a fim de sensibiliz-los para a importncia do cadastro. E este ponto central, j
que diversas polticas dependem do cadastro, e ao mesmo tempo, basta uma negativa dos
moradores para que ele no se realize. Diante disso, vrias alternativas esto sendo tentadas,
como agendamento com os moradores e at visitas aos sbados e domingos. Definiram que no
posto de atendimento, instalado pelo consrcio, para esclarecer as dvidas dos moradores,
sero distribudos os folhetos explicativos do cadastro, bem como ser disponibilizado o
formulrio, para que os moradores possam ir se familiarizando e tendo mais segurana com
relao s aes da PMSP.
Houve muita controvrsia sobre a possibilidade de se tirar ou no fotos das casas e dos
documentos. A SEHAB esclarece que a foto dos imveis foi abolida no Projeto Nova Luz,
FRQWXGRDIRWRJUDILDGRVGRFXPHQWRVpXPPpWRGREHPPDLVSUiWLFRGHVXEVWLWXLUD;HUR[
a fotocpia.
Conselheiros da Sociedade Civil requerem que as vrias diretrizes apresentadas sejam
incorporadas ao Projeto Consolidado para apresentao na audincia pblica que ocorrer em
28 e 30 de setembro.24
23
24

Estas audincias pblicas, para apresentao do Projeto Consolidado para Concesso Urbanstica, so etapas
obrigatrias, conforme previsto na lei de concesso.
x A prxima reunio ocorre dia 05 de outubro. A SEHAB informa que as medidas debatidas
para maior adeso dos moradores ao cadastro teve efeito, j que tinham, h 15 dias cerca
de 100 (cem) cadastros, e agora possuem mais de 300 (trezentos), inclusive a PMSP est
recebendo muitas ligaes dos moradores de rea fora da ZEIS solicitando informaes
sobre o cadastro, o que avaliado de forma positiva pelo Poder Pblico. Diante deste
avano, a SEHAB questiona os conselheiros se eles querem definir as prximas quadras
para cadastro ou se a PMSP teria autonomia para faz-lo.
Durante toda a reunio os conselheiros da Sociedade Civil buscam saber qual o prazo
eles tm para fazer sugestes H DOWHUDo}HV QR SURMHWR TXH SRU WHU R QRPH GH 3URMHWR
8UEDQtVWLFR&RQVROLGDGRDVVXVWDHLQFRPRGDRVPRUDGRUHV3RUpPD60'8HVFODUHFHTXH
apesar do nome, o projeto ainda est em debate, e aberto a sugestes do conselho, por
enquanto ele ainda no est acabado, provavelmente s ser enviado consulta pblica em
dezembro, ou seja, no prazo de dois meses.
Nesta reunio houve uma longa discusso sobre a preservao do patrimnio imaterial,
sobre seu conceito para os moradores, efetivamente, e a conselheira Simone Gatti, pondera:
Acredito (...) Que a memria e a histria de um lugar se faz pela apreenso do uso
cotidiano dos espaos, do ir e vir, do pertencimento que se realiza no uso de
determinados lugares ao longo do tempo. O respeito a esta memria, a esta histria
s se mantm na preservao integral do seu contedo. Tenho grandes ressalvas
quanto as propostas de preservao que mimetizam usos de lugares histricos.
Quando essa atividade passa a ocupar outro lugar, ela j no mais a mesma, perde
seu referencial histrico e a relao de pertencimento que foi criado ao longo de
dcadas no espao da cidade.25
Aps inmeras ponderaes e divergncias sobre o assunto, a SMDU se

responsabilizou por analisar os documentos enviados pelos conselheiros da Sociedade Civil
sobre o assunto.
Alguns temas pautados pelos conselheiros, que os preocupam, no esto diretamente
afetos aos debates do Conselho Gestor, como a faixa que ser contemplada pela CDHU, por
exemplo, se abrangeria somente HIS ou tambm HMP. Como a obra de competncia
estadual, e no municipal, SMDU prope que se faam grupos de trabalho ou reunies
extraordinrias para tratarem desses temas.
25
Ata de reunio do Conselho Gestor do dia 05 de outubro de 2011.
x Foi marcada reunio extraordinria para dia 11 de outubro de 2011. Como a ata da reunio
anterior s havia ficado pronta naquele dia, no foi possvel sua aprovao pelo conselho,
o que ser feito na prxima reunio.
Nesta reunio a SIURB traz a resposta sobre a dvida das reunies anteriores sobre o
pblico alvo da CDHU na Rua Gusmes, que sero, de fato, 57 unidades de HIS.
Muitas reunies tm seu incio de forma catica, cada conselheiro aborda um tema,
desconsiderando os encaminhamentos dados anteriormente. Esta reunio um bom exemplo
disso: uma fala encaminha uma reunio especfica com os comerciantes para fazerem
alteraes no cadastro para adequ-lo a este segmento; outro conselheiro interrompe para
informar que est pela primeira vez atuando como suplente, j que a titular no pde
comparecer; e um representante da populao em situao de rua solicita informaes sobre o
cadastro desta populao.
A SEHAB responde que questes relativas ao cadastro sero resolvidas em reunio
especfica para elaborao de uma Instruo Normativa sobre o tema.
A preocupao central dos conselheiros neste momento sobre como podero fazer
alteraes e sugestes ao Projeto Nova Luz. Especialmente porque h diversas demandas de
atendimento populao de baixa renda que no esto dentro do permetro da ZEIS, como a
ocupao da Rua Mau, por exemplo, onde h uma resistncia histrica dos movimentos de
luta pela moradia, que pretendem ser atendidos l, e no dentro da ZEIS ao todo so 240
famlias.
Outra preocupao dos moradores com relao manuteno do comrcio no trreo
dos edifcios comerciais, e tambm a necessidade de alguma garantia que lhes assegure que
mesmo com o deslocamento de suas moradias, eles sero mantidos no mesmo permetro.
Nesse sentido, Paula Ribas afirma:
Ns queremos a garantia de permanncia na regio. Porque todos os grupos que
esto aqui, de alguma maneira, tm raiz e t na regio. Ponto. Qualquer um. Pode
olhar pra qualquer pessoa que t aqui. Todos ns,aqui, temos alguma histria com
aquela regio. Ento, quando voc diz que tem a inteno de garantir a permanncia,
pra gente, isso muito pouco. Alis, isso no nada. Porque so histrias de vida,
so histrias em que no d pra gente ficar na inteno da Prefeitura ou do poder
privado, ou do Poder Pblico. A gente quer realmente, no papel, na lei, naquilo que
for garantia de permanncia.26
26
Esta demanda de manuteno do comrcio no trreo de apartamentos residenciais o

retrato do esprito das ZEIS, a mistura de usos, garantindo a diversidade e a viabilidade
econmica do imvel exatamente o que se pretende com a delimitao das ZEIS!
Os moradores esto muito inseguros sobre a sua permanncia na rea. Mesmo
naqueles imveis onde a PMSP informou que no haver interveno, eles no se sentem
protegidos, e desconfiam de qualquer informao que no lhes seja passada por escrito. E a
fala de Elias, que no membro do conselho, mas acompanha as reunies, refora esta
preocupao:
E qual o problema por parte das pessoas que vocs representam, em garantir que
esse nmero de pessoas que tm raiz, e amam o lugar, e tm histria l, fique l? Por
que tanta... tanto problema? Porque eu fiquei indignado. Eu tava l no fundo, numa
resposta sua, Luis, muito simples o que a gente quer. uma garantia simples. A
gente no quer ser tratado como intruso, l. Ns estamos l. Ns construmos a rea,
l. Minha famlia uma famlia rabe, que est l h 100 anos. Eu t l h 25. E eu
me sinto intruso. Na verdade, me desculpa, so outras pessoas que to invadindo o
lugar em que constru, e que moradores e comerciantes esto l.
(...)
Um embate de mgoa. Um embate... Porque eu... eu sou muito importante pra rea.
Meu pai ... Antes de ser chamada cracolndia, era chamada Boca do Lixo, aquela
rea. E quando meu pai abria a porta da lojinha dele, e eu estava com ele, havia uma
pessoa morta, ali. A gente chamava a polcia, tirava a polcia de l... ento a gente
construiu, de uma certa forma... a gente no pode se sentir rejeitado dessa forma. 27
Esta manifestao reflete como os moradores da Luz se sentem parte do local, da

regio, conhecem detalhes do bairro, acompanharam a evoluo do local ao longo dos anos, e
esto desesperados pela possibilidade de que toda sua histria seja apagada com a
implantao do Projeto Nova Luz. E a SMDU, em resposta, explica que no pode dar certezas
que eles ainda no tm, pois as polticas para garanti-las precisam ser construdas:
$JHQWHQmRSRGHVLPSOHVPHQWHFKHJDUHIDODUWDOYH]SDUHoDVLPSOHVGL]HUROKD
HVWi JDUDQWLGR 7RGRV ILFDP. A gente tem que construir esse mecanismo.
Explicando como que essa garantia funciona. Quem fica... Porque, mesmo nas
reunies com os comerciantes, vocs colocam um cenrio muito diversificado.
Porque num primeiro momento, a leitura que pode se fazer, quando a gente faz a
leitura pro residencial, ela muito mais simples. Porque pro residencial, voc
costuma ter o proprietrio, que pode morar no imvel, voc pode ter uma situao
que voc tenha um imvel alugado, ento voc tem um proprietrio e um locatrio, e
s. No caso do comrcio, ela muito mais complexa. H situaes onde voc de fato
tem o comerciante, que o proprietrio do imvel. Ou voc tem o proprietrio do
imvel, e um locatrio do imvel. Mas h muitas situaes relatadas pelas
Associaes de Comrcio, que voc tem o proprietrio, um locatrio, que administra
um espao, um outro, vamos chamar de sublocatrio, e a, o cara que opera. uma
rede de pessoas trabalhando.
(...)
27
Ento, por isso tambm importante a construo dessa instruo normativa, porque
jVYH]HVDJHQWHSRGHDWpIDODUQmRHXJDUDQWR7iDVVLQDGRWiJDUDQWLGR0DV
garante quem, em que momento? Porque a gente t falando numa interveno de 15
anos.28
Novamente volta tona a proposta de se criar a Instruo Normativa, que orientar

como os deslocamentos sero feitos no permetro, j que, no momento em que se discute, no
possvel dar segurana sobre aspectos que no esto previstos no projeto.
Como as reunies do conselho so abertas, comum que eventualmente participem
delas alguns moradores com dvidas e incertezas, e queiram debater seu caso especfico.
Outra dvida recorrente em quase todas as reunies sobre o valor que os proprietrios
recebero em razo da desapropriao. A SMDU explica que, como se trata de processo
judicial regulamentado por lei, no se pode dar uma resposta objetiva.
Ao final das reunies sempre aproveitam para dar informes que demonstram a
ampliao da gesto democrtica para alm do permetro da ZEIS, como o convite para
Audincia Pblica em que se discutir o oramento de 2012 na Assembleia Legislativa do
Estado de So Paulo, em que vo debater a demanda do Centro de So Paulo e de toda a
cidade, paro o oramento de 2012.
x Dia 04 de abril de 2012. Esta foi uma das reunies mais importantes do conselho.
Paula, presidente da AMOALUZ questiona se as diretrizes que eles vm discutindo
durante meses sero incorporadas ao PUZEIS, e Alonso, representante da SEHAB, responde
que essas diretrizes so o prprio PUZEIS. Diante deste dilogo, j se verifica que durante
meses houve rudo na comunicao entre os atores.
A partir dessa constatao, a indignao dos conselheiros da Sociedade Civil aumenta,
pois no concebiam o PUZEIS como um plano de urbanizao de fato, tendo em vista sua
superficialidade com relao a aspectos sociais fundamentais, alm da falta de previso da
realocao dos moradores, faltavam informaes essenciais. A SEHAB informa que o Plano
de Realocao e a Instruo Normativa que tratar do cadastro sero debatidos depois, aps a
aprovao do PUZEIS.
Os conselheiros haviam enviado PMSP sugestes para incorporao, alm do pedido
da CDL (Cmara de Dirigentes Lojistas) de prazo de 20 (vinte) dias para levarem o PUZEIS
votao. O Poder Pblico tentou diversas vezes encaminhar a sugesto de adiamento do
28
Plano, como proposto pela CDL, contudo, a falta de organizao dos diversos segmentos
representados pelos conselheiros no contribuiu para que, de forma unssona, defendessem a
prpria proposta. Rafaela, representante da Sociedade Civil, pondera:
Mas antes, antes de aprovar, antes de aprovar, Alonso, Luis Ramos, antes de
aprovar, a gente precisa analisar esse documento, tpico a tpico. Porque ele no
est completo. Porque ns estudamos esses documentos, e faltam muitas
informaes. Faltam tantas informaes... o Assad falou da questo do virio.
Realmente, deveria ter um projeto pro virio. No tem. Por exemplo, deveria ter
uma discrio da estrutura de saneamento bsico, que no tem. Deveria ter um
programa de atendimento socioeconmico pra populao afetada. No existe. E esse
programa de realocao que voc fala, que no deve ser feito agora, deve ser feito
agora. Porque t no artigo 8 da lei 14.917, e t tambm, no artigo 19 da lei
44.667/2004. Ento, quer dizer, isso no verdade. No verdade que no deve ser
feito um programa de atendimento socioeconmico agora. 29
Esta era a proposta da Sociedade Civil, esgotar os debates sobre as diretrizes, para
depois submeter o PUZEIS votao.
A minuta do PUZEIS apresentada pela PMSP desconsiderava grande parte das
propostas da Sociedade Civil, como a necessidade de atendimento habitacional denominado
locao social para aqueles que no tm renda para adquirir unidades, bem como o artigo
17530 do Plano Diretor Municipal, e o artigo 19 do Decreto Municipal n 44.667/200431, que
29
30
Ata de reunio do Conselho Gestor do dia 04 de abril de 2012.

Art. 175 - O Plano de Urbanizao de cada ZEIS ser estabelecido por decreto do Poder Executivo Municipal,
e dever prever:
I - diretrizes, ndices e parmetros urbansticos para o parcelamento, uso e ocupao do solo e instalao de
infra-estrutura urbana respeitadas as normas bsicas estabelecidas no artigo 176 desta lei, na legislao de
Habitao de Interesse Social e nas normas tcnicas pertinentes;
II - diagnstico da ZEIS que contenha no mnimo: anlise fsico-ambiental, anlise urbanstica e fundiria e
caracterizao socioeconmica da populao residente;
III - os projetos e as intervenes urbansticas necessrias recuperao fsica da rea, incluindo, de acordo
com as caractersticas locais, sistema de abastecimento de gua e coleta de esgotos, drenagem de guas
pluviais, coleta regular de resduos slidos, iluminao pblica, adequao dos sistemas de circulao de
veculos e pedestres, eliminao de situaes de risco, estabilizao de taludes e de margens de crregos,
tratamento adequado das reas verdes pblicas, instalao de equipamentos sociais e os usos complementares
ao habitacional;
IV - instrumentos aplicveis para a regularizao fundiria;
V - condies para o remembramento de lotes;
VI - forma de participao da populao na implementao e gesto das intervenes previstas;
VII - forma de integrao das aes dos diversos setores pblicos que interferem na ZEIS objeto do Plano;
VIII - fontes de recursos para a implementao das intervenes;
IX - adequao s disposies definidas neste Plano e nos Planos Regionais;
X - atividades de gerao de emprego e renda;
XI - plano de ao social.
1 - Devero ser constitudos em todas as ZEIS, Conselhos Gestores compostos por representantes dos atuais
ou futuros moradores e do Executivo, que devero participar de todas as etapas de elaborao do Plano de
Urbanizao e de sua implementao.
2 - Para o desenvolvimento e implementao dos Planos de Urbanizao das ZEIS, o Executivo poder
disponibilizar assessoria tcnica, jurdica e social populao moradora.
3 - Os proprietrios de lotes ou glebas e as entidades representativas dos moradores de ZEIS podero
apresentar ao Executivo, propostas para o Plano de Urbanizao de que trata este artigo.
4 - Os logradouros e demais reas reservadas para uso pblico situados em ZEIS, quando necessrias para
implementao do Plano de Urbanizao, em todos os seus aspectos, devero ser desafetados do uso pblico.
5 - Nos Planos de Urbanizao das ZEIS o Poder Pblico Municipal dever promover a implantao de
reas livres equipadas para uso pblico na dimenso adequada populao prevista para o respectivo
assentamento ou distrito, com prioridade para aquele com menor ndice de reas pblicas por habitante.
6 - Nas ZEIS 3, os Planos de Urbanizao ficam dispensados dos requisitos dos incisos III e V, deste artigo.
7 - Nas ZEIS 3, excetuando-se as reas inseridas nas Operaes Urbanas Consorciadas, mediante aprovao
do Conselho de Poltica Urbana, os proprietrios de edificaes subutilizadas, que as reformarem e destinarem
Habitao de Interesse Social - HIS, em programas e projetos de recuperao urbana conveniados com o
Executivo, podero transferir para outro imvel, localizado na Zona Mista ZM, como direito de construir at
toda a rea construda do imvel da ZEIS 3, observadas as normas estabelecidas nesta lei, em especial aquelas
referentes transferncia de potencial construtivo.
8 - O plano de urbanizao poder abranger mais de uma Zona Especial de Interesse Social ZEIS.
9 - Para a produo de Habitao do Mercado Popular HMP, com at 50 m, a ser executada em ZEIS, na
SHUFHQWDJHPFRPSOHPHQWDUSUHYLVWDQDDOtQHDEGRLWHP,QDDOtQHDHGRLWHP,,HQDDOtQHDHGRLWHP,,,
do artigo 176, podero ser utilizadas as mesmas regras definidas para Habitao de Interesse Social HIS,
previstas no decreto n 35.839, de 30 de janeiro de 1996, e suas modificaes, e demais legislaes especficas
(grifou-se).
31
Art. 19. O Plano de Urbanizao ser implementado mediante a seguinte seqncia de aes:
I - criao do Conselho Gestor, correspondendo rea de abrangncia do Plano de Urbanizao;
II - elaborao de diagnstico contendo, no mnimo:
a) delimitao da rea abrangida pelo Plano de Urbanizao;
b) anlise fsico-ambiental, compreendendo a indicao das bacias hidrogrficas nas quais se insere a rea
abrangida pelo Plano de Urbanizao, levantamento planialtimtrico com curvas de nvel de metro em metro,
ocorrncias de vegetao a ser preservada e identificao das reas de risco;
c) anlise fundiria, compreendendo identificao de reas pblicas e particulares, bem como situao quanto
regularizao fundiria;
d) anlise urbanstica compreendendo indicao das vias de acesso rea; anlise do sistema de circulao de
veculos e pedestres, da infra-estrutura de drenagem, abastecimento de gua, esgotos e iluminao; bem como a
caracterizao do uso do solo e dos equipamentos pblicos e sociais existentes;
e) caracterizao socioeconmica da populao residente ou a ser atendida;
f) potencialidades para gerao de renda e emprego.
III - elaborao e aprovao, pelo Conselho Gestor, das Diretrizes para o Plano de Urbanizao, na forma de
Plano de Massas, contendo:
a) traado do sistema virio principal, compreendendo as vias existentes e projetadas com largura igual ou
superior a 4,00m (quatro metros) e declividades entre 0,5% (meio por cento) e 24% (vinte e quatro por cento);
b) identificao dos setores da rea abrangida pelo Plano de Urbanizao, nos quais sero exigidas obras de
recuperao ambiental, adequao urbanstica ou reabilitao de edificao ocupada por cortio, em funo da
ocorrncia de situaes de risco, insalubridade ou adensamento excessivo, bem como da precariedade ou
inexistncia de infra-estrutura de circulao, drenagem, gua, esgotos, coleta de lixo e iluminao;
c) identificao dos terrenos, pblicos ou privados, que permanecero ou sero destinados a equipamentos
pblicos de uso institucional e reas verdes;
d) identificao dos setores em que ser necessrio o reassentamento de famlias, com respectiva quantificao;
e) identificao das reas destinadas s famlias a serem reassentadas, podendo ser dentro ou fora da rea
abrangida pelo Plano de Urbanizao;
f) definio de etapas de execuo referentes s intervenes previstas nas alneas a a f deste inciso, com
respectivos oramentos preliminares;
g) definio de prioridades para a execuo das etapas previstas;
h) diretrizes para programas visando a incluso social da populao moradora.
IV - aprovao das diretrizes do Plano de Urbanizao pela CAEHIS;
V - elaborao do Plano de Urbanizao, compreendendo:
a) projeto de parcelamento do solo para fins de urbanizao especfica, abrangendo sistema virio, reas
pblicas, lotes e edificaes, se for o caso;
b) projetos correspondentes s etapas de execuo do Plano de Urbanizao;
c) parmetros urbansticos especficos para a aprovao de desdobros, remembramentos, novas edificaes e
mudanas de uso do solo;
d) Plano de Ao Social.
VI - aprovao do Plano de Urbanizao pelo Conselho Gestor e pela CAEHIS;
VII - aprovao da minuta de decreto correspondente ao Plano de Urbanizao pela CAEHIS;
regulamenta o Plano Diretor em relao s ZEIS, ambos definem o contedo mnimo do

PUZEIS, que estava sendo desrespeitado pela PMSP.
Eles entendem que, diante de tantas dvidas que apresentaram sem obterem resposta,
no se sentem preparados para deliberar sobre o PUZEIS, por isso pedem que primeiro as
dvidas sejam esclarecidas para, depois, iniciar o processo de votao. Alm disso, como o
cadastro no foi concludo, pois foi suspenso em razo da liminar, faltam informaes
precisas, o que dificulta a deliberao sobre o plano. Durante muitas reunies, os conselheiros
tentaram somar propostas s trinta e sete diretrizes no Plano de Urbanizao da ZEIS 3 C16 e
inseri-las no PUZEIS consolidado. Contudo, no tiveram uma resposta definitiva do Poder
Pblico, por isso no admitiam que o PUZEIS fosse votao naquele momento.
A forma de conduo dos trabalhos, sempre muito atribulada, reflete a falta de dilogo
e o exerccio do poder, unilateralmente, pelo executivo municipal. A fala de um morador, Sr.
Edimar Santos, no intuito de adiar a votao do PUZEIS, reflete esta dificuldade:
Quem tem que aprovar isso aqui a Sociedade Civil, junto com vocs. No vocs
com a gente. Quem colocou o prefeito l, foi a gente. O Secretariado foi aprovado
pelo prefeito, mas atravs da gente. Ns que colocamos eles l. No pode fazer
assim, Alonso.32
Esta fala indignada sintetiza a importncia da democracia participativa e

representativa, ele no se sente representado por quem deveria cumprir esta funo, por isso
no admite que a aprovao do plano seja revelia dos conselheiros.
A participao no pode ser apenas formal, como uma moradora da rea de ZEIS
EUDGRX HP UHXQLmR E eu no quero ser usada s pra dizerem l fora, que esto ouvindo o
SRYR3RUTXHHXIDORDTXLHWRGRPXQGRSURVVHJXHFRPRVHHXQmRWLYHVVHIDODGR.33
VIII - edio do decreto correspondente ao Plano de Urbanizao.

1. Todas os projetos de infra-estrutura devero atender s normas tcnicas em vigor e, quando for o caso, s
diretrizes especficas das concessionrias de servios pblicos.
2. Os documentos necessrios para instruir o processo de aprovao do Plano de Urbanizao pela CAEHIS
sero definidos por portaria da SEHAB.
3. O atendimento dos incisos II, III e V do caput deste artigo poder ser adequado especificidade da
situao existente, de acordo com critrios a serem definidos por SEHAB, nos seguintes casos:
I - em reas urbanas consolidadas, onde o Plano de Urbanizao das ZEIS visar primordialmente aes de
reabilitao de cortios;
II - em favelas j urbanizadas ou em fase final de urbanizao, na data da publicao deste decreto; (Alterado
pelo DM 45.127/04);
III - nos conjuntos habitacionais promovidos pelo Poder Pblico.
32
Ata da reunio do Conselho Gestor do dia 04 de abril de 2012.
33
Ata da reunio do Conselho Gestor do dia 04 de abril de 2012, p. 45.
E esta sensao, de que os participantes do conselho no se ouvem, permeia todas as

reunies. Havia a proposta da CDL, de adiar a votao por 20 (vinte) dias, a proposta da
Sociedade Civil, de somente votar aps o debate, e a proposta da PMSP, de votar naquele dia.
Nesse contexto, a falta de organizao imperava.
Ento, mesmo com toda objeo apresentada pelos conselheiros da Sociedade Civil
acerca da votao do PUZEIS, a PMSP decidiu, arbitrria e antidemocraticamente, coloc-lo
em votao, ignorando completamente as ltimas revises e sugestes realizadas, sob o
argumento de que tais questes j estavam contempladas de alguma forma no plano:
O documento est completo, o documento um Plano de Urbanizao, que ser
complementado com o plano de realocao que vem posteriormente, ok? um
documento completo, estava na pauta de votao de hoje, e ns vamos votar hoje.
Eu submeto este Conselho a Regime de Votao. Conselheiros, por favor, ns
estamos em Regime de Votao a partir deste momento. Ns temos trs posies: ou
ns aprovamos, votamos a favor, ou ns votamos contra, ou os Conselheiros podem
se abster.34
O Plano de Urbanizao importantssimo na regularizao da ZEIS, e justamente por

isso, sua elaborao deve ser amplamente discutida entre todos, diferentemente do que
ocorreu neste caso. De acordo com Nisimar Caldas35:
R GHVHQYROYLPHQWR GR SODQR XUEDQtVWLFR p GDV HWDSDV PDLV LPSRUWDQWHV GR
processo de regularizao jurdica, na medida em que define mudanas qualitativas
nos espaos informais, ao incorporar atributos de urbanidade promove-se a
qualificao do espao urbano e do cidado.
Contudo, de nada adiantaram as vrias solicitaes para adiamento da votao ou para

suspenso da reunio por alguns minutos para que os conselheiros deliberassem, o Poder
Pblico no se sensibilizou e abriu regime de votao, mesmo ciente da ausncia de vrios
conselheiros da Sociedade Civil.
Assim, os conselheiros da Sociedade Civil, discordando do procedimento, se
abstiveram de votar. Apenas com a aprovao dos conselheiros representando o Poder
Pblico, e, em meio a toda essa confuso, o PUZEIS foi aprovado.36
Os moradores se sentiram muito desrespeitados pela deciso, que fere a ordem
urbanstica, vez que a gesto democrtica da cidade foi displicentemente violada. E, diante
34
Ata da reunio do Conselho Gestor do dia 04 de abril de 2012, Alonso Lopez, SEHAB.
36
Vdeo da reunio do Conselho Gestor da Nova Luz, em que o PUZEIS foi, arbitraria e unilateralmente
aprovado
pelos
conselheiros
representantes
do
Poder
Pblico.
Disponvel
em:
<http://www.youtube.com/watch?v=PJK8xvlf2RE&feature=player_embedded>. Acesso em: 22 ago. 2012.
35
desta deciso arbitrria e, completamente contrria aos objetivos de um conselho cuja

finalidade deliberar, de forma democrtica, sobre as demandas da regio, especialmente o
PUZEIS, no havia outra sada Sociedade Civil se no a judicializao desta demanda.
Sob os argumentos de ausncia de participao durante as reunies do Conselho
Gestor; violao ao regimento interno, bem como descumprimento dos requisitos legais para
aprovao do PUZEIS, a Defensoria Pblica do Estado de So Paulo props, em maio de
2012, Ao Civil Pblica, com pedido liminar. Destacou a violao ao inciso II, do artigo 2
do Estatuto da Cidade, que prev a gesto democrtica como uma das diretrizes da poltica
urbana, o artigo 143 do Plano Diretor, que dispe sobre a participao da populao nos
processos de deciso, planejamento e gesto:
Art. 143 - O Municpio organizar sua administrao e exercer suas atividades com
base num processo de planejamento, de carter permanente, descentralizado e
participativo, como instrumento de democratizao da gesto da cidade, de
estruturao da ao do Executivo e orientao da ao dos particulares.
1 - Considera-se processo de planejamento a definio de objetivos determinados
em funo da realidade local e da manifestao da populao, a preparao dos
meios para atingi-los, o controle de sua aplicao e a avaliao dos resultados
obtidos.
2 - Os planos integrantes do processo de planejamento devero ser compatveis
entre si e seguir as polticas gerais e setoriais segundo as quais o Municpio organiza
sua ao.
3 - assegurada a participao direta dos cidados, em todas as fases do
planejamento municipal, na forma da lei, atravs das suas instncias de
representao, entidades e instrumentos de participao popular.
4 - Lei disciplinar a realizao, a discusso, o acompanhamento da implantao,
a reviso e atualizao dos planos integrantes do processo de planejamento.
bem como o artigo 178 do Plano Diretor,

Art. 178 Os Planos de Urbanizao de cada ZEIS devero ser subscritos pelo
Conselho Gestor da respectiva ZEIS e aprovados pela Comisso de Avaliao de
Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social CAEIHIS, da SEHAB,
garantindo na elaborao e implementao do respectivo Plano de Urbanizao a
participao dos seguintes setores (...).
e o artigo 19 do Decreto Municipal n 44.667/2004:

Art. 19. O Plano de Urbanizao ser implementado mediante a seguinte seqncia
de aes:
I - criao do Conselho Gestor, correspondendo rea de abrangncia do Plano de
Urbanizao;
(...)
VI - aprovao do Plano de Urbanizao pelo Conselho Gestor e pela CAEHIS.
O juiz concedeu a liminar para que a PMSP de abstivesse de promover qualquer

interveno urbanstica na rea da Nova Luz at a deciso final da ao, sob os seguintes
fundamentos, que merecem ser transcritos:
Em relao no participao de fato ao longo do processo de discusso do
Conselho Gestor, fato que o Plano de Urbanizao da ZEIS no levou em
considerao, exceto do ponto de vista formal, a participao popular, e este fato se
verifica em especial a partir da leitura da ata da reunio do dia 4 de abril (fls.
361/444), em que est registrado que diversos representantes da Sociedade Civil no
estavam entendendo o que estava se passando, formulando questionamentos que no
foram respondidos, essenciais para apresentao de propostas objetivas. No apenas
nesta ata, mas tambm da leitura da ata da reunio 07/03/2012, verifica-se que a
participao popular foi apenas deferida para se autorizar que os representantes
populares falassem, mas suas ponderaes foram todas indeferidas, formando-se um
verdadeiro muro diante das suas reivindicaes. Os esclarecimentos foram dados de
forma genrica, passando-se na reunio seguinte votao, numa reunio em que,
segundo consta na ata (fls. 365/367), o nmero de lugares para o pblico foi bem
reduzido em relao a reunies anteriores, e com limitaes de filmagem. A
formao tardia do Conselho Gestor, o verdadeiro "paredo" formado quanto s
propostas populares, um srio indcio de que a aprovao do plano veio sem a
participao popular, com inobservncia do disposto no artigo 175 do Plano Diretor
e do artigo 19 do Decreto Municipal n 44.667/2004. No h notcia, tambm, nas
cpias do projeto juntadas aos autos, que o cadastro dos moradores do permetro
objeto de interveno a fim de se perquirir o nmero de pessoas que moram na
regio, em especial de pessoas de baixa renda, tenha sido realizado. Todos estes
fatos demonstram, ao menos no que pertine aos requisitos para a concesso de
liminar, no que pertine ao fumus boni M~ULV, que no foram observados os incisos
I, II, VI, VII e IX do artigo 175 do Plano Diretor do Municpio. E se a
implementao do Projeto Consolidado prosseguir da forma apresentada, sem a
participao popular efetiva, haver perecimento de direito, uma vez que no ser
mais possvel ouvir, votar e implementar as alteraes propostas pelos
representantes populares. Neste contexto, defiro a liminar para que a r se abstenha
de promover, por si s ou por meio de terceiros, qualquer interveno urbanstica na
rea objeto do Projeto Nova Luz, fundada na aprovao do Plano de Urbanizao
objeto de questionamento, inclusive que se abstenha de publicar eventual edital de
concorrncia at o julgamento da presente ao, sob pena de multa diria, no valor
de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).37
Aps
esta
deciso,
as
reunies
do
Conselho
Gestor
ficaram
suspensas
temporariamente. E, alguns meses aps, quando voltaram, as atas e transcries no foram

mais disponibilizadas no sitio eletrnico da Nova Luz.38
37
38
Deciso disponvel em: <www.tjsp.jus.br>. Acesso em: 18 set. 2012.

Plano de Urbanizao da ZEIS 3 C 016 (S)

Memorial Descritivo
Abril de 2012

ndice
PARTE A: PLANO DE URBANIZAO DA ZEIS 3 C 016 (S)

PARTE B: CARACTERIZAO DA REA
PARTE C: DIRETRIZES PARA O PLANO DE URBANIZAO DA
ZEIS 3 C 016 (S)
PARTE D: ANEXOS

A. Plano de Urbanizao da ZEIS 3 C016 (S)

O presente Plano de Urbanizao da ZEIS 3 C016 (S) sintetiza as propostas
referentes a intervenes fsico-territoriais para as reas objeto de transformao
nesta ZEIS e tem como referncia:
A legislao urbanstica incidente;
As Diretrizes aprovadas pelo Conselho Gestor da ZEIS 3 C016 (S);
O Projeto Urbanstico Especfico da Nova Luz;
Os debates realizados no Conselho Gestor da ZEIS 3 C016 (S),

considerando as seguintes propostas, todas constantes do Processo Administrativo N
2010.0.307.428-2:
1. Proposta de Plano de Urbanizao de ZEIS, desenvolvida pelo Consrcio
contratado para elaborao de Projeto Urbanstico Especfico e Estudos
Complementares para fins de realizao de Concesso Urbanstica na
rea delimitada pelo permetro da Nova Luz;
2. Propostas apresentadas pelos representantes da Sociedade Civil no
Conselho Gestor da ZEIS 3 C016 (S).
As intervenes propostas para o permetro desta ZEIS 3 C016 (S),
articulam-se quelas propostas pelo Projeto Urbanstico Especfico da Nova Luz para o
permetro definido no pargrafo nico do artigo 1 da Lei Municipal 14.918/09.

I.
Plano de urbanizao de ZEIS
Considerando as propostas apresentadas pelo estudo desenvolvido pelas

empresas contratadas pelo Poder Pblico, bem como aquelas apresentadas pelos
representantes da Sociedade Civil e do Poder Pblico no Conselho Gestor, todas
constantes do Processo Administrativo N 2010.0.307.428-2, e debatidas entre os
membros deste Conselho Gestor, em relao ao Plano de Urbanizao da ZEIS 3
C016 (S), este Conselho, no exerccio das funes estatudas pelo Plano Diretor
Estratgico (Lei Municipal n 13.430/02), prope:
Que o Plano otimize a oferta de rea para usos residenciais na ZEIS,

buscando maximizar a oferta de unidades habitacionais, considerando
as condicionantes existentes, como a legislao de uso do solo e as
restries ligadas preservao do patrimnio histrico;
Que a oferta de unidades habitacionais na ZEIS destine, no mnimo,

80% do total de unidades Habitao de Interesse Social e, no
mximo, 20% do total de unidades para Habitao de Mercado Popular,
a fim de atuar em conformidade com o perfil populacional existente na
rea, conforme levantado na pesquisa amostral do Projeto Nova Luz.
Que o atendimento habitacional na ZEIS 3 C016 (S) siga as

determinaes da Instruo Normativa (Anexo D.1), que especificar as
prioridades de atendimento na rea do projeto Nova Luz para a
populao direta ou indiretamente afetada pelo Projeto, sem destinao
para habitao provisria e sim definitiva, conforme diretriz aprovada
por este Conselho Gestor.
O Conselho Gestor debater, no mbito de suas atribuies, as polticas

habitacionais a serem aplicadas no processo de urbanizao da ZEIS
C015-S e C016-S no decorrer do desenvolvimento e implementao
do projeto, bem como os temas ainda no debatidos neste Conselho,
tais como: nmero de unidades e sua destinao (vinculadas ao
resultado do Cadastro Oficial), HIS e HMP em empreendimentos
separados ou mistos, modalidades de polticas habitacionais, projeto das
unidades, sistemas de gesto, etc.
Que a oferta de imveis para usos no residenciais nos novos

empreendimentos localizados na ZEIS seja feita prioritariamente aos
atuais ocupantes, sejam eles locatrios ou proprietrios, conforme
procedimentos previstos no edital de licitao da concesso urbanstica;
Que seja recomendada a preservao da parcela do imvel localizado na

esquina das ruas dos Andradas com Aurora, na qual est instalado o
Bar Lo, uma das atividades indicadas como representativa da
memria de regio pelos representantes da sociedade civil que

compem o CGZEIS. Tal edificao tem sua preservao recomendada,
sendo admitida a manuteno da edificao existente, desde que
mantido o uso atualmente instalado e sendo de interesse comum do
proprietrio do imvel e do ocupante do ponto da atividade referida,
comunicando-se ao Conselho Gestor da Concesso Urbanstica. A
manuteno do imvel dever ser incorporada ao projeto arquitetnico
do futuro empreendimento, de modo que a rea construda existente
integre o total de rea no residencial a ser ofertada neste
empreendimento, atendida a legislao vigente.
Que os imveis privados a serem edificados nos empreendimentos

localizados na ZEIS devero ter o pavimento trreo destinado
instalao de usos no residenciais, possibilitando a permanncia de
atividades hoje existentes na rea, nos termos da legislao vigente;

II.
Sugestes para o Projeto Nova Luz
Considerando as propostas apresentadas pelo Projeto Urbanstico desenvolvido

por empresa contratada pelo Poder Pblico, bem como aquelas apresentadas e
debatidas entre os membros deste Conselho Gestor, em relao ao Projeto Nova Luz,
este conselho sugere:
Que o imvel localizado na Rua Mau 342 a 360 conforme indicado pela
Sociedade Civil, seja excludo da transformao prevista no Projeto
Urbanstico Consolidado, por meio da Concesso Urbanstica,
possibilitando a permanncia da edificao existente, a fim de ser
reformada e adaptada para Habitao de Interesse Social, incorporada
aos programas habitacionais municipais, estaduais e federais;
Que as intervenes previstas no Projeto Nova Luz sejam iniciadas por

imveis no edificados, vazios ou com reduzido impacto nas atividades
econmicas existentes, em especial nos eixos de comrcio
especializado; e que para a seqncia de intervenes previstas haja
oferta prvia de rea construda capaz de absorver aos imveis afetados
pela interveno na fase seguinte desta;
Que as intervenes previstas no Projeto Nova Luz para as Quadras 065

e 073 do Setor 008 da Planta Genrica de Valores ocorram na primeira
fase de interveno, e que nelas possam ser instalados Centros
Comercias e de servios que possam acolher atividades existentes na
rea da ZEIS 3 C 016 e adjacncias;
Que seja sugerida a preservao dos imveis nos quais se localizam

atividades indicadas, como representativas da memria de regio pelos
representantes da sociedade civil que compem o CGZEIS, sendo
sugerida a incorporao ao projeto de concesso urbanstica a
manuteno das edificaes na qual se instalam atualmente as referidas
atividades e incorporadas aos projetos arquitetnicos a serem
elaborados, desde que mantidos os usos atualmente instalados e sendo
de interesse comum do proprietrio do imvel e do ocupante do ponto
das atividades referidas, comunicada ao Conselho Gestor da Concesso
Urbanstica. As atividades marcadas no projeto, fora do permetro da
ZEIS 3 C016 (S), como reas a demolir e indicadas por este Conselho
Gestor a permanecer so:
Casa Aurora: Rua Aurora 580-588, desde 1962

Casa del Vecchio Ltda: Rua Aurora 187, desde 1921

Contempornea Instrumentos Musicais: Rua General

Osrio 46, desde 1948* (*data indicada na proposta dos
representantes da sociedade civil)
Anexo da Padaria Cascatinha: A Padaria Cascatinha,
localizada desde 1953 na Rua General Couto de Magalhes n
172, est em imvel tombado, que no ser demolido nem
sofrer mudana de uso. Contudo, a Padaria passou por recente
reforma e incorporou o imvel vizinho, que est demarcado para
ser demolido. Solicitamos que o projeto Nova Luz considere o
atual uso e instalaes da Padaria Cascatinha, retirando o anexo
da padaria das reas de transformao.
Que sejam levantados os equipamentos sociais em atividade dentro do

permetro de projeto para que estes sejam mantidos e incorporados ao
projeto, de forma a no desconsiderar equipamentos de importante
relevncia para o bairro como a Creche Esperana localizada na Rua
General Osrio, demarcada como rea a ser demolida.

III.
Sugestes para o Edital
Considerando as propostas apresentadas e debatidas entre os membros deste

Conselho Gestor, em relao ao Edital para fins de Concesso Urbanstica na Nova Luz,
este conselho sugere:
Que a oferta de imveis para usos no residenciais nos novos

empreendimentos seja feita prioritariamente aos atuais ocupantes,
sejam eles locatrios ou proprietrios, conforme procedimentos
previstos no edital de concesso os quais devero considerar a
legislao pertinente;
Que os imveis destinados instalao de usos no residenciais nos

novos empreendimentos em ZEIS sejam oferecidos prioritariamente aos
atuais ocupantes, sejam eles locatrios ou proprietrios, conforme
procedimentos previstos no edital de concesso os quais devero
considerar a legislao pertinente;
Que a primeira oferta de imveis para relocao de atividades

econmicas afetadas pela interveno seja realizada utilizando-se
critrios predefinidos para priorizao da transferncia. Sugerem-se
como critrios a serem avaliados: localizao em esquinas; testada
comercial; tipo de ruas (movimento); rea do imvel; tempo de
instalao da atividade no imvel, etc;
Que no caso de imveis destinados instalao de equipamentos sociais

pblicos, onde haja atividade econmica existente, seja feita a primeira
oferta de imveis para usos no residenciais nos novos
empreendimentos,
em
pavimentos
trreos
ou
sobrelojas,
prioritariamente aos atuais ocupantes, sejam eles locatrios ou
proprietrios, conforme procedimentos previstos no edital da concesso
urbanstica os quais devero considerar a legislao pertinente;
O edital deve apresentar, amarrado ao faseamento das intervenes, a

obrigatoriedade da execuo das contrapartidas sociais do projeto pelo
concessionrio conjuntamente ao desenvolvimento dos projetos
privados.

IV.
Sugestes para Polticas Pblicas
Considerando as propostas apresentadas e debatidas entre os membros deste

Conselho Gestor, em relao a Polticas Pblicas, este conselho sugere:
Que sejam ofertadas unidades habitacionais destinadas a Habitao de

Interesse Social (HIS) fora do permetro da ZEIS;
Que sejam ofertadas unidades habitacionais destinadas a Habitao de

Interesse Social (HIS) fora do permetro da ZEIS, em quantidade
proporcional aos moradores que pagam aluguel na regio e que
possuem renda inferior a 6 salrios mnimos, conforme resultado do
Cadastro em processo de finalizao pela Sehab. Estas novas unidades
de HIS no esto relacionadas aos imveis para os quais j houve
emisso de DIS, mas se tratam de novas unidades, destinadas
demanda oriunda do Projeto Nova Luz, regulada pela Instruo
Normativa (Anexo D.1), que rege o atendimento habitacional do projeto.
Que os imveis destinados instalao de usos residenciais nos novos

empreendimentos em ZEIS sejam oferecidos obrigatoriamente ao Poder
Pblico para atendimento habitacional da populao local, conforme
procedimentos previstos em Instruo Normativa especfica (Anexo
D.1);
Que sejam criados programas que priorizem a oferta dos empregos

criados nos equipamentos sociais pblicos aos moradores da regio;
Que sejam criados convnios com as associaes que representam os

comerciantes da regio, para que seus associados priorizem a
contratao de moradores da regio;
Que seja desenvolvido programa de capacitao profissional direcionado

rea da construo civil a fim de absorver a mo de obra local nas
obras do Projeto Nova Luz, contribuindo para a melhoria de renda da
populao local, com Insero na Concesso Urbanstica dos termos do
PL 2.470/2007 da Cmara Federal, que determina 2% das vagas
abertas pelas licitaes para a populao em situao de rua.
Que seja desenvolvido programa de capacitao profissional para

tcnicos de jardinagem, a fim de absorver a mo de obra local no
Viveiro de Mudas a ser criado, conforme indicao da medida mitigadora
proposta pelo Relatrio de Impacto Ambiental EIA RIMA, contribuindo
para a melhoria de renda da populao local;
Criao de Galpo de Reciclagem ou incluso desta atividade em um

dos equipamentos pblicos previstos, conforme medida mitigadora

apresentada pelo EIA Rima, para receber demanda advinda das obras
do projeto Nova Luz e das atividades existentes na regio;
Criao de programas de capacitao profissional que incentive a

insero socioeconmica e a gerao de emprego e renda para os atuais
e futuros moradores da ZEIS 3 C016 (S) e da Nova Luz, que devero
ser realizados preferencialmente nos equipamentos sociais pblicos
propostos pelo Projeto Nova Luz.
Que o atendimento a ser realizado por meio dos programas de

capacitao profissional priorize, a partir da identificao realizada pelo
cadastro: Desempregados; Trabalhadores informais; Populao de rua;
Catadores de materiais reciclveis; Dependentes qumicos (aps
passarem por sistema de tratamento adequado e moradia assistida, em
parceria com o Programa Centro Legal).
Que sejam criados programas para atendimento a demandas de

catadores de material reciclado;
Que sejam criados programas para atendimento populao de rua,

conforme Poltica Nacional para Populao em Situao de Rua: Decreto
no. 7053/2009.
Que sejam criados programas para atendimento a dependentes

qumicos;
Que sejam formuladas polticas pblicas de salvaguarda s demais

atividades indicadas como representativa da memria de regio,
apresentadas em pesquisa realizada pelos representantes da sociedade
civil que compem o CGZEIS. As atividades que no esto indicadas
para demolio mas que podem ser afetadas indiretamente pelo Projeto
Nova Luz, localizadas no permetro da ZEIS 3, so:
Tabacaria Reis LTDA: Rua dos Timbiras 125, desde 1915

Casa Carioca: Rua dos Protestantes 13 - desde 1937
Timbiras Artefatos de Couro Ltda: Rua dos Andradas
83, desde 1967
Bar Fio de Ouro: Rua dos Andradas 177, desde 1952
Sapataria Campos Elseos: Rua Aurora 493, desde 1934
Padaria Cascatinha: Rua General Couto de Magalhes 172,
desde 1953
Fil do Moraes: P. Julio Mesquita 175, desde 1929
Lanchonete Rio Tinto, Av. Ipiranga 1165, desde 1960
Que para as habitaes destinadas populao com renda at 3

salrios mnimos seja disponibilizada a modalidade de locao social ou

outra poltica habitacional que coba a comercializao das habitaes e
o futuro repasse das mesmas com percentual proporcional ao resultado
do Cadastro realizado pela Secretaria Municipal de Habitao.
I.1. Plano de Urbanizao - Intervenes
I.1.1. reas objeto de transformao

A exigncia de destinao de, no mnimo, 80% (oitenta por cento) do total de
rea construda computvel para Habitao de Interesse Social HIS e Habitao de
Mercado Popular HMP, garantindo o mnimo de 40% (quarenta por cento) do total
de rea construda computvel para HIS, incide sobre as edificaes a serem
demolidas, existentes no permetro da ZEIS 3 C016 (S), nos termos da legislao
vigente aplicvel. As reas que se enquadram, portanto na definio de ZEIS, tem
como referncia aquelas indicadas como a renovar pelo Projeto Urbanstico Especfico
da Nova Luz, segundo critrios aplicveis a toda a rea assim denominada.
Os lotes enquadrados na definio de ZEIS que sero objeto de transformao
so os seguintes:
Na quadra 059 do Setor 008 da Planta Genrica de Valores, lotes: 0009 a

0014, 0032, 0035 e 0036;

0011 e 0169;

0012, 0014, 0016 a 0020, 0023 a 0028, 0031 a 0033, 0045 a 0047, 0049 a
0052 e 0065 a 0068;

0014 e 0017 a 0021;

0008, 0019, 0022, 0034 a 0041, 0050 a 0058, 0060, 0066 e 0067;

0011, 0018, 0025, 0026, 0030 a 0037 e 0096 a 0099;
Na quadra 082 do Setor 008 da Planta Genrica de Valores, lotes: 0004,

0005, 0017, 0018, 0020, 0021, 0023 a 0025, 0037, 0038, 0051 e 0052;

0003, 0011, 0014 a 0021, 0028, 0029, 0097 e 0100 a 0107;

0159 e 0276;
O lote 0033 da quadra 059 do Setor 008 da Planta Genrica de Valores, embora
no esteja includo no permetro da ZEIS 3 C016 (S) descrito no Quadro 4C do Livro
IX PRE S, Anexo Lei n 13.885/04, ser incorporado aos Empreendimentos de
Habitao de Interesse Social e Empreendimentos de Habitao de Mercado Popular
propostos para esta quadra, uma vez que o imvel localizado neste lote foi indicado

como a renovar pelo Projeto Urbanstico Especfico da Nova Luz, e encontra-se situado
entre dois lotes inseridos no permetro desta ZEIS 3 C016 (S).

I.1.2. Setorizao e intervenes requeridas
O permetro da ZEIS 3 C016 (S), est inserido predominantemente no Setor
Triunfo, e parcialmente nos Setores Mau e Rio Branco do Projeto Urbanstico
Especfico da Nova Luz.
Considerando as caractersticas especficas da regio, os Empreendimentos de
Habitao de Interesse Social EHIS e Empreendimentos de Habitao de Mercado
Popular EHMP a serem edificados nas reas objeto de transformao desta ZEIS
devero ter usos mistos residenciais e no residenciais, nos termos da legislao
vigente aplicvel.
Esto previstas no permetro desta ZEIS intervenes relacionadas a:
Sistema virio existente;
Implantao de espaos livres de uso pblico;
Implantao de equipamentos sociais pblicos;
Intervenes em redes de infraestrutura instalada;
Implantao de Empreendimentos de Habitao de Interesse Social EHIS

e Empreendimentos de Habitao de Mercado Popular EHMP, com usos
mistos residenciais e no residenciais, nos termos da legislao vigente
aplicvel.
I.1.3. Sistema virio principal

No permetro da ZEIS 3 C016 (S), ser mantida a estrutura viria existente.
As intervenes propostas devero priorizar a circulao de pedestres e de
bicicletas:
Reduzindo o trfego de passagem;
Ampliando as larguras das caladas;
Implantando caladas com acessibilidade universal;
Implantando ciclovias e ciclofaixas;
Reordenando o mobilirio urbano e as redes de infraestrutura.
proposta reorganizao da circulao viria e correes de traado dos

alinhamentos e cruzamentos entre vias.
As intervenes no sistema virio devero ser complementadas por medidas de
gesto do trfego por parte da SMT/CET.
I.1.4. Equipamentos Sociais Pblicos propostos

As reas destinadas implantao de equipamentos sociais pblicos de
assistncia social, cultura, educao, esportes, lazer, recreao e sade, esto

localizadas prioritariamente nas quadras 067, 075 e 076 do Setor 008 da Planta
Genrica de Valores.
Os equipamentos sociais pblicos propostos sero instalados em novas
edificaes e em imveis tombados ou em processo de tombamento pelos rgos de
preservao de patrimnio localizados nesta ZEIS 3 C 016 S.Os equipamentos sociais
pblicos a serem instalados em edificaes existentes ocuparo os imveis necessrios
ao seu adequado funcionamento.
O acesso aos equipamentos sociais pblicos localizados na quadra 076 do Setor
008 da Planta Genrica de Valores dever ser feito preferencialmente por Espao Livre
de Uso Pblico a ser implantado nesta quadra.
I.1.5. Espaos Livres de Uso Pblico propostos

proposta a criao de espao livre de uso pblico localizado na quadra 076 do
Setor 008 da Planta Genrica de Valores.
Esta rea dever ser destinada preferencialmente a usos de estar e lazer
recreativo, possibilitando ainda a realizao de eventos de carter cultural e social
locais.
I.1.6. Infraestrutura
As intervenes relacionadas s redes de infraestrutura de gua, esgoto,
energia, gs e telecomunicaes, devero ser realizadas progressivamente,
minimizando o impacto sobre moradores e atividades existentes, e de forma articulada
s demais intervenes realizadas no permetro denominado Nova Luz.
I.1.7.
Caracterizao dos empreendimentos propostos
Os Empreendimentos de Habitao de Interesse Social EHIS e Mercado

Popular EHMP a serem edificados nos imveis que sero objeto de transformao
nesta ZEIS, tero usos mistos residenciais e no residenciais, destinando a estes
respectivamente no mnimo 80% e no mximo 20% da rea construda total
computvel, nos termos da legislao vigente aplicvel.
Os pavimentos trreos dos EHIS e EHMP a serem edificados nos imveis que
sero objeto de transformao nesta ZEIS devero ser destinados prioritariamente
instalao de usos no residenciais, possibilitando a permanncia de atividades hoje
existentes na rea, nos termos da legislao vigente aplicvel. As reas destinadas aos
usos no residenciais, nos termos da legislao vigente aplicvel, devero ter
matrculas distintas daquelas destinadas ao uso residencial.
A oferta de unidades habitacionais (UH) nos novos EHIS e EHMP, a serem
edificados, dever ser otimizada quando da elaborao dos projetos de arquitetura,

considerando as condicionantes existentes, como a legislao de uso do solo e as
restries ligadas preservao do patrimnio histrico.
Os novos EHIS e EHMP devero destinar no mnimo 80% do total de unidades
produzidas para Habitao de Interesse Social, e no mximo 20% do total de unidades
produzidas para Habitao de Mercado Popular.
A volumetria dos empreendimentos privados a serem edificados nos imveis
que sero objeto de transformao nesta ZEIS dever observar as diretrizes propostas
no Projeto Urbanstico Especfico da Nova Luz, alm da legislao vigente aplicvel.
I.1.8.
Parmetros urbansticos adotados
Os empreendimentos privados a serem edificados nos imveis que sero objeto

de transformao nesta ZEIS faro uso dos parmetros urbansticos previstos na Lei
13.885/04 e nos Decretos 44.667/04 e 45.127/04. Aplica-se ainda aos
Empreendimentos de Habitao de Interesse Social EHIS e Mercado Popular EHMP
o incentivo ao uso residencial previsto na Lei 12.349 de 06 de Junho de 1997
Operao Urbana Centro, alm da legislao vigente aplicvel.
I.1.9. Situao Fundiria

Os lotes existentes, que sero objeto de transformao nesta ZEIS, devero ser
remembrados. Os Empreendimentos resultantes esto indicados no Quadro D.3.
Previamente ao remembramento de lotes, devero ser observadas as restries
definidas no inciso IX do artigo 140 da Lei 13.885/04, assim como aquelas definidas no
artigo 6 do Decreto 45.127/04.
I.1.10.
Restries ocupao
Os lotes nos quais sero implantados os Empreendimentos de Habitao de

Interesse Social devero observar a rea mxima do lote de 10.000 m (dez mil
metros quadrados), conforme definido no inciso IX do artigo 140 da Lei 13.885/04.
Cada Empreendimento de Habitao de Interesse Social a ser edificado nos
imveis que sero objeto de transformao nesta ZEIS dever observar o nmero
mximo de 300 (trezentas) unidades habitacionais, conforme definido no artigo 6 do
Decreto 45.127/04.
Os Empreendimentos de Habitao de Interesse Social e Mercado Popular a
serem edificados nos imveis que sero objeto de transformao nesta ZEIS devero
observar os gabaritos indicados pelo Projeto Urbanstico Especfico da Nova Luz, que
tem como referncia as diretrizes para a construo de novas edificaes indicadas em
Minuta de Resoluo do Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico,
Artstico e Turstico CONDEPHAAT, que indicam:

Altura mxima 30m, ao longo das ruas dos Gusmes, Aurora, Vitria, do
Triunfo, General Osrio, Washington Lus, dos Timbiras, dos Andradas, dos
Protestantes, General Couto de Magalhes e Praa Alfredo Issa.
A parcela do imvel localizado esquina das ruas dos Andradas com Aurora, no
qual se localiza o estabelecimento denominado Bar Lo, uma das atividades
indicadas como representativa da memria de regio pelos representantes da
sociedade civil que compem o Conselho Gestor da ZEIS 3 C016 (S), tem sua
preservao recomendada sendo admitida a manuteno da edificao existente,
desde que mantido o uso atualmente instalado e sendo de interesse comum do
proprietrio do imvel e do ocupante do ponto da atividade referida, comunicando-se
ao Conselho Gestor da Concesso Urbanstica. A manuteno do imvel dever ser
incorporada ao projeto arquitetnico do futuro empreendimento, de modo que a rea
construda existente integre o total de rea no residencial a ser ofertada neste
empreendimento, atendida a legislao vigente.
I.1.11. Plano de ao social

Os equipamentos sociais pblicos a serem instalados nesta ZEIS atendero,
alm da populao desta ZEIS, demanda de toda a populao do permetro
denominado Nova Luz.
Com relao ao atendimento educacional dever ser ofertado atendimento para
crianas de 0 a 14 anos, com implantao de creche, escola de ensino infantil e escola
de ensino fundamental, preferencialmente de perodo integral. Os equipamentos
sociais pblicos de educao devero tambm oferecer programas para jovens e
adultos.
Alm das intervenes de carter fsico-territorial sero formuladas, pelo
Conselho Gestor desta ZEIS, diretrizes para polticas pblicas relacionadas a:
Criao de programas de capacitao profissional atravs de parcerias;
Criao de programas de incluso profissional atravs de parcerias;
Criao de programas para atendimento a populao em situao de

vulnerabilidade;
Criao de mecanismos que permitam a permanncia da populao

moradora atravs de polticas pblicas habitacionais.

B. CARACTERIZAO DA REA
A ZEIS 3 C016 (S), cujo permetro de abrangncia est descrito no Quadro

4C - Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS Permetros, do Livro IX Plano
Regional Estratgico da Subprefeitura S PRE S, Anexo Lei n 13.885/04 o
objeto do presente Plano de Urbanizao. Esta ZEIS est inscrita ainda no permetro
denominado Nova Luz, definido no pargrafo nico do artigo 1 da Lei 14.918/09.
1. Histrico
A ZEIS 3 C016 (S) est localizada na regio de Santa Ifignia, cuja origem
remonta do sculo XVI. A regio, entretanto, s passou a ter esta denominao
quando a capela ali localizada passou a abrigar a irmandade de Santa Ifignia e Santo
Elesbo, em 1795. Com o incremento expressivo de moradores nessa regio, em 1809
a igreja foi elevada condio de Freguesia. Santa Ifignia passou ento a ser a
terceira Freguesia da cidade de So Paulo naquela poca, alm das freguesias do e
da Penha.
Com a inaugurao da estrada de ferro Santos-Jundia, pela So Paulo Railway
Company, em 1867, que estabeleceu uma comunicao entre o interior do estado
(produtor de caf) e o porto de Santos, tendo como ponto de parada na cidade de So
Paulo a Estao da Luz, a regio de Santa Ifignia e dos Campos Elseos passou a ter
uma nova dinmica neste cenrio econmico, quando a elite cafeeira que passou a
frequentar esta regio, comeou a se instalar, principalmente, no bairro de Campos
Elseos. Em 1875 foi inaugurada tambm a Estao So Paulo (atual estao Julio
Prestes), da Estrada de Ferro Sorocabana - EFS, destinada ao transporte da produo
agrcola do interior at So Paulo.
Para exemplificar a importncia que essa regio tomou aps a construo das
estradas de ferro, em 1873 foi instituda uma linha de diligncias sobre trilhos puxadas
por trao animal que vinha do centro histrico, atravessava a ponte do Au, atual
viaduto Santa Ifignia, e passava pela Rua Alegre, atual Av. Csper Lbero, em direo
Estao da Luz. Alm disso, em 1900 foi inaugurada a primeira linha de bondes
eltricos em So Paulo, no trajeto So Bento/ Barra Funda, que passava na Av. So
Joo e Rua do Seminrio.
Entre 1910 e 1920, com o apogeu do caf, o incio da industrializao e entrada
dos imigrantes europeus e asiticos no mercado de trabalho, o setor comercial e de
servios da regio se diversificou e se fortaleceu, porm, nos anos seguintes com o
declnio da produo de caf a partir de 1930 e com os tumultos e a instabilidade
poltica causados pelas revolues de 1924, 30 e 32, a regio passou a sofrer um
processo de esvaziamento habitacional progressivo, agravado nas dcadas seguintes
pelo crescimento urbano com base na expanso significativa da rea urbanizada em
curto de espao de tempo. Nas ltimas dcadas do sculo passado, ocorreu ainda a

intensificao de atividades comerciais nesta regio, com a formao de um polo de
comrcio especializado a partir da Rua Santa Ifignia.
Em 1997, esta regio passa a estar inserida no permetro da Operao Urbana
Centro, conforme definido no Pargrafo nico do art. 1 da Lei n 12.349, de 06 de
Junho de 1997.
O Plano Diretor Estratgico de 2002 e posteriormente o Plano Regional
Estratgico da Subprefeitura S, em 2004, definiram o permetro desta Zona Especial
de Interesse Social, alm das demais zonas de uso lindeiras.
A Concesso Urbanstica, instrumento previsto no Plano Diretor Estratgico
Lei 13.430/02, teve sua aplicao regulamentada pela Lei 14.917 de 7 de maio de
2009. A Lei 14.918 de 7 de maio de 2009 autoriza a aplicao deste instrumento na
rea denominada Nova Luz. A ZEIS 3 C016 (S) est integralmente inserida neste
permetro.
Para fins de subsidiar a aplicao da Concesso Urbanstica na rea da Nova
Luz foram desenvolvidos um Projeto Urbanstico Especifico e Estudos Complementares,
sob coordenao da SMDU, dentre os quais, foi elaborada proposta de Plano de
Urbanizao para esta ZEIS, de forma integrada ao Projeto Urbanstico Especfico da
Nova Luz e aos Estudos Ambientais (EIA-RIMA) e de Viabilidade Econmica, que
servem de subsdio a este Plano.
2. Morfologia
No contexto geolgico regional o polgono da ZEIS 3 C016 (S) est
compreendido na Bacia de So Paulo, onde a rede de drenagem atual flui para o Rio
Tiet.
A parte central da cidade de So Paulo, onde se localiza esta ZEIS 3 C016
(S), est sobre litologia sedimentar datada do Tercirio, composta por argilas da
Formao So Paulo, caracterizadas por condies geotcnicas favorveis e argilas
compactadas. Nessa rea podem ser observadas ocorrncias de rochas do
embasamento cristalino e sedimentos quaternrios, como os aluvies depositados ao
longo das calhas fluviais. Em meio a essas argilas so encontradas rochas e
sedimentos de origem quaternria, de formao mais recente, que constituem os
aluvies encontrados geralmente ao longo dos rios e crregos.
Esta rea faz parte do Planalto Paulistano, e localiza-se entre as Colinas Suaves
e os Terraos Fluviais Enxutos, com altitudes prximas a 750m. Apresenta topografia
plana, porm livre de episdios de enchentes. As chuvas que ocorrem, sobretudo entre
os meses de dezembro e maro, tm escoado com certa facilidade pela drenagem
pluvial.

3. Localizao, extenso e caractersticas da ocupao

A ZEIS 3 C016 (S) est localizada no distrito Repblica, regio central da
cidade, pertencente a Subprefeitura da S e tem o seguinte permetro, descrito no
Quadro 4C do Livro IX PRE S, Anexo Lei n 13.885/04:
Inicia-se na confluncia da Rua dos Andradas com Rua General Osrio, Rua
General Osrio, Rua do Triunfo, Rua dos Gusmes, Rua dos Protestantes, Rua Vitria,
Rua do Triunfo, Rua General Couto de Magalhes, Rua dos Timbiras, Rua dos
Andradas, do ponto 1 ao ponto 2 incorpora ao permetro os lotes 232 263, 41, 40,
39, 38 e 9 da quadra 94 do setor 8 da Planta Genrica de Valores, do ponto 3 ao ponto
4 incorpora ao permetro os lotes 159, 160 169, 183 203, 27, 28, 29, 30, 31, 33
158, 2, 3, 4, 5, 6, 7 da quadra 89 do setor 8 da Planta Genrica de Valores, do ponto 5
ao ponto 6 incorpora ao permetro os lotes 4, 5, 38, 37, 46, 45, 17, 18, 52, 51, 20, 21,
22, 23, 24 e 25 da quadra 82 do setor 8 da Planta Genrica de Valores, do ponto 7 ao
ponto 8 incorpora ao permetro os lotes 33, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21,
22, 23 112, 81, 82, 24, 25, 37 79, 36 da quadra 74 do setor 8 da Planta Genrica
de Valores, do ponto 9 ao ponto 10 incorpora ao permetro os lotes 56, 169, 60, 61,
118 166, 62 98, 99, 100 104 , 4, 105, 8, 9, 10 e 11 da quadra 66 do setor 8 da
Planta Genrica de Valores, do ponto 11 ao ponto 12 incorpora ao permetro os lotes
32, 34, 35, 36, 9, 10, 11, 12, 13, 14 da quadra 59 do setor 8 da Planta Genrica de
Valores, Rua dos Andradas at o ponto inicial.
Esta regio possui privilegiada acessibilidade em relao a redes de
infraestrutura viria e de transportes de importncia metropolitana. Em seu entorno
destaca-se a existncia de relevantes equipamentos de cultura e lazer, como a
Pinacoteca, a Sala So Paulo Complexo Cultural Jlio Prestes, o Museu da Lngua
Portuguesa, Escola de Msica do Estado de So Paulo Tom Jobim, Parque da Luz,
Largo do Arouche, Praa Princesa Isabel e Praa da Repblica, entre outros. Alm
disso, a rea est parcialmente inserida no polo de comrcio especializado da Rua
Santa Ifignia (comrcio de eletroeletrnicos) e prxima a outros polos de comrcio
especializado como o da Rua General Osrio (comrcio de motocicletas e motopeas) e
o do Bom Retiro (vesturio) entre outros.
A rea possui traado urbano implantado em malha ortogonal. O parcelamento
existente bastante fragmentado, com presena de lotes de dimenses reduzidas e
intensa ocupao do pavimento trreo, com diversas edificaes ocupando o
alinhamento frontal.
Nesta ZEIS 3 C016 (S) esto localizados 19 imveis tombados ou em
processo de tombamento pelos rgos de preservao de patrimnio, identificados no
Quadro D.2 anexo.
4. Sistema Virio e de Transportes

A ZEIS 3 C016 (S) localiza-se prxima aos grandes corredores de ligao da
cidade, Norte-Sul e Leste-Oeste, e a vias que integram o Sistema Virio Estrutural da
cidade de So Paulo, como as avenidas Ipiranga, So Joo, Duque de Caxias, Rio
Branco e Rua Mau. As vias pertencentes ao permetro desta ZEIS, como as ruas
Vitria, Aurora, do Triunfo, dos Gusmes, dos Timbiras, dos Protestantes, General
Osrio, so classificadas como coletoras, segundo a Lei 13.885/04.
Devido caracterstica da rea, que possui topografia plana, so favorecidos os
deslocamentos a p ou de bicicleta, principalmente para viagens de curta distncia. A
concentrao de pedestres e ciclistas se d junto a vias atendidas pelo transporte
pblico ou de acesso s estaes de metr, alm das reas de atrao comercial e de
servios como a Rua Santa Ifignia e o Poupa Tempo localizado na Praa Alfredo
Issa.
O sistema de transporte coletivo pelo modo nibus oferece grande variedade de
linhas na regio. No entorno imediato est localizado o terminal de nibus Princesa
Isabel, que faz uso da estrutura do corredor da Avenida Rio Branco, e no entorno
prximo como a Praa do Correio e o Largo do Paissandu, localizam-se ainda outros
terminais de nibus da regio central.
A regio tem ainda amplo acesso ao sistema de transporte pblico sobre trilhos,
atravs:
Das linhas da CPTM (Companhia Paulista de Trens Metropolitanos) que

passam pela Estao da Luz: Linha 07 Rubi, Linha 10 Turquesa, Linha 11
Coral;
Da linha 8 da CPTM (Companhia Paulista de Trens Metropolitanos) que

passa pela Estao Julio Prestes;
Das linhas 1 Azul (Estao da Luz), 3 Vermelha (Estaes Repblica e

Santa Ceclia) e 4 Amarela (Estaes Luz e Repblica) do Metr
(Companhia do Metropolitano de So Paulo).
Cabe destacar que a Estao da Luz se configura como importante ponto de

integrao entre os modos metr e trem.
5. Redes de Infraestrutura
5.1.Abastecimento de gua
Os servios de captao, tratamento, armazenamento e distribuio de gua no
municpio de So Paulo so realizados pela SABESP. Todos os domiclios desta ZEIS
so atendidos por rede de distribuio de gua da SABESP.
5.2.Esgotamento Sanitrio
A coleta e o tratamento de esgoto no municpio so tambm realizados pela
SABESP. Conforme dados da concessionria todos os domiclios desta ZEIS so
atendidos pelo sistema da SABESP.

5.3.Energia
A distribuio de energia eltrica no municpio de So Paulo realizada pela
empresa AES Eletropaulo. Todos os domiclios desta ZEIS so servidos pela rede de
energia eltrica.
A rede j se encontra enterrada nas principais ruas e avenidas, de modo que
interrupes no servio de distribuio de energia so muito raras, uma vez que este
tipo de rede praticamente imune a quedas de rvores, ventos e chuvas.
6. Caracterizao Social
Segundo cadastro realizado em 2011, pela Secretaria Municipal de Habitao, a
rea possui 286 imveis (Unidades Habitacionais) de uso residencial ocupados e
apenas 44 vazios, com a seguinte caracterizao:
6.1.Caracterizao das residncias
A anlise do tempo de residncia no bairro mostra grande rotatividade das
famlias residentes na rea, dado que 114 delas residem, no mximo, h dois anos,
embora 52 famlias declarem morar nesta rea h mais de 10 anos.
Nos 258 imveis cadastrados residem 612 pessoas. Destas famlias
cadastradas, 124 residem em domiclios do tipo studio, 88 em imveis de um
dormitrio, 42 em imveis de 2 dormitrios e somente 4 famlias moram em imveis
maiores.
Em relao ao regime de ocupao das unidades residenciais, a maioria
alugada (186), e 53 so imveis prprios. O valor mdio de aluguel cobrado de R$
537,60.
Considerando-se o custo da moradia com condomnio, observou-se que 167
famlias tm custo com taxas condominiais, cujo valor mdio cobrado de R$ 248,88.
6.2.Caracterizao das famlias
predominante a presena de famlias unipessoais entre as cadastradas. 105
das famlias so compostas somente de uma pessoa e outras 55 por duas pessoas. 51
com trs pessoas e 40 com 4 a 6 pessoas. Apenas 7 famlias so compostas por mais
de 6 pessoas.
A renda mdia per capita das famlias cadastradas de R$1.108,30, mais de 2
salrios mnimos por pessoa na famlia e apenas oito das famlias cadastradas tem
renda per capita inferior a meio salrio mnimo. 31 famlias tem renda entre trs e seis
salrios mnimos e 7 famlias possuem renda acima de seis salrios mnimos.
Apenas 4 famlias se declararam beneficirias de programas governamentais de
transferncia de renda, ou seja, do Programa Bolsa Famlia e do Programa Renda
Mnima, o que compatvel com a renda familiar mdia per capita observada na rea
de estudo.

6.3.Caracterizao dos moradores
A distribuio da populao por sexo mostra, dentre os moradores, maior
participao de homens (332) em relao s mulheres (280 pessoas).
A composio desta populao, por grupos de idade, revela grande participao
de moradores em idade ativa principalmente entre 20 e 29 anos de idade (146
pessoas). Crianas de 0 a 9 anos (78) representam apenas 13% da populao, e a
participao de idosos de 60 anos ou mais baixa (46 pessoas).
Foram identificadas ainda, 27 pessoas portadoras de deficincia, cuja maior
incidncia de deficincia fsica.
Na anlise do grau de escolaridade, considerando-se a populao de 15 anos
ou mais, 131 pessoas tem Ensino Fundamental incompleto, 53 tem Ensino
Fundamental completo, 49 tem Ensino Mdio incompleto, 178 tem Mdio completo, 34
tem Ensino Superior incompleto e 39 tem Ensino Superior completo, e insignificante
a presena de pessoas analfabetas, visto que somente 18 nunca estudaram ou no
sabem ler e escrever. Considerando a populao com menos de 18 anos, parcela
importante (92 pessoas) frequenta escola e quase a totalidade das crianas e
adolescentes de 6 a 14 anos (49 pessoas) estudante.
Os dados relativos situao de estudo e trabalho da populao residente de
10 a 24 anos revelam ainda que 67 pessoas s trabalham, 51 s estudam, 18 no
estudam nem trabalham e 4 estudam e trabalham.
A maioria da populao com 14 anos ou mais est ocupada no mercado de
trabalho (385 pessoas) e apenas 13 encontram-se desocupadas, a procura de trabalho.
Quanto ao tipo de vnculo empregatcio: 184 pessoas trabalham como
autnomas; 111 so trabalhadores assalariados, sendo 135 do setor privado com
carteira, 21 do setor privado sem carteira e 9 do setor pblico; 15 so empregadores;
6 so empregados domsticos; e 11 esto em outra situao.
O rendimento mdio dos ocupados, por sexo, de R$ 1.336,62 para os homens
e de R$ 993,44 para as mulheres.
7. Situao Fundiria
Trata-se de rea de urbanizao consolidada, na qual predominam imveis de
propriedade privada, com presena de imveis adquiridos pelo Poder Pblico para
instalao de equipamentos sociais pblicos como a ETEC/ FATEC atualmente em
construo na quadra 090 do setor 008 da Planta Genrica de Valores, bem como
imveis destinados instalao de Habitao de Interesse Social nas quadras 067 e
075 do setor 008 da Planta Genrica de Valores.
8. reas objeto de transformao

A exigncia de destinao de, no mnimo, 80% (oitenta por cento) do total de
rea construda computvel para Habitao de Interesse Social HIS e Habitao de
Mercado Popular HMP, garantindo o mnimo de 40% (quarenta por cento) do total
de rea construda computvel para HIS, incide sobre as edificaes a serem
demolidas, existentes no permetro da ZEIS 3 C016 (S), nos termos da legislao
vigente aplicvel. As reas que se enquadram, portanto na definio de ZEIS, tem
como referncia aquelas indicadas como a renovar pelo Projeto Urbanstico Especfico
da Nova Luz, segundo critrios aplicveis a toda a rea assim denominada.

C. Diretrizes para o Plano de Urbanizao de ZEIS aprovadas pelo Conselho
Gestor da ZEIS 3 C016 (S)
Os membros da sociedade civil do Conselho Gestor elaboraram uma srie de
diretrizes, trabalhadas a partir da apresentao aos conselheiros do conjunto de
diretrizes especficas elaboradas pela equipe contratada de projeto. Aps exaustivas
discusses do Conselho Gestor, em 27 de julho de 2011, houve um consenso,
resultando nas diretrizes aprovadas e utilizadas na elaborao do Plano ora aprovado,
complementadas em 10 de Agosto de 2011. As diretrizes so as seguintes:
1. Finalizar, revisar ou refazer o CADASTRO de todos os moradores e
comerciantes presentes na rea do permetro do projeto Nova Luz, sejam estes
inquilinos ou proprietrios, a partir dos seguintes critrios:
a. Fornecer protocolo de cadastramento ao cadastrado;
b. Identificar com o cadastro todos os perfis de famlias e moradores
visando o atendimento habitacional futuro: como famlias ou indivduos que
dividem a mesma habitao e necessitaro de casas separadas;
c. Garantir a totalidade do cadastramento atravs de conferncias com
documentos como contas de gua, luz e IPTU;
d. Adequao da ficha de cadastro de HABI a realidade de
estabelecimentos comerciais e pessoas em situao de rua;
e. Esclarecimentos
cadastramento.
gerais
comunidade
da
necessidade
do
Obs: Somente com a divulgao dos dados do cadastramento o Conselho

Gestor estar apto a analisar a fundo cada uma das diretrizes estabelecidas a seguir.
2. Promover a articulao entre as intervenes nas ZEIS, de modo que a
diversidade funcional e social possa representar o equilbrio que se busca para fazer
um bairro de qualidade com sustentabilidade social:
a. Articular os elementos de interesse do entorno das ZEIS e da Nova
Luz com o interior da rea;
b. Integrar as habitaes existentes e propostas com os equipamentos
pblicos a serem propostos para a rea.
3. Priorizar, no faseamento, a produo de habitao de interesse social sobre
as demais intervenes e iniciar o processo de transformao principalmente sobre as
reas vazias e subutilizadas.
4. Definio das reas e imveis que sero objeto de concesso e do programa
de intervenes previstas, indicando aquelas essenciais ao desenvolvimento do
PUZEIS:
a. Reviso dos critrios para definio dos imveis a renovar e a
permanecer, definidos pelo Projeto Urbanstico Especfico, observadas a
legislao pertinente, a fim de no considerar apenas elementos construtivos,
mas tambm a atividade produtiva existente e usos que representam a
memria do bairro e da regio;

b. Definio do programa de atividades para as reas indicadas como
reas a renovar pelo Projeto Urbanstico Especfico, a partir da reviso dos
critrios de interveno redefinidos pelo Conselho Gestor.
5. Analise do PUZEIS e a aplicao dos critrios de interveno quadra a
quadra.
6. Reaproveitamento do mximo da estrutura existente, quando possvel, para
diminuir os impactos oriundos do remodelamento urbanstico.
7. Definio do nmero de unidades habitacionais por tipo de empreendimento:
a. Indicar para os imveis a renovar, conforme critrios redefinidos no
item anterior, o lote resultante e os empreendimentos propostos;
b. Realizar estudo volumtrico que permita quantificar a rea construda
em cada novo empreendimento;
c. Considerar o uso misto, nos termos previstos em lei, para os novos
empreendimentos, priorizando a manuteno do ponto comercial existente nos
trreos dos edifcios, e possibilitando a criao de sobrelojas para a instalao
de pontos comerciais e de servios que venham contribuir para a gerao de
renda dos moradores, respeitando a legislao aplicvel.
8. Criao de instrumentos que possam garantir a atuao sobre o parque
edificado como uma atividade diferenciada:
a. Avaliar mecanismos que indiquem o pblico alvo das habitaes de
HIS e HMP, atendidas as exigncias previstas em lei;
9. Criao de instrumentos que garantam a permanncia da populao
residente na rea de interveno do Projeto Nova Luz, conforme prioridade a seguir:
a. Moradores de habitaes demolidas na rea da ZEIS;
b. Moradores de habitaes demolidas no restante do permetro do
projeto Nova Luz;
c. Moradores de habitaes a mudar de uso no permetro do projeto
Nova Luz;
d. Inquilinos de imveis que venham sofrer com o processo de
valorizao e no possam mais arcar com os altos aluguis.
10. Criao de instrumentos que cobam a mercantilizao das habitaes
sociais produzidas na ZEIS, a fim de que, com o futuro processo de valorizao
imobiliria da regio, o subsdio destinado populao de baixa renda no seja
encaminhado para a classe mdia, atravs da venda das habitaes.
11. Criao de instrumentos que garantam a realocao do morador de sua
habitao atual apenas quando a habitao definitiva estiver pronta, sem ter que se
dirigir a habitaes provisrias, priorizando a produo de habitao de interesse social
sobre as demais intervenes e iniciar o processo de transformao principalmente
sobre as reas vazias e subutilizadas.
12. Criao de instrumentos que garantam a permanncia dos comerciantes e
prestadores de servio nos trreos dos novos empreendimentos, em caso de terem os
seus estabelecimentos demolidos e/ou transformados, conforme legislao aplicvel.

13. Criao de instrumentos de garantias econmicas, financeiras e securitrias
aos proprietrios, empresrios e locatrios, em caso de desapropriaes e/ou acordos
pelas permutas em rea, atravs de bancos e seguradoras com emisso de aplices de
garantia a todos, sem exceo, conforme legislao aplicvel.
14. No caso de desapropriao do imvel, criao de instrumentos que
garantam o envio de avisos por escrito via ofcio com o nmero cadastral do IPTU a
todos os proprietrios e locatrios, com antecedncia mnima de 24 meses do incio de
cada fase.
15. Criao de instrumentos que garantam aos proprietrios de imveis
comerciais e residenciais, em caso de desapropriao, a indenizao pelo justo valor de
mercado imobilirio e no somente pelo valor venal, pago em moeda nacional e 100%
no ato, conforme legislao pertinente.
16. Criao de instrumentos que garantam aos locatrios de imveis
comerciais, em caso de desapropriao do imvel locado, a indenizao pelo seu fundo
de comrcio, pelo justo valor de mercado, conforme legislao pertinente,
considerando como valor:
a. A sua clientela;
b. Tempo de incio das atividades;
c. O faturamento mensal e evolutivo;
d. O tempo de contrato e periodicidade do seu trmino;
e. A sua projeo de lucros lquidos dentro de perodo estimado;
f. Contrato de sua locao apurvel e realizvel cessante.
17. Criao de instrumentos que garantam que todas as obras, sem exceo,
no venham a ser interrompidas por ordem de qualquer natureza, estando sujeitas a
multas contratuais e aplices securitrias. Bem como, que as demolies s sejam
iniciadas quando houver a previso de incio das obras, a fim de cumprir a funo
social da propriedade e no ampliar as reas vazias do bairro.
18. Identificao dos imveis de interesse de preservao que devam ser
restaurados e tambm os imveis que devam ser objeto de interveno de forma a
recuperar as fachadas ou as caractersticas relevantes, identificando ainda as visuais a
serem preservadas e/ou valorizadas:
a. Identificar imveis preservados pelos rgos de patrimnio a
recuperar
b. Identificar imveis a preservar que no estejam protegidos pelos
rgos de patrimnio, mas que possuam caractersticas singulares, no se
levando em conta apenas as caractersticas arquitetnicas, mas sobretudo usos
e funes que sejam significativas para a histria e para a memria do bairro,
ou seja, que sejam identificados imveis que representem o Patrimnio
Imaterial na rea do projeto Nova Luz.
19. Definio de critrios, conforme legislao aplicvel, de incentivo, iseno e
financiamento para a recuperao das edificaes a permanecer, tombadas ou no
pelo patrimnio histrico, com apoio reforma atravs de assessorias tcnicas e microcrdito e capacitao dos profissionais envolvidos.

20. Caracterizao da tipologia da unidade habitacional por perfil de morador,
intervenes do projeto Nova luz, conforme prioridade apresentada:
a. Propor tipologias de unidade habitacional, compatveis com o perfil de
composio e renda familiar dos futuros moradores.
21. A composio familiar e a renda do morador a ocupar as habitaes em
ZEIS devem ser identificadas no cadastro, devendo ser considerados os perfis que
fogem ao padro familiar tradicional (pais e filhos), considerando tambm:
a. Casais sem filhos;
b. Solteiros;
c. Famlias unipessoais (pessoa s);
d. Famlias ampliadas (compostas por membros com graus variados de
parentesco: genro, nora, cunhado, etc);
e. Famlias chefiadas por membros sem cnjuges.
22. Caracterizao dos usos pretendidos para os imveis que sero objetos de
concesso, inclusive empreendimentos especficos, com estimativas de novos
empregos a serem alcanados por meio da interveno:
a. Caracterizar os usos no residenciais pretendidos para os novos
empreendimentos;
b. Considerar a gerao de empregos na proposta de novos
empreendimentos.
23. Priorizar a gerao de emprego e qualificao profissional para a populao
local, a partir da definio de instrumentos que garantam este atendimento,
priorizando, a partir da identificao do cadastro:
a. Desempregados;
b. Trabalhadores informais;
c. Populao de rua;
d. Catadores de materiais reciclveis;
e. Dependentes qumicos (aps passarem por sistema de tratamento
adequado e moradia assistida, em parceria com o Programa Centro Legal).
24. Desenvolver programas de habitaes coletivas para a populao de rua,
revertendo-se o fechamento dos albergues na rea central de So Paulo.
25. Caracterizao dos espaos pblicos e privados de uso coletivo e definio
de espaos e elementos referenciais / qualidade dos espaos pblicos:
a. Caracterizar as intervenes propostas para espaos pblicos
existentes;
b. Caracterizar os espaos pblicos propostos;
c. Caracterizar os espaos privados de uso coletivo propostos.

26. Definir planejamento para os problemas mais graves encontrados na rea
do Projeto Nova Luz, como a precariedade da coleta de lixo, sistema de drenagem,
iluminao pblica, segurana e acessibilidade universal.
27. Implantao de programas de acessibilidade da populao local aos bens de
Lazer e Cultura, que hoje apresentam usos elitizados e, mesmo quando gratuitos, so
intimidadores a populao de menor renda.
28. Analisar o Plano de Mobilidade proposto para regio, a fim de minimizar os
impactos causados pelos grandes equipamentos propostos, a medida que o pedestre e
o espao pblico seja prioritrio circulao de carros, mas que estes tenham
alternativas de estacionamento e circulao, sem entrar em conflito com os outros
usos.
29. Garantir a permanncia das caractersticas do bairro, para que no haja
alteraes nas nomenclaturas que representam a identidade do bairro, como nomes
das ruas, avenidas e edifcios, ou alteraes na caracterizao do comrcio local, bem
como o nome bairro Santa Ifignia.
30. Promoo da insero socioeconmica da populao a ser atendida nos
empreendimentos de interesse social (HIS e HMP):
a. Sugerir mecanismos para insero socioeconmica dos atuais e
futuros moradores da ZEIS e da Nova Luz, como por exemplo, o uso dos
trreos e sobrelojas dos edifcios para a gerao de emprego e renda e
programas de capacitao profissional.
b. Promover o Desenvolvimento Humano da populao local atravs de
atividades culturais e de capacitao.
31. Desenvolver um sistema de acompanhamento social ps-ocupao e
educao popular, sobretudo para a populao de menor renda, atravs de gesto
compartilhada entre poder pblico e movimentos de moradia, a fim de garantir a sua
adaptabilidade nova habitao, convivncia em condomnio e emancipao
econmica.
32. Desenvolvimento de polticas habitacionais alternativas modalidade da
casa prpria, (como a Locao Social) para a populao de 0 a 3 s. m., que a maioria
na rea e que no consegue arcar com o sistema de financiamento formal.
33. Caracterizao dos equipamentos pblicos necessrios ao atendimento da
populao a ser instalada (ncora), priorizando as necessidades sociais da populao
local mais fragilizada, como os usurios de drogas, a populao de rua e os
trabalhadores informais:
a. Estimar os equipamentos pblicos necessrios para atendimento da
populao local, considerando o cenrio futuro.
34. Definio de modelo de gesto do PUZEIS, que deve ser participativo e com
a incluso da populao residente:
a. Promover o acompanhamento da implementao do Plano de
Urbanizao da ZEIS atravs de seu Conselho Gestor.
35. Estabelecimento de um escritrio local para a gesto da ZEIS na Nova Luz,
onde se concentram informaes e interface da Prefeitura com a populao:
a. Com disponibilizao do projeto urbanstico e social detalhado;

b. Com disponibilizao das diversas legislaes e documentos ligados
ao projeto (jurdicos, urbansticos, sociais, oramentrios, entre outros);
c. Articulador das diversas polticas sociais na rea (agentes de sade,
programas de gerao de renda, de formao profissional, de ateno a idosos
e crianas e jovens vulnerveis, entre outros), desenvolvidas tanto pelo poder
pblico quanto pelas organizaes sociais locais;
36. Que a gesto do projeto Nova Luz, em debate com este Conselho Gestor,
inicie DE IMEDIATO um trabalho paralelo ao desenvolvimento do Projeto para:
promover a acelerao da qualidade de vida da populao local e melhoria dos servios
pblicos da regio, como sade pblica, segurana, coleta de lixo, drenagem,
iluminao, entre outros, medida que a qualidade de vida na regio est cada vez
pior, dificultando a vida cotidiana dos seus moradores e trabalhadores.
37. O projeto Nova Luz, com horizonte de 20 anos de implantao, pode
comear a ser implantado desde j, com a melhoria dos servios bsicos que so de
responsabilidade direta do poder pblico.

D. Anexos
Integram o presente Plano de Urbanizao da ZEIS 3 C016 (S), os seguintes

Quadros e Mapas:
Quadro D.1 Instruo Normativa
Quadro D.2 Imveis tombados ou em processo de tombamento pelos rgos
de preservao de patrimnio, localizados na ZEIS 3 C016 (S)
Quadro D.3 Novos empreendimentos propostos, localizados na ZEIS 3 C016
(S)
Mapa 01 rea Objeto de Transformao
Mapa 02 Situao Fundiria Existente
Mapa 03 Uso do Solo Existente
Mapa 04 Topografia e hidrografia
Mapa 05 Imveis tombados ou em processo de tombamento pelos rgos de
preservao
Mapa 06 Habitaes afetadas
Mapa 07 Equipamento Social Pblico Existente
Mapa 08 Uso do solo Proposto - Trreos
Mapa 09 Uso do solo Proposto Pavimentos tipo
Mapa 10 Empreendimentos propostos
Mapa 11 Lotes a Transformar na ZEIS 3 C016 (S)

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Diretrizes para o Plano de Urbanizao da ZEIS 3 C 016

Aprovadas pelo Conselho Gestor em 27 de julho de 2011
So diretrizes para o Plano de Urbanizao da ZEIS 3 C 016:

1. Finalizar, revisar ou refazer o CADASTRO de todos os moradores e
comerciantes presentes na rea do permetro do projeto Nova Luz, sejam estes
inquilinos ou proprietrios, a partir dos seguintes critrios:
a. Fornecer protocolo de cadastramento ao cadastrado;
b. Identificar com o cadastro todos os perfis de famlias e moradores visando
o atendimento habitacional futuro: como famlias ou indivduos que
dividem a mesma habitao e necessitaro de casas separadas;
c. Garantir a totalidade do cadastramento atravs de conferncias com
documentos como contas de gua, luz e IPTU;
d. Adequao da ficha de cadastro de HABI a realidade de estabelecimentos
comerciais e pessoas em situao de rua;
e. Esclarecimentos gerais a comunidade da necessidade do cadastramento.
Obs: Somente com a divulgao dos dados do cadastramento o Conselho
Gestor estar apto a analisar a fundo cada uma das diretrizes
estabelecidas a seguir.
2. Promover a articulao entre as intervenes nas ZEIS, de modo que a
diversidade funcional e social possa representar o equilbrio que se busca para
fazer um bairro de qualidade com sustentabilidade social:
a. Articular os elementos de interesse do entorno das ZEIS e da Nova Luz
com o interior da rea;

b. Integrar as habitaes existentes e propostas com os equipamentos

pblicos a serem propostos para a rea.
3. Priorizar, no faseamento, a produo de habitao de interesse social sobre as
demais intervenes e iniciar o processo de transformao principalmente sobre
as reas vazias e subutilizadas.
4. Definio das reas e imveis que sero objeto de concesso e do programa de
intervenes previstas, indicando aquelas essenciais ao desenvolvimento do
PUZEIS:
a. Reviso dos critrios para definio dos imveis a renovar e a
permanecer, definidos pelo Projeto Urbanstico Especfico, observadas a
legislao pertinente, a fim de no considerar apenas elementos
construtivos, mas tambm a atividade produtiva existente e usos que
representam a memria do bairro e da regio;
b. Definio do programa de atividades para as reas indicadas como reas
a renovar pelo Projeto Urbanstico Especfico, a partir da reviso dos
critrios de interveno redefinidos pelo Conselho Gestor.
5. Analise do PUZEIS e a aplicao dos critrios de interveno quadra a quadra.
6. Reaproveitamento do mximo da estrutura existente, quando possvel, para
diminuir os impactos oriundos do remodelamento urbanstico.
7. Definio do nmero de unidades habitacionais por tipo de empreendimento:
a. Indicar para os imveis a renovar, conforme critrios redefinidos no item
anterior, o lote resultante e os empreendimentos propostos;
b. Realizar estudo volumtrico que permita quantificar a rea construda em
cada novo empreendimento;
c. Considerar o uso misto, nos termos previstos em lei, para os novos
empreendimentos, priorizando a manuteno do ponto comercial existente
nos trreos dos edifcios, e possibilitando a criao de sobrelojas para a

instalao de pontos comerciais e de servios que venham contribuir para

a gerao de renda dos moradores, respeitando a legislao aplicvel.
8. Criao de instrumentos que possam garantir a atuao sobre o parque edificado
como uma atividade diferenciada:
a. Avaliar mecanismos que indiquem o pblico alvo das habitaes de HIS e
HMP, atendidas as exigncias previstas em lei;
9. Criao de instrumentos que garantam a permanncia da populao residente
na rea de interveno do Projeto Nova Luz, conforme prioridade a seguir:
a. Moradores de habitaes demolidas na rea da ZEIS;
b. Moradores de habitaes demolidas no restante do permetro do projeto
Nova Luz;
c. Moradores de habitaes a mudar de uso no permetro do projeto Nova
Luz;
d. Inquilinos de imveis que venham sofrer com o processo de valorizao e
no possam mais arcar com os altos aluguis.
10. Criao de instrumentos que cobam a mercantilizao das habitaes sociais
produzidas na ZEIS, a fim de que, com o futuro processo de valorizao
imobiliria da regio, o subsdio destinado populao de baixa renda no seja
encaminhado para a classe mdia, atravs da venda das habitaes.
11. Criao de instrumentos que garantam a realocao do morador de sua
habitao atual apenas quando a habitao definitiva estiver pronta, sem ter que
se dirigir a habitaes provisrias, priorizando a produo de habitao de
interesse social sobre as demais intervenes e iniciar o processo de
transformao principalmente sobre as reas vazias e subutilizadas.
12. Criao de instrumentos que garantam a permanncia dos comerciantes e
prestadores de servio nos trreos dos novos empreendimentos, em caso de
terem os seus estabelecimentos demolidos e/ou transformados, conforme
legislao aplicvel.

13. Criao de instrumentos de garantias econmicas, financeiras e securitrias aos

proprietrios, empresrios e locatrios, em caso de desapropriaes e/ou
acordos pelas permutas em rea, atravs de bancos e seguradoras com emisso
de aplices de garantia a todos, sem exceo, conforme legislao aplicvel.
14. No caso de desapropriao do imvel, criao de instrumentos que garantam o
envio de avisos por escrito via ofcio com o nmero cadastral do IPTU a todos os
proprietrios e locatrios, com antecedncia mnima de 24 meses do incio de
cada fase.
15. Criao de instrumentos que garantam aos proprietrios de imveis comerciais e
residenciais, em caso de desapropriao, a indenizao pelo justo valor de
mercado imobilirio e no somente pelo valor venal, pago em moeda nacional e
100% no ato, conforme legislao pertinente.
16. Criao de instrumentos que garantam aos locatrios de imveis comerciais, em
caso de desapropriao do imvel locado, a indenizao pelo seu fundo de
comrcio, pelo justo valor de mercado, conforme legislao pertinente,
considerando como valor:
a. A sua clientela;
b. Tempo de incio das atividades;
c. O faturamento mensal e evolutivo;
d. O tempo de contrato e periodicidade do seu trmino;
e. A sua projeo de lucros lquidos dentro de perodo estimado;
f. Contrato de sua locao apurvel e realizvel cessante.
17. Criao de instrumentos que garantam que todas as obras, sem exceo, no
venham a ser interrompidas por ordem de qualquer natureza, estando sujeitas a
multas contratuais e aplices securitrias. Bem como, que as demolies s
sejam iniciadas quando houver a previso de incio das obras, a fim de cumprir a
funo social da propriedade e no ampliar as reas vazias do bairro.

18. Identificao dos imveis de interesse de preservao que devam ser

restaurados e tambm os imveis que devam ser objeto de interveno de forma
a recuperar as fachadas ou as caractersticas relevantes, identificando ainda as
visuais a serem preservadas e/ou valorizadas:
a. Identificar imveis preservados pelos rgos de patrimnio a recuperar
b. Identificar imveis a preservar que no estejam protegidos pelos rgos
de patrimnio, mas que possuam caractersticas singulares, no se
levando em conta apenas as caractersticas arquitetnicas, mas sobretudo
usos e funes que sejam significativas para a histria e para a memria
do bairro, ou seja, que sejam identificados imveis que representem o
Patrimnio Imaterial na rea do projeto Nova Luz.
19. Definio de critrios, conforme legislao aplicvel, de incentivo, iseno e
financiamento para a recuperao das edificaes a permanecer, tombadas ou
no pelo patrimnio histrico, com apoio reforma atravs de assessorias
tcnicas e micro-crdito e capacitao dos profissionais envolvidos.
20. Caracterizao da tipologia da unidade habitacional por perfil de morador,
intervenes do projeto Nova luz, conforme prioridade apresentada:
a. Propor tipologias de unidade habitacional, compatveis com o perfil de
composio e renda familiar dos futuros moradores.
21. A composio familiar e a renda do morador a ocupar as habitaes em ZEIS
devem ser identificadas no cadastro, devendo ser considerados os perfis que
fogem ao padro familiar tradicional (pais e filhos), considerando tambm:
a. Casais sem filhos;
b. Solteiros;
c. Famlias unipessoais (pessoa s);
d. Famlias ampliadas (compostas por membros com graus variados de
parentesco: genro, nora, cunhado, etc);

e. Famlias chefiadas por membros sem cnjuges.

22. Caracterizao dos usos pretendidos para os imveis que sero objetos de
concesso, inclusive empreendimentos especficos, com estimativas de novos
empregos a serem alcanados por meio da interveno:
a. Caracterizar os usos no residenciais pretendidos para os novos
empreendimentos;
b. Considerar
gerao
de
empregos
na
proposta
de
novos
empreendimentos.
23. Priorizar a gerao de emprego e qualificao profissional para a populao
local, a partir da definio de instrumentos que garantam este atendimento,
priorizando, a partir da identificao do cadastro:
a. Desempregados;
b. Trabalhadores informais;
c. Populao de rua;
d. Catadores de materiais reciclveis;
e. Dependentes qumicos (aps passarem por sistema de tratamento
adequado e moradia assistida, em parceria com o Programa Centro
Legal).
24. Desenvolver programas de habitaes coletivas para a populao de rua,
revertendo-se o fechamento dos albergues na rea central de So Paulo.
25. Caracterizao dos espaos pblicos e privados de uso coletivo e definio de
espaos e elementos referenciais / qualidade dos espaos pblicos:
a. Caracterizar as intervenes propostas para espaos pblicos existentes;
b. Caracterizar os espaos pblicos propostos;
c. Caracterizar os espaos privados de uso coletivo propostos.

26. Definir planejamento para os problemas mais graves encontrados na rea do

Projeto Nova Luz, como a precariedade da coleta de lixo, sistema de drenagem,
iluminao pblica, segurana e acessibilidade universal.
27. Implantao de programas de acessibilidade da populao local aos bens de
Lazer e Cultura, que hoje apresentam usos elitizados e, mesmo quando
gratuitos, so intimidadores a populao de menor renda.
28. Analisar o Plano de Mobilidade proposto para regio, a fim de minimizar os
impactos causados pelos grandes equipamentos propostos, a medida que o
pedestre e o espao pblico seja prioritrio circulao de carros, mas que estes
tenham alternativas de estacionamento e circulao, sem entrar em conflito com
os outros usos.
29. Garantir a permanncia das caractersticas do bairro, para que no haja
alteraes nas nomenclaturas que representam a identidade do bairro, como
nomes das ruas, avenidas e edifcios, ou alteraes na caracterizao do
comrcio local, bem como o nome bairro Santa Ifignia.
30. Promoo da insero socioeconmica da populao a ser atendida nos
empreendimentos de interesse social (HIS e HMP):
a. Sugerir mecanismos para insero socioeconmica dos atuais e futuros
moradores da ZEIS e da Nova Luz, como por exemplo, o uso dos trreos
e sobrelojas dos edifcios para a gerao de emprego e renda e
programas de capacitao profissional.
b. Promover o Desenvolvimento Humano da populao local atravs de
atividades culturais e de capacitao.
31. Desenvolver um sistema de acompanhamento social ps-ocupao e educao
popular, sobretudo para a populao de menor renda, atravs de gesto
compartilhada entre poder pblico e movimentos de moradia, a fim de garantir a
sua adaptabilidade nova habitao, convivncia em condomnio e
emancipao econmica.

32. Desenvolvimento de polticas habitacionais alternativas modalidade da casa

prpria, (como a Locao Social) para a populao de 0 a 3 s. m., que a
maioria na rea e que no consegue arcar com o sistema de financiamento
formal.
33. Caracterizao dos equipamentos pblicos necessrios ao atendimento da
populao a ser instalada (ncora), priorizando as necessidades sociais da
populao local mais fragilizada, como os usurios de drogas, a populao de
rua e os trabalhadores informais:
a. Estimar os equipamentos pblicos necessrios para atendimento da
populao local, considerando o cenrio futuro.
34. Definio de modelo de gesto do PUZEIS, que deve ser participativo e com a
incluso da populao residente:
a. Promover
acompanhamento
da
implementao
do
Plano
de
Urbanizao da ZEIS atravs de seu Conselho Gestor.

35. Estabelecimento de um escritrio local para a gesto da ZEIS na Nova Luz, onde
se concentram informaes e interface da Prefeitura com a populao:
a. Com disponibilizao do projeto urbanstico e social detalhado;
b. Com disponibilizao das diversas legislaes e documentos ligados ao
projeto (jurdicos, urbansticos, sociais, oramentrios, entre outros);
c. Articulador das diversas polticas sociais na rea (agentes de sade,
programas de gerao de renda, de formao profissional, de ateno a
idosos e crianas e jovens vulnerveis, entre outros), desenvolvidas tanto
pelo poder pblico quanto pelas organizaes sociais locais;
36. Que a gesto do projeto Nova Luz, em debate com este Conselho Gestor, inicie
DE IMEDIATO um trabalho paralelo ao desenvolvimento do Projeto para:
promover a acelerao da qualidade de vida da populao local e melhoria dos
servios pblicos da regio, como sade pblica, segurana, coleta de lixo,
drenagem, iluminao, entre outros, medida que a qualidade de vida na regio

est cada vez pior, dificultando a vida cotidiana dos seus moradores e
trabalhadores.
37. O projeto Nova Luz, com horizonte de 20 anos de implantao, pode comear a
ser implantado desde j, com a melhoria dos servios bsicos que so de
responsabilidade direta do poder pblico.

Gestão Democratica Das Ciidades e Zeis - Sabrina Durigon Marques

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PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

Sabrina Durigon Marques

A efetividade da gesto democrtica das cidades

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No vou parar de lutar, esta minha histria, minha

MARQUES, Sabrina Durigon. The effectiveness of democratic management of cities in

Associao dos Moradores e Amigos de Santa Ifignia e da Luz

Banco Interamericano de Desenvolvimento

Comisso de Anlise de Empreendimentos de Habitao de Interesse Social

Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano

Cmara de Dirigentes Lojistas

Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo

Escola da Defensoria Pblica

Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental

Frum Nacional de Reforma Urbana

HABICENTRO Superintendncia da Habitao Popular, Regional Centro

Habitao de Interesse Social

Habitao de Mercado Popular

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

Lei Orgnica Municipal

Movimento Nacional pela Reforma Urbana

Operao Urbana Centro

Plano Nacional de Saneamento Bsico

Prefeitura Municipal de So Paulo

Plano Regional Estratgico

Programa de Reabilitao da rea Central da Cidade de So Paulo

Plano de Urbanizao de ZEIS

Saneamento Bsico do Estado de So Paulo

Secretaria Municipal de Planejamento

Secretaria de Infraestrutura Urbana

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano

Zonas Especiais de Interesse Social

A EVOLUO DA GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES ...................... 14

(IR)REGULARIDADE DA CIDADE ....................................................................... 14

APROXIMANDO AS POLTICAS PBLICAS DAS DEMANDAS SOCIAIS: A

1.2.1 A Democracia Participativa.................................................................................... 29

DESAFIOS DA GESTO DEMOCRTICA ........................................................... 34

OS NOVOS MARCOS DA GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES UMA

A TRAJETRIA DA REFORMA URBANA ........................................................... 49

INSTRUMENTOS PARA A CONSTRUO DE CIDADES DEMOCRTICAS E

RGOS COLEGIADOS DE POLTICA URBANA OS CONSELHOS .............. 53

O CONSELHO DAS CIDADES E O MINISTRIO DAS CIDADES ...................... 56

2.2.1 O Ministrio das Cidades ....................................................................................... 56

OS CONSELHOS GESTORES ................................................................................ 59

AUDINCIAS PBLICAS ...................................................................................... 63

AS ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL ............................................ 66

ZEIS DEFINIO, CONCEITO E REGULAMENTAO.................................. 66

A GESTO DEMOCRTICA DAS ZEIS ............................................................... 71

CONSELHO GESTOR DAS ZEIS ........................................................................... 71

ESTRATGICOS NA DELIMITAO DAS ZEIS EM SO PAULO .................... 72

NOVA LUZ ............................................................................................................. 81

PRESSUPOSTOS PARA O ESTUDO DE CASO .................................................... 81

AUDINCIAS PBLICAS ...................................................................................... 84

A ASSOCIAO DE MORADORES ...................................................................... 86

O CONSELHO GESTOR DA NOVA LUZ .............................................................. 88

4.5.1 O Funcionamento do Conselho Gestor (Anexo II) ................................................ 88

SNTESE E ANLISE DA EXPERINCIA ............................................................ 106

CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 113

A Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), que instrumento de poltica urbana,