INTRODUCCIN

Actualmente Bolivia se encuentra en momento crucial en su historia. Se est

desarrollando un profundo debate sobre su reorganizacin poltico territorial,
la misma que delimitar el marco normativo legal para la implementacin de su
segunda fase de descentralizacin.
En esta discusin se han planteado dos propuestas principales: Autonomas
Departamentales y el Estado Plurinacional; las mismas que responden a dos
actores contrapuestos. En primera instancia estn los departamentos
productores de hidrocarburos, que cuentan con el respaldo de la oposicin
poltico partidaria al gobierno actual, y tambin con el apoyo de las lites del
oriente boliviano. En segunda instancia se encuentra el gobierno del presidente
Evo Morales que cuenta con un alto nivel de legitimidad social, lo que le ha
permitido contar con un alto nivel de representacin en el Poder Legislativo y en
la Asamblea Constituyente. Las posturas de ambos actores y falta voluntad para
negociar que demostrado han generado que la discusin se polarice, y se
susciten enfrentamientos polticos y sociales.
De acuerdo a las evaluaciones iniciales la segunda fase de la descentralizacin
no estara encausada por la bsqueda de una mayor eficiencia en la provisin
de servicios en el mbito subnacional, sino que respondera a otros intereses
ms bien sectarios.
En medio de este debate se encuentra los municipios, que han sido en cierta
forma marginados del debate poltico, social y acadmico sobre autonomas en
Bolivia. Por lo que el presente trabajo de investigacin pretende centrarse en
dicho nivel de gobierno; principalmente porque a partir de la vigencia de la Ley
de Participacin Popular (1994), la descentralizacin municipalista ha logrado
importantes avances en inclusin: poltica, social y econmica.

De ah surge el inters de analizar ambas propuestas desde la perspectiva

municipal. Las preguntas de investigacin que fundamentan este trabajo son:
Cul

es

la

concepcin

que

tienen

los

modelos

de

Autonomas

Departamentales y el de Estado Plurinacional sobre los municipios? Cules

podran ser los efectos que tendra la implementacin de cada uno de estos
modelos en trminos de descentralizacin sobre la situacin actual de los
municipios?
Debido a que la presente investigacin asume un enfoque cualitativo,
definindose de manera especfica como un estudio exploratorio-descriptivo, no
se ha planteado una hiptesis de trabajo. Empero bajo la nocin de que la
aplicacin de un proceso de descentralizacin determina la redistribucin de
poder poltico, administrativo y fiscal en todos los niveles de gobierno, se parti
de la siguiente premisa como gua de investigacin: La implementacin de
cualquiera de los modelos de descentralizacin en discusin Autonomas
Departamentales y Estado Plurinacional generar modificaciones en la
situacin actual de los municipios en las dimensiones poltica, administrativa y
fiscal, relevantes de la descentralizacin.
El objetivo principal de esta investigacin es efectuar un anlisis comparativo en
trminos de descentralizacin de las dos propuestas que se encuentran en
debate Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional. Los objetivos
especficos son: (a) identificar las implicaciones negativas que ocasionaran los
modelos propuestos sobre los logros de la descentralizacin municipalista
vigente en Bolivia, y (b) identificar los potenciales avances que contendran los
modelos en discusin a favor de los municipios.
El objeto de estudio es el marco jurdico legal de las dos modelos propuestos,
los mismos que se comparan con la situacin actual de los municipios
configurada por el modelo de Participacin Popular; se consider tambin los

aportes brindados por especialistas en el tema, quienes fueron entrevistados

para la presente investigacin.
La discusin de cada propuesta se efecto a la luz de las dimensiones: poltica,
administrativa y fiscal, de la teora de la descentralizacin. Metodolgicamente
este trabajo es sumamente creativo en la aplicacin del Derecho Comparado y
el Mtodo Comparado; as mismo, se utiliz la herramienta FODA (ajustada al
mbito municipal) para ordenar la informacin analizada.
Siendo este estudio un anlisis para polticas pblicas, busca principalmente
generar informacin relevante para orientar a los tomadores de decisiones y al
debate boliviano.
El presente trabajo est compuesto por tres captulos. En el primero se
desarrolla la descripcin de dos puntos importantes, el primero el modelo de
descentralizacin

municipalista

vigente,

resaltando

sus

principales

implicaciones para la realidad nacional; as como, los logros municipales

alcanzados. El segundo es la descripcin explicativa de cmo, cundo y porqu
se retoma la discusin sobre descentralizacin en Bolivia. En dicho captulo a
partir de la problematizacin del tema se plantea el diseo de la investigacin.
En el captulo

segundo, se describen

los aspectos tericos de

la

descentralizacin que determinan las dimensiones relevantes para hacer

posible

la

comparacin

de

los

modelos;

tambin

se

exponen

las

consideraciones tericas que corresponden al enfoque de polticas pblicas.

En el captulo tercero, se desarrolla el anlisis comparativo de los modelos,
inicialmente a partir de las dimensiones de la descentralizacin ordenadas en
trminos de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Para luego
integrar la discusin en trminos de autonoma y democratizacin.

Dentro de los hallazgos fundamentales de la presente investigacin

corresponde indicar que comparativamente que de los tres casos estudiados, el
modelo que le otorga un mayor nivel de autonoma a los municipios, es el de
Participacin Popular, seguido descendentemente por el de Autonomas
Departamentales y finalmente el Estado Plurinacional.
Sin embargo, corresponde sealar que cada propuesta encierra aspectos que
favorecen a los municipios y les permitira mejorar sus condiciones actuales; as
como, temas particulares que se convierten en un riesgo para los logros
municipales. Por lo que se en el apartado conclusiones y recomendaciones se
plantean los ajustes que debern realizarse en las propuestas que permitan dos
aspectos puntuales: (a) evitar el impacto negativo de ellas sobre el municipio, y
(b) rescatar las mejoras que postulan para el fortalecimiento de este nivel de
gobierno.

CAPITULO I
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN BOLIVIA

Este captulo tiene como objetivo general describir el proceso de de

descentralizacin en Bolivia, lo que significa considerar las coordenadas
espacio temporales que marcan los dos momentos ms importantes del
proceso (hasta la actualidad) la promulgacin de la Ley de Participacin Popular
y el debate sobre autonomas vinculado con la Asamblea Constituyente. La
presentacin es en orden cronolgico.
As mismo, se busca lograr dos objetivos especficos de esta seccin. El
primero es discutir los alcances y logros de la descentralizacin municipalista
con la implementacin de la Ley de Participacin Popular, se busca efectuar
una descripcin de los cambios trascendentales en se suscitaron en Bolivia en
el mbito local y las implicaciones que ello gener en la realidad nacional.
El segundo objetivo especfico de este captulo es presentar diseo de la
investigacin, planteando el problema, el objeto y los objetivos del estudio.
Tambin se exponen los motivos que impulsaron este trabajo, su respectiva
justificacin; y la importancia del mismo.

1. 1 Consideraciones necesarias
Bolivia es una repblica unitaria, cuyo gobierno es democrtico representativo y
participativo, es un Estado social y democrtico de derecho; el ejercicio de la
soberana est delegado a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial 1. Su
sistema es presidencialista parlamentario, y de democracia multipartidista.
El Congreso Nacional de la Repblica (poder legislativo) es bicameral, cuenta
con dos cmaras legislativas iguales en jerarqua con atribuciones y
responsabilidades distintas pero complementarias. La Cmara de Diputados,
est compuesta por parlamentarios elegidos mediante sufragio universal, 68 en
circunscripciones departamentales (plurinominales) y 62 en circunscripciones
uninominales, haciendo un total de 130. La Cmara de Senadores est
conformada por 27 miembros elegidos por voto ciudadano por circunscripciones
departamentales. El mandato constitucional tanto de diputados como de
senadores es de 5 aos. Las funciones del poder legislativo son legislar y
fiscalizar las polticas pblicas.
El poder ejecutivo est a cargo de una estructura jerrquica cuya cabeza es el
presidente de la repblica, le secunda el vicepresidente quien adems es el
presidente nato del Congreso Nacional de la Repblica 2; el presidente cuenta
con una gabinete ministerial que, como cuerpo colegiado, cuenta con ministros
encargados de reas especficas como Hacienda, Justicia, Gobierno,
Relaciones Exteriores, entre otras. La sede de ambos poderes se encuentra en
la ciudad de La Paz (sede de gobierno). El poder judicial esta compuesto por
tres rganos: la Corte Suprema de Justicia se encarga de la administracin de
justicia, el Tribunal Constitucional es responsable del control constitucional; y el
Consejo de la Judicatura es la instancia disciplinaria.
1

Artculo 1 y 2 de la Constitucin Poltica del Estado vigente.

Como presidente nato del Congreso Nacional preside, dirige y representa al Poder Legislativo
en el marco de la autonoma, independencia y necesaria coordinacin entre las cmaras de
diputados y senadores. Entre sus principales atribuciones estn: (a) posesionar y tomar
juramento al Presidente electo de la Repblica, (b) convocar a las sesiones del Congreso
Nacional, (d)definir de manera conjunta con los presidentes de las cmaras la agenda
parlamentaria, y (e) presidir las sesiones del Congreso Nacional y la Comisin de Congreso.
2

El sistema poltico en Bolivia muestra ciertas connotaciones importantes en la

realidad. En el caso de que en las elecciones presidenciales los candidatos no
logren ms del 50% de la votacin ciudadana, el Congreso Nacional es quien
define al ejecutivo; por consecuencia se desarrolla un proceso de negociacin
que deriva en la formacin de alianzas polticas que repercuten en el poder
legislativo como en el ejecutivo. Las coaliciones polticas que se han producido,
previo al periodo constitucional actual, han provocado que la conformacin del
gabinete ministerial que trabaja directamente con el presidente sea cuoteado
entre los partidos que se aliaron para facilitar la eleccin del presidente en el
congreso.
Se debe reconocer que este sistema ha contribuido al ejercicio del poder
gubernamental y a la creacin de condiciones de gobernabilidad; adems de
haber permitido superar los conflictos tpicos del presidencialismo en sistemas
multipartidistas fragmentados, donde se suscita el bloqueo entre el poder
ejecutivo y legislativo. Sin embargo, no se debe perder de vista las crticas de
los partidos de oposicin, quienes consideran que con el sistema vigente se
habra atentado contra la autonoma del poder legislativo, debido a que se
suscit una subordinacin a favor del poder ejecutivo, adems de una sujecin
del trabajo parlamentario a las decisiones tomadas por las cpulas partidarias
que no forman parte del parlamento (Mayorga 2001: 112)
Corresponde precisar que el Congreso Nacional tiene la atribucin de elegir por
dos tercios de votos al nivel jerrquico superior del Poder Judicial, es decir, a
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal Constitucional y a los
miembros del Consejo de la Judicatura. En consecuencia el nivel efectivo de
pesos y contrapesos entre los tres poderes del Estado, est vinculado
fuertemente con las alianzas polticas que se desarrollen al interior del
Congreso Nacional; lo que en definitiva determinar el nivel de independencia
de cada uno de ellos y el control mutuo que puedan efectuar.

Territorialmente Bolivia est dividida en nueve departamentos La Paz, Oruro,

Potos, Pando, Cochabamba, Chuquisaca, Tarija, Beni y Santa Cruz; cada
departamento se divide en provincias, contando toda la repblica con un total
de 112 provincias; cada una de ellas se divide en secciones provinciales que
llegan a 327 y stas a su vez en cantones que son 1.652. Se debe sealar que
las secciones provinciales son la base territorial del municipio, es decir, el
espacio geogrfico que corresponde al municipio es la seccin provincial.
Sobre la base de la divisin territorial, polticamente la organizacin interna esta
conformada de la siguiente manera, en cada departamento la mxima autoridad
es el prefecto que es elegido por voto ciudadano, el mismo cuenta con una
instancia de fiscalizacin3, la cual es el Consejo Departamental, la misma que
es un cuerpo colegiado cuyos miembros son elegidos por los Concejos
Municipales existentes en cada provincia. Cada provincia cuenta con un
subprefecto que es designado por el prefecto, que cumple con funciones
administrativas y de representacin del prefecto. En los municipios el gobierno
local est conformado por el alcalde y concejo municipal que son elegidos por
voto ciudadano.
Debido a que las prefecturas son una instancia desconcentrada del gobierno
nacional en el pasado inmediato se han subordinado a las decisiones y al poder
del gobierno nacional; quedando por consecuencia dos niveles de gobierno
relevantes en cuestin de autonoma: el gobierno nacional y el municipal. Sin
embargo, se debe precisar que con la reciente reforma que permite que sean
los ciudadanos de cada departamento los que elijan a sus prefectos, el nivel de
subordinacin ha disminuido en tanto muchas de estas autoridades no
responden al partido poltico que sustenta al gobierno nacional. Las provincias
estn subordinadas a las decisiones departamentales de sus respectivas
prefecturas.
3

Pese a tratarse de una instancia de fiscalizacin de las actividades del prefecto, sus juicios y
opiniones son solamente recomendaciones hacia la autoridad departamental, la misma que
puede omitir su consideracin.

En el caso de muchos municipios en los que el voto popular no ha definido

directamente al alcalde y cuya decisin se ha remitido al concejo municipal, se
han observado la conformacin de alianzas polticas nacionales que han
definido dichas designaciones4; lo que ha significado cierto nivel de intromisin
poltica nacional en el mbito local.
Empero corresponde sealar que no se ha observado en los municipios una
alineacin poltica generalizada hacia el partido que ostenta el poder a nivel
nacional, esto se debe a la que la correlacin de fuerzas a nivel nacional no
necesariamente se repite de la misma manera en el mbito local; ms an con
la apertura electoral realizada en el 2004 cuando se promulg la Ley de
Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas. Dicha norma otorga la
posibilidad de que las personas que pretende ser elegidas como autoridades
nacionales y municipales no necesitan pertenecer necesariamente a un partido
poltico, ya que pueden formar sus propias organizaciones y registrarlas ante la
Corte Nacional Electoral; este aspecto que ha favorecido al crecimiento de
nuevos liderazgos locales.
1. 2 Las reformas de segunda generacin
En el proceso electoral de 1993 la democracia boliviana vivi una coyuntura que
mostr un alto nivel de crecimiento, madurez y consolidacin de un sistema
pluripartidista, ya que se contaba con un rgano electoral capaz de verificar los
resultados electorales para evitar cualquier tipo de fraude. Gonzalo Snchez de
Lozada (Goni) candidato del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)
alcanz cerca del 36% de los votos, lo que se constituy en un resultado
importante, el ms alto desde 1980. Su plan de gobierno gener amplias
esperanzas en los votantes, el Plan de Todos fue una propuesta que pretenda
la modernizacin estatal5 de Bolivia (Mesa 2003: 174).

Sobre este aspecto se profundiza en el captulo tercero.

Se trat del cambio ms relevante en Bolivia, desde el programa de estabilizacin
macroeconmica de 1985 ante la hiperinflacin suscita en ese entonces.
5

Durante el periodo constitucional

de Gonzalo Snchez de Lozada (1993

1997) se llevaron adelante reformas establecidas como de segunda generacin,

entre las ms importantes estn la Capitalizacin, cuyo objetivo fue abrir las
cinco principales empresas estatales Yacimientos Petrolferos Fiscales
Bolivianos (YPFB), Lloyd Areo Boliviano (LAB), Empresa Nacional de
electricidad (ENDE), y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL)
a los inversionistas privados extranjeros, entregndoseles el 50% de las
acciones; el objetivo fue generar una mayor inversin y transferencia de
tecnologa del exterior e incrementar el potencial exportador del pas. Este
proceso fue tendiente a liberar recursos estatales para la inversin social e
infraestructura, necesarios para asegurar un crecimiento econmico a largo
plazo. Por consiguiente se estableci el sistema de regulacin sectorial
mediante la creacin de superintendencias.
As mismo, se implement polticas sociales como el Bonosol que fue
financiada por los recursos provenientes de la capitalizacin, consiste en un
pago anual a las personas mayores de 65 aos; y los seguros materno infantil
y el de vejez, ambos vinculados a la prestacin de servicios de salud. Otra
reforma fue la de pensiones que modific el sistema solidario de jubilacin para
establecer un mecanismo de ahorro individual de las aportaciones, cuyos
recursos son administrados por inversores privados.
Cabe destacar de igual manera la reforma educativa; la promulgacin de las
Leyes del Instituto Nacional de Reforma Agraria, y de Participacin Popular que
fue el mecanismo de transformacin de los gobiernos locales; as como la Ley
de Descentralizacin Administrativa dirigida a las prefecturas departamentales,
para articular a los municipios con el gobierno nacional.
Finalmente, es fundamental resaltar la reforma constitucional realizada,
mediante la que se cre la Defensora del Pueblo, el Consejo de la Judicatura.

10

Entre otros aspectos, se puede indicar que en dicho periodo se integr a Bolivia
al Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) como pas asociado.
Resultara sumamente extenso efectuar consideraciones evaluativas sobre
cada una de las reformas desarrolladas. Sin embargo se puede sealar que en
cuanto a las reformas de segunda generacin Bolivia ha avanzado buscando un
mayor crecimiento para reducir la pobreza y aumentar la equidad; pese a que
algunos resultados de este proceso estn siendo positivos, se los observa
lentos en relacin a lo que se esperaba en cuanto a la reducir la pobreza y
lograr mayor crecimiento. Esto ltimo ha generado incertidumbre sobre la
sostenibilidad poltica de las reformas en el futuro. (Antelo 2000:78)
1.3 Descentralizacin municipal
Dentro de las reformas impulsadas en el primer mandato de Gonzalo Snchez
de Lozada, una de las que caus mayor impacto a la realidad poltica, social y
econmica de Bolivia es el proceso de descentralizacin municipal cuyo modelo
fue implementado a partir de la Ley de Participacin Popular No 1551 de 20 de
abril de 1994.
Para comprender a cabalidad el impacto de esta reforma es preciso describir el
escenario inmediato anterior a la implementacin de la Ley de Participacin
Popular (LPP). Bolivia tiene una tradicin municipal desde la poca colonial, lo
que implica que los municipios siempre han estado presentes en la
configuracin estatal; el marco institucional boliviano reconoca la autonoma
municipal. El texto de la constitucional de 1967 6 estableci que la autonoma de
los gobiernos comunales y que las autoridades municipales: alcaldes y
concejales deba ser electos por sufragio.

La Constitucin Poltica del Estado de 1967 se encuentra vigente hasta la fecha, pero ha sido
reformada en 1995, 2002 y 2004 sobre aspectos diversos y tambin en cuanto al rgimen
municipal, modificaciones que sern consideradas ms adelante.

11

En 1985 con la promulgacin de la Ley Orgnica de Municipalidades se

definieron las actividades de los municipios y se estableci que la autonoma
municipal se ejerce a travs de: (a) la libre eleccin de sus autoridades, (b) la
facultad de recaudar recursos e invertirlos, (c) la programacin y ejecucin de
toda la gestin tcnica administrativa, jurdica, econmica, cultural y social, y (d)
el ejercicio de las atribuciones estipuladas constitucionalmente. Aqu se puede
observar una intencin de superar la centralizacin estatal, pero en la realidad
no hubo un avance importante hacia la descentralizacin. Esto en virtud de que,
del total de 124 municipios existentes (todos ellos mayoritariamente ubicados
en reas urbanas), slo 20 contaban con alguna capacidad administrativa para
el ejercicio de sus facultades y competencias (Assies 2002:1).
De acuerdo a las previsiones presupuestarias se transfiri el 10% del
presupuesto nacional a los municipios, monto que en un 90% fue acaparado los
municipios del eje central7: La Paz, Santa Cruz y Cochabamba. As claramente
se observa que la implementacin de esta reforma fue limitada y con un sesgo
fundamentalmente urbano (Op. cit.). Una de las consecuencias de esta reforma
es que contribuy a generar una alta tasa de abstencionismo en las elecciones
municipales de 1987, debido a la poca relevancia de los gobiernos municipales
para la poblacin (Nickson 1995:109).
La reforma le reconoci al municipio una facultad normativa, lo que le permiti
establecer derechos y obligaciones de los ciudadanos de su jurisdiccin
territorial, y otra coercitiva para exigir el cumplimiento de la norma municipal.
Asimismo, se le asignaron al municipio materias competenciales: (a)
planificacin y la promocin del desarrollo urbano; (b) prestacin de servicios
pblicos: construccin, administracin y mantenimiento de la infraestructura
bsica de las poblaciones (mercados, cementerios, lugares de esparcimiento,
alumbrado pblico), y aseo urbano; (c) ejercer control sobre los precios y
calidad de los productos de primera necesidad y procurar su abastecimiento; y
7

El eje central es la regin que comprende a los departamentos de La Paz, Cochabamba y

Santa Cruz, cuyos niveles de desarrollo econmico y social es superior al del resto del pas.

12

(d) reglamentacin del trfico vehicular y los espectculos pblicos; entre otras
referidas al ejercicio de derechos y obligaciones como sujeto de derecho
pblico. El ejercicio Las mismas que deban sujetarse a las directrices
regionales y nacionales. 8
Para describir la realidad del nivel de gobierno local en Bolivia en el periodo
temporal inmediatamente anterior a la Ley de Participacin Popular es til
remitirse a los argumentos de Carlos Hugo Molina 9, quien destaca:
el municipio antes de abril de 1994 estaba cerrado al radio urbano, ya que
para que se establezca una unidad territorial se requera poseer una
poblacin igual o mayor a dos mil habitantes, lo que genero la exclusin de
alrededor del 42% de la poblacin. El sistema tributario estableca que el
cumplimiento de las obligaciones fiscales se har efectivo en el domicilio
legal del contribuyente, esta definicin tcnica determinaba que las ciudades
de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, en las cuales tenan en ese entonces
su domicilio legal las empresas ms importantes de la repblica, quedaba el
81% de los recursos nacionales asignados a los municipios y que
correspondan a los impuestos nacionales coparticipables de 124 alcaldas
existentes en el pas, solo 24 adquiriran la calidad de gobiernos municipales
por administrar recursos suficientes para ejecutar las competencias que la
ley de Municipalidades le asignaba; los dems municipios tenan solo una
referencia geogrfica (Molina 2003: 73).

Se debe recordar que Bolivia comenz los aos noventa como uno de los
pases ms centralizados y pobres del continente, marcado desde la poca
colonial por un sistema centralista, derivado de la extraccin de materias primas
y el imperio espaol, que hizo que los escasos recursos pblicos se quedaran
mayoritariamente en las principales capitales de departamento y grandes
centros urbanos. Con el tiempo esto llev a un fuerte sesgo hacia las reas
urbanas y una desatencin crnica de las reas rurales, donde se concentra la
pobreza. En este sentido, los procesos de democratizacin en Bolivia, y en
general en Amrica Latina, fueron consecuencia de la profunda distancia
existente entre el Estado y la Sociedad Civil (Almagro 2004: 1)

Ley Orgnica de Municipalidades: Arts. 7 y 9.

Especialista en municipalismo con amplia experiencia en la funcin pblica, investigacin y
docencia acadmica, miembro del equipo de trabajo que encar la descentralizacin municipal
en Bolivia.
9

13

Hacia 1993 se haba desatado una fuerte discusin sobre descentralizacin en

Bolivia patrocinada por los Comits Cvicos Departamentales 10 del pas,
encabezados por el comit de Santa Cruz. Esta discusin haba sido llevada al
Congreso a travs de la presentacin de una serie de propuestas de
descentralizacin que proponan como actor principal al nivel de gobierno
intermedio, es decir, las prefecturas departamentales.
Empero dichas propuestas no prosperaron por la falta de respaldo poltico en el
Congreso de ese entonces. Durante el proceso electoral de 1993 Gonzalo
Snchez de Lozada junto con un equipo tcnico haba iniciado el diseo de una
propuesta de descentralizacin que no se enfoc a las prefecturas sino a los
municipios; eventualmente este fue el modelo que luego se convertira en la
poltica pblica implementada (Blanes 1999: 3 4).
El 20 de abril 1994 entr en vigor la Ley de Participacin Popular (LPP) y con
ella se efectu una verdadera transformacin en el papel de los gobiernos
municipales. El objeto de la misma tiene que ver con el reconocimiento,
promocin y consolidacin del proceso de participacin popular de las
comunidades indgenas, campesinas y urbanas, en la vida jurdica, poltica y
econmica del pas.
Asimismo se estableci una justa distribucin y mejor administracin de los
recursos pblicos en un ambiente de equidad para mejorar la calidad de vida de
la poblacin. La Ley de Participacin Popular busca perfeccionar la democracia
hacindola: (a) representativa, mediante el fortalecimiento de los instrumentos
polticos y econmicos; y (b) directa, facilitando la participacin ciudadana y
10

Los Comits Cvicos regionales que se encuentran establecidos en cada uno de los
departamentos del pas, son organizaciones conformadas por todos los sindicatos, gremios,
colegios de profesionales, empresarios y corporaciones, de una regin reflejando sus
tendencias polticas. Un comit cvico se configura como una asamblea democrtica y
participativa de las fuerzas vivas y organizadas de un departamento, donde se presentan
intereses contradictorios. Estas instancias histricamente se basan por la heterogeneidad
estructural de la sociedad boliviana, as como la diversidad tnica, cultural y ecolgica. (Quiroga
1987: 22 23)

14

garantizando la igualdad de oportunidades en los niveles de representacin a

mujeres y hombres.11
Los alcances de la norma legal para el logro de los objetivos antes
mencionados se concentran en tres acciones primordiales: (a) reconocimiento a
instancias de participacin ciudadana articulndolas con los gobiernos locales;
(b) delimitacin de la jurisdiccin territorial del municipio en la seccin de
provincia, ampliando las competencias y recursos de los municipios, efectuando
paralelamente transferencia de infraestructura (para su administracin,
mantenimiento y renovacin) correspondiente a las reas de educacin, salud,
deportes, caminos vecinales, micro riego; (c) en cuanto a la distribucin de
recursos establece que el sistema de transferencias a favor de los municipios
debe realizarse mediante una frmula per cpita para corregir los desequilibrios
histricos entre reas urbanas y rurales 12, ya que stas ltimas ahora si reciben
recursos cuya cantidad se determina por su cantidad poblacional.
Para consolidar coherencia entre el modelo de descentralizacin municipalista y
el contexto institucional vigente en Bolivia en 1994 se efectuaron una serie de
reformas como la constitucional en 1995 13 para adecuarla a la nueva realidad
municipal. En 1999 se promulg la Ley de Municipalidades, que permiti
generar un marco legal ms ordenado para el desenvolvimiento de los
gobiernos locales.
En el grfico 1 se puede observar que el modelo de descentralizacin vigente
realmente se constituy en un cambio profundo; que logr cambiar en gran
medida la centralizacin del Estado que haba caracterizado a Bolivia. Es as
que el mbito local creci bastante, en contraposicin el nivel intermedio se
11

Artculo 1 Ley No. 1551.

Articulo 2 Ley No. 1551.
13
. CPE (1995) Art. 200: (I) El gobierno y la administracin de los municipios estn a cargo de
gobiernos municipales autnomos y de igual jerarqua. En los cantones habr agentes
municipales bajo supervisin y control del Gobierno Municipal de su jurisdiccin. (II) La
autonoma municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y tcnica en el
mbito de su jurisdiccin y competencia territoriales ().
12

15

redujo, al igual que el nacional que transfiri recursos y competencias a los

municipios.
Grfico 1: Evolucin del proceso de descentralizacin en Bolivia

Fuente: elaboracin propia sobre la base de Ameller (2003).

La distincin de tres momentos en el proceso se debe a que en 1975 bajo el

gobierno de Hugo Bnzer (1971 1978) se desarroll un proceso de
desconcentracin de recursos del gobierno nacional hacia las Corporaciones de
Desarrollo Departamental (brazo operativo de inversin de las prefecturas), por
lo que se observ cierto crecimiento en el nivel departamental. El cambio
drstico de la centralizacin tradicional del Estado boliviano fue a partir de 1994,
siendo ese el primer momento realmente importante.
Enseguida se describen los pilares de la transformacin que implic la LPP en
trminos de descentralizacin: redistribucin del poder poltico, administrativo y
fiscal, haciendo hincapi en la participacin ciudadana en la toma de
decisiones.
1.3.1 Redistribucin de poder poltico.
La ley de Participacin Popular define al municipio como la base del sistema de
ordenamiento territorial, y se defini a la autonoma municipal como la potestad
normativa, ejecutiva, administrativa y tcnica en el mbito de su jurisdiccin y
competencias territoriales. Conforme lo establece la Ley de Participacin
Popular, los gobiernos municipales, se encuentran establecidos en la
jurisdiccin territorial correspondiente a la seccin de provincia, en la misma
que slo podr haber un municipio.

16

En la actualidad el gobierno municipal se integra por dos instancias: una

ejecutiva, constituida por el Alcalde Municipal, y una normativa fiscalizadora
conformada por un cuerpo colegiado denominado el Concejo 14 Municipal. La
eleccin de los concejales se realiza por votacin universal, directa y secreta, y
son elegidos por un periodo de cinco aos. El alcalde es elegido por mayora
absoluta de votos vlidos y a falta de ello, por el Concejo en una eleccin de
segundo grado15.
1.3.2 Redistribucin del poder administrativo
Cuando se promulg el modelo de descentralizacin municipal, se encontraba
vigente la Ley Orgnica de Municipalidades No. 696 de 10 de enero de 1985;
por lo que la de Participacin Popular aadi los siguientes rubros:
a) Dotacin de equipamiento, insumos, suministros e infraestructura a los
servicios de salud y educacin, as como la administracin y supervisin
de la infraestructura en las reas de salud, educacin, saneamiento
bsico, educacin, cultura y deporte;
b) Supervisin del desempeo de las autoridades educativas, directores de
centros educativos pblicos y personal docente, pudiendo proponer
cambios en dichos funcionarios por causal justificada, as como en el
rea de salud a sus autoridades, las observaciones que tengan como
objetivo remover funcionarios se presenta en calidad de proposicin 16;
c) Administracin de padrn de contribuyentes para la recaudacin de los
recursos propios, sobre la base del catastro urbano y rural y las lneas de
planificacin nacional en cuanto al uso de suelo;

14

Es concejo con c, ya que el legislador asumi la nomenclatura espaola en cuanto al cuerpo

colegiado de representacin y participacin del nivel local.
15
Con el Concejo en pleno en la primera sesin, debe elegir al alcalde por votacin de dos
tercios del total de los concejales del pleno, de entre los concejales
16
La proposicin de remocin puede efectuarse por voluntad directa del gobierno municipal o
por sugerencia de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) de la jurisdiccin. Se debe
tomar en cuenta la mejor provisin de los servicios de salud y educacin.

17

d) Promocin del desarrollo humano 17 y rural, as como atencin al

microrriego, caminos vecinales y saneamiento bsico; y
e) Responder a las peticiones, representaciones, solicitudes y actos de
control social de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) y del
Comit de Vigilancia (CV).18
Estas nuevas funciones establecidas a favor de los municipios fueron el
cimiento del proceso de consolidacin del papel de los gobiernos locales en el
contexto boliviano.
1.3.3 Redistribucin del poder fiscal
En este apartado se analiza la capacidad financiera de los municipios, en
cuanto a sus ingresos determinando la fuente de los mismos, y la forma en la
que estos recursos se destinan y el nivel de autonoma con el que los
municipios disponen de ellos.
Transferencia de recursos por el gobierno nacional
La Ley de Participacin Popular convirti el 20% de los ingresos nacionales en
coparticipables, es decir, se determina una transferencia automtica a las
cuentas municipales que increment en 2,6 veces los recursos que percibieron
los municipios entre 1990 y el 2000. El sistema de transferencias busc un nivel
de equidad en la distribucin de los recursos utilizando un criterio per cpita.
As, mientras en 1990 las ciudades capitales acaparaban el 92% de los fondos
de coparticipacin tributaria, en 1997 recibieron el 39% y las provincias el 61%
restante. Hoy da el 35% de la inversin nacional se ejecuta por los gobiernos
locales. (Molina 2003: 78)

17

Esto implica la promocin de la cultura, deporte y la atencin principal a la educacin y salud,

en un marco de equidad de gnero, y la atencin de programas de alimentacin
complementaria
18
Artculo 14 Ley No. 1551.

18

La coparticipacin tributaria es la transferencia de los ingresos nacionales que

efecta el gobierno central a favor de los municipios. Los ingresos nacionales
estn compuestos por la recaudacin fiscal correspondiente al Impuesto al
Valor Agregado (IVA), Rgimen Complementario al IVA (RC-IVA), Impuesto a las
Utilidades de las Empresas (IUE), Impuesto a las transacciones (IT), Impuesto
al Consumo Especfico (ICE), Impuesto a la Transmisin Gratuita de Bienes
(Sucesiones), Impuesto Salidas al Exterior (ISAE), Gravamen Arancelario (GA)
(Velsquez 2004: 208). La recaudacin de stos impuestos compete al Servicio
de Impuestos Nacionales, exceptuando el ltimo que corresponde a la Aduana
Nacional; ambas instancias remiten dichos ingresos al Tesoro General de la
Nacin, que luego los transfiere a los municipios.
Los recursos por coparticipacin tributaria no son totalmente de libre
disponibilidad por los municipios, en la actualidad hay un margen entre el 9.6 al
20.4% que son utilizados para financiar programas nacionales o cubrir gastos
bancarios19. Entonces entre 79.6 y el 90.5% corresponden a los recursos a
favor de los municipios que no se encuentran etiquetados, los cuales se
disponen en inversin y gasto corriente. De acuerdo a la Ley de Participacin
Popular slo el 10% de los recursos por coparticipacin se deben destinar a
gasto corriente, pero por disposicin de la Ley 1702 de 17 de julio de 1996 se
ampli a 15%, en los siguientes aos este porcentaje fue ampliado incluso a
45% pero ya en el 2001 se restableci el 15%. (Velsquez 2004: 229)
Otros recursos que llegan a los municipios mediante transferencia del gobierno
nacional, son aquellos que corresponde a los recursos provenientes del alivio
de la deuda externa para la lucha contra la pobreza HIPC 20 II vigente con La
Ley del Dilogo desde el 2000, y los que se originan en la recaudacin del
Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos (IDH) vigente desde 2005 (nueva Ley
19

En la actualidad los programas nacionales que son cubiertos por recursos municipales son el
Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), Fondo de Control Social Orientado al
desenvolvimiento del Comit de Vigilancia y el Seguro de Vejez. Se debe aclarar que los gastos
bancarios abarcan comisiones y chequeras entre otros.
20
Heavily Indebted Poor Countries, HIPC por sus siglas en ingls.

19

de Hidrocarburos). Ambas fuentes financieras tienen algunas caractersticas

que las convierten en recursos etiquetados destinados a polticas nacionales en
las que el municipio slo interviene como ejecutor, principalmente la primera, ya
que las transferencias por IDH no han sido totalmente etiquetadas.
Recursos Propios
La Ley de Participacin Popular establece que los ingresos municipales
corresponde a la recaudacin de los siguientes tributos: (a) Impuesto a la Renta
Presunta de Propietarios que comprende los impuestos a la propiedad rural, a
los inmuebles urbanos, y sobre los vehculos automotores, motonaves y
aeronaves; y (b) las patentes y otros impuestos establecidos por los municipios
mediante Ordenanzas Municipales (Lastra 2004: 109).
Se debe precisar que los gobiernos locales bolivianos no estn facultados
autnomamente a crear, modificar, suprimir o determinar las alcuotas de dichos
tributos, ya que requieren la aprobacin del Poder Legislativo. La totalidad de
los ingresos municipales establecidos como recursos propios son de dominio
exclusivo de los gobiernos municipales.

Grfico 2: Recursos Municipales por fuente

Fuente: elaboracin propia con datos de la Direccin Nacional de Polticas Municipales

20

De acuerdo a la informacin compilada por la Direccin de Polticas Municipales

dependiente del Viceministerio de Descentralizacin sobre los recursos
financieros municipales, que se presenta en el Grfico 2, se puede indicar de
manera global que el porcentaje de recursos propios de los municipios es
menor con relacin a las transferencias que reciben del gobierno nacional.
Si bien se ha observado un considerable crecimiento en la recaudacin de los
ingresos propios de las municipalidades. El 94% de las municipalidades no han
asumido en toda su integridad sus competencias de recaudacin y control
tributario (Lastra 2004: 142 143). En el grfico 3 se hace un comparativa de
los ingresos propios frente a las transferencias que forman los recursos
financieros con los que cuentan los gobiernos locales, los datos que se
incorporan corresponde al periodo entre 1997 y 2005.
Grfico 3: Ingresos Propios Vs. Transferencias

Fuente: elaboracin propia con datos de la Direccin Nacional de Polticas Municipales

Agrupando a los municipios por departamento se observa una mayor

generacin de recursos propios de aquellos que corresponden a La Paz (44%),
Santa Cruz (42%) y Cochabamba (41%); mientras que Potos (12%), Pando
(20%), y Beni (23%) tienen a los municipios con la menor recaudacin de
recursos propios; se debe precisar que los municipios que corresponde a las
ciudades capitales tienen una capacidad mayor de generar sus propios
recursos.

21

Transferencia de infraestructura
La Ley de Participacin Popular transfiri a los municipios la propiedad y
responsabilidades de provisin, mejoramiento y ampliacin de la infraestructura
social y equipamiento en materia de educacin, cultura, salud, deportes,
vivienda, caminos vecinales y otras facilidades de carcter productivo. En el
rea de salud se transfirieron a los municipios hospitales de segundo y tercer
nivel, hospitales de distrito, centros de salud y puestos sanitarios que antes
dependan directamente del Ministerio de Salud.
En el rea de Educacin se transfirieron establecimientos de educacin inicial,
primaria y secundaria, as como bibliotecas, museos y otros que eran
dependientes del gobierno nacional, con excepcin de los declarados como
patrimonio nacional y de jurisdiccin de las universidades. Asimismo quedaron
bajo la jurisdiccin municipal, los campos deportivos y polifuncionales, con
excepcin de aquellos destinados a prcticas de tipo nacional y/o internacional;
sobre los que los municipios tienen responsabilidades

de administracin, y

mantenimiento de la infraestructura. (Blanes 1999:9)

1.3.4 Participacin Ciudadana y Control Social
El modelo de descentralizacin municipal surgido de la Ley de Participacin
Popular

reconoce

como

actores

de

la

participacin

popular

las

Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) 21 y Comits de Vigilancia (CVs).

Las OTBs estn expresadas en las comunidades campesinas, pueblos
indgenas y juntas vecinales organizadas de acuerdo a sus usos y costumbres
(sus representantes pueden responder a un criterio de autoridad indgena o
tnica) o en su caso a disposiciones estatutarias (secretarios generales, u otros
representantes segn lo establezcan en la misma organizacin) 22. Corresponde
poner en relieve que la aplicacin de los usos y costumbres responden a la
realidad principalmente rural y los mecanismos estatutarios son de carcter
21

Para que las OTBs puedan ejercer sus derechos debe tramitar el reconocimiento de su
Personera Jurdica.
22
Artculo 3 de la Ley No 1551.

22

mayormente urbano en los municipios, lo que no implica que entre ambas sean
excluyentes. Los CVs son instancias articuladoras entre el municipio y las
Organizaciones Territoriales de Base, tal como se observa en el grfico 4.

Grfico 4: Articulacin de las OTBs mediante los CVs

Fuente: Maydana 2004

Ambas instancias como sujetos de la Participacin Popular tienen sus roles

claramente determinados. Dicho marco institucional esta delimitado por la Ley
No. 1551. Para tener una idea ms clara de cmo se articulan estas instancias
dentro del proceso de toma de decisiones a nivel local en Bolivia se describen
enseguida los derechos y obligaciones de ambas.
Una OTB est facultada para: (a) proponer, pedir, controlar y supervisar la
realizacin de obras (de acuerdo a las necesidades comunitarias en materia de:
educacin, salud, deporte, saneamiento bsico, microrriego, caminos vecinales
y desarrollo urbano y rural; (b) representacin y obtencin de cambios de
acciones sobre obras y servicios pblicos que sean contrarios a sus intereses
comunitarios, as como la proposicin de cambios en autoridades educativas y
del rea de salud; (c) acceso a la informacin sobre el manejo de los recursos
destinados a la participacin popular; y (d) ser promotoras de una gestin de
preservacin del medio ambiente y el desarrollo sostenible.

23

Dentro de las obligaciones de la OTB se encuentran: (a) identificar, priorizar,

participar y cooperar en la ejecucin y administracin de obras para el bienestar
colectivo, atendiendo preferentemente los aspectos de educacin formal y no
formal, mejoramiento de la vivienda, cuidado y proteccin de la salud,
masificacin del deporte y mejoramiento de las tcnicas de produccin;
(b) participar y cooperar con el trabajo solidario en la ejecucin de obras y en la
administracin de los servicios pblicos; (c) informar y rendir cuentas a la
comunidad de las acciones que desarrollen en su representacin; (d) promocin
del acceso equitativo de hombres y mujeres a niveles de representacin; y
(e) coadyuvar al mantenimiento, resguardo y proteccin de los bienes pblicos,
municipales y comunitarios.23
Los Comits de Vigilancia estn conformados por un representante de cada
distrito o cantn de la jurisdiccin, elegido por la OTB, instancia que se autoorganiza internamente para establecer su directiva. Como instancia articuladora
de la comunidad al municipio el CV cuenta con atribuciones especficas 24:
(a) vigilar que los recursos municipales de Participacin Popular, sean invertidos
en la poblacin urbana y rural, de manera equitativa, y que el gasto corriente
municipal no abarque ms del 15%; y (b) pronunciarse sobre el presupuesto de
los recursos de Participacin Popular, y la rendicin de cuentas de gastos e
inversiones efectuada por el Gobierno Municipal. Este pronunciamiento deber
hacerse pblico por cualquier medio de comunicacin, remitindose copia al
Poder Ejecutivo (en su calidad de supervisor indirecto del buen uso de los
recursos municipales).
Se instaur un sistema de planificacin local 25, estableciendo el Plan de
Desarrollo Municipal (PDM) como la base y pilar fundamental del proceso de
planificacin. Este documento se convierte en el resumen de la demanda social
local priorizada del municipio, por lo que debe integrar y articular las propuestas
23

Artculos 7 y 8 Ley No 1551.

Artculo 10 Ley No 1551.
25
Norma de Planificacin Participativa Municipal Resolucin Suprema No. 216961 del 14 de
marzo de 1997
24

24

distritales, cantonales, comunales, vecinales, etc.; el PDM debe contener:

diagnstico, visin estratgica y programacin quinquenal o de mediano
plazo (Blanes 1999:10). A partir de los PDM se elaboran cada ao los Planes
Operativos anuales, que constituyen el men de acciones que desarrollaran
sobre la base del presupuesto municipal anual.
Los Comits de Vigilancia estn facultados a interponer queja ante el Ministerio
de Hacienda (Poder Ejecutivo) cuando observe que el gobierno municipal ha
tomado una decisin que contradiga los marcos establecidos para los recursos
de la Participacin Popular (transferencias del gobierno nacional por
coparticipacin tributaria). La misma que se remite al gobierno municipal para
que subsane la observacin, en caso de que lo haga el Poder Ejecutivo, hace
una representacin

ante la Cmara de Senadores del Congreso de la

Repblica, quien ante el incumplimiento por el gobierno municipal a un segundo

llamado de correccin, determina el congelamiento de las cuentas de los
recursos municipales hasta que el problema sea resuelto. 26
En trminos de participacin ciudadana y control social en el nivel municipal, el
modelo boliviano ha sido reconocido por su alto grado de formalizacin, que es
mayor comparativamente con lo que sucede, por ejemplo, con Mxico y
Colombia. (Maydana 2004: 194) La ejecucin de esta participacin ha generado
un esquema de control social orientado al cumplimiento de los planes y
proyectos concertados de acuerdo a los objetivos de desarrollo municipal en el
marco de los Programas de Desarrollo Municipal (PDM) quinquenal y los Planes
Operativos Anuales (POA).
Una de las manifestaciones de la capacidad de la Ley de Participacin Popular
para organizar a la sociedad civil articulada en las OTBs urbanas, reflejadas
en las juntas vecinales y las rurales mediante las comunidades indgenas es
que mediante medidas de presin expresaron y exigieron atencin a sus
26

Artculo 11 Ley No. 1551.

25

demandas sociales en el ao 2003, lo que desencaden los conflictos sociales

y polticos conocidos como febrero y octubre negro que obligaron a la renuncia
del entonces presidente Gonzalo Snchez de Lozada (2002 2003) 27. Empero,
se debe aclarar que el impacto de la Particin Popular en la realidad boliviana,
no es suficiente para explicar los sucesos del 2003; lo que nico que es
evidente, es que la sociedad civil se pudo articular mediante las redes creadas
y fortalecidas por la LPP.
1.4 La segunda fase de la descentralizacin en Bolivia
En este apartado se describe la configuracin poltica, social y econmica que
llev a agendar nuevamente en Bolivia en tema de la descentralizacin; ya
como una segunda fase orientada a otros actores distintos al municipio. La
relacin cronolgica parte de la crisis de 2002 hasta la estructuracin de las
propuestas antagnicas que se encuentran todava en discusin, la de las
Autonomas Departamentales y el Estado Plurinacional. Se busca exponer el
contexto de Bolivia en trminos de la (nueva) discusin sobre descentralizacin;
los puntos clave son cmo? cundo? y por qu? se agenda el tema de las
autonomas departamentales, y las consecuencias inmediatas de ello en el
debate nacional y en la Asamblea Constituyente.
1.4.1 La crisis poltica y la convulsin social que agenda las autonomas
La mala administracin de Hugo Banzer Sures (1997 2002) y una severa
recesin econmica, provocaron la decepcin ciudadana sobre el modelo
poltico econmico que mostr en este periodo constitucional no beneficiar a la
poblacin. El descrdito de los partidos polticos, el parlamento y los altos
niveles de corrupcin, generaron que los ciudadanos decidieran de manera
diferente su voto en las elecciones de 2002. El proceso electoral ofreci un
escenario complejo en el que Gonzalo Snchez de Lozada gan (nuevamente)
27

Sin embargo hay especialistas municipales que aseveran que ms bien estos hechos son una
muestra del fracaso de la Participacin Popular debido a que lo sucedido demostr que el
modelo de descentralizacin municipalista fue incapaz de solucionar los problemas que
originaron las protestas sociales, asimismo hay quienes plantean que esta discusin no es el
centro de debate del porqu se suscito la convulsin social de 2003, sino que fueron otros
factores. (Maydana 2004: 189)

26

con el 22,46% de la votacin, sorpresivamente Evo Morales como candidato

presidencial del Movimiento al Socialismo (MAS) quedo como segundo con
20,94%; y como tercero el exitoso ex alcalde cochabambino Manfred Reyes
Villa. (Mesa 2003: 179 181)
El triunfo del candidato del Movimiento Nacionalista Revolucionario se debi
parcialmente a un proceso de reingeniera electoral 28. De todas formas el
pequeo margen que lo separaba de los dems candidatos de inicio
representaba un problema. No es de sorprender que Evo Morales haya logrado
un resultado favorable, debido al descontento social generalizado que deposit
su voto en una alternativa antisistema a los partidos tradicionales. Por ejemplo,
un factor que le favoreci en momentos previos a las elecciones fue la
declaracin del Embajador de los Estados Unidos en Bolivia Manuel Rocha que
sealaba que el voto por Morales le traera consecuencias funestas a las
relaciones del pas con EE.UU. (Op. cit.).
La falta de un nivel mnimo de legitimidad y los problemas irresueltos heredados
del anterior periodo complic mucho el segundo mandato presidencial de
Gonzalo Snchez de Lozada. Los conflictos se iniciaron debido a que, para
implementar el plan Obras con empleos ofrecido en la campaa electoral,
requera recursos que no podan ser autofinanciados por lo que solicit un
prstamo al Fondo Monetario Internacional (FMI). El gobierno requera 3.900
millones de dlares condicionados por este organismo a una reduccin en el
28

La situacin electoral se convirti en el 2002 difcil para Snchez de Lozada y para el MNR;
por lo que busc un acompaante de frmula que le permita lograr mayor votacin escogiendo
a Carlos Diego Mesa Gisbert como candidato vicepresidencial; ste un periodista e historiador
independiente que no militaba en ningn partido y que gozaba de un excelente crdito como
productor televisivo, analista poltico y ensayista sobre temas de historia contempornea y cine.
La etiqueta de vende patria que se haba ganado el ex-presidente tras el proceso de
capitalizacin (ejecutado en su anterior gestin presidencial) que fue hondamente rechazado
por la sociedad boliviana, haca cuesta arriba su candidatura; por lo que contrat a la consultora
estadounidense Greenberg, Carville & Shrum (la misma que trabajo en la candidatura de Bill
Clinton) para encaminar su campaa electoral a la que se subordin completamente. Esta
consultora promovi que la poblacin asimile la palabra crisis, aplicada en un sentido amplio a
la realidad boliviana: crisis poltica, econmica y social. Es as que se pretendi crear la imagen
de Goni, como el nico candidato con la experiencia, capaz de manejar la cosa pblica y con la
propuesta adecuada para enfrentarla con los lemas si se puede y obras con empleos. (Our
brand is crisis:2005)

27

dficit fiscal de 3% (del 8,6 al 5,6%) respecto del Producto Interno Bruto. Como
parte de las recomendaciones del organismo el gobierno decidi establecer un
impuesto sobre los ingresos de personas fsicas (Impuesto sobre la Renta de
las Personas IRP) con una base amplia traducida en dos salarios mnimos 29.
Desde su anuncio esta medida gener el rechazo de la poblacin, que se
tradujo en una fuerte convulsin social el 12 y 13 de febrero (febrero negro), por
lo que al final no pudo ser implementada. (Espinoza y Gozalvez 2003: 34 35)
La articulacin de los actores sociales fue bastante sui generis, ya que la
oposicin a la implementacin de la medida parti de un motn de un grupo
policial en la ciudad de La Paz, grupo que simultneamente peda la atencin a
sus demandas salariales.30 A esto le siguieron las protestas de la poblacin a
travs de sus juntas vecinales en las principales ciudades del pas,
principalmente en La Paz y el Alto. La dura oposicin del Movimiento al
Socialismo (MAS) liderado por Evo Morales contribuy a la articulacin de los
movimientos sociales (movimiento sin tierra, cocaleros, campesinos, sindicatos,
obreros, etc.) con la amenaza de asumir mayores medidas de presin a las
marchas y bloqueos31. El desborde social llev al saqueo y destruccin de
propiedad pblica (infraestructura de algunos ministerios e instancias de
gobierno) y privada (centros comerciales, tiendas, bancos, entre otros), a lo que
el gobierno respondi con represin militar.
El saldo de febrero negro fue de 33 personas muertas y 189 heridos, entre
civiles, policas y militares. Incluso el sector privado respald las protestas
sociales contra el que se denomin como el impuestazo. Una vez que se
anunci la revocatoria de la medida, retirando el proyecto de Ley del Congreso
Nacional de la Repblica, el conflicto continu y se empezaron a escuchar
voces que exigan la renuncia del presidente. (Ailln 2003: 47)
29

Cada salario mnimo mensual en ese entonces no superaba los 50 dlares americanos.
El motn no fue un hecho casual, sino que en el anterior periodo constitucional se haba
suscita un movimiento similar en medio de un contexto de protestas sociales en la guerra del
agua en Cochabamba donde los policas lograron mejorar sus condiciones laborales.
31
Cada sector adems replante su pliego de peticiones al gobierno, en cuanto a temas que no
haban sido resueltos sectorialmente.
30

28

Los diferentes sectores y movimientos sociales continuaron en los siguientes

meses con movilizaciones reclamando la atencin a sus peticiones sectoriales.
Todos ellos vinculados principalmente al desempleo, bajos salarios e ingresos,
el escaso impacto distributivo de la poltica social, y el agravamiento de las
condiciones de pobreza, que segn lo reportado en el 2003 afecta a ms de dos
tercios de las familias bolivianas. (Escobar 2003: 49)
Por su parte el gobierno de Snchez de Lozada, anunci la exportacin del gas
hacia norteamrica por puertos chilenos, lo que permitira la obtencin de
recursos, que se seran destinados a la inversin pblica para el desarrollo
econmico y para mejorar las condiciones sociales. La medida fue rechazada,
lo que deton la rebelin popular de octubre de 2003 que articul a la mayora
de la sociedad boliviana, planteando principalmente la necesidad de una nueva
Ley de Hidrocarburos que implicara la recuperacin de los derechos de
propiedad de estos recursos a favor del Estado boliviano, la industrializacin del
gas, la reposicin de Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), el
priorizar mercados, los precios y los usos que se deberan dar a los recursos
obtenidos (Villegas 2003: 33).
La presencia de Evo Morales y el MAS, se tradujeron en una fuerte oposicin al
gobierno no solo discursivamente, sino de manera activa a travs de medidas
de presin en coordinacin con muchos sectores sociales. Se debe recordar
que la reivindicacin de una Asamblea Popular Constituyente represent un eje
central en el discurso poltico, que se arrastr desde las elecciones del 2002
hasta la coyuntura del 2003. (Stefanoni 2003: 64)
La peticin de renuncia del mandatario se tradujo en una ola de protestas
sociales con diversas medidas de presin que se desarrollaron en gran parte
del territorio nacional, que ocasion incluso la suspensin de toda actividad por
la toma de edificios pblicos por organizaciones vecinales y sociales en varias

29

ciudades principalmente en La Paz, y El Alto, abanderada de las protestas y el

movimiento social. Los resultados de los enfrentamientos fueron mayores a los
suscitados en febrero. Tras la masacre del 12 y 13, finalmente el 14 de octubre
de 2003 Gonzalo Snchez de Lozada enva una carta al Congreso Nacional
presentando se renuncia y antes de que la misma sea hecha pblica l se
traslada a los EEUU.
El derrocamiento de Gonzalo Snchez de Lozada de la presidencia se puede
resumir en los siguientes puntos: (1) la enorme fragilidad e ilegitimidad de la
coalicin poltica que lo llevo a la presidencia Movimiento Nacionalista
Revolucionario (MNR), Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR)
Nueva Fuerza Republicana (NFR) ; (2) la persistencia

de una profunda

recesin econmica entre otros factores a causa de las crisis argentina y

brasilea , el nivel de desempleo que fue uno de los ms altos histricamente
y que afect no slo a sectores obrero, campesino o indgena, sino tambin a
las clases medias profesionales (14% de la poblacin econmicamente activa).
Se genera entonces una disminucin en los niveles de ingreso y el bienestar
econmico; (3) la negativa percepcin ciudadana especialmente en El Alto
respecto de los acuerdos no transparentes de Bnzer, Quiroga 32 y Snchez de
Lozada para exportar el reciente descubierto gas natural ubicado en la regin
del Chaco boliviano a travs de puertos chilenos 33. Todo ello sumado al
indiscriminado uso de la fuerza pblica contra la poblacin. (Urioste 2004:159)
A la renuncia de Snchez Lozada, asume de inmediato el poder el
vicepresidente Carlos Mesa; los movimientos sociales no presentaron rechazo a
esta asuncin constitucional, porque en su momento Mesa objet la poltica
represiva de Snchez de Lozada. El nuevo mandatario asume funciones
Jorge Quiroga Ramrez (2001 2002) asumi la presidencia de Bolivia para terminar el
periodo constitucional de Hugo Banzer Suarez, que se vio obligado a dejar el mandato por
motivos de salud.
33
Bolivia tiene arraigada una consigna anti chilena debido a precisas razones: la derrota en la
Guerra del Pacfico en 1879, que convirti a la repblica enclaustrada sin litoral martimo; los
conflictos por el aprovechamiento de las aguas del manantial Silala, que artificialmente ha sido
encausado a Arica sin que Bolivia reciba pago alguno por ello; entre otros problemas limtrofes.
32

30

sosteniendo que habr referndum para la exportacin de gas, para atender las
peticiones de cambi de polticas se convocar a una Asamblea Constituyente,
as como la revisin de la Ley de Hidrocarburos vigente (Mamani 2003: 24)
Corresponde hacer algunas consideraciones sobre el mandato de Mesa;
durante casi siete meses logr un frgil ambiente de tolerancia y relativa paz
social. Uno de sus problemas radic en que su gobierno no tuvo ni un solo
representante congresal, ya que l fue invitado por el MNR a ser acompaante
de frmula de Gonzalo Snchez de Lozada y por consiguiente no tena una
estructura poltico parlamentaria que lo respaldara. La estructura del poder
ejecutivo no se sustentaba en ningn partido poltico y no poda afectar las
cuotas de poder organizadas a raz de la alianza poltica de ese periodo
constitucional. (Urioste 2004: 159)
El gobierno del presidente Mesa (2003 2005) se centr en dos ejes polticos,
por un lado revitaliz en la poltica exterior la demanda martima de Bolivia,
aprovechando la ola opositora a la exportacin del gas por Chile. La otra fue el
tema del gas, a partir de la convocatoria del referndum 34, tema que gener una
serie de oposiciones de la oligarqua boliviana (oriental principalmente), que
busco boicotear la consulta popular. Este grupo articul la consigna de
autonomas departamentales para contrarrestar la intencin de modificacin de
la poltica hidrocarburfera y el proceso de la reforma constitucional para la
El referndum dispuesto mediante Decreto Supremo No. 27449 de 13 de abril de 2004, tuvo
por objeto determinar el marco de la poltica energtica de Bolivia, contemplo las siguientes
preguntas: (1) Est usted de acuerdo con la abrogacin de la Ley de Hidrocarburos 1689
promulgada por Gonzalo Snchez de Lozada?; (2) Est usted de acuerdo con la recuperacin
de la propiedad de todos los hidrocarburos en boca de pozo para el Estado boliviano?; (3)
Est usted de acuerdo con refundar Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos, recuperando
la propiedad estatal de las acciones de las bolivianas y bolivianos en las empresas petroleras
capitalizadas, de manera que pueda participar en toda la cadena productiva de los
hidrocarburos?; (4) Est usted de acuerdo con la poltica del presidente Carlos Mesa de utilizar
el gas como recurso estratgico para el logro de una salida til y soberana al ocano Pacfico?;
(5) Est usted de acuerdo con que Bolivia exporte gas en el marco de una poltica nacional
que cubra el consumo de gas de las bolivianas y los bolivianos, fomente la industrializacin del
gas en territorio nacional, cobre impuestos y/o regalas a las empresas petroleras llegando al 50
por ciento del valor de la produccin del gas y el petrleo en favor del pas; destine los recursos
de la exportacin e industrializacin del gas, principalmente para educacin, salud, caminos y
empleos?.
34

31

elaboracin de la nueva Ley de Hidrocarburos, como parte de una estrategia

defensiva ante el ascenso de fuerzas campesinas y populares en los espacios
de las instituciones liberales (especialmente municipios y el sistema de
partidos). Adems estos actores emergentes tenan grandes oportunidades de
disputar el ejecutivo en las prximas elecciones. (Tapia 2005: 156)
Las presiones llevaron a la modificacin del proyecto original y a que la nueva
ley terminara siendo promulgada por el presidente de la Cmara de Senadores.
La nueva Ley de Hidrocarburos redujo el verdadero alcance de los resultados
del referndum y respondi a los intereses de las transnacionales petroleras
asentadas en Bolivia desde el proceso de capitalizacin.
Como consecuencia se produce una ola de protestas y movilizaciones entre
mayo a junio de 2005, que insisten en la convocatoria a una asamblea
constituyente. Es as que a las posiciones sociales se aade la presin de los
sectores de la oligarqua que terminaron por presionar para la renuncia del
presidente Carlos Mesa el 06 de junio de 2005. Antes de su renuncia, el
presidente emiti un decreto de convocatoria a la Asamblea Constituyente que
no tuvo efecto poltico alguno. (Tapia 2005: 157)
Con la nueva Ley de Hidrocarburos y el establecimiento del Impuesto directo a
los Hidrocarburos (IDH), se determin que los recursos coparticipables del
mismo sean repartidos entre los departamentos. El sistema de transferencias
estableci un mecanismo de distribucin que fija que el 4% de la recaudacin
por el IDH corresponde a cada uno de los departamentos productores de
hidrocarburos, y el 2% para los no productores. Este sistema provoc un
incremento de las disparidades horizontales entre las regiones, generando un
mayor enfrentamiento y polarizacin social.
Despus de la renuncia de Mesa se present una nueva ola de protestas
debido a la sucesin constitucional que deba recaer en el siguiente orden de

32

prelacin: Presidente de la Cmara de Senadores Presidente de la Cmara

de Diputados Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Los movimientos
sociales no aceptaron que los representantes del poder legislativo asumieran la
presidencia, por lo que ellos se vieron obligados tras fuertes presiones sociales
a renunciar a la sucesin, siendo posesionado como nuevo mandatario
constitucional Eduardo Rodrguez Veltz cabeza del poder judicial quien
gobern Bolivia del 09 de junio de 2005 al 22 de enero de 2006. Su labor se
orient a convocar a elecciones generales y procurar apaciguar la convulsin
social que haba retornado.
Consiguientemente el 18 de diciembre de 2005 se desarrollan las elecciones
nacionales, donde Evo Morales logra un inusitado apoyo electoral que
sobrepas el 50% de la votacin. Asumiendo el mando presidencial el 22 de
enero de 2006. Simultneamente se realizaron las elecciones prefecturales, por
primera vez en la historia del pas ya que el nombramiento de prefectos era
atribucin privativa del presidente de la repblica. Este cambio se dio por las
presiones de las oligarquas que exigan las autonomas departamentales.
La eleccin de prefectos gener nuevos actores para el debate sobre
autonomas, stos dotados de un notable cmulo de recursos. Este aspecto
favoreci a los movimientos cvicos de las regiones de la media luna para
articular un movimiento que presionara para consolidar las autonomas
departamentales35.
Para ese entonces la agenda nacional estaba orientada a dos puntos clave, la
nacionalizacin de los hidrocarburos y la realizacin de la Asamblea
Constituyente. La revitalizacin del tema de autonomas departamentales fue la
respuesta de la oligarqua crucea al anuncio de la convocatoria para la
Asamblea Constituyente, hecha por el gobierno como estrategia de presin
contra la cabeza del Comit Cvico de Santa Cruz y con el patrocinio del sector
35

Esta articulacin se vio facilitada por la asociacin informal de los prefectos de la oposicin,
en virtud de que el ahora partido oficialista MAS haba logrado solamente tres prefecturas:
Oruro, Potos y Chuquisaca.

33

empresarial de dicho departamento. El referndum con carcter vinculante

sobre la procedencia o no de las autonomas departamentales, cont al inicio
con el apoyo del gobierno boliviano, pero a muy poco de la realizacin de la
consulta ciudadana de julio de 2006, se decidi por rechazarlo. El no en el
referndum obtuvo un apoyo del 54% de la poblacin, pero el si logr ganar
en cuatro de los cuatro departamentos de Bolivia: Santa Cruz, Pando, Beni y
Tarija (Mayorga 2006: 12).
Pese al carcter vinculante regional del referndum 36, el debate de las
autonomas departamentales fue trasladado a la Asamblea Constituyente. Esto
profundiz el conflicto. En este escenario surgieron una serie de propuestas
para la segunda etapa de la descentralizacin en Bolivia, las que se analizarn
enseguida.
Simultneamente al referndum autonmico se desarroll la eleccin de
asamblestas para la Asamblea Constituyente, cuyo resultado determino la
composicin poltica de esta instancia, fueron doce fuerzas polticas las
participantes: MAS con 137 constituyentes (53.73%), PODEMOS con 60
asamblestas (23.53%), en tercer lugar se encuentra el MNR con 13
representantes, quedando 40 representaciones (15.69%) desagregadas en las
restantes fuerzas polticas intervinientes; haciendo un total de 255 miembros 37,
de acuerdo a la convocatoria efectuada.
1.4.2 Propuestas para la segunda fase de la descentralizacin
Dentro del debate pblico sobre autonomas, se han ido planteado una serie de
propuestas referentes a cmo Bolivia debera encarar su segunda fase de
descentralizacin. Las mismas que podran agruparse como lo plantea Ameller
(2003) que se muestra en el grfico 5; la estructura de los espacios del nivel
nacional, departamental y local se reconfiguraran de manera distinta a la
36

Esa condicin estipulaba que las autonomas se implementaran en los departamentos en los
que la mayora simple de la votacin se inclinar por el SI.
37
Se debe hacer hincapi en que el nivel de representatividad territorial es de dos tipos,
uninominales y plurinominales, llegando a ser 208 y 47 asamblestas respectivamente. Este
mecanismo de preeminencia de los uninominales permiti en cierta medida un mayor nivel de
representatividad y legitimidad de los miembros deliberantes.

34

situacin actual. Las propuestas a las que hace referencia son: (a) el Estado
Triterritorial, (b) Autonomas Departamentales, y (c) las Autonomas de carcter
tnicoindgena. Obviamente este esbozo es slo una idea inicial que se
presenta con fines ilustrativos; no se trata de algo que permita determinar o
proyectar

el

reordenamiento

poltico

territorial

que

ocasionara

la

implementacin de cada una de ellas (Ver grfico 5).

Grfico 5: Propuestas de descentralizacin para Bolivia

Fuente: elaboracin propia sobre la base de Ameller (2003)

Por su parte la Fundacin Friedrich Ebert y, el Instituto Latinoamericano de

Investigaciones Sociales (FES ILDIS: 2005), debido a la gran cantidad de
propuestas surgidas y la diversidad que encierran en si mismas cada una de
ellas

plante

una

clasificacin

en

cinco

grupos:

(a)

Autonomas

Departamentales, (b) Federacin de Municipios, (c) Autonomas tnicas, (d)

Propuestas Indgenas, y (e) Regionalizacin.
Una vez que se instal la Asamblea Constituyente el 6 de agosto de 2006, se
organizaron distintas comisiones para analizar, discutir y disear la nueva
Constitucin Poltica del Estado. De inici los asambleistas sopesaron una serie
de dificultades, debido a la imposibilidad de arribar a acuerdos en cuanto a la
aprobacin de las normas internas para el desarrollo de su trabajo; as como
los mecanismos mediante los cuales debera aprobarse el texto constitucional
producto final del cnclave.

35

Una vez puesto en marcha el trabajo de las comisiones, cada una de ellas
gener espacios en los que recibi propuestas sobre los temas que estaba
trabajando, la primera meta era la elaboracin de propuestas del texto
constitucional que luego deberan discutirse en el pleno de la Asamblea. Es as
que la Comisin de Autonomas, Descentralizacin y Reordenamiento Territorial
elabor dos propuestas de texto constitucional, ambos reflejados en los
Informes de Mayora y Minora respectivamente.
En Informe de Mayora corresponde a la propuesta gubernamental del Estado
Plurinacional que se ubicara como una propuesta de carcter tnico
indgena, que se elabor a partir del proyecto de Autonomas regionales
indgenas y Estado Multicultural planteado por el Vicepresidente de la
Repblica lvaro Garca. El Informe de Minora se sustenta en el planteamiento
de las Autonomas Departamentales de la media luna y los partidos de
oposicin al gobierno del presidente Evo Morales.
El trabajo de la Asamblea Constituyente fue sumamente accidentado debido a
que los enfrentamientos sociales y polticos se profundizaron, a raz de la falta
de predisposicin al dilogo por el Movimiento al Socialismo (MAS); partido que
no busco consensuar con el resto de la fuerzas polticas con representacin en
la constituyente.
A este problema se sum la dura oposicin poltica y de las regiones
productoras de petrleo. Consecuentemente, el escenario constituyente no
llego a satisfacer las expectativas de ser el medio para solucionar la profunda
crisis poltica y social que vive Bolivia; al contrario gener an mayor
enfrentamiento y radicalidad. Finalmente el 9 de diciembre de 2007 en Oruro
(la sede oficial del foro fue Sucre) se aprob en detalle la nueva Constitucin
Poltica del Estado; en medio de fuertes crticas por la oposicin argumentando
que se incurri en ilegalidad e ilegitimidad.

36

La conmocin que gener dicha aprobacin se ve claramente reflejada en las

notas de prensa de diferentes medios de comunicacin en sus respectivas
primeras planas38. A partir de ese momento debido a las presiones de la media
luna se viene promoviendo la adopcin de autonomas departamentales de
facto, desconociendo el marco institucional boliviano; los departamentos de
Santa Cruz, Beni, Tarija y Pando se encuentran en el proceso de aprobacin de
sus Estatus Autonmicos, para su respectiva vigencia.
Desde el 2005, durante y hasta despus de la conclusin de la Asamblea
Constituyente se ha observado

un escenario de conflicto y polarizacin,

generado entre otros factores por el indigenismo y el regionalismo. La prueba

de fuego para consolidar una coexistencia de los particularismos tnicos y
regionales es un proyecto nacional popular que sea el fundamento de la
democracia boliviana y del proceso de descentralizacin, mismo que se
pretende profundizar a partir del anlisis de las autonomas departamentales y
aquellas con connotaciones indgenas. (Mayorga 2006: 13)
Este hecho ha profundizado la divisin social y regional ya que se trata de la
visin de dos Bolivias, una que pide autonoma y la otra que reclama la unidad.
Por consiguiente se podran vislumbrar en dos escenarios extremos: la vigencia
de las autonomas indgenas, delineando un Estado Plurinacional para una
parte del pas y las Autonomas Departamentales en la media luna.
Un tema que ha atravesado transversalmente a la discusin de autonomas es
el de la distribucin de coparticipacin tributaria correspondiente a los ingresos
por la explotacin Hidrocarburfera. De acuerdo a lo expuesto en el Informe de
38

La intransigencia del gobierno de Morales para aprobar una constitucin bajo su proyecto
poltico sin haber generado un ambiente de debate, aprovechando su mayora en la asamblea,
as como el respaldo de los sectores sociales mayoritarios y empobrecidos que a ciegas
respondan a la convocatoria para protagonizar medidas de presin orientadas a su favor para
que la Asamblea aprueba contra viento y marea el nuevo texto constitucional; gener que la
oposicin tuviera las armas para cuestionar su accionar. Esto gener una mayor polarizacin
del pas, ya que incluso varias regiones anticiparon su rechazo a la nueva Constitucin. (El
Diario: El MAS aprueba nueva Constitucin y seis regiones anticipan su rechazo, primera plana
09/12/2007; La Razn: La aplanadora oficialista aprueba sin pausa su CPE, primera plana
09/12/2007)

37

Anlisis de la Situacin Institucional de Gobernabilidad (IGR) del Banco

Mundial, este debate en torno a las autonomas ha generado la segunda fase
de descentralizacin en Bolivia:
El segundo tramo est enfocado en el fortalecimiento del nivel departamental
de gobierno. La fuerza impulsora de este segundo tramo es el conflicto por la
divisin de los ingresos provenientes de los recursos naturales, lo que ha
tomado la forma de una demanda por mayor autonoma regional [autonomas
departamentales] y la retencin de una porcin del ingreso localmente
producido. A pesar de su importancia, la descentralizacin actual no
parecera estar motivada por la mejora de la calidad de los servicios pblicos,
la reduccin de las inequidades regionales en la distribucin de recursos, o el
fortalecimiento de la responsabilidad fiscal, a pesar de su importancia.(Frank
2005: 4)

Obviamente al tratar el tema de la descentralizacin, una variable relevante son

los recursos financieros que se destinan a los gobiernos subnacionales; en este
caso las transferencias se han convertido en una fuente de conflicto adicional.
Es as que se ha descrito algunas de las aristas ms relevantes de la discusin
en la que se cierne la realidad boliviana en cuanto a las autonomas, que ha
llevado a una de las mayores crisis sociales que ha vivido el pas durante su
corta historia democrtica; as como las propuestas que se han efectuado con
la intensin de encarar la segunda fase de la descentralizacin. En la seccin
siguiente se va a ubicar al municipio en el debate autonmico en que se
encuentra Bolivia, y las implicaciones que una modificacin en el proceso de
descentralizacin se generaran para los municipios.
1.5 Diseo de la investigacin
Despus de contextualizar al lector sobre el proceso de la descentralizacin en
Bolivia y el debate actual sobre autonomas, y habiendo discutido los alcances
y logros del modelo vigente de descentralizacin municipal; en este apartado
corresponde presentar el diseo de la presente investigacin.
1.5.1 Justificacin: el municipio en la discusin de autonomas
El panorama boliviano, descrito en los apartados anteriores muestra un alto
nivel de incertidumbre sobre el futuro del proceso de descentralizacin. Hoy da

38

se tiene una nueva Constitucin Poltica aprobada por la Asamblea

Constituyente39 y existe una mayora congresal del partido oficialista, as como
un alto nivel de apoyo social ello sugerira la posibilidad de una pronta
promulgacin de la constitucin40.
Empero, se debe indicar que es posible que se observe una obstaculizacin por
la falta de consenso en su aprobacin por la Asamblea Constituyente, y el fuerte
rechazo de las regiones ms prsperas, desarrolladas y que tienen en su
territorio los recursos hidrocarburferos evitaran la efectiva aplicacin de la
nueva constitucin que se sostiene en el modelo del Estado Plurinacional,
ms

bien

estos

departamentos

implementaran

las

Autonomas

Departamentales de facto.
Esto hace difcil tener claridad en cuanto a lo que pueda suceder en el corto
plazo, pero es evidente que hay una gran probabilidad de se produzcan dos
escenarios simultneos en Bolivia que permitan la vigencia del Estado
Plurinacional y las Autonomas Departamentales.
En medio del debate est la lucha por imponer modelos antagnicos de
organizacin territorial, mismo en el que no se ha efectuado ninguna
consideracin del proceso de descentralizacin vigente, que sera un buen
punto de partida para establecer un modelo que asimile todas las
consecuencias deseables

de la descentralizacin, y est basado en la

experiencia lograda desde la vigencia de la Ley de Participacin Popular. El

Banco Mundial por ejemplo, ha precisado que antes de consolidar un nuevo
modelo de descentralizacin se deberan consolidar y uniformar los logros
municipales (Frank 2005: 4). Por otra parte se debe considerar que en un pas
39

Para que la nueva constitucin tenga vigencia debe efectuarse una consulta ciudadana y para
que ello ocurra se requiere la intervencin del Poder Legislativo instancia que deber convocar
el referndum, lo que an no ha sucedido. Por su parte para la vigencia de las autonomas
departamentales de facto se estn consolidando las declaratorias respectivas por los
departamentos, pero hasta ahora ninguno de los escenarios se ha visto efectivizado.
40
Dada la imposicin del proyecto oficialista en la Asamblea Constituyente en el texto
constitucional se implementara el modelo tnico de descentralizacin Estado Plurinacional

39

con una institucionalidad tan dbil como Bolivia y con recursos econmicos
escasos para sustentar el nivel de participacin poltica y ciudadana actual, no
parece prudente expandir la descentralizacin mediante la creacin de un tercer
nivel intermedio de gobierno. (Mac Lean 2003: 283)
El modelo vigente de descentralizacin, establecido mediante la Ley de
Participacin Popular (1994), ha consolidado hitos importantes vinculados a la
inclusin poltica, social y econmica durante algo ms de diez aos de
aplicacin. El debate actual se centra en la determinacin de otros mecanismos
de descentralizacin; esta discusin se est desarrollando en un contexto de
enfrentamiento y polarizacin regional, social y poltica, y se han perfilado dos
propuestas

principales:

Autonomas

Departamentales

el

Estado

Plurinacional. Los especialistas han sealado que algunos aspectos de estas

propuestas podran impactar negativamente en los importantsimos logros de la
descentralizacin en Bolivia, particularmente en el papel relevante adquirido por
los

municipios.

Se

debe

considerar

tambin

que

un

proceso

de

descentralizacin implica un reordenamiento poltico, competencial y fiscal entre

todos los niveles de gobierno, porque se trata de un juego de suma cero. Es as
que de inicio, pese a que el reordenamiento territorial que se pretende realizar
en Bolivia se enfoca en otros gobiernos subnacionales, no se debe peder de
vista que el municipio no mantendr su status quo actual.
En la discusin sobre autonomas subnacionales, se ha dejado de lado la
consideracin de los municipios. El debate poltico, social y acadmico se ha
centrado en ver como avanzar hacia una segunda etapa de la descentralizacin
tomando considerando primordialmente al establecimiento de un nivel de
gobierno intermedio y a otros gobiernos subnacionales distintos al municipio.
Ante la ausencia de un anlisis sobre las implicaciones que tendra una
segunda fase de descentralizacin en los municipios, algunas de las preguntas
ms importantes que animan esta investigacin son: realmente estn en
riesgo los avances en descentralizacin que se han logrado en Bolivia? cmo

40

y porqu? los modelos alternativos privilegian algn nivel de gobierno en

particular? perjudican a otros? con qu implicaciones? el establecimiento de
un modelo alternativo de descentralizacin tendra efectos en dimensiones
cruciales para el desarrollo como autonoma y la democracia?.
1.5.2 Objetivos
Por lo expuesto anteriormente, el objetivo principal de esta investigacin es
efectuar un anlisis comparativo en trminos de descentralizacin de las dos
propuestas que se encuentran en debate Autonomas Departamentales y
Estado Plurinacional, para identificar las consecuencias potenciales que la
implementacin de cada de una de ellas tendra sobre la configuracin actual
municipio boliviano. Los objetivos especficos que se pretenden lograr son:
(a) identificar las implicaciones negativas que ocasionaran los modelos
propuestos sobre los logros de la descentralizacin municipalista vigente en
Bolivia, y (b) identificar los potenciales avances que contendran los modelos en
discusin a favor de los municipios.
De acuerdo a los objetivos indicados esta investigacin es un anlisis para las
polticas pblicas, que pretende ayudar a evaluar las opciones

de marco

constitucional que determinarn las opciones de poltica pblica en materia de

descentralizacin que se implementara en Bolivia.
Se pretende aportar informacin pertinente y confiable a los tomadores de
decisiones, en este caso, tengan informacin sobre las implicancias de los
modelos que se pretenden aplicar con relacin al contexto actual, donde se
encuentran los municipios como ejes motores de la descentralizacin y del
desarrollo subnacional. No solamente se pretende generar esta informacin
para los agentes gubernamentales como tomadores de decisiones, sino que se
trata de informar el debate pblico, lo que implica generar consecuencias
democratizadoras. La contribucin de esta investigacin al informar el debate
pblico, es la mejora del ejercicio de la discusin social, para la toma de

41

decisiones sobre asuntos cruciales que tienen que ver con el bienestar de la
sociedad.
1.5.3 Preguntas de Investigacin.
En funcin a los objetivos sealados anteriormente, corresponde indicar que
este trabajo est delimitado por las siguientes preguntas de investigacin:
Cul es la concepcin que tienen los modelos de Autonomas
Departamentales y el de Estado Plurinacional sobre los municipios?
Cules podran ser los efectos que tendra la implementacin de cada
uno de estos modelos en trminos de descentralizacin sobre la
situacin actual de los municipios?
Consiguientemente

los

objetos

de

estudio

son:

(a)

el

modelo

de

descentralizacin municipalista vigente en Bolivia determinado a partir de la Ley

de Participacin Popular, y (b) los Informes de Mayora y Minora de la Comisin
de Autonomas Descentralizacin y Reordenamiento Territorial de la Asamblea
Constituyente que encierran los modelos de Estado Plurinacional y
Autonomas Departamentales respectivamente.
Mediante el presente trabajo de investigacin que asume un enfoque cualitativo
se realiza un estudio exploratorio y descriptivo. Fundamentalmente por que en
primera instancia el tema no ha sido analizado anteriormente; ya que si bien
existe una serie de trabajos que analizan los mecanismos para encarar la
segunda fase de descentralizacin en Bolivia, ninguno de ellos se ha orientado
a considerar como sujeto principal al municipio; tampoco han determinado
cuales podran ser las implicaciones en este nivel de gobierno con la aplicacin
de un nuevo reordenamiento territorial. En segunda instancia debido a que con
el anlisis de las propuestas se busca describir la concepcin que tienen sobre
el municipio las dos propuestas en discusin.
Metodolgicamente un estudio exploratorio descriptivo, con un enfoque
cualitativo no implica plantear la formulacin de una hiptesis, por el carcter

42

inductivo que encierra. Por ello no se plantea una hiptesis de trabajo en esta
investigacin (Hernndez 2003). Sin embargo, bajo la nocin de que la
aplicacin de un proceso de descentralizacin o la reconfiguracin del mismo
determina una redistribucin de poder poltico, fiscal y administrativo se parte de
la siguiente premisa como gua de investigacin:
La implementacin de cualquiera de los modelos de descentralizacin
en
discusin
Autonomas
Departamentales
y
Estado
Plurinacional generar modificaciones en la situacin actual de los
municipios en las dimensiones poltica, administrativa y fiscal,
relevantes de la descentralizacin.
El marco terico de la descentralizacin determina los puntos especficos para
hacer posible la comparacin de las dos propuestas y contrastarlas con la
situacin actual de los municipios. Por lo que en el captulo segundo se
exponen y discuten las variables que emergen de las dimensiones poltica,
administrativa y fiscal que son consideradas en el presente trabajo de
investigacin.
Los mtodos de investigacin considerados para el anlisis son el Derecho
Comparado y el Mtodo Comparado. El primero permite lograr una
aproximacin del derecho interno, por lo que es esencial en este estudio debido
a que los objetos de estudio son normas legales. El segundo fue elegido por
que permite realizar un estudio de casos, y efectuar la comparacin entre ellos
para lograr un anlisis mediante un proceso sistemtico y ordenado.
Debido a las limitaciones de informacin que se tienen en el presente trabajo de
investigacin,

principalmente

por

que

dos

de

los

tres

modelos

de

descentralizacin que se consideran (Autonomas Departamentales y Estado

Plurinacional) an no han sido implementados, no se puede aplicar los mtodos
indicados en un sentido estricto, por lo que se los utiliza por analoga.
Para ordenar la informacin, que aportan los textos jurdicos que se estudian en
este trabajo, se recurri a la herramienta de anlisis FODA (o SWOT, Strengths,
Weaknesses, Opportunities and Threats); es evidente que la misma

43

corresponde al campo del diseo estratgico organizacional; por lo que se

ajust sus dimensiones al contexto municipal.41
Cuadro 1: Diagrama de anlisis
Dimensin
FODA

Carcter

Fortalezas
Interna
Debilidades
Oportunidades

F
O
D
A

Externa
Amenazas

D
E
S
C
E
N
T
R
A
L
I
Z
A
C
I

Dimensin
Descentralizacin
Poltica

Administrativa

Fiscal

El diagrama de anlisis del presente trabajo de investigacin se describe en el

Cuadro 1. El mismo que considera las dimensiones de la teora de la
descentralizacin, y las del anlisis de fortalezas, debilidades, oportunidades y
amenazas que plantean para los municipios en los modelos propuestos para la
segunda fase de la descentralizacin en Bolivia.

CAPITULO II
MARCO TERICO

41

En el Anexo 1 se profundiza sobre los aspectos metodolgicos del presente trabajo de

investigacin.

44

En este captulo se discuten los aspectos tericos de la descentralizacin,

caracterizando el proceso en estados unitarios como Bolivia. El objetivo es
discutir las caractersticas de la transferencia de poder poltico, administrativo y
fiscal; por medio de las cuales se pueda identificar las variables relevantes que
permiten

analizar

un

proceso

de

descentralizacin

especfico

las

implicaciones especficas en gobiernos subnacionales como el municipio.

La especificacin terica va determinar el marco de anlisis que permita
efectuar la comparacin de los modelos propuestos para la segunda fase de
descentralizacin en Bolivia, contrastndolos con la situacin actual de los
municipios.
As mismo, se presentarn las consideraciones tericas del anlisis de polticas
pblicas que permita ubicar la presente investigacin dentro de dicho enfoque.
Principalmente se discutirn los aspectos vinculados a importancia de la
generacin de escenarios en polticas pblicas.

2.1 Qu es la descentralizacin?
Inicialmente se debe sealar que los procesos de descentralizacin
actualmente estn vinculados a una serie de factores que difieren de acuerdo al
contexto y a la realidad de cada pas. Para el caso de Latinoamrica, la
descentralizacin est vinculada a dos temas fundamentales, la dimensin
poltica, que responde a la reciente consolidacin democrtica en la regin y la
necesidad de generar ambientes de mayor participacin de la ciudadana en la
toma

de decisiones, y por consiguiente

la delegacin de poder y

responsabilidades a los gobiernos subnacionales. El segundo tema es la crisis

45

financiera de los aos ochenta, que motiv la discusin del excesivo

centralismo imperante (Aghn 1996: 17).
La descentralizacin debe entenderse entonces no como un fin en si mismo,
sino como un proceso que en Amrica Latina se ha orientado a dos temas
puntuales; consolidacin democrtica y desarrollo econmico. No se puede
dejar de considerar el importante impulso internacional que ha recibido la
descentralizacin; organismos como la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario
Internacional, entre otros, han efectuado recomendaciones para que este
proceso se profundice.
Desde un punto de vista ms terico, algunas de las principales motivaciones
para establecer procesos de descentralizacin son: el federalismo, disminucin
de legitimidad, incremento de la democracia, presidencialismo dbil, crisis
econmica, incremento en el desarrollo, incremento de diversidad social y el
incremento de la urbanizacin (Escobar-Lemmon 2000: 7). La determinacin
causal de un proceso de descentralizacin responde a varias causas que tienen
que ver con el contexto particular de cada pas.

Para responder a la pregunta planteada anteriormente, se va partir de la idea

inicial que descentralizacin implica reconocer una nueva relacin centro
periferia, otorgando preferencia a esta ltima. Conceptualizarla resulta una
tarea compleja debido a la enorme cantidad de aristas que implica; por lo que
para determinar el concepto de descentralizacin a los fines de la presente
investigacin, es pertinente considerar las definiciones que plantea la teora.
Bobbio en un primer acercamiento para entender lo que es la descentralizacin,
parte de un razonamiento sobre su antagnico la centralizacin, en los
siguientes trminos:

46

Existe centralizacin cuando la cantidad de los poderes de los entes

locales y de los rganos perifricos est reducida al mnimo
indispensable para que stos puedan colocarse como entidades
subjetivas de administracin; existe en cambio descentralizacin cuando
los rganos centrales del estado tienen el mnimo de poder
indispensable para desarrollar sus actividades. (Bobbio 1983: 472)

Entonces se puede entender que la descentralizacin se refiere al proceso de

delegacin de poderes polticos, fiscales y administrativos a unidades
subnacionales de gobierno, como requisito de partida stos deben ser elegidos
localmente; el proceso puede consistir en el establecimiento de esos gobiernos,
su restablecimiento despus de un rgimen autoritario, o tambin mediante la
expansin de los recursos o responsabilidades de los gobiernos subnacionales
elegidos ya establecidos.
Dentro de otras formas de dispersar el poder como reformas estructurales
estn: (1) desconcentracin, el gobierno central aumenta la autonoma de sus
oficinas regionales; y (2) privatizacin, mediante la venta de activos, la
adjudicacin de concesiones y por medio de alianzas entre el sector pblico y
privado. (Burki, Perry, y Dillinger 1999: 3)
De

las

consideraciones

precedentes

es

importante

destacar

que

la

descentralizacin implica una transferencia de poder, del nivel nacional o central

a una o varias instancias subnacionales. Al hablar de descentralizacin se hace
referencia a un tema que esta circunscrito dentro de las reformas estructurales
de un pas, lo que delimita la forma organizacional y territorial que un estado
asume para el cumplimiento de sus fines. Es necesario profundizar al respecto.
La descentralizacin como instrumento para la redistribucin de poder es
entendida de manera ms especfica como un proceso de transferencia de las
responsabilidades de planificacin, gestin, recaudacin y asignacin de
recursos del gobierno central a otras agencias; puede dirigirse a: (a) unidades
de la misma administracin central (v. g. ministerios u organismos), (b) unidades
subordinadas u otros niveles de gobiernos, (c) unidades semiautnomas de la
47

autoridad pblica o de las empresas, (d) autoridades regionales o funcionales, y

(e) instancias no gubernamentales o privadas. En todos estos casos depender
del grado de responsabilidad y discrecionalidad que se transfiera del gobierno
central a otras agencias. (Rondinelli, Cheema y Nellis 1983: 17) De lo anterior
se obtiene dos elementos fundamentales. El primero es que importa la instancia
hacia la que se dirija la transferencia de poder, as como que el nivel de poder
que se entregue de lo que depender la discrecionalidad.
Para determinar los tipos de descentralizacin enseguida se retoma la
clasificacin de Rondinelli al respecto, este autor asume tres niveles de
descentralizacin (Rondinelli, Cheema y Nellis 1983: 17 23):

La

desconcentracin

se

entiende

como

una

redistribucin

de

responsabilidades administrativas, dentro de la misma estructura

jerrquica del gobierno central hacia un nivel ms bajo.

La delegacin tiene que ver con la transferencia de responsabilidades de

gestin, mediante esta descentralizacin se establecen las funciones que
deben ser cumplidas por las organizaciones que se estn fuera de la
estructura burocrtica ordinaria y que son indirectamente controladas por
el gobierno central, esta es una de las dimensiones que ha sido
profundamente estudiada por el derecho administrativo, en virtud a la
transferencia de funciones y deberes a un agente por el gobierno central
soberano,

sin que esto implique que cada una de ellas deje de ser

responsabilidad de ste.

La devolucin es la creacin o el fortalecimiento financiero y legal de las

unidades de gobierno subnacional, cuyas actividades estn fuera del
control directo del gobierno central, es decir, cuentan con autonoma e
independencia la misma que esta delimitada por un espacio geogrfico
determinado contando con una autoridad exclusiva con facultades
exclusivas, dentro de las que resalta la capacidad para aumentar y

48

determinar los gastos del gobierno subnacional; estos gobiernos locales

se perciben como los ciudadanos como las instancias que les prestan
servicios que satisfacen sus necesidades, asimismo se considera que
esta devolucin recproca y de mutuo beneficio de las relaciones entre el
gobierno central y los locales permite una interaccin permanente.
A los fines del presente trabajo de investigacin interesa considerar el tipo de
descentralizacin denominada por Rondinelli como devolucin en la que el
poder es transferido a unidades de gobierno subnacional, de lo que se
desprende que como reforma la descentralizacin busca el incremento de
autonoma de las instancias subnacionales.
Dentro de las consecuencias deseables vinculadas con la descentralizacin, se
debe recordar que uno de los principales problemas del Estado es la asignacin
de bienes pblicos, de acuerdo a las consideraciones que corresponden a la
teora del federalismo fiscal, la descentralizacin permitira una provisin de
bienes pblicos de manera eficiente, segn destacan Tiebout y Oates quienes
establecieron puntualizaciones tericas que se han convertido en la base de
esta teora, la que se retoma ms adelante en la presente investigacin en lo
referente a la dimensin fiscal de la descentralizacin.
Ante el problema de la agregacin de preferencias, la descentralizacin permite
una mayor aproximacin a preferencias diferenciadas, as mismo distribuye el
proceso de asignaciones poltico administrativas, facilitando la participacin;
esto adems vinculado a que con una mayor participacin ciudadana en los
procesos de asignacin de bienes, se lograr incrementar la eficiencia de la
gestin pblica y de la inversin. Un aspecto sumamente relevante tiene que
ver con el control ciudadano que generara una gestin ms transparente,
adems de participativa. Finalmente esta generacin de participacin ciudadana
constructiva contribuye a lograr un objetivo poltico en s y facilita la gobernancia
democrtica. (Finot: 2001: 58)

49

La descentralizacin debe ser entendida como un proceso de evolucin

permanente para adecuarse a los cambios en el cual se van estableciendo
parmetros que permitan una resultado exitoso. En la experiencia de Qubec
se han establecido principios que deben ser privilegiados, en cuanto al proceso
orientado hacia los gobiernos locales (Ojeda 2006: 4 5).
1) El ciudadano es el centro de atencin, no solo como cliente sino como
responsable que tiene el deber de participar de la descentralizacin.
2) Rendicin de cuentas de las autoridades municipales, que surge a partir
del derecho ejercido por los ciudadanos a elegir a sus autoridades
mediante voto popular.
3) Transferencia real de competencias y responsabilidades a los gobiernos
locales que deben gozar de personera jurdica y autonoma, es decir, no
se puede concebir representacin sin poder de decisin.
4) Subsidiariedad, que implica que la responsabilidad de un servicio pblico
debe ser confiado al nivel de gobierno que lo preste a un menor costo.
5) El papel del estado como regulador, definiendo los objetivos nacionales.
6) Continuidad en la prestacin de los servicios a nivel local, mediante
estructuras idneas.
7) Mantenimiento de garantas mediante una negociacin entre actores
relevantes, que impida la imposicin de la descentralizacin; y
8) Flexibilidad regional en la organizacin de las estructuras locales, es
decir, una comprensin al contexto y matices de las localidades.
Estos principios buscan alcanzar los siguientes objetivos: (a) la consolidacin
del control de las instituciones por los ciudadanos y favorecer su participacin

50

en la vida democrtica; (b) el mantenimiento de las condiciones favorables al

desarrollo econmico y a la creacin de empleo; (c) la facilitacin del desarrollo
durable de todas las regiones; (d) la reduccin de las desigualdades sociales
entre regiones y ciudadanos; (e) la mejora de la eficacia en la distribucin de los
servicios pblicos; (f) la reduccin de la carga fiscal global de los
contribuyentes. (Op. cit.)
2.2 El contexto de la descentralizacin: sistemas unitario y federal
En el apartado anterior se concluy que la descentralizacin es una reforma
estructural de estado que determina la transferencia de poder hacia instancias
al interior del mismo gobierno nacional, subnacionales o al sector privado. En
ste se busca entender la relevancia que tendra el sistema de gobierno de un
pas federal o unitario en un proceso de descentralizacin; para este
objetivo se van a retomar las consideraciones tericas de Daniel J. Elazar
(1990).
Este autor seala que descentralizacin no es sinnimo de no centralizacin,
pero para comprender esta nocin, se debe recapitular lo que implica un
sistema federal y la idea clsica de uno unitario vinculada con la centralizacin.
El federalismo parte de una divisin de poderes entre el gobierno general o
federal, y los gobiernos de las entidades que componen la federacin, el
modelo federal tiene una caracterstica concreta, no centralizacin, que significa
que el poder se difunde entre numerosos centros no asumido por uno solo, para
los cuales su existencia y autoridad est garantizada por la constitucin general
(Elazar 1990: 58 62).
La nocin errnea de que la descentralizacin describe a los pases federales,
parte de la imprecisin sealada anteriormente descentralizacin no es
sinnimo de no centralizacin la descentralizacin asume un gobierno central
que reparte funciones segn lo requiera; es as que la difusin del poder no es

51

un derecho sino ms bien una gracia a favor de los gobiernos subnacionales; el

orden de la descentralizacin subyace en una jerarqua, donde se puede
observar una pirmide de gobiernos locales con gradacin de poder o bien, una
estructura de centro rodeado por una periferia. La no centralizacin se expresa
en una matriz de gobiernos con poderes que no estn ordenados en un rango
jerrquico (Op. cit)
El argumento de Elazar est vinculado a que un proceso de descentralizacin
atae tanto a pases con un sistema federal como unitario; es as que no se
puede dar por entendido de que un pas federal sea descentralizado, ya que
como muestran las experiencias latinoamericanas como la del caso de Mxico,
siendo federal es an muy centralizado; encontrndose otros pases unitarios
como Colombia con una mayor nivel de descentralizacin.
Entonces corresponde sealar que el nivel de descentralizacin de un pas no
responde a su sistema de gobierno sino al nivel efectivo de transferencia de
poder en los trminos de las dimensiones de la descentralizacin (poltica, fiscal
y administrativa) aspectos sobre los cuales se profundizar ms adelante.

2.3 Descentralizacin y gobiernos locales

La tendencia al manejo del poder desde una capital resulta injusto, dicha
preponderancia puede resultar en un grave quebranto al mismo sistema
representativo de un pas. La concentracin de poderes y el incremento de la
intervencin estatal se convierten en un peligro para el Estado a lo que se
presentan como medios de defensa la autonoma y la descentralizacin local.
En el mbito local surge la posibilidad de una mayor identificacin en cuanto a
los temas y problemticas que les incumben a los ciudadanos y que la
proximidad a sus autoridades ejerce sobre ellas una influencia prodigiosa
(Tocqueville 278 280)

52

La descentralizacin constitucional en estados unitarios que otorga derechos a

los niveles de gobierno subnacionales, no es un fenmeno reciente y ha,
garantizando una considerable autonoma a los gobiernos locales en
determinados aspectos establecidos por el gobierno central. Sin embargo, stos
no estn al margen de la supervisin, restriccin y anulacin por parte del poder
central y slo pueden ser prevenidas cuando el poder otorgado al nivel local se
encuentra bien establecido, sin que esto sea una garanta permanente e
irrefutable (Elazar 1990: 74). Analizando a los gobiernos locales en el marco de
un sistema federal, cabe sealar que debido a que el federalismo la relacin de
negociacin de la distribucin del poder se da principalmente entre el gobierno
general y los estados miembros, los gobiernos locales estn desde un punto de
vista constitucional subordinados a estos ltimos. (Op. cit.: 236)
El gobierno local desde los aos 80s en Latinoamrica se ha convertido en un
actor clave para el proceso de toma de decisiones, en lo que se refiere a la
planificacin, la reglamentacin, la inversin y la administracin urbana; por ello
la democratizacin poltica ha fortalecido las instancias locales y la participacin
ciudadana (Valladares, y Prates 1995: 22).

Las

investigaciones

sobre

los

procesos

de

descentralizacin

municipalizacin destacan la importancia de evaluar la gestin local y la

participacin ciudadana, as como la afectacin del clientelismo local.
Debido a la disfuncionalidad de los poderes gubernamentales del estado
nacin, particularmente en los pases de tradicin centralista, la ciudadana est
reaccionando contra sta ineficacia que se traduce en la incapacidad e
impotencia para crear condiciones favorables que permitan que la mayora de la
poblacin acceda a empleo, salud, educacin y vivienda, mientras se
incrementan problemas como el crimen organizado, la concentracin de la
riqueza y la inseguridad pblica. Ante esta situacin la ciudadana empieza a
buscar el control de su propia vida orientndose a la obtencin de poder local,
53

que se debe entender como la capacidad de la ciudadana para apropiarse de

su propio destino; en otras palabras el poder local esta referido a la creciente
conciencia de que el bienestar colectivo es la nica razn de ser de la vida en
comunidad, y que adems las instituciones y formas organizativas de la
sociedad son slo el instrumento para este fin (Op. cit).
Entonces se puede concluir que el poder local se ejercer principalmente a partir
de la participacin ciudadana, para lo cual se asume como principal
presupuesto el que cada persona miembro de la comunidad local cuente con la
capacidad de analizar, definir, decidir e instrumentar todo lo que le permita
lograr el bienestar propio y colectivo. Los instrumentos necesarios para
construir poder local tienen que ver con los siguientes aspectos (Arredondo
2000:546):
a) Crear normatividades y mecanismos para que las funciones de gobierno
local las asuman personas con vocacin y capacidades para hacerlo;
b) Conocer e instrumentar mecanismos de planificacin del desarrollo local
para poner en prctica conocimientos tcnicos y administrativos;
c) Disear mecanismos innovadores de inclusin de la ciudadana en la
definicin de las polticas pblicas, sobre la base de que la comunidad
desarrolle

su

capacidad

para

analizar

problemas

proponer

soluciones. Disear y aplicar leyes que fomenten la participacin

ciudadana en todos los mbitos de la vida comunitaria;
d) Disear y aplicar leyes que delimiten las atribuciones de los gobiernos
locales frente a los poderes estatales y nacionales, en el marco de la
descentralizacin del poder; y
f) Disear indicadores del avance poltico, econmico y social de la
comunidad. La ubicacin del poder local geogrficamente no responde a

54

una visin nica; sin embargo, la referencia ms frecuente se vincula al

municipio, considerando que es el mbito ms prximo a la comunidad
en el que se ejerce la democracia representativa, y debido a que el
poder local es un prctica de sinergia de todos los actores sociales, la
interaccin con el gobierno local (municipal) es esencial.
En la lnea del razonamiento precedente se puede concluir que ante la crisis del
modelo de estado de bienestar, se han impulsado reformas que transfieren al
mbito local mayores responsabilidades. El municipio al ser el mbito ms
prximo al ciudadano, se convierte en el espacio privilegiado para avanzar en la
construccin de la democracia social. (Ziccardi 2000:9)
Un importante argumento a favor de los municipios, tiene que ver con que de
los diferentes niveles gubernamentales el ms prximo es el municipio, por lo
que se rescata lo que refiere Allison M. Rowland sobre la participacin directa:
el contacto frecuente y directo con los funcionarios en discusiones de los
asuntos pblicos promueve una sensacin de efectividad en los ciudadanos
y brinda por consiguiente incentivos adicionales para su participacin
(Rowland 2000: 15)

Para definir al municipio se debe partir del origen de la palabra municipio, que
proviene del latn compuesto por dos alocuciones: el sustantivo munis que se
refiere a cargos, obligaciones, y tareas; y el verbo capere que significa tomar,
hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. A partir de esto se puede asumir
que de acuerdo al marco legal de los diferentes pases la definicin del
municipio puede variar de acuerdo a cada contexto particular; sin embargo, hay
caractersticas fundamentales que se deben tomar en cuenta: (1) entidad
poltico administrativa, de base territorial; (2) es parte del rgimen al interior
del estado; (3) su gobierno es de eleccin popular directa. (Ziccardi 2000: 11)
A partir de las consideraciones expuestas se pude precisar que los municipios
como gobiernos locales, son entidades poltico-administrativas con una
55

jurisdiccin territorial definida, que cuenta con un gobierno elegido por voto
ciudadano. El nivel de autonoma municipal est acorde al poder poltico,
administrativo y fiscal transferido a su favor. En el nivel local se generan
mayores incentivos para la participacin directa de los ciudadanos. La
prestacin de ciertos servicios se efecta con un mayor nivel de eficiencia en el
mbito local, por que en stos se pueden observar con mayor facilidad las
preferencias de los ciudadanos.
Dado el desgaste del Estado Nacin ha surgido una creciente conciencia
ciudadana que reclama poder local para mejorar su bienestar colectivo. El
municipio como gobierno subnacional es el ms cercano al ciudadano por lo
que se convierte en la instancia idnea para generar un empoderamiento local y
responder a las necesidades y demandas actuales de bienestar colectivo y
democracia social. Uno de los instrumentos para lograr el establecimiento para
el empoderamiento local es el diseo y aplicar leyes que delimiten las
atribuciones de los gobiernos locales frente a los poderes de otros niveles de
gobierno como el intermedio y nacional, como polticas de descentralizacin.
El

empoderamiento

local

en

Bolivia

est

vinculado

al

proceso

de

descentralizacin municipalista que se ha implementado desde 1994, lo que ha

permitido que los municipios cuenten con instancias que generan la
participacin ciudadana en el proceso de toma de decisiones, donde son los
vecinos por medio de las OTBs y CVs que determinan el destino de los
recursos financieros que le corresponde a cada municipio por transferencias del
Tesoro General de la Nacin, as como por ingresos propios; los que se han
invertido para mejorar las condiciones de vida de cada ciudadano y se han
convertido en opciones de desarrollo local.
2.4 Dimensiones relevantes para el estudio de la descentralizacin
En esta seccin se profundiza en las dimensiones de la descentralizacin, que
estn vinculadas con la transferencia de poder poltico, administrativo y fiscal,

56

as como el anlisis de las relaciones intergubernamentales que se generan a

partir del diseo del modelo de descentralizacin que se implementa en un pas;
el propsito es delimitar los aspectos en que se centrar la presente
investigacin para efectuar el anlisis comparativo establecido en sus objetivos.
2.4.1 Dimensin poltica
Esta dimensin de la descentralizacin parte de la transferencia de poder a los
niveles subnacionales mediante la creacin de gobiernos locales. Una de las
implicaciones ms importantes es el movimiento hacia la eleccin popular de
las autoridades de los gobiernos subnacionales, entendido como un paso hacia
la democratizacin, que permite que los ciudadanos de una jurisdiccin tengan
la posibilidad de seleccionar a sus autoridades locales, que permitira superar el
riesgo del autoritarismo. (Escobar-Lemmon 2000: 3)
La vinculacin de los ciudadanos a las decisiones pblicas colectivas,
generando legitimidad y capacidad de cumplimiento, es la cuestin primordial
en la dimensin poltica del proceso de descentralizacin. La generacin de un
mayor desarrollo poltico en el mbito local depender del inters real de
participar por la comunidad. Aqu dos temas son vitales: (a) el reconocimiento
de la potestad de los ciudadanos para elegir sus propias autoridades, y (b) la
plena autonoma para concertar participativamente sus programas de gobierno;
los cuales permitiran lograr gobernabilidad cuyo fin ltimo es la legitimacin del
Estado y las autoridades subnacionales; la misma que se traduce en la
consolidacin de una ciudadana poltica y social que exija la vigencia de sus
derechos polticos y civiles, individuales y colectivos. (Aghn, y Corts 1998: 80)
Por primera vez en 1835 Alexis Tocqueville present la idea de que la
descentralizacin es la forma ms adecuada para la organizacin del ejercicio
de la democracia, bajo la consideracin de que si la soberana reside en el
pueblo cada individuo constituye una parte igual de esa soberana y tiene igual
derecho a participar en el gobierno del Estado; y aunque cada individuo sea

57

igualmente capaz de autogobernarse obedece a la sociedad no porque sea

inferior a los que la dirigen, o menos capaz que otro hombre para gobernarse a
s mismo, sino porque le parece til y sabe que dicha unin no puede existir sin
un poder regulador. (Finot: 2001: 27)
La tercera ola de democratizaciones ha permitido identificar el lazo entre
derechos humanos y democracia, es as que la definicin progresiva de la
democracia en trminos de derechos humanos es un fundamento conceptual
para que los criterios de derechos humanos se entiendan en ltima instancia
como la base para la rendicin de cuentas de los poderes pblicos. Ms an
con el soporte histrico de que los derechos humanos se han concebido como
un modo de rendicin de cuentas. (Thede 2006: 23)
Siguiendo la orientacin de Nancy Thede la democratizacin actual ha
generado mayor descentralizacin del poder dentro de la sociedad, es decir,
que se puede observar un fenmeno descentralizador de la responsabilidad
sobre la rendicin de cuentas a autoridades polticas y actores no estatales a
travs de la creacin de instituciones democrticas y la activacin de la
sociedad civil.
A decir de la misma autora la rendicin de cuentas implica cuatro momentos:
primero, la responsabilidad de actuar respecto a los compromisos adquiridos;
segundo, la responsabilidad de informar dichas acciones y de justificarlas;
tercero, la posibilidad real de sancin en el caso de que las acciones
emprendidas no corresponden a las obligaciones; y cuarto, la responsabilidad
de institucionalizar medidas de prevencin que aseguren que tal caso de
abuso no se pueda volver a repetir (Thede 2006: 29)

Por su parte se han efectuado trabajos empricos que sostienen que la relacin
entre democratizacin y descentralizacin es un bucle; ya que es probable que
la democracia favorezca la descentralizacin, as como la descentralizacin de
los gastos fiscales refuerza an ms la posibilidad de la democracia (Landry
2005: 34 35).

58

Empero, se seala que esta alta correlacin no implique que en regmenes

polticos autoritarios no se puedan dar procesos de descentralizacin, limitada
bajo condiciones de racionalidad, como una estrategia que le permita
desarrollar y mantener mecanismos institucionales con los que puedan
recaudar impuestos a nivel local, limitando empero, el poder discrecional de
polticos locales debido a la centralizacin del gasto (Op. cit)
A estas conclusiones se llegan a partir de anlisis de que en un rgimen
democrtico se tiende a descentralizar porque genera resultados deseables, por
ejemplo a corto plazo: el crecimiento econmico que puede reforzar el apoyo
popular, un buen gobierno local puede contribuir a reducir la corrupcin y por
ende un incremento en la legitimidad del rgimen. La descentralizacin tambin
puede generar un escenario para la construccin de alianzas con los lideres
regionales dndoles participacin poltica en el rgimen; as como la reduccin
de la carga fiscal del gobierno central., y los mismos seran contrarios a los
intereses de los regmenes autoritarios (Op. cit).
De acuerdo al anlisis de la descentralizacin y los gobiernos municipales en
Latinoamrica Gabriel Aghn y Patricia Corts afirman que:
la promocin de la participacin de la sociedad civil es un objetivo que
contribuye a la eficiencia de la gestin descentralizada, que en s misma
encierra desafos particulares para el aparato de gestin local, y que sostiene
un marco democrtico de administracin municipal. La participacin de la
sociedad civil debe, entonces, hacerse parte en la ejecucin de los desafos
del desarrollo, desde la concepcin, diseo, priorizacin de sus metas, como
en el seguimiento y control del logro de sus resultados de eficiencia, eficacia y
equidad. La sociedad civil es responsable de participar en los procesos de
promocin, fortalecimiento y evaluacin del desarrollo de las polticas sociales,
econmicas, ambientales y culturales, tanto municipales como de los dems
rdenes territoriales. Esta participacin refuerza, a su vez, el principio
descentralizador que se pretende profundizar con la gestin y autonoma
local. (Aghn, y Corts 1998: 81)

Una de las condiciones bsicas para una efectiva descentralizacin es que se

cuente con mecanismos eficaces de rendicin de cuentas en los gobiernos
locales, lo que parte de la eleccin de las autoridades locales. Para que la

59

rendicin de cuentas sea efectiva se necesita adems de que los ciudadanos y

polticos de la jurisdiccin local tengan acceso a informacin y que se cuente
con arreglos institucionales que faciliten una supervisin de la planificacin,
finanzas, personal y que las organizaciones de la sociedad civil puedan influir
en la toma de decisiones locales (Tidemand 2005: 4).
De la discusin terica sobre la transferencia de poder poltico, se debe precisar
que un elemento fundamental en esta dimensin de la descentralizacin es la
creacin o fortalecimiento de unidades de gobierno subnacional determinadas
en un espacio geogrfico determinado, cuyas autoridades sean exclusivas al
nivel local elegidas sea por voto ciudadano de los miembros del espacio
territorial respectivo. Sin embargo, como complemento imprescindible para
observar un desarrollo pleno del poder poltico en un mbito local
descentralizado es la participacin ciudadana en el proceso de toma de
decisiones, que implique adems mecanismos de rendicin de cuentas.
Los aspectos que determinan la existencia de descentralizacin, orientada a
generar un mayor de nivel de autonoma y democratizacin en los gobiernos
subnacionales estn principalmente vinculados con: (a) eleccin popular de las
autoridades de los gobiernos locales, (b) arreglos institucionales mediante los
cuales los ciudadanos puedan

participar en la toma de decisiones en los

gobiernos subnacionales, y (c) existencia de mecanismos mediante los cuales

los de control social cuenten con mecanismos de rendicin de cuentas.
2.4.2 Dimensin administrativa
De las formas de descentralizacin la devolucin es la ms radical, ya que
implica importantes reasignaciones de las facultades de los gobiernos centrales
a las instituciones locales. La devolucin implica la transferencia de
competencias y funciones, y recursos a los gobiernos locales que se convierten
en responsables de la prestacin de determinados servicios. La divisin de
funciones y responsabilidades entre los niveles de gobierno se establecen en el

60

marco jurdico. La cesin de responsabilidades para que la descentralizacin

sea efectiva debe estar en correspondencia con las capacidades locales,
empero este supuesto para el caso de pases en vas de desarrollo no sea
cumplido plenamente. (Tidemand 2005: 3)
La delegacin, desconcentracin y devolucin como formas de un proceso de
descentralizacin de las funciones pblicas son las tpicas formas de asignar
tareas y responsabilidades entre los niveles de gobierno. La influencia por el
mecanismo elegido para la determinacin competencial est relacionada con la
legislacin, la disponibilidad de propia fuente de ingresos, derechos de
propiedad, autonoma y la gestin de la prestacin de los servicios; stas son
condiciones fundamentales para el logro de los mejores beneficios posibles en
la asignacin del gasto pblico (Hermann y otros 1999: 5).

Las funciones o competencias de los gobierno locales se dividen en cinco

categoras42: (a) servicios, lo que tiene que ver con recoleccin de basura,
abastecimiento de agua, alcantarillado, aseo pblico, sistema de drenaje, vas
de trfico peatonal y vehicular (calles, avenidas, etc.), salud pblica y ambiental,
bibliotecas, servicios comunitarios, parques y otras reas de recreacin;
(b) control y aplicacin del marco normativo que le corresponde en las reas de
construccin, urbanismo, salud ambiental, trfico y vialidad pblica, alimentos,
control de animales, publicidad, uso de espacios pblicos; (c) representacin,
esto tiene que ver con la responsabilidad que tiene el gobierno local de
representar legalmente al municipio, y responder al inters comunitario y de sus
electores; (d) planificacin y coordinacin de los servicios que presta; y
(e) participacin social, es decir, que los gobiernos municipales tienen que
ofrecer oportunidades para la participacin de la sociedad en las polticas y
decisiones locales.

42

Esta categorizacin de competencias en los gobiernos locales corresponde al Queensland

Government.

61

En la transferencia poder administrativo la descentralizacin como reforma

estructural del estado, delimita los temas sobre los cuales los gobiernos locales
son competentes, la medida que determina una mayor autonoma es la calidad
y cantidad de facultades establecidas; as como, si para el ejercicio de las
mismas se requiere la intervencin del gobierno nacional.
Consiguientemente,
descentralizacin

para

se

debe

analizar

la

estudiar

dimensin
las

administrativa

funciones

del

de

gobierno

la

local

clasificndolas en: (a) servicios, (b) control y aplicacin del marco normativo
que le corresponde, (c) representacin, (d) planificacin y coordinacin, y
(e) participacin social. A partir de lo cual se podr catalogarlas como
competencias reconocidas al gobierno local en cuyo ejercicio no existe la
intervencin de otro gobierno nacional, y competencias reconocidas al gobierno
local en las que existe intervencin de otro nivel de gobierno.
2.4.3 Dimensin fiscal
El vnculo de la economa con la descentralizacin parte del problema de la
asignacin de bienes pblicos, debido a la agregacin de preferencias. Para
solucionar este problema mediante una provisin descentralizada, se requiere
que los usuarios de cada unidad territorial aporten para cubrir los costos y
expresen sus preferencias. Los mbitos locales de acuerdo a la teora de la
descentralizacin fiscal reflejaran de mejor manera las necesidades de los
ciudadanos y mejoran la asignacin de bienes pblicos 43.
Para Charles Tiebout la solucin al problema de la asignacin de bienes
pblicos considera el elemento espacio, es decir, corresponde suponer que un
ciudadano puede desplazarse con facilidad para instalarse en una jurisdiccin
en la que pueda satisfacer los niveles de bienes pblicos que corresponden a
sus preferencias, es decir, que la estructura de ingreso y gasto se adapte a sus
expectativas (Tiebout 1956).

43

Este anlisis parte de la literatura de Paul Samuelson (1954) y Charles Tiebout (1956).

62

De ah la conclusin de dicho autor de que los ciudadanos votan con los pies, lo
que partira determinar de mejor manera por los gobiernos subnacionales que
bienes pblicos deben proveerse y consolidar el financiamiento de los mismos.
Este modelo asume como supuesto que el gobierno local, al encontrarse ms
cerca al ciudadano, es capaz de conocer con mayor precisin sus preferencias
de ingreso y gasto pblico; por ende podra satisfacer mejor las necesidades del
mismo (Op. cit.)
El teorema de la descentralizacin fiscal formulado por Wallace Oates refiere lo
siguiente:
el nivel de bienestar ser siempre al menos tan alto (y usualmente ms
alto), si los niveles de consumo (pblico) Pareto eficientes son provedos por
cada jurisdiccin independientemente, antes que un solo nivel uniforme de
consumo sea establecido en todas las jurisdicciones (por igual).

Para su aplicabilidad requiere consideraciones en cuanto ciertos supuestos

como la no existencia de externalidades entre jurisdicciones y que no existan
costos envueltos a mayor grado de descentralizacin fiscal; as como que el
nivel de relevante de comparacin sea un nivel uniforme de consumo en todas
las jurisdicciones, partiendo de otros supuestos de mercado de la economa
neoclsica como la competencia perfecta y el agente racional (Oates 1972: 54).
La descentralizacin en la perspectiva econmica se entiende como una
reforma de gestin pblica cuyo objetivo es el incremento de la eficiencia
asignativa. El proceso tiene dos formas fundamentales, por una parte la
descentralizacin poltica que se refiere a la transferencia de la provisin de
bienes pblicos a procesos democrticos locales; y por otra la descentralizacin
econmica que est vinculada a la transferencia de decisiones sobre la
combinacin de factores e insumos a la competencia econmica.
Entonces para que se logre la eficiencia en el proceso de descentralizacin se
requiere transferir poder de decisin del gasto local y del financiamiento
ciudadano para dicho gasto. Los aportes entendidos como contribuciones
63

tributarias que respondan a las caractersticas diferenciadas de los gobiernos

subnacionales, donde los ciudadanos y autoridades decidan por soluciones que
aminoren costos. (Finot 2001: 142)
La transferencia de facultades, competencias y responsabilidades no tendr
ningn

impacto

en

trminos

de

descentralizacin,

en

caso

de

que

simultneamente los gobiernos locales no cuenten con los recursos financieros

suficientes para su ejercicio. Entonces las finanzas juegan un papel
fundamental, las fuentes de ingresos locales pueden establecerse como
transferencias fiscales (condicionadas o no), prstamos o en su caso el ejercicio
de autonoma fiscal en la generacin local de recursos por medio de impuestos.
(Tidemand 2005: 3)
La dimensin fiscal de la descentralizacin permite observar dos puntos
relevantes, el primero se refiere que las fuentes de ingresos de los gobiernos
locales responden principalmente a dos tipos, las transferencias de otros
niveles de gobierno, y la generacin de recursos propios mediante impuestos.
El nivel de autonoma fiscal de un gobierno local, se determina en funcin a que
la cantidad sus recursos propios sean mayores que las transferencias que
reciben de otros niveles de gobierno.
El otro aspecto relevante, tiene que ver con la libre disposicin sobre los
recursos de los gobiernos locales. Principalmente se refiere a la etiquetacin de
los recursos que reciben por transferencias fiscales, o la imposicin de la
aportacin de contrapartes locales que soporten polticas nacionales.
Las tres dimensiones relevantes de la descentralizacin poltica, administrativa
y fiscal se considerarn en este trabajo de investigacin como marco para el
anlisis comparativo de las propuestas en discusin para la segunda fase de la
descentralizacin en Bolivia. La operacionalizacin de las variables que sern
consideradas se la presenta en el anexo 2.

64

2.5 Relaciones Intergubernamentales

Las relaciones intergubernamentales (RIG) involucran a las entidades
gubernamentales no importando su tamao, tipo y ubicacin, tomando en
cuenta tambin a ciudadanos y funcionarios pblicos; se encuentran a lo largo y
ancho del sistema poltico y administrativo.
Las RIG permiten analizar cuestiones crticas de las polticas pblicas, Wiliam
Anderson citado por Deil S. Wright las defini como:
un importante cuerpo de actividades o interacciones que ocurren entre las
unidades gubernamentales de todos los tipos y niveles dentro del sistema
federal [de los Estados Unidos] (Wright 1997: 67)

A partir de esta definicin se pueden establecer los rasgos caractersticos de

las RIG: (1) el nmero y la variedad de las unidades gubernamentales; (2) el
nmero y la variedad de los funcionarios pblicos que intervienen; (3) la
intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios; (4) la
importancia de las acciones y las actitudes de los funcionarios; (5) la
preocupacin por cuestiones de poltica financiera.
El enfoque las RIG se origina en los Estados Unidos, como una nueva forma de
entender su realidad, pero con mayor profundidad que el estudio de la teora del
federalismo que se

aboca principalmente a las relaciones estatales

nacionales; por su parte las RIG son mucho ms amplias ya que consideran a
otros niveles con gobierno como el local por ejemplo.
Este trabajo de investigacin esta dirigido a estudiar el proceso de
descentralizacin en un pas con un rgimen poltico territorial unitario; si bien
las RIG surgen como un enfoque terico aplicable en un rgimen federalista, se
tomaran en cuenta para el presente trabajo debido a que permitir explicar las
relaciones entre los niveles de gobierno nacional, departamental y municipal en
el modelo de descentralizacin vigente en Bolivia, y compararlos con el modelo

65

de las Autonomas Departamentales y el Estado Plurinacional. De manera

puntual de las varias dimensiones de las RIG se consideran los modelos de
relaciones de autoridad entre las jurisdicciones nacional, intermedio y la local.
Los modelos de relaciones entre los tres niveles de gobierno generan pueden
clasificase como tres tipos genricos de autoridad: (1) autoridad coordinada
(autonoma); (2) autoridad dominante o inclusiva (jerarqua); y (3) autoridad
igual o superpuesta (consensuada). Sobre la base del anlisis de Deil S. Wright
(1997) enseguida se caracteriza cada uno de los modelos indicados.

Cuadro 2: Modelos de relaciones intergubernamentales

Coordinada
Cualidad
distintiva
Lmites
entre
niveles de
gobierno

M
E
C
A
N
I
S
M
O
S

Modelo de Autoridad
Dominante o Inclusiva

Igual o Superpuesta

Autonoma

Jerrquica

Consensuada

Son claros y bien

determinados.

Parte de la ordenacin
descendiente y vertical de
poder entre los niveles de
gobierno.
Se puede entender este
modelo de dos maneras:
(1) como un juego de suma
cero, con el supuesto de
que el gobierno nacional
prefiere ampliar su poder, y
por consecuencia generar
centralizacin en desmedro
de
los
gobiernos
subnacionales; (2) juego de
suma variable con el
supuesto de la generacin
de mayores recursos que
les permitan a los tres
niveles
de
gobierno
incrementar su poder, pero
ello no implica romper la
relacin
jerrquica
existente, llevando a los

Implica un traslape del

poder de los tres niveles
de gobierno.

Establecen
con
precisin la relacin
de dependencia que
exista entre ellos.
En
pases
como
EEUU y Mxico, los
gobiernos
locales
dependen de los
estados44.
Pese al nivel de
independencia, hay
temas en los que se
denota confrontacin,
debido a que la
legislatura
procura
estandarizarlos.

44

Establece
espacios
donde
la
accin
gubernamental integra a
los tres niveles de
gobierno; en las reas
independientes de cada
nivel
tiene
discrecionalidad limitada;
la limitacin de poder e
influencia esta dada por
mecanismos
de
negociacin (intercambio
o acuerdo) que convierte
en la estrategia para
llegar a acuerdos, por lo
que sus relaciones son
cooperativas
y
competitivas
simultneamente.

En los EEUU la Regla de Dillon resume estas relaciones en cuatro preceptos: (1) no hay un
derecho consuetudinario de autogobierno local; (2) la creacin y abolicin de los gobiernos
locales es una atribucin discrecional de los estados, con salvedades slo constitucionales;
(3) los gobiernos locales pueden ejercer solo los poderes que se les han sido concedidos
expresados; (4) los gobiernos locales estn subordinados a la voluntad de la legislatura.

66

gobiernos subnacionales a
convertirse en instancias
administrativas solamente.
Fuente: elaboracin propia basada en Wright.

De los tres modelos se puede establecer que el de autoridad coordinada y el de

autoridad dominante son opuestos en el espectro de las relaciones
intergubernamentales; en ambos casos se puede ubicarlos como una profunda
descentralizacin y la centralizacin. El modelo de autoridad igual o
superpuesta es el modelo que busca lograr equilibrios entre ambos que
generen un contexto de mejor desenvolvimiento de las relaciones entre los tres
niveles de gobierno, con una distribucin consensuada de poder que aliente la
competencia entre los mismos niveles de gobierno; articula de mejor manera las
relaciones verticales y horizontales.
De manera especfica corresponde sealar que este enfoque permitir
identificar el tipo de modelo de autoridad, que en el marco de las RIGs se
puede observar en las propuestas de Autonomas Departamentales y Estado
Plurinacional; as como en la configuracin actual de Bolivia.
2.6 Descentralizacin, autonoma y democracia
Dos temas que tienen una relacin importante con la descentralizacin se trata
de autonoma y democracia. En la discusin inicial sobre la descentralizacin se
observ el vnculo terico y emprico existente.
Para entender el significado e implicancias de la autonoma en el proceso de
descentralizacin se puede partir de la idea inicial que lleva a describirla como
autogobierno, de acuerdo a lo expresa Bobbio en su diccionario de poltica:
en un nivel descriptivo, el local government se inspira en el sistema del
autogobierno por cuanto se lleva a cabo a travs de una variedad de entes
que ejercen sus propias funciones con un gran margen de independencia
del gobierno central y son dirigidos por sujetos que expresan directamente a
la base interesada. (Bobbio 1983: 112)

Siguiendo a Bobbio, es fundamental enlazar al anlisis de descentralizacin y

autonoma el tema de la democracia; ya que la existe de una conexin estrecha

67

entre descentralizacin y democracia, es una afirmacin casi constante y

generalizada. Si bien demanda de descentralizacin consiste principalmente en
una lucha por las autonomas locales, esto est vinculado con objetivos de
democratizacin (Bobbio 1983: 474).
Estas consideraciones tericas se plantean con cierta lgica, ya que a mayor
nivel de descentralizacin hacia los gobiernos locales, stos ganaran mayor
autonoma, la que de acuerdo a las consideraciones de la dimensin poltica de
la descentralizacin permitira a los ciudadanos elegir a sus autoridades locales
y participar en la toma de decisiones locales. Por lo tanto se tendran efectos
democratizadores.
Como se ha sealado anteriormente existe una relacin cercana entre
descentralizacin y democratizacin; sin embargo se debe aclarar, que la
misma no es necesaria; el caso de Chile que implement un proceso de
descentralizacin bajo el rgimen autoritario de Pinochet, es una muestra de
que no se trata de una relacin necesaria. Entonces se debe entender que la
descentralizacin se puede aplicar en cualquier tipo de rgimen, monarqua o
repblica, en sistemas federales o no federales, en sistemas democrticos o
autoritarios (Lalander 2000: 181).
De acuerdo a las experiencias latinoamericanas se debe precisar que el vnculo
entre descentralizacin y democratizacin parte inicialmente del proceso de
seleccin de las autoridades locales, como se puede destacar de las
experiencias de las elecciones directas de alcaldes, gobernadores, y concejales
en Brasil, Bolivia, Colombia, Per, Chile, Mxico y Venezuela desde los aos
ochenta (Op. cit.)
De la discusin terica efectuada anteriormente, a los fines de la presente
investigacin se entiende que descentralizacin es una reforma estructural, que
como proceso de transferencia de poder poltico, administrativo y fiscal dirigido

68

a unidades de gobierno subnacional genera el incremento de la autonoma de

stos; siendo una de las consecuencias deseables un mayor nivel de
democratizacin.
2.7 Anlisis de polticas pblicas
En este apartado se discute el tema de la presente investigacin en el marco
del enfoque las polticas pblicas. Principalmente se busca explicar porqu se
considera este estudio es un anlisis de polticas pblicas, y su ubicacin en
dicho enfoque. Tambin se expone el aporte que se busca lograr con la
realizacin de este trabajo.

2.7.1 Consideraciones tericas

Inicialmente se debe indicar que una poltica pblica puede definirse como una
concatenacin de decisiones o acciones, intencionalmente coherentes, tomadas
por diferentes actores, pblicos y ocasionalmente privados cuyos recursos,
nexos institucionales e intereses varan a fin de resolver de manera puntual
un problema polticamente definido como colectivo a resolver (grupos
objetivo), en el inters de grupos sociales que padecen los efectos negativos
del problema en cuestin (beneficiarios finales) (Knoepfel, 2003:26).
Dentro de las variedades de anlisis de las polticas pblicas se identifican tres
tipos: (a) anlisis de las polticas pblicas, que incluye el contenido, y la
determinacin de las polticas pblicas; (b) seguimiento y evaluacin de las
polticas pblicas; y (c) anlisis para las polticas pblicas, que comprende la
informacin para y la defensa de las polticas pblicas (Parsons 2007: 90).
De manera general los tres tipos de anlisis de polticas pblicas pueden
agruparse en dos vertientes: el anlisis del proceso de las polticas (policy
research, policy studies), y el anlisis en y para el proceso de las polticas
(policy analysis). El primero es bsicamente retrospectivo, tiene fines

69

heursticos y busca explicar cmo se defini un determinado problema pblico,

su estableciendo en la agenda y la formulacin de polticas al respecto; adems
del proceso de su implementacin y la evaluacin respectiva. Mientras tanto el
segundo tiene fines prescriptivos por lo que se ubica en el presente y mira hacia
el futuro, lo que supone definir los problemas pblicos, analizar ampliamente las
opciones de poltica, ponderar los esquemas de toma de decisiones; pero
tambin formular las estrategias de implementacin y los mecanismos de
evaluacin de las polticas propuestas (Mndez y Fernandez 2007: 4-5)
El presente trabajo de investigacin se considera un anlisis de polticas
pblicas, debido a que estudia el debate boliviano sobre la reorganizacin
territorial y poltica que debe establecerse en el nuevo marco constitucional que
se pretende poner en vigencia; dicha reorganizacin limitar el marco de la
polticas de descentralizacin que puedan implementarse, adems que las
propuestas encierran las directrices que podran encausar la segunda fase de la
descentralizacin en Bolivia.
La descentralizacin es un mbito de las polticas pblicas debido a que se trata
de una reforma poltica y burocrtica, que genera una reorganizacin del
gobierno nacional y las instancias locales (Bardach 2004: 90).
El presente trabajo de investigacin es un anlisis para las polticas pblicas.
Sobre este tipo de estudio se debe recordar que el mismo comprende a su vez
dos formas analticas de abordarlo:
a) La informacin para las polticas pblicas, este anlisis busca alimentar
las actividades propias de la formulacin de polticas; se trata de una
investigacin de tipo cualitativo o sentencioso que permite evaluar o
sugerir opciones de polticas pblicas.
b) La defensa de las polticas pblicas, en este caso la investigacin y
elaboracin de argumentos se orientan a influir en la agenda de las

70

polticas pblicas dentro y/o fuera del gobierno. El presente trabajo de

investigacin se ubica en el anlisis para el proceso de polticas, de
manera particular busca generar informacin para las poltica
pblicas. (Op. cit.)
En consecuencia para el caso presente, el anlisis para las polticas pblicas se
desarrolla por la primera forma, es decir, el objetivo de esta investigacin es
generar informacin para las polticas pblicas. Se pretende orientar el debate
poltico y social en el que se encuentra inmersa Bolivia, pero no directamente
sobre cual de las propuestas como alternativa a la demanda de autonoma
subnacional sera la mejor opcin de poltica; sino que se analiza un tema que
no ha sido considerado en la discusin poltica, social y acadmica, el referido a
las

implicaciones

que

generara

implementar

un

nuevo

modelo

de

descentralizacin en los municipios, que se son hasta la fecha los principales

actores de la descentralizacin.
2.7.2 El ciclo de las polticas pblicas
El anlisis por etapas en este enfoque se considera como el ciclo de una
poltica pblica que para Parsons abarca: (a) problema, (b) definicin del
problema, (c), identificacin de respuestas/ soluciones alternativas, (d)
evaluacin de opciones, (e) seleccin de las opciones de poltica pblica, (f)
implementacin, y (g) evaluacin (Parsons 2007: 90). En Knoepfel se plantean
algunas variaciones del ciclo anteriormente descrito: (a) surgimiento de un
problema, (b) percepcin de los problemas privados y pblicos, (c) inclusin en
la agenda gubernamental, (d) formulacin de alternativas, (e) adopcin de un
programa legislativo, (f) implementacin de los planes de accin, y (g)
evaluacin de los efectos de la poltica pblica (Knoepfel, 2003: 30).
Asumiendo el ciclo de polticas pblicas como un modelo de anlisis se busca
lograr seis tipos de productos (Op. cit.: 89 90):

71

La definicin poltica del problema pblico, tiene que ver con decisin
poltica para atender el problema como la delimitacin del mismo,
identificando sus causas como las formas de intervencin.

El programa poltico administrativo, que incluye todas las decisiones

legislativas o reglamentarias tanto del Estado central como las
colectividades territoriales vinculadas.

El arreglo poltico administrativo que determina las competencias,

responsabilidades y principales recursos de los actores pblicos para la
ejecucin del programa poltico administrativo.

Los planes de accin, que establecen las prioridades de ejecucin en el

espacio geogrfico y social, as como en el tiempo.

Los actos de ejecucin que engloban todas las actividades y decisiones

administrativas de aplicacin, incluso las eventuales decisiones de los
tribunales administrativos.

Los enunciados evaluativos de los efectos de las polticas pblicas

pretenden evidenciar los cambios de comportamiento de los grupos
objetivos (impactos) y los efectos inducidos en los beneficiarios finales,
permitiendo apreciar cientfica o polticamente la pertinencia, la eficacia y
la eficiencia de la poltica pblica aplicada.

El problema pblico que estudia la presente investigacin es la demanda de

autonoma departamental. Existen dos actores relevantes, primero los
departamentos productores de hidrocarburos que cuentan con el respaldo de
las fuerzas polticas opositoras quienes exigen autonoma; por otra parte est el
gobierno del presidente Morales, que ante dicha demanda plante autonomas
con bases tnico indgenas, como actor poltico cuenta con un alto nivel de
72

legitimidad social, respaldo legislativo y tambin con una mayora de

representacin partidaria en la Asamblea Constituyente.
De acuerdo al ciclo de las polticas pblicas planteado en Knoepfel, el tema
objeto de estudio se encontrara en la fase de adopcin de un programa
legislativo, dado que ya se cuenta con la formulacin de alternativas
(Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional). Por consiguiente,
interesa a los fines del presente trabajo generar escenarios de poltica pblica
en los que se identifiquen los posibles resultados de la implementacin de las
propuestas en los municipios, que se encuentran como actores terciarios; por lo
que se busca determinar si los mismos seran beneficiados o afectados con la
implementacin de las alternativas dadas.
Los cursos de acciones estn dados por los actores involucrados, por lo que no
se pretende hacer consideraciones en el mbito de la economa poltica; sino
identificar, dada la alta probabilidad de vigencia de ambos modelos de
descentralizacin, las implicancias en los municipios de cada uno de ellos.
De todo lo anterior se puede concluir que la presente investigacin constituye
un anlisis para las polticas pblicas, se trata de un trabajo de tipo cualitativo y
sentencioso que aporta elementos valiosos para evaluar opciones de poltica.

73

CAPTULO III
COMPARACIN ANALTICA LAS PROPUESTAS: AUTONOMAS
DEPARTAMENTALES Y ESTADO PLURINACIONAL, DESDE
LA PERSPECTIVA MUNICIPAL

En este captulo se desarrolla el anlisis de las propuestas en discusin

referidas al segundo tramo de descentralizacin en Bolivia: Autonomas
Departamentales y Estado Plurinacional, contrastndolas con la situacin
actual de los municipios, contexto determinado a partir de la vigencia de la Ley
de Participacin Popular. Por consiguiente, en esta seccin del trabajo de
investigacin se efectuar una comparacin analtica de ambos modelos.

74

El objetivo es determinar si la concepcin actual de los municipios se vera

modificada (ampliada o reducida) o mantendra su status quo con la
implementacin de alguno de los modelos en discusin.
Asimismo, se busca especificar las implicaciones que sobre los logros
municipales en trminos de descentralizacin, se podran observar de aplicarse
alguno de los marcos normativos en debate. Una vez desarrollado el anlisis se
presentan los hallazgos de la investigacin.

3.1 Anlisis crtico de las propuestas.

Los trminos bajo los cuales se efecta la comparacin estn determinados por
las dimensiones relevantes de la descentralizacin, expuestas en el segundo
captulo. La articulacin y orden del anlisis se encuentra en trminos de
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. 45
Las propuestas sern analizadas mediante la contrastacin con el modelo de
descentralizacin vigente. Se trata de una comparacin de propuestas de
legislacin, por lo que este ejercicio puede ser concebido en un marco de
Derecho Comparado46. El anlisis busca observar cmo logros municipales (a
raz de la implementacin de la Ley de Participacin Popular) podran verse
afectados con la implementacin de las propuestas, y los temas irresueltos de
la descentralizacin municipalista que han merecido atencin por los modelos
objeto de estudio. Se incorpora tambin elementos obtenidos de las entrevistas
realizadas a especialistas en el tema, cuya aportacin ha sido invaluable para
esta discusin47.

45

Ver Anexo 3 : Diagrama de Anlisis.

Ver Anexo 2: Metodologa.
47
El cuestionario utilizado para la entrevista, como la nmina de los especialistas a quienes se
la aplic se encuentran en los anexos 4 y 5 respectivamente.
46

75

3.1.1 Autonomas Departamentales

Los ejes principales de la propuesta de Autonomas Departamentales
subyacen a una nocin de cuasi federalizar Bolivia, orienta como actor principal
de la descentralizacin al nivel intermedio o meso.
Propone que los departamentos cuenten con la capacidad legislativa reservada
en un estado unitario al legislativo nacional; asimismo, la cesin de un alto
grado de autonoma, refiriendo incluso reas como la administracin de justicia,
polica, y control gubernamental entre otros.
Simultneamente, plantea el reconocimiento de un alto nivel de independencia
financiera sobre los recursos que genere cada departamento, principalmente
obtenidos por la explotacin de recursos naturales.
Este modelo responde al Informe de Minoras presentado en el mes de junio de
2007, a la presidencia de la Comisin de Autonomas, Descentralizacin y
Reordenamiento

Territorial

para

su

consideracin

por

la

Asamblea

Constituyente. Refleja la postura de la oposicin poltica al gobierno de Evo

Morales, y cuenta con la influencia de la media luna48.
Su principal caracterstica puede advertirse en lo que seala el tercer prrafo de
su artculo 109:
La cualidad esencial de la autonoma de los departamentos consiste en la
facultad de dictar su propia legislacin de vigencia departamental.

La consideracin precedente est vinculada con la descentralizacin de los

departamentos como un nivel de gobierno subnacional, que adems tiene
implicancias en el otro nivel de gobierno que importa a esta investigacin, el
municipio; si bien la propuesta se denomina de Autonomas Departamentales,
es un modelo de descentralizacin que considera no solo a los departamentos,
sino a los municipios, donde adems por la redistribucin de poder poltico,
48

Ver anexo 6.

76

administrativo y fiscal que efecta, establece una nueva configuracin del nivel
de gobierno nacional.
En la situacin actual de Bolivia, los departamentos no estn facultados para
emitir su propia legislacin, ya que las prefecturas departamentales se
encuentran

sujetas

un

proceso

denominado

de

descentralizacin

administrativa, que analizado a la luz de la discusin terica efectuada en el

captulo segundo, se tratara de un proceso de desconcentracin ya que las
prefecturas se conciben como parte de la estructura organizativa del gobierno
nacional a nivel departamental, basado en la transferencia y delegacin de
atribuciones de carcter tcnico administrativo, no privativas del Poder
Ejecutivo a nivel nacional49.
Dentro de las motivaciones y temas que subyacen en esta propuesta, Franz
Barrios seal (en entrevista realizada para el presente estudio) que el
estrangulamiento que gener la Ley de Participacin Popular al nivel intermedio
(prefecturas departamentales) es una de las razones que ha generado una
reaccin notable, que se ha traducido en la demanda de autonoma
departamental. La crtica sobre el proceso vigente que efecta dicho
especialista, se refiere a que en Bolivia no se observa descentralizacin, sino
solamente una desconcentracin muy avanzada en el caso de los municipios,
ya que la descentralizacin est vinculada con la cualidad legislativa de los
rdenes de gobierno subnacional.
Al respecto cabe hacer hincapi, a la luz de las consideraciones tericas
expuestas en captulo segundo, que la LPP se tradujo en un proceso de
descentralizacin va municipal, debido a la transferencia de poder poltico,
administrativo y fiscal que efecto a favor de los gobiernos locales; siendo un
proceso de devolucin y no de desconcentracin.

49

Ley No. 1654 de Descentralizacin Administrativa de 28 de julio de 1995: Artculos 1 y 2.

77

Sobre esta propuesta Diego Cuadros en la entrevista que se le realiz,

observ que si lo que se busca es la autonoma departamental, la misma
debera enfocarse a un proceso de descentralizacin basado en competencias,
recursos y eleccin de sus autoridades; pero no en la cualidad legislativa, que
para el Estado es un tema clave. Lo que buscan las lites que se han
refugiado en los departamentos que plantean este modelo es tener un escudo
que les evite el impacto de las transformaciones que el gobierno boliviano a la
cabeza del presidente Morales pretende implementar.
Por su parte Sebastin Michel al ser consultado sobre este tema, en entrevista
seal que la propuesta de Autonomas Departamentales en el fondo es
buena y podra convertirse en un aspecto positivo para el pas, pero que se
encuentra viciada por dos elementos: el primero la defensa del latifundio y el
segundo la mentalidad rentista sobre los hidrocarburos de los departamentos
productores.
En consideracin de las consecuencias no deseables de un proceso de
descentralizacin, de lo criterios anteriores se puede desprender que de
implementarse las Autonomas Departamentales existira la posibilidad de
que las lites que estn promoviendo su implementacin coopten el poder del
gobierno intermedio, con la finalidad de no ver afectados sus intereses, en un
caso particular el latifundio.
Dentro de las competencias que buscan que asuman los departamentos, estn
las de reordenamiento territorial, adems de la creacin de sus propias
contraloras lo que evitara la fiscalizacin en cuanto a la utilizacin de los
recursos estatales, avasallan tambin al Poder Judicial mediante el
establecimiento de sus propios juzgados o polica; de esta forma se estn
determinando

al

nivel

intermedio

competencias,

configuracin de un pas federal.

78

que

delimitaran

la

Efectuadas las consideraciones generales sobre este modelo, corresponde

adentrarse al anlisis pormenorizado del mismo, para lo cual se parte del
diagrama de anlisis formulado en el apartado metodolgico de la presente
investigacin.
Enseguida se presenta la matriz de anlisis de la propuesta de Autonomas
Departamentales.

Cuadro 3: Matriz FODA Autonomas Departamentales

Poltica

Administrativ
a

Fiscal

Poltica
Administrativ
a
Fiscal
Poltica
Administrativ
a
Fiscal
Poltica

FORTALEZAS
Los concejales sern elegidos en los distritos uninominales por voto universal,
directo y secreto (Art. Adicional 19). El alcalde ser elegido por votacin
universal, directa y secreta, de manera separada de los concejales (Art. 20).
Directa mediante referndum de revocatoria de mandato, que ser activado
para el alcalde por dos tercios de los miembros del concejo municipal y por el
15% del cuerpo electoral; y para los concejales slo con el respaldo de un
grupo de ciudadanos igual al 15% del padrn electoral de la circunscripcin
respectiva (Art. 18).
Exclusivas: Regulacin: (a) dictar su Carta Orgnica Municipal; (b) legislar,
regular y controlar la prestacin de servicios pblicos bsicos; (c) legislar,
reglamentar y administrar sus cuentas fiscales, hacienda pblica, e ingresos
tributarios y no tributarios; (d) convocar a elecciones municipales (Art.
adicional 21).
La creacin y recaudacin de Impuestos, tasas y patentes corresponde a
cada municipio (Arts. adicionales 22 num. 2 y 21 nums. XXIII y XXIV).
DEBILIDADES
No se establecen instituciones de participacin ciudadana, para el control
social slo est normada la revocatoria de mandato (Art. adicional 18). Para
las autonomas provinciales se encomiendan su establecimiento (Art.
Adicional 9 num. 10).
Exclusivas: Participacin: Ninguna.
No aplica.
OPORTUNIDADES
Seccin provincial en todo el territorio nacional, lo que se expresa
implcitamente (Art. 108).
Concurrentes: Servicios: salud y educacin (Art. Adicional 21).
No aplica.
AMENAZAS
Lo determina la poblacin del municipio (Art. 108); pero se observa una
posibilidad de intervencin del gobierno departamental (Arts. 109 y adicional 5
num. 12).

79

Administrativ
a

Fiscal

No establece ninguno, ms bien a las OTB's se las asume como actores que
interactan con el gobierno departamental (Art. Adic. 5 pargrafo I numeral 9).
Concurrentes: Participacin: A las Asambleas Legislativas Departamentales
les corresponde establecer normas relativas al funcionamiento de los
cantones
(Art. adicional 6 num.15).
Se establece que las coparticipaciones por efecto de los impuestos
nacionales, no ser menor al existente (Art. 153 num. IV). Algunos de los
impuestos nacionales coparticipables se transferirn total o parcialmente a los
gobiernos autnomos departamentales (Art.153).
Establece que los gobiernos municipales tienen "autonoma financiera" en
cuanto a sus ingresos y egresos (Art. adicional 22). Pero existen
competencias concurrentes, posibilidad de la etiquetacin de los recursos
municipales.

Fuente: Elaboracin propia.

Fortalezas
Dimensin Poltica:
a) Mecanismo de designacin de las autoridades municipales, el
gobierno municipal est compuesto por dos instancias: concejo y alcalde;
los concejales y el ejecutivo municipal debern ser elegidos mediante voto
ciudadano (votacin universal, directa y secreta), por un periodo de cinco
aos, pudiendo ser reelegidos por una sola vez. Los concejales sern
elegidos en distritos uninominales por simple mayora de sufragios. As
mismo se establece que en los municipios donde existan pueblos
originarios, correspondan stos a la mayora o minora de la poblacin, se
podrn

elegir

concejales

mediante

procedimientos

tradicionales

ancestrales, en base al principio de accin positiva proporcional 50.

La eleccin del alcalde municipal ser separada de la de los concejales,
ser elegido aquel candidato que acumule ms del 50% de los votos
vlidos emitidos, cuando no se alcance ese porcentaje ser declarado
ganador aquel que habiendo logrado una votacin del 45% de los
sufragios vlidos, se distancie con un 10% del segundo candidato ms

50

Este procedimiento deber sujetarse a la reglamentacin que se establezca en la Carta

Orgnica Municipal, que es un documento que el gobierno municipal debe elaborar a partir de la
implementacin de este modelo de acuerdo a la facultad legislativa conferida.

80

votado; en caso contrario se convocar a una segunda vuelta en la que

participarn los dos candidatos con mayor votacin.
La eleccin de los concejales mediante voto ciudadano se considera una
fortaleza debido a que es una capacidad que privilegia al municipio como
gobierno subnacional en trminos de descentralizacin que se orienta a
buscar un mayor nivel de democratizacin en el mbito local, ya son los
propios ciudadanos de territorio municipal quienes designan a sus
autoridades.
Asimismo se debe destacar que dado que del total de la poblacin
boliviana casi el 50% es indgena 51, por lo que esta propuesta generara
espacios donde sean elegidos concejales a travs de procedimientos
tradicionales y ancestrales lo que se considera como un paso hacia la
democratizacin, siempre y cuando los procedimientos indgenas no
perjudiquen a cuestiones de gnero y generacionales.
La poblacin indgena mantiene costumbres y prcticas que privilegian a
los hombres (rasgos machistas)52, donde la mujer no tiene oportunidad de
participacin en la toma de decisiones en los temas de la comunidad; y
adems que el nivel de reconocimiento social est vinculado a la edad de
la persona, actualmente la edad mnima para ser elegido como alcalde o
concejal municipal en Bolivia es de 21 aos 53. Entonces la propuesta, al no
De acuerdo a los datos de Instituto Nacional de Estadstica de Bolivia (INE) publicados en su
Anuario Estadstico 2006, la poblacin boliviana es de 8.274.325, siendo la poblacin indgena
de 4.133.138 .
52
Bolivia tiene una enorme diversidad de pueblos indgenas, por citar un ejemplo se hace
referencia a la cultura Quechua. En una entrevista efectuada el 29 de enero de 2008 por la Red
de la Iniciativa de Comunicacin a Dina Apaza coordinadora de la Red Kiechwa Satelital
(iniciativa de la Asociacin Latinoamericana de Educacin Radiofnica ALER orientada a
fortalecer la identidad comn de los pueblos Kichwas del Ecuador y Quechuas de Per y Bolivia
por medio de la radio, tiene 11 aos de trabajo), ella indic textualmente lo siguiente: otro tema
complejo de tratar fue el de la prevencin de la violencia, pues dentro de la cultura Quechua y
Kichwa, el machismo est un poco marcado. El hombre es quien sale a la luz, el ms fuerte; le
dice a la mujer: T te quedas en casa. No puedes cumplir con algunas condiciones, por tu
condicin de ser mujer. Sabemos que algunos costumbres no son tan buenas, e incluso llegan a
producir violencia.
53
Constitucin Poltica de Bolivia, artculo 204.
51

81

considerar ciertas restricciones a los usos y costumbres de la poblacin

indgena del municipio, podra generar un escenario en el que se suscite
discriminacin por cuestiones de gnero y/o generacionales.
La eleccin del alcalde a travs de votaciones que demuestren liderazgo
local, es un importante paso para fortalecer la democracia, ya que se
podr evitar que los concejales definan al ejecutivo municipal mediante
prcticas clientelares.
Otro aporte de esta propuesta radica en que la eleccin de los concejales
se efectuara de manera separada a la del alcalde municipal, y adems por
circunscripcin distrital permitira una territorializacin del voto; un
fenmeno que se observ en Bolivia a partir de la reforma electoral que se
desarrollo entre 1994 y 1996, cuando se implement la eleccin de
diputados por circunscripciones uninominales. En ese entonces se
buscaba resolver problemas de representatividad poltica y, aunque no se
logr reducir la desconfianza en los partidos polticos, se consigui reforzar
la representacin poltica como un mecanismo para la gestin de polticas
locales (Mayorga 2005: p2).
Los ciudadanos del municipio, a travs de la eleccin de concejales por
circunscripciones distritales, podran verse favorecidos por la gestin de
polticas en el municipio por medio de los concejales uninominales,
aspecto que se traducira en un mayor nivel de descentralizacin y
democratizacin. Empero, no se puede perderse de vista los posibles
problemas que pudieran suscitarse. Diego Cuadros, uno de los
especialistas entrevistados para el presente trabajo de investigacin, al
referirse a los inconvenientes que gener la eleccin de los miembros de
la Asamblea Constituyente de manera uninominal indic:
Los asamblestas, la mayora han sido elegidos por cada comunidad con
un mandato especfico, pero lamentablemente no hay un solo
constituyente que haya sido elegido por circunscripcin nacional con

82

mandato nacional que busque la unidad del pas. Ah hay un encuentro de

gente que va tener que decir que es lo que ha conseguido para su regin a
su retorno, hay una idea de ir a la asamblea a sacar cosas para si, y no
para aportar cosas para la casa comn

Si se traduce este problema al mbito municipal, se puede comprender

que los concejales municipales, debido a que fueron elegidos por distritos,
por su racionalidad poltica 54, podran convertirse en un obstculo para la
concrecin de obras de gran envergadura que sean de beneficio para todo
el municipio. Otro problema es que en los casos en lo que se observe una
alta fragmentacin poltica al interior del concejo municipal, se podra
generar una situacin de ingobernabilidad local, con el riesgo de que se
susciten prcticas clientelares.
b) Mecanismos de remocin del alcalde y concejales, se establece la
revocatoria de mandato tanto de concejales como del alcalde bajo las
siguientes causales: (a) por incompetencia manifiesta e incumplimiento
injustificado de su oferta electoral y plan de trabajo; (b) por actos de
corrupcin, sin perjuicio de la accin penal que corresponda; (c) por
incapacidad fsica permanente, declarada conforme a ley.
La solicitud de revocatoria del mandato del alcalde se podr activar por
dos vas, la primera por el concejo municipal a travs de dos tercios de
votos de sus miembros y por el 15% del padrn electoral correspondiente
al municipio. En el caso de los concejales slo se puede impulsar este
mecanismo con el respaldo del 15% del padrn electoral de la
circunscripcin respectiva.
Activada la revocatoria se llevar a votacin electoral mediante
referndum, si el nmero de sufragios a favor es superior en un 10% al
Racionalidad poltica instrumental, que lleva a los representantes polticos a tomar decisiones
que le garanticen seguir en el poder (reeleccin) para lo cual deben ejecutar acciones visibles
que le permitan tener el respaldo de sus votanes en las siguientes elecciones o evitar que su
mandato sea revocado.
54

83

nmero de votos con los que fueron elegidos tanto los concejales como el
alcalde quedarn destituidos; la revocatoria no procede en el primer o el
ltimo ao de la gestin municipal (cinco aos).
Actualmente en Bolivia se puede destituir al alcalde municipal mediante el
voto constructivo de censura aplicado por el Concejo Municipal 55. El
ejecutivo municipal al cesar de funciones retorna a su curul como concejal
muncipe, este procedimiento no opera para los concejales.
Este mecanismo no se ha aplicado de manera adecuada debido a que el
Concejo no evala la gestin del alcalde, sino que determina su
permanencia en funcin a intereses poltico - partidarios o personales. La
principal causa de su aplicacin ha sido la inestabilidad poltica y se ha
convertido en la descripcin de diversos cambios en la correlacin de
fuerzas polticas; esto se ha observado con mayor frecuencia en los
municipios de mayor fragmentacin partidaria, donde se han ido desde la
rotacin para que todos los concejales lleguen a ser alcaldes, hasta las
decisiones polticas preelectorales (Lujn 2004:182).
Dimensin Administrativa
a) Funciones transferidas al municipio, en el modelo de Autonomas
Departamentales se estipulan nuevas competencias no establecidas en el
modelo vigente. Se tratan de fortalezas para los municipios por el
incremento cuantitativo y cualitativo de sus funciones. Enseguida se las
describe:
Dictar su Carta Orgnica Municipal para el ejercicio de su autonoma
conforme a la Constitucin y la ley. Se debe recordar que este modelo
establece la capacidad de legislar para los gobierno subnacionales,
como caracterstica principal de su autonoma; esta norma legal se
convertira en el marco para el desarrollo de la legislacin local en
todos temas que le son inherentes a los municipios.
55

Constitucin Poltica del Estado: artculo 201 numeral II.

84

 Legislar, regular y controlar la prestacin de los servicios pblicos

bsicos, prestados en su jurisdiccin, como ser: luz, agua, telefona fija
y otros que por mandato de la ley le sean transferidos. La prestacin
del servicio de agua en el modelo vigente corresponde al mbito
municipal, pero el vinculado con la telefona fija corresponde al
gobierno nacional, teniendo para este efecto un rgano regulador
denominado Superintendencia de Telecomunicaciones 56. Para el caso
de la prestacin del servicio de electricidad, al municipio en la
actualidad solamente le corresponde la provisin de alumbrado pblico,
quedando la regulacin y control del servicio a la Superintendencia de
Electricidad57; pero en el modelo de Autonomas Departamentales se le
confiere la capacidad de legislar, regular y controlar la prestacin del
servicio de energa elctrica.
La regulacin y el control de los servicios de telefona fija y energa
elctrica, les permitiran a los municipios incrementar sus ingresos,
adems de ser temas sobre los cuales en la actualidad no tienen
tuicin.

Este aspecto se considera como fortaleza en trminos de

transferencia de poder administrativo, evidentemente se requerirn

recursos para que el municipio asuma stas competencias; al respecto
en la propuesta se indica que el Tesoro General de la Nacin efectuar
transferencias automticas de recursos para la administracin de las

56

Ley No 1632 de Telecomunicaciones de 5 de julio de 1995: Artculo 1. Objeto: La presente

ley establece las normas para regular los servicios pblicos y las actividades de
telecomunicaciones, que comprenden la transmisin, emisin y recepcin, a travs de una Red
Pblica o Privada, de seales, smbolos, textos, imgenes fijas y en movimiento, voz, sonidos,
datos o informacin de cualquier naturaleza, o aplicaciones que facilitan los mismos, por cable o
lnea fsica, radioelectricidad, ondas hertzianas, medios pticos u otros sistemas
electromagnticos de cualquier ndole o especie. Estn sometidas a la presente ley, las
personas individuales y colectivas, nacionales y extranjeras que realicen dichas actividades
originadas o terminadas en el territorio nacional.
57
Ley No 1604 de Electricidad de 21 de diciembre de 1994: Artculo 12 (Funciones y
atribuciones): La Superintendencia de Electricidad es el organismo con jurisdiccin nacional que
cumple la funcin de Regulacin de las actividades de la Industria Elctrica.

85

nuevas competencias transferidas, los mismos que formarn parte de

los recursos municipales.
Legislar, reglamentar y administrar sus cuentas fiscales sin que puedan
ser intervenidas por otro rgano del Estado, salvo fallo judicial
ejecutoriado, conforme a la Constitucin y a las Leyes. En el modelo
actual los municipios estn facultados a administrar sus cuentas
fiscales sin ninguna intervencin, salvo el caso de que se presente una
denuncia por los CVs, en relacin a que los recursos municipales no
se hubieran destinado de acuerdo a lo establecido en la LPP, las
cuentas fiscales de los municipios pueden ser congeladas mientras se
subsane las observaciones, en el trmite de esta facultad de control
social, intervienen instancias del gobierno nacional, as como el Poder
Legislativo. Se considera una oportunidad, en el sentido especfico de
que ya no se observara la intervencin de otro nivel de gobierno (el
nacional) sobre las cuentas fiscales del municipio.

Aprobar las directrices para administrar su Hacienda Municipal y Dictar

Ordenanzas Municipales de ingresos tributarios y no tributarios y
contribuciones municipales, para su vigencia y aplicacin, no necesitan
la aprobacin de otro rgano del Estado, este modelo plantea un gran
avance a este respecto, ya que en la actualidad la aprobacin de tasas
y patentes municipales requiere la aprobacin del Senado de la
Repblica. A lo que se suma el reconocimiento de la facultad de los
municipios para establecer tributos propios, sobre este punto se
profundizar en el apartado correspondiente a la dimensin fiscal.

Convocar a elecciones municipales, en caso que el rgano electoral del

Estado no lo hiciere, para elegir y renovar sus autoridades conforme a
la Constitucin y la Ley, esta competencia no se encuentra fijada a
favor del municipio en el modelo vigente; ya que se encuentra como

86

una atribucin de la Corte Nacional Electoral de acuerdo al Cdigo

Electoral de Bolivia.
Franz Barrios en la entrevista efectuada para este estudio, indic que la
propuesta en consideracin al incorporar la idea de que los municipios
puedan legislar, postula un avance indito en materia de descentralizacin.
De esta manera tanto el municipio y el departamento podran emitir leyes,
de aplicacin en su espacio territorial; de esta forma se consolidara lo que
el especialista denomina un Estado Triterritorial en el se busca la
equiparacin de la autonoma de todos los niveles de gobierno (nacional,
intermedio y local).
Dimensin Fiscal
a) Fuentes de las finanzas municipales, en cuanto a los recursos propios,
esta propuesta establece que la creacin y recaudacin de impuestos,
tasas y patentes municipales corresponde al gobierno local; es decir,
facultan a los municipios para emitir la legislacin referida a tributos 58.
Entonces los municipios estableceran impuestos, tasas y patentes sin la
intervencin de ningn otro nivel de gobierno o instancia estatal. En la
propuesta no se especfica si los impuestos que sean creados por los
municipios puedan recaer sobre fuentes ya gravadas por otros niveles de
gobierno; ms bien se plantea que los impuestos nacionales vigentes
podrn cederse total o parcialmente por el gobierno nacional a favor de los
departamentos y municipios, incluyendo los porcentajes, recargos y otras
participaciones de dichos impuestos.
En el presente en Bolivia el establecimiento de las tasas y patentes
municipales requieren la aprobacin del Senado de la Repblica para

A los fines del presente trabajo se entiende por tributo toda contribucin econmica que
efectan los ciudadanos exigida y establecida bajo el imperio del Estado para el cumplimiento
de sus fines, pudiendo ser stos: impuestos, tasas, patentes y otras contribuciones, que tienen
carcter impersonal y universal.
58

87

entrar en vigencia, previo dictamen tcnico del Poder Ejecutivo 59; por otro
lado las alcuotas de los impuestos que recaudan los municipios (sobre la
propiedad de inmuebles y vehculos) es determinada mediante Ley de la
Repblica emanada por el Congreso Nacional. Entonces se observa que la
posibilidad de establecer tributos podra incrementar el nivel de poder
fiscal de los municipios, por ende generando un mayor nivel de autonoma
de stos.
Se debe tomar en cuenta que el xito de la transferencia de poder fiscal
est vinculado con la capacidad administrativa del municipio para la
recaudacin tributaria, lo que tiene que ver con recursos tcnicos y
humanos. Conviene resaltar que la propuesta que se est analizando
considera como un principio del proceso de descentralizacin el de
subsidiariedad, es decir, que cada competencia transferida est acorde
con el nivel de eficiencia en su ejecucin.
De aplicarse el modelo de Autonomas Departamentales este aspecto
ser un avance para muchos municipios, especialmente urbanos, los que
podrn ejercer dicha capacidad de manera inmediata; el resto podrn
asumirla de manera paulatina, en la medida en que consoliden la
estructura administrativa necesaria. Un aspecto que debe considerarse
tambin, es que muchos municipios corresponde a espacios territoriales
cuya poblacin se encuentra con altos niveles de pobreza, lo que limitara
la posibilidad de aplicar impuestos; a lo que se aade el reducido nivel de
actividades econmicas y capacidad de los ciudadanos de cumplir con
obligaciones fiscales.
Debilidades
Dimensin Poltica

59

Constitucin Poltica del Estado: artculo 201.

88

a) Arreglos institucionales que permiten la participacin ciudadana en la

toma de decisiones y en el control social, este modelo no establece
ninguna institucin que permita la participacin ciudadana en la toma de
decisiones en el mbito municipal, as como ningn mecanismo de control
social directo sobre la gestin municipal; slo se encuentra normado el
referndum revocatorio.
La Ley de Participacin Popular introdujo el concepto de planificacin
participativa a la realidad boliviana, mientras al gobierno nacional le
corresponda la planificacin estratgica. La planificacin participativa
municipal se fundamenta en seis principios que refuerzan el carcter
participativo del proceso (Galindo 2004:97):
a) Participacin social, proceso que permite la concurrencia de los
actores sociales en el proceso de toma de decisiones y articula sus
acciones en un contexto de responsabilidad compartida;
b) Integralidad, relacionada con la visin holstica de la planificacin
participativa y entendida como la posibilidad de complementar los
esfuerzos de la sociedad, con las consideraciones del entorno y las
distintas dinmicas societales y sectoriales en la perspectiva de
construir una visin de desarrollo de largo plazo en la que intervienen
actores, sectores y recursos de manera coordinada;
c) Enfoque selectivo de la inversin pblica, ste implica un proceso de
determinacin de las prioridades concertadas, lo que permita que la
inversin pblica municipal sea un instrumento eficiente y eficaz para
lograr el desarrollo de los municipios;
d) Equidad, esto tiene que ver con que el proceso de participacin social
se efecte observando aspectos de gnero, generacional y social;
para satisfacer las necesidades de manera ordenada y equitativa;

89

e) Dinamicidad, se refiere a que la planificacin participativa municipal

est sujeta a ajustes metodolgicos e instrumentales, para que los
diagnsticos reflejen el comportamiento histrico, el presente y
proyectar acciones a futuro; y
f) Sinergia, esto se vincula con la necesidad de identificar y articular en
el proceso de planificacin acciones o proyectos que cuenten con
efectos multiplicadores y complementarios, de manera que el
desarrollo est basado en la concurrencia y complementariedad,
antes que lo estrictamente sectorial.
El Perfil de Gobernabilidad de Bolivia (2004) presentado por el Institut
Internacional de Governabilitat de Catalunya, seala que el carcter
participativo de la descentralizacin ha incrementado la implicacin de la
ciudadana en el uso del poder local; como efecto se ha logrado mayor
apoyo popular a las instituciones locales y la respuesta de stas ante las
demandas ciudadanas. Asimismo, se reconoce los problemas que
persisten en la marcha de los poderes locales, fundamentalmente los
referidos al control, inestabilidad y coordinacin entre los niveles de
gobierno. Sobre participacin popular, ciudadana e inclusin social el
informe indica:
el modelo de descentralizacin adoptado en Bolivia ha aumentado la
participacin poltica de sus ciudadanos, ampliando los canales para que se
produzca una mayor inclusividad social en el ejercicio de gobierno. Esto ha
conseguido una mayor eficacia en los servicios locales, que han atendido en
mayor medida a las demandas ciudadanas (Prats 2004: 52)

En el escenario actual se tienen legalmente establecidas y reconocidas a

organizaciones sociales para la planificacin participativa y el control social
de la gestin municipal; que esta situacin cambie generara un retroceso
en los logros sociales alcanzados. Si el marco jurdico ya no los explicita,
los gobiernos municipales no se vern obligados a tomarlos en cuenta en

90

el proceso de toma de decisiones; por lo tanto no se observar la

participacin social en el desarrollo municipal.
Queda clara la necesidad de fortalecer dichas instancias con el objetivo de
mejorar su labor, pero marginarlas tendra impactos negativos en trminos
de democracia y descentralizacin.
La legislacin sobre participacin debera expresar la necesidad estatal de
formalizar los procesos pre-existentes, o en caso impulsar el desarrollo de
procesos inditos. La participacin puede o no tener forma jurdica; sin
embargo, la determinacin jurdica de atribuciones y funciones de la
participacin es un procedimiento de codificacin necesario para la
prctica participativa (Verdesoto 1998: 5). En consecuencia con la finalidad
de que la intervencin social en el proceso de toma de decisiones locales
no quede como una opcin sino como un imperativo, el hecho de que se
encuentre determinada expresamente en la ley permite contar con una
garanta inicial de su realizacin.
Se debe observar que para el caso del ejercicio de las autonomas
provinciales el modelo de Autonomas Departamentales recomienda el
establecimiento de stas instancias, cuando se determina que es
atribucin de la autonoma provincial la creacin de rganos de
fiscalizacin y control social. Por lo tanto se entiende que los ciudadanos
estaran tomados en cuenta para el proceso de toma de decisiones a nivel
provincial, y no en el caso de los municipios. La observacin que
corresponde precisar, es que si en la propuesta no se explicitan las
instancias que permitiran la participacin ciudadana en la toma de
decisiones o control social, por lo menos debi facultarse al municipio para
que las pueda establecer como ocurri con las provincias.
Dimensin administrativa

91

a)

Funciones transferidas al municipio, en cuanto a las competencias

exclusivas en la categora de participacin social, se debe precisar que
este modelo no contempla ninguna competencia que permita la generacin
de escenarios para la participacin de la ciudadana; contrario a lo que
ocurre en la actualidad con el modelo vigente, que vincula a la sociedad
mediante las OTBs y CVs para considerar los temas de salud y
educacin60.
Dichos actores tienen la capacidad legal de supervisar el desempeo de
las autoridades de salud y de educacin (como directores de centros
educativos y personal docente), siendo el gobierno municipal el
responsable de gestionar la atencin de quejas u observaciones que se
presenten para buscar una eficaz prestacin del servicio de salud; as
mismo el gobierno municipal est obligado a responder las peticiones,
representaciones, solicitudes y actos de control social de stas instancias.
Se debe recordar que dentro de las categoras que engloban las funciones
de los gobiernos locales, resalta que stos promuevan y coordinen la
participacin de los ciudadanos en el desarrollo local. En la concepcin del
municipio que tiene el modelo de Autonomas Departamentales, los
municipios ya no promoveran ni coordinaran la participacin ciudadana.
La crtica no se refiere simplemente a la inexistencia de un reconocimiento
de las OTBs y CVs como actores del desarrollo municipal; sino que va
ms all, debido que la propuesta de Autonomas Departamentales no
incorpora tampoco otras instancias o mecanismos de participacin
ciudadana de manera directa en la toma de decisiones y el control social.
La promocin de la participacin de la sociedad civil es un objetivo para
contribuir a la eficiencia en la gestin descentralizada de un gobierno local;
adems de estar vinculada a la generacin de un contexto democrtico

60

Ley de Participacin Popular: Artculo 14.

92

para el desenvolvimiento municipal. La participacin es un elemento

coadyuvante en el proceso de descentralizacin para el logro de mayor
autonoma local.
Dimensin Fiscal
No aplica, ya que no se han observado debilidades del municipio en la
concepcin que tiene sobre este nivel de gobierno el modelo de
Autonomas Departamentales.
Oportunidades
Dimensin Poltica
a) Espacio territorial de los municipios, este modelo reconoce, la
existencia de tres niveles de gobierno con competencias gubernativas y
legislativas: nacional, departamental y municipal; mantiene la divisin
poltica actual del territorio del Estado Boliviano. Por lo que se deduce que
el espacio territorial del municipio se mantendra en la seccin provincial
en todo el territorio nacional, aunque no lo seala explcitamente. Se
considera a este punto como una oportunidad para el municipio, ya que no
reconoce otro nivel de gobierno en el espacio territorial del municipio
actual (seccin de provincia).
Tambin establece que los pueblos indgenas en el marco de la divisin
poltico administrativa (departamentos, provincias, municipios y cantones),
podrn ejercer su autonoma como organizaciones indgenas o tnicas,
dentro de los gobiernos subnacionales reconocidos; sin que esto implique
que puedan formar otros niveles de gobierno. Por ejemplo, a travs de la
eleccin de autoridades municipales indgenas, de acuerdo a sus usos y
costumbres. No se determina la posibilidad de la creacin de otros
gobiernos subnacionales basados en cuestiones indgenas.
Dimensin Administrativa

93

a) Funciones transferidas al municipio, en el caso de competencias

concurrentes resalta la prestacin de los servicios de salud y educacin,
en las que debe estar en coordinacin con los gobiernos departamental y
nacional. Entonces los municipios participan de la gestin integral de los
servicios de salud y educacin.
Merece recordar que a partir de la promulgacin de la LPP, los municipios
tienen las atribuciones en la gestin de salud, especficamente
mantenimiento, equipamiento, insumos, medicinas, y los seguros de salud;
las cuales se financian con recursos de la coparticipacin tributaria y
propios del municipio; el gobierno nacional tiene a su cargo la
implementacin de los programas nacionales en materia de salud, y a
travs de los Servicios Departamentales de Salud (SEDES) cubren la
planilla salarial de los recursos humanos. Entonces, los municipios son
responsables de infraestructura, equipamiento, medicamentos e insumos y
servicios bsicos (Dorakis 2004:384).
En materia de educacin a los municipios se transfiri infraestructura
educativa consistente en establecimientos educativos pblicos de los
ciclos inicial, primario y secundario, de la que tienen la responsabilidad de
mantenimiento, mejoramiento y equipamiento de los mismos; tambin los
municipios estn facultados para construccin de nuevos centros
educativos. Por cuenta de los gobiernos locales est el gasto de recursos
para la dotacin de mobiliario, material didctico y desayuno escolar; en
consecuencia tambin son responsables para el adecuado uso de la
infraestructura y de los servicios de educacin; as como la fiscalizacin
sobre la labor de las autoridades educativas y el personal docente, caso
en el que pueden proponer cambios.
El hecho de que la determinacin del personal administrativo de las
unidades educativas (v.gr. porteros) est a cargo del gobierno nacional

94

mediante las prefecturas y los Servicios Departamentales de Educacin,

proceso en el que no existe ninguna coordinacin con los gobiernos
municipales, ha generado problemas referidos por ejemplo al exceso en el
gasto por el pago de la prestacin de servicios bsicos (energa elctrica,
agua, etc.) de los establecimientos educativos atribuidos a que el personal
administrativo que es responsable del cuidado de la infraestructura
educativa no rinda cuentas al municipio (Villaume 2004:420) lo que podra
evitarse con el manejo de una manera integral por el municipio
concurrentemente con otros niveles de gobierno.
En el modelo de las Autonomas Departamentales no hace un
sealamiento puntual de las funciones que en materia de salud y
educacin que le corresponderan al municipio. Situacin que puede verse
reflejada en dos situaciones, por una parte se abrira la posibilidad de
mayor participacin; pero otra se podra observar una mayor intervencin
del departamento en las toma de decisiones de los municipios. En
atencin a lo anterior se seala que la no enunciacin especfica de las
funciones en materia de salud y educacin tendran los municipios, se
considera como una oportunidad, en el sentido de que la prestacin de los
servicios podra manejarse de manera integral y con mayor coordinacin
por los niveles de gobierno concurrentes, favoreciendo la eficiencia del
suministro.
Dimensin Fiscal
No aplica, ya que no se han observado oportunidades del municipio en la
concepcin que tiene sobre este nivel de gobierno el modelo de
Autonomas Departamentales.
Amenazas
Dimensin Poltica
a) Tuicin sobre la modificacin del territorio municipal, si bien para que
se produzca la creacin, supresin y modificacin de los lmites

95

territoriales del municipio, debe operar un referndum de consulta a los

ciudadanos del municipio afectado, y se requiere el voto favorable de dos
tercios de sus habitantes. El hecho de que se encuentre establecida como
cualidad principal de la autonoma departamental la facultad de dictar su
propia legislacin; y teniendo el gobierno intermedio como competencia el
desarrollo de la legislacin nacional sobre ordenamiento territorial;
entonces este nivel de gobierno podr determinar los trminos para
creacin, supresin y modificacin de los lmites territoriales del municipio.
En cada departamento implementado este modelo, se deber elaborar el
estatuto del gobierno departamental autnomo, donde se podr normar la
supresin o creacin de municipios en el marco de lo establecido en el
rgimen de descentralizacin del gobierno departamental en las
provincias. Este aspecto se convierte en una amenaza para el municipio,
debido a que en cualquier momento por intereses del gobierno
departamental se podr promover la modificacin de la estructura territorial
del municipio.
Actualmente en Bolivia la creacin, reposicin, supresin y delimitacin de
la seccin de provincial (espacio territorial del municipio), as como de las
otras unidades poltico administrativas (departamentos, provincias y
cantones) se efecta mediante Ley de la Repblica.
Se debe reconocer que la propuesta de Autonomas Departamentales
considera a la ciudadana para que pueda exteriorizar sus preferencias
mediante el referndum sobre la creacin, supresin, o modificacin del
territorio municipal; pero quedando la reglamentacin del proceso en otro
gobierno subnacional (departamental), se podra generar cierto nivel de
subordinacin del municipio hacia el departamento.

96

Sobre este punto es pertinente recopilar el criterio de Franz Barrios que

fue emitido en la entrevista realizada para el presente trabajo de
investigacin:
Un error del informe de minora es que los gobiernos departamentales
definiran la creacin y supresin de municipios, lo que se explica, por que
uno de los tcnicos de Santa Cruz ha intentado concebir un modelo de
autonoma concentrado en el nivel departamental al cual ellos le queran
dejar poder que sobre los municipios; consecuentemente se observara
demasiada concentracin de poder en el nivel intermedio, lo que sucede es
que se pens inicialmente en Santa Cruz y su autonoma.

Queda claro una vez ms que el nivel de concentracin de poder que se

busca para el nivel intermedio con la implementacin de las Autonomas
Departamentales, en cierta medida ser a costa del encapsulamiento del
municipio.
b) Arreglos institucionales que permiten la participacin ciudadana en la
toma de decisiones y el control social, este modelo no establece
instancias que permitan la participacin ciudadana en la toma de
decisiones para el municipio; y como mecanismo de control social figura
solamente la revocatoria de mandato.
Se debe indicar que el papel de las OTBs en el modelo de las Autonomas
Departamentales en relacin al actual cambia; debido a que en esta
propuesta son considerados como actores que le permitiran al gobierno
departamental generar el desarrollo integral de los pueblos indgenas, es
decir, seran instancias establecidas y reconocidas a partir de estar
organizadas en una comunidad indgena o tnia; en el modelo de la LPP,
las OTBs pueden ser reconocidas a partir de comunidades indgenas y
tnicas en el mbito rural, y en el rea urbana por juntas vecinales.

97

Entonces se cambia la naturaleza de las OTBs, a la que se limita su

capacidad de participar en el proceso de toma de decisiones locales; para
convertirse en articuladores del reconocimiento a la diversidad tnico
cultural de la poblacin boliviana. No se trata de una subestimacin de la
importancia de las polticas de equidad que buscan el respeto de grupos
excluidos o marginados; sino que el rol de estas organizaciones en la
actualidad es mayor al convertirse en actores del desarrollo local.
Si bien el proceso de la participacin ciudadana y el control social
establecidos a partir de la LPP han merecido observaciones, referidas a
los problemas suscitados por las prcticas de coptacin de los CVs por los
partidos polticos con representacin en los gobiernos municipales, o
problemas debido a la falta de una cultura participativa de los ciudadanos
bolivianos entre otras. Pese a ello, se debe destacar que el modelo vigente
se ha traducido en avances importantes en inclusin social.
De acuerdo a criterio de los propios miembros de los CVs sobre su propio
desempeo en el control social (informacin obtenida mediante encuestas
efectuadas en el ao 2002) indicaron importantes aspectos que se
destacan a continuacin:
El 32% no recibi de sus gobierno municipales informacin alguna sobre
la gestin municipal, mientras que el 66% dijo recibir la informacin
requerida (el 2% no sabe y/o no responde). As mismo, el 45% de CVs
dijo haber presentado alguna denuncia sobre irregularidades
supuestamente cometidas por su gobierno municipal; siendo que el total
de denuncias, un 15% se convirti en proceso legal en la justicia
ordinaria. (Maydana 2004: 224 225)

De estos datos se puede colegir que los CVs, las OTBs y el gobierno
municipal, estn articulados en el proceso de planificacin participativa,
inherentes adems al de control social en el mbito local. Temas sobre los
cuales hay ms de una dcada de camino recorrido, por lo que son
susceptibles a mejoras que permitan consolidar la participacin ciudadana
en la toma de decisiones y la rendicin de cuentas en el mbito local.

98

Dimensin Administrativa
a) Funciones transferidas al municipio, aqu corresponde analizar una
competencia no transferida al municipio, pero que por cuestiones de
territorialidad le debera corresponder y que en la matriz de anlisis se
presenta como concurrente.
Las Asambleas Legislativas Departamentales tienen la competencia de
establecer normas relativas al funcionamiento de los cantones. Se debe
recordar que el espacio territorial de los cantones corresponde a la seccin
de provincia, es decir, al territorio municipal; por consiguiente se puede
observar claramente que este modelo deja una oportunidad para que los
gobiernos departamentales intervengan directamente en el municipio por
medio del establecimiento de normas que determinen el funcionamiento de
los cantones. Esta funcin debera ser reconocida a favor del gobierno
municipal porque los cantones se encuentran dentro de su territorio.
Sobre la posibilidad de intervencin de los gobiernos departamentales en
los municipios, Fabin Yasik (en la entrevista que se le hizo para esta
investigacin) seal que al municipio le debe preocupar el diseo del
Informe de Minora (Autonomas Departamentales) porque est planteando
un esquema territorial basado en provincias, abriendo la posibilidad de que
se proceda con la eleccin de las autoridades de las Autonomas
Provinciales.
Esto a primeras luces parecera ser una decisin que busca mayor
democratizacin segn expres Yasik el riesgo es que eso puede dar
pie a cerrar un candado en la reorganizacin territorial en el nivel de
gobierno intermedio, otorgando mayor autonoma a las provincias. Aspecto
que generara una mayor transferencia de recursos hacia estas unidades
poltico territoriales, en desmedro de los municipios. Es ms, se puede

99

observar una competencia entre el ejecutivo de la provincia y del

municipio, lo que pueda causar problemas de sobreposicin de
autoridades, en perjuicio del alcalde.
A propsito de lo anterior, Ricardo Montecinos otro de los especialistas
entrevistado para este estudio, indic que las autonomas provinciales
responden a la necesidad apaciguar a las provincias que surgi en los
departamentos productores de hidrocarburos, cuando muchas provincias
exigan convertirse en nuevos departamentos.
Por otra parte Montecinos enfatiz que a tiempo de determinar el
reordenamiento territorial o la creacin de otro nivel de gobierno se deben
considerar los recursos que sern necesarios, por ejemplo para el
establecimiento de su burocracia; entonces la creacin de autonomas
provinciales podra generar efectos negativos en los municipios y en los
departamentos, y en la articulacin de stos con el nivel de nacional.
Dimensin Fiscal
a) Fuentes de las finanzas municipales, para determinar por qu este
punto se trata de una amenaza para el municipio, se debe partir de lo
siguiente. La propuesta de Autonomas Departamentales en cuanto a las
transferencias de recursos establece que las coparticipaciones por efecto
de los impuestos nacionales no seran reducidas; y por otra parte indica
que los impuestos nacionales coparticipables se podrn transferir total o
parcialmente a los gobiernos autnomos departamentales. En la prctica
esta propuesta encierra el riesgo de la disminucin de los recursos que
reciben actualmente los municipios por transferencias de otros niveles de
gobierno, enseguida se explica el argumento.

100

Este modelo no especifica cual ser la instancia o nivel de gobierno que

ser el responsable de transferir los recursos de coparticipacin tributaria,
lo que lleva a considerar dos escenarios posibles:
1) El gobierno nacional transfiere, al existir la posibilidad de que la
recaudacin de los impuestos nacionales de los que provienen las
transferencias en la actualidad sean cedidos total a parcialmente a
otros niveles de gobierno, el nivel nacional disminuira sus ingresos
por lo que las transferencias a favor de los municipios sera menor
aunque el porcentaje total de recursos que se distribuyen a los
gobiernos locales se mantenga en el 20% establecido en la LPP.
2) Los gobiernos departamentales transfieren, entonces dependiendo
del tipo de impuestos y la cantidad de recaudacin de cada
departamento el monto que reciban los gobiernos locales variar,
debido a que la recaudacin tributaria actual muestra grandes
diferencias de un departamento a otro. Entonces los municipios de
departamentos

que

cuenten

con

mayor

recaudacin

seran

beneficiados con un mayor nivel de recursos y se perjudicara a

aquellos que estn dentro del territorio de otros departamentos que
recauden menos61.
En ambos escenarios se observa una potencial afectacin hacia los
municipios que se traducira en la disminucin de los recursos que reciban
por transferencias de otro nivel de gobierno.
Otro problema es que los dos escenarios descritos generaran no slo la
disminucin de recursos para los municipios, sino que adems se
De acuerdo a los datos del Servicio de Impuestos Nacionales sobre la recaudacin de
impuestos coparticipables correspondiente a la gestin 2006, se observa diferencias por
departamento en moneda nacional: Santa Cruz Bs. 9.057.333.985; Cochabamba Bs.
816.554.396; La Paz Bs. 2.926.269.418; Chuquisaca Bs. 171.169.337; Oruro Bs. 95.308.753;
Potos Bs. 139.506.566; Tarija Bs. 159.890.200; Beni Bs. 60.218.163; y Pando Bs. 4.987.715.
61

101

ahondaran los desequilibrios horizontales en el sistema de transferencias,

es decir, se generaran inequidad entre los recursos que sean distribuidos
per cpita en cada municipio.
b) Determinacin sobre la generacin y utilizacin de los recursos
municipales, como se seal en el inciso anterior se mantienen las
transferencias de recursos de otros niveles de gobierno hacia los
municipios. En cuanto a la disponibilidad de sus recursos corresponde
mencionar que si bien se establece en el modelo propuesto que los
gobiernos municipales tienen "autonoma financiera" en cuanto a sus
ingresos y egresos; existe la posibilidad de la etiquetacin de recursos
municipales, que sean destinados a polticas departamentales, de acuerdo
a competencias concurrentes como el caso principalmente de: salud y
educacin; lo que podra generar que la autonoma financiera disminuya,
reducindose el porcentaje de recursos municipales de libre disponibilidad.
Se ha observado que en las condiciones actuales, aproximadamente el
70% de los recursos de los municipios se ejecutan bajo la caracterstica de
libre disposicin; podra pensarse que la situacin se mantenga de la
misma forma, pero considerando que la concurrencia de los municipios en
ciertas competencias, ya no slo ser con el gobierno nacional, sino
tambin con el departamental; esto sugiere que el porcentaje de recursos
etiquetados se incrementara a partir de la implementacin de este
modelo. Por consiguiente este punto se convierte en una amenaza para el
municipio, debido a que el incremento de recursos etiquetados que vaya a
invertir, tendr como consecuencia la prdida de independencia del
municipio en la toma de decisiones en materia de gasto.
3.1.2 Estado Plurinacional
Por su parte el planteamiento del Estado Plurinacional en trminos generales
se sostiene en el reconocimiento de nuevas unidades poltico territoriales

102

considerando criterios tnicos e indgenas. Por ende una fragmentacin del

poder hacia un diverso mbito de gobiernos subnacionales que permitan
compensar la exclusin, falta de atencin y reconocimiento de las naciones,
grupos tnicos y comunidades indgenas existentes al interior de Bolivia. Se
busca una explicitacin de la diversidad social, que se traduzca en la
recuperacin de las prcticas de usos y costumbres en los espacios de
gobierno subnacional.
Este modelo responde al Informe de Mayoras presentado en el mes de junio de
2007, a la presidencia de la Comisin de Autonomas, Descentralizacin y
Reordenamiento

Territorial

para

su

consideracin

por

la

Asamblea

Constituyente62. sta refleja la postura gubernamental y poltica del presidente

Evo Morales. En su artculo primero delimita la finalidad del modelo:
I.

La organizacin territorial del Estado Plurinacional tiene la finalidad de

promover el desarrollo y bienestar del pueblo boliviano, garantizando la
unidad e indivisibilidad del territorio nacional.
II. La organizacin territorial se adecua de manera dinmica a la realidad
geogrfica, cultural, econmica y ecolgica del pas, de forma armnica y
equilibrada, por decisin voluntaria y participacin democrtica de la
poblacin, de acuerdo a la Constitucin y a la ley.

En esta propuesta se plantea que la organizacin territorial del pas no se sujete

a cuestiones estticas, sino que ms bien sea un proceso que tenga la
posibilidad de actualizarse, conforme a la decisin de sus habitantes. Se abre
de esta manera la posibilidad de una reorganizacin territorial en funcin a
cuestiones indgenas y tnicas; por consecuencia, considera la posibilidad del
establecimiento de otros niveles de gobierno adems del municipal y
departamental; como los territorios indgenas originarios y las regiones.
En criterio de Roberto Barbery entrevistado para la presente investigacin, este
modelo tiene una insuficiencia filosfica y administrativa, por que los criterios
que prevalecen para el reordenamiento territorial tienen valores de raza, clase o
regin por lo que carece de una vocacin universal; no parte del reconocimiento
62

Ver anexo 7.

103

de la dignidad que tienen las personas, ms all de las circunstancias

necesarias o fortuitas de pertenecer a alguna raza de mestizaje o de las clases
que hay en toda la sociedad, o de las regiones geogrficas existentes en un
pas; al referirse a la LPP textualmente indica:
El proceso de participacin popular no parti de criterios unilaterales de raza,
parti de una vocacin universal y permiti la incorporacin democrtica de
comunidades que no podan conformar ni si quiera un gobierno municipal, a las
que no llegaban ni si quiera recursos; seguramente, casi la mitad de los 327
municipios del pas estn constituidos por poblaciones indgenas
mayoritariamente, y estas poblaciones se han incorporado a la vida democrtica
gracias a la LPP. Es la confirmacin que un proceso que parte de una vocacin
universal es perfectamente compatible con la aspiracin democrtica legitima de
los pueblos indgenas de participar activamente en los proceso polticos del
pas.

Otro de los entrevistados, Fernando Mayorga, indic que la idea del Estado
Plurinacional es muy compleja, por que recupera bsicamente la nocin de
reconocer por esa va 36 naciones; sin embargo, constitucionalmente no queda
claro el diseo de la distribucin territorial del poder. En el proceso de reconocer
la autonoma departamental, regional, municipal e indgena con el mismo rango,
es posible que produzcan problemas de articulacin y subisiariedad, as como
de implementacin.
Al respecto Gonzalo Rojas (en entrevista) seal que esta propuesta es difusa,
por que todas las autonomas (departamental, municipal, regional e indgena)
estaran formalmente reconocidas con el mismo rango; pero en los hechos esto
implicara diluir cada una de ellas, quedando por consecuencia como nico
gobierno fuerte el nacional; lo que explcitamente no se seala, pero se
observara consecuencialmente. Adems, indica, en la realidad sera inaplicable
la diversidad de autonomas que se propone.
En el debate sobre las propuestas, hay posiciones en contra y favor, sobre esto
ltimo corresponde incorporar aqu el criterio de Diego Cuadros tambin
entrevistado para este estudio, quien sobre este modelo indic lo que sigue:
El Estado Plurinacional creo que ha levantado una ola de temores que no son
infundados, por que corresponden a la clase poltica que est siendo desplazada

104

del poder; lo que le interesa a esta propuesta es evitar que de nuevo sean stas
pequeas lites las que dominen este pas. La idea de lo plurinacional, tiene que
ver con el reconocimiento de las por lo menos 36 nacionalidades existentes con
nombre y apellido, nmero, ubicacin e identidad, como un elemento de justicia
y objetividad; ya que las mismas son parte constitutiva de Bolivia, no un
accidente demogrfico. Al construir as este nuevo Estado, vamos a reconocer el
derecho a conservar sus normas y costumbres, a autogobernarse, a no ser
ciudadanos de segunda, a que las decisiones que tome el Estado sean
decisiones que piensen en ellos, que no los avasallen. Se trata de una
reivindicacin para nuestros pueblos y nuestras naciones

Los criterios expuestos anteriormente, son una muestra de las posturas

encontradas que existen en el debate boliviano sobre cul podra ser el modelo
ms adecuado para encarar la segunda fase de descentralizacin.
Efectuadas las consideraciones generales sobre este modelo, corresponde
adentrarse al anlisis pormenorizado del mismo, para lo cual se parte del
diagrama de anlisis formulado en el apartado metodolgico de la presente
investigacin. Enseguida se presenta la matriz de anlisis de la propuesta de
Estado Plurinacional.
Cuadro 4: Matriz FODA Estado Plurinacional

Poltica

FORTALEZAS
Los concejales sern por voto universal, directo y secreto; en
circunscripcin municipal completa o distrital (Art. 31). El alcalde ser
elegido por votacin universal, directa y secreta; de manera separada de
los concejales (Art. 33).
Revocatoria de mandato, que deber ser activado por iniciativa
ciudadana. (Art. 14)

Administrativa

No aplica.

Fiscal

Los impuestos, tasas y patentes municipales se aprobarn por los

concejos municipales (Art. 55 num. V).

Poltica

DEBILIDADES
Estableciendo el principio de participacin (Art.6 inc. i); no especfica
instituciones de participacin ciudadana. Para el control social slo
establece la revocatoria de mandato (Art. 14).

Administrativa

No aplica.

Fiscal

No aplica.
OPORTUNIDADES

Poltica

No aplica.

Administrativa

Exclusivas.

Planificacin:

105

Administrar

sus

cuentas

fiscales

sin

intervencin de otro nivel de gobierno (Art. 49 num. XXIV).

Fiscal

Poltica

Administrativa

Fiscal

No aplica.
AMENAZAS
Seccin provincial, lo que se expresa implcitamente; pero no en todo el
territorio nacional; se reconocen otros gobiernos subnacionales que
podrn establecerse en la seccin provincial (Art. 2, 3, 4 y 5).
Determinacin por voluntad democrtica de sus habitantes (Art. 7). Dada
la preferencia gubernamental actual, se tender a promover la creacin
de otros gobiernos subnacionales.
Concurrentes: Servicios: (a) Infraestructura, equipamiento y recursos
humanos en educacin y salud.
El porcentaje de la coparticipacin tributaria se normar por Ley (Art. 55
num III). La coparticipacin por IDH no podr ser porcentualmente inferior
a lo vigente (Art. 54 num. V).
Se establece autonoma econmica financiera (Art. 10), pero existe la
posibilidad de etiquetacin de recursos de acuerdo a las competencias
concurrentes.

Fuente: elaboracin propia.

Fortalezas
Dimensin Poltica
a) Mecanismo de designacin de las autoridades municipales, en el caso
de los municipios su gobierno est constituido por dos rganos: uno
deliberativo, normativo y fiscalizador que es el Concejo Municipal y un
ejecutivo a cargo del un alcalde. Los concejales sern elegidos en los
distritos uninominales mediante voto directo, universal y secreto, en
circunscripcin municipal completa y/o circunscripcin electoral distrital de
listas uninominales, con base

de equidad de gnero y generacional.

Cuando en el territorio municipal existan pueblos o naciones indgenas, se

deber contar con uno o ms representantes en el concejo, elegidos
mediante normas y procedimientos democrticos propios de acuerdo a lo
establecido en la Carta Orgnica Municipal.
El alcalde ser elegido por votacin universal, directa y secreta, en
circunscripcin municipal y en lista separada de los concejales. Resultar
ganador el candidato que obtenga ms del 50% de los votos emitidos, o en
su caso el postulante que cuente con el 40% de la votacin y la diferencia
que lo separe del segundo sea de por lo menos el 10%. Si ningn
candidato cumpliera con cualquiera de las anteriores dos condiciones, se

106

convocar a una votacin de segunda vuelta entre los dos que tenga
mayor respaldo electoral, resultar ganador el que logre mayora simple.
En periodo de mandato tanto de concejales como del alcalde es de cinco
aos, pudiendo ser reelectos por una sola vez. Actualmente la gestin
municipal abarca un periodo de cinco aos, no existe ninguna restriccin
en cuanto a la reeleccin63; aspecto que permite mayores oportunidades de
aprendizaje y la continuidad de las polticas pblicas municipales. Sin
embargo, la propuesta del Estado Plurinacional al parecer pretende evitar
la instauracin de monopolios de poder por las fuerzas polticas.
La eleccin de las autoridades municipales por los ciudadanos es una
fortaleza, debido a que esta condicin democrtica en gobiernos locales es
fundamental para consolidar un proceso de descentralizacin.
Un importante aporte de esta propuesta es la posibilidad de la eleccin de
concejales que representen a pueblos indgenas mediante los usos y
costumbres de su comunidad; de esta forma se coadyuvara a que la
poblacin indgena se inserte en el proceso de toma de decisiones
pblicas, ms an tomando en cuenta alto porcentaje de poblacin
indgena de Bolivia.
Se debe hacer una observacin (efectuada tambin al anterior modelo), la
eleccin de representantes indgenas mediante usos y costumbres abre la
posibilidad de que se limiten los derechos de mujeres y jvenes para que
puedan convertirse en concejales, por las caractersticas patriarcales de
los pueblos indgenas en Bolivia.
En la actualidad si los candidatos para alcalde no logran ms del 50% de
la votacin, la designacin se convierte en una decisin del Concejo
Municipal. Esto posibilit prcticas clientelares en la conformacin de
63

Constitucin Poltica del Estado: artculo 200 numeral IV.

107

alianzas para elegir a alcalde entre los partidos con representacin poltica
en muchos municipios.
Los concejales hoy se eligen de manera conjunta con el alcalde, es decir,
de acuerdo a la cantidad de votos que logra el candidato a alcalde se
determina la cantidad de concejales que tendr el partido poltico,
agrupacin ciudadana o pueblo indgena que lo postule. Contrariamente el
modelo del Estado Plurinacional determina que la eleccin del alcalde se
debe desarrollar de manera separada a la de los concejales, garantizando
que cuente con por lo menos el 40% del respaldo de la votacin total; lo
que permite que el ejecutivo municipal cuente con mayor legitimidad.
Ahora bien, la eleccin de los concejales con este modelo se desarrollara
en dos tipos circunscripcin: completa y distrital; de esta forma se proyecta
un gobierno municipal con mayor representatividad. Es as que se podra
evitar las prcticas clientelares en la eleccin del alcalde por decisin de
los concejales.
Otro problema que se podra evitar es el sometimiento del municipio a
grupos polticos de alcance nacional; se debe recordar que en el pasado
reciente de Bolivia, se han formado alianzas poltico partidarias
nacionales para la eleccin de alcaldes en varios municipios, que han
negociado el voto de concejales de un determinado municipio a favor de
un candidato a alcalde a cambio del respaldo a otro en un distinto
municipio; es as que se ha observado una influencia poltico partidaria
nacional en el nivel local.
b) Mecanismos de remocin de alcalde y concejales, se establece en este
modelo una forma directa de remocin de las autoridades municipales
mediante referndum de revocatoria de mandato, que se activa por
iniciativa

ciudadana.

Las

causales

para

la

revocatoria

son:

(a)

incumplimiento del plan de desarrollo y de gobierno; (b) actos de

108

corrupcin comprobados; (c) por incapacidad manifiesta; y (d) por atentar a

la seguridad y estabilidad del Estado y la unidad nacional.
Como ya se ha sealado anteriormente en el modelo de Participacin
Popular slo se puede destituir al alcalde mediante el voto constructivo de
censura, pero el ejecutivo municipal poda retornaba a su curul como
concejal muncipe. Este procedimiento no opera para los concejales.
Este mecanismo se convierte en una fortaleza en la concepcin que tiene
el modelo del Estado Plurinacional sobre el municipio, debido a que se
podran salvar de esta forma los problemas ocasionados por el mal
ejercicio del voto constructivo de censura, que han complicado la
planificacin municipal; dentro de cuales se puede citar los siguientes 64:

Conformacin

de

coaliciones

circunstanciales

que

han

evidenciado intereses coyunturales y subalternos.

Rotacin exagerada de las autoridades ediles y personal

tcnico.

Rotacin del personal tcnico y de apoyo de los gobiernos

municipales.

Capacitacin

de

personal

tcnico

desaprovechado

subutilizando.

Inestabilidad poltica por la fragmentacin en el concejo.

En relacin al voto constructivo de censura, Sebastian Michel (en

entrevista efectuada para este trabajo de investigacin) reconoci que en la
Aspectos que se describen y profundizan en Lujn (2004) Gobernabilidad municipal: anlisis
del voto constructivo de censura.
64

109

dimensin poltica la LPP tuvo efectos perversos a travs de la prctica de

este mecanismo de remocin del ejecutivo municipal, que ha llevado a
procesos de politizacin y corrupcin impresionantes particularmente en el
rea rural.
A lo anterior se puede aadir que la eleccin separada de alcalde y
concejales permitira cualificar la condicin de instancia fiscalizadora del
concejo municipal hacia el ejecutivo; ya que hoy cuando se designa al
alcalde por votacin de los concejales se celebran coaliciones poltico
partidarias, que merman la responsabilidad de control de la gestin
municipal que debe efectuar el concejo.
Dimensin Administrativa
No aplica, ya que no se han observado fortalezas del municipio en la
concepcin que tiene sobre este nivel de gobierno el modelo del Estado
Plurinacional.
Dimensin Fiscal
a) Fuentes de las finanzas locales, en cuanto a los recursos propios este
modelo le otorga la capacidad al municipio de establecer sus impuestos,
tasas y patentes; la aprobacin de los mismos deber efectuarse por los
concejos municipales. No se condiciona la aprobacin y vigencia de los
tributos al visto bueno de otro nivel de gobierno; lo que no ocurre con el
modelo actual en el que los municipios no pueden crear impuestos, y para
la determinacin de las alcuotas de las tasas y patentes requieren la
aprobacin del Senado de la Repblica. En el modelo del Estado
Plurinacional no especifica si el gobierno municipal podr gravar las
mismas fuentes tributarias de otros niveles de gobierno.
A consecuencia de este punto con esta propuesta el municipio lograra
mayor autonoma fiscal, ya que se le reconoce la facultad de determinar
sus propios tributos, lo que podra mejore sus ingresos.

110

Es evidente que para el xito de esta transferencia de poder, los

municipios debern contar con las capacidades administrativas necesarias
(tcnicas y de recursos humanos); muchos municipios particularmente
urbanos las tienen, ya que en la actualidad proceden al cobro de tasas y
patentes (por ejemplo por el ejercicio de actividades comerciales y
profesionales de los habitantes, estacionamiento vehicular, etc.); empero el
resto de los municipios tendra que sujetarse a un proceso de
implementacin paulatino, en la medida en la que establezcan o
fortalezcan dichas capacidades.
Aunque se debe reconocer que los municipios bolivianos pese a haber
logrado una mejora sustancial en los ltimo aos en la recaudacin de
ingresos propios, el 94% de ellos no han asumido en su integridad las
competencias de recaudacin y control de recursos tributarios; por lo que
existe la necesidad de agregar otro criterio adems del per cpita para la
distribucin de recursos coparticipables que incentive para que se mejore
el esfuerzo fiscal local ( Lastra 2004:144).
Debilidades
Dimensin Poltica
a) Arreglos institucionales que permiten la participacin ciudadana en la
toma de decisiones y el control social, si bien se establece el principio
de participacin, que garantiza la intervencin social en la gestin de los
gobiernos subnacionales y en su control; no se establecen instituciones de
participacin ciudadana en la toma de decisiones, y para el control social
slo establece la revocatoria de mandato analizada anteriormente. De
implementarse este modelo el municipio ya no desarrollara el proceso de
planificacin participativa, perdindose de esta manera uno de los logros
en democratizacin obtenidos desde 1994.

111

Retomando las consideraciones de Roberto Barbery, en la entrevista

realizada en el marco de este estudio, se puede precisar que el modelo
vigente en Bolivia se enfoca en la participacin social, en un contexto de
reconocimiento de la personalidad jurdica a comunidades indgenas,
campesinas y juntas vecinales; para que stas orienten y controlen el
desempeo de los gobiernos municipales.
Segn el especialista, el por qu se denomin al proceso como de
Participacin Popular y no de descentralizacin municipal, se debe a
que la descentralizacin se asimil como un medio para acercar el poder a
las comunidades de manera que ellas puedan orientar la planificacin e
inversin pblico. Otro punto sobre el cual Barbery hace incapi tiene que
ver con que:
Desde una perspectiva social la democracia representativa genera espacios
participativos que permiten darle mayor legitimidad al funcionamiento de las
estructuras descentralizadas; lo que ocurri a partir de la vigencia de la Ley
de Participacin Popular que multiplic de los gobiernos municipales, y
procedi a establecer la distribucin de recursos a las diferentes unidades
locales de manera equitativa.

Diego Cuadros tambin entrevistado para esta investigacin, coment que

dentro de los principales cambios que se dieron en los municipios a partir
de la LPP, se puede resaltar la planificacin participativa. La misma que
hace ver que el rol de las autoridades locales es cumplir y garantizar los
derechos y las demandas ciudadanas. Este aspecto es uno de los que se
puede rescatar del modelo vigente, pese a que tanto el Estado como los
cooperantes internacionales han complicado de alguna manera el proceso
de planificacin participativa, otorgndole una metodologa en cierta forma
enredada.
La introduccin de las OTBs y CVs como actores dentro del municipio
constituye una importante apertura de los canales de participacin
ciudadana, reconocindoseles a ambas instancias como portadoras de
derechos en la configuracin poltica; adems que genera a favor de la
112

poblacin un proceso de transmisin de informacin sobre el destino de

sus tributos. Consecuentemente las organizaciones (sociales) pasan de
una situacin de invisibilidad para el Estado a participar directamente en la
toma de decisiones a nivel local. (Centelles y Navarro 2003: 322)
Dimensin Administrativa
No aplica, ya que no se han observado debilidades del municipio en la
concepcin que tiene sobre este nivel de gobierno el modelo del Estado
Plurinacional.

Dimensin Fiscal
No aplica, ya que no se han observado debilidades del municipio en la
concepcin que tiene sobre este nivel de gobierno el modelo del Estado
Plurinacional.
Oportunidades
Dimensin Poltica
No aplica, ya que no se han observado oportunidades del municipio en la
concepcin que tiene sobre este nivel de gobierno en el modelo del
Estado Plurinacional.
Dimensin Administrativa
a) Funciones transferidas al municipio, dentro de las funciones exclusivas
en materia de planificacin, la propuesta del Estado Plurinacional le
reconoce al municipio la capacidad de administrar sus cuentas fiscales sin
la intervencin de otro nivel de gobierno, salvo fallo judicial. Por ende
restringe cualquier intervencin sobre dichas cuentas por otra cualquier
instancia de gobierno, diferente del municipio.

113

En el modelo actual el Poder Legislativo

puede determinar el

congelamiento de cuentas fiscales del municipio cuando los CVs

consideren que los recursos locales no se estn utilizando de acuerdo a lo
estipulado por la LPP. Si bien, este procedimiento puede considerarse
como un mecanismo de control social, en su tramitacin se observa la
intervencin del gobierno nacional, ya que ste debe emitir un informe
tcnico, con cuyo fundamento el Poder Legislativo determina el
congelamiento o no de las cuentas del municipio observado.
La crtica que se formula en este trabajo de investigacin no es hacia el
mecanismo de control social, sino a la intervencin del gobierno nacional
en el procedimiento.
En un contexto disociado de fuerzas polticas nacionales y locales, el
gobierno nacional podra coptar a ciertos CVs para que activen dicho
mecanismo, por consiguiente su informe tcnico respaldar la denuncia;
con este fundamento el Poder Legislativo determinar el congelamiento de
cuentas de un determinado municipio.
Por lo tanto, la intervencin del gobierno nacional podra degenerar este
mecanismo de control social en uno de presin o condicin poltico en
contra del gobierno municipal. Por lo que la imposibilidad de intervencin
de otro nivel de gobierno en el manejo de cuentas fiscales municipales se
considera una oportunidad.
Dimensin Fiscal
No aplica, ya que no se han observado oportunidades del municipio en la
concepcin que tiene sobre este nivel de gobierno el modelo del Estado
Plurinacional.
Amenazas
Dimensin Poltica

114

a) Espacio territorial de los municipios, en este modelo se establece

implcitamente que la seccin provincial se mantendra como el espacio
geogrfico del municipio; empero no en todo el territorio nacional, debido a
que otros gobierno subnacionales podrn establecerse en dicho territorio.
La posibilidad del establecimiento de otras entidades autnomas locales
se convierte una amenaza para los municipios, en tanto stos puedan ser
suprimidos o transformados en otro tipo de entidad territorial.
Por otra parte, se debe precisar la creacin de muchos tipos de gobiernos
subnacionales podra

desencadenar

problemas

de

reordenamiento

territorial y de articulacin intergubernamental.

Sobre este punto Roberto Barbery en la entrevista realizada indic que el
modelo del Estado Plurinacional podra generar modificaciones a la
situacin actual. Es posible que las autonomas indgenas se superpongan
a las municipales. En criterio del especialista, este modelo sigue siendo
muy general y discursivo, debido a que est basado en la consigna
poltica; pero resulta difcil traducirlo desde el punto de vista administrativo,
entonces no es fcil visualizar como sern los nuevos gobiernos
subnacionales, y si stos podrn o no ser compatibles con los gobiernos
municipales definidos por la Ley de Participacin Popular.
Por su parte Franz Barrios, tambin entrevistado para este estudio, indic
que la implementacin de la propuesta gubernamental ocasionara un caos
en el diseo territorial de Bolivia. La exigencia de autonoma de los
pueblos indgenas se pudo canalizar a travs del municipio, en vez de
crear un escenario con instancias filosas alrededor de ste ltimo. Como
seala este especialista la Federacin de Asociaciones Municipales (FAM)
se ha opuesto al modelo del Estado Plurinacional, principalmente por que
se limitara la expansin del municipio.

115

De acuerdo al criterio de Fernando Mayorga, emitido en la entrevista que

se le efectu para este estudio, actualmente en Bolivia en se cuenta con
modelo uniforme de autonoma municipal, lo que se modificara si se
establecen las autonomas regionales e indgenas; por las mismas se van
crear a partir de la desaparicin de las autonomas municipales, sobre la
base de sus territorios o de pedazos de departamentos. Por su parte
Ricardo Montecinos indic que las autonomas indgenas deberan
canalizarse mediante el municipio, para no crear islas municipales con la
implementacin de varios gobiernos subnacionales; record que con el
modelo de descentralizacin vigente los pueblos indgenas se han
integrado a la dinmica municipal, particularmente en el occidente
boliviano.
b) Tuicin sobre la modificacin del territorio municipal, la creacin,
modificacin y delimitacin de las unidades territoriales opera por voluntad
democrtica de sus habitantes, este aspecto podra tener efectos
democratizadores en la realidad boliviana. Sin embargo, se debe observar
que la creacin de nuevos gobiernos subnacionales, cuya motivacin no
sea la bsqueda de eficiencia gubernamental generara consecuencias
negativas en la prestacin de servicios pblicos locales.
De acuerdo a esta propuesta para la creacin, modificacin y delimitacin
de las unidades territoriales se tomar en cuenta la voluntad democrtica
de sus habitantes, no se estipula ninguna otra condicin. Por lo que
corresponde

indicar

que

si

no

existen

condiciones

especficas

(temporalidad, nivel poblacional mnimo, etc.) se podra observar un alto

nmero de demandas para la creacin de unidades territoriales,
presentadas por grupos poblacionales encandilados por la posibilidad de
contar con un gobierno local propio y nuevos espacios polticos.
En el proceso de descentralizacin y reordenamiento territorial en los
pases miembros de la Organizacin Econmica de Cooperacin y

116

Desarrollo (OECD) se han observado dos tendencias claras, la primera

que vinculada con una regionalizacin que pone en relieve el papel de
los niveles de gobierno intermedio, y la otra la racionalizacin que implica
la reduccin en el nmero de gobiernos locales; en ambos casos se busca
que los gobiernos subnacionales sean ms eficientes en la prestacin de
servicios65.
Para varios pases miembros de la OECD uno de sus principales retos es
el manejo de la fragmentacin que se deriva de la creacin de nuevos
niveles de gobierno; principalmente por que la expansin de los gobiernos
subnacionales no ha ido acompaada del aumento de independencia en
cuanto a sus ingresos propios, y por otra parte estn los problemas
financieros creados por el incremento de los costos en los servicios que
prestan los gobiernos locales.
Las experiencias internacionales develan que son necesarios anlisis
profundos sobre la pertinencia de la creacin de nuevos gobiernos
subnacionales para evitar problemas consecuentes.
Un riesgo que puede devenir de la fragmentacin territorial que plantea la
propuesta del Estado Plurinacional es la secesin, entendida como una
accin colectiva mediante la cual un grupo intenta independizarse del
Estado en el que se encuentra integrado. Puede delimitarse en un sentido
positivo como una poltica para regular o afrontar el problema de la
plurinacionalidad, que determine un procedimiento democrtico de
acomodacin de las demandas de autodeterminacin (Miz 2006: 106).
Empero la secesin plantea varios problemas en su transparencia y
efectividad como solucin poltica, de los que rescatan los siguientes: el
primero se refiere a la determinacin de quin tiene derecho a separarse,
65

Managing across levels of government Part One: Overview (1997) de la Organization

Economic Coperation an Development (Organizacin Econmica de Cooperacin y Desarrollo).

117

cul es la unidad territorial relevante y cul es la mayora exigible al

respecto; el segundo es la generacin de posturas antagnicas, a favor o
en contra de la secesin, lo que podra generar el riesgo de
desestabilizacin.
Finalmente, el tercero que se refiere a que el escenario deseable tras una
secesin no es una panacea, ya que puede reproducir en su interior los
mismos problemas de respeto a las minoras (ligsticas, religiosas,
emigrantes, etc.), de derechos individuales y colectivos que tienen los
clsicos Estados Nacin (Op. cit).

Dimensin Administrativa
a) Funciones transferidas al municipio, este modelo determina que la
provisin de los servicios de salud y educacin sea funcin concurrente del
municipio con la prefectura respectiva. De manera particular dicha
responsabilidad se refiere a la infraestructura, equipamiento y recursos
humanos necesarios para la prestacin de ambos servicios.
Actualmente los municipios deciden sobre la provisin de infraestructura y
equipamiento en materia salud y educacin 66; si se implementa la
propuesta del Estado Plurinacional dicha competencia se la debera
ejercer de manera conjunta con las prefecturas; esto disminuira la
capacidad de decisin del municipio. Por consiguiente, se observara una
disminucin en el nivel de autonoma por transferencia de poder
administrativo en los gobiernos municipales.
Dimensin Fiscal
66

Ley de Participacin Popular, Artculo 14: b) Dotar el equipamiento, mobiliario, material

didctico, insumos, suministros incluyendo medicamentos y alimentos en los servicios de salud,
administrando y supervisando su uso, para un adecuado funcionamiento de la infraestructura y
los servicios de salud, saneamiento bsico, educacin, cultura y deporte. j) Dotar y construir
nueva infraestructura en educacin, cultura, salud, deporte, caminos vecinales y saneamiento
bsico.

118

a) Fuentes de las finanzas municipales, en cuanto a las transferencias se

establece que el porcentaje de coparticipacin tributaria que ser
destinado a los municipios se legislado posteriormente, por lo que cabe el
riesgo de una disminucin en los recursos que los municipios reciben
actualmente, principalmente por el establecimiento de nuevos gobiernos
subnacionales.
En materia fiscal, el proceso descentralizacin es un juego de suma cero,
por lo que la creacin de gobiernos subnacionales ocasionara una
redistribucin de recursos; con resultados negativos para el municipio.
La disminucin de recursos municipales que recibe por transferencias del
gobierno nacional, podra compensarse con la explotacin de fuentes de
ingresos que se mantienen pasivas hoy; por ejemplo a travs de la
recaudacin de nuevos tributos (con bases an no gravadas); esta
alternativa ser posible para aquellos municipios que cuenten con las
capacidades necesarias al efecto; el resto deber adquirirlas a la brevedad
para no verse afectados por la disminucin del nivel de transferencias.
Por otra parte, se debe indicar que la frmula que se aplique en el sistema
de transferencias determinar el nivel de equidad de la distribucin de
recursos. Esto importa por que con la implementacin de un sistema de
transferencias se busca disminuir los desequilibrios horizontales que se
observan entre las regiones de un pas.
En Bolivia a partir de 1994 los recursos de coparticipacin tributaria se
distribuyen mediante una frmula per cpita; aspecto que ha permitido
mejorar las condiciones de equidad en la inversin pblica nacional.
Corresponde sealar que existen otras consideraciones para determinar
un mecanismo de distribucin de recursos, por ejemplo ndices de
pobreza, desarrollo humano, crecimiento econmico o incluso desempeo

119

fiscal; los mismos que dependiendo del objetivo de equidad que se busque
es idneo para disminuir desequilibrios horizontales.
A partir de la gestin 2005 el gobierno nacional cuenta con nueva fuente
de recursos, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Los mismos
que se han convertido en un importe ingreso para los departamentos y los
municipios; pero tambin es una de las causas de la profundizacin de los
desequilibrios horizontales en Bolivia. Este problema se debe a que el
mecanismo de distribucin de los recursos del IDH es la cualidad de
productor o no productor del departamento beneficiario; esto repercute
tambin en los municipios, ya que los que se encuentran en
departamentos productores de hidrocarburos reciben mayores recursos.
Las disparidades horizontales creadas por el IDH son claramente
observables, de acuerdo a datos del Banco Mundial correspondientes a las
gestiones 2005 y 2006 en trminos per cpita La Paz recibi solamente
$us. 15.8, mientras que Tarija $us 246 y Pando $us. 407.2 (en dlares
americanos). Esto lleva necesariamente ha sealar que existe la
necesidad de modificar el mecanismo de distribucin del sistema de
transferencia del Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos; por lo que se
considera una amenaza para el municipio que la propuesta del Estado
Plurinacional estipule que los porcentajes del IDH se mantengan.
b) Determinacin sobre la generacin y utilizacin de las finanzas
municipales, si bien se le reconoce al municipio la facultad de administrar
sus recursos financieros propios y los que les sean transferidos por el
Estado; existe la posibilidad de la etiquetacin de recursos municipales
principalmente para el cumplimiento de competencias concurrentes como:
salud, educacin, desarrollo humano.

120

Esto provocara una reduccin de los recursos libre disposicin (decisin

de gasto autnoma) del municipio, vulnerando su independencia
financiera.
Ricardo Montecinos en la entrevista que se le hizo para este estudio,
seal que en la prctica con la vigencia de la LPP los recursos
municipales en ciertos casos se ha visto cuadriculado; procedimiento que
ha determinado los porcentajes que se deben utilizar para temas
especficos. De esta forma se ha ido limitando a los gobiernos municipales
en cuanto a su autonoma y en la toma de sus decisiones de gasto.
La situacin podra no cambiara con la implementacin de la propuesta
del Estado Plurinacional, debido principalmente a la concurrencia de
funciones del municipio con otros niveles de gobierno; consiguientemente
se podr seguir observando la etiquetacin de sus recursos.
En este apartado se ha expuesto el anlisis desagregado de los modelos de
Autonomas Departamentales y el Estado Plurinacional en el marco de las
dimensiones poltica, administrativa y fiscal de la descentralizacin; la
informacin analizada fue ordenada y presentada en trminos de fortalezas,
debilidades, oportunidades y amenazas. Consecuente, enseguida se plantea
un anlisis integrador, para formular una visin de conjunto de las propuestas.
3.2 Comparacin de las propuestas en trminos de autonoma municipal
En el apartado precedente, se ha efectuado un anlisis pormenorizado de
cada una de las propuestas; por lo que resulta imprescindible contar con una
visin integral de ellas, que facilite su valoracin para tener una nocin clara de
las repercusiones que tendran sobre la situacin actual de los municipios,.
En este sentido en este apartado se presenta inicialmente una matriz de
anlisis comparativo de los modelos objeto de estudio, que pretende

121

caracterizar el mayor o menor grado de autonoma que plantea a favor del

municipio. Inmediatamente despus se explica la misma retomando las
consideraciones tericas y empricas que la fundamentan.
Tanto la desagregacin efectuada en el apartado anterior, como la integracin
que se realiza en ste, permitirn determinar los hallazgos de la investigacin
para atender a las preguntas y objetivos de este estudio y, por consiguiente,
aportar informacin, desde una visin que se centra en el municipio, a la
discusin en la que est inmersa.

122

Cuadro 5: Identificacin del nivel de autonoma municipal que plantean los modelos de descentralizacin
"Autonomas Departamentales"
Valor del indicador
Definicin

ADMINISTRATIVA

POLTICA

Seccin provincial, a nivel nacional.

Por decisin ciudadana, es posible la
intervencin del Gobierno Deptal.
Eleccin ciudadana.
Por revocatoria de mandato con
referndum.
No reconoce a OTB's y CV's, tampoco
otras.
Promedio
Exclusivas: Regulacin: Capacidad
legislativa sobre servicios pblicos
bsicos y sus finanzas.
Exclusivas: Participacin: Ninguna
Concurrentes: Servicios: Salud y
educacin.
La Asamblea Legislativa del Depto.
emite
normas
relativas
al
funcionamiento de los cantones.
Promedio

FISCAL

Se
transfieren
algunos
impuestos
nacionales coparticipables (total o parcial) a
los gobiernos autnomos departamentales.

La creacin y recaudacin de
impuestos,
tasas
y
patentes
corresponde a cada municipio.
Con las competencias concurrentes,
existe la posibilidad de la etiquetacin
de los recursos municipales.

"Estado Plurinacional"
Valor del indicador

Nivel

"Participacin Popular"
Valor del indicador

RN

Definicin

Nivel

RN

Definicin

Nivel

RN

No influye

Seccin provincial, pero no a nivel

nacional.

No influye

Seccin provincial, a nivel nacional.

No influye

Medio

Por decisin ciudadana, es posible la

intervencin del Gobierno Nacional

Medio

Mayor

Mayor

Mayor

Mayor

Mayor

Mayor

Medio

Inexistente

Inexistente

Mayor

1,60

Eleccin ciudadana.
Por revocatoria de mandato con
referndum.
No reconoce a OTB's y CV'S,
tampoco otras.
Promedio

Mayor

Exclusivas: Planificacin: Administrar

sus cuentas fiscales sin intervencin
de otro nivel de gobierno.

Inexistente

Exclusivas: Participacin: Ninguna

Mayor

Concurrentes:
educacin.

Inverso

-1

No observado.

1,44

Servicios:

Salud

1,60
2

Inexistente

Menor

No influye

1,22

Medio

Los impuestos, tasas y patentes

municipales se aprobarn por los
concejos municipales.
Con las competencias concurrentes,
existe la posibilidad de la etiquetacin
de los recursos municipales.

Promedio

Promedio
2,50
Promedio Global
Promedio Global
1,85
(RN= Referencial Numrico) (Deptal. = Departamental); (Depto.= Departamento)
Fuente: elaboracin propia.

123

Exclusivas: No tiene capacidad

legislativa, el gobierno nacional
interviene en sus cuentas fiscales.
Exclusiva: Participacin: salud y
educacin.
Concurrentes: Servicios: Salud y
educacin.
No observado.
Promedio

Mayor

Las transferencias son mayores

que los recursos propios (han
crecido considerablemente).
Para la vigencia de tasas y
patentes,
el
Senado
debe
aprobarlas. No crea impuestos.

Medio

Se ha observado la etiquetacin de
los recursos por coparticipacin,
entre el 9.6 al 20.4%.

El porcentaje de las coparticipaciones

se normar por Ley.
Mayor

Reconoce a OTB's y CV's.

Promedio

Medio

Promedio

Creacin por Ley, no opera la

supresin, la modificacin por
negociacin intermunicipal.
Eleccin ciudadana.
Por voto constructivo de censura
(alcalde)

2,50
1,77

Promedio
Promedio Global

2,20
Menor

Mayor

Medio

No influye

1,50

Medio

Medio

2,00
1,90

El esquema de la matriz busca describir de manera simultnea la informacin

obtenida de los tres modelos objetos de estudio. La construccin de la misma
se basa en la operacionalizacin de variables de las dimensiones relevantes
de la descentralizacin, cuya discusin se efecto en el captulo segundo 67.
La asignacin de una escala de valor a los indicadores se sustenta en la
informacin dada por la teora. Corresponde recordar que la nocin
fundamental de la que parte la comparacin es que a mayor descentralizacin,
se podr observar mayor autonoma municipal; entonces en las dimensiones:
poltica, administrativa y fiscal, las variables especificadas buscan identificar el
nivel de descentralizacin que cada propuesta le reconoce al municipio.
Recuperando las conclusiones de la discusin terica se debe precisar la
relevancia de cada dimensin estudiada de la descentralizacin sobre el nivel
de autonoma municipal:
1. Dimensin poltica, se observa mayor autonoma en gobiernos locales
cuando sus autoridades son elegidas y removidas por voto ciudadano;
la participacin de la poblacin en la toma de decisiones y el ejercicio
del control social tambin aporta al nivel de autonoma municipal
2. Dimensin administrativa, en tanto las funciones subnacionales sean
mayores en cantidad y calidad se puede advertir mayor autonoma en
los municipios.
3. Dimensin fiscal, si la generacin de recursos propios es mayor que la
cantidad de las transferencias que recibe el municipio se puede advertir
en el mayor autonoma; de similar forma se requiere que la
determinacin del destino de ingresos del municipio sea propia, es decir,
debe existir la menor etiquetacin de recursos posible.
67

Ver Anexo 2.

124

Como se ha discutido en el anlisis desagregado planteado en el apartado

anterior, tanto la propuesta de Autonomas Departamentales como la del
Estado Plurinacional conciben al municipio como un nivel de gobierno local
descentralizado; al que se le asigna autonoma por medio de la transferencia
de poder poltico, administrativo y fiscal. Sin embargo, la diferencia entre
ambas radica en el nivel de autonoma que le reconocen al municipio.
En

ambos

modelos

se

pueden

observar

aspectos

jurdicos

que

indudablemente podran mejorar las condiciones actuales del municipio; y

otras que debilitaran a este nivel de gobierno que potencialmente podran
ocasionar una prdida de los logros obtenidos.
Efectuando un anlisis valorativo de los postulados de cada propuesta que
modificaran la realidad actual de los municipios, en trminos de autonoma se
puede observar en el cuadro 5 que de los tres modelos, el que le otorga mayor
autonoma a los municipios es el de Participacin Popular, seguido del de
Autonomas Departamentales, y finalmente el del Estado Plurinacional. A
esta conclusin slo se puede llegar a partir de las consideraciones tericas de
la descentralizacin, mismas que enseguida se retoman para explicar
detalladamente la matriz de comparacin.
3.2.1 Transferencia de poder poltico
En la dimensin poltica de la descentralizacin se han planteado las variables
que determinan el nivel de autonoma que se reconoce a los gobiernos
subnacionales. En primera instancia se debe considerar que el municipio como
gobierno local es una entidad poltico-administrativa con base territorial
(Ziccardi 2000, y Rondinelli, Cheema y Nellis 1983), por consiguiente el tema
territorial es importante en tanto pueda influir en la autonoma municipal.

125

Por consiguiente, los puntos vinculados al tema territorial de los municipios son
dos. El primero tiene que ver con la uniformidad y universalidad del espacio
territorial que corresponda a los municipios, y el segundo est vinculado a
quin determina la modificacin de su espacio geogrfico.
El hecho que el municipio en el caso de Bolivia tenga uniformidad de espacio
territorial, es decir, que en toda la repblica las secciones de provincias
delimiten a un municipio no implica que se modifique el nivel de autonoma que
tengan por transferencia de poder poltico. Empero se debe poner atencin en
la implicaciones en las dimensiones fiscal y administrativas que podra
ocasionar el establecimiento de nuevos gobiernos locales en el territorio
consignado a los municipios; es decir, se procedera a una redistribucin de
competencias y recursos por transferencias. Es as que en la matriz del cuadro
4, no se le atribuye un valor de influencia de la variable espacio territorial del
municipio en el nivel de autonoma que le reconocen al municipio los tres
modelos analizados.
En el mbito territorial el aspecto que llama la atencin, es la delimitacin de la
instancia que tendr a su cargo la tuicin de la modificacin del territorio
municipal. La organizacin territorial de un pas est determinado en el mbito
jurdico constitucional, esto quiere decir que sus preceptos responden a las
facultades del Poder Legislativo, concordante con los mecanismos que se
adopte para desarrollar las reformas constitucionales de cada pas; si bien la
transferencia del poder de decisin sobre la modificacin de los lmites
territoriales de cada gobierno subnacional tiene que ver con un proceso de
descentralizacin, ste debe considerar que podra estar configurando un
modelo de autoridad dominante o inclusiva, cuya cualidad distintiva es la
relacin jerrquica en las relaciones intergubernamentales (Wright 1997).
Esto sucede con la propuesta de Autonomas Departamentales cuando se le
reconoce al gobierno departamental la facultad de desarrollar la legislacin

126

nacional sobre ordenamiento territorial. Evidentemente para que se evidencie

la creacin, supresin y modificacin del espacio geogrfico municipal se
requiere el voto favorable calificado de la poblacin del territorio afectado; pero
la estipulacin de las reglas del juego corresponde al gobierno departamental
que en funcin a sus intereses tendra en la prctica injerencia directa al
respecto.
El modelo del Estado Plurinacional tambin plantea la participacin de la
ciudadana en la decisin de modificar el territorio municipal, pero se debe
observar el transfondo del asunto. Esencialmente dicha propuesta est
orientada al establecimiento de gobiernos locales sustentados en cualidades
tnico indgenas de la poblacin, por lo que podra observarse una labor de
coptacin de los habitantes de los municipios principalmente rurales para que
se efectivice el establecimiento de autonomas distintas al municipio.
Es ms dado los intereses poltico partidarios y de grupos sociales podra
desencadenarse una lucha secesionista que lejos de resolver los problemas de
inequidad ocasionados por la diversidad socio cultural existente en un pas
tan diverso como Bolivia, degeneraran en ineficiencia de los gobiernos locales
por no ser establecidos con criterios que permitan mejorar la prestacin de
servicios y atencin de necesidades de la poblacin, que es uno de los
objetivos primordiales que busca la descentralizacin.
De acuerdo a estos argumentos, se puede observar que este rubro en el
modelo de Participacin Popular aporta de mejor manera a la autonoma
municipal; al dejar en manos del Poder Legislativo la capacidad de crear y
suprimir municipios mediante ley de la Repblica; as mismo como la
modificacin territorial de los mismos.

127

Una

cualidad

primigenia

para

que

se

desarrolle

un

proceso

de

descentralizacin cuando se trata de una devolucin, es que la poblacin elija

a sus autoridades municipales (Tocqueville 1957, Escobar Lemmon 2000, y
Aghn y Corts 1998). Es ms, hoy en da una de las caractersticas de los
municipios es la eleccin de sus autoridades mediante el voto (Ziccardi 2000).
A este respecto las propuestas en discusin no plantean ninguna disminucin
en la autonoma municipal; sin embargo, cualifican este aspecto estableciendo
que la eleccin del alcalde y los concejales sea de manera separada lo que
permitira establecer un mayor nivel de legitimidad en el gobierno municipal.
Otro aspecto favorable de los modelos en discusin es la especificacin de
que los concejales puedan ser elegidos por circunscripciones distritales que
tambin favorecera a la legitimidad de representacin, como ocurri en Bolivia
cuando se estableci la eleccin de diputados uninominales (Mayorga 2005).
Se debe considerar que esta forma de eleccin de concejales (solamente)
uninominal planteada en la propuesta de Autonomas Departamentales
podra generar problemas de gobernabilidad y ausencia una visin del
municipio con un todo para de determinar polticas macro; Es decir, que puede
darse un escenario de excesiva fragmentacin poltica en el gobierno municipal
lo que haga difcil la toma de decisiones; en el segundo caso podra ser suceder
que cada concejal uninominal velara solamente por las polticas que beneficien
al distrito municipal al cual representa; y no se proyectara el desarrollo
municipal de manera integral.
El modelo del Estado Plurinacional parece salvar estos potenciales problemas
al determinar la existencia de dos tipos de concejales municipales, unos
elegidos por circunscripcin distrital y otros por circunscripcin municipal
completa. Con lo cual se podra coadyuvar a la gobernabilidad local, y tambin
a que las autoridades locales asuman una visin ms integral del municipio, lo
que favorecera la implementacin de polticas pblicas.

128

As como es relevante en lo poltico la eleccin de las autoridades municipales,

son importantes los mecanismos de control social con los que se cuente, por lo
que corresponde hacer referencia a los mecanismos para el cese de funciones
cuando el accionar gobierno municipal no est acorde a las expectativas de
sus mandantes.
En la actualidad se cuenta con el voto constructivo de censura mecanismo de
control social indirecto. Se advierte un importante avance en las propuestas al
establecer la revocatoria de mandato, lo que le otorgara la facultad de
determinar la continuidad o no en funciones tanto del alcalde como de los
concejales. Esto se traduce como un aporte para el logro de mayor autonoma
municipal, ya que se plantea como una solucin a los conflictos ocasionados
por la inadecuada aplicacin del voto constructivo de censura.
En esta dimensin de la descentralizacin es fundamental la vinculacin de los
ciudadanos a las decisiones pblicas colectivas. La promocin de la
participacin de la sociedad civil es un objetivo que contribuye a la eficiencia
de la gestin descentralizada (Aghn y Corts 1998).
Uno de los logros ms reconocidos de la descentralizacin municipal boliviana,
es indiscutiblemente la inclusin social lograda por medio de la determinacin
de mecanismos de participacin ciudadana en la toma de decisiones y control
social. Los actores primordiales en este sentido son las Organizaciones
Territoriales de Base (OTBs) y los Comits de Vigilancia (CVs), que fueron
reconocidos como los sujetos de la Participacin Popular. Ambas instancias
interactan con los gobiernos municipales para la planificacin participativa de
la gestin municipal; as como, estn facultados para ejercer control social
sobre los municipios.

129

En ninguna de propuestas para la segunda fase de la descentralizacin en

Bolivia se establece instituciones por medio de las cuales se desarrolle la
participacin ciudadana en la toma de decisiones locales. Por lo tanto, no se
reconoce a las OTBs o CVs, ni se establecen otras instancias para que la
gestin municipal contemple la planificacin participativa. La ausencia
detectada se convierte en un elemento que no aporta al nivel de autonoma del
municipio.
De manera conclusiva sobre la dimensin poltica se puede indicar que de ser
implementado alguno de los modelos propuestos existira una disminucin del
nivel de autonoma con la que cuentan los municipios en Bolivia actualmente.
3.2.2 Transferencia de poder administrativo
La dimensin administrativa de la descentralizacin, concebida como un
proceso se devolucin, se refiere a la determinacin de funciones especficas
de los gobiernos subnacionales (Tidemand 2005).
Luego de la revisin de los tres modelos objeto del presente estudio, se han
determinado con especificidad cuatro puntos en los que se advierte cambios
de la situacin actual de los municipios. Los mismos que se discuten
enseguida, considerando sus implicaciones en la autonoma local.
Tanto en el modelo de Autonomas Departamentales y el Estado
Plurinacional le facultan al municipio a administrar sus cuentas fiscales sin la
intervencin de otros niveles de gobierno, es decir, que el gobierno nacional ya
no puede intervenir en el congelamiento de sus cuentas. As mismo la primera
propuesta le otorga al municipio la capacidad de legislar en cuanto a la
prestacin de servicios bsicos, aadiendo a su competencia la regulacin de
la telefona fija y energa elctrica.

130

Dentro de las categoras de competencias inherentes a los municipios 68,

resalta una de carcter exclusivo, la de participacin, que tiene que ver con la
generacin de oportunidades para la participacin de la sociedad en las
polticas y decisiones locales. En ninguna de las propuestas para la segunda
fase de la descentralizacin se estipula sta, por lo que se observa que el
modelo de Participacin Popular le otorga un mayor nivel de autonoma al
municipio, al vincular a la ciudadana en busca de una mejor provisin de los
servicios de salud y educacin; adems de estar obligado a atender las
peticiones, representaciones y actos de control social de las OTBs y CVs.
Ahora bien, una funcin municipal cuya concurrencia se mantiene en los tres
modelos es la prestacin de los servicios de salud y educacin; sin embargo,
el nivel que aporta a la autonoma municipal es distinta de acuerdo a la matriz
comparativa del cuadro 4. La diferencia valorativa tiene que ver con la
limitaciones que le implica la concurrencia al municipio; si se parte de la
situacin actual, la competencia del municipio se limita a la provisin de
insumos e infraestructura.
La propuesta de Autonomas Departamentales abre la concurrencia, sin
delimitar la tareas especficas del nivel local, dotando al municipio de mayor
poder de decisin para la mejor prestacin de estos servicios; es as que
podra generarse un proceso de retroalimentacin y aprendizaje, mediante el
cual el gobierno departamental y el local coordinaran su trabajo de manera
ms operativa de acuerdo a cada realidad local, para una mejor provisin de
salud y educacin a su poblacin.
En cambio en el Estado Plurinacional determina la concurrencia con el nivel
departamental de la funcin de provisin de insumos e infraestructura para la
prestacin de los servicios de salud y educacin, que le correspondan
exclusivamente al municipio.
68

Categorizacin Queensland Government

131

Por consiguiente el gobierno municipal perdera su capacidad de decisin de

estos aspectos, lo que le restara autonoma en comparacin con la situacin
actual.
Se describe en la matriz una funcin que corresponde al nivel departamental, la
de emisin de normas relativas al funcionamiento de los cantones; se lo incluy
debido a que es un mecanismo por el cual se intervendra en los municipios.
Los cantones son los unidades territoriales que se encuentran dentro de la
geografa municipal (seccin de provincia) por lo que se considera que
generara un efecto inverso sobre la autonoma de estos gobiernos locales.
De manera global, el modelo de Participacin Popular le otorga un mayor
nivel de autonoma al municipio en trminos de transferencia de poder
administrativo, seguido muy de cerca por el de Autonomas Departamentales.
3.2.3 Transferencia de poder fiscal
En la dimensin fiscal para determinar el nivel de autonoma municipal que
determina cada propuesta se consideran dos puntos clave. El primero tiene que
ver con las fuentes de las finanzas municipales, y el otro est relacionado con
quin est facultado para la decidir sobre el destino de los recursos
municipales (Finot 2000).
Uno de los avances ms relevantes en trminos de descentralizacin a favor
de los municipios en los modelos propuestos es el otorgamiento de la
capacidad de fijar tributos (alcuotas, bases y actividades imponibles, sujetos
pasivos, etc.); lo que permitira una base jurdica que ya no condicione al
municipio a lograr la aprobacin del Senado de la Repblica para poner en
vigencia sus tasas y patentes; adems que se abre la posibilidad de que sean
los municipios puedan crear impuestos exigibles en su espacio territorial acorde
con sus caractersticas diferenciadas propias.

132

En el mbito del deber ser de la norma este aspecto le generara al municipio

un mayor nivel de autonoma; obviamente para que esto suceda ser necesaria
la creacin de incentivos para que la mayora de los municipios que
actualmente no han asumido la responsabilidad de incrementar sus recursos
propios, se muevan hacia ese objetivo. As como, la creacin de las
condiciones administrativas necesarias para que los gobiernos municipios
afronten este reto.
El otro aspecto relevante en la dimensin fiscal, es la transferencia del poder
de decisin sobre el gasto local, en la vigencia del modelo de Participacin
Popular se ha observado que entre el 9.6 y el 20.4% de los recursos
transferidos por el gobierno nacional a favor de los municipios (por concepto de
coparticipacin tributaria) han sido etiquetados, cuyo destino han sido polticas
nacionales en los mbitos competenciales concurrentes; en estos casos el
municipio ha sido simplemente un ejecutor. Si bien ese porcentaje no es alto, el
mismo podra mantenerse al continuar existiendo competencias concurrentes
del municipio con otros niveles de gobierno.
Entonces el impacto de esta variable en el nivel de autonoma municipal es
medio, equivalente para los tres modelos debido a que no existe una
posibilidad real de determinar la cantidad de recursos municipales que podran
ser etiquetados por otros niveles de gobierno de implementarse alguna de las
propuestas en discusin.
En la dimensin fiscal, se observa que las propuestas de Autonomas
Departamentales y el Estado Plurinacional de implementarse aportaran un
mayor nivel de autonoma a los municipios, con respecto a la situacin actual.

133

3.3 Relaciones intergubernamentales

En el captulo segundo de este trabajo de investigacin se han descrito los
aspectos relevantes del enfoque de las relaciones intergubernamentales
especifican el modelo de autoridad observable en pas. Las RIG permiten
analizar cuestiones crticas de las polticas pblicas, sus rasgos caractersticos
son: (1) el nmero y la variedad de las unidades gubernamentales; (2) el
nmero y la variedad de los funcionarios pblicos que intervienen; (3) la
intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios; (4) la
importancia de las acciones y las actitudes de los funcionarios; (5) la
preocupacin por cuestiones de poltica financiera (Wright 1997).
Considerando que los objetos de estudio analizados son marcos jurdico
legales, uno vigente y dos propuestas potencialmente aplicables en el futuro
inmediato; varias de las caractersticas de las RIG no pueden ser
consideradas, por lo que se tomar slo la primera. De esta forma la discusin
siguiente se convierte en un primer acercamiento analtico sobre el tema.
Los modelos de autoridad que delimitan las relaciones intergubernamentales,
son: coordinada, dominante o inclusiva, e igual o superpuesta; ubicndose los
primeros dos en puntos opuestos en la lnea de las RIG ya que implican
cualidades de descentralizacin y centralizacin respectivamente.
La vigencia del modelo de Participacin Popular gener que las relaciones
intergubernamentales se acerquen ms a un modelo de autoridad igual o
superpuesta entre los dos niveles de gobierno con autonoma reconocida, el
gobierno nacional y el municipal; ya que se orient a efectuar un traslape de
poder entre estos dos niveles. Se debe recordar que el gobierno
departamental,

se

encuentra

descentralizado

bajo

su

forma

desconcentracin no en la misma medida que el municipio (devolucin).

134

de

En el caso de la propuesta de Autonomas Departamentales, en funcin a

que le otorga un alto margen de discrecionalidad al nivel intermedio (gobiernos
departamentales), y como se ha comentado encierra muchos aspectos que
orientan el proceso a una cuasi-federalizacin de Bolivia; en cuya circunstancia
las RIG podran configurar una realidad cercana a un modelo de autoridad
coordinada, con la cualidad distintiva de autonoma.
Se debe considerar que en este modelo la autonoma se orienta a favor de los
gobiernos departamentales en perjuicio de los locales, quienes asumen una
relacin jerrquica de dependencia hacia el nivel intermedio (v. gr. la Regla de
Dillon en EEUU, por la cual la creacin y abolicin de los gobiernos locales es
atribucin del nivel intermedio, limitndose el poder local que queda
subordinado a los estados).
Considerando la propuesta del Estado Plurinacional donde la autonoma
municipal disminuira considerablemente, estableciendo un sistema donde se
crean otros gobiernos locales; de manera global se la puede entender como la
expresin de un modelo de autoridad dominante o onclusiva, cuya cualidad
distintiva es la jerarqua, por ende parte de la ordenacin descendiente y
vertical de poder entre los niveles de gobierno.
Considerando que el escenario que se produzca con esta propuesta mostrara
una diversidad de gobiernos subnacionales, el poder local podra fragmentarse
de tal manera que el nico nivel de gobierno relevante en la realidad boliviana
sea el nacional. Por lo que se podra retomarse cierto nivel de centralizacin. A
esto se puede aadir que en la concepcin del Estado Plurinacional la
condicin para la creacin de gobiernos subnacionales responde bsicamente
a criterios tnico indgenas, y no a cuestiones de eficiencia gubernamental.

135

3.4 Hallazgos de la investigacin

Para finalizar este captulo en este apartado se retoma a manera de resumen
los aspectos relevantes discutidos en el anlisis crtico de las propuestas y la
comparacin de propuestas en trminos de autonoma.
Las propuestas para la segunda fase de descentralizacin en Bolivia, tanto de
la Autonomas Departamentales como la del Estado Plurinacional conciben
al municipio como un nivel de gobierno local descentralizado, al que le
transfieren poder poltico, administrativo y fiscal. Enseguida se enlistan las
implicaciones positivas y negativas que se podra generar sobre los municipios
de aplicarse dichos modelos.
3.4.1 Implicaciones negativas para los municipios
Autonomas Departamentales
a) Dimensin Poltica

La tuicin sobre la creacin, modificacin y supresin del municipio se

fundamenta en la decisin de su poblacin, pero existe el riesgo de
que el gobierno departamental intervenga.

No establece mecanismos mediante los cuales la poblacin pueda

participar en la toma de decisiones en el mbito municipal, ni para
ejercitar un control social directo sobre la gestin local.

b) Dimensin Administrativa

El municipio no cuenta con funciones de participacin social.

El gobierno departamental se inmiscuira en el municipio mediante la

emisin de normas referidas a los cantones.

Estado Plurinacional
a) Dimensin Poltica

La tuicin sobre la creacin, modificacin y supresin del municipio se

fundamenta en la decisin de su poblacin, pero existe el riesgo de

136

que el gobierno nacional intervenga; adems de otros actores

polticos y sociales.

No establece mecanismos mediante los cuales la poblacin pueda

participar en la toma de decisiones en el mbito municipal, ni para
ejercitar un control social directo sobre la gestin local.

b) Dimensin Administrativa

El municipio no cuenta con funciones de participacin social.

Se lo limita en la concurrencia de la prestacin de los servicios de

salud y educacin.

3.4.2 Implicaciones positivas para los municipios

Autonomas Departamentales
a) Dimensin Poltica

La eleccin de manera separa de alcalde y concejales, podra

generar un mayor nivel de legitimidad en el gobierno municipal.

La revocatoria de mandato permitira el ejercicio de un mecanismo de

control social.

b) Dimensin Administrativa

El municipio adquiere la facultad de emitir legislacin referente a la

prestacin de servicios pblicos y sus finanzas

Se apertura la discrecionalidad del municipio en cuanto a la

prestacin de los servicios de salud y educacin, sin perder la
concurrencia con otro nivel de gobierno.

c) Dimensin Fiscal

Los municipios podrn crear y recaudar impuestos, tasas y

patentes sin que sea necesario la aprobacin de otra instancia.

137

Estado Plurinacional
a) Dimensin Poltica

La eleccin de manera separa de alcalde y concejales, podra generar un

mayor nivel de legitimidad en el gobierno municipal.

La revocatoria de mandato permitira el ejercicio de un mecanismo de

control social.

b) Dimensin Administrativa

El municipio adquiere la facultad de administrar sus cuentas fiscales sin

la intervencin de otro nivel de gobierno.

c) Dimensin Fiscal

Los municipios podrn crear y recaudar impuestos, tasas y patentes sin

que sea necesario la aprobacin de otra instancia.

El proceso de transferencia de poder poltico, administrativo y fiscal que

plantean tanto la propuesta de Autonomas Departamentales y el Estado
Plurinacional, claramente esta orientado a otras instancias territoriales
entindase departamento, regin, territorios indgenas originarios; esto
vinculado con la polarizacin de las fuerzas polticas en el contexto boliviano
actual, y movidos adems por la demanda de mayor capacidad de
determinacin y administracin de los recursos provenientes de la explotacin
hidrocarburferas que se encuentra en auge. Para el diseo de estas
propuestas parecera no considerarse en muchos casos aspectos como de
eficiencia y pertinencia como elementos fundamentales para la de un proceso
de descentralizacin.

138

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Uno de los temas que ha generado mayor enfrentamiento poltico y social
desde la asuncin de Evo Morales como presidente de la Repblica, es la
determinacin

de

cmo

Bolivia

va

enfrentar

la

segunda

fase

de

descentralizacin.
Tema agendado a partir de la demanda de autonoma por los departamentos
productores de hidrocarburos, que cuenta con el respaldo poltico partidario
de la oposicin al gobierno del presidente Evo Morales, y las oligarquas
orientales. Como contrapartida a esta propuesta, el gobierno plante el modelo
del Estado Plurinacional que se orienta al reconocimiento de autonomas
subnacionales distintas al municipio o al departamento, basadas en
consideraciones tnicoindgenas.
El debate sobre este tema desencaden una profunda polarizacin poltica
social, regional y cultural, por lo que se remiti su tratamiento a la Asamblea
Constituyente. Se esperaba que dicha instancia pueda lograr concertacin en la
discusin sobre autonomas, lo cual no sucedi. Por lo que este asunto se
encuentra an irresuelto. Por una parte est el gobierno buscando los
mecanismos que legitimen la vigencia de una Constitucin Poltica del Estado
fuertemente crtica por la oposicin en cuanto a sus mecanismos de aprobacin
en la constituyente, que se basa en el modelo del Estado Plurinacional; y por
el otro est la media luna pretendiendo implementar sus Autonomas
Departamentales de facto.
Las dos propuestas para enfocar la segunda fase de descentralizacin, no
fueron las nicas que surgieron; pero si las ms relevantes, dado que
delimitaron los informes de mayora y minora de la Comisin de Autonomas,
Descentralizacin y Reordenamiento Territorial de la Asamblea Constituyente.

139

En 1994 se implement en la Ley de Participacin Popular que como modelo de

descentralizacin municipalista ha mostrado tres logros fundamentales en sus
ms de diez aos de vigencia: inclusin poltica, social y econmica. El debate
para afrontar la segunda fase del proceso de descentralizacin parece no
responder a la bsqueda de mayor eficiencia gubernamental en el contexto
subnacional. Es ms, la discusin y el anlisis sobre este tema en el mbito
poltico, social y acadmico ha marginado al municipio omitiendo el papel
fundamental que ste juega como instancia articuladora del desarrollo local, y
en la atencin de necesidades bsicas de la poblacin.
Precisamente por estas razones la presente investigacin se concentr en el
anlisis de las propuestas en discusin desde la perspectiva municipal. El
objetivo principal de este estudio fue realizar un anlisis comparativo de las
propuestas para identificar la concepcin que sobre el municipio tienen los
modelos que se proponen para la segunda fase de la descentralizacin; los
objetivos especficos propuestos fueron examinar las implicaciones positivas y
negativas que podran observarse en el municipio de implementarse los
modelos en discusin: Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional.
El marco terico que sustenta este trabajo es la teora de la descentralizacin,
de la que se tom las dimensiones: poltica, administrativa y fiscal.
Metodolgicamente en la presente investigacin se opt por aplicar el Derecho
Comparado debido a que los objetos de estudio son normas jurdicas; tambin
se utiliz el Mtodo Comparado porque permiti la realizacin de un anlisis
comparativo de tres casos estudiados; la herramienta analtica que se escogi
para ordenar de manera sistemtica la informacin fue la matriz FODA.
Este trabajo se ubica dentro del anlisis de polticas pblicas en su enfoque de
policy analysis, por que pretende generar informacin que facilite y oriente la
toma de decisiones pblicas. Debido a que las investigaciones en este campo

140

tienen el carcter multimetdico, en este trabajo se han podido adecuar de

manera creativa los mtodos y herramientas aplicadas que corresponden a
otras reas cientficas, pero que fueron sumamente tiles para el caso presente.
La informacin con la que se cont para realizar esta investigacin provino de
dos fuentes: los textos jurdicos de cada propuesta y las entrevistas realizadas a
especialistas en el tema. Las limitaciones de informacin con las que se
sopesaron se deben a la naturaleza misma del tema estudiado, y
principalmente porque este trabajo se propuso proyectar lo que podra suceder
en el futuro. A pesar de lo anterior se logr por medio de la generacin de
escenarios producir valiosa informacin que pretende orientar a los tomadores
de decisiones; as como enriquecer el debate boliviano actual.
El resultado de la investigacin ha permitido identificar que las propuestas
conciben al municipio como un nivel de gobierno local descentralizado al que le
transfieren poder poltico, administrativo y fiscal. Producto del anlisis
comparativo entre las dos propuestas contrastndolas con el modelo vigente, se
ha observado que cada una de ellas encierra implicaciones positivas y
negativas para el municipio.
Se ha observado que pese a su perfectibilidad el modelo de Participacin
Popular le otorga un mayor nivel de autonoma a los municipios. Siendo la
propuesta de Autonomas Departamentales en escala descendiente la que le
secunda, y finalmente se encuentra el Estado Plurinacional.
En trminos de democratizacin una de las consecuencias deseables de la
descentralizacin, el modelo de Participacin Popular tiene mayores
implicaciones en este tema; esto se debe a que permite la participacin de los
ciudadanos en la toma de decisiones locales, facilitando el control social directo.
Lo que no ocurre con las dos propuestas estudiadas.

141

Expresados los hallazgos en cuanto a autonoma y democracia, corresponde

indicar que el resultado del anlisis de cada propuesta en trminos de
descentralizacin llev a determinar que los puntos que podran tener
consecuencias negativas en los municipios sean eliminados y los que
implicaran mejoras en la situacin municipal actual sean asimilados por ambas
propuestas.
Por lo que como recomendacin de poltica pblica este trabajo de investigacin
plantea que las modelos de Autonomas Departamentales y Estado
Plurinacional deben incorporen los siguientes aspectos:
En lo poltico:
1. La tuicin sobre la creacin, modificacin y supresin del municipio como
entidad territorial, debe desarrollarse necesariamente mediante Ley de la
Repblica, con la intervencin aprobatoria de la poblacin interesada
mediante referndum. Este proceso que debe estar fundamentado en la
bsqueda de eficiencia en la prestacin de servicios locales.
2. Los Municipios deben estn obligados a contar con arreglos institucionales
que permitan la participacin ciudadana en la toma de decisiones locales y
el ejercicio del control social. Con la finalidad de que la propuesta no sea
restrictiva, cada municipio de manera democrtica podr determinar si
contina activndose por medio de las Organizaciones Territoriales de
Base y Comits de Vigilancia, o por el contrario plantea nuevas instancias.
3. La eleccin de alcalde y concejales tendr que realizarse de manera
separada,

reconocindose

la

designacin

circunscripcin municipal distrital y completa.

142

de

concejales

por

4. Se debe establecer la revocatoria de mandato como mecanismo de

ejercicio del control social, a consecuencia del cual pueden cesar en
funciones tanto los concejales como el alcalde municipal. Para que opere
este mecanismo se requiere la activacin social, y un referndum popular.
En lo administrativo:
1. El municipio deber contar con funciones que explcitamente determinen la
obligatoriedad de generar espacios de participacin social en las polticas
municipales, y en la retroalimentacin para la mejora de los servicios
pblicos.
2. Ni el gobierno departamental, ni otra instancia subnacional podr emitir
normas sobre las unidades territoriales que se encuentren en el espacio
geogrfico del municipio.
3. La concurrencia en la prestacin de los servicios de salud y educacin
entre el municipio y otros niveles de gobierno, no debe convertirse en un
mecanismo por el que se limite el accionar del gobierno local; sino ms
bien debe convertirse en una oportunidad para lograr que dichos servicios
se presten con eficiencia, economa y oportunidad, mediante la
coordinacin de las instancias involucradas.
4. El municipio debe estar facultado para emitir la normativa legal necesaria
para reglamentar la provisin de servicios pblicos que le sean
transferidos.
5. Las finanzas municipales debern ser administradas en el marco de la
autonoma municipal, en las que ningn otro nivel de gobierno puede
intervenir. Cuando los recursos municipales no sean invertidos de acuerdo
a lo estipulado por la planificacin participativa, las instancias que ejerzan
el control social en el municipio podrn solicitar el congelamiento de las
cuentas municipales.
143

El procedimiento se inicia con la presentacin de la denuncia respectiva

ante el Congreso de la Repblica que la tramitada por medio de la
Comisin respectiva; este es un proceso administrativo prejudicial de
carcter sumario, en el que intervendr el gobierno municipal denunciado
como la instancia de control social denunciante; no se permitir la
intervencin de otro nivel de gobierno.
Si las anomalas observadas no fueran graves la resolucin recomendar
a las autoridades municipales demandadas subsanar las mismas
otorgndoles al efecto un trmino perentorio, en caso de incumplimiento se
proceder al congelamiento de las cuentas fiscales. En caso de que sean
graves, los antecedentes de este proceso ser remitido a la instancia
jurisdiccional correspondiente para que la denuncia se tramite por la va
ordinaria, solicitando en la remisin la aplicacin del congelamiento de
cuentas fiscales como medida precautoria.

En lo fiscal:
1. Se le debe reconocer al municipio la facultad para crear y recaudar
impuestos, tasas y patentes municipales, sin que requiera la aprobacin de
otra instancia gubernamental o estatal. El tratamiento de los tributos
municipales le corresponde al concejo; para su aprobacin y publicacin
se requiere la intervencin del ejecutivo municipal.
Las consideraciones expuestas precedentemente son los aspectos que deben
ajustarse en las dos propuestas estudiadas. Si se asumen las recomendaciones
del presente trabajo de investigacin se evitar la prdida de los principales
logros observados a partir de la vigencia del modelo de Participacin Popular
vigente, y por consiguiente evitar que se pierdan las lecciones de ms de 10
aos de aprendizaje; tambin se asimilar el sumo de las aportaciones positivas
de los modelo de Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional que
favoreceran a la perfectibilidad de la situacin actual de los municipios.
144

Dado el contexto actual en Bolivia existe una alta probabilidad de que los dos
modelos se han implementados simultneamente. Debido a que a momentos el
dilogo que permita llegar a algn consenso se ve lejano, debido al fuerte
enfrentamiento entre los actores relevantes y su poca predisposicin a negociar.
El Estado Plurinacional podra implementarse con respaldo jurdico legal;
Las Autonomas Departamentales podran plasmarse en la realidad mediante
mecanismos de de facto.
En ambos casos la implementacin podra darse con cuestionables parmetros
de legitimidad. Por lo que para la vigencia de un nuevo marco institucional en
Bolivia se requiere un proceso de negociacin responsable y comprometido; en
el que participen todos los actores polticos y sociales vinculados, que permita
el incremento de legitimidad de las reformas.
Este trabajo de investigacin en ninguna medida pretende determinar la
pertinencia de las propuestas en discusin para encarar la segunda fase de la
descentralizacin; lo que busca es orientar el debate poltico y pblico, sobre la
importancia

de

considerar

los

aspectos

favorables

del

proceso

descentralizacin municipalista que no deben dejar de observarse en un nuevo

proceso, pese a que ste se oriente hacia otras instancias subnacionales. As
mismo, se propone ajustar las propuestas en relacin a las aportaciones que
conciben de manera individual, para uniformar las mejoras que se plantean a
favor de los municipios.
Siendo este trabajo de investigacin de tipo exploratorio descriptivo, genera
varios caminos sobre los cuales resultara interesante proseguir el estudio de
este tema. La principal lnea investigativa se podr realizar si las propuestas
analizadas se implementan, ya que esto permitira determinar si los escenarios
generados en este trabajo se observan efectivamente en la realidad; y si no lo
hacen poder determinar las causas formales e informales para que ello.

145

As mismo, en investigaciones posteriores encontrndose vigente alguno de los

modelos (o ambos en un caso dado) se podrn corroborar las proyecciones en
cuanto a autonoma y democratizacin que fueron parte de los hallazgos de
esta investigacin.
Otras opciones de investigacin que se sugieren son las que se plantean en las
siguientes preguntas: En qu medida el otorgamiento de la facultad para la
determinacin de impuestos, tasas y patentes se convierte en un incentivo
eficaz para el incremento de los recursos propios por los municipios? En qu
medida la eleccin de concejales por circunscripcin municipal completa y
distrital, y de manera separada al alcalde, podran mejorar el nivel de eficiencia
de la gestin municipal? En qu medida el reconocimiento de la potestad
legislativa para los municipios, les generara una jerarquizacin normativa?

146

ANEXO 1
METODOLOGA
Los objetos de estudio del presente trabajo de investigacin son: (a) el modelo
de descentralizacin municipalista vigente en Bolivia determinado a partir de la
Ley de Participacin Popular, y (b) los Informes de Mayora y Minora de la
Comisin de Autonomas Descentralizacin y Reordenamiento Territorial de la
Asamblea Constituyente que encierran los modelos de Estado Plurinacional y
Autonomas Departamentales respectivamente.
Se debe sealar que el modelo vigente en la actualidad, responde a la poltica
pblica de descentralizacin implementada por medio de la Ley de Participacin
Popular No 1551 vigente desde 1994; la misma que ha sido la base sobre la
cual se han emitido otras normas como la Ley de Municipalidades No 2028 de
28 de octubre de 1999 y otras que han permitido fortalecer y operativizar el
proceso; se debe destacar tambin que para adecuar el marco jurdico se
reform la Constitucin Poltica del Estado en 1995.
Las propuestas de reforma constitucional en materia de reordenamiento
territorial que se traducen en los Informes de la Comisin Autonomas
Descentralizacin y Reordenamiento Territorial de la Asamblea Constituyente,
de entrar en vigencia se convertiran en el marco de la implementacin de un
nuevo modelo que delimitara la segunda fase de descentralizacin en Bolivia.
Por otra parte se debe recordar que la propuesta de las Autonomas
Departamentales tiene una alta probabilidad de aplicarse de facto sin
enmarcarse en marco jurdico nacional, mediante la aprobacin y vigencia de
los Estatutos Autonmicos de los departamentos alineados en la denominada
media luna.
Por consiguiente las unidades de anlisis de esta investigacin son documentos
en estricto sentido jurdico de diferente naturaleza, es decir, por una parte el

147

modelo de descentralizacin municipal se respalda en la Ley de Participacin

Popular auxiliada por la Constitucin Poltica del Estado y otras normas
jurdicas (promulgadas y vigentes); y por otra parte las propuestas de modelos
de descentralizacin son proyectos de texto constitucional y/o normativa de
facto (Autonomas Departamentales) que se pretende aplicarse bajo una
condicin de legitimidad popular mediante la aprobacin de Estatutos
Autonmicos por consulta popular.
1. Mtodos de Investigacin
Enseguida se describen y especifican los mtodos de estudio que se van a
aplicar en la presente investigacin, para el logro de los objetivos propuestos.
1.1. Derecho Comparado
El derecho comparado como disciplina de las ciencias jurdicas se propone
examinar el derecho existente a su alrededor bajo la condicin de simultaneidad
de los tiempos, lo que permite observar el desenvolvimiento de la relaciones
jurdicas correspondientes a diferentes naciones. Implica la consideracin de
material legislativo extranjero y el hbito mental con la que el derecho es
aplicado y estudiado; pero adems el origen y la estructura general de las
particulares instituciones en los diversos derechos, considerados en la ley, en la
jurisprudencia y en la doctrina. (Sarfatti 1945: 9)
No existe un acuerdo definitivo sobre si el derecho comparado es una ciencia o
solamente un mtodo de investigacin. Al respecto, se debe indicar que la
determinacin de la existencia de un estudio cientfico del derecho comparado o
un estudio de derecho interno con mtodo comparativo, depender de los
objetivos que se busquen en la investigacin jurdica. En el primer caso se
efecta un examen crtico comparativo entre los diversos sistemas de derecho,
pero tambin entre diversos grupos o particulares legislaciones; sobre las
cuales se penetra al origen histrico de la institucin [jurdica] que se examina,
estudindose adems su evolucin procurando extraer su lnea directiva, para

148

realizar un estudio de este tipo no es suficiente el conocimiento de los textos de

las leyes, sino haber efectuado un seguimiento a la evolucin de las normas en
la jurisprudencia y la doctrina jurdica. En el segundo caso se trata de una
investigacin que se limita a lograr una aproximacin del derecho interno con
cualquier legislacin extranjera para plantear una reforma, o en su caso para
lograr una interpretacin ms exacta de la ley. (Sarfatti 1945: 200 2001)
1.2. Mtodo comparado
La comparacin profundiza la capacidad de descripcin del investigador
permitiendo sintetizar los elementos diferenciadores y comunes de un
fenmeno particular. Comparar no es otra cosa que determinar semejanzas y
diferencias entre varios fenmenos que aparentan tener analogas; lo que
permite explicar unos mediante otros. (Pliscoff y Monje 2003:4)
De manera general comparar puede entenderse como un procedimiento
sistemtico y ordenado para examinar relaciones, semejanzas y diferencias
entre dos o ms objetos o fenmenos, con la intensin de extraer determinadas
conclusiones. El mtodo comparado es el procedimiento cientfico-lgico para
llevar a cabo anlisis comparativo de la realidad social, que fija su atencin en
dos o ms unidades macrosociales. Estas deben seleccionarse de forma
sistemtica, ser comparables en subconjuntos o totalmente (contextos
homogneos o heterogneos), y ser consideradas como el contexto del anlisis
de la variacin (semejanzas o diferencias) entre variables o relaciones; estas,
adems, pueden ser observadas a diferentes niveles de anlisis, para llegar,
bien a la comprobacin de hiptesis y proposiciones causales explicativas de
validez general, o bien a la interpretacin de diferentes pautas causales
particulares de cada caso. Este mtodo plantea dos estrategias de
investigacin: (a) la histrico-cualitativa, y (b) la cuantitativa o estadstica. La
primera est bsicamente dirigida al estudio de casos y la otra al de variables.
(Reyes 2007)

149

En el estudio de casos se considera un nmero pequeo de casos definidos en

forma terica, se procede de forma global en la comparacin de sus aspectos
ms relevantes. Puede tratarse de estudios de rea o histricos. Una de sus
caractersticas principales es su flexibilidad en el uso de variables a comparar
que se determinan a partir de los elementos tericos que se establecen en el
marco conceptual de anlisis. Su principal desventaja es que pocas veces se
puede utilizar una variedad de casos que sea suficiente para probar o negar
argumentos causales. (Pliscoff y Monje 2003: 8 9)
Como se ha sealado que el Derecho Comparado como metodologa de
investigacin es aplicable para el anlisis de una determina institucin jurdica
comparndola con la legislacin extranjera con la finalidad de plantear una
reforma o para lograr una interpretacin ms exacta de la ley; por consiguiente
no se va aplicar esta disciplina jurdica en estrictu sensu, sino que se la va a
aplicar por analoga para comparar los tres textos legales objeto de estudio,
debido a que en trminos prcticos se efectuar una comparacin de
normativas jurdicas.
As mismo se asumir el mtodo comparado para lograr un anlisis mediante
un proceso sistemtico y ordenado de las propuestas que se discuten para
implementar la segunda fase de la descentralizacin en Bolivia. La estrategia
elegida de este mtodo que

es la histrico cualitativa, debido a que la

presente investigacin tiene un carcter exploratorio descriptivo; por

consiguiente se efectuar una estudio de casos, que a los fines presentes no se
determinaron tericamente debido a que las mismas ya estn dadas por la
realidad, y son precisamente las unidades de anlisis descritas anteriormente.
Se debe aclarar que la presente investigacin al ser exploratoria descriptiva
con un enfoque cualitativo no pretende hallazgos correlaciones o causales, en
muchos estudios con el mtodo comparado se logran determinar.

150

Las categoras tericas bajo las cuales se efectuar la comparacin de las

propuestas de Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional
contrapuestas de manera individual con el modelo de descentralizacin
municipalista vigente en Bolivia, estn determinadas por las dimensiones
poltico, administrativo y fiscal de la teora de la descentralizacin.
Dado que los objetivos especficos del presente trabajo se orientan a determinar
las implicaciones negativas y los potenciales avances sobre la situacin actual
de los municipios en Bolivia; se aplicar como herramienta complementaria la
matriz de anlisis FODA.
El anlisis FODA (o SWOT, Strengths, Weaknesses, Opportunities and
Threats), es un anlisis de situacin que est orientado a determinar la posicin
de una organizacin y la cantidad de sus recursos. Es un instrumento que se
utiliza en el diseo estratgico dentro del anlisis organizacional, en el que el
estratega evala el ambiente externo de la empresa identificando los factores
medulares para el xito en esa industria, es decir, considera las oportunidades y
las amenazas; despus estudia las fuerzas y debilidades internas de la
organizacin (Mintzberg 1999:55). Con lo que se obtiene un panorama de las
competencias distintivas de la empresa:

Fortalezas, son las capacidades que tiene la organizacin que la

distinguen de su competencia, y lo que hace que tenga una situacin
privilegiada frente a otras organizaciones.

Debilidades, son aquellos factores que desfavorecen a la organizacin,

se trata de recursos de los que se carece, capacidades que no tiene, o
procesos que desarrolla que no se efectan favorablemente.

Oportunidades, son aquellos factores externos que le permitiran a la

organizacin obtener ventajas competitivas.

151

Amenazas, se trata de factores que se encuentran en el contexto del

ambiente que rodea a la organizacin que pueden perjudicar a la
organizacin.
Cuadro 1: Variables FODA
Variables/
Espacio
Exterior
Interior

Positivas

Negativas

Oportunidades
Fortalezas

Amenazas
Debilidades

Fuente: elaboracin propia

Esta herramienta se ha utilizado y aplicado a diversas organizaciones no

solamente empresariales. Por ello se decidi adaptarla, considerando que ser
de gran utilidad heurstica para ordenar el anlisis de los modelos de
Autonomas Departamentales y el Estado Plurinacional, de la siguiente
manera:
a) Internas (fortalezas o debilidades):

Estructura del gobierno municipal.

Mecanismos locales de la toma de decisiones (participacin directa o

indirecta de los ciudadanos)

Funciones o capacidades municipales en cuyo desempeo no

interviene otro nivel de gobierno.

Finanzas locales, en cuanto a los recursos propios de los municipios.

b) Externas (oportunidades o amenazas):

Regulacin, vinculado con las normas que limitan o facultan al

municipio, en las cuales l no tiene control o no interviene.

Funciones o capacidades municipales en cuyo desempeo podra

intervenir otro nivel de gobierno.

Finanzas, flujos de recursos fiscales que son transferidos por otro

nivel de gobierno.

152

Las dimensiones del FODA se van a usar para ordenar las variables de inters
para los mbitos poltico, administrativo y fiscal. Es decir que para cada rubro se
tratar de identificar, desde el mirador de la situacin actual de los municipios, si
lo establecido por el modelo (Departamental o Plurinacional) significa una
potencial fortaleza/debilidad, oportunidad/amenaza.
2. Fuentes de informacin
Las principales fuentes de informacin para este estudio son: a) revisin
documental, referida a la revisin de la normativa legal vigente en materia de
descentralizacin municipal en Bolivia. Esto permitir definir concretamente el
nivel competencial y alcance de los gobiernos locales; otra documentacin
importante es la referida al mbito financiero municipal, sobre el cual se
analizarn las bases de datos con las que cuenta el Viceministerio de
Descentralizacin a travs de su Direccin General de Polticas Municipales,
para determinar el nivel de recursos que perciben por diferentes conceptos, y
tambin determinar la capacidad de autogeneracin de recursos y el destino de
los mismos; as mismo con la finalidad de considerar los logros municipales se
tomaran estudios especializados realizados al respecto. b) entrevistas a
especialistas en el tema de descentralizacin, municipalismo, y autoridades del
gobierno nacional del rea69.
Metodolgicamente cabe recordar que una entrevista permite una interaccin
directa con la persona de la que se quiere obtener la informacin requerida. Las
entrevistas pueden variar entre rgidamente estandarizadas, en las que tanto
las preguntas como las respuestas alternativas permitidas a la persona, estn
ya predeterrminadas, a la totalmente no estructurada, en la que ni las preguntas
a ser formuladas ni las respuestas a obtener se hallan determinadas antes de la
entrevista. (Selltiz:1980:423)

69

Ver Anexo 4: Gua de entrevista y Anexo 5: Nmina de entrevistados.

153

Para la realizacin de las entrevistas se ha decidido optar por una

semiestructurada, como punto intermedio entre los dos tipos extremos de
entrevistas, en

virtud a que se requiere un mtodo flexible, que habr la

posibilidad de que el entrevistado se sienta en la libertad de transmitir sus

puntos de vista, sin que el investigador lo orille a respuestas especficas.
(Selltiz1980:436 437)
Se explorar tambin a travs de las entrevistas los factores vinculados a una
evaluacin de los logros municipales vinculados a la Ley de Participacin
Popular y las implicancias para el municipio ante la implementacin de un
nuevo modelo de descentralizacin en Bolivia. En el margen de la flexibilidad de
la entrevista, se aplicar una entrevista dirigida, ya que se centrar a la persona
consultada sobre un tema concreto y aspectos subyacentes que sern
conocidos por ste por adelantado, pero se abrir la opcin a que el
entrevistado refiera aspectos vinculados con el inters del investigador, pero no
precisamente explicitados.

154

ANEXO 2
OPERACIONALIZACIN DE VARIABLES
Dimensin

Poltica

Variables

Indicadores
Seccin provincial en todo el
Espacio territorial de territorio nacional
los municipios
Seccin provincial, pero no en todo
en todo el territorio nacional
Tuicin
sobre
la Poblacin del propio municipio.
modificacin
del
Otro nivel de gobierno
territorio municipal
Mecanismo
de Eleccin de alcalde y concejales
designacin de las por voto ciudadano.
autoridades
Potestad de otro nivel de gobierno.
municipales.
Revocatoria de mandato
Mecanismos
de
remocin de alcalde y Voto constructivo de censura
concejales
Por Intervencin de otro nivel de
gobierno
Arreglos institucionales Reconocimiento de OTB's y CV's
que
permiten
la
participacin ciudadana
en
la
toma
de Otras organizaciones
decisiones y control
No se establece ninguno
social

Servicios
Exclusivas
Regulacin
del municipio (emisin de normas)
Funciones transferidas
Representacin
Administrativa
al municipio
Planificacin
y
Concurrentes
coordinacin
con otro nivel
de
Participacin
de gobierno
Social
Fuentes de las finanzas Transferencias
municipales.
Recursos Propios
Fiscal

Determinacin sobre la Por el gobierno municipal

utilizacin
de
las
Por otro nivel de gobierno
finanzas municipales.

Fuente: elaboracin propia.

155

Anexo 3
DIAGRAMA DE ANLISIS
Dimensin
FODA

mbito de
Descentralizacin

Carcter

Fortalezas

Interna

Debilidades

F
O
D
A

Oportunidades

D
E
S
C Poltica
E
N
T
R
A
L
I
Z
A
C
I Administrativa

Externa

Amenazas

Variables
Espacio territorial de los
municipios.
Tuicin sobre la
modificacin del territorio
municipal.
Mecanismo de
designacin de las
autoridades municipales.
Mecanismos de remocin
de alcalde y concejales.
Arreglos institucionales
que permiten la
participacin ciudadana en
la toma de decisiones y
control social.
Funciones
transferida
s al
municipio.

Exclusivas
del municipio
Concurrentes
con otro nivel
de gobierno.

Fuentes de las finanzas

municipales.
Fiscal

Fuente: elaboracin Propia

ANEXO 4
156

Determinacin sobre la
generacin y utilizacin de
las finanzas municipales.

GUA DE ENTREVISTA

1. Cules considera usted que han sido los principales cambios en los
municipios a partir de la Ley de Participacin Popular?
2. Y en trminos de descentralizacin qu estima que ha cambiado?
3. Cules a su juicio son las principales similitudes y diferencias, en
trminos

de

descentralizacin,

de

los

modelos:

Autonomas

Departamentales y Estado Plurinacional?

4. Considera que estos modelos tendran algn impacto significativo en
el nivel municipal Por qu? Cmo?

ANEXO 5
157

NMINA DE ENTREVISTADOS
Roberto Barbery Anaya (28 de agosto de 2007)
Abogado de profesin; fue parte del equipo tcnico que tuvo a su cargo el
diseo de la Ley de Participacin Popular, entre 1993 y 1994. Subsecretario de
la Secretara Nacional de Participacin Popular, entre 1994 y 1997. Parte del
equipo tcnico que trabaj en el diseo de la Ley de Descentralizacin
Administrativa, en 1995. Ha trabajado tambin como asesor en polticas
relacionadas con los procesos de descentralizacin y municipalismo en
Colombia, Venezuela, Nicaragua, Guatemala y Repblica Dominicana, a travs
de consultoras realizadas con organismos internacionales como OEA, BID, BM,
PNUD y CAF. Es parte del equipo de profesionales que en 1997 cre el Centro
para la Participacin y el Desarrollo Humano Sostenible (CEPAD), para apoyar
desde la sociedad civil el Proceso de descentralizacin en Bolivia.
Franz Xavier Barrios Suvelza (14 de agosto de 2007)
Economista, Ph.D. por la Universidad Tcnica de Berln. Docente de la Maestra
en Descentralizacin y Gestin Pblica de la Universidad Mayor de San Andrs,
Bolivia. Tiene varios libros escritos sobre descentralizacin. Fue director del
Programa de Reforma y Anlisis de la Descentralizacin en el Ministerio de
Desarrollo Sostenible (2003), y presidente de la Unidad de Coordinacin para la
Asamblea Constituyente.
Diego Cuadros Anaya (29 de agosto de 2007)
Comunicador Social, especialista en Planificacin Estratgica. Ha escrito La
revuelta de las Nacionalidades (1994), Desarrollo y Ruralidad (1996) entre
otros. Actualmente es asesor del Viceministro de Descentralizacin.

158

Fernando Mayorga (12 de marzo de 2008)

Socilogo. Doctor en Ciencia Poltica por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO). Oficia de catedrtico en la Carrera de Sociologa
y es Director general del Centro de Estudios Superiores Universitarios (CESU)
en la Universidad Mayor de San Simn (UMSS) de Cochabamba. Ha escrito
varios libros y ensayos sobre democracia, partidos, populismo y discurso
poltico.
Sebastin Michel (28 de agosto de 2007)
Estudi la carrera de Tcnico Agrcola en el Instituto Tcnico de Concepcin.
Curs la carrera de derecho en la UCB y UDABOL. Realiz diplomados en
Desarrollo Sostenible en la Universidad Loyola, Gestin del desarrollo Local en
la CEPAL, Gerencia de Proyectos en la UMSA. En su experiencia laboral se
destaca su participacin en el gobierno municipal de La Paz. Actualmente es
Director Nacional de Polticas Municipales.
Ricardo Montecinos Gallo (17 de agosto de 2007)
Abogado. Asesor legal y coordinador de la representacin de la Federacin de
Asociaciones Municipalistas, cuenta con especialidad en tema de gestin
municipal. Durante los ltimos cinco aos est trabajando en la FAM. Y cuenta
con 10 aos de experiencia en el rea municipal en Organizaciones No
Gubernamentales.
Gonzalo Rojas Ortuste (12 de marzo de 2008)
Especialista en temas indgenas para las embajadas de Holanda y Gran
Bretaa (DFID). Coordinador de Investigacin del Postgrado en Ciencias del
Desarrollo (CIDES) de la Universidad Mayor de San Andrs (UMSA). Fungi
como coordinador y consultor en el proyecto sobre Exclusin Social y la
Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP), CIDES-UMSA-PNUD.
Asimismo, se desempe como consultor para el CIEDLA de la Fundacin K.
Adenauer en Buenos Aires.

159

Fabin Yaksic Feraudy (27 de agosto de 2007)

Tcnico

Superior

Universitario

con

programas

de

especializacin

en

Mercadotecnia, Planificacin y Desarrollo de Recursos Humanos; ha cursado la

carrera de Administracin de Empresas de la Universidad Mayor de San
Andrs. Instituto para el Desarrollo de Empresarios y Administradores (IDEA);
Banco Central de Bolivia / BID y Cmara Nacional de Exportadores; Instituto
Boliviano de Estudios Empresariales (IBEE). Cuenta con amplia experiencia
como dirigente sindical y poltico. Trabaj en el Municipio de La Paz,
actualmente es Viceministro de Descentralizacin.

160

ANEXO 6
AUTONOMAS DEPARTAMENTALES70
Republica de Bolivia
Asamblea Constituyente
Comisin De Autonomas, Descentralizacin
Y Reordenamiento Territorial
Informe De Comisin
Organizacin Territorial Del Estado
Reformas a artculos existentes en la constitucin de 2004 y artculos
adicionales sugeridos (las propuestas adicionales a los artculos .existentes se
resaltan en negritas)
Art. 1.
I. Bolivia, libre, independiente, soberana multitnica e intercultural (...)
adopta para su gobierno la forma democrtica representativa y participativa,
fundada en la unin y solidaridad de todos los bolivianos.
II. Es un Estado Social y Democrtico de Derecho que sostiene como valores
superiores de su ordenamiento jurdico, la libertad, la igualdad y la justicia y
el pluralismo.
III. En el marco de la unidad nacional, el Estado reconoce y garantiza el
derecho a la autonoma de los departamentos y los municipios que lo
integran.
IV. La ciudad de Sucre es la Capital de la Repblica de Bolivia Sede de los
70

Los errores de formato son de origen.

161

Poderes y rgano, del Estado.

Artculo Adicional 1.
El Estado tiene la obligacin de garantizar en todos los niveles de gobierno y
reas descentralizadas de !a administracin publica, la equidad de genero, la
igualdad entre mujeres y hombres y la eleccin de representantes bajo
sistemas, electorales que establezcan paridad y alternancia en las listas de
candidaturas.
Artculo Adicional 2.
II. Son competencias del Estado:
)1 Legislacin bsica y coordinacin de la planificacin general de actividad
econmica.
)2 Regulacin de las condiciones bsicas que garanticen. la igualdad de todos
los bolivianos en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus
deberes constitucionales.
)3 Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo.
)4 Poltica exterior,
)5 Seguridad Nacional, Defensa y Fuerzas Armadas.
)6 Administracin de justicia con excepcin de las competencias transferidas a
los Gobiernos departamentales y municipales.
)7 Legislacin bsica en materia de seguridad social, educacin y salud.
)8 Legislacin bsica de los derechos de los pueblos indgenas originarios.
)9 Legislacin mercantil, penal, procesal, laboral, civil, propiedad intelectual e
industrial, sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de los Departamentos
Autnomos.
)10 Rgimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
)11

Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la

ordenacin del crdito banca y seguros.

)12 Legislacin sobre pesas y medidas, determinacin de la hora oficial.
)13 Hacienda del Estado.

162

)14 Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica.

)15 Las bases del rgimen jurdico de la Administracin Pblica y del rgimen
estatutario del funcionario pblico.
)16

Control del espacio areo, trnsito y transporte areo, servicio

metereolgico y matriculacin de aeronaves, administracin de los aeropuertos

nacionales e internacionales.
)17 Ferrocarriles y transporte terrestres que transcurran por el territorio de ms
de un Departamento Autnomo.
)18 Rgimen genera! de comunicaciones correos y telecomunicaciones; cables
areo; y radiocomunicacin.
)19 Ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos
cuando las aguas discurran por ms de un departamento.
)20 Legislacin bsica sobre el medio ambiente, aprovechamientos forestales,
sin perjuicio de las facultades de los Gobiernos departamentales y rnunicipales
autnomos de establecer normas adicionales de proteccin.
)21 Obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a ms de un
Departamento Autnomo.
)22 Legislacin bsica de los recursos naturales.
)23 Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
)24 Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y, en general, de
todos los medios de comunicacin social, sin perjuicio de las facultades que en
su desarrollo y ejecucin correspondan a los Departamentos y Municipios
Autnomos.
)25 Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental del pas, museos,
bibliotecas y archivos de titularidad nacional, sin perjuicio de las normas de
proteccin y desarrollo por parte de los Departamentos y/o Municipios
Autnomos.
)26 Seguridad pblica del Estado.
)27 Estadstica para fines nacionales.
)28 Reglamentacin para la convocatoria de consultas populares nacionales
por va del referndum.

163

Con relacin a las Competencias asignadas al Gobierno Nacional, corresponde

a los gobiernos departamentales y municipales ejercer las competencias
normativas, de desarrollo normativo y de ejecucin, de conformidad a sus
estatutos.
III. El Poder Legislativo, mediante Ley aprobada por dos tercios de votos de sus
miembros, podr transferir o delegar a los Departamentos Autnomos o
municipios, facultades correspondientes a las competencias del Gobierno
Nacional que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o
delegacin. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de los
recursos econmicos y financieros, as como las formas de control que se
reserve el Estado sobre las competencias transitorias.
Las dependencias departamentales de los tres poderes del Estado, as como de
otras

Instituciones

descentralizadas

correspondientes

administrativamente

al
en

Gobierno
cada

Nacional,

sern

departamento,

salvo

determinacin distinta en la Constitucin.

Las materias no atribuidas expresamente al Gobierno Nacional por esta
Constitucin podrn corresponder a los departamentos autnomos o
municipios, en virtud de sus propios estatutos
RGIMEN AUTONMICO
108. El territorio del Estado Boliviano se divide polticamente en nueve
Departamentos: Beni, Cochabamba, Chuquisaca, La Paz, Oruro, Pando, Potos,
Santa Cruz y Tarija, y los Municipios Autnomos reconocidos por Ley.
Los Departamentos se dividen en Provincias, municipios y cantones.
El Estado boliviano reconoce tres niveles de gobierno con competencias
gubernativas y legislativas: el nacional, el departamental y el municipal.
Las cornpetencias asignadas a los distintos niveles territoriales de Gobierno,
sern ejercidas conforme a los principios de colaboracin, cooperacin,
coordinacin, concurrencia y subsidiariedad establecidos por esta Constitucin
y las leyes.
Los pueblos indgenas, en el marco de sta divisin pottica.o administrativa

164

desconcentradas del Estado, conforme a la Constitucin podrn ejercer su

autonoma.
La regin, como unidad espacial, en el nivel departamental o municipal, es un
mbito de planificacin de tipo econmica, ambiental o tnica. Una ley regular
su funcionamiento.
Ningn

departamento

podr

sufrir

una

alteracin

de

sus

lmites

departamentales, salvo consentimiento de dos tercios de sus ciudadanos que

expresen, mediante referndum, su decisin de adoptar una nueva
delimitacin

como

unidad

poltico-administrativa.

En

consecuencia,

tratndose de lmites departamentales, se deber consultar al o los

departamentos afectados por la delimitacin demandada.
La creacin, fusin o modificacin de los lmites de las provincias, municipios y
cantones, requiere un referndum mediante el cual los votos alternativos de dos
tercios de los habitantes de las provincias, municipios y cantones afectados por
la delimitacin, expresen su conformidad con el acto administrativo de la
delimitacin.
Art. 109.
Los Departamentos Autnomos constituyen entes jurdicos descentralizados
poltica y administrativamente con potestad legislativa, ejecutiva, econmica,
administrativa y tcnica en el mbito de su jurisdiccin y competencias
territoriales.
Los Estatutos de Autonoma son, la ley orgnica bsica de cada departamento y
el Estado los reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento
jurdico.
La cualidad esencial de la autonoma de los departamentos consiste en la
facultad de dictar su propia legislacin de vigencia departamental.
Los representantes de la Asamblea Legislativa Departamental, sern elegidos
en representacin de cada una de las provincias, de acuerdo a lo establecido
en el Estatuto Autonmico Departamental, a objeto de que se pueda legislar
departarnentalmente en favor de las provincias.

165

El grado de descentralizacin administrativa interna que opere en cada

Depart.amento, se determinar en funcin de los recursos econmicos y
financieros disponibles y bajo el principio de gradualidad en funcin a las
competencias susceptibles de ser transferidas.
Los departamentos que se hubieran manifestado favorablemente en un
referndum por las autonomas departamentales, no podrn volver a
manifestarse sobre el mismo tema.
Art. 110.
En cada Departamento Autnomo habr un Gobierno constituido por un
rgano Ejecutivo y una Asamblea Legislativa Departamental.
El rgano Ejecutivo est presidido por un gobernador y un Vicegobernador
elegidos por sufragio directo de los ciudadanos de cada departamento, con
al menos la mayora absoluta de los votos vlidos emitidos y ejercer dicha
funcin por un perodo de cinco aos.
Si ninguno de los candidatos a Gobernador y a Vicegobernador obtuviera el
voto vlido de al menos la mayora absoluta de los asistentes al sufragio, se
convocar a una segunda vuelta electoral en la que participarn nicamente los
dos candidatos ms votados. En dicho caso se declarar ganador a aquel
candidato que obtuviera la primera mayora simple de los sufragios.
Para postular a Gobernador, Vicegobernador y a la Asamblea Legislativa
Departamental, es necesario cumplir los requisitos exigidos para ser diputado
nacional.
La Asamblea Legislativa Departamental est compuesta por un mnimo de once
y un mximo de treinta y un asamblestas elegidos por sufragio directo de los
ciudadanos de cada departamento por un perodo de cinco aos.
Los pueblos indgenas originarios de los departamentos autnomos donde sean
minora, detentarn

una representacin en la Asamblea Legislativa

Departamental basada en el principio de accin positiva, que deber ser

proporcional al nmero de habitantes que conformen dichos pueblos. El
Estatuto Autonmico reglamentar dicha representacin tomando en cuenta sus

166

usos y costumbres.
Artculo Adicional 3.
Autonoma Provincial
La autonoma provincial consiste en el ejercicio de las competencias de
planificacin, ejecucin y administracin de recursos econmico financie ros e
inversin pblica, que sern transferidas a las provincias por las asambleas
legislativas departamentales bajo el principio de subsidiariedad.
Cada Provincia est representada por un Subgobernador elegido por

voto

popular y tendr un Consejo de Participacin Provincial.

Los Consejos de Participacin Provincial tendrn atribuciones de planificacin,
participacin fiscalizacin y priorizacin en la asignacin de recursos, sern
conformados y normados a travs de la Asamblea Legislativa Departamental.
Las provincias ejercern su funcin legislativa a travs de la Asamblea
Legislativa Departamental.
El Subgobernador, conjuntamente el Consejo de Participacin Provincial, de
manera autnoma aprobar, su presupuesto. A travs del Estatuto Autonmico
Departamental.
La asignacin de Competencias a las Autonomas Provinciales, deber
garantizar su autonoma econmica y la administracin directa de los servicios
pblicos que se presten, dentro del marco del Estatuto Autonmico
Departamental.
Artculo adicional 4. Revocatoria de mandato
I.

La

revocatoria

de

mandato

del

Gobernador,

Vicegobernador

Subgobernadores podr solicitarse:

a) Por incompetencia manifiesta e incumplimiento injustificado de su oferta
electoral y plan de trabajo, dictaminados por la Contralora Departamental en
estricta sujecin a criterios objetivos y de independencia ;
b) Por actos de corrupcin, sin perjuicio de la accin penal que corresponda.
c) Por incapacidad fsica permanente, declarada conforma a ley

167

II. Podrn solicitar la revocatoria de mandato del Gobernador, Vicegobernador y

Subgobernadores:
a) La Asamblea Legislativa Departamental, con dos tercios de votos del total de
sus miembros, y
b) El 15% del padrn electoral departamental.
III. Podr solicitarse la revocatoria de mandato de los asamblestas con las
firmas de un nmero de ciudadanos igual al 15% del cuerpo electoral de y la
circunscripcin respectiva.
V. El Gobernador, Vicegobernador, Subgobernadores y los asamblestas
quedarn destituidos si el nmero de sufragios que apruebe la revocatoria es
superior al menos en un diez por ciento al nmero de

votos con el que

resultaron elegidos.
VI. Aprobada la revocatoria de mandato, el Tribunal Electoral Departamental
convocar a nueva eleccin, a realizarse dentro de los noventa das siguientes.
La o las nuevas autoridades ejercern el cargo hasta la finalizacin del mandato
original.
VII. En caso de aprobarse la revocatoria del mandato del Gobernador, asumir
en forma definitiva el Vicegobernador hasta la finalizacin del mandato original.
VII. Los costos del referndum sern cubiertos con los recursos propios del
Tesoro Departamental.
IX. Por ninguna razn podr convocarse a referndum revocatorio el primer
ao, ni el ltimo, del mandato.
Artculo Adicional 5.
Competencias de los Departamentos Autnomos:
I. Los Gobiernos Departarnenta1es tienen las siguientes competencias:
1) Promover el desarrollo sostenible socio econmico departamental,
formulando, probando y ejecutando los planes y programas correspondientes
para ese fin.
2) Legislar, planificar y fomentar la actividad econmica del departamento, de
acuerdo con la poltica y la ordenacin general de la economa del Estado.

168

3) Elaborar un plan estratgico departamental de desarrollo econmico y social

del departamento de acuerdo a las polticas nacionales.
4) Fomentar la competitividad, inversiones y el financiamiento de proyectos y
obras de infraestructura de inters departamental.
5) Legislar y promover el comercio, industria, agricultura, ganadera, servicios,
actividades extractivista silvoforestal, caza y pesca, en el mbito de su
jurisdiccin y en concordancia con las polticas nacionales.
6) Legislar, planificar, administrar y evaluar los proyectos en las reas de
educacin, ciencia, enseanza e investigacin en todos sus niveles y grados,
modalidades y especialidades, as como la determinacin de los textos de
enseanza escolar y la definicin de polticas, en el marco de la legislacin
bsica nacional y el rgimen autnomo universitario establecido en esta
Constitucin.
7) Legislar, planificar, administrar y evaluar las polticas departamentales de
salud e investigacin cientfica, en el marco de la legislacin bsica nacional y
en concurrencia con los municipios.
8) Legislar y promover los deportes y el esparcimiento, en concordancia con las
polticas nacionales y los Gobiernos Municipales.
9) Legislar aquellos aspectos relacionados con el desarrollo integral de los
pueblos indgenas originarios, en todos aquellos aspectos necesarios para el
perfeccionamiento de los derechos indgenas a travs de las Organizaciones
Territoriales de Base, Tierras Comunitarias de Origen, y municipios indgenas.
En los departamentos donde los pueblos indgenas originarios sean mayora
establecer en los Estatutos de Autonoma normas que preserven su cultura,
lengua, tradiciones y formas organizativas consuetudinarias, en concordancia
con la legislacin bsica emanada del Gobierno Nacional.
10) Crear impuestos, tasas y contribuciones especiales departamentales y
exigir su cumplimiento.
11) Legislar y promover el desarrollo del turismo en el mbito departamental, en
concordancia con las polticas nacionales y los gobiernos municipales.
12) Desarrollo de la legislacin nacional sobre el ordenamiento territorial, y

169

ejecutar la dotacin, adjudicacin, distribucin y redistribucin de tierras

fiscales. Asimismo, legislar y regular los planes de vivienda urbana, en
concurrencia con lo: gobiernos municipales.
13) Legislar, regular y promover la construccin de carreteras, ferrocarriles y
otros medios de transporte que se desarrollen en el territorio de su jurisdiccin,
sin perjuicio de las competencias propias de los gobiernos municipales.
14) Elaborar y aprobar los proyectos para la construccin y aprovechamientos
hidrulicos, canales, regados, aguas minerales y termales, de inters
departamental.
15) Regular, promover y proteger la cultura, lenguas originarias, patrimonio
cultural, histrico, artstico, monumental, arquitectnico, arqueolgico, cientfico,
tangible e intangible, as como el patrimonio natural en el rea de su
jurisdiccin, sin perjuicio de la competencia del Gobierno Nacional y en
concurrencia con los gobiernos municipales.
16) Regular y proteger los archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y dems
centros de informacin y documentacin que no sean de titularidad del
Gobierno Nacional, Municipal, Universitario o Eclesistico.
17) Legislar, regular y otorgar autorizaciones a las fundaciones, asociaciones,
cooperativas y organizaciones no gubernamentales que desarrollen sus
funciones en el Departamento autnomo.
18) Organizar sus instituciones de autogobierno y administrar sus bienes y
rentas.
19) Legislar, regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos a los
servicios que se desarrollen en el mbito de su jurisdiccin.
20) Aprobar normas en materia electoral en el mbito de su jurisdiccin y definir
el calendario electoral para todos los niveles del Gobierno Departamental.
21) Aprobar y efectuar la construccin de las obras pblicas que no sean de
inters del Estado.
22) Presentar iniciativas legislativas en materia y asuntos de su competencia.
23) Aprobar

los

planes

migratorios

masivos

intradepartamentales,

concurrencia con el Gobierno Nacional y los municipios afectados.

170

en

24) Regular un rgimen en lo que respecta a la proteccin de las personas y

bienes, as como el mantenimiento del orden pblico dentro de! territorio del
Departamento Autnomo.
25) Establecer acuerdos interdepartamentales.
26) Promover y establecer acuerdos internacionales de inters especfico para
el Departamento Autnomo, en coordinacin y con la aceptacin del Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto.
27) Delegar a favor de los Gobiernos Municipales, en concordancia con ellos,
aquellas competencias que resulten mejor administradas y/o normadas en dicho
nivel de gobierno.
28) Creacin de Fondos Fiduciarios departamentales y determinacin de
polticas pblicas de inversin, en el mbito territorial del Departamento.
29) Legislar, planificar y administrar Biotecnologa.
30) Los Gobiernos Departamentales desarrollarn la legislacin y administrarn
las reas Protegidas en el marco de las normas nacionales.
31) En coordinacin con el Gobierno Nacional, el Gobierno Departamental,
legislar, planificar y administrar los recursos naturales renovables de su
jurisdiccin territorial.
32) Participar en la estructura descentralizada del Servicio Nacional de Reforma
Agraria, correspondiendo a los Gobernadores otorgar los ttulos agrarios en sus
respectivas jurisdicciones.
33) Promover la investigacin y la diseminacin de tcnicas agropecuarias que
coadyuven a la proteccin de la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentara y
que permitan el desarrollo de la produccin nacional y su competitividad
internacional.
34) Regular, administrar y gestionar los suelos forestales y los bosques.
35) Aplicar la regulacin ambiental en toda actividad de produccin de bienes y
servicios, as como precautelar el equilibrio ecolgico.
Il. No se podr transferir competencias a favor de los departamentos y
municipios sin la determinacin de la fuente de recursos econmicos
correspondiente, o la previa asignacin de los recursos fiscales necesarios.

171

Artculo Adicional 6.
Corresponde a las Asambleas Legislativas Departamentales Autnomas:
1) Aprobar su Estatuto de autonoma de conformidad a la presente Constitucin.
2) Conformar su directiva y comisiones.
3) Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestacin de los servicios que
corresponden al departamento conforme a la Constitucin, las leyes y su
Estatuto.
4) Expedir las normas departamentales y disposiciones relacionadas con las
competencias asignadas a los departamentos por esta Constitucin, las leyes y
su Estatuto,
5) Aprobar los planes y programas de desarrollo econmico y social y los de
obras pblicas del departamento.
6) Aprobar el presupuesto anual del departamento.
7) Establecer una adecuada distribucin de recursos para las provincias del
departamento.
8) Fiscalizar los ingresos y egresos departamentales.
9) Expedir las normas referidas al Presupuesto Departamental y al Presupuesto
Anual de Rentas y Gastos.
10) Determinar la estructura de su dependencia y nombrar su personal.
11) Establecer normas de polica en el mbito de su competencia.
12) Autorizar al Gobernador la negociacin de emprstitos, enajenacin de
bienes

celebracin

de

contratos

que

comprometan

las

rentas

departamentales.
13) Nombrar a los vocales de la Corte Superior, por dos tercios de votos de sus
miembros presentes, a propuesta del Consejo de la Judicatura y nombrar al
Fiscal del Distrito.
14) Establecer las competencias de los Vicegobernadores.
15) Establecer normas relativas al funcionamiento de los cantones.
Cumplir las dems funciones que le asigne la Constitucin, la Ley, los Estatutos

172

de Autonoma y las Normas Departamentales.

Artculo Adicional 7.
Atribuciones de los Gobernadores de los Departamentos Autnomos.
)1 Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, las normas, sentencias y
resoluciones judiciales en el mbito de su jurisdiccin, expidiendo las
resoluciones correspondientes.
)2 Dirigir y coordinar la accin administrativa del departamento y actuar en su
nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de
conformidad con la Constitucin, las leyes y las normes departamentales.
)3 Elaborar el Presupuesto Departamental y presentarlo a consideracin de la
Asamblea Legislativa Departamental.
)4 Presentar a la Asamblea Legislativa Departamental proyectos de normas
departamentales.
)5 Nombrar a los empleados de la administracin departamental.
)6 Promulgar y publicar las normas aprobadas por la Asamblea Legislativa
Departamental, pudiendo previamente presentar observaciones.
)7 Ejercer las funciones administrativas que le delegue el Presidente de la
Repblica.
)8 Las dems que le seale la Constitucin, las leyes y las normas
departamentales.
Artculo Adicional 8.
Atribuciones de los Vicegobernadores de los Departamentos Autnomos.
1. Reemplazar en el manejo administrativo al Gobernador cuando este se
ausente del Departamento o cuando se encuentre impedido temporalmente de
ejercer sus funciones.
2. Coordinar con los Subgobernadores el normal desarrollo de las actividades
del Gobierno Departamental autonmico.
3. Sustituir definitivamente al Gobernador en caso de muerte, impedimento
fsico permanente, renuncia o destitucin producida una vez aprobada la
revocatoria del mandato.
4. Coordinar las relaciones del Gobierno Autonmico Departamental con los

173

organismos de cooperacin internacional, proponiendo las polticas necesarias

que deban ser aprobadas por la Asamblea Legislativa Departamental.
Artculo Adicional 9.
Atribuciones de las autonomas provinciales
Son atribuciones de cada Gobernador Provincial:
.1 Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, los Estatutos Departamentales y las
leyes.
.2 Dirigir y ejecutar las polticas de desarrollo de su respectiva provincia.
.3 Administrar las rentas provinciales y los recursos departamentales que sean
transferidos a las provincias.
.4 Fomentar el desarrollo productivo de la provincia.
.5 Coordinar con el Gobierno Departamental los planes, programas y
proyectos de inters provincial y departamental.
.6 Reglamentar el funcionamiento del respectivo Consejo de Participacin
Provincial.
.7 Elaborar reglamentos para la aplicacin de las leyes departamentales en el
mbito de su jurisdiccin.
.8 Ejercitar todas las atribuciones de planificacin, administracin e inversin
pblica, que les hayan sido transferidas en el mbito de su jurisdiccin.
.9 Convocar a licitaciones y adjudicaciones pblicas.
.10 Crear rganos de fiscalizacin y control social.
.11 Elaborar el presupuesto provincial.
Artculo adicional 10
De los Estatutos de los Gobiernos Departamentales Autnomos.
El Estatuto Departamental ser aprobado por mayora absoluta del total de
miembros de las respectivas Asambleas y debern contener como mnimo:
I. La organizacin de sus instituciones de autogobierno.
II. Formas de participacin de la ciudadana en la adopcin de decisiones y
polticas del Departamento Autnomo.

174

III.El detalle de la asignacin material de competencias asumidas dentro del

marco establecido en la Constitucin.
IV.Los procedimientos para la transferencia y ejercicio de dichas Competencias
V. Mecanismos de fiscalizacin y control de los rganos de auto gobierno.
VI.

El rgimen de descentralizacin del Gobierno Departamental de las

provincias.
Una ves aprobado el Estatuto, ser remitido al Tribunal Constitucional para su
control de constitucionalidad.
Concluida la etapa anterior, ser sometido a referndum departamental a ser
convocado por el Gobierno Departamental. EI estatuto deber ser aprobado por
mayora absoluta de los sufragios vlidamente emitidos.
El texto aprobado ser remitido al Congreso Nacional para su homologacin. Si
no se pronunciara en el trmino de 90 das se dar por aprobado. En ningn
caso el Congreso Nacional, podr modificar el contenido del Estatuto
autonmico Departamental que debe homologar.
Artculo Adicional 11.
De los recursos de los Departamentos Autnomos.
Los Departamentos Autnomos tienen autonoma financiera sobre sus ingresos
y egresos, para el desarrollo y ejercicio de sus competencias.
Los Departamentos Autnomos tienen los siguientes recursos, que sern
administrados independientemente por sus respectivos Tesoros en el marco de
los presupuestos aprobados por la Asamblea Legislativa Departamental, para el
ejercicio de sus competencias y ejecucin de proyectos de inversin y
desarrollo:
a) Los impuestos Nacionales cedidos total o parcialmente por el Gobierno
Nacional y recargos sobre dichos impuestos.
b) La coparticipacin de recursos de la Renta Nacional establecida por Ley.
c) Las transferencias automticas de recursos del Tesoro General de la Nacin
(TGN) para la administracin de las competencias transferidas en la Ley y los
correspondientes Estatutos de Autonoma.

175

d) Los emprstitos provenientes del endeudamiento en el marco de los lmites

establecidos en la Ley de Responsabilidad Fiscal
e) Las Regalas departamentales provenientes de la explotacin de los recursos
naturales no renovables y renovables en la jurisdiccin

departamental.

f) Los impuestos departamentales, tasas y contribuciones aprobados por la

Asamblea Legislativa Departamental.
g) Recursos del Fondo de Compensacin Nacional para corregir los
desequilibrios econmicos de los departamentos menos desarrollados, en el
ejercicio del principio de solidaridad.
h) Rendimientos e ingresos provenientes de la administracin del patrimonio
propio.
i) Donaciones y legados.
j) Recursos de la Cooperacin Internacional.
Artculo Adicional 12.
Competencias no asignadas al Gobierno Nacional.
En el ejercicio del principio de subsidiariedad, las Asambleas legislativas
departamentales Autnomas o los Municipios, podrn asumir competencias no
asignadas al Gobierno Nacional, conforme al siguiente procedimiento.
1) Elaborar la correspondiente Norma Departamental o municipal especificando
la competencia que asume, sus alcances, los recursos con los que
implementar la misma, la cual ser aprobada por dos tercios de votas de los
miembros de la Asamblea Legislativa Departamental o el Concejo Municipal.
2) La Norma antes referida y el Acta de Aprobacin de la Asamblea o Concejo,
sern remitidas al Congreso Nacional, debiendo ste aprobarlo o rechazarlo en
el plazo de dos meses desde su recepcin. Si en el plazo antes referido no se
emitiera ninguna resolucin se tendr por aprobada la norma del Departamento
o Municipio Autnomo.
3) Aprobada la norma o, en su caso, vencido el plazo antes sealado, se
remitir al Gobernador del Departamento Autnomo o al Alcalde del Municipio
Autnomo para su correspondiente publicacin.

176

Artculo Adicional 13.

Del Fondo de Compensacin Nacional.
Para superar las asimetras de desarrollo existente en los diferentes
departamentos de la Repblica de Bolivia, se establece un Fondo de
Compensacin Nacional dentro de la estructura formal del Poder Ejecutivo para
que financie proyectos de inversin pblica en los Departamentos que
presenten menores ndices de desarrollo relativo, y que se financiar con un
porcentaje de los ingresos nacionales.
La Ley establecer los requisitos para acceder al Fondo, el porcentaje de los
impuestos y los tipos de proyectos de inversin pblica que se financiaran por el
mismo
RENTAS
Art. 146.
1. Las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales y
municipales, y se invertirn independientemente por sus tesoros conforme a sus
respectivos presupuestos.
2. La Ley clasificar los ingresos nacionales, departamentales y municipales.
3. Los recursos departamentales, municipales, judiciales y universitarios,
recaudados por oficinas dependientes del Tesoro General de la Nacin, no
sern centralizados en el Tesoro General de la Nacin.
4.Las regalas departamentales, son consideradas un derecho y un
derecho y una compensacin, por la explotacin de recursos naturales no
renovables.

Sern

transferidas

al

Tesoro

Departamental

para

su

administracin y disposicin.
5. La coparticipacin de los departamentos productores y no productores
del impuesto directo a los hidrocarburos (IDH), en ningn caso ser
inferior a los niveles vigentes.
6. El Poder Legislativo determinar las normas generales destinadas a la
elaboracin y presentacin de los proyectos de presupuestos de todo el
sector pblico mediante una Ley Especial y en el marco de una Ley de
Responsabilidad Fiscal entre las Administraciones del Estado.

177

Art. 147,
l. El Poder Ejecutivo presentar al Legislativo, dentro de las treinta primeras
sesiones ordinarias, los proyectos de ley de los presupuestos nacionales y de
los presupuestos departamentales y municipales que afecten recursos
nacionales.
2. Recibidos los proyectos de ley de los presupuestos, debern ser
considerados en Congreso dentro del trmino de sesenta das.
3. Vencido el plazo indicado, sin que los proyectos hayan sido aprobados, stos
tendrn fuerza de ley.
4. Los proyectos de Presupuestos Departamentales y Municipales sern
presentados noventa das antes de la finalizacin del ao fiscal, para su
consideracin y aprobacin en las sesiones ordinarias de la Asamblea
Legislativa Departamental y del Concejo Municipal. Su aprobacin se realizar
mediante Resolucin Departamental y Ordenanza Municipal respectivamente y
sern remitidos al Congreso Nacional y al Poder Ejecutivo con fines
informativos. Vencido el plazo indicado, sin que los proyectos hayan sido
aprobados, en el mbito correspondiente, stos tendrn fuerza de ley.
Art. 151.
1. La cuenta general de los ingresos y egresos nacionales de cada gestin
financiera ser presentada por el Poder Ejecutivo al Congreso en la primera
sesin ordinaria.
2. La cuenta general de los ingresos y egresos de cada Gobierno
Departamental o Municipal ser presentada anualmente por el Gobernador
o Alcalde, para fines informativos, al Honorable Congreso Nacional con el
informe de la Asamblea Legislativa Departamental o el Concejo Municipal
sobre la misma.
Art. 153.
I. Los impuestos se clasifican de la siguiente manera: impuestos
nacionales, impuestos departamentales e impuestos municipales, y sern
administrados por sus correspondientes niveles de Gobierno.
Il. Los impuestos de dominio exclusivo podrn ser cedidos, mediante la

178

norma legal de rgano legislativo del nivel Gobierno cedente, a otro nivel
de Gobierno para que los recaude y administre a cambio de un porcentaje
de la recaudacin efectiva como contraprestacin.
III. Los impuestos de carcter nacional sern aprobados mediante Ley de
la Repb1ica aprobada por el Honorable Congreso Nacional a iniciativa
del Poder Ejecutivo.
IV. Se determina una coparticipacin de los ingresos efectivos de los
impuestos

nacionales

favor

de

los

Gobiernos

Municipales

Universidades Pblicas, cuyo porcentaje ser determinado por Ley, pero

nunca menor a los existentes previamente.
V. Los impuestos de carcter departamental sern aprobados mediante Norma
de la Asamblea Legislativa Departamental.
VI. Los impuestos de carcter municipal sern aprobados mediante
Ordenanza Municipal del Honorable Concejo Municipal.
VII. Cada Gobierno Departamental contar con una Agencia Tributaria
Departamental como el rgano especializado en la recaudacin de los
impuestos departamentales y los impuestos cedidos, y se financiar con un
porcentaje de la recaudacin efectiva lograda.
VIII. La recaudacin de los ingresos tributarios se realizar en el lugar en que se
generen, aplicando todas las disposiciones administrativas establecidas en las
correspondientes normas legales, y se realizar por el correspondiente Tesoro.
IX. Se debern establecer, mediante Ley, los correspondientes mecanismos de
coordinacin entre las administraciones tributarias de los diferentes niveles de
Gobierno, para armonizar la poltica tributaria nacional en bien de la sociedad y
el inters general.
X. Los departamentos tendrn una participacin tributaria, que en ningn caso
podr ser inferior a la actual.
XI. La asignacin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos a favor de los
departamentos,

municipios

universidades

porcentualmente inferior al nivel actual.

179

pblicas,

no

podr

ser

Articulo Adicional 14.

Atribuciones del Tribunal Constitucional
(a insertarse entre las atribuciones asignadas)
Resolver en nica instancia los conflictos de competencia entre el Gobierno
Nacional, los Gobiernos Departamentales Autnomos y los Municipios o los de
stos entre s,
Artculo Adicional 15.
Acceso al rgimen autonmico.
I. Los Departamentos que en el referndum vinculante por las autonomas
departamentales hubieran votado por no acceder al rgimen autnomo,
mediante referndum favorable convocado por el Consejo Departamental
podrn acceder al estatus de departamento autnomo si lo aprueba la mayora
absoluta de los votos vlidos emitidos en el departamento.
Artculo Adicional 16.
Rgimen de los Departamentos no autnomos.
I. En cada departamento e! Poder Ejecutivo est a cargo y se administra por un
Gobernador y un Vicegobernador, elegidos por voto popular.
Il. El Gobernador ejerce la funcin de Comandante General del departamento,
designa y tiene bajo su dependencia a los Subgobernadores en las provincias y
a los corregidores en los cantones, as como a las autoridades administrativas
departamentales cuyo nombramiento no est reservado a otra instancia.
III. En cada departamento existe un Consejo Departamental, presidido por el
Gobernador.
El Consejo Departamental est compuesto por un mnimo de once y un mximo
de treinta y un asamblestas elegidos por sufragio directo de los ciudadanos de
cada departamento por un perodo de cinco aos, conforme a ley.

180

Artculo Adicional 17.

r:W\ Estructura Administrativa de los departamentos no autnomos.
El Poder Ejecutivo a nivel departamental se ejerce de acuerdo a un rgimen de
descentralizacin administrativa.
GOBIERNO MUNICIPAL AUTONOMO
Artculo 200
I.El gobierno y la administracin de los municipios estn a cargo de los
Gobiernos municipales autnomos y de igual jerarqua. En los cantones habr
agentes municipales bajo supervisin y control del Gobierno Municipal de su
jurisdiccin.
II. La autonoma municipal consiste en la potestad legislativa, ejecutiva,
administrativa, y tcnica en el mbito de su jurisdiccin y competencias
territoriales.
III. El Gobierno Municipal est a cargo de un Concejo y un Alcalde.
Articulo adicional 18.
Revocatoria de mandato
I. La revocatoria de mandato podr solicitarse:
a) Por incompetencia manifiesta e incumplimiento injustificado de su oferta
electoral y plan de trabajo;
b) Por actos de corrupcin, sin perjuicio de la accin penal que corresponda;
c) Por incapacidad fsica permanente, declarada conforme a ley.
Il. Podrn solicitar la revocatoria de mandato del Alcalde:
a) El Concejo Municipal, con dos tercios de votos de sus miembros, y
b) El 15% del cuerpo electoral.
III. Podr solicitarse la revocatoria de mandato de los concejales con las firmas
de un nmero de ciudadanos igual al 15% del padrn electoral de la
circunscripcin respectiva.
IV. El Alcalde y los concejales quedarn destituidos si el nmero de sufragios
que apruebe la revocatoria es superior en un diez por ciento al nmero de votos

181

con el que resultaron elegidos.

V. Aprobada la revocatoria de mandato, el Tribunal Electoral Departamental
convoca a nueva eleccin, a realizarse dentro de los noventa das siguientes.
La o las nuevas autoridades ejercern el cargo hasta la finalizacin del mandato
original, no computndose este perodo para la reeleccin prevista en los
artculos ....... anteriores.
VI.Los costos del referndum sern cubiertos con los recursos propios del
municipio respectivo.
VII. Por ninguna razn podr convocarse a referndum revocatorio el primer
ao, ni el ltimo, del mandato.
VIII.Entre la destitucin y la posesin del nuevo Alcalde ejerce el cargo el
concejal designado por el Concejo Municipal con el voto de tres quintos de sus
miembros.
Artculo adicional 19.
Eleccin de concejales
I. Los Concejales son elegidos en distritos uninominales, por simple mayora de
votos y mediante votacin universal, directa y secreta;
II. En los municipios donde los pueblos originarios del municipio sean minora,
podrn elegir Concejales mediante procedimientos tradicionales y ancestrales,
en base al principio de accin positiva proporcional, sujeta a reglamentacin
estipulada en la Carta Orgnica Municipal.
III. En los distritos municipales con mayora indgena de pueblos originarios del
municipio, podrn elegirse Concejales mediante procedimientos tradicionales y
ancestrales, en base al principio de accin positiva proporcional, sujeta a
reglamentacin estipulada en la Carta Orgnica Municipal.
IV. El mandato de los Concejales es de cinco aos, pudiendo ser reelegidos por
una sola vez;
V. La Carta Orgnica Municipal determinar las competencias y el nmero de
miembros de los Concejos municipales.

182

Artculo Adicional 20.

Eleccin de Alcalde
El Alcalde asume la representacin del Municipio y se elige mediante voto
universal, directo, secreto y en votacin separada de la de los Concejales,
resultando elegido el candidato que:
I. Acumule ms del cincuenta por ciento Ce los votos vlidos emitidos;
II. Habindose adjudicado el cuarenta y cinco por ciento de los sufragios vlidos
tenga una diferencia de, al menos, diez por ciento con el segundo ms votado.
III. Si ninguno de los postulantes cumpliese los requisitos anteriores, dentro de
los cuarenta cinco das siguientes al de los comicios se realizar una segunda
vuelta directa entre los dos candidatos ms votados, quedando electo el que
resultare ganador por simple mayora de votos.
IV. El Alcalde slo podr ser reelegido una vez;
V. La Carta Orgnica Municipal determinar las competencias del Alcalde;
'u
Artculo Adicional 21.
Competencias de los gobiernos municipales autnomos.
Son competencias de los gobiernos municipales autnomos, en el mbito de su
jurisdiccin territorial, las que les asigna esta Constitucin y las que a
continuacin se detallan, sobre las que detentan potestad normativa, ejecutiva y
tcnica:
I. Dictar su Carta Orgnica Municipal para el ejercicio de su autonoma
conforme a la Constitucin y la ley.
Il. Legislar, planificar, ejecutar y promover las polticas de desarrollo humano
sostenible del municipio.
III. Legislar, planificar, ejecutar y promover el desarrollo econmico y productivo
del municipio.
IV. Legislar, aprobar y ejecutar sus Planes de Ordenamiento Territorial, usos de

183

suelo, en coordinacin con los planes departamentales y nacionales.

V. Legislar, regular y ejecutar las polticas de infraestructura y obras pblicas, en
calles, avenidas, aceras, puentes, canales de drenaje, pavimento y otras obras
de inters pblico y bienes de dominio municipal, dentro de su jurisdiccin
territorial.
VI. Preservar, proteger, conservar y asumir la autoridad ambiental en su
jurisdiccin territorial, sobre el medio ambiente y los recursos naturales,
faunasilvestres y animales domsticos, ejercer y mantener el equilibrio
ecolgico y el control de la contaminacin ambiental, en concordancia con las
leyes que regulan la materia especfica.
VII. Legislar, regular y controlar la prestacin de los servicios pblicos bsicos,
prestados en su jurisdiccin, como ser; luz, agua, telefona fija y otros que por
mandato de la ley les sean transferidos.
VIII. Regular, fijar y controlar los precios bsicos de los productos de la canasta
familiar, en coordinacin con los agentes econmicos de su jurisdiccin, como
asimismo reprimir y sancionar la especulacin y el agio sobre estos productos.
IX. Legislar, ejecutar y controlar la prestacin de los servicios de aseo urbano,
manejo y tratamiento de residuos slidos.
X. Regular y ejecutar las polticas de catastro urbano y rural y coordinar la
ejecucin del saneamiento y distribucin de la propiedad urbana y agraria de su
jurisdiccin territorial.
XI. Legislar, regular y administrar la gestin pblica integral de los servicios de
salud y educacin, de conformidad a las polticas departamentales y nacionales.
XII. Legislar y ejecutar las competencias y polticas sobre el deporte, cultura,
turismo, actividades artsticas, caminos vecinales y micro riego, vas urbanas y
saneamiento bsico en su jurisdiccin.
XIII, Promover y ejecutar las polticas sobre la participacin y el desarrollo
integral de los pueblos indgenas, comunidades originarias, y de la mujer en
condiciones de equidad, inclusin y desarrollo.
XIV, Legislar, promover y ejecutar las polticas y acciones sobre la niez y

184

adolescencia, en concurrencia con otros rganos del Estado.

XV. Legislar y controlar el funcionamiento de los espectculos pblicos, los
juegos recreativos y los juegos de lotera y de azar, asimismo la publicidad
comercial y propaganda vial, mural que por cualquier medio se realice, genere o
difunda en su jurisdiccin.
XVI. Regular y controlar y ejecutar la prestacin del servicio de alumbrado
pblico de su de su jurisdiccin.
XVII. Legislar y controlar la calidad, calificacin bromatolgica y los niveles y
condiciones ecolgicas, asimismo fiscalizar el cumplimiento de normas y
condiciones higinicas de sanidad en la elaboracin, transporte y venta de
productos alimenticios, incluidos la sanidad alimentaria, para el consumo
humano y animal.
XVIII. Precautelar la moral pblica y las buenas costumbres, asimismo, y en
forma concurrente con el nivel nacional y departamental, legislar y ejecutar los
planes de seguridad ciudadana en su jurisdiccin.
XIX. Legislar, reglamentar, controlar y ejecutar el trnsito y vialidad, as como el
registro de vehculos particulares y de servicios pblicos en su jurisdiccin. El
servicio de transporte urbano ser normado, regulado y concesionado por el
Gobierno Municipal.
XX. Efectuar la expropiacin de inmuebles en su jurisdiccin por razones de
utilidad y necesidad pblica municipal, conforme al procedimiento establecido
por
Ley y por ordenanzas municipales.
XXI. Legislar, regular, controlar y en su caso otorgar en concesin, la prestacin
de obras y servicios pblicos, as como la explotacin econmica de bienes de
dominio municipal y servicios pblicos, prestados en su jurisdiccin territorial.
XXII. Legislar y aprobar su programa anual de operaciones y su presupuesto de
ingresos y egresos, fijando los porcentajes de gastos institucionales, e inversin
correspondientes.
XXIII. Legislar, reglamentar y administrar sus cuentas fiscales sin que puedan

185

ser intervenidas por otro rgano del Estado, salvo fallo judicial ejecutoriado,
conforme a la Constitucin y a las Leyes.
XXIV. Aprobar las directrices para administrar su Hacienda Municipal y Dictar
Ordenanzas Municipales de ingresos tributarios y no tributarios y contribuciones
municipales, para su vigencia y aplicacin, no necesitan la aprobacin de otro
rgano del Estado.
XXV. Crear los tribunales y juzgados municipales para procesar las faltas y
contravenciones municipales en sede administrativa jurisdiccional.
XXVI. Convoca a elecciones municipales, en caso que el rgano electoral del
Estado no lo hiciere, para elegir y renovar sus autoridades conforme a la
Constitucin y la Ley.
XXVII. Aprobar y suscribir convenios de asociacin o mancomunidad municipal
con otros municipios, as como suscribir convenios y/o contratos con personas
naturales o colectivas, pblicas y privadas, para el desarrollo y cumplimiento de
sus atribuciones, competencias y fines.
XXVIII. Organizar su Guardia Municipal para el ejercicio y ejecucin de sus
competencias y fiscalizar el cumplimiento de las normas municipales y de sus
resoluciones emitidas.
XXIX. Ejercer otras atribuciones y competencias sealadas por la Constitucin,
las
Leyes y por su Carta Orgnica Municipal, de conformidad al ejercicio de su
Autonoma institucional, en funcin a su capacidad institucional de Gobierno
Autnomo.
Artculo Adicional 22.
De los recursos de los gobiernos municipales
Los Municipios Autnomos para el desarrollo y ejercicio de sus competencias
tienen autonoma financiera sobre sus ingresos y egresos. Los recursos de los
municipios autnomos estn constituidos por:
1. Los impuestos nacionales cedidos total o parcialmente por el Gobierno
Nacional; porcentajes, recargos y otras participaciones en las mismos.

186

2. Los impuestos, las tasas, patentes y otras contribuciones creadas por el

Consejo Municipal,
3. La coparticipacin de recursos de la Renta Nacional establecida por Ley.
4. Las transferencias automticas de recursos del Tesoro General de la Nacin
(TGN) para la administracin de las competencias transferidas en la Ley y las
correspondientes Cartas Orgnicas Municipales.
5. Los emprstitos provenientes del endeudamiento en el marco de los
lmites establecidos en la Ley de Responsabilidad Fiscal.
6. Rendimientos e ingresos provenientes de la administracin del patrimonio
propio.
7. Donaciones y legados.
8. Recursos de la Cooperacin Internacional.
ARTICULOS TRANSITORIOS
Artculo 1.
Las reformas constitucionales referidas a las autonomas departamentales,
debern ser implementadas en un plazo no mayor a los dos aos posteriores a
la entrada en vigor de la presente Constitucin.
Artculo 2.
Ningn departamento deber percibir menos recursos de los que percibe a la
fecha de promulgada la presente Constitucin.
Artculo 3.
Se proceder a la eleccin de los miembros de las asambleas legislativas
departamentales en un plazo no mayor a un ao desde la promulgacin de esta
Constitucin. Por esa nica vez el nmero de asamblestas deber ser el mismo
con que a la fecha de la promulgacin de esta Constitucin cuentan los
consejos departamentales. Las funciones de dichas asambleas legislativas
departamentales concluir conjuntamente con el perodo de los actuales
prefectos.

187

ANEXO 7
ESTADO PLURINACIONAL71
Comisin de Autonomas, Descentralizacin y Organizacin Territorial
Bloque De Mayora
Sucre, Julio De 2007
Propuesta De Texto Constitucional
Ttulo.
Organizacin Territorial Del Estado
Captulo I
Disposiciones Generales

Art. 1.

Finalidad y voluntariedad

I. La organizacin territorial del Estado Plurinacional tiene la finalidad de

promover el desarrollo y bienestar del pueblo boliviano, garantizando la unidad
y la indivisibilidad del territorio nacional.
II. La organizacin territorial se adecua de manera dinmica a la realidad
geogrfica, cultural, econmica y ecolgica del pas, de forma armnica y
equilibrada, por decisin voluntaria y participacin democrtica de la poblacin,
de acuerdo a la Constitucin y la ley.
Art. 2.

Organizacin territorial

I. El territorio de Bolivia se organiza en las siguientes unidades territoriales:

Departamentos, provincias, municipios y territorios indgenas originarios.
II. Las regiones podrn formar parte de la organizacin territorial, en los
trminos y condiciones que determinan la Constitucin y la ley.
Art. 3
71

Entidades territoriales

Los errores de formato son de origen.

188

I. Son entidades territoriales las unidades territoriales organizadas con

gobierno autnomo, descentralizado o desconcentrado.
II. Las regiones podrn ser entidades territoriales, en los trminos y condiciones
que determinan la Constitucin y la ley.
Art. 4

Gobiernos autnomos

Son entidades territoriales autnomas los municipios y los departamentos que

as lo decidieron en el referndum vinculante del 2 de julio de 2006.
Art. 5

Acceso a gobiernos autnomos

I. Se establecern gobiernos autnomos en los departamentos, regiones y

territorios indgenas originarios de acuerdo a lo establecido en la constitucin
y la ley.
II. Las unidades territoriales que no accedan a gobiernos autnomos se rigen
por

el

rgimen

de

descentralizacin

poltica

administrativa

de

desconcentracin administrativa de acuerdo a ley.

Art. 6

Principios

Los principios del ordenamiento territorial y del sistema de descentralizacin y

autonomas son:
a) Principio de Unidad. El ordenamiento territorial y el sistema de
descentralizacin

autonomas

garantizan

la

unidad

del

Estado,

establecindose en la Constitucin y las leyes, las atribuciones, competencias,

lmites y control sobre los gobiernos subnacionales.
b) Principio de solidaridad.

Garantiza el apoyo recproco y compartido

entre las diferentes entidades territoriales, as como la redistribucin de los

recursos econmicos del Estado para la reduccin de las desigualdades de
desarrollo econmico y social de la poblacin.
c) Principio del bien comn. Garantiza la supremaca del inters colectivo
sobre el inters particular.

189

d) Principio de pluralidad. Reconoce la legitimidad del derecho a la diferencia

entre las entidades territoriales, en el marco de la unidad nacional.
e) Principio de autogobierno. Garantiza el derecho de la poblacin de cada
autonoma territorial a elegir sus autoridades y dotarse de gobierno propio, en el
marco de la constitucin y la ley.
f) Principio de igualdad Constitucional. Garantiza que la relacin entre los
gobiernos autnomos se desarrolla en el marco de la cooperacin y la
coordinacin. Por ello no se admite ningn tipo de tutela o subordinacin entre
ellos.
g) Principio de subsidiariedad. Garantiza la toma de decisiones y provisin de
los servicios pblicos desde el gobiernos ms cercano al ciudadano(a), excepto
cuando por razones de eficiencia o escala se justifiquen proveerlos de otro
modo.
h) Principio de gradualidad. Permite que las entidades territoriales puedan
definir y asumir el ejercicio de sus atribuciones y competencias de forma
progresiva, de acuerdo a su capacidad y determinacin voluntaria.
i) Principio de participacin. Garantiza la participacin ciudadana en la
gestin y en el control social de la misma.
j) Principio de concurrencia. Permite la suma de esfuerzos entre gobiernos
territoriales para lograr mayor eficiencia en sus acciones, de manera
coordinada y oportuna.
k) Principio de provisin de recursos econmicos. Garantiza que las
competencias asignadas a cada autonoma, deben ser provistas de los
recursos econmicos necesarios para su cumplimiento.
l) Principio de Preexistencia. Dada la existencia previa a la Colonia y a la
Repblica de las naciones pueblos indgenas originarios con sus propias
formas de gestin, se garantiza el derecho de participacin y representacin
directa en los gobiernos de las entidades territoriales donde habiten, mediante
sus normas y mecanismos democrticos propios y al autogobierno en las
entidades territoriales autnomas en los trminos establecidos en la
constitucin y la ley.

190

Art. 7

Creacin, modificacin y delimitacin de las unidades

territoriales
La creacin, modificacin y delimitacin de unidades territoriales se har por
voluntad democrtica de sus habitantes y de acuerdo a condiciones
establecidas en la Constitucin y ley.
Art. 8

Estatutos y Carta Orgnica

I. Cada entidad territorial autnoma, tendr un Estatuto Autonmico o Carta

Orgnica.
II. Son normas bsicas que organizan poltica y administrativamente el
gobierno de una entidad territorial autnoma, en el marco de las atribuciones
y competencias establecidas en la constitucin y la ley, que reflejan su
identidad y particularidad.
III. Una ley nica regulara el proceso de implementacin de gobiernos
autnomos de las entidades territoriales, as como la normativa general sobre
sus estatutos y carta orgnica.
IV. El Estatuto y Carta Orgnica se elaboran y aprueban bajo el siguiente
procedimiento:
a) El proyecto se elaborar de manera participativa y democrtica con la
poblacin del territorio mediante la Asamblea Autonmica Estatutaria.
b) La Asamblea Autonmica Estatutaria tiene como nica finalidad redactar el
proyecto de Estatuto o Carta Orgnica y estar compuesta por asamblestas
elegidos por votacin universal, directa y secreta y con asamblestas de los
pueblos naciones indgenas originarias campesinas. Ser convocada por ley
aprobada por 2/3 de votos de la Asamblea Legislativa.
c) La Asamblea Autonmica Estatutaria aprobar todas sus decisiones y el
proyecto de Estatuto o Carta Orgnica en todas sus instancias por dos tercios
de votos de sus integrantes para su
constitucional.

191

remisin al rgano de control

d) El rgano de control constitucional dictamina sobre la constitucionalidad del

proyecto, para su aprobacin o correccin por la Asamblea Autonmica
Estatutaria.
e) El proyecto de Estatuto o Carta Orgnica aprobado por Asamblea
Autonmica Estatutaria ser aprobado por dos tercios de votos afirmativos
mediante referndum o consulta, vinculante a la Asamblea Legislativa para su
aprobacin como ley de la Repblica.
f) Si en el plazo de noventa das, luego de su presentacin a la Asamblea
Legislativa, est no la aprueba como ley se dar por aprobado y el Presidente
de la Repblica solicitara su remisin al poder ejecutivo.
g) El Presidente de la Repblica promulga la ley y entra en vigencia.
IV. Esta norma debe contener como mnimo: denominacin, organizacin,
jurisdiccin territorial, formas de eleccin de su gobierno, atribuciones,
competencias, reforma del estatuto, los mecanismos y formas de participacin
ciudadana, control social, recursos econmicos y financieros, fiscalizacin
estatal.
Art. 9.

Control de constitucionalidad

Todas las normas emitidas por los gobiernos subnacionales sern sujetas de
control constitucional por el rgano respectivo.
Art. 10.

Facultades de los Gobiernos Autnomos

I. Normativa. Para desarrollar la legislacin nacional mediante normas en el

marco de sus atribuciones y competencias aplicables en el mbito de su
jurisdiccin.
II. De gestin. Para planificar, ejecutar y controlar las competencias en el
mbito de su jurisdiccin.
III. Econmica financiera. Para la administracin de los recursos econmico
financieros propios y los que les sean transferidos por el Estado.
Art. 11

Planificacin y control

192

I. Son mbitos de planificacin las comunidades urbanas y rurales, los

distritos, los territorios indgenas originarios, los municipios, las regiones, las
provincias y los departamentos, como tambin las unidades de gestin
adoptadas por cada entidad territorial.
II. Todas las entidades territoriales se sujetan a las normas, instituciones y
mecanismos de control del Estado para garantizar la transparencia y eficiencia
en procesos de gestin pblica.
Art. 12

Requisitos de elegibilidad

Los requisitos de para ser electo autoridad de los gobiernos subnacionales son:
a) Tener 18 aos de edad para las instancias deliberativas, normativas,
fiscalizadoras y adems cumplir los dems requisitos para ser representante
nacional.
b) Tener 21 aos de edad para la autoridad ejecutiva y adems cumplir los
dems requisitos para ser Presidente de la Repblica.
Art. 13

Equidad de genero y generacional

El Estado tiene la obligacin de garantizar en todos los mbitos de de gobierno

y reas descentralizadas de la administracin publica, la equidad de genero, la
igualdad entre mujeres y hombres y la eleccin de representantes bajo sistema
electoral que establezcan paridad y alternancia en la lista de candidaturas.
Art. 14

Revocatoria de mandato

I. El mandato de las autoridades electas de los rganos de gobierno

subnacional podr ser revocado mediante referndum, activado por iniciativa
ciudadana. El procedimiento revocatorio ser regulado por ley.
II. Las causales de revocatoria son: incumplimiento del plan de desarrollo y de
gobierno, actos de corrupcin comprobados, por incapacidad manifiesta, por
atentar a la seguridad y estabilidad del Estado y la unidad nacional.
III. Si el referndum aprueba la revocatoria, la sucesin se ejecutara de acuerdo
a la constitucin, la ley y el estatuto.

193

CAPITULO II
AUTONOMIA DEPARTAMENTAL
Art. 15

Autonoma departamental.

La autonoma departamental consiste en la eleccin democrtica de sus

autoridades

sus autoridades directamente por los ciudadanos(as) y que

reciben

Estado

del

competencias

ejecutivas,

atribuciones

normativas,

administrativas, tributarias, fiscalizadoras y tcnicas y los recursos econmicos

financieros que les asignen la constitucin y la ley ejercidas por el gobierno
departamental.
Art. 16

Gobierno Departamental

Cada departamento autnomo tendr un gobierno constituido por dos rganos:

un deliberativo, normativo, fiscalizador que es el Concejo Departamental y un
ejecutivo a cargo del Prefecto (a).
Art. 17
I.

Concejo Departamental

El Concejo Departamental, est compuesto por ciudadanos (as) elegidos

por votacin universal, directa y secreta y por representantes de las naciones y

pueblos indgenas originarios campesinos elegidos de forma directa de acuerdo
a sus propias normas y procedimientos democrticos.
II. El Estatuto determinar el nmero de los integrantes, la base poblacional y
la circunscripcin electoral, con criterios de equidad cultural, generacional con
alternancia y paridad de gnero; en coordinacin con el rgano electoral
departamental y nacional.
Art. 18
I.

rgano ejecutivo

El rgano ejecutivo est compuesto por el (la) Prefecto (a) en su

condicin de mxima autoridad ejecutiva y los (las) directores (as)

departamentales.

194

II.

El (la) Prefecto (a) ser elegido por votacin universal, directa y secreta,
por mayora absoluta de votos. En caso de no lograr la mayora absoluta se
realizar una segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados, siendo
electo el que obtenga la mayora. El periodo de su mandato es de cinco
aos, pudiendo ser reelecto por una sola vez.

III.

Los (as) directores (as) departamentales sern nombrados (as) por el

Prefecto (a) con paridad de gnero, pudiendo ser vetados (as) por el
Concejo Departamental por causas establecidas en la ley, el estatuto y
reglamentos.

IV.

En caso de ausencia temporal, el prefecto (a) ser reemplazado de

acuerdo a Estatuto y en caso de renuncia, muerte, inhabilidad permanente

o revocatoria se proceder a una nueva eleccin, siempre y cuando no
hubiera transcurrido la mitad del tiempo de mandato.
Art. 19
I.

Atribuciones del Concejo Departamental

Cumplir y hacer cumplir la constitucin, las leyes, el estatuto,

resoluciones y toda norma del ordenamiento jurdico nacional.

II.

Elaborar y aprobar el proyecto de modificacin parcial estatuto conforme

lo establecido en la constitucin y la ley.

III.

Elegir su directiva y definir su organizacin interna de acuerdo a estatuto

y reglamento interno.

IV.

Aprobar mediante Resoluciones Departamentales sus determinaciones,

que tendrn vigencia, en el mbito de sus competencias y jurisdiccin

territorial.
V.

Vetar la designacin de directores (as) departamentales que no cumplan

con los requisitos establecidos por la ley, el estatuto y sus reglamentos.

VI.

Desarrollar la legislacin nacional mediante norma propia en el marco de

las atribuciones y competencias establecidas en la Constitucin y la ley.

VII.

Aprobar el plan de desarrollo, los planes anuales operativos, presupuesto

anual, proyectos de inversin, as como recibir, considerar y aprobar los
informes de gestin del ejecutivo.

195

VIII.

Administrar los recursos financieros y humanos que le correspondan

segn el presupuesto anual.

IX.

Establecer el rgimen de recaudacin de ingresos de su competencia de

acuerdo a ley.
X.

Autorizar al ejecutivo la enajenacin de todo bien del gobierno

departamental, as como la contratacin de crditos de acuerdo a ley.

XI.

Fiscalizar la gestin administrativa financiera del rgano ejecutivo.

XII.

Promover, garantizar y apoyar el ejercicio del pluralismo jurdico en su

jurisdiccin.

XIII.

Autorizar la solicitud de asignacin de competencias al ejecutivo del

gobierno departamental de acuerdo a procedimiento establecido por ley.

XIV.

Aprobar por dos tercios de votos de sus miembros la solicitud de inicio de

referndum revocatorio del mandato del Prefecto.

Art. 20
I.

Atribuciones del Prefecto (a)

Cumplir y hacer cumplir la constitucin, las leyes, el estatuto,

resoluciones departamentales y el ordenamiento jurdico nacional.

II.

Promover y garantizar la participacin directa de los ciudadanos (as) en

los procesos de gestin y control del gobierno departamental, con criterios
de interculturalidad, equidad de gnero y generacional.

III.

Coordinar con el gobierno nacional, regional, los gobiernos municipales y

los territorios indgenas originarios en lo referente a la planificacin,
inversin, seguimiento, fiscalizacin y resultados de la inversin pblica y la
prestacin de servicios pblicos ejecutados en su jurisdiccin territorial.

IV.

Presentar ante el Concejo departamental el plan de desarrollo, el plan

operativo anual, el presupuesto anual y proyectos de inversin y desarrollo

para su aprobacin, as como informes peridicos de acuerdo a estatuto.
V.

Dirigir y administrar el funcionamiento de la prefectura, sus dependencias

as como designar y remover al personal de acuerdo a ley, estatuto y

reglamentos.

196

VI.

Ejercer las funciones administrativas que le delega el Presidente de la

Repblica.
VII.

Ejercer la representacin del gobierno departamental, negociar y

suscribir contratos y convenios pblicos.
Art. 21

I.

Provincia

La provincia se constituye en un espacio de gestin, planificacin, control

y administracin descentralizada o desconcentrada subdepartamental.

II.

Las provincias de los departamentos autnomos que no se constituyan

en regin o regiones provinciales autnomas los estatutos autnomos
departamentales debern establecer un rgimen de descentralizacin
poltica administrativa y econmica a favor de las provincias.

CAPITULO
AUTONOMIA REGIONAL
Art. 22
I.

Regin

La regin se constituye por voluntad democrtica de los ciudadanos de la

poblacin de municipios, provincias y de territorios indgenas originarios y

comunidades campesinas con continuidad geogrfica que comparten
cultura, historia y ecosistemas complementarios expresada mediante
referndum de acuerdo a la Constitucin y la ley para la conformacin de
su gobierno autnomo.
II.

La ley establecer los trminos para la conformacin ordenada y

planificada de las regiones, sobre la base de regiones potenciales.

III.

Una provincia por voluntad democrtica de la poblacin de sus

municipios, que por si sola tiene caractersticas de regin, podr conformar
una regin provincial con gobierno autnomo.

197

Art. 23

Autonoma regional

La autonoma regional consiste en que sus autoridades sean elegidas

directamente por los ciudadanos (as) y reciban del Estado competencias
ejecutivas, atribuciones normativas, administrativas y los recursos econmicos
financieros que establece la Constitucin y la ley ejercidas por el gobierno
regional para ser ejecutados en su jurisdiccin territorial.
Art. 24

Gobierno Regional

Cada regin tendr un gobierno constituido por dos rganos: uno deliberativo,
normativo, fiscalizador que es la Asamblea Regional y un ejecutivo a cargo del
gobernador (a).
Art. 25

Asamblea Regional

I. La Asamblea Regional esta compuesta por representantes de los municipios

de la regin, electos por votacin universal, directa y secreta, y por
representantes de las naciones y pueblos indgenas originarios que sern
elegidos de acuerdo a sus normas y procedimientos democrticos propios.
II. El Estatuto determinar el nmero de asamblestas regionales, la asignacin
a municipios, sobre la base poblacional y el asiento electoral, bajo criterios de
diversidad cultural, equidad de gnero y generacional, con alternancia y
paridad y pueblos indgenas originarios de acuerdo a normas y procedimientos
propios.
IV.El perodo de su mandato es de cinco aos, pudiendo ser reelecto por una
sola vez. El mandato de asamblesta regional puede ser revocable en los casos
sealados en la Constitucin y la ley.
Art. 26

El rgano Ejecutivo

198

El rgano Ejecutivo es presidido por el gobernador (a), quien ejerce la funcin

ejecutiva de la regin. Es elegido por votacin, universal, directa y secreta, en
circunscripcin regional y en lista separada de los Asamblestas, resultando
elegido el candidato que:
a. Obtenga ms del cincuenta por ciento de los votos vlidos emitidos;
b. Habiendo obtenido el cuarenta por ciento de los sufragios vlidos, tenga una
diferencia de al menos, diez por ciento con el segundo ms votado.
c. Si ninguno de los postulantes cumpliese los requisitos anteriores, en el plazo
establecido por ley se realizar una segunda vuelta directa entre los dos
candidatos ms votados, quedando electo el que resultare ganador por simple
mayora de votos.
d. El periodo de su mandato es de cinco aos, pudiendo ser reelecto por una
sola vez. El mandato del gobernador puede ser revocable en los casos
sealados en la Constitucin y la ley.
e. Los funcionarios jerrquicos de la regin sern nombrados por el gobernador
(a), utilizando criterios de equidad de gnero.
Art. 27

Atribuciones de la Asamblea Regional

I. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, el estatuto y el

ordenamiento jurdico nacional.
II. Elaborar y aprobar por dos tercios el proyecto de modificacin parcial de
estatuto autonmico regional con participacin democrtica y en sujecin a
la Constitucin y las leyes.
III. Coordinar con la corte electoral nacional y departamental la convocatoria a
referndum aprobatorio del estatuto regional.
IV. Organizar y elegir su directiva, sus comisiones de acuerdo a estatuto.
V. Estructurar su gobierno y sus instituciones para la gestin pblica.
VI. Desarrollar la legislacin nacional mediante norma propia en el marco de
las atribuciones y competencias establecidas en la constitucin, la ley y los
transferidos por otros gobiernos autnomos por medio de sus estatutos y
normas autonmicas.

199

VII. Dictar normas administrativas que regulen su funcionamiento.

VIII. Realizar la fiscalizacin de las inversiones y recursos pblicos al rgano
ejecutivo, de acuerdo a las normas y procedimientos de control interno y en
conformidad con lo dispuesto por esta constitucin, la ley y el estatuto.
IX. Aprobar el plan de desarrollo, el plan anual y presupuesto anual regional.
X. Definir y ejecutar polticas y programas de desarrollo econmico,
productivo, cultural y social acorde a la identidad y visiones de cada entidad
territorial.
XI. Reconocer y promover el ejercicio del pluralismo jurdico.
XII. Autorizar la solicitud de asignacin de competencias al ejecutivo del
gobierno regional de acuerdo a procedimiento establecido por ley.
XIII. Aprobar convenios interinstitucionales.
Art. 28

Atribuciones del Gobernador (a)

I. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, el estatuto y el ordenamiento

jurdico nacional.
II. Elaborar y proponer el plan de desarrollo, presupuesto de gestin y plan
operativo anual a la asamblea regional para su aprobacin.
IV.Promover y garantizar la participacin directa de los (as) ciudadanos (as) en
los procesos de gestin autonmica en forma intercultural y con equidad de
gnero y generacional.
V. Coordinar

con

el

gobierno

nacional,

departamental,

los

gobiernos

municipales y los territorios indgenas originarios en lo referente a la

planificacin, inversin, seguimiento, fiscalizacin y resultados de la inversin
pblica y la prestacin de servicios pblicos ejecutados en su jurisdiccin
territorial.
VI.

Gestionar recursos adicionales para la ejecucin de proyectos, planes y

programas en el marco de las competencias asignadas por la Constitucin, la

ley y los estatutos de otros gobiernos autnomos que as lo determinen.
VII.

Ejercer la representacin del gobierno regional, negociar y suscribir

contratos y convenios pblicos.

200

CAPTULO
AUTONOMIA MUNICIPAL
Art. 29

Autonoma Municipal

La autonoma municipal consiste en la eleccin directa de sus autoridades por

los(as) ciudadanos(as) y la facultad normativa, administrativa, fiscalizadora,
ejecutiva, tributaria y tcnica ejercida por el gobierno municipal en el mbito de
su jurisdiccin y competencias asignadas por la constitucin, la ley y la carta
orgnica municipal.
Art. 30

Gobierno

En cada municipio habr un gobierno autnomo constituido por dos rganos:

un deliberativo, normativo, fiscalizador que es el Concejo Municipal y un
ejecutivo a cargo del Alcalde (sa).
Art. 31

Concejo Municipal

I. El Concejo Municipal, esta compuesto por ciudadanos (as) elegidos (as)

mediante voto directo, universal y secreto, en circunscripcin municipal
completa y/o circunscripcin electoral distrital de listas uninominales, con
equidad de gnero y generacional.
II. La existencia de pueblos naciones indgenas originarios en territorio
ancestral al interior del municipio, implicar que cuente con uno o ms
representantes en el Concejo, elegidos directamente mediante normas y
procedimientos democrticos propios de acuerdo a lo establecido en la carta
orgnica municipal.
III. El periodo de su mandato es de cinco aos, pudiendo ser reelectos por
una sola vez. El mandato de los miembros del Concejo Municipal es revocable
en los casos sealados en la constitucin y la carta orgnica municipal.
IV.La carta orgnica municipal y la ley determinarn el nmero de sus
integrantes, la base poblacional y el asiento electoral, bajo criterios de
diversidad cultural, equidad de gnero y generacional, con alternancia y
paridad en coordinacin con el rgano electoral departamental y nacional.

201

Art. 32

Atribuciones del Concejo Municipal

I. Cumplir y hacer cumplir la constitucin, las leyes, la carta orgnica

municipal,

resoluciones

toda

norma

del

ordenamiento

jurdico

plurinacional.
II. Organizar y elegir su directiva, su organizacin interna y aprobar su
reglamento interno.
III. Aprobar el proyecto de modificacin parcial de su carta orgnica municipal
por dos tercios de votos de los miembros del Concejo Municipal, de acuerdo
a procedimiento establecido en la Constitucin.
IV. Vetar la designacin de los (las) oficiales mayores que no cumplan con los
requisitos establecidos por la carta de gobierno y sus reglamentos.
V. Aprobar el plan de desarrollo, plan operativo anual y el presupuesto anual,
proyectos de inversin as como recibir y considerar la aprobacin de los
informes de su ejecucin y cumplimiento.
VI. Definir y aprobar la jurisdiccin de los distritos municipales.
VII. Fiscalizar las acciones del rgano ejecutivo, en lo relativo al cumplimiento
de la constitucin, leyes y carta orgnica municipal y el respeto a los
derechos humanos.
VIII. Fiscalizar la ejecucin financiera de ingresos y egresos del gobierno
municipal.
IX. Autorizar la solicitud de asignacin de competencias al ejecutivo del
gobierno municipal de acuerdo a procedimiento establecido por ley.
X. Administrar los recursos que correspondan para su funcionamiento,
proveniente del presupuesto del Gobierno Municipal y nombrar su personal.
XI. Establecer tasas y patentes e impuestos propios de su competencia
aplicables en su jurisdiccin de acuerdo a ley.
XII. Autorizar la enajenacin de todo bien del gobierno municipal, as como la
suscripcin de contratos y convenios pblicos con otras entidades, y los de
crdito de acuerdo a la Constitucin y la ley.

202

XIII. Desarrollar la legislacin nacional mediante norma propia en el marco de

sus atribuciones y competencias establecidas en la Constitucin.
XIV. Elegir de entre sus miembros al Alcalde (sa) interina en caso de muerte,
renuncia, inhabilidad declarada, revocatoria, sentencia judicial u otra causal
de vacancia del titular, de acuerdo a la carta orgnica municipal.
XV. Aprobar convenios interinstitucionales.
Art. 33

rgano Ejecutivo

I. El rgano Ejecutivo es presidido por el Alcalde (sa), quien ejerce la funcin

ejecutiva del municipio. Es elegido por votacin, universal, directa y secreta, en
circunscripcin municipal y en lista separada de los Concejales, resultando
elegido el candidato que:
a) Obtenga ms del cincuenta por ciento de los votos vlidos emitidos.
b) Habiendo obtenido el cuarenta por ciento de los sufragios vlidos tenga una
diferencia de, al menos, diez por ciento con el segundo ms votado.
c) Si ninguno de los postulantes cumpliese los requisitos anteriores, en el plazo
establecido por ley se realizar una segunda vuelta entre los dos candidatos
ms votados, quedando electo el que resultare ganador por simple mayora de
votos.
II. El periodo de su mandato es de cinco aos, pudiendo ser reelecto por una
sola vez. El mandato del Alcalde puede ser revocable en los casos sealados
en la Constitucin y la ley.
Art. 34

Atribuciones del Alcalde (sa)

I. Cumplir y hacer cumplir la constitucin, las leyes, la carta orgnica

municipal, la reglamentacin municipal, y el ordenamiento jurdico
plurinacional.
II. Ejercer la representacin del gobierno municipal, negociar y suscribir
contratos y convenios pblicos.
III. Promulgar y publicar la normativa aprobada por el Concejo Municipal.

203

IV. Promover y garantizar la participacin directa de la ciudadana en los

procesos de gestin y control, con criterios de interculturalidad, equidad de
gnero y generacional.
V. Elaborar, proponer y presentar proyectos de normas y reglamentos al
Concejo Municipal.
VI. Elaborar y presentar al Concejo para su aprobacin el plan de desarrollo,
plan operativo anual, planes y proyectos, as como los presupuestos
correspondientes.
VII. Objetar y vetar la normativa municipal que considere contrarias a la
Constitucin, las leyes nacionales o al inters pblico, en la forma
establecida por su normativa.
VIII. Desarrollar la reglamentacin de la normativa municipal.
IX. Establecer los mecanismos y procedimientos de recaudacin de tributos,
tasas y patentes municipales.
X. Designar a los funcionarios jerrquicos y personal del municipio utilizando
criterios de equidad de gnero, de acuerdo a la ley, carta orgnica y
reglamento.
XI. Realizar acuerdos de cooperacin con entidades locales, nacionales e
internacionales para el desarrollo social y econmico en el marco de la
constitucin y la ley.
XII. Ejercer otras atribuciones determinadas por la Constitucin, las leyes y las
normas aprobadas por el Concejo Municipal, sin perjuicio de lo que
determine el control de constitucionalidad y legalidad del Estado.
Art. 35

Subalcaldes en Distritos

Habr Subalcaldes (as) en los distritos municipales, que sern electos

democrticamente o por normas y procedimientos propios en distritos
indgenas originarios cumpliendo los requisitos que definan la carta orgnica
municipal y la ley. Las atribuciones, recursos financieros y funciones asignados
a los distritos se establecern en la carta orgnica municipal.

204

Art. 36

Mancomunidades

La Ley y los Estatutos y Cartas Orgnicas regularan los sistemas asociativos

mediante mancomunidades entre entidades territoriales para el logro de un
objetivo de desarrollo especfico.
CAPTULO
AUTONOMIA INDGENA ORIGINARIA CAMPESINA
Art. 37

Caracterizacin

I. La autonoma indgena originaria campesina es la expresin del derecho al

autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las naciones y pueblos
indgenas originarios y comunidades campesinas, cuya poblacin comparte
territorio, cultura, historia, idioma, organizacin e instituciones jurdicas,
polticas, sociales y econmicas propias.
II. Se constituyen sobre la base de los territorios ancestrales de naciones
pueblos indgenas originarios, que tengan continuidad o discontinuidad
geogrfica, respetando la igualdad de rango constitucional y sin subordinacin
a otros tipos de autonoma garantizando la unidad territorial y poltica de las
naciones indgenas originarios de acuerdo a la constitucin, sus estatutos y la
ley.
III.

Su autogobierno se ejerce de acuerdo a sus normas, instituciones,

autoridades y procedimientos conforme a las atribuciones y competencias

propias en armona con la constitucin y la ley.
IV.La conformacin de entidades territoriales indgenas originarias autnomas
se basan en la reconstitucin de sus territorios ancestrales y en la voluntad de
su poblacin expresada en consulta, conforme a sus normas y procedimientos
propios de acuerdo a la constitucin y las leyes.
Art. 38

Entidades territoriales autnomas

205

Son entidades territoriales autnomas:

a) En el mbito local, los municipios indgenas originarios, municipios
campesinos interculturales y los territorios indgenas originarios.
b) En el mbito intermedio, las regiones territoriales indgenas originarias
campesinas.
Art. 39

Estatutos

Las entidades territoriales autnomas indgenas originarias campesinas

elaboraran sus estatutos de acuerdo a sus normas y procedimientos propios,
segn la constitucin y la ley.
Art. 40

Conformacin de entidad indgena originaria campesina

I. La voluntad expresada en consulta para conformar territorios indgenas

originarios campesinos, se ejerce a partir de: i) los territorios ancestrales
consolidados como propiedad colectiva, comunitaria o posesiones y dominios
histricos en proceso de consolidacin y; ii) municipios existentes y distritos
municipales.
II. La decisin de convertir uno o ms municipios existentes en un municipio
indgena originario campesino o en territorio indgena originario campesino, se
adoptar de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta directa propia
conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la constitucin y las
leyes.
III.

La decisin de convertir municipios y territorios indgenas originarios

campesinos en regin territorial indgena originaria campesina, se adoptar por

agregacin de estas y de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta
directa propia conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la
constitucin y las leyes.
IV.Para la conformacin de uno o ms territorios indgenas originarios
autnomos que se encuentre en una sola entidad territorial la ley sealar los
mecanismos de constitucin, coordinacin y cooperacin con la entidad
territorial correspondiente para el ejercicio de su gobierno.

206

V. Para la conformacin de un territorio indgena originario autnomo que

comprenda a ms de una entidad territorial la ley sealar los mecanismos de
articulacin, coordinacin y cooperacin entre estas unidades y la entidad para
el ejercicio de su gobierno.
VI.En los espacios geogrficos donde exista comunidades campesinas
interculturales y estructuras organizativas que las articulen, podrn conformar
municipios campesinos.
Art. 41

Gobierno

I.El gobierno de los territorios indgenas originarios campesinos, se ejerce a

travs de sus propias normas y formas de organizacin, con la
denominacin que corresponda a cada pueblo nacin o comunidad.
II.Los gobiernos de los municipios y regiones territoriales indgenas originarias
campesinas, estarn conformados por una autoridad ejecutiva y otra
deliberativa, normativa y fiscalizadora cuyos nombres se determinan de
acuerdo a la denominacin cultural histrica de cada comunidad, nacin o
pueblo.
III.Cada entidad territorial indgena originaria campesina definir en sus
estatutos los mecanismos de participacin de la poblacin no indgena
originaria campesina.
IV.La poblacin afro boliviano establecida histricamente en determinados
territorios podrn definir el tipo de entidad autnoma local o participar en los
gobiernos de la entidad territorial autnoma en la que habiten.
Art. 42
I.Cumplir

Atribuciones
y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, su estatuto

y el

ordenamiento jurdico del estado y su propia normativa.

II.Estructurar su forma de gobierno y elaborar su normativa.
III.Definir las normas y formas de gestin, administracin y control del territorio
para el ejercicio de las competencias que le sean asignadas.

207

IV.Desarrollar la legislacin nacional mediante norma propia en el marco de las

atribuciones y competencias establecidas en la Constitucin, la ley y los
transferidos por otros gobiernos autnomos por medio de sus estatutos y
normas autonmicas.
V.Administrar los recursos econmicos propios, los provenientes del Estado y
de otras fuentes.
VI.Promover y garantizar el ejercicio del pluralismo jurdico
VII.Garantizar los mecanismos de participacin y consulta en referencia a las
polticas pblicas del Estado y sobre otras materias o asuntos de su inters.
VIII.Realizar acuerdos de cooperacin con otros pueblos, entidades nacionales e
internacionales para el desarrollo social y econmico en el marco de la
constitucin y las leyes.
IX.Aprobar el plan de desarrollo, plan operativo anual, presupuesto anual y
proyectos de inversin y desarrollo en concurrencia con el plan de desarrollo
del Estado plurinacional.
X.Garantizar los mecanismos de participacin, control social y fiscal,

de

conformidad con sus normas y procedimientos propios en la gestin de la

entidad territorial.
XI.Impulsar la valorizacin, vigencia y desarrollo de su identidad cultural,
idioma, religiosidad y tradiciones.
XII.Cumplir otras atribuciones que se definan de acuerdo con sus instituciones,
normas y procedimientos propios o mediante Ley.
CAPTULO

VIII

COMPETENCIAS DEL GOBIERNO NACIONAL Y DE LOS GOBIERNOS

SUBNACIONALES
Art. 43

Sistema de Asignacin de Competencias

I.Se crear por ley un sistema de asignacin y control de competencias,

basado en los principios establecidos en esta Constitucin.

208

II.Toda asignacin y transferencia de competencias deber efectuarse con el

consentimiento expreso de todas las entidades territoriales implicadas y
estar acompaada de los recursos econmicos y financieros para su
ejercicio.
III.Toda competencia que no est incluida en esta Constitucin y no sea
asumida por las entidades territoriales autnomas, ser ejercida por el
gobierno del estado plurinacional, salvo que una ley especfica determine lo
contrario.
Art. 44

Tipos de competencias

I. Son competencias privativas aquellas cuya legislacin y funciones

administrativas son indelegables y se mantienen en el gobierno nacional.
II. Son competencias exclusivas aquellas cuyas funciones normativas y
administrativas pertenecen a un nico mbito pudiendo ser transferidas
definitiva o temporalmente en sujecin a las polticas nacionales mediante ley.
III.

Son competencias concurrentes aquellas cuyas funciones normativas y

administrativas se acuerdan y aplican de forma compartida por dos o ms

entidades territoriales, incluido el gobierno nacional.
Art. 45

Competencias Privativas del Gobierno Plurinacional

Las competencias privativas corresponden del gobierno plurinacional y se

aplican a:
a) Legislacin en todos los mbitos mediante la Asamblea Legislativa.
b) Administracin de justicia de acuerdo a la Constitucin.
c) Definicin de polticas generales en todos los mbitos, establecidos en el
plan nacional de desarrollo.
d) Regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos
los bolivianos(as) en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus
deberes.
e) Sistema monetario, divisas, cambio y convertibilidad.
f) Banco Central, hacienda del Estado y deuda interna y externa.
209

g) Rgimen de crdito, banca y seguros.

h)Comercio exterior.
i) Seguridad Nacional, Defensa y Fuerzas Armadas.
j) Seguridad pblica, Polica Nacional.
k) Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
l) Rgimen aduanero y arancelario.
m)Relaciones internacionales y poltica exterior.
n)Rgimen general de comunicaciones y telecomunicaciones.
o) Propiedad, titularidad y gestin de la tierra y territorio, los recursos naturales
y energticos estratgicos, minerales, hidrocarburos, ros mayores, fuentes y
depsitos mayores de agua.
p) Poltica fiscal, supervisin y control sobre el sistema financiero.
q) Nacionalidad, ciudadana, extranjera y derecho de asilo.
r) Polticas generales sobre medio ambiente, biodiversidad y aprovechamiento
de recursos forestales.
s) Regulacin y polticas sobre migracin.
t) Poltica salarial de los servidores pblicos.
u)Rgimen jurdico de la administracin pblica y del rgimen estatutario del
funcionario pblico.
v) Rgimen tributario nacional.
w) Normas bsicas del sistema de administracin y control gubernamental.
x) Sistema nacional de planificacin.
y) Normas y polticas de transporte terrestre interdepartamental e internacional,
areo y fluvial.
z) Rgimen Electoral Nacional.
aa)

Registro Civil e identificacin personal.

Art. 46

Competencias Exclusivas del Gobierno Nacional

Son competencias exclusivas del Gobierno Nacional:

210

a) Red fundamental de carreteras y ferrocarriles que transcurran por ms de un

departamento y los puertos fluviales y lacustres.
b) Sistemas de generacin y transmisin de energa por medios que
transcurran por ms de un departamento.
c) Coordinacin general de la investigacin cientfica, tecnolgica y educacin
superior a nivel nacional.
d) Coordinacin, planificacin general y fiscalizacin de los sistemas de
educacin y salud.
e) Control

del

espacio

areo,

trnsito

transporte

areo,

servicio

metereolgico, matriculacin de aeronaves y administracin de los aeropuertos

nacionales e internacionales.
f) Estadsticas para fines nacionales.
g) Rgimen de prensa, radio, televisin y medios de comunicacin social en
general.
h)Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental del pas, museos,
bibliotecas y archivos de titularidad nacional.
i) Regulacin y administracin del sistema nacional de parques y reas
protegidas en coordinacin con los gobiernos subnacionales.
j) Regulacin del sistema de control medioambiental y de biodiversidad.
k) Rgimen general de defensa civil.
Art. 47

Competencias Departamentales

I.Orientar y dirigir el desarrollo socioeconmico del departamento, planificando

y ejecutando planes, programas y proyectos.
II.Establecer polticas y acciones ejecutivas que apoyen la realizacin de
inversiones y financiamiento para proyectos y obras de infraestructura y
equipamiento de impacto departamental.
III.Planificar y promover el comercio, industria, agroindustria, ganadera,
desarrollo productivo, desarrollo rural y servicios en concordancia con las
polticas nacionales.

211

IV.Planificar, evaluar y desarrollar planes, programas y proyectos de educacin

y enseanza en los niveles escolarizados, en el marco de la legislacin
nacional en concurrencia con los municipios y territorios indgenas
originarios.
V.Planificar, evaluar y desarrollar planes, programas y proyectos de salud, en
el marco de la legislacin nacional en concurrencia con los municipios y
territorios indgenas originarios.
VI.Planificar, evaluar y administrar el rgimen de recursos humanos de los
sistemas de educacin y salud en concurrencia con los municipios y
territorios indgenas originarios en el marco de la legislacin nacional.
VII.Planificar y promover actividades deportivas y administrar su infraestructura
mayor en concurrencia con los gobiernos municipales y territorios indgenas
y originarios.
VIII.Planificar y promover el desarrollo del turismo, en concurrencia con los
gobiernos municipales y territorios indgenas y originarios.
IX.Planificar, gestionar y administrar la construccin y mantenimiento de
carreteras y ferrocarriles en el territorio de su jurisdiccin de impacto
departamental en concurrencia con el gobierno nacional.
X.Planificar y administrar proyectos hidrulicos y energticos de impacto
departamental.
XI.Promover y proteger el patrimonio cultural, histrico, artstico, arquitectnico,
arqueolgico, tangible e intangible, el patrimonio natural en concurrencia con
los municipios, territorios indgenas originarios y el gobierno nacional
XII.Otorgar la personalidad jurdica a fundaciones, asociaciones, instituciones,
cooperativas y organizaciones no gubernamentales que desarrollen sus
actividades exclusivamente en su jurisdiccin.
XIII.Otorgar las autorizaciones, licencias y derechos de prestacin de servicios
pblicos a instituciones, organizaciones no gubernamentales que se
desarrollen exclusivamente en su jurisdiccin.

212

XIV.Proveer con equipamiento y recursos econmicos el rgimen de proteccin

de bienes y personas y del mantenimiento del orden pblico a cargo de la
Polica Nacional.
XV.Promover y establecer acuerdos internacionales de inters especfico del
departamento en coordinacin y sujecin al Ministerio de Relaciones
Exteriores y la ley.
XVI.Coordinar el rgimen de defensa civil con el gobierno nacional, regional,
municipal y de los territorios indgenas.
Art. 48

Competencias Regionales

Las regiones tendrn competencias prioritariamente dedicadas a fomentar y

promover el desarrollo econmico, rgimen productivo rural agropecuario y de
vivienda. Los departamentos transferirn gradualmente las competencias que
la regin lo solicite una vez constituidas y de acuerdo a sus caractersticas, ya
sea de manera exclusiva o de manera concurrente con el departamento,
municipio y territorios indgenas originarios y con los recursos econmicos
respectivos. Las competencias a transferirse entre otras podrn ser:
a) Vas de transporte de la red regional.
b) Electrificacin rural.
c) Infraestructura productiva en general.
d) Macro riego y proteccin de cuencas.
e) Promocin del desarrollo econmico y empleo.
f)

Promocin y desarrollo de polticas de vivienda.

g) Turismo.
h) Servicios para el desarrollo rural y agropecuario.
i)
j)

Planificacin y supervisin de los servicios de educacin y salud.

Prevencin y atencin de emergencias y desastres climticos y defensa

civil
k) Conservacin medioambiental.
l)

Prevencin y control de enfermedades.

213

m)Promover, conservar y desarrollar la proteccin ambiental, de los recursos

naturales, flora y fauna silvestre y animales domsticos.
Art. 49

Competencias Municipales

I. Promover el desarrollo humano sostenible.

II. Promover y prestar servicios para el desarrollo productivo rural y
agropecuario.
III.Administrar el registro de la propiedad de inmuebles rurales y urbanos.
IV.Administrar el registro de la propiedad de automotores, aeronaves y
acuanaves.
V. Promover, conservar y desarrollar la proteccin ambiental, de los recursos
naturales, flora y fauna silvestre y animales domsticos.
VI.

Coordinar los servicios de polica de trnsito, bomberos y emergencias

con la polica nacional.

VII.

Planificar, administrar y ejecutar la infraestructura y equipamiento de

educacin y salud en concurrencia con el gobierno departamento.

VIII.

Regular y administrar los servicios de guardia municipal y proteccin del

consumidor.
IX.

Planificar, administrar y supervisar los servicios de educacin y salud y

de sus recursos humanos de manera concurrente con el gobierno nacional.

X. Planificar, administrar, ejecutar y supervisar los servicios de saneamiento
bsico: agua potable, alcantarillado pluvial, sanitario, aseo urbano, manejo y
tratamiento de residuos slidos.
XI.

Planificar, administrar y ejecutar los servicios de mantenimiento y

preservacin del habitad, paisaje, parques, plazas, avenidas, calles.

XII.

Planificar, administrar y ejecutar polticas de desarrollo urbano y

asentamientos humanos.
XIII.

Planificar y proveer el servicio de alumbrado pblico.

XIV.

Planificar, administrar y ejecutar obras pblicas de infraestructura de

servicio al ciudadano.
XV.

Planificar y regular los servicios de sanidad y salubridad de la

comercializacin de alimentos.

214

XVI.

Regular y desarrollar acciones de defensa del consumidor.

XVII. Promocin del desarrollo social local: niez, adolescencia, adulto mayor
y educacin ciudadana.
XVIII. Planificacin y control del transporte urbano, pblico, local y vecinal en
coordinacin con la polica nacional.
XIX.

Establecer polticas sobre deporte, cultura, turismo local, actividades

artsticas.
XX.

Conservacin y promocin del patrimonio tangible e intangible, sitios

sagrados, centros arqueolgicos, museos.

XXI.

Regulacin de espectculos pblicos y juegos recreativos.

XXII. Regulacin de la publicidad comercial, propaganda vial, mural en el

mbito de su jurisdiccin.
XXIII. Expropiacin de inmuebles y propiedades urbanas y rurales de terceros
por razones de utilidad y necesidad pblica en su jurisdiccin.
XXIV. Administrar sus cuentas fiscales sin que puedan ser intervenidas por
otro rgano del Estado, salvo fallo judicial ejecutoriado de acuerdo a ley.
Art. 50

Competencias de los municipios y regiones indgenas

originarias campesinas
Los municipios y regiones indgenas originarias campesinas asumirn las
competencias de los municipios y regiones establecidas en esta constitucin
que les sean compatibles y los establecidos en sus estatutos de acuerdo al
sistema de asignacin de competencias de acuerdo a ley.
Art. 51

Competencias de los territorios indgenas originarios

Los territorios indgenas originarias asumirn las competencias que les sean
compatibles de los municipios y regiones, de acuerdo a un proceso progresivo
de desarrollo institucional y caractersticas culturales propias segn sus
estatutos en el marco de la Constitucin y la ley. Las competencias exclusivas o
concurrentes a asumir entre otras podrn ser:

215

a) Definir las formas propias de desarrollo econmico, cultural y social de

acuerdo a su identidad y visin de progreso.
b) Planificar, aprobar, administrar y regular el rgimen educativo y de
investigacin.
c) Planificar, aprobar, administrar y regular el sistema de salud.
d) Administrar justicia en el marco del pluralismo jurdico.
e) Resguardar

los

derechos

intelectuales

colectivos,

referida

los

conocimientos de recursos genticos, medicina tradicional, germoplasma y

patrimonio cultural tangible e intangible.
f) Fomentar y promover las culturas, el arte e identidad, centros arqueolgicos,
y museos.
g) Construir, mantener y administrar los caminos vecinales y comunales.
h) Construir, mantener y administrar la infraestructura que sea necesaria para el
desarrollo del territorio.
i) Construir, mantener y administrar sistemas de riego.
j) Servicios bsicos y saneamiento.
k) Fomentar, promover y administrar el turismo.
l) Control y regulacin de las instituciones y organizaciones externas que
desarrollan actividades en su territorio.
m)Planificacin y gestin de ocupacin y asentamiento territorial
n) Gestin y proteccin de biodiversidad.
o) Gestin y administracin de los recursos naturales renovables de acuerdo a
la constitucin y la ley.
p) Fomento y desarrollo de su vocacin productiva.
q) Fomento y desarrollo de la prctica y tecnologa tradicional e investigacin.
r) Preservacin del hbitat, paisaje, vivienda, urbanismo, asentamientos
humanos conforme a las formas culturales, tecnolgicas, espaciales e
histricas.

216

Los recursos necesarios para el cumplimiento de sus competencias sern

establecidas mediante ley, debiendo ser transferidas automticamente por el
gobierno nacional.
CAPITULO
DESCENTRALIZACION POLITICA ADMINISTRATIVA
Art. 52

Descentralizacin poltica administrativa

La descentralizacin poltica administrativa consiste en la delegacin de

atribuciones administrativas, de planificacin, de fiscalizacin, tcnicas, en la
transferencia de recursos econmicos y financieros para atender competencias
especficas y en la capacidad de elegir autoridades de acuerdo a la constitucin
y la ley.
Art. 53

Del gobierno departamental descentralizado

El gobierno departamental descentralizado esta a cargo de un Prefecto que es

la mxima autoridad ejecutiva y de un Consejo Departamental:
a) El (la) prefecto (a) ser electo por voto universal, directo y secreto por
mayora absoluta de votos. En caso de no lograrse mayora absoluta se
realizara una segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados, resultando
electo el que obtenga la mayora de votos.
b) El concejo departamental esta conformado por consejeros electos por voto
universal, directo y secreto y por representantes de las naciones y pueblos
indgenas originarios campesinos elegidos de forma directa de acuerdo a sus
propias normas y procedimientos democrticos.
CAPTULO
RECURSOS ECONOMICOS Y FINANCIEROS DEL ESTADO
Para su tratamiento y revisin en
Finanzas
Art. 54

Rentas del Estado

217

Comisin Mixta con Economa y

I. Las rentas del Estado se clasifican en nacionales, departamentales,

regionales, municipales, y de territorios indgenas originarios y se invertirn
por sus tesoros conforme a sus respectivos presupuestos de acuerdo a ley.
II. La ley clasificar el detalle de los ingresos y egresos nacionales,
departamentales,

regionales,

municipales

de

territorios

indgenas

originarios.
III. Los recursos departamentales, regionales, municipales, de territorios
indgenas originarios e institucionales que son recaudados por oficinas
dependientes del Tesoro General de la Nacin, sern transferidos
automticamente a su destino de uso de acuerdo a ley.
IV. Las regalas departamentales, son un derecho y una compensacin, por la
explotacin de recursos naturales renovables y no renovables. Sern
transferidas

automticamente

de

acuerdo

ley

los

tesoros

departamentales, municipales y regionales y territorios indgenas originarios

del mismo departamento para su administracin y disposicin.
V. La coparticipacin de los departamentos, municipios, universidades y
territorios indgenas de los departamentos productores y no productores del
impuesto directo a los hidrocarburos, en ningn caso ser porcentualmente
inferior a los niveles vigentes.
VI. El gobierno nacional establecer las normas especficas destinadas a la
elaboracin y presentacin de los proyectos de presupuestos y manejo
contable de todo el sector pblico sobre la base de ley especial en el marco
de una ley de responsabilidad fiscal.

Art. 55

Impuestos

I. Los impuestos se clasifican en: impuestos nacionales, departamentales,

municipales y de territorios indgenas originarios.
II. Los impuestos nacionales sern aprobados o modificados mediante ley de la
Repblica a iniciativa del gobierno nacional o de la Asamblea Legislativa.

218

III.Los

impuestos

nacionales

sern

coparticipables

por

los

gobiernos

municipales y universidades pblicas, cuyo porcentaje ser determinado por

ley.
IV.Los impuestos departamentales sern especficos en algunos rubros y
aprobados por el Concejo departamental sern destinados a planes, programas
y proyectos de fin especfico.
V. Los impuestos as como las tasas y patentes municipales sern aprobados
por el Concejo Municipal.
VI. La recaudacin de los ingresos tributarios se realizar por el sistema
bancario aplicando todas las disposiciones administrativas establecidas por ley.
VII.

Los departamentos y regiones tendrn una participacin tributaria en

algunos impuestos nacionales determinados por ley.

VIII.

La asignacin del impuesto directo a los hidrocarburos a favor de los

departamentos,

municipios

universidades

pblicas,

no

podr

ser

porcentualmente inferior al nivel vigente.

Art. 56

Presupuesto General de la Nacin

I. El gobierno nacional presentar a la Asamblea legislativa sesenta das

antes de conclusin de la gestin anual, los proyectos de los presupuestos
nacionales, departamentales, regionales, municipales y de territorios
indgenas originarios.
II. Los gobiernos departamentales, municipales, regionales, de territorios
indgenas originarios y de instituciones autnomas y autarqucas presentaran
sus presupuestos respectivos al gobierno nacional noventa das antes de la
conclusin de la gestin anual.
III. Recibido el proyecto de presupuesto en la Asamblea Legislativa se deber
promulgar la ley financial en el plazo de sesenta das, vencido este plazo el
presupuesto enviado por el gobierno nacional adquiere rango de ley para su
ejecucin.

219

IV. Los proyectos de presupuestos departamentales, regionales, municipales,

de territorios indgenas originarios y de instituciones autnomas y
autarqucas sern aprobados por sus gobiernos para su posterior remisin al
gobierno nacional.
V. La ejecucin de ingresos y egresos nacionales de cada gestin financiera
vencida ser presentada por el gobierno nacional a la Asamblea Legislativa
dentro los primeros treinta das de la nueva gestin.
VI. La ejecucin de los ingresos y egresos de cada gestin vencida de los
gobiernos

departamentales,

regionales, municipales,

y de

territorios

indgenas originarios, de instituciones autnomas y autarquicas ser

presentada a la Asamblea legislativa dentro de primeros treinta das de la
nueva gestin.

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