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en la Argentina y Brasil
contemporneos'
Informe de avance sobre Argentina
Vicente Palermo'
1. Discusin preliminar
- La caracterizacin contempornea y coyuntural de la situacin de las
instituciones polticasy la gobemabilidad democrtica en la Argentina requiere:
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Con todo, esto no excluye que, en los apartados finales del presente
trabajo, orientados a una agenda propositiva, nos interroguemos tambin
por la conveniencia o inconveniencia de la tematizacin polticade cuestiones
latentes que podran ser o no, convertidas en cuestiones contestables, por
ejemplo el alcance temtico del senado y/o la absoluta simetra entre cmaras
que prcticamente neutraliza cualquier diferencia entre iniciadora y revisora
salvo en el caso (de todas formas importante) de alteraciones parciales. En
otras palabras, se tratara de evaluar la conveniencia en trminos de
gobernabilidad, no - o no nicamente - de un resultado determinado de un
cambio de reglas de juego (es decir, comparando reglas contra reglas), sino
del proceso de convertir un non-issue o un issue latente en un issue. La
discusin hasta aqu desarrollada nos conduce a un grupo de hiptesis,
cuya discusin retomaremos luego de anunciarlas:
- Las instituciones contienen dispositivos para la estructuracin de
incentivos, pero esos incentivos no son necesariamente unvocos. El formato
institucional del rgimen poltico argentino es dual, ya que presenta fuertes
elementos de restriccin del demos y al mismo tiempo fuertes elementos
de empoderamiento del demos. En la prctica, no se trata de incentivos a
la cooperacin ni a la confrontacin, sino de un conjunto complejo de
arreglos institucionales que eleva considerablemente los requisitos para la
toma de decisiones. Pero esto significa al mismo tiempo que los actores
y en especial el jefe del Ejecutivo - tienen considerables grados de libertad
institucional para actuar y pueden hacerlo escogiendo caminos y formas
muy diferentes.
- Los cambios de los 90, incluyendo la C94 (las modificaciones
efectuadas al texto constitucional en el captulo consagrado al modo de
conformacin y ejercicio de la autoridad poltica), han mantenido y
profundizado una dualidad fundamental; en algunos campos, el presidente
ha incrementado sus capacidades para actuar eficazmente sin contar con
la cooperacin de otros poderes; en otros, claramente estas capacidades,
as como la capacidad demos enabling del propio Congreso, se han reducido.
Aunque los poderes pro activos del presidente se incrementaron, la C94
increment asimismo los requisitos/las exigencias que se presentan a los
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no los afect. Sin embargo, no es imposible que esta prctica sea considerada,
el da de maana, inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia.
Pero el valor potencial de los decretos no es el mismo en todas las
cuestiones; por eso las hemos clasificado en:
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va de 2004, Kirchner, mediante ONU, autoriz prstamos del Tesoropara un fondo fiduciario,controlado por la Secretara de
Energa, para el mantenimiento del sistema de estabilizacin de precios; suspendi el pago de deudas tributarias con bonos
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legislatura
presidente
recalcitrante
negociadora
venal-parroquial
subordinada
coalicional
nacional
dominante
imperial/impotente
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ms bien como haciendo patente los grados de libertad que las reglas permiten
a los presidentes y las elecciones estratgicas que los presidentes realizan en el
marco de los mismos. y, lejos de tratarse de recursos disponibles slo preexistentes,
las opciones de los presidentes incluyen la posibilidad de intentar generarlos, de
incidir en las preferencias y/o en el nivel de respaldo que les proporciona la
legislatura. Cuando, por ejemplo, tomando en cuenta el caso brasileo (Amorim
Neto, 2001), si los presidentes optan por la va de las normas legales, procuran
hacerlo designando lderes de partido capaces de consolidar el apoyo de la
legislatura y si optan por gobernar por decreto suelen llenar sus gabinetes de
amigos y de tecncratas, se constata la factibilidad de opciones presidenciales
que inciden en la propia legislatura,lejosde considerarla un terreno ya constitudo.
Por fin, el contenido de la agenda presidencial tampoco es inmodificable y su
variacin puede depender de una combinacin de reglas y estrategias preferidas.
No todos los presidentes estn obligados a preguntarse: dada mi agenda, y
dadas las reglas y el nivel de respaldo parlamentario que encuentro, ccul es la
estrategia ptima, eludir al congreso o procurar legislarcon l? Tambin pueden
preguntarse: dadas las reglas de juego y el nivel de respaldo parlamentario que
encuentro o soy capaz de obtener, ccul es mi agenda ptima?
El segundo problema de este enfoque es que, a nuestro entender, Cox y
Morgenstern no clasifican apropiadamente los instrumentos a disposicin del
presidente; y sta es una cuestin de la mayor relevancia. En efecto,ellosentienden
que los poderes integrativos estn constitudos, bsicamente, por la designacin
de ministros, as como otras prcticas de interaccin que pueden ayudar a los
presidentes a incorporarse al proceso legislativo, permiten fijar la agenda, enviar
propuestas al congreso, priorizar ciertos proyectos dentro de los procedimientos
internos del congreso o reforzando a determinados aliados, en tanto que para
identificar los poderes de decisin unilateral (aquellos que pueden utilizarsepara
modificar las medidas de gobierno sin la concurrencia de la legislatura), recurren
a los poderes proactivos de Carey y Shugart (1998). Sin embargo, para nosotros
parece claro que los poderes proactivos tambin son susceptibles de ser utilizados
en el marco de estrategias diferentes, tanto unilaterales como integrativas. Esto
es as cuando estos mecanismos inciden en las preferencias y opciones de los
legisladores, por un lado, o abren espacios a la negociacin con los mismos, por
el otro, creando procesos integrados de legislacin. En otras palabras, los
instrumentos proactivos pueden ser inteligentemente utilizados en el marco de
prcticas integrativas de autoridad, no solamente unilaterales.
Cox y Morgenstern observan, atinadamente, que las estrategias imperiales
son fruto de la peligrosa combinacin de debilidad poltica con podero
institucional. Elproblema es que la afirmacin de que lospresidentes polticamente
dbiles recurren al uso de los instrumentos proactivos disponiblespara implementar
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una estrategia unilateral es, en el mejor de los casos, una observacin de base
emprica (y del todo dudosa, por otra parte; vanse los trabajos de Uanos,
Etchemendy y PaJermo, entre otros, para el caso argentino y la enorme masa de
literatura disponible respecto al brasileo), y no debera ser entendida como el
predominio de incentivos que empujan fatalmente a los presidentes al
unilateralismo. Es en ese sentido llamativa la observacin de Negretto (2002),
en cuanto a que persiste an en la literatura [acadmica] un alto grado de
incertidumbre acerca de la medida en que los poderes de decreto permiten a un
presidente controlar o influenciardecisivamente el proceso legislativo; si persiste,
en efecto, un alto grado de incertidumbre en la academia, porqu entonces los
acadmicos escribimos a veces como si los polticos obrasen de acuerdo a un
conocimiento perfecto de los incentivos inherentes a las reglas, como si stas
hablaran por s solas? La posibilidad, por fin, que el presidente enfrente una
coalicin parlamentaria mayoritaria (Cheibub Figueiredo y otros, 2002) es
casi nula a menos que el presidente allendice su gestin (independientemente
del signo ideolgico con que lo haga; Collar lo hizo en Brasil con un signo
neoliberal). Todo lo discutido hasta aqu permite formular nuevas hiptesis.
- Las dimensiones institucionales de la morfologa argentina confieren a
los presidentes elevados grados de libertad para optar entre un rango amplio
de estrategias polticas y poltico-institucionales. Los incentivos a favor de
diferentes formas de accin estn lejos de ser evidentes y las reglas no hablan
por si mismas de modo unvoco. No hay buenas prcticas establecidas en
trminos de rutinas institucionales que ofrezcan a los presidentes unas frmulas
confiables en la relacin medios - fines. Esta es una razn principal por la
cual la eleccin por parte del Ejecutivo, de las mejores alternativas - eleccin
que depende, a su vez, de sus perpepciones sobre la morfologa y de los
estilos y las calidades del liderazgo - es de una importancia crtica.
- La opcin por el entornismo suele ser resultante de una percepcin
presidencial (en torno a la falta de mayoras confiables y a la incertidumbre de
su relacin con su propia base parlamentaria y su partido; Bonvecchi y PaJermo,
2001) y, a corto plazo, es una estrategia segura. Pero hay alternativas en ese
mismo contexto, superiores al entornismo en el mediano plazo, en tanto menos
peligrosas y ms generadoras de recursos de gobierno.
- En la C94 hay un potencial institucional susceptible de desarrollo y
expansin, no en trminos de parlamentarismo pero s de integracin del
ejecutivo al proceso legislativo en un sistema presidencialista, muy diferente
al unilateralismo. En medida significativa los poderes proactivos as como la
facultad de delegacin legislativa pueden cumplir roles tanto en una estrategia
unilateral como en una estrategia de integracin.
- La ganancia de capacidades institucionales y burocrticas por parte de las
legislaturas (recursos, experiencia, as como tiempo) no supone vis avisel PE un
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FLACSO . Bibliote<:a
juego de suma cero. Una de las razones es que a mayores capacidades de las
comisiones, menores costos de tipo particularista (pork) y de patronazgo. Pero
la ms importante es que con una menor asimetra de informacin, loslegisladores
pueden estar en mejores condiciones de constituir mayoras dispuestas a delegar
en los Ejecutivos poderes decisorios que pueden controlar mejor y en trminos
que incrementen las garantas de negociacin (me inspiro para este punto en
Carey y Shugart, 1998). Otro tanto puede decirse en cuanto a la mayor
independencia, en lo que se refiere al Ejecutivo, del tribunal que adjudique en
disputas entre el ejecutivo y el congreso, en materia de poderes delegados: cuanto
ms independiente sea, en el caso argentino, la futura Comisin Bicameral,
ms proclivessern los legisladoresa delegar en el Ejecutivopoderes legisferantes.
Por fin, aventuramos unas nuevas conclusiones generales del apartado,
en trminos de hiptesis, pero aclarando que estamos adelantando, a efectos
de claridad expositiva, argumentos que no pueden sostenerse exclusivamente
en las dimensiones correspondientes a las reglas formales de la morfologa
sociopoltica, siendo imprescindible incorporar otras dimensiones para ello.
- Antes del "diluvio de los 90, haba dos lneas potenciales de divisin,
tensin y eventual polarizacin, una partidaria y otra regionaVfederativa. Si
cobraba cuerpo la lnea de divisinpartidaria, bajo la forma de gobierno dividido.
entonces se restringan severamente los grados de libertad de la Presidencia para
actuar segn sus preferencias exclusivasy/o programticamente. En un conjunto
de campos, poco y nada poda hacerse sin una tarea exitosa de negociacin y/
o preparacin coalicional. Esta no dependa solamente del comportamiento de
la oposicin, dependa tambin de las disposiciones, capacidades y percepciones
del gobierno. Si, en cambio, se trataba de gobierno unificado (o casi, como
durante en el primer gobierno de Menem), entonces entraba a tallar ms
fuertemente la otra lnea de divisin o tensin, que es la federativa, y el presidente
precisaba negociar mucho y constantemente, con las provincias (con un impacto
significativo en el contenido de las polticas de su agenda ideal y asimismo en
otras polticas que de un modo u otro eran afectadas por la negociacin). Tras
el diluvio de los 90, y tomando en cuenta el presente cuadro de reglas, as como
los impactos en la configuracin de los partidos, la lnea de polarizacin partidaria
se ha atenuado considerablemente, y ha crecido la lnea de tensin regionaV
federativa; pero en tanto que la primera apuntaba ms claramente a la dicotoma
gobierno dividido/gobierno mayoritario, la segunda lo hace ms hacia la de
gobierno disperso/coordinado (coordinado, obviamente, en tomo a la presidencia;
no hay otro actor que tenga esas capacidades de coordinacin).
Se podra decir que existe la posibilidad de que el peronismo (como
gobierno y oposicin al mismo tiempo, segn la expresin de Torre) cumpla
la funcin de realizar un gobierno dividido, pero esto es muy poco probable;
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Cuadro I
BIlles de
C94 en los
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anlesde C94
tras nowdades
de los 90
C94 en \ligancis
C94 ClCIqllellIda
l campos en que el
lablero "manda"
\lirtuales
posibles en
arreglo a
juisprudencia
consagrados
constillx:ionalmerm.
lIependen del arbitrio
del EjectAiw
Iimilados en arreglo
a elC8lCionaldad y
tralamierm
parlamerlario
H. campos en que
la iriciatill3
lJ1ilateral altera
preferencias
\lirtuales
posibles en
arreglo a
juisprudencia
consagrados
constib.cionalmerm.
dependen del arbitrio
del Ejecjjw
lmilados en arreglo
a ellCepCionaldad y
tralamierm
parlanlermrio
no existan
no existan
estn eslablecidos
pero con \ligencia
legal incierta
establecidos con
A. poderes
Ieglsferantes
mediante DNU
no es
constib.cionaimente
posible
rJ. campos
"densos"
no existan
dependandel
criterio del
Ejeculiw
B. legislaCin
ordlnarill
mayor
posibles y
dependande
los aclores
consagradas
constib.cionalmerm
pero s~las a reglas
(materias y pla2Ds)
consagradas
constillx:ionalmerte
pero Sl4elas a reglas
(materias y pla2Ds)
delegacin de
Iaclitades
Iegisferantes (2):
decrelos
Iegislatiws
consagrados
constib.cionalmente.
dependen del arbitrio
delEjeculiw
consagrados
constillx:ionalmenle,
Sl4e!Ds a comol
parlamenario
cmara de origen
el Senado es ""lo
poweren
coparticipacin y
materias de inters
particiJar pro\lincial
el Senado es ""lo
poweren
coparticipacin y
materias de inters
partictAar plOllincial
silencio
parlamertario
posible de hecho
imposible
comisiones
parlamenarias
figeramente
fortalecidaspor
elCpl:ila consagracin
constib.cional
C. Control
parillmentario del
rango constillx:ional
delaAGN
presidida por l.Il
represenlanlede lB
oposicin (Sl4eIa al
arbitrio del Ejeab.o)
Ejecutivo
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rango consti1lEional
delaAGN
presidida por l.Il
l'Ilf)AlS4IR8nI de la
oposicin
D. Incentivos a la
cooperacin
entre poderes
jefe de gabinete
inexistente
irl::entivos ligeramente
trcrsmentados en
virtud de su
establecimiento
E. afianzamiento
de la legitimidad
presidencial de
origen (base
electoral popular)
F. innovaciones
demos
restrictivas
la elevacin del
nmero de senadores
aumenta la sobre
representacin de las
provirclas menos
pobladas
welta
establecimiento del
Ministerio Pblico
lntervercln federal a
las provincias como
tacutad exclusiva del
Congreso
ircremento de la
legitimidad de origen
de los senadores en
virtud de su eleccin
directa
resoluciones y
sernerclas judiciales
en materia de
intereses colectivos o
difusos
antes de
C94 en los
antes de C94
tras novedades
de los 90
C94 en vigerl::ia
C94 completada
irl::remento de
los poderes
Iegisferntes de
los presidentes
(DNU's.
delegacin
legislativa.
vetos parciales)
efecto neutro
H. control externo
del poder Judicial
implantacin del
Consejo de la
Magistratura
plena vigencia
expandido: adicin al
conlrolde
constitucionalidad el
dictado de
resoluciones y
serserolas en materia
de intereses colectivos
o difusos
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G. Innovaciones
demos
expansivas
Judicial
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electoral desde 1995) ya la crisis y si bien retuvo mucho mejor sus votos que
el resto de los partidos (Torre, 2003), la crisis es tan profunda que, como
observa Novaro, tambin el justicialismo experimenta cambios sensibles,
que si bien tienen antecedentes en procesos previos, permiten imaginar otras
posibles discontinuidades en el sistema de partidos. Es cierto, como seala
Torre, que esta fuerza retiene mucho mejor sus votos que el resto de los
partidos. Torre argumenta que "las dificultades que hoy exhibe el peronismo
se refieren ms a su cohesin interna como maquinaria poltica que a la
salud de los vnculos con el electorado que representa"; sin embargo,
observando la medida en que los problemas de cohesin interna expresan
graves dificultades de generacin de un liderazgo autnticamente
representativo para su electorado, se puede dudar mucho ms de esa salud.
Que la crisisde representacin no ha eximido tampoco al Partido Justicialista
lo muestra el hecho de que ste ha colocado a la cabeza del Ejecutivo un
personal poltico muy excntrico en lo que se refiere a la geografa poltica
peronista por muy heterognea que sta sea. En otras palabras, puede que
los peronistas no se sientan parte de los "hurfanos de la poltica de partidos"
(Torre), pero para que sto haya sido posible, el peronismo tuvo que dividirse
nada menos que en tres opciones electorales. En suma, el actual fenmeno
de "desalineamiento" del conjunto de los electores (Cheresky, 2002) afecta
tambin al peronismo y que sus dificultades para generar un nuevo liderazgo
capaz de cohesionarlo no son independientes de lo problemtico de sus
vnculos con sus electores.
En las provincias centrales ha tenido lugar (Escolar, Calvo y otros, 2003)
una fuerte despersonalizacin de las candidaturas, con consecuencias de
deslegitimacin social, debilitamiento de la responsabilidad poltica y ausencia
de contra! y vinculacin representantes - representados (los autores citados
atribuyen el surgimiento de este problema, al menos en parte, a rasgos del
sistema electoral). En lo que se refiere a la eleccin presidencial, se manifiesta
un alto grado de volatilidad del voto que crea las condiciones para el
surgimiento de liderazgos por fuera de los grandes partidos histricos, o bien
de liderazgos partidarios que son outsiders en relacin a las estructuras ms
fuertes de sus propios partidos.
La des identificacin es favorecida a su vez por el desajuste entre apoyo
electoral y representacin institucional que perjudica a los partidos no
peronistas tanto como beneficia al peronismo o ms bien a la mayora de
los peronismos provinciales. Las variaciones electorales no se ven plenamente
reflejadas en trminos institucionales, y esto genera una discordancia que
tiene un impacto decisivo para la competencia entre partidos y la gestin de
gobierno, reforzando la desigualdad de recursos entre el peronismo y el resto
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6 Obsrvese Que, en steltimo caso,el PJobtuvo e143,7% delasbancasconel 38,5% de losvolasen 1983,retuvo el 40,4%
en 1985 a pesar de que habia recibidosloel 34,3% de losvotos;subial 43,8% con el41 ,5% de lossufragios en 1987. Y
al 47,2% con eI44,7% de 1989: aunque su apoyo electoral disminuydos aos despus de asumir Menem al 40.2%,
prcticamente no perdibancas (se mantuvoen e145,1%), yen 1993le bastcon sumar42,5% en las urnaspara obtener
casi mayoria absoluta(49,4%); para alcanzar el 51 % de las bancascon el 43% de losvotosen 1995.
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Orqaruzador
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Orqaruzedor
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196111964
196511969
1970N974
197511979
Nacin
81.42
78.46
77.06
74.32
Provincias
18.58
21.54
22.94
25.68
1980/1984
1985/1989
1990/1994
1995/1999
73.11
69.15
61.08
57.46
26.89
30.85
38.92
42.54
Total
Nacin
55.8
38,6
Provincias
44,2
61,4
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