La Hechura de las Polticas

Lus F. Aguilar Villanueva, no deja de ser extrao el hecho de que el

proceso de elaboracin de las polticas, la hechura de las polticas,
haya sido comparativamente poco estudiado. Pocos fueron los
campos de accin social que escapan al impacto de los gobiernos. Sin
embargo, la manera como los gobiernos deciden y desarrollan sus
polticas pblicas, su proceso, patrn y estilo de decisin y operacin,
quedaron sin investigacin sistemtica.
I. El olvido terico de la elaboracin de la poltica
Muchas razones, histricas y tericas, explican el descuido y
hasta el olvido de la hechura de las polticas, En la perspectiva de la
ciencia poltica estndar el proceso de gobierno y, ms
singularmente, el proceso de decisin y puesta en prctica de las
polticas no ocup nunca centralidad alguna. Las teoras sistmicas,
marxistas, elitista o pluralista explicaban las decisiones de gobierno
desde fuera del gobierno mismo. El secreto de la decisin y su
efectuacin radicaba en fuerzas y estructuras sociales, exteriores y
superiores, que determinaban exhaustivamente la materia y la forma
de decisin.
La estructura econmica, el conflicto de las clases, el
interjuego de los grupos de inters, el comportamiento del entorno
social o cultural del sistema poltico eran los factores para dar
cuenta de por qu los gobiernos decidan de la manera en que lo
hacan. El gobierno careca de iniciativa propia, no tena la capacidad
de elegir sus propsitos y acciones. Demasiado tarde se reconoci la
autonoma relativa del gobierno como para revertir la tendencia
dominante, destacar la especificidad e importancia de la elaboracin
de las polticas y reconocer su causalidad propia en el conjunto social
y en el proceso poltico. Hoy parece que la comunidad cientfica est
ms dispuesta a concederle un mayor margen de maniobra a los
gobiernos, nacionales y locales, obviamente sin recaer en
oportunismos decisionales.
En suma, la hechura de la poltica no tena autonoma para la
ciencia poltica convencional y, en contraste, tena toda la autonoma
para la administracin pblica. El resultado final, en ambos casos y
por diversas razones, era que el proceso decisorio de la poltica se
volva un objeto de estudio externo y marginal al corazn de las dos
disciplinas.
El determinismo social de la poltica daba intelectualmente
por descontado el sentido, el instrumental y los efectos del proceso
decisorio de una poltica. Fue alto el precio pagado por causa del
descuido terico del proceso de elaboracin de las polticas. El
crecimiento del Estado y la expansin de su aparato gubernamental

fueron seal de que los grandes actores y poderes sociales, a cuya

dinmica (constructiva o conflictiva) supuestamente se sometan las
polticas, eran incapaces de resolver muchas cuestiones sociales y, en
el fondo, incapaces de garantizar el orden y bienestar pblico.
Sonaba irnico llamar al Estado social o socialista o al
gobierno instrumento de la clase dominante o de la clase
revolucionaria, cuando protagonizaba incontenible la accin colectiva.
Los desaciertos de muchas polticas gubernamentales, por exceso de
autonoma, estn a la vista y en la memoria.
Hoy, en contraste, parece que la decisin de las polticas comienza a
colocarse en el centro de la teora poltica y administrativa.
No todo es un asunto pblico, como para que todo sea
poltica, programa de gobierno y materia administrativa.
II. En busca de la nocin de poltica
Los acercamientos enfoques- a la definicin de poltica (policy)
suelen ser de dos tipos en la literatura: descriptivos y tericos. En la
construccin de la definicin descriptiva, el debate se centra en la
cuestin de si la poltica sea slo la decisin (de gobierno) o implique
algo ms. En la construccin terica las posiciones varan segn la
teora politolgica o segn las conjeturas bsicas con las se explica la
ocurrencia de la poltica.
II.1. La nocin descriptiva de poltica
En la definicin descriptiva, hay unanimidad en reconocer e
incluir su aspecto institucional: se trata de la decisin de una
autoridad legitima, adoptada dentro de su campo legtimo de
jurisdiccin y conforme a procedimientos legalmente establecidos,
vinculante para todos los ciudadanos, y que se expresa en varias
formas: leyes, sentencias, actos administrativos Sin embargo, las
diferencias de componentes y nfasis en la definicin se ponen de
manifiesto
apenas
se
incorporan
los
aspectos
polticos,
administrativos, conductuales, que resultan de otras maneras de ver
la poltica, ms all de jurisdicciones formales, reglamentos y
rdenes.
Para Heclo, (1972:85), la poltica no es un fenmeno que se
autodefina, sino una categora analtica. Es el anlisis el que identifica
su contenido, no los dichos del decidor de la poltica ni las piezas de
la legislacin o de la administracin. Existe no por intuicin sino por
interrogacin de los fenmenos polticos.

Aguilar hace un resumen de los diversos significados del

trmino poltica se encuentra en Joan Subirats (1989) y en
Hogwood-Gunn (1984). Puede denotar varias cosas: un campo de
actividad gubernamental (poltica de salud, educativa, comercial), un
propsito general a realizar (poltica de
empleo estable para
jvenes), una situacin social deseada (poltica de restauracin de
los centros histricos, contra el tabaquismo, de seguridad) una
propuesta de accin especfica (poltica de reforestacin de parques,
poltica de alfabetizacin de adultos), la norma o las normas que
existen para una determinada problemtica (poltica ecolgica,
energtica, urbana), el conjunto de objetivos y programas de accin
que tiene el gobierno en un campo de cuestiones (poltica de
productividad agrcola, de exportacin, de lucha contra la pobreza
extrema)
Las definiciones arrojan los siguientes componentes comunes:
a) institucional, la poltica es elaborada o decidida por una
autoridad formal;
b) decisorio, la poltica es un conjunto-secuencia de decisiones,
relativas a la eleccin de fines y/o medios, de largo o corto alcance,
en una situacin especfica y en respuesta a problemas y
necesidades.
c) Comportamental, implica la accin o la inaccin , hacer o no
hacer nada; pero una poltica es un curso de accin y no solo una
decisin singular;
d) Causal, son los productos de acciones que tienen efectos en el
sistema poltico y social
Una
definicin recapituladora de poltica es: reglamentos y
programas gubernamentales, considerados individualmente o en su
conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad de un
sistema poltico. Puede tomar la forma de leyes, rdenes locales,
juicios de corte, rdenes ejecutivas, decisiones administrativas y
hasta acuerdos no escritos acerca de lo que se debe hacer.
Por poltica suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones
ms que una decisin singular acerca de una accin de gobierno
particular. Algunos la entienden como decisiones de fines y
preferencias y la distinguen de las decisiones relativas a los medios
para alcanzar los fines.
Otros, en contraste, consideran que la
poltica incluye los medios y los fines. En algunos contextos denota
decisiones de objetivos de largo plazo o directrices generales de
accin gubernamental que guan las acciones de corto plazo en
situaciones especficas. (Plano et al, 1973: 311)

En primer lugar, una poltica es un comportamiento propositito,

intencional, planeado, no reactivo, casual. Se pone en movimiento
con la decisin de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos
medios: es una accin con sentido. Por su carcter propositito,
referido a las, realizaciones de objetivo, la poltica denota las
intenciones de las fuerzas polticas de los gobernantes, en segundo
lugar, no es la simple decisin deliberada del actor gubernamental: la
gran decisin en la cspide del Estado.
Hay que incorporar las muchas y diversas decisiones de los muchos
actores
participantes, gubernamentales y extragubernamentales,
que en sus diversas interacciones han preparado y condicionado la
decisin central, le dan forma y la llevan despus a la prctica,
hacindola y rehacindola, con el resultado muy probable que los
resultados finales no se asemejen
a las intenciones y planes
originales.
La poltica es un proceso, un curso de accin (Friedrich, 1963:79), es
un conjunto de acciones. En efecto, una poltica es en un doble
sentido un curso de accin: es el curso de accin deliradamente
diseado y el curso de accin efectivamente seguido. Por una parte,
la poltica que se decide y se quiere llevar a cabo es bsicamente un
conjunto interrelacionado de acciones que, en razn de los recursos
con los que cuentan los actores, los medios que emplean y las reglas
que siguen, es considerado idneo y eficaz (eficiente) para realizar el
estado de cosa preferido.
Aguilar percibe que la poltica es entonces una estrategia de accin
colectiva, deliberadamente diseada y calculada, en funcin de
determinados objetivos. Implica una serie de decisiones a adoptar y
de acciones a efectuar por un nmero extenso de actores, puede
distanciarse de la estrategia intencional de accin colectiva, diseada
y organizada por la autoridad estatal. Supuesta su institucionalidad, la
poltica es, en suma: a) el diseo de una accin colectiva intencional,
b) el curso que efectivamente toma la accin como resultado de las
muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia,
c) los hechos reales que la accin colectiva produce.
II.2. El concepto terico de poltica
El acercamiento terico a lo que realmente es una poltica
pblica es tan decisivo como variado. Las teoras politolgicas
mayores, a partir de sus teoremas sobre el poder, el consenso y el
conflicto, son determinantes. Quien, cmo y para qu detenta el
poder poltico colectivamente vinculante, a la base y al margen de la
autoridad estatal formalmente constituida, ha sido la pregunta central
y recelosa de la ciencia sociologa poltica.

Si las polticas en sus diversas formas reglamentarias,

presupuestarias, administrativas, sean producto de la dominacin de
clase (bloque en el poder), de los ajustes mutuos entre los grupos de
inters (corporativos o pluralistas), de la hegemona de una lite
(tradicional o modernizante) del peso irresistible de las metrpolis
sobre periferias indefensaetc. Todo esto va a depender del cuerpo
terico desde el cual el investigador-analista construya sus conceptos,
hiptesis y procedimientos de prueba.
I. El anlisis y la decisin de las polticas
Muchas son las preguntas en torno al anlisis de polticas.
Averiguar cmo se efecta el anlisis, cules son los posibles tipos de
anlisis, qu cosa quiere realmente logra el anlisis, y si es capaz de
efectuar lo que dice y pretende, son alguna de las varias cuestiones
importantes. Pero la pregunta bsica es la que concierne a la
naturaleza misma del anlisis de la poltica: qu es, en qu consiste.
Es un anlisis econmico, cuantitativo, preocupado slo por
la asignacin eficiente de los recursos pblicos, o incluye tambin
aspectos institucionales, administrativos, ticos y polticos?
Es slo un ejercicio de accin racional, que se orienta a la
maximizacin de las funciones deseadas, o incluye otras
consideraciones que se pretenden tambin racionales, aunque sean
equivalentes a la nocin de eficiencia tcnica y econmica?
Las respuestas sern diversas segn las varias concepciones y
expectativas que se tengan de la
poltica, de lo deben ser las
relaciones entre razn y poltica, entre el anlisis y la decisin pblica.
Y, vistas las cosas a fondo, el carcter de las respuestas depender
de las varias concepciones y apreciaciones que se tengan acerca de
las funciones, mbitos y modos de intervencin del Estado.
Al revisar la literatura del anlisis de polticas, Aguilar percibe
que se puede observar que hay dos posiciones extremas en lo que se
refiere a la naturaleza e instrumental del anlisis y al papel que puede
o debe jugar en la formulacin de la poltica. Aqu, como en otros
campos, se repite la polmica entre una nocin racional y una
nocin transaccional de la poltica.
En un extremo, se ubica la visin racional estricta del anlisis
que reconoce la existencia de diversas
restricciones
pero sin
renunciar a la exigencia de la racionalidad mxima posible en la
formulacin y decisin de la poltica. En el extremo opuesto, se ubica
la visin negociadora, concertadora, pragmtica de la poltica, que
utilizar tctica o casusticamente el anlisis.
III.1. Las dos corrientes de anlisis:

Racionalismo e Incrementalismo
Despus de la Segunda Guerra Mundial, se llam anlisis de
polticas a la propuesta y/o a la actividad de mejorar las decisiones
(logsticas, blicas, econmicas, asistenciales), de polticas mediante
la incorporacin sistemtica de teora y mtodo cientfico (diseo,
mtodo cuantitativos y supuestos tericos de comportamiento
racional de los sujetos) ms all de la experiencia, la intuicin, la
costumbre o la ley.
Aguilar dice: las polticas pblicas podran ser, tal vez, decisiones
complejas y conflictivas, pero no eran esencialmente diversas en sus
partes, pasos y requerimientos. En efecto, descomponer un problema
de poltica es sus componentes bsicos y estructurarlo, determinar
cules seran los componentes a alterar y establecer as los objetivos
de accin, identificar las posibles opciones de accin para efectuar los
objetivos, compararlos en trminos de su eficacia-eficiencia esperada,
utilizando tcnicas de modelacin y calculo cuantitativo (es decir,
entendido positivamente, mtodo cientfico. Este es el esquema de
decisin racional o de solucin racional de problemas
Esto es, se evoca el anlisis microeconmico de costo-beneficio y
costo-efectividad, el anlisis de sistemas y el de de la investigacin
de operaciones, con su tcnicas y procedimientos lgicoscuantitativos de maximizacin mediante la programacin lineal, teora
de juegos y colas, simulacin
Quade (1975:22) pionero del anlisis de polticas, defensor
del enfoque cuantitativo, pero tambin sensible a sus alcance y
limitaciones, describe la situacin: la investigacin de operaciones
busca contribuir a realizar objetivo dado de la mejor manera; el
anlisis de sistemas (que es una investigacin de operaciones) busca
lo mismo, pero de manera ms econmica; con equidad, ms
inclusiva y abarcante, por cuanto comporta consideraciones de
economa e investiga la interaccin entre los fines y los medios.
El anlisis de polticas puede entenderse como un anlisis
de sistemas inclusivo y comprehensivo, pero con el aadido de que
se interesa por los impactos distributivos de la poltica. Ms aun,
presta mayor atencin a la implementacin y a las consideraciones
polticas y organizacionales. Quade no diferencia.
En efecto, el anlisis de sistemas es un enfoque sistemtico que
ayuda al decidor a escoger un curso de accin mediante la
investigacin integral de su problema, la invencin de sus objetivos y
opciones de accin, la constratacin de las opciones a la luz de sus
consecuencias, el uso de un marco de referencia posiblemente
analtico para aplicar intuicin y juicio calificado al problema en
cuestin (de factores sociales y poltico)

En esta visin, el anlisis de polticas es una estrategia de

solucin de problemas o de realizacin de objetivos, que procede
estrictamente segn criterios racionales de eficiencia tcnica y
eficiencia econmica.
Contra este esquema cannico de anlisis y decisin racional
reaccion Lindblom (1959, 1963, 1979).Su contrapuesta ampliaba las
tesis de racionalidad limitada (cognoscitivos de informacin) de
Simn (1945) y las de sociedad abierta (refutable por definicin,
apoyados en evidencias inconclusas, carecen de validez) e ingeniera
social gradual de Popper (1945) que critica la fundamentacin
inductiva de la ciencia.
Lindblom recogi y rehizo estas dos posiciones, al afirmar que
los gobiernos pueden decidir racional y responsablemente frente a los
problemas pblicos sin tener que comprometerse con los supuestos y
requisitos de la racionalidad omnicomprehensiva (teoras causales y
modelacin matemtica del comportamiento), que hipotecaban el
anlisis de polticas dominante y la planificacin.
Lindblom propone un MODELO DE ANALISIS DE POLITICAS:
Las hechuras de polticas se dan en una dinmica de sucesivas
comparaciones, cotejos y aproximaciones hacia los objetivos
deseados que van cambiando a la luz de las nuevas consideraciones
de la dinmica social involucrada.
Base del modelo: en un gobierno con abierta competencia de ideas e
intereses lo adecuado es: corregir, ajustar, adaptar y/o reformar la
"ltima poltica" disminuyendo la probabilidad de catstrofe y queda
abierta la posibilidad de corregir los errores.
Lindblom es el tronco terico bsico en el anlisis de polticas,
posteriormente se desarrollan Wildawsky y Majone.
III.2. La otra racionalidad del anlisis: Majone
Propone un MODELO DE ANALISIS DE POLITICAS:
Una concepcin dialctica (discurso crtico).
Un modelo con carcter "artesanal" en el anlisis de polticas.
El analista elabora y articula: evidencias, argumentos, persuasin,
razones, informaciones y teoras para lograr el consenso y desde aqu
convertir un anlisis en poltica real y efectiva.

El analista y su equipo utilizan el poder, la influencia y la negociacin

entre los grupos polticos y de presin por un lado, y por otro, el
debate y la argumentacin entre los elaboradores de polticas como
entre los ciudadanos en tanto discusin pblica, este juego antittico
y sinttico es el tamiz de donde emerge "la poltica".
Los planteamientos de Majone se ven reflejados en la responsabilidad
que le cabe a los actores polticos a lo largo de todo el proceso de
implementacin, las etapas de accin y los estudios de impacto, en
razn de que en cada momento deben estar persuadiendo y logrando
consensos que devendrn en una poltica real.
III.3. El anlisis como proceso social: Wildavsky
Wildavsky sostiene que el anlisis de las polticas pblicas consiste en
hallar "un problema sobre el cual algo pudiera o debera hacerse"
Propone un MODELO DE ANALISIS DE POLITICAS:
Un proceso de "creacin de problemas pblicos".
La formulacin del problema no es el primer paso sino el ltimo del
anlisis.
El anlisis consiste en encontrar un problema que pueda ser resuelto
por los ejecutivos con nivel de toma de decisin sobre la base de
variables controlables y tiempo disponible.
Contrastar los "objetivos deseados" con los "recursos disponibles"
intentando dar una solucin a la situacin indeseada.
Confrontar lo "ideal" con lo "real" de un problema pblico, es decir, lo
que se querra hacer, lo deseable, con lo que se puede hacer, lo
posible, concordar lo que la sociedad y el gobierno pueden en efecto
remediar, modificar y/o resolver.
Definir el problema pblico es encontrar el equilibrio entre los
"hechos" y los "medios" que posibilitan el logro de los objetivos.
Se deben considerar en forma conjunta:
Recursos - Objetivos
Medios Fines
Los postulados de Wildavsky encuentran su concrecin tanto en la
puesta en marcha en etapas cronolgicamente diferenciadas de los
objetivos deseados en funcin a los logros alcanzados con los
recursos disponibles, como las formulaciones de los problemas a

resolver en las sucesivas etapas, formulaciones que pasan a ser

pseudoproblemas pues ya tienen por los estudios y anlisis previos
realizados sus correspondientes soluciones.