La poltica industrial: nica va para salir del subdesarrollo

Jos Romero
El Colegio de Mxico

I. Introduccin
Este trabajo tiene como propsito investigar lo que hoy en da se entiende por poltica
industrial. No slo por un inters acadmico sino para entender en que consiste, cules son
sus elementos principales, que es lo que hay que hacer para lograr el xito y sacar a un pas
del subdesarrollo y que es lo que no hay que hacer, tal como nos lo ensean las polticas de
industrializacin fallidas intentadas en el pasado. El trabajo est dividido en 11 secciones,
despus de una breve introduccin se describe el estancamiento econmico de los ltimos
30 aos, en la tercera seccin se muestra la revitalizacin de concepto de poltica industrial
a nivel mundial, en la siguiente se muestra la revitalizacin del concepto en Mxico, en la
quinta se discute el concepto de poltica industrial, la sexta seccin contrasta la estrategia
basada en ventaja comparativa con otra que se sustenta en crear ventajas comparativas a
travs de la poltica industrial. En el sptimo apartado se discute el papel de la inversin
extranjera directa en el desarrollo, en el octavo las limitaciones que impone la globalizacin
a la hora de negociar con la IED. En la novena seccin se discute la importancia del
proceso de aprendizaje y construccin institucional, en la dcima las limitaciones polticas
de aplicar una poltica industrial y en la ltima se concluye.

II. Antecedentes
De 1960 a 1982 Mxico creci a una tasa de 6.2% promedio anual, casi dos veces ms que
la tasa de crecimiento del PIB de Estados Unidos (6.2%). En tanto que de 1982 a 2013
creci a una tasa de 2.2%, inferior a la de Estados Unidos (que fue de 2.9) y de 1994, fecha
de entrada en vigor del TLCAN, el PIB de Mxico aument a una tasa de 2.5% promedio
anual, que resulta igual a la de Estados Unidos para en el mismo periodo (sin embargo, la
tasa da de crecimiento de la economa mexicana muestra mucho ms volatilidad). Vase
cuadro 1.
Cuadro 1
Tasa de crecimiento real del PIB

1960-1982
S.D.
1983-2013
S.D.
1994-2013
S.D.

Estados
Unidos (%)
3.30%
2.50%
2.90%
1.80%
2.50%
1.80%

Mxico (%)
6.20%
2.60%
2.20%
3.10%
2.50%
3.30%

Este lento crecimiento del ingreso de Mxico ha provocado que el ingreso por
habitante se aleje, cada vez ms, del ingreso por habitante de Estados Unidos y del de otros
pases en desarrollo. El ingreso por habitante en Mxico se est rezagando no slo en
relacin con Estados Unidos, sino tambin con otros pases que tenan un ingreso por
habitante inferior al de Mxico en 1980, como es el caso de Corea del Sur. Vase grfica 1.
Grfica 1
Ingreso por habitante de Estados Unidos, Corea del Sur y Mxico
40,000
30,000
20,000
0

1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013

10,000

USA

Corea del Sur

Mxico

Fuente: The Conference Board Total Economy Database,January 2014, http://www.conferenceboard.org/data/economydatabase/.

El crecimiento del ingreso per cpita de un pas est determinado por: la tasa de
crecimiento de la productividad del trabajo, el porcentaje de la poblacin incorporada en la

fuerza de trabajo y la tasa de desempleo. Sin embargo, el factor determinante es la

productividad del trabajo (Romero, 2014: 70). Comprense las grficas 1 y 2.
Grfica 2
Productividad del trabajo
80,000
60,000
40,000
20,000
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012

EUA

Corea del Sur

Mxico

Ahora bien, de qu depende la productividad del trabajo? Esencialmente de la

relacin capital por trabajador y del cambio tecnolgico. En los pases en desarrollo no se
espera que la productividad del trabajo aumente por el desarrollo tecnolgico, al menos en
sus etapas iniciales, por lo que en un pas como Mxico no es de esperarse que los
incrementos de productividad provengan de cambios tecnolgicos, sino de incrementos en
el capital por trabajador. Como se observa en la grfica 3, de 1940 a 1982 hubo un rpido
crecimiento en el capital por trabajador, que se tradujo en una mayor productividad e
ingreso por habitante, enseguida se observa el retroceso en todos estos indicadores,
especialmente durante el periodo 1982-2000. Despus, de 2000 a 2009 se registra un
incremento en el capital por trabajador, pero como veremos ms adelante ste fue slo
temporal.
Grfica 3
Capital por trabajador en Mxico
400
300
200
100
1940
1944
1948
1952
1956
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008

0
Fuente: Clculos del autor utilizando el mtodo de inventarios perpetuos y datos de Nacional Financiera, La
economa mexicana en cifras (1978); INEGI, Estadsticas histricas de Mxico (1999); Presidencia de la
Repblica, varios aos.

Otra forma de observar el mismo fenmeno es a travs de la baja proporcin de la

formacin bruta de capital fijo como porcentaje del PIB. Durante el periodo 1994-2014
dicha proporcin se mantuvo en alrededor de 22% durante el periodo 2009-2014.1 Vase
Grfica 4.
La cual es una cifra inferior a lo invertido en 1982 e inferior a 25%, que es
considerada por CEPAL. (2012) como la cifra mnima necesaria para que un pas pueda
alcanzar tasas se crecimiento por encima de cinco por ciento (Moreno Brid, 2013). Vase
grfica 4.
Grfica 4
Formacin bruta de capital fijo como proporcin del PIB
25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
1993Q1
1994Q1
1995Q1
1996Q1
1997Q1
1998Q1
1999Q1
2000Q1
2001Q1
2002Q1
2003Q1
2004Q1
2005Q1
2006Q1
2007Q1
2008Q1
2009Q1
2010Q1
2011Q1
2012Q1
2013Q1
2014Q1

0.00%

Fuente: INEGI, Banco de informacin econmica, Cuentas nacionales.

Datos des-estacionalizados. No est en las referencias

La baja formacin de capital por trabajador que experimenta la economa de Mxico

tiene sus races en la baja rentabilidad de las inversiones reales vis-a-vis las inversiones en
activos financieros. Las razones de esta baja rentabilidad son mltiples: primero, sostener
tasas de inters superiores a las de Estados Unidos para atraer capitales; segundo, la
sobrevaluacin del peso resultado de las exportaciones y finalmente, pero no menos
importante, los factores estructurales tales como la dinmica de la apertura comercial de
Mxico y la existencia de un sistema financiero poco competitivo y no plenamente
desarrollado que privilegia el financiamiento del consumo privado de bienes duraderos
(automviles y electrodomsticos) y no duraderos (turismo), as como a actividades no
comerciables internacionalmente, infraestructura y vivienda. Estos factores, ms los escasos
estmulos al ahorro interno y los incentivos al consumo contribuyen al mismo fenmeno.
1

El incremento registrado de 2000 a 2009 en la grfica 4 fue temporal, alcanz un mximo en 2009 y luego
descendi. Esto explica el incremento en el capital por trabajador que se registra de 2000 a 2009 en la grfica
3.
4

De 1960 a 1972 el financiamiento del sistema bancario a la economa, como

proporcin del PIB, creci sostenidamente hasta alcanzar en 1972 un rcord histrico de 28
por ciento. De 1981 a 1988 la tendencia se invirti hasta bajar a un mnimo de 18% en
1988. Despus de recuperarse y ascender a 30% del PIB en 1994, la trayectoria se invirti y,
con altos y bajos, en 2011 el financiamiento alcanz 19% del PIB, una proporcin similar a
la de 1966 (grfica 5). Este comportamiento del sistema bancario obedece en parte a las
reestructuraciones a las que se someti junto con el sistema financiero de 1960 a 2002, as
como a condiciones estructurales de la economa, especialmente la baja rentabilidad de las
inversiones en los sectores comerciables producto de la apertura comercial y la
sobrevaluacin del peso, adems de la falta de infraestructura y otros costos de transaccin.

Grfica 5
Cartera vigente del sistema bancario de Mexico, 1960-2011
(Como porcentaje del PIB)

1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010

0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
-

Nota. * Incluye: bancos privados y mixtos, bancos de depsito y ahorro, sociedades financieras y de
financiamiento del Banco de Mxico.
Fuente: Banco de Mxico, Indicadores econmicos, Mxico no est en las referencias.

La extranjerizacin de la banca mexicana coincidi con la merma del financiamiento

bancario total y el destinado a los sectores comerciables. El periodo de 1994 a 2011, por
una parte, de sobrevaluacin del tipo de cambio y de menor rentabilidad de la produccin
de comerciables y por otra, de la entrada en vigor y madurez del Tratado de Libre
Comercio con Amrica del Norte, TLCAN, que se esperaba que con su impulso las
actividades comercializables se expandieran por el crecimiento de la productividad y el
financiamiento que el acuerdo inducira. Se desprende de la grfica 6 que desde 1994 hasta
2011 la financiacin al sector manufacturero cay de 18 a 11 por ciento del PIB, una
proporcin menor a la contribucin del sector al PIB. En contraste, el crdito a la
construccin, la vivienda y el consumo creci notoriamente a partir del ao 2000. Esta
5

trayectoria del crdito comercial es manifestacin de la poca rentabilidad del sector

manufacturero. La canalizacin de los crditos al sector no comerciable de la economa
eleva los precios y la rentabilidad de estos bienes, as como los precios relativos de los no
comerciables con respecto a los comerciables. Dichas conclusiones van en la misma
direccin de Prasad et al. (2007) no est en bibliografa y de Hausmann y Rodrik (2006).

Grfica 6
Composicin del financiamiento total del sistema bancario consolidado de Mexico, 1994-2011
(banca comercial y de fomento)
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Manufactura

Construccin

Vivienda

Consumo

Servicios

Fuente: Presidencia de la Repblica, Informe presidencial, Anexo estadstico, 2007-2012, no est en

referencias

En resumen, no se financi a los sectores comerciables precisamente en la etapa en

la que ms se requera -durante la apertura comercial y la firma de tratados de libre
comercio-, a causa de su falta de rentabilidad, por el efecto combinado de la apertura
comercial, la sobrevaluacin del peso y el escaso desarrollo del sistema bancario, que
apoy al consumo y a los bienes races.
Adems de la apertura comercial, la sobrevaluacin del peso y la deficiente
operacin del sistema financiero, otros factores que afectaron negativamente la rentabilidad
de los bienes comerciables fueron las altas tarifas elctricas, las cuotas en las carreteras, el
precio de la gasolina y los monopolios de algunos servicios pblicos.
El rezago de Mxico en infraestructura es particularmente serio. En varios estudios
ha sido sealado como causante, al menos en parte, del retroceso de las exportaciones de
Mxico a los mercados de destino. Las ganancias logradas del manejo macro econmico
adecuado (por ejemplo, una tasa real de cambio en equilibrio) pueden anularse por la falta
6

de infraestructura. Los costos implcitos en malas vas o deficiente sistema ferroviario o

portuario deben ser absorbidos por los exportadores y, en ltima instancia, por el pas. Tal
parece ser el caso notable de China, en donde los sobrecostos que deben absorber los
exportadores por la carencia de vas y facilidades portuarias son altos y representan una
fraccin no desdeable del PIB.
No obstante, China crece aceleradamente, tanto como lo hacen sus exportaciones a
todo el mundo. Una de sus ventajas es haber construido una gran red de vas rurales que
conectan las reas de produccin y consumo. Pero tambin el empleo de la poblacin rural
en actividades no agrcolas, con efectos importantes en el ingreso rural, la demanda interna
y la productividad. China compensa los costos de la infraestructura con la devaluacin real
y la aplicacin de estmulos a las exportaciones. Un minucioso estudio del Banco Mundial
sobre el estado de la infraestructura mundial y sus relaciones con el crecimiento econmico,
que contiene una detallada discusin de los estudios ms relevantes, califica de deficiente la
situacin de Mxico, como tambin se hace en otros estudios (Estache y Goicoechea,
2005)...
Finalmente, la extranjerizacin de la banca comercial hace que sta realice sus
operaciones en nuestro pas en funcin de los intereses globales de sus matrices, en lugar de
basarse en los intereses de Mxico, los cuales no necesariamente coinciden.
La cuestin es cmo aceleramos la acumulacin de capital en la economa para que
crezca ms rpido. Esto no se logra simplemente quitando las distorsiones inherentes a los
mercados es cita? falta fuente sino que se requiere de una decidida intervencin estatal.
Esta fue la forma como lograron el desarrollo en su momento los actuales pases
desarrollados y lo hacen ahora los pases con rpidas tasas de crecimiento. En las pginas
que siguen hablamos de la poltica industrial, su aceptacin como estrategia de crecimiento,
de la necesidad de crear nuevas ventajas comparativas, el papel de la inversin extranjera
directa y los acuerdos de proteccin a los derechos intelectuales de propiedad.

III. La revitalizacin de las polticas industriales

La recesin de 2008-2009 ha llevado a muchos pases y economistas a poner en duda las
recomendaciones planteadas por la teora convencional y a considerar otros puntos de vista.
En los ltimos aos ha tenido lugar una revalorizacin de las virtudes de la poltica

industrial, queriendo decir con esto una serie de medidas adoptadas por el gobierno,
diseadas para modificar o transformar la estructura productiva existente por otra ms
competitiva y dinmica (Stiglitz, Lin y Monga, 2013: 1).
El argumento central de la teora convencional sobre la no intervencin del estado
parte del principio de que los mercados son eficientes y por lo tanto no hay necesidad de
que el gobierno interfiera. El mercado se encarga tanto de la asignacin eficiente de
recursos entre sectores como de la eleccin de las tcnicas de produccin sin necesidad de
que el estado intervenga. Agregan que incluso si los mercados no fueran eficientes, la
intervencin del gobierno no es deseable puesto que la historia demuestra que los gobiernos
no han sido capaces de mejorar la situacin y que en muchos casos la han empeorado. Pero
la reciente crisis ha demostrado que los mercados son ineficientes y que gracias a la
intervencin del gobierno en pases como Estados Unidos y algunos en Europa, se han
podido salvar empresas e industrias

que son claves

para el funcionamiento de las

economas de esos pases (Stiglitz, Lin y Monga, 2013: 1).

Hoy en da la importancia y pertinencia de las polticas industriales son cada vez
ms reconocidas por importantes economistas y lderes de todas las posiciones del espectro
ideolgico. En Estados Unidos, el Presidente Barack Obama no tuvo reparos en mencionar
durante su informe sobre el Estado de la Unin de 2013, que su primera prioridad es hacer
de Amrica un imn para los nuevos puestos de trabajo en las manufacturas falta fuente.
En el discurso de inauguracin del Instituto de Innovacin, en Youngstown, Ohio, anunci
el lanzamiento de su programa para promover centros manufactureros donde las empresas
privadas se asocien con los Departamentos de defensa y energa para convertir a las
regiones dejadas atrs por la globalizacin, en centros globales de empleo de alta
tecnologa falta fuente, y ha solicitado al Congreso para que lo ayude a crear una red de
15 de estos centros y as garantizar que la prxima revolucin manufacturera sea hecha en
Amrica falta fuente.
En el Reino Unido, el primer ministro David Cameron prometi tener una
adecuada estrategia industrial para ser parte de los motores de crecimiento del futuro falta
fuente; hace notar que las fuerzas del mercado son insuficientes para crear la capacidad
industrial que necesitamos en el largo plazo falta fuente . Al mismo tiempo, compromete a
su gobierno a identificar historias de xito britnicas reveladas a travs del xito en el

comercio y explcitamente apoyndolas al ms alto nivel poltico (Cable, 2012, falta pag. y
referencia). Estas seran reas donde debemos tener un enfoque ms estratgico y
proactivo, usando todas las palancas de la poltica del gobierno - en lugar de simplemente
responder a las crisis despus que estas han ocurrido o esperando a ver lo que hace el
mercado (Stiglitz, Lin y Monga, 2013: 2).
En Japn, el Primer Ministro conservador Shinzo Abe cre recientemente una nueva
agencia del gobierno para dirigir las polticas microeconmicas: Centro para la
revitalizacin econmica, que incluye un Consejo de competitividad industrial cuyo
objetivo ser formular las estrategias de crecimiento (Stiglitz, Lin y Monga, 2013: 2).
En la Unin Europea, UE, donde la actual crisis global ha causado el mayor dao
econmico y social, prcticamente todos los gobiernos estn reevaluando sus estrategias
industriales, tratando de aprender de las experiencias exitosas de Finlandia o Alemania
(Stiglitz, Lin y Monga, 2013: 2). Dentro de la UE, el concepto de poltica industrial ha
permanecido vivo durante mucho tiempo, mostrando una clara evolucin. En este sentido,
apartndose de su compromiso con "la naturaleza horizontal de la poltica industrial y para
evitar volver a las polticas intervencionistas selectivas (European Commission, 2005:
falta pg.). La Comisin Europea ha adoptado un nuevo enfoque de poltica industrial
dirigido a reunir una base horizontal y aplicacin sectorial [que] estudiar las medidas
adecuadas para informar a los consumidores y promover la excelencia industrial en ciertos
sectores, tales como los vehculos y la industria del transporte, la industria de equipos
generadores de energa, los productos qumicos y los alimentos; junto con las iniciativas
sectoriales necesarias para

promoverlos (European Commission, 2010: 4-23). En la

actualidad, la Comisin Europea est dedicando muchos recursos financieros y humanos

para disear e instrumentar las polticas industriales en toda la zona euro (Stiglitz, Lin y
Monga, 2013: 2).
Mientras tanto, en economas emergentes como China, Rusia, Brasil, India,
Indonesia y Nigeria, donde reside la fraccin ms grande y ms pobre de la poblacin del
mundo, las autoridades estn alentando nuevas ideas para utilizar la poltica industrial como
un motor de crecimiento, y as poder abrir nuevas posibilidades para la creacin de
empleos. Claramente, hay un nuevo impulso y un reconocimiento creciente sobre los

beneficios de disear e instrumentar intervenciones en la economa, esto es, a partir de la

poltica industrial (Stiglitz, Lin y Monga, 2013: 2).
IV. El renacimiento de la poltica industrial en Mxico

La Secretaria de Economa en su portal de Internet contempla la poltica industrial en los

siguientes trminos:

Las acciones de poltica industrial propician la colaboracin entre el gobierno y

el sector privado para desarrollar los sectores con mayor impacto en el
crecimiento econmico y, tambin, procura un crecimiento regional ms
balanceado en las regiones explotando sus ventajas comparativas y aprovecha
las derramas de conocimiento y las economas de escala para fomentar el
desarrollo econmico.
Los objetivos de la poltica industrial se centran en proporcionar
informacin a los agentes econmicos; implementar acciones e instrumentos
especficos como la promocin del capital humano y financiamiento y, en
coordinar, focalizar y priorizar las acciones conjuntas entre el sector privado y
los distintos rdenes de gobierno.
Los programas implementados por la Secretara de Economa tienen
como directrices los siguientes objetivos:
1. Fortalecer y desarrollar el mercado domstico con la misma solidez que
el externo.
2. Fortalecer las industrias infantes que cuenten con ventajas
comparativas.
3. Incrementar la innovacin, la promocin del capital humano y el
intercambio de tecnologa entre las industrias.
4. Proporcionar informacin a los agentes para resolver las distorsiones de
mercado, en particular, informacin asimtrica y coordinacin de
agentes.
5. Coordinar, focalizar y priorizar las acciones conjuntas entre el sector
privado y los distintos rdenes de gobierno (SE, 2015).
El enfoque de la Secretara de Economa sobre poltica industrial se centra en el
desarrollar y potenciar las ventajas comparativas actuales, como se deduce del listado de los
objetivos. En el numeral dos entra en contradiccin, ya que por un lado menciona como
objetivo el fortalecer las industrias infantes con ventajas comparativas, pero si tienen
ventajas comparativas actuales entonces para que protegerlas, y si son ventajas
competitivas futuras entonces estamos hablando de otra cosa.

10

Al respecto Moreno Brid nos comenta lo siguiente:

El enfoque de poltica industrial presentadas por el nuevo gobierno pone nfasis en

dos elementos. La primera es la nocin de que la poltica industrial debera apuntar a
consolidar ventajas competitivas actuales de Mxico en el contexto de una economa
abierta. La segunda es la negativa a adoptar una poltica industrial que implica una
significativamente mayor intervencin del estado en los mecanismos de mercado que
determinan la produccin y la inversin. Esta versin de la poltica industrial est en
consonancia con una perspectiva estndar de la intervencin del estado en la
economa estrictamente orientada a eliminar los obstculos a la libre interaccin de
las fuerzas del mercado. (2013: 219).
Es en este sentido que se realizaron la mayor parte de las reformas estructurales
emanadas del llamado Pacto por Mxico, mismas que buscaban eliminar las
imperfecciones de mercado, tales como la reforma laboral, de telecomunicaciones,
financiera, de competencia etc. Con esto se esperaba que se desataran las fuerzas del
mercado y se acelerara el crecimiento, pero como lo menciona Ros (2013) el impacto
de estas reformas sobre la eficiencia econmica es muy limitado. Se requieren polticas
ms directas.
Por su parte el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, Luis Videgaray Caso,
durante la Convencin Nacional de Industriales 2015, mencion lo siguiente sobre lo que
debe entenderse por poltica industrial:
Y as como hace un momento Salomn (Salomn Chertorivski,
Secretario de Desarrollo Econmico del Gobierno de la Ciudad de Mxico)
deca que la palabra industria se volvi casi una mala palabra, el concepto
poltica industrial parecera que estuvo prcticamente prohibido, cancelado
durante muchos aos en Mxico.
Yo recuerdo, por all de los aos, a principios de los aos noventa,
tena mi primera chamba, por cierto mi primera chamba fue en la Secretara de
Hacienda, era asistente del asistente del achichincle, pero estaba yo en la
Secretara de Hacienda. Mi oficina ahora es ms bonita que la de aquel
entonces, pero era la Secretara de Hacienda.
Bueno, me acuerdo de haber escuchado, Jorge Terrazas (Director
General de la Asociacin nacional de productores de refrescos y aguas
carbonatadas) se acuerda porque l estaba ah tambin, me acuerdo de haber
escuchado a un Secretario de Hacienda decir: En la modernidad la mejor
poltica industrial es la no poltica industrial, el gobierno no debe de intervenir
11

en el desarrollo de la industria y hay que dejar que sean las fuerzas del mercado
las que determinen cules son las industrias ganadoras y cules son las
industrias que no deben de seguir existiendo.
Eso era parte de algo que se llamaba en aquel entonces, y fue conocido
como el Consenso de Washington, era lo que estaba de moda, era lo que se
deca en aquel entonces.
Y qu ha pasado desde aquellas pocas de los aos, principios de los
aos noventa?
Que en el resto del mundo esa moda pas, se descart y hoy todas las
naciones, si pensamos en Corea, si pensamos en China, pero tambin en Francia
o en Estados Unidos, o en Alemania o en Brasil, en todas las naciones se hace
poltica industrial.
Claro, no es la poltica industrial que se haca en los setentas, que
significaba un estado que era propietario de los medios de produccin, que
nacionalizaba empresas, que intervena para sustituir a la iniciativa privada.
Hoy se hace en el mundo poltica industrial moderna, que significa que
el Estado utiliza sus instrumentos para hacer equipo con los industriales.
Pero en Mxico nos pas, como que se nos qued el chip de la pelea
pasada y nos quedamos 20 aos o ms haciendo poltica pblica que significaba
no tener poltica industrial.
Algo que desde su campaa el Presidente Enrique Pea Nieto, que
estar con ustedes aqu maana, postul, es que en Mxico tenamos que
regresar, que volvernos a atrever hacer poltica industrial, pero no la poltica
industrial de los setentas, sino una poltica industrial que se la jugar con la
industria en Mxico, pero donde quien estuviera a la cabeza fueran los
industriales, el sector privado mexicano, y que el gobierno utilizara los
instrumentos que tiene para allanarles el camino, para impulsarles, para hacer
de la industria una industria ms competitiva, ms productiva y, por lo tanto,
elevar la productividad.2
Lo anterior abre las puertas, si bien no en este preciso momento, si para un futuro
cercano para poder plantearse el diseo de una poltica industrial. Dado que ya no tenemos
que argumentar las bondades de la poltica industrial, el concepto nuevamente vuelve a ser
aceptado, hay que concentrarse en lo que debera de ser una poltica industrial.
Para superar el subdesarrollo es necesario, en principio, analizar la poltica
industrial desde diferentes ngulos, en el sentido ms amplio posible, incluyendo el
fortalecimiento institucional de las economas tradicionales y las economas impulsadas por
las actividades industriales (hoy en da tambin por servicios avanzados).3 La
transformacin implica un importante proceso de acumulacin de conocimientos y
2

Palabras del secretario de hacienda y crdito pblico, Dr. Luis Videgaray

la Convencin Nacional de Industriales 2015. Mxico, D.F., 26 de marzo de 2015.
3
Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2009: 2

Caso, durante

12

habilidades a nivel de individuos y organizaciones. Sin duda, parte de tales capacidades se

basa en la educacin y las habilidades adquiridas formalmente (en el lenguaje de los
economistas: capital humano). Pero este esfuerzo no termina ah, tambin se requiere que
los pases obtengan habilidades relacionadas con el conocimiento intrnseco de las
organizaciones en la resolucin de problemas, tales como las tecnologas de produccin,
comercializacin, relaciones laborales, as como de 'capacidades dinmicas' de bsqueda y
aprendizaje.4

V. El concepto de poltica industrial

Qu entendemos por poltica industrial?, por qu plantea tanta controversia y confusin?,
cul es la novedad que parece atraer a los economistas tradicionales para reconocer su
importancia y llevarlos a cuestionar las hiptesis centrales de la teora econmica?, cmo
se puede disear una poltica industrial capaz de evitar los errores de aquellos intentos
fallidos -como las experiencias de Amrica Latina- emulando las experiencias exitosas de
los pases asiticos?5
Algunos entienden por poltica industrial el conjunto de polticas basadas en el
argumento de 'industria infantil', que incluye las polticas comerciales, los lineamientos en
la asignacin de recursos financieros, las polticas de ciencia y tecnologa, las polticas de
compras gubernamentales, las polticas de inversin extranjera directa y las polticas sobre
derechos de propiedad intelectual. Pero estos mismos tambin agregan otras polticas, como
la llamada ingeniera institucional, que moldea la naturaleza de los agentes econmicos,
los mecanismos de mercado y las reglas bajo las cuales operan. Todo este paquete es lo
que algunos entienden como poltica industrial (Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2009: 3).
Una poltica industrial exitosa incluye conceptos tales como la acumulacin de
conocimientos, informacin y habilidades, es decir, ya no solamente la idea de
proporcionar incentivos econmicos. Esto es lo que distingue a dicha lnea de
interpretacin de los procesos de desarrollo con respecto de otra lnea de argumentacin
basada en el principio de que tan slo con tener los incentivos correctos todo lo dems se
produce automticamente. La fuerza de este argumento es que, independientemente de los
4
5

Ibid p. 3
Ibid, p.3

13

incentivos, la clave para la industrializacin es aprender a aprovechar oportunidades

tecnolgicas como organizativas es cita? que estn disponibles en el resto del mundo. Lo
que, por supuesto, no excluye la necesidad de aplicar incentivos para obtener los resultados
deseados (Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2009: 10).
Por lo tanto, una estrategia de desarrollo exitosa necesita disear lo que algunos
autores llaman un sistema de coercin institucional que permita dar un impulso al
proceso de imitacin, al crecimiento de la productividad y a la expansin de la produccin e
innovacin. El sistema implica la capacidad poltica para dirigir o redirigir recursos hacia
los actores capaces de lograr la gran transformacin (y tambin la posibilidad de
castigarlos o ya no apoyarlos si no cumplen con lo que se comprometieron). Es lo que ha
sucedido en muchos pases exitosos en el Este de Asia, pero que no ocurri en Amrica
Latina durante el periodo del crecimiento dirigido por el Estado. Esta comparacin ilustra
vvidamente las circunstancias bajo las cuales algunos procesos desatan el "genio" del
capitalismo que crea progreso y dominio de la tecnologa en algunas reas y no en otras en
la que los empresarios slo buscan obtener rentas a travs de incentivos (Cimoli, Dosi y
Stiglitz, 2009: 10).
Los instrumentos institucionales deben ser capaces de regular las rentas que
promuevan el desarrollo y estimular la compulsin al desarrollo, como lo discuten Khan
y Blankenburg (2009), incluidas las funciones relacionadas con el manejo de divisas, las
asignaciones financieras, los subsidios y los regmenes fiscales. Las tres primeras dcadas
de la industrializacin coreana son un buen ejemplo de ello. Otras experiencias histricas
refuerzan tal argumento (Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2009: 10).
Chang entiende la poltica industrial en los siguientes trminos:
Proponemos definir la poltica industrial, como una poltica encaminada a
determinadas industrias (o empresas como parte de estas industrias) para alcanzar
resultados que son percibidos por el estado como eficientes para la economa en
su conjunto. Esta definicin es cercana a lo que suele denominarse 'poltica
industrial selectiva' (por ejemplo, por Lindbeck, 1981).
En nuestra definicin, en primer lugar, enfatizamos la palabras industrias
particulares y por lo tanto implcitamente excluimos las polticas diseadas para
mejorar a la industria en general (por ejemplo, inversin educativa, desarrollo de
la infraestructura) y a las polticas dirigidas a otras actividades diferentes a el
desarrollo industrial (por ejemplo, poltica regional o polticas orientada a ciertos
14

grupo) del dominio de la poltica industrial. En segundo lugar, hacemos hincapi

en la palabra eficiente para subrayar que el principio rector de la poltica industrial
en su forma ms pura es la eficiencia y sin otros propsitos (como por ejemplo,
equidad). Entendiendo por eficiencia un concepto ms amplio que lo que se
entiende en la economa tradicional, e incluye el ahorro de costos de transaccin
como una dimensin importante. En tercer lugar, hacemos hincapi en la frase la
economa como un todo para subrayar que, aunque est dirigido a industrias
especficas, la poltica industrial ltima instancia, pretende mejorar la eficiencia
de la economa en su conjunto y no slo la de determinadas industrias. Por lo
tanto, en un rgimen de poltica industrial, cuando que el objetivo de la eficiencia
de una industria individual choque con el de toda la economa, este ltimo debe
predominar. Por ltimo, destacamos la frase percibida por el estado para insistir
en que la percepcin del estado no necesariamente puede ser correcta o
justificable para todo el mundo, pero que estas decisiones tendrn efectos a largo
plazo (Chang, 2003: 112).
En este sentido es cada vez ms reconocida la importancia que tiene la seleccin de
sectores y productos, no slo por en su condicin actual, sino bsicamente en trminos de
oportunidades de aprendizaje. Algunos sectores especficos, productos y tecnologas, son
importantes porque implican oportunidades de aprendizaje diferentes. Por lo tanto, la
especializacin elegida hoy afecta el crecimiento de la productividad del maana y las
oportunidades para innovar en el futuro (Chang, 2003: 3).
Como lo sealan Hausmann y Rodrick (2006), las polticas industriales son un
predicamento porque mediante ellas los pases inevitablemente toman decisiones que
determinan los caminos futuros de acumulacin de capacidades y patrones de produccin,
incluyendo el comercio. Incluso la posibilidad de no tener ninguna poltica industrial
(implcita o explcita) es una opcin en s misma, ya que conlleva la aceptacin implcita de
la actual divisin internacional del trabajo, tanto intelectual como fsico y, por lo tanto, la
existencia actual de oportunidades de aprendizaje (Chang, 2003: 3).

VI. Ventaja comparativa vs poltica industrial

De acuerdo con Reinert (2009) -vase tambin Reinert, (2007)- hay un abismo terico que
se remonta al origen mismo de la economa poltica moderna; con una visin que comienza
desde una posicin normativa de aceptacin incondicional de la teora de la ventaja
comparativa -segn la cual un pas debe someterse a su ventaja comparativa heredada de
su pasado y una visin alternativa que puede ser rastreada- hasta Hamilton y List, que
15

sostiene que un pas puede y debe construir su propio futuro, modificando su herencia y
mejorando el desarrollo de sus fuerzas productivas. El segundo punto de vista agrega que
la sumisin a las actuales ventajas comparativas es un lujo que slo los pases lderes en
tecnologa y comercializacin pueden permitirse (Chang, 2003: 3).
Los casos de Corea, Taiwn y ms recientemente China, muestran que lo que
importa no es la ventaja comparativa esttica, sino la ventaja comparativa dinmica. Corea
no tena ninguna ventaja comparativa en la produccin de chips para computadoras o en la
fabricacin de barcos o automviles cuando emprendi su proceso de industrializacin. Su
ventaja comparativa esttica estaba nicamente en la produccin de arroz. Si Corea hubiera
seguido sol la recomendacin de los economistas neoclsicos tradicionales, el arroz
seguira siendo su ventaja comparativa, y tal vez hoy sera ser el mejor productor de arroz
en el mundo, pero seguira siendo un pas pobre (Chang, 2003: 3).
La teora neoclsica -o el modelo Heckscher-Ohlin-Samuelson (H-O-S)- explica la
ventaja comparativa en trminos de diferencias entre la proporcin de los factores, sin
embargo, sta no es la nica forma de definirla y analizarla. David Ricardo, el creador del
concepto de la ventaja comparativa, la explica en trminos de la diferencia de horas de
trabajo necesaria para producir el mismo bien en distintos pases (su teora del valor
trabajo), es decir, en trminos de diferencias internacionales en torno a la productividad
(capacidades tecnolgicas) (Chang, 2003: 39).
Segn la explicacin del H-O-S, si Guatemala no produce coches BMW, no es porque
no pueda, sino porque le resulta demasiado caro en trminos de costos de oportunidad. En
cambio, si hacemos el anlisis en cuanto a las diferencias en capacidades tecnolgicas el
enfoque cambia: Guatemala no los produce porque no puede o porque carece de una
acumulacin de capacidades tecnolgicas suficientes. En este sentido, el modelo H-O-S no
tiene mucho que aportar en cuanto a diferencias tecnolgicas, ya que parte del supuesto de
que todas las tecnologas estn disponibles para todos los pases (Chang, 2003: 40).
Existe cada da un mayor consenso en que la utilizacin de una amplia gama de
polticas gubernamentales e instituciones del Estado son las que han generado los xitos
econmicos de pases como Corea y Taiwn y, ms recientemente, de China e India
(Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2009: 3). Estos casos muestran que lo que importa no es la ventaja
comparativa esttica, sino la ventaja comparativa dinmica. El modelo H-O-S explica las

16

ventajas comparativas estticas basadas en proporciones de factores (capital y trabajo), pero

dado que el capital es cada vez ms mvil en el mbito internacional, entonces el capital
debera importar poco para explicar las ventajas comparativas. Sin embargo, si entendemos
el capital como el conocimiento de las caractersticas que afectan la rentabilidad de una
empresa y de lo que se requiere para utilizar eficientemente dicho capital, y que estos
conocimientos no se mueven perfectamente a travs de fronteras, entonces podemos pensar
que la rentabilidad necesaria para atraer capital a un pas en desarrollo debe de exceder la
rentabilidad exigida en los pases desarrollados. Por lo tanto, las variables de estado que
determinan la ventaja comparativa se entienden ahora como factores que no son mviles,
en diferentes grados, -incluye conocimiento, calidad del trabajo e instituciones- y que, por
lo tanto, se deben de otorgar rentas a estos factores para fomentar su acumulacin en pases
en desarrollo, por lo menos mientras alcanzan a los pases desarrollados (Greenwald y
Stiglitz, 2013: 60).

VII. El papel de la inversin extranjera directa en el desarrollo

Los beneficios ms mencionados de la IED, incluyen el aumento de la inversin, la creacin

de empleo, el efecto de actualizacin industrial (industrial upgrading), su contribucin a
mejorar a la balanza de pagos y la transferencia de tecnologa. Un nmero creciente de
analistas ponen en duda los beneficios que aportan las empresas transnacionales al
desarrollo econmico de los pases en desarrollo. Sobre todo en el punto de que la IED es el
principal vehculo para lograr la transferencia de tecnologa. Estos autores apuntan que no
existe fundamento terico o evidencia emprica para demostrarlo.
Una de las principales razones que motivan a la inversin extranjera directa es evitar
la propagacin de conocimientos tcnicos industriales, as que sera ingenuo pretender que
el pas anfitrin se beneficiara de la sola presencia de inversin extranjera directa. Una de
las razones para la amplia expansin de las empresas multinacionales se relaciona
precisamente con la mxima utilizacin de su capital de conocimiento (una vez creado, el
costo marginal de usarlo en otra planta es cero).6 El establecimiento de una filial en un pas
6

Otra razn que motiva a las empresas multinacionales a establecer plantas en otros pases es ponderar la
opcin entre exportacin directa de mercancas o el establecimiento de plantas en los mercados extranjeros.
La eleccin entre las exportaciones y la inversin extranjera directa depende del nivel de ventajas del pas en
17

en desarrollo impide que estos intangibles sean apropiados por otras empresas. En teora,
esto podra lograrse a travs de licencias, pero las dificultades inherentes a tratar de prever
todas las posibilidades de riesgo de perder la secreca y plasmarlos en los contratos hace
que esta alternativa no sea factible en la mayor parte de los casos (Caves, Frankel y Jones,
2002: 157).
Por otro lado, hay escasa evidencia emprica que muestre la existencia de
externalidades positivas atribuibles a la IED en los pases receptores. Como seala Rodrik
(1992): la literatura poltica de hoy est llena de extravagantes afirmaciones acerca de la
existencia de derrames positivos de la IED, pero la evidencia es escaza. Smarzynska
(2002) sostiene: de hecho las dificultades asociadas con desentraar los diferentes efectos
que intervienen y las limitaciones de los datos han impedido a los investigadores
proporcionar evidencias concluyentes de las externalidades positivas derivadas de la
inversin extranjera directa. En lo que respecta a la situacin mexicana, Romo comenta
que:
es interesante sealar que estos estudios encontraron evidencia de esta
asociacin con datos de la dcada de 1970 cuando la economa mexicana estaba
todava cerrada y altamente regulada. Anlisis ms recientes, basados en datos de
1985 y tcnicas economtricas complejas, encuentran evidencia solo para acceso a
mercados, no para un incremento de la productividad (Romo Murillo 2005). Vase
tambin Romero (2014), captulo V.
Pero, independientemente de los posibles beneficios de la IED, tambin implica
costos para el pas receptor. Los costos incluyen temas como la adecuacin de la
tecnologa, los precios de transferencia, las prcticas monoplicas, las restricciones
impuestas a las filiales, particularmente con respecto a exportaciones, crowding out de los
inversionistas nacionales en el mercado local de crdito, las restricciones a la investigacin
y desarrollo y la habilidad de la IED, una vez instalada, de manipular el rgimen de poltica
nacional en su beneficio, por mencionar algunos.
Desarrollos tericos y empricos recientes sugieren que el aumento de la
productividad de largo plazo puede lograrse de una manera ms efectiva mediante una
estrategia de industrializacin que pone nfasis en la construccin de capacidades

cuestin, los riesgos, beneficios y la estrategia de desarrollo de largo plazo de la propia empresa y de
competidores. (Liu, Wang y Wei, 2001). En consecuencia, las empresas multinacionales enfrentan el dilema
de exportar a un mercado o establecer una filial para evitar los obstculos al comercio.
18

gerenciales y tecnolgicas locales y que utiliza a las empresas transnacionales de una

manera selectiva, complementaria y estratgica para acelerar ese proceso.
En estudios de pases con experiencias exitosas se ha encontrado que los desarrollos
en las capacidades tecnolgicas locales son fundamentales para lograr un crecimiento
sostenido de largo plazo y han planteado dudas acerca de si el invitar a la empresas
transnacionales a invertir en el pas es la mejor manera de promover la industrializacin.
Hay un creciente consenso acerca de que el paquete que ofrecen las empresas
transnacionales (que incluye fondos financieros, tecnologa, habilidades directivas y otras
capacidades), no parece ser tan atractivo como el de otras alternativas para promover el
desarrollo industrial a largo plazo. Concretamente, es preferible adoptar polticas
econmicas locales orientadas a que las empresas nacionales construyan sus propios
paquetes con la utilizacin de sus propias habilidades directivas -con alguna ayuda
externa si es necesario-, pero de diseo nacional.
Las experiencias de los dos casos exitosos de industrializacin acelerada, como
Corea y Taiwn, nos proporcionan informacin interesante sobre el papel de las empresas
transnacionales en el desarrollo econmico. Aunque estos pases no han sido hostiles a la
tecnologa o capital extranjeros, claramente siempre han preferido, cuando la situacin as
lo permite, utilizar tecnologa y capital nacional, en lugar de depender de las empresas
transnacionales.
Las ms importantes polticas hacia las IED empleadas por Corea y Taiwn fueron
las restricciones a la entrada y los lmites a los porcentajes de propiedad extranjera. Se
permiti, por ejemplo, la entrada de inversin extranjera directa en industrias de suministro
de insumos intermedios crticos para el resto de las actividades y de tecnologa sofisticada
(como la refinacin de petrleo) o en industrias de baja tecnologa orientadas a la
exportacin, intensivas en mano de obra para generar divisas y puestos de trabajo (textiles,
ensamble de productos electrnicos, etc. ); pero no en otras industrias como las de bienes
de consumo durables, orientadas al mercado interno en las que slo participaban empresas
nacionales. En Corea hasta fines de la dcada de 1980 no se permita la IED en
aproximadamente 50% de las industrias y en alrededor de 20% en las manufactureras. Pero
aun cuando se les permita la entrada a ciertas industrias, se les exiga asociarse con
inversionistas locales en empresas mixtas, preferentemente con mayora nacional; esto para

19

facilitar la transferencia y absorcin de tecnologas y habilidades de mercadotecnia,

organizativas y de direccin.
Tambin se utilizaron otras medidas de poltica para limitar a la IED. En primer
lugar, se tuvo cuidado para asegurar que se adquiriera la tecnologa correcta en los
mejores trminos posibles. La tecnologa que era trada por la IED se revisaba
cuidadosamente para asegurar que no fuera obsoleta y que las subsidiarias locales no
pagaran regalas excesivas. En segundo lugar, se tomaron medidas para maximizar los
derrames tecnolgicos. Se dio preferencia a los inversionistas ms dispuestos a transferir
tecnologas, a menos que estos estuvieran demasiado lejos en trminos de las tecnologas
frontera. En tercer lugar, se establecieron estrictos requisitos de contenido local con el fin
de maximizar los derrames tecnolgicos de la presencia de la IED. Asimismo se
establecieron objetivos de localizacin para la IED con el fin de desarrollar zonas atrasadas,
siempre y cuando esta localizacin no limitara la competitividad futura en la industria en el
pas anfitrin. En el caso de industrias orientadas al mercado interno se aplicaron medidas
ms estrictas.7

VIII. Limitaciones para negociar con la IED

La globalizacin impone lmites a la autonoma poltica de los gobiernos nacionales.

Muchos hablan de la desaparicin del Estado-Nacin y de cmo la globalizacin erosiona
la soberana de los pases en desarrollo. La apertura comercial, los tratados internacionales,
y los crecientes flujos internacionales de capital financiero limitan la efectividad de las
polticas macroeconmicas en los pases en desarrollo para generar crecimiento econmico
(Romero, 2014). A esto se aade el poder de las empresas transnacionales que limitan la
autonoma de los estados. Muchos sostienen que en esta poca ya no es posible que los
gobiernos de los pases en desarrollo utilicen la poltica industrial estratgica (
selectiva) para desarrollarse. En la situacin actual, dada la importancia creciente de las
empresas transnacionales, que pueden reubicar algunas o todas sus actividades de un pas a
otro en busca de un mejor clima de inversin, ya no es posible darles ordenes o exigirles
condiciones. Se argumenta que bajo la amenaza de abandonar el pas la IED puede forzar a
7

Chang (2003) p. 259.

20

los gobiernos a homologarse con las polticas econmicas de otros pases y competir con
ellos a travs de polticas cada vez ms liberales para atraer la IED.
A primera vista parece difcil de negar esta situacin. Dada la creciente importancia
y movilidad de la IED pareciera evidente que dichas empresas estn cada vez menos sujetas
o dispuestas a recibir restricciones de los pases husped, con lo cual pareciera que la
posibilidad de aplicar polticas industriales o 'estratgicas' por parte de los pases en
desarrollo es cada vez ms limitada. Sin embargo, este tipo de razonamiento se basa en
una serie de supuestos explcitos e implcitos que no tienen justificacin emprica, o son
productos de extrapolaciones simplistas de un nmero limitado de casos. Veamos
argumento por argumento.
En primer lugar, el argumento de que las empresas transnacionales emigrarn al pas
que ofrezca ms concesiones se basa en el supuesto de que las empresas transnacionales
siempre tienen ventaja en la negociacin. Sin embargo, el poder de negociacin relativo de
las empresas transnacionales depende de la industria, del pas y de en qu momento se
realicen las negociaciones (las ventajas relativas cambian a travs del tiempo). Si bien
existen algunas industrias con pocos requerimientos en donde las empresas pueden invertir
en cualquier pas, en la mayora de los casos las empresas transnacionales buscan pases
con determinadas caractersticas. Las IED relacionadas con materias primas necesitan
situarse cerca de los depsitos, otras requieren determinados tipos de mano de obra
calificada a precios razonables, otras buscan ventajas de localizacin como un punto de
entrada a un gran mercado (como el caso de Mxico), otras buscan pases que tienen
mercados internos excepcionalmente grandes y en rpido crecimiento (como el caso de
China) y as sucesivamente. Por lo tanto, no slo es que los gobiernos compiten para atraer
a la IED, sino tambin las empresas transnacionales compiten entre s por conseguir los
favores de los pases anfitriones. Como ejemplos de ello estn las negociaciones entre el
gobierno chino y las empresas automotrices para producir automviles chinos mediante
asociaciones o las impuestas por el gobierno chino para asociarse con empresas nacionales
para la construccin de trenes rpidos. Estas importantes oportunidades propiciaron una
elevada competencia entre empresas multinacionales, atradas por la perspectiva de ser las
primeras en participar en ese importante mercado. Aunque es cierto que pocos pases en
desarrollo tienen el poder de negociacin de China, de igual manera la mayor pare de los

21

pases tienen algo que les interesa a las empresas transnacionales y que los gobiernos de los
pases en desarrollo pueden utilizar para negociar.
En segundo lugar, con respecto a la libertad de las empresas transnacionales de
buscar las mejores condiciones, hay industrias con bajos costos hundidos que pueden
fcilmente cambiarse de pas (por ejemplo, prendas de vestir, zapatos, juguetes). Sin
embargo, existen otras empresas con altos costos hundidos, no slo en trminos del equipo
fsico (por ejemplo, productos qumicos, productos farmacuticos) sino tambin en
trminos de redes de subcontratacin y otras redes de relaciones con las actividades de las
empresas, que les toma tiempo construir (por ejemplo, electrnica avanzada, automviles) y
a las que no estn fcilmente dispuestas a renunciar. En tales industrias, las empresas
transnacionales no son enteramente libres de movilizarse ante un cambio en las polticas del
pas anfitrin. Por supuesto, esto no significa que en esas industrias los gobiernos pueden
hacer lo que quieran una vez que las empresas transnacionales se han establecido, ya que lo
los cambios de poltica afectan las decisiones de futuras inversiones de las empresas
transnacionales. Sin embargo, como sugiere (Ostry, 1990: 98), las grandes transnacionales
son los suficientemente flexibles para asimilar medidas de poltica restrictiva, siempre y
cuando estos cambios sean estables y los cambios previsibles.
En tercer lugar, aquellos que critican las polticas de restrictivas hacia las
empresas transnacionales, suponen que las decisiones de inversin extranjera directa estn
determinadas principalmente por el grado de libertad para hacer negocios que les es
proporcionado por los pases anfitriones (por ejemplo, Julius 1994: 278-279). No obstante,
las decisiones de inversin extranjera directa dependen mucho ms de las caractersticas de
desempeo de la economa receptora y de sus perspectivas de crecimiento. La evidencia
sugiere que el crecimiento de una economa atrae a la IED en lugar de que la IED cause el
crecimiento (Romero (2015 y Berasaluce y Romero (2015)). Si as fuera, es cuestionable si
el adoptar una poltica ms liberal hacia la IED lleva a un incremento sustancial en los flujos
de dicha inversin, ya que no hay ninguna evidencia emprica de que tal poltica lleve a una
mejora en el crecimiento de un pas.
El argumento anterior tambin se sustenta por el hecho de que a pesar de la amplia
liberalizacin de polticas hacia la IED que ha tenido lugar en el mundo, la participacin de
los pases en desarrollo (sin considerar China) en el total de la IED slo aument

22

marginalmente en la ltima dcada. Por lo tanto, se puede argumentar que mientras las
polticas que se tomen en los pases en desarrollo no impliquen la expropiacin de activos o
la utilizacin de otras medidas que amenacen las relaciones de propiedad, las polticas de
los pases receptores hacia la IED parecen tener mucho menos importancia que otros
factores, como la perspectiva de crecimiento del mercado interno o la estabilidad poltica
del pas, a la hora de tomar la decisin de invertir o reinvertir en un pas.
Esto quiere decir que, a pesar de la globalizacin, los gobiernos de los pases en
desarrollo deben usar a las empresas transnacionales de forma estratgica con el fin de
adquirir el capital necesario, la tecnologa, la red de mercadeo, etc. (tal como lo han hecho
algunos pases del Este de Asia), Qu significa exactamente la forma estratgica, esto
depende de varios factores: el poder negociador del pas, la naturaleza tecnolgica de la
industria a la que se quiere atraer IED, el papel de esa industria en el esquema global de
desarrollo industrial, etc.
En aquellas industrias donde lo que se necesita es simplemente una inyeccin de
capital para crear empleos y obtener divisas lo recomendable es que el pas tenga una
poltica abierta hacia la IED (vestido, zapatos y juguetes son ejemplo de ellas).
En industrias donde los requerimientos de capital y tecnologa son altos y el
gobierno espera que el mayor retorno sea el elemento renta -petrleo, minerales y otras
industrias de extraccin de recursos naturales- tener una actitud abierta hacia la IED tambin
es recomendable. Pero aun en estos casos, las habilidades de negociacin para que el pas
anfitrin se quede con la mayor parte de las rentas y, lo que es ms importante, para que
utilice esas rentas en forma efectiva para el desarrollo de otras industrias son indispensables
para el xito de toda la estrategia de industrializacin.
Cuando se trate de las industrias en las que el pas espera ser internacionalmente
competitivo a largo plazo, pero que en ese momento requiere de una mayor inyeccin de
tecnologa y capital, la participacin de la IED puede ser deseable pero slo si se hace en
forma regulada. En tales industrias se debe endurecer la posicin negociadora en temas
como la transferencia de tecnologa, exportaciones, contenido nacional e investigacin y
desarrollo. Las restricciones que se impongan a la filial sern cruciales para el futuro
econmico de la industria y del pas como un todo (como se dio en la industria automotriz y
en el proyecto de construccin del tren rpido en China).

23

En otras industrias, donde el pas est razonablemente cerca de lograr el nivel de

competitividad internacional, el gobierno no debe permitir que participen empresas
transnacionales con el propsito de permitir que las empresas locales maximicen sus
oportunidades de aprendizaje, especialmente si el mercado local es pequeo. Incluso en
industrias de alta tecnologa, donde la capacidad de mantenerse al da con los avances
tecnolgicos de las empresas transnacionales ms avanzadas es determinante, es posible
disear polticas tecnolgicas nacionales basadas en una interaccin selectiva entre
empresas multinacionales y empresas locales.
La lista de casos puede continuar, pero el punto importante es que un gobierno
inteligente que elabore una poltica industrial estratgica tiene que diferenciar el tipo de
IED,

y no mantener una poltica uniforme hacia las empresas transnacionales en todas las

industrias, como lo sugiere la teora tradicional. Cada industria cumple funciones diferentes
en el esquema global de desarrollo industrial, sera absurdo tener las mismas polticas
restrictivas para todas las empresas transnacionales en cualquier industria.
El gobierno puede tener inicialmente una poltica abierta hacia la IED para atraerla,
pero posteriormente imponer restricciones a las filiales de las empresas transnacionales cuando
se considere que los competidores locales en la industria han desarrollado suficiente
capacidad tecnolgica local como para operar de manera eficiente en el mercado local e
incluso internacional, si bien con el apoyo del gobierno, pero vigilando que este apoyo con
el tiempo vaya disminuyendo.
Alternativamente, cuando se d un cambio tecnolgico importante en cierta
industria, que haga inadecuada la actual capacidad tecnolgica del pas para enfrentarse a la
competencia internacional, el gobierno podra relajar las normas relativas a la participacin
de la IED en la industria con el propsito de obtener acceso a nuevas tecnologas.
Una cosa es decir que los pases en desarrollo deberan utilizar la IED de una manera
estratgica y otra que los pases en desarrollo estn en condiciones de participar en ese
juego estratgico. Los pases en desarrollo ms pobres, por ejemplo, tendrn una posicin
ms dbil frente a las empresas transnacionales en la mayor parte de las industrias, ya que
las que se interesan en estos pases suelen ser las empresas ms mviles, con menos
requerimientos tecnolgicos. Por otro lado, pases de desarrollo medio tienen algunos
activos que negociar, al menos en lo referente a ciertas industrias. Algunos pueden

24

ofrecer la perspectiva de un mercado grande y creciente, especialmente en las industrias

donde los costos de transporte son relativamente elevados o donde la proximidad a los
consumidores es importante para la comercializacin (por ejemplo, Mxico).
Aunque no hace falta decirlo, tener el potencial de negociacin, no directamente se
traduce en lograr la cantidad y composicin de la IED necesaria, a menos que las
condiciones econmicas generales del pas sean las adecuadas. Lograr el equilibrio
adecuado de IED requiere de un gobierno internamente coherente, polticamente dispuesto y
administrativamente capaz de ejercer en realidad tal poder de negociacin. Pero el no
hacerlo y adoptar la posicin de polticas totalmente abiertas a la IED en todos los sectores e
industrias significa para el gobierno y habitantes de esos pases renunciar a su potencial de
negociacin en los sectores estratgicos, aun antes de ejercerlo, lo que no parece ser una
actitud particularmente sensata.
IX. Proceso de aprendizaje y construccin institucional

Para lograr el crecimiento econmico acelerado es necesaria una acelerada acumulacin de

capital fsico, aunque esto no es suficiente, se requiere adems de la acumulacin de
conocimientos y de habilidades, as como de la construccin de un ambiente institucional
propicio para la competitividad. Pero an, tampoco todo esto es suficiente. Tambin es
necesaria una dimensin organizativa, la cual es fundamental para que aumente la
productividad. Parafraseando a Hirschman (1958), la falta de espritu emprendedor no es la
principal explicacin del subdesarrollo, el verdadero obstculo es la incapacidad para
aprovechar las oportunidades existentes, para salir de subdesarrollo se requiere dominar el
manejo del conocimiento productivo, en especial cuando tal manejo tiene una dimensin
colectiva compleja, que implica la coordinacin de las interacciones organizacionales de
diferentes actores dentro de la misma empresa.8
De hecho, la construccin de organizaciones productivas es una de las tareas ms
difciles que enfrentan las polticas industriales de los pases en desarrollo. La idea de que
una compaa como Toyota o Samsung puede surgir espontneamente de una masa de
campesinos ignorantes guiados por la "mano invisible del mercado", es un cuento de

Greenwald y Stiglitz (2013). p.4

25

hadas. Tanto las caractersticas de los productores con capacidad organizativa como la
nacionalidad de las empresas que realizan estos procesos (nacionales o extranjeros) son
determinantes para que los pases en desarrollo puedan alcanzar, o no, a los actuales
pases desarrollados.9
Reinert (2009) identifica una constante en las polticas de desarrollo exitosas: la
filosofa de emular a los lderes mundiales independientemente de sus ventajas
comparativas previamente existentes. Esto se aplica a la revolucin preindustrial de
Inglaterra, de Alemania en el siglo XIX, de Estados Unidos desde su fundacin, de Japn
desde la restauracin Meiji, de Corea del Sur despus de la Segunda Guerra Mundial, y
ms recientemente los procesos exitosos de China e India. Las economas capitalistas
desarrolladas tienen el monopolio de la iniciativa empresarial. Una caracterstica distintiva
de las economas industriales es que un porcentaje significativo del esfuerzo empresarial se
ocupa de la manipulacin y la mejora de productos y tecnologas as como del desarrollo y
mantenimiento de organizaciones capaces de ponerlos en prctica. Estos son los tipos de
habilidades empresariales y de gestin necesarios para la transformacin de los pases en
desarrollo en desarrollados, de las cuales actualmente carecemos.10
Histricamente la acumulacin de capacidades tecnolgicas y gerenciales ocurre
dentro de las empresas nacionales, en lugar de filiales de empresas controladas por
extranjeros. Una de las razones de este fenmeno es que, aunque las empresas
multinacionales pueden ser una fuente importante de inversin de capital inicial, la
transferencia de tecnologa que realizan es limitada, dado que la mayora de las formas de
conocimiento tcitas y gran parte de las actividades de R&D son desarrolladas cerca de su
sede corporativa. Se podra decir que las empresas multinacionales inicialmente traen
capacidades estticas a los pases en desarrollo, pero tambin limitan el desarrollo de la
tecnologa en el pas a partir del momento en que se instalan, ya que su presencia a menudo
conlleva mayores obstculos al desarrollo de las capacidades de aprendizaje locales.11
El aprendizaje tecnolgico no ocurre en vaco, sino que va de la mano con la
formacin de capital y activos intangibles. Se requiere la movilizacin de enormes recursos
financieros a la industria. Esto es particularmente cierto en pases en desarrollo donde
9

Ibid. p.4
Ibid. p.7
11
Ibid. p.7
10

26

existen profundas asimetras de informacin que impiden lograr la financiacin de la

industria a travs de canales normales como el crdito bancario o burstil.12
Los procesos de aprendizaje tecnolgico, especialmente en su fase temprana,
implican la imitacin de productos y procesos existentes desarrollados por otros pases, que
van desde la simple copia, resultado de ingeniera en reversa, hasta la produccin del
mismo producto pero con mejoras marginales. Este proceso ha sido una constante a lo largo
de la historia, lo hizo Inglaterra con los Pases Bajos, Estados Unidos con Inglaterra, Japn
con el mundo desarrollado y, en la actualidad, China con los productos de muchos pases.13
Con todo, la posibilidad de llevar a cabo con xito la imitacin en el sentido ms amplio y
pasar despus a la innovacin, depende de las capacidades de absorcin tecnolgica del
pas. Las capacidades de absorcin se refieren a las formas en que se van transmitiendo y
acumulando en el tiempo los conocimientos a travs de experiencias de produccin
anteriores.14
Las capacidades de apropiacin de la tecnologa por un pas en desarrollo estn
condicionadas tanto por el grado de dificultad de las tecnologas como de la capacidad de
los inventores o dueos de la tecnologa de impedir que otros se las apropien. Las
condiciones de apropiacin dependen en gran medida de la naturaleza de la tecnologa del
producto y del conocimiento que tengan ellos y los posibles imitadores de ese producto. La
posibilidad de copiar una tecnologa depende de la naturaleza de la tecnologa y del
entendimiento de cmo se produce, para lo cual se requiere de experiencia previa por parte
del pas imitador, relacionada con la produccin de ese producto o productos similares.15
Copiar un avin Boeing o un Airbus, independientemente de las condiciones legales
que impiden poder hacerlo, es tecnolgicamente muy difcil si nunca se ha fabricado un
avin. En contraste, muchos compuestos qumicos son tcnicamente fciles de copiar, en
estos casos el problema es ms legal que tcnico. Por lo tanto, las condiciones de idoneidad
dependen tanto del proceso tecnolgico como de los regmenes de derechos de propiedad
intelectual (DPI). Claramente, entre ms estrictos sean los regmenes de derechos de
propiedad intelectual, ms difciles sern las condiciones para que un pas en desarrollo

12

Ibid. p.8.
Ibid. p.8.
14
Ibid p.8.
15
Ibid p.8.
13

27

pueda imitar, y con ello se dificultan ms las posibilidades de acumulacin de

conocimientos.16
En sus etapas tempranas de industrializacin, Alemania y Japn permitan patentes
de utilidad, que cubran las mejoras o modificaciones en tecnologas de vanguardia que
protegan a imitadores creativos locales. Esto sucedi en reas como la industria
farmacutica. Las cosas han cambiado drsticamente desde entonces, esto ya no se permite.
Bajo dichas condiciones, los pases en desarrollo enfrentan dos grandes obstculos con los
llamados acuerdos TRIPS (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property
Rights) y con la agresividad con la que se conducen empresas farmacuticas de Estados
Unidos y la Unin Europea para proteger sus derechos de propiedad intelectual, incluso a
expensas de la condena moral mundial, como es el caso de los medicamentos
antirretrovirales.17
Todo este cambio en la regulacin del conocimiento y condena a la imitacin,
limitan severamente las oportunidades para los pases en desarrollo. Cimoli, Coriat y Primi
(2009) indican que un estricto cumplimiento de los derechos de propiedad intelectual tiene
efectos graves sobre las posibilidades de imitacin/captura del proceso de desarrollo y
aprendizaje.18
Histricamente, las actividades de copia y la imitacin llevadas a cabo en el pasado
por parte de los pases actualmente desarrollados, se produjo bajo condiciones bastante
laxas con respecto a la aplicacin internacional de los derechos de propiedad intelectual,
especialmente si se les compara con las condiciones que ahora enfrentan los pases en
desarrollo.19
Un mensaje importante a partir de este anlisis es que la divergencia y la
heterogeneidad entre pases han sido y sigue siendo la tendencia dominante en la economa
mundial. En segundo lugar, y contrariamente a la idea convencional, existe una amplia
globalizacin en el mundo en el mbito de las finanzas (sobre todo en los movimientos de
capital de corto plazo) pero muy poca en trminos de la difusin de capacidades
tecnolgicas entre pases.20
16

Ibid p.8.
Ibid. p.9.
18
Ibid. p.9.
19
Ibid. p.9.
20
Ibid. p.11.
17

28

Las condiciones actuales en las que los pases ms poderosos a travs de sus
instrumentos y los organismos financieros internacionales estn obligando a los pases en
desarrollo a abrir sus economas (para la entrada de bienes y capitales extranjeros) y a
producir productos en funcin de sus ventajas comparativas estticas estn provocando
mayores divergencias econmicas entre regiones y pases, abriendo cada vez ms la brecha
entre unos y otros.21
Claramente las condiciones internacionales han cambiado en comparacin a cuando
Estados Unidos dio sus primeros pasos hacia su proceso de industrializacin o incluso
cuando Corea y Taiwn comenzaron sus propios procesos. La Organizacin Mundial del
Comercio, OMC, y los acuerdos TRIPS (aspectos de los derechos de propiedad intelectual
relacionados con el comercio) estn colocando muchas restricciones al decir qu polticas
se deben aplicar y cuales no en sus planes internos de desarrollo. Las empresas del mundo
desarrollado son tan agresivas como siempre, en la defensa de sus tecnologas patentadas.
Por si fuera poco, el surgimiento de China como un importante actor industrial est
originando patrones profundamente cambiantes de oportunidades y limitaciones para otros
pases que desean convertirse en pases industrializados. No obstante lo anterior, los
procesos de conocimiento, la acumulacin y el desarrollo industrial requieren polticas
pblicas en dosis masivas y fortalecimiento institucional para dar forma a una economa
nacional con vocacin hacia el aprendizaje tecnolgico y organizacional.22
X. Limitaciones polticas

La revitalizacin del concepto de poltica industrial sin embargo choca frontalmente con los
compromisos asumidos por los pases en desarrollo en los acuerdos internacionales. La
OMC

prohbe las subvenciones y las prcticas comerciales que se consideran injustas por

la agencia, lo que limita severamente las posibilidades de los pases en desarrollo de utilizar
los mismos instrumentos usados en el pasado por los actuales pases desarrollados para su
desarrollo. Estas limitaciones impuestas por la OMC (y el TLCAN en el caso de Mxico)

21
22

Ibid. p.11.
Ibid. p.11.
29

equivalen a patear la escalera, como sugiere Chang (2012) no est en bibliografa o es

2013.23
Internamente, la economa poltica de industrializacin exitosa implica la
compatibilidad de las estrategias tecnolgicas y organizativas con las limitaciones polticas
derivadas de la distribucin del poder entre grupos sociales en un pas (y a menudo tambin
de las influencias externas, incluyendo, por supuesto, entidades econmicas y polticas
extranjeras). En este sentido, la triste paradoja de la economa poltica del desarrollo es que
la responsabilidad primordial de las estrategias de desarrollo est en manos de grupos que
tienen enormes intereses creados, y que son los que ms se benefician del status quo
(Stiglitz, Yifu Lin y Monga, 2013: 9). Otro elemento es que los tomadores de decisiones en
Mxico se convenzan de que sta es la nica salida del estancamiento y hagan a un lado su
pensamiento contrario a esta estrategia. Otro elemento que no es trivial en el caso de
Mxico son los altos niveles de corrupcin, lo cul puede ser un elemento que sesgue las
directrices del rumbo de la poltica industrial.

XI. Conclusiones

En este trabajo se ha hecho un recuento introductorio de lo que en trminos modernos se

entiende por poltica industrial. A diferencia de las polticas de industrializacin basadas en
la sustitucin de importaciones, que intentaba abarcar a todas las industrias, ahora se
pretende estimular a slo unos cuantos sectores estratgicos para que alcancen niveles de
competitividad internacional y atraigan a toda la economa hacia el desarrollo. Tambin, a
diferencia de las polticas anteriores, se debe tener especial cuidado a la hora de atraer
inversin extranjera directa, para que, si es necesario traerla, sea nicamente en los mejores
trminos con respecto a la difusin de tecnologa y economas de aprendizaje para los
productores nacionales. De igual manera se pone nfasis en el desarrollo institucional que
debe de acompaar este proceso de desarrollo.
Por razones de espacio ya no se desarroll lo que debe ser un sistema financiero
para que coadyuve en el proceso de acumulacin de capital y de fomento al ahorro interno.

23

Stiglitz, Yifu Lin and Monga , 2013.

30

Tampoco se consider de cmo el Gobierno Federal debe de crear incentivos para fomentar
el ahorro y disuadir el consumo.
An falta mucho falta por hacer para disear una poltica industrial para Mxico,
pero hay tiempo, el Gobierno Federal todava no se compromete totalmente en adoptar una
poltica industrial de largo aliento. Se debe estar preparado para cuando sea el momento y
se pueda ofrecer una poltica industrial coherente, mientras tanto es posible buscar
convencer a los empresarios y grupos de opinin sobre las bondades de estas polticas y de
la conveniencia de aplicarlas para ir abriendo el camino para cuando el gobierno ya est en
condiciones.

31

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