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instituciones para
la innovacin
Prcticas y experiencias
en Amrica Latina
inclusin
innovacin
desarrollo
Documento de Proyecto
Esta publicacin fue preparada por funcionarios y consultores de las instituciones participantes: Sebastin Rovira, Oficial
de Asuntos Econmicos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), quien cont con la
colaboracin de Daniela Montiel y Stephany Scotto, y Gonzalo Rivas, Presidente del Consejo Nacional de Innovacin
para la Competitividad de Chile (CNIC). Los estudios que han permitido la elaboracin del libro han sido realizados por
consultores nacionales.
Este documento ha sido realizado con la ayuda financiera de la Unin Europea, a travs del Programa Alianza para la
Sociedad de la Informacin (@LIS2), ejecutado por la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL.
Asimismo, para la edicin y publicacin de este documento se cont con el apoyo financiero del proyecto Innovacin en
el contexto del cambio climtico: fomento a las pymes, ejecutado por la CEPAL en conjunto con la Agencia Alemana de
Cooperacin Internacional (GIZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo de
Alemania (BMZ).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la organizacin.
LC/W.601
Copyright Naciones Unidas, mayo de 2014. Todos los derechos reservados.
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile.
ndice
Prlogo ............................................................................................................................................ 9
I.
II.
I.
Cuadros
CUADRO 1
CUADRO 2
CUADRO 3
CUADRO 4
CUADRO A.1
CUADRO A.2
CUADRO A.3
CUADRO A.4
Grficos
GRFICO 1
GRFICO 2
GRFICO 3
GRFICO 4
GRFICO 5
GRFICO 6
GRFICO 7
GRFICO 8
GRFICO 9
GRFICO 10
GRFICO 11
GRFICO 12
GRFICO 13
GRFICO 14
GRFICO 15
GRFICO 16
GRFICO 17
GRFICO 18
GRFICO 19
Recuadros
RECUADRO 1
Diagramas
DIAGRAMA 1
DIAGRAMA 2
DIAGRAMA 3
DIAGRAMA 4
DIAGRAMA 5
DIAGRAMA 6
DIAGRAMA 7
DIAGRAMA 8
DIAGRAMA 9
DIAGRAMA 10
DIAGRAMA 11
DIAGRAMA 12
DIAGRAMA 13
DIAGRAMA 14
Prlogo
10
Gonzalo Rivas
Sebastin Rovira
Stephany Scotto
A. Introduccin
Las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) han logrado ocupar una posicin de relevancia
en las estrategias y polticas de desarrollo de los pases de Amrica Latina. Sin embargo, y a pesar de
que los pases de la regin en los ltimos aos han presentado avances en materia de su
institucionalidad en CTI, esta ha sido muy heterognea, y an en muchos casos los Sistemas
Nacionales de Innovacin (SNI) se encuentran en sus incipientes etapas de desarrollo.
Asimismo, el bajo nivel de inversin en actividades de innovacin es un fenmeno
caracterstico de las economas de Amrica Latina. Al comparar los resultados en materia de CTI de la
regin con los pases ms desarrollados se evidencian diferencias sustanciales, que lejos de ir
disminuyendo, se han ido acrecentando en el tiempo. Pero, ms preocupante an es su escaso
dinamismo y el hecho de que dichas brechas se han ensanchado respecto a otras economas
emergentes, particularmente aquellas del continente asitico.
La necesidad de dar mayor importancia a la generacin y difusin del progreso tcnico para
sustentar el desarrollo de la regin fue puesta de relieve ya en la dcada de los 50 cuando en varios
pases se crearon los consejos cientficos y centros de investigacin, donde se buscaba, a travs del
progreso tcnico, salir de la condicin perifrica de dependencia (CEPAL-OCDE, 2011). Al abrirse
las economas de la regin a partir de los aos ochenta, aument la importancia de la economa del
conocimiento y la innovacin cobr un rol central como motor del crecimiento. Sin embargo, mientras
otros pases asumieron con energa y compromiso el desafo y han logrado insertarse en la economa
del conocimiento, acortando las brechas tecnolgicas y productivas con las economas desarrolladas,
los pases latinoamericanos han sido ms lentos en el proceso de catching-up.
11
B. Antecedentes
1. Tendencias histricas del apoyo pblico a la innovacin
en Amrica Latina
La evolucin de las polticas de innovacin en la regin ha estado marcada por la influencia de
sucesivos paradigmas econmicos.
La experiencia en el diseo y ejecucin de las polticas de innovacin en Amrica Latina se
remonta hacia la dcada del 50. Hacia fines de la dcada, en varios pases de Amrica Latina, las polticas
se orientaron al diseo y a la creacin de organismos pblicos, orientados a la produccin, difusin y
promocin del desarrollo cientfico como de la investigacin bsica y aplicada (CEPAL, 2002).
A partir de este momento surgen los consejos cientficos en varios pases de la regin. Por
ejemplo, en Brasil se crea en 1951 el Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq), en
el caso de Argentina en el ao 1958 se crea el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas
(CONICET), mientras que en ao 1967 se crea en Chile la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica
y Tecnolgica (CONICYT). Estos consejos, entre otros objetivos fundamentales, tenan como finalidad la
creacin de institutos de investigacin, as como la promocin y el sustento de proyectos de investigacin.
En ese entonces predominaba una visin de la innovacin como un resultado prcticamente
lineal. Este proceso comenzaba con la investigacin cientfica bsica, a partir de la cual se daba paso a
la investigacin aplicada, para luego desarrollar los productos y posteriormente comercializarlos
(diagrama 1), desde una ptica que privilegiaba la oferta. Esta visin orient las intervenciones que se
efectuaron en la regin desde fines de los aos 50 hasta inicios de los aos 80, las cuales se volcaron
fundamentalmente a fortalecer las capacidades cientfico-tecnolgicas de los pases.
Asimismo, durante este perodo fueron creadas empresas pblicas e instituciones de apoyo a
la investigacin cientfica y tecnolgica en sectores especficos y estratgicos para el desarrollo
industrial de los pases, como energa, transporte, servicios e industrias especializadas en qumica de
base y acero (CEPAL, 2002). A este proceso de apoyo a la investigacin cientfica y tecnolgica, se
sum la participacin del sector pblico en la formacin y capacitacin del capital humano,
imprescindible para dar sustento al sistema institucional creado (Calza, Cimoli y Laplane, 2009).
12
DIAGRAMA 1
MODELO LINEAL DE LA INNOVACIN
Investigacin
Bsica
Investigacin
Aplicada
Desarrollo
Comercializacin
Agotado este modelo, hacia fines de la dcada de los 80 y principios de la dcada de los 90 se
introducen una serie de reformas pro mercado siguiendo los lineamientos econmicos liberales del
Consenso de Washington, instaurando reformas estructurales con gran nfasis en la apertura comercial. De
esta manera, las polticas se centraron en un modelo lineal de demanda, donde se mantiene la concepcin
determinstica de la innovacin, pero ahora es el sector privado quien se visualiza como motor del
desarrollo de la ciencia y tecnologa, minimizando el papel del Estado, que pasa a tener como rol
fundamental la identificacin de las necesidades del mercado para ajustar las polticas necesarias que den
respuesta a dichas demandas.
Ambos modelos de oferta y demanda han sido criticados como gua de poltica por su mirada
lineal (o secuencial) de la actividad innovadora. En contraposicin, se ha ido consolidando una perspectiva
ms integral para orientar las intervenciones pblicas en este campo, en la cual el dinamismo que alcanza la
innovacin en una sociedad resulta tanto de las capacidades disponibles como de la densidad de las
relaciones que se establecen entre los distintos actores. En esta perspectiva, las vinculaciones entre las
distintas etapas del desarrollo cientfico-tecnolgico y la innovacin son mucho ms difusas, existiendo un
proceso iterativo de idas y vueltas, de vinculacin y articulacin entre las mismas. El sector productivo, las
universidades y centros de investigacin y las instituciones gubernamentales se complementan en el
proceso de innovacin y, en la medida en que se acrecientan sus interacciones, se incrementa el aprendizaje
de los agentes involucrados y se desarrollan ms capacidades en el sistema (diagrama 2).
DIAGRAMA 2
MODELO DE INNOVACIN NO LINEAL
13
Este ltimo enfoque, ms alineado con una visin sistmica de la innovacin, ha ido
abrindose camino como marco de la intervencin pblica en algunos pases. Sin embargo, esta
concepcin no determinstica de la innovacin necesita ser acompaada de polticas pblicas,
mediante las cuales se fomente la vinculacin y difusin del conocimiento entre los distintos actores
que componen los SNI. De esta manera, es necesario reforzar las competencias existentes y crear
otras nuevas dentro de las instituciones de CTI, as como fomentar espacios de dilogo y
articulacin entre el sector productivo, los centros de investigacin, las universidades, el sector
pblico y la sociedad civil, lo que no ha ocurrido, al menos de forma masiva, en la mayora de los
pases de Amrica Latina y el Caribe.
14
GRFICO 1
ESPECIALIZACIN PRODUCTIVA Y BRECHAS DE PRODUCTIVIDAD
DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
A. Especializacin productiva, 2000-2013
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000
2005
2010
Productos primarios
Manufactura de baja tecnologa
Manufactura de alta tecnologa
2013
B. Cambios en las brechas de productividad, pases seleccionados de Asia y Amrica Latina respecto a Estados Unidos, 1980-2011
0,5
0
-0,5
-1
-1,5
-2
-2,5
-3
Asia
Per
Colombia
Brasil
Mxico
Argentina
Uruguay
Chile
Singapur
Malasia
Rep. de Corea
Indonesia
India
-4
China
-3,5
Amrica Latina
Fuente: Elaboracin propia con base en CONTRADE, WDI, CEPALSTAT y OCDE-CEPAL-CAF, 2013.
GRFICO 2
INVERSIN EN I+D POR SECTOR DE FINANCIAMIENTO,
AMRICA LATINA Y OCDE
A. Amrica Latina, 1990-2011
100
0,9
90
0,8
80
0,7
70
0,6
60
0,5
50
0,4
40
0,3
30
0,2
20
0,1
Total gobierno
Total empresas
Otros
15
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
10
B. OCDE, 1990-2011
100
2,5
90
2,4
80
2,3
70
60
2,2
50
2,1
40
30
20
1,9
Total gobierno
Total empresas
Otros
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
10
1,8
16
Sobre esta aproximacin al anlisis institucional de las polticas de desarrollo productivo ver Rivas (2010).
17
acuerdo sobre el rol que debe y puede jugar el sector pblico en este plano. En este sentido es
necesario y fundamental consolidar la institucionalidad creada.
Un problema de los Ministerios de Ciencia y Tecnologa es precisamente que se agregan a las entidades ya
existentes, por lo que normalmente se conforman en base a las atribuciones que pueden absorber de instituciones ya
existentes. En consecuencia, se puede ganar en elevar la importancia de la CTI, pero los costos de coordinar
tambin se incrementan.
18
Ciertamente, es un signo alentador que aquellos pases que han asumido un mayor grado de
compromiso de la poltica pblica en este mbito han ido fortaleciendo sus capacidades tcnicas y la
generacin de insumos para la toma de decisiones (CEPAL-OCDE, 2011). As, por ejemplo, cinco
pases Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Uruguay realizan de manera peridica encuestas para
medir el nivel y prcticas de innovacin de las empresas. Asimismo, en todos estos pases se han
realizado evaluaciones de impacto para medir el desempeo de instrumentos de intervencin pblica.
Por otra parte, tambin han creado o fortalecido sus equipos con profesionales especialistas para
apoyar la formulacin, implementacin y seguimiento de las polticas. En esa lnea se destaca
particularmente el caso de Brasil que, adems de los profesionales del Ministerio, cuenta con el aporte
del Centro de Gestin de Estudios Estratgicos (CGEE), entidad autnoma afiliada al Ministerio
especializada en la realizacin de estudios en el mbito de la innovacin3.
Sin embargo, aun considerando los avances mencionados, los niveles de generacin de
informacin y la disponibilidad de capacidades para el anlisis de mbitos ms especficos de
intervencin, se encuentran an lejos de los estndares que tienden a prevalecer en la mayor parte de
los pases de la OCDE.
Los pases que se encuentran ms avanzados en la implementacin de polticas de apoyo a la
innovacin deben continuar perfeccionando la recoleccin de datos y la generacin de informacin en
las reas tradicionales de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, pero tambin precisan desarrollar
nuevas capacidades que les permitan ir ampliando el alcance de las polticas de innovacin.
A medida que la innovacin se ha ido posicionando como factor clave de la competitividad,
los pases ms avanzados de la OCDE han ido adoptando un enfoque de poltica que incorpora a un
nmero creciente de entes pblicos a la tarea de promover la innovacin (OCDE, 2007). Este enfoque,
conocido como de gobierno completo (whole of government), es coherente con la visin sistmica
de la innovacin que reconoce que sta ltima es resultado de la interaccin de un conjunto de
condiciones que remiten a reas diversas de la poltica pblica que deben ser articuladas para poder
producir los resultados deseados.
De esta forma, las polticas y planes en sectores tan diversos como la energa, el medio
ambiente o la salud han pasado a incorporar explcitamente la innovacin como parte de su diseo, al
igual que mbitos ms transversales de poltica como son el tratamiento de las inversiones extranjeras,
la poltica industrial o incluso la misma poltica macroeconmica. Esta mirada ms amplia sobre la
forma que la poltica pblica incide en la innovacin se ha reflejado asimismo en una extensin de las
herramientas utilizadas para promoverla. En particular, ello se verifica en el campo de las definiciones
en los campos normativos y regulatorios.
Un factor, entre otros, especialmente relevante es la vinculacin entre diferentes
dependencias, instituciones y polticas pblicas. As por ejemplo, por la va del establecimiento de los
Fondos Sectoriales y de la articulacin entre los objetivos de su poltica industrial y de innovacin,
Brasil es el pas de Amrica Latina y el Caribe que ms ha avanzado hacia una aproximacin ms
comprehensiva de la poltica pblica en este campo. Sin embargo, en la regin an predomina una
visin ms restringida, focalizada y compartimentada en las intervenciones en el campo del desarrollo
de las capacidades cientfico-tecnolgicas y del estmulo a la demanda de las empresas.
Queda en consecuencia, un amplio campo para avanzar, en aspectos de diversa ndole:
regulatorios, institucionales, de polticas, de instrumentos de apoyo a la CTI y de asignacin de recursos.
El CGEE cuenta con ms de treinta investigadores senior y realiza estudios que van desde la prospectiva
tecnolgica sectorial hasta evaluaciones de instrumentos y polticas. Ver www.cgee.org.br.
19
Con diferencias en sus modalidades de aplicacin los consorcios han sido una herramienta usada en Argentina,
Brasil, Colombia, Chile y Mxico.
20
firmas y los diversos entes de investigacin, pero en el que el liderazgo es asumido por el sector
empresarial involucrado.
Estructurar un consorcio es una labor difcil, pues es preciso poner de acuerdo a actores que
operan con lgicas y objetivos distintos, como las empresas y los investigadores, e identificar temas de
investigacin que sean relevantes, pero que a la vez permitan la participacin de todos los actores
empresariales en el conocimiento generado.
La revisin de la experiencia de formacin de consorcios en Amrica Latina (lvarez et al,
2010) muestra la importancia de que exista un agente pblico con conocimiento de la problemtica
sectorial que, ms all del aporte de recursos financieros, juegue un rol activo en promover la alianza
entre el sector privado y el de investigacin. Sin esa contraparte activa, es muy difcil que prosperen
iniciativas que son muy complejas de estructurar. En ese sentido, este tipo de programas requiere
justamente un alto grado de direccionamiento para que se puedan existir resultados positivos.
Versiones bastante ms ambiciosas de intervenciones selectivas han sido impulsadas por
ejemplo, por parte de Chile, desde una lgica de clster, y por Brasil, con una mirada sectorial. La
distinta suerte que han corrido es ilustrativa de las condiciones requeridas para que estas iniciativas
puedan tener impacto.
En el ao 2005 se promulg en Chile una ley que estableci un canon de pago obligatorio a
todas las explotaciones mineras de cobre, el royalty minero. Con el fin de apoyar el desarrollo de
alternativas sustentables de generacin de riqueza, que eventualmente reemplacen a la actividad minera
cuando los yacimientos se agoten, se decidi destinar los recursos recaudados a promover la innovacin
y la competitividad. En este marco, se constituy un consejo con participacin pblica, empresarial y
acadmica que plante una estrategia para guiar estos esfuerzos en base a la generacin de una mirada
de largo plazo de los retos del pas. La estrategia plante la necesidad de una accin ms selectiva en el
direccionamiento del apoyo pblico, y se propuso priorizar 11 sectores de modo de constituirlos en
verdaderos clster que ayudaran a impulsar su competitividad.
La experiencia tuvo una corta vida, pues a partir del ao 2010 se elimin el criterio de
selectividad para orientar los recursos, por considerar que con ello se suplantaban las seales que
emergen del funcionamiento del mercado. El corto tiempo de vigencia de la iniciativa impide hacer una
evaluacin de su impacto, pero es posible desprender algunas lecciones. Una de ellas es que las mesas de
direccin superior de los clster tendieron a volcar su atencin de manera preferente a problemas
coyunturales o a buscar superar trabas administrativas o normativas que afectaban el desarrollo de los
negocios. Los temas vinculados a los retos en el plano de la innovacin tuvieron por lo general un rol
menor en las agendas de intervencin, y fueron ms bien el resultado de la participacin de los agentes
pblicos encargados del fomento de la ciencia y la tecnologa. De ah entonces que la mayor
contribucin del enfoque seguido fue permitir una mayor focalizacin de los recursos pblicos,
particularmente los destinados al desarrollo de la investigacin cientfica y tecnolgica.
Por otra parte, la priorizacin de algunos clster no signific la eliminacin de los
instrumentos de carcter horizontal, ni una asignacin forzosa de recursos a favor de empresas o
entidades. Las intervenciones continuaron realizndose mediante el financiamiento a proyectos o
programas evaluados en funcin de sus mritos y monitoreados en sus avances. La diferencia es que
se fortalecieron los equipos humanos de las instituciones de apoyo para poder desarrollar una accin
de promocin dedicada y entablar un dilogo de alto nivel con los actores de los clster priorizados.
De esta forma, ms que una intervencin destinada a suplantar al mercado en la seleccin de
ganadores, las intervenciones apuntaron a generar condiciones ms propicias para que surgieran y
prosperaran ms rpido empresas en sectores seleccionados.
En cuanto a los Fondos Sectoriales (FS) en Brasil, estos presentan un grado de selectividad
ciertamente mayor que el de la iniciativa de apoyo a clster de Chile, pero tampoco en este caso se
eliminan las intervenciones horizontales y hay un privilegio an mayor a la generacin de bienes
pblicos en las acciones financiadas.
21
ii)
Segundo, todos los Fondos cuentan con un sistema de planificacin y gestin de los
proyectos que se basa en la participacin de los actores relevantes, incluyendo
representantes de universidades, de centros de investigacin y del sector productivo.
ii)
Por otra parte, la accin selectiva involucra la necesidad de invertir esfuerzos en articular
actores diversos para que acten en funcin de objetivos comunes. No slo hay que
ayudar a identificar espacios de colaboracin entre las empresas, sino tambin lograr la
articulacin y cooperacin entre la academia y el sector productivo.
Otro aspecto a considerar es el alcance del enfoque selectivo. El enfoque seguido por los
pases que han avanzado en esta lnea, sugiere un mayor grado de pertinencia de acciones selectivas en
el desarrollo de capacidades y en acciones con alto contenido de bien pblico, incluyendo tareas de
articulacin. La selectividad permite concentrar recursos escasos en algunas reas para poder alcanzar
masa crtica, lo cual de otro modo es muy difcil dado el alto costo que involucran las inversiones para
poder desarrollar capacidades de punta en una actividad determinada. Vista de esta forma, la
selectividad no se opone a la horizontalidad, sino que la complementa, tal como se plantea en el caso
de la poltica de innovacin seguida en Brasil.
Las polticas selectivas de apoyo requieren de una institucionalidad slida, de una coherencia
temporal y presupuestaria, as como de una coordinacin y transversalidad de las polticas pblicas.
22
ii)
iii) nuevos instrumentos de polticas, entre los cuales destaca la introduccin de nuevos
mecanismos de financiacin y de apoyo a la transferencia tecnolgica; y
iv) el fortalecimiento de las capacidades institucionales a nivel tcnico y de gestin de
poltica, como por ejemplo la creacin de unidades de inteligencia estratgica para la
definicin de estrategias y evaluaciones de impacto.
23
24
innovacin, como, por ejemplo, la formacin de consorcios tecnolgicos entre empresas y entidades
de investigacin tecnolgicas para la realizacin de programas de I+D.
Con el fin de superar las dificultades mencionadas, recientemente se han desarrollado algunas
experiencias exitosas en la regin. Un ejemplo de ello es la recientemente creada MEI (Movilizacin
Empresarial por la Innovacin) en Brasil. Se trata de una iniciativa coordinada por la Confederacin
Nacional de la Industria (CNI), y es formada por lderes empresariales de las mayores empresas
brasileras (alrededor de 70) o multinacionales con sede en Brasil (Petrobras, Ultra, Kablin, Embraer,
IBM, 3M, etc.), que tiene como objetivo fundamental aumentar el nmero de empresas innovadoras y
mejorar el sistema brasileo de innovacin. La MEI trabaja con temas de financiamiento para la
innovacin, polticas sectoriales (ej. qumicos renovables), atraccin de centros de I+D, equilibrio
entre los institutos de ciencia y tecnologa pblicos y privados en la ley de innovacin, articulacin
institucional, necesidad de planes polticos de largo plazo, incentivos fiscales en la lei do bem, sistema
de innovacin para promocin de innovaciones disruptivas, internacionalizacin de empresas, etc.
Asimismo, otra iniciativa que puede resultar interesante son los ncleos estaduales de
innovacin, cuyo objetivo es crear una comunidad de empresas innovadoras, sensibilizando la gestin
corporativa con el tema de la gestin de la innovacin y entrenar a las empresas para mejorarla. Los
ncleos prestan asistencia en la elaboracin de planes de negocios, diseminacin de referencias de
innovacin, ofrecen servicios tcnicos de apoyo en I+D, divulgan casos de xito y fortalecen la
comunidad de empresas innovadoras. Los ncleos son creados con cooperacin de instituciones
sectoriales (por ejemplo la Asociacin Brasilea de Maquinarias y Equipos, ABIMAQ), universidades
y entidades del sistema (como ser el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial, SENAI).
Las nuevas agendas sectoriales y reformas institucionales han fomentado la creacin de
nuevos mecanismos de financiamiento, como son los Fondos Sectoriales, muy utilizados en pases
como Argentina, Brasil y Mxico.
La introduccin de dichos fondos y nuevas formas de financiamiento requieren de nuevas
capacidades institucionales para gerenciar la compleja cooperacin entre sectores pblico y privado
as como la selectividad sectorial de las polticas.
Dada la complejidad de la innovacin y el cambio tcnico, para facilitar su generacin y
desarrollo no es suficiente con solamente disear mecanismos de incentivo financiero a la innovacin;
sino que es necesario adems apoyar la colaboracin y facilitar la circulacin y aplicacin del
conocimiento en los sistemas productivos, brindar recursos financieros acordes y estables en el
mediano y largo plazo.
Junto al diseo de nuevos y mejores instrumentos de poltica, es fundamental aumentar las
capacidades institucionales para evaluar los incentivos y programas de fomento, considerando una
adecuada flexibilidad para reaccionar ante las condiciones cambiantes del entorno donde operan, el
impacto que puedan generar las polticas as como considerar la adicionalidad de los incentivos creados.
Por otro lado, existen debilidades relacionados al diseo de instrumentos de poltica. Algunos de
las mayores dificultades radican en la escasa capacidad de planificacin (y su consecuente asignacin de
recursos en base a evaluaciones de corto plazo), de seguimiento y evaluacin, as como una escasa
retroalimentacin entre el diseo, rediseo e implementacin de los programas e instrumentos.
http://escueladegestores.giz-cepal.cl/.
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de escenarios con distinto nivel de desarrollo y que tambin difieren en la ambicin del alcance y
profundidad de los cambios, de modo que las enseanzas que se pueden derivar son tiles para pases
que se encuentran en distintos grados de avance en el desarrollo de sus sistemas institucionales.
En el caso de Argentina, el artculo analiza el largo proceso de reformas que tienen como
elementos claves en la dcada de los 90 la creacin de una agencia especializada para el apoyo de la
ciencia, la tecnologa y la innovacin y de una secretaria para el rea en el Ministerio de Educacin, y
que desemboca en el ao 2008 en la creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Productiva (MINCYT).
El anlisis de la experiencia de Brasil concentra su foco en la creacin de los Fondos
Sectoriales. A travs de esta iniciativa el pas ha logrado asegurar una fuente continua de recursos para
fomentar la innovacin tanto a nivel de sectores estratgicos, como a nivel transversal, pero ha sido
tambin un mecanismo que ha permitido generar espacio de interaccin y trabajo conjunto entre el
sector pblico, el sector privado y la academia. Asimismo, los fondos sectoriales suelen ser parte de la
explicacin del gran avance que el pas ha presentado en los ltimos aos en materia de CTI.
En cuanto a los elementos centrales de la reforma realizada en Colombia destacan el
otorgamiento del rango de Departamento Administrativo a COLCIENCIAS, y la creacin del Fondo
Francisco Javier Caldas. El rango de Departamento le permite a COLCIENCIAS disponer de un
mayor margen de maniobra y estar representado en el gabinete ministerial, mientras que el Fondo
Francisco Javier Caldas se crea para canalizar recursos para fomentar la CTI en el pas.
En el caso de Chile, la experiencia de reforma que se analiza es un esfuerzo indito de
impulsar la descentralizacin del fomento a la innovacin a travs de la gestacin de una agencia en la
Regin del Bo Bo. Esta entidad Innova Bo Bo fue creada en el ao 2001, en virtud de un
acuerdo entre el gobierno regional y la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), por lo
que cuenta ya con ms de una dcada de vida. Dado el alto nivel de centralismo en materia de CTI que
caracteriza a los pases de la regin, este caso permite obtener una mirada sobre los retos involucrados
cuando se trata de impulsar la descentralizacin en el mbito de las polticas de innovacin.
En el caso de Per, desde hace ya un buen tiempo que el pas viene registrando un gran
aumento de su producto bruto interno. En este contexto, la puesta en marcha del FINCYT a partir del
ao 2008 ha sido visto como el germen de una nueva institucionalidad para el sector en el pas.
Finalmente, se analiza el proceso de reformas impulsado en Uruguay desde el ao 2005 en
adelante. En ste destacan la creacin del Gabinete Ministerial de la Innovacin (GMI), de la Agencia
Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), la creacin del Sistema Nacional de Investigadores y
la puesta en marcha de algunos centros de investigacin de envergadura. En muy poco tiempo
Uruguay no slo ha elevado de manera considerable los recursos destinados a apoyar las actividades
de ciencia, tecnologa e innovacin, sino que ha logrado poner en funcionamiento un sistema
institucional absolutamente renovado e indito para la regin.
institucionales de algunos pases de la regin. Sin embargo, la generacin de este tipo de entidades no
es neutral desde el punto de vista del funcionamiento de los sistemas de innovacin, sino que responde
al inters explcito de cambiar sus formas de operacin, a travs de la modificacin de los mecanismos
de entrega de la canalizacin de los recursos pblicos.
Una vez establecidas, las nuevas instituciones adquieren vida propia ampliando
progresivamente sus lneas e instrumentos de intervencin, convirtindose as en actores claves de los
respectivos sistemas nacionales de innovacin. De hecho, a medida que su personal adquiere
experiencia, en todos los casos se intentan desarrollar iniciativas ms complejas. Un ejemplo tpico es
tratar de moverse desde el financiamiento de proyectos individuales con objetivos acotados a promover
programas de I+D ms abiertos y que involucren el establecimiento de alianzas entre actores diversos.
Sin duda, la nueva institucionalidad creada dinamiza el funcionamiento de los sistemas de
innovacin, pero a la vez plantea un nuevo dilema, el cual es el de la conduccin de la poltica de
innovacin. En efecto, al concentrar el manejo de los recursos, ciertas instituciones disponen de una
gran capacidad para influir en el comportamiento de los actores y en la definicin de las lneas de
desarrollo del conocimiento del pas. En ausencia de actores que tengan la autoridad para definir sus
orientaciones (es decir que acten como principal), se genera el riesgo de que las entidades a cargo
de la implementacin de los instrumentos en la prctica sean quienes definan la direccin de la
poltica de innovacin del pas.
En el caso de Brasil, los Fondos Sectoriales promueven la innovacin en sectores estratgicos
del pas, y aseguran un flujo permanente de recursos para ese propsito, su puesta en marcha ha
redundado en un espacio de encuentro entre representantes del mundo empresarial, de la academia, de
las autoridades polticas de los sectores y de los encargados del mbito de la ciencia, tecnologa e
innovacin. As, si bien los recursos de los Fondos son manejados por la FINEP, las decisiones
estratgicas sobre sus usos son discutidas en un marco de participacin mucho ms amplio. La
generacin de estos espacios de participacin y de encuentro de actores, que previamente tenan
escasa interaccin, ha sido sin duda uno de sus resultados ms interesantes, pues ha generado
incentivos para que nuevos agentes se involucren en el campo de la innovacin.
Un fenmeno similar se puede apreciar en la experiencia de Innova Bo Bo, aunque en este
caso es a nivel regional y no sectorial. En este caso, es la mxima autoridad regional la que, con un
notorio menor grado de participacin de actores empresariales y acadmicos que en el caso brasilero,
asume la direccin estratgica de la entidad.
El proceso de reforma en Chile mediante la creacin de Innova Bo Bo representa
ciertamente una reforma importante para el pas. Junto al motivo comn de movilizar nuevas fuentes
de recursos financieros para canalizar a favor del fomento a la innovacin, una de las razones
principales para impulsar la iniciativa, fue evaluar la factibilidad de avanzar hacia un mayor grado de
descentralizacin en sta rea de poltica. Lo anterior, en atencin a las dudas que existan tanto sobre
las capacidades locales para gestionar autnomamente los instrumentos de apoyo, como sobre los
riesgos de captura de recursos por parte de grupos de inters regionales. Estos temores se encuentran
presentes en muchos pases, y son parte de las barreras que limitan la transferencia de mayores
atribuciones a los gobiernos regionales en esta materia. En ese sentido, el diseo de la
institucionalidad regional contempl la participacin de representantes del nivel central de CORFO en
las instancias directivas y de asignacin de recursos, as como la integracin de empresarios regionales
destacados a fin de minimizar tales riesgos. Estas medidas parecen ser parte de las razones del buen
desempeo mostrado por Innova Bo Bo. No obstante, el modelo no ha sido luego replicado en otras
regiones, lo que revela la fuerza de las tendencias centralistas.
No es de extraar que, salvo contadas excepciones, a nivel de las regiones o provincias la
descentralizacin no ha sido un factor relevante en las polticas de CTI de los pases de la regin. De
hecho, habitualmente las polticas de promocin cientfico-tecnolgica y de innovacin no han sido
consideradas en los debates sobre traspaso de atribuciones o desarrollo de capacidades a nivel regional
o provincial sino que por el contrario, las polticas de CTI suelen caracterizarse por ser centralizadas.
28
Por otra parte, la separacin entre los roles de direccin poltica y de implementacin de los
programas e instrumentos de apoyo fue explcitamente buscada en las experiencias de Argentina y
Uruguay6. En el primer caso, con el establecimiento inicialmente de una Secretara de Ciencia y
Tecnologa bajo el Ministerio de Educacin y luego con la creacin del MINCYT. Mientras que en
el segundo caso la separacin se traduce con la formacin del Gabinete Ministerial de la Innovacin
y la creacin de la ANII. Dicho Gabinete cumpli muy bien su rol de direccin en las fases de
instalacin de la nueva institucionalidad de apoyo a la innovacin. Sin embargo, el reto es
consolidar esta nueva institucionalidad.
En el caso de Colombia, el proceso fue exactamente inverso, pues al promoverse la elevacin
de COLCIENCIAS al rango de Departamento Administrativo se produjo una fusin de los roles de
conduccin poltica y de implementacin. Una adecuada institucionalidad con estas caractersticas,
debe contar con los mecanismos necesarios, para no arriesgar que la implementacin termine
dominando otras reas de la institucin, y se pierdan algunas de las funciones primordiales, como ser
la definicin de las polticas y estrategias de largo plazo para impulsar la CTI.
Cabe mencionar que tanto en Brasil como en Chile esta separacin tambin existe a nivel nacional, pero no fue el
objetivo de las experiencias de reforma analizadas. En Brasil hay agencias especializadas en el apoyo a la
innovacin empresarial (FINEP) y en apoyar la investigacin (CNPq), por sobre las cuales hay un Ministerio de
Ciencia y Tecnologa. En Chile ocurre lo mismo con CORFO, bajo la tutela del Ministerio de Economa y con
CONICYT, bajo la del Ministerio de Educacin.
29
escasos, la discusin termina por establecer como objetivos prcticamente contrapuestos el desarrollo
cientfico y el fomento de la innovacin, cuando, por el contrario, stas deben ir de la mano y
complementarse.
Si bien este planteamiento es en buena medida tributario de una concepcin lineal del proceso
innovador, lo cierto es que por la va de extremar la crtica hacia la falta de conexin que ha existido
entre el mundo de la investigacin y las necesidades del sector productivo, en muchos casos la
argumentacin a favor de las reformas pro-innovacin ha pecado de sustituir una visin que privilegia el
desarrollo de la oferta por una que deposita todo el valor en los impulsos generados desde la demanda.
Las experiencias de Argentina, Brasil y Uruguay, ponen de manifiesto la importancia de
generar canales permanentes de comunicacin entre los equipos reformadores y la comunidad
cientfica. En todos estos casos las reformas se inspiraron en visiones integrales sobre el desarrollo de
la innovacin, por lo que las iniciativas no descuidaron el apoyo a la formacin de recursos humanos
ni a la investigacin cientfica. Pero estas intenciones no se hacan patentes para la comunidad
cientfica, hasta el momento en que no se abran canales de participacin para involucrarlos en la
discusin sobre los alcances de las reformas. En esa lnea, destaca el uso que se hizo en Uruguay de la
elaboracin del Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI) como
espacio de socializacin y discusin de los reales alcances de la reforma.
30
nmero de usuarios y se ampla el espectro de los instrumentos que se ponen a disposicin, buscando
as satisfacer necesidades ms diversas.
En segundo lugar, en varios de los trabajos los autores presentan evidencia del positivo impacto
que han tenido los instrumentos y programas puestos en marcha en el desempeo de los beneficiarios.
Estos impactos se reflejan tanto en el mbito de la actividad cientfica y de investigacin, como en el de
las empresas. En el primer caso, se da cuenta, por ejemplo, de un incremento en la cantidad de
publicaciones en revistas indexadas, mientras que en el segundo la evidencia indica que las empresas
apoyadas aumentan los recursos destinados a innovar y que su esfuerzo se ve recompensado en
promedio por resultados diferenciales positivos al nivel de sus ventas.
Los antecedentes entregados muestran que las entidades de fomento creadas en el marco de
las reformas han establecido buenos procesos de evaluacin y seleccin de proyectos. Los
resultados logrados en materia de impacto, son tambin una muestra de que en su operacin han
predominado criterios tcnicos, pues de haberse impuesto otro tipo de consideraciones no se podra
exhibir dicho desempeo.
En tercer lugar, los nuevos entes surgidos se han constituido en verdaderos animadores de la
innovacin en sus respectivos pases (o a nivel local, como es el caso de Innova Bo Bo).
Sobrepasando con creces el rol de ser meros agentes que traspasan financiamiento a firmas e
investigadores, las agencias y fondos han desarrollado esfuerzos para establecer capacidades de
anlisis y monitoreo del funcionamiento de los sistemas de innovacin, han avanzado en la
profesionalizacin de sus recursos tcnicos as como han invertido en generar mejores sistemas de
informacin, y as contribuir a perfeccionar el proceso de toma de decisiones polticas en sta rea, y
sobre todo han estimulado las conversaciones y debates sobre innovacin, logrando acercar la
temtica a un espacio de mayor relevancia en la discusin pblica.
Sin perjuicio de los buenos resultados obtenidos, en algunos casos se revelan indicios de un
cierto agotamiento del impulso por continuar perfeccionando y profundizando la institucionalidad.
Brasil se presenta como la principal excepcin a esta tendencia. El hecho de contar con un Ministerio
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin es, sin duda, parte de la explicacin, pero con dos calificaciones.
En primer trmino, es importante tomar en consideracin que se trata de una reparticin que ya cuenta
con casi treinta aos de existencia, a travs de los cuales ha ido acrecentando progresivamente su
influencia en el sistema poltico del pas7. En segundo trmino, cabe destacar que en el escenario
brasilero hay una pluralidad de entidades pblicas de primer nivel que pugnan por jugar roles de
liderazgo en la promocin de la innovacin. Es el caso, por ejemplo, del Ministerio de Desarrollo,
Industria y Comercio Exterior (MDIC) o del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
(BNDES), solo por nombrar algunos de los ms relevantes. Si bien esta proliferacin de actores tiene
el inconveniente de generar cierto nivel de desorden en el funcionamiento del sistema pblico, a la vez
tiene el mrito de motivar un grado de competencia entre las entidades, lo cual otorga mayor grado de
dinamismo al debate sobre estos temas en Brasil respecto de otros pases de la regin.
En definitiva, como hemos visto a lo largo del presente captulo, y resulta de los estudios a
nivel de los pases, las polticas pblicas juegan un papel relevante para el impulso e incentivo a la
innovacin, especialmente en los pases de Amrica Latina, donde existe una gran especializacin
productiva en sectores con baja demanda de conocimiento.
A pesar de los aspectos positivos que se observan en materia de cambios y reformas a la
institucionalidad de la CTI en la regin, an subsisten importantes desafos por delante en esta materia.
Se hace urgente el incremento en la inversin en actividades de ciencia y tecnologa y en I+D.
La regin se encuentra muy rezagada no solamente respecto a las economas ms desarrolladas como
7
Este avance, desde una dbil posicin inicial, es bien documentado por los autores del estudio del caso brasileo y
sirve para poner en perspectiva la contribucin del Ministerio equivalente en Argentina, el cual se encontrara en
una fase temprana de despliegue de su potencial.
31
las de la OCDE, sino tambin con respecto a otras economas en desarrollo, como ser las economas
del sudeste asitico. En este sentido es imperativo no solamente consolidar y aumentar el compromiso
del sector pblico en las polticas de innovacin sino que tambin es necesario lograr un mayor
compromiso del sector privado tanto con la innovacin como con la transformacin productiva de la
regin (CEPAL-OECD, 2011). As, cobran especial relevancia las instituciones que logren impulsar
un mayor vnculo entre la academia y las empresas y trabajar sobre mecanismos que permitan
profundizar la sensibilizacin del sector productivo sobre la relevancia de la innovacin como
herramienta fundamental para competir y cerrar brechas de productividad.
No obstante la incorporacin de la innovacin como herramienta fundamental de las agendas
de desarrollo de la regin y de las reformas brevemente analizadas en el presente captulo, los pases
deben avanzar en la definicin de sus propios modelos de gobernanza y fortalecimiento de la
institucionalidad de ciencia, tecnologa e innovacin. Es necesario que los pases avancen en la
consolidacin de polticas pblicas que sean capaces de articular, difundir y fortalecer los procesos de
innovacin y de conocimiento. Asimismo, y a pesar de que algunos pases han avanzado en este
aspecto, es importante y necesaria la creacin de una institucionalidad slida en la materia, capaz de
disear e implementar polticas pblicas transversales y articuladas. A pesar de que en la regin se est
consolidando el proceso de elaboracin de las encuestas de innovacin, es imperativo que se contine
profundizando en este aspecto.
Tambin, y no menos importante, se debe avanzar en el autofinanciamiento de los pases para
apoyar el desarrollo de la CTI, lo cual aparece an como una tarea pendiente.
El uso de instrumentos de apoyo a las actividades de CTI, como ser los mencionados Fondos
Sectoriales, como ejemplo de fomento y modernizacin de las polticas de financiamiento a las
actividades de CTI, es indispensable. Es necesario que en este proceso de diseo y rediseo, las
instituciones encargadas de la promocin de la CTI y dems actores de los sistemas nacionales de
innovacin interacten y se articulen.
Los pases de la regin enfrentan varios desafos, entre los cuales se puede mencionar la
necesidad de corregir las fallas de coordinacin, la reduccin de la superposicin de polticas, el
fortalecimiento de la coherencia inter temporal de las polticas as como la construccin de una slida
estructura de toma de decisiones, indispensable para disear las instituciones y las polticas de CTI, y
robustecer la capacidad de gestin y evaluacin de dichas polticas.
A esto se suma la profesionalizacin y capacitacin continua que deben seguir los mandos
medios de las instituciones de apoyo a la CTI. Los nuevos paradigmas y desarrollo tecnolgicos hacen
que cada vez sea ms necesaria una mayor velocidad de respuesta a las demandas del mundo
productivo y los espacios de vinculacin academia-Estado-empresa-sociedad civil se tornan ms y
ms relevantes para poder avanzar por sendas de desarrollo inclusivo y sostenible. En este sentido los
diferentes espacios y mecanismos de cooperacin regional, como ser las Reuniones Ministeriales de
CTI y las Escuelas de Gestores de Polticas de CTI organizadas por la CEPAL y el Dilogo Regional
de Polticas de CTI, organizado por el BID, entre otros, constituyen espacios que permiten a los pases
mejorar sus polticas, instrumentos, diseos institucionales y a su vez aumentar la sensibilidad sobre
la relevancia de la CTI para el desarrollo de Amrica Latina y el Caribe.
32
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33
34
A. Introduccin
El propsito de este trabajo es analizar la transformacin institucional de la poltica pblica
argentina de apoyo a la innovacin y el desarrollo tecnolgico, que tuvo sus orgenes a principios de
los aos 1990 en el marco de una poltica econmica enmarcada en las recomendaciones del
Consenso de Washington10.
Previo a los aos noventa del siglo pasado, en el marco del proceso de industrializacin
sustitutiva de importaciones, la poltica tecnolgica enfatiz en la regulacin de los contratos de
transferencia de tecnologa, la creacin de instituciones estatales de investigacin y servicios
tecnolgicos a la industria (INTI) y el agro (INTA) y de promocin de la actividad cientfica
8
10
Trabajo preparado para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, con la colaboracin de Marcos
Julin Del Bello, que analiz los instrumentos de apoyo a la innovacin de los Ministerios de Industria y
Agricultura y prepar los grficos y cuadros. Se agradece a quienes cooperaron de diversas maneras con este
trabajo, en especial a Marta Edith Borda, y a los funcionarios de la ANPCYT: Armando Bertranou, Isabel Mc
Donald, Silvia Oliver y Facundo Laguna, que brindaron informacin relevante al autor.
Profesor titular concursado, investigador y consultor internacional. Rector de la Universidad Nacional de Ro
Negro (desde 2008), Miembro de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (200/2005),
Director del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (2001/2002), Secretario de Ciencia y Tecnologa
(1996/1999) e Interventor del CONICET (1996/1997), Secretario de Polticas Universitarias (1993/1996),
Subsecretario de Estudios Econmicos (1991/1993) de la Secretara de Programacin Econmica del Ministerio de
Economa, Obras y Servicios Pblicos.
Los fundamentos del Consenso de Washington eran: disciplina fiscal (presupuestos balanceados), liberalizacin
financiera, control de la inflacin como parmetro clave de la poltica econmica, apertura de la economa,
privatizaciones de empresas pblicas y desregulacin de los mercados. (Williamson, 1989).
35
(CONICET) como expresin institucional del enfoque lineal del derrame evolutivo del quehacer
cientfico, como paso previo al desarrollo tecnolgico.
En 1990 se dicta la Ley 23.877 de Promocin y Fomento a la Innovacin Tecnolgica, mientras
que en 1994 se constituye el Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR) y en 1996 se crea la Agencia
Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica. Estos son los principales hitos de la transformacin
institucional de la poltica pblica de promocin de la innovacin y el desarrollo tecnolgico.
En el marco de una poltica econmica diferente a la que rigi en el pas en los orgenes de la
nueva institucionalidad, a saber: promocin industrial, tipos de cambio mltiples, re-estatizacin de
empresas, apertura comercial administrada y regulacin de mercados, desde el ao 2005 los recursos
de apoyo a la innovacin se expanden, al mismo tiempo que se diversifican los instrumentos
promocionales, especficamente desde 2007, prolongndose este ciclo de consolidacin y
profundizacin hasta el presente.
El trabajo tiene el propsito de analizar las estrategias desarrolladas para implantar la reforma,
los apoyos clave que la hicieron posible y los factores decisivos para viabilizarla, as como los lmites
de la reforma institucional y los retos actuales.
En los primeros acpites se analiza sintticamente la situacin previa a la transformacin
institucional, remontndonos al perodo de la industrializacin sustitutiva de importaciones cuando se
originan las primeras instituciones pblicas de ciencia y tecnologa.
Luego se incursiona en la transformacin institucional de las polticas de innovacin. Se
describe el proceso de creacin de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica y se
analizan las condiciones de materializacin de la reforma institucional. Inmediatamente despus se
examinan los lmites estructurales de la reforma institucional en su etapa fundacional as como el
sendero evolutivo de la transformacin institucional.
Asimismo, se analiza el proceso de diversificacin y expansin de la nueva institucionalidad y
las condiciones de contexto econmico y de poltica industrial, as como su consolidacin.
Finalmente, se evalan los resultados y se proyectan los cambios y los nuevos desafos del
sistema de apoyo a la innovacin.
11
Cabe advertir que el CONICET tuvo como antecedente la Direccin de Asuntos Cientficos y Tcnicos creada a
principios de los aos cincuenta por el Presidente Juan D. Pern. Asimismo, dos dcadas antes, concretamente a
principios de los aos 1930, cientficos argentinos como Bernardo Houssay propiciaban que el Estado asumiera un
papel activo en apoyo a la ciencia local. Esa era la propuesta en 1933 de la Asociacin Argentina para el Progreso
de la Ciencias que lideraba Houssay, quien con posterioridad fuera galardonado con el Premio Nobel en ciencias.
36
Por su parte, la poltica pblica para el desarrollo tecnolgico tuvo sus inicios diez aos antes,
en el Gobierno de Juan Domingo Pern (1945-1955), cuando se comenzaron a desarrollar las primeras
estrategias estatales de desarrollo tecnolgico nacional: la creacin del organismo de energa atmica
y la fbrica militar de aviones. Si bien podra haber primado una mirada geopoltica, dicha estrategia
era funcional a las polticas de industrializacin sustitutiva de importaciones12.
Durante el gobierno militar de Pedro E. Aramburu (1955-1958) se crean el Instituto
Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), mediante el Decreto Ley 21.680/56 (diciembre de 1956),
el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), mediante Decreto Ley 17.138/57,
(diciembre de 1957) y el CONICET, mediante Decreto Ley 1.291 (febrero de 1958). Arturo
Frondizi asume la Presidencia de la Nacin en mayo de 1958, y es durante su mandato cuando se
despliegan esos organismos. Es la etapa del modelo desarrollista, basado en la promocin de la
industria pesada, la exploracin y explotacin del petrleo y la generacin de energa nuclear para
alcanzar independencia energtica.
El CONICET no fue ajeno a la ola de creacin de organismos similares en otros pases de la
regin, como ser el CONICYT de Uruguay (1961), de Venezuela (1968) y Chile (1967);
COLCIENCIAS (1968) de Colombia y el CONACYT (1970) de Mxico. Todos calcados de la matriz
del enfoque lineal ofertista de Vannevar Bush: el progreso tecnolgico es un subproducto, un
resultado natural de la investigacin cientfica13.
Asimismo, el INTA desempeaba un papel muy importante en el desarrollo y difusin de
tecnologas agronmicas para la produccin agropecuaria, mientras que el INTI ocupaba un papel
muy subalterno en el desarrollo tecnolgico industrial (normas tcnicas, metrologa y servicios
tcnicos), en virtud de que el modelo de la ISI se centraba en el uso de tecnologas extranjeras.
La importacin de tecnologas extranjeras se viabilizaba a travs de la Inversin Extranjera
Directa (IED) y los contratos de licencias de patentes, marcas y know how. El enfoque dominante de la
poltica pblica a escala nacional y regional, consista en la regulacin de la IED y los contratos de
transferencia de tecnologa14, para limitar la remisin de utilidades y royalties al exterior.
A nivel sectorial, la industria farmacutica y la energa atmica transitaron un sendero
tecnolgico importante. La industria farmacutica estaba amparada en una ley de patentes de
invencin que no protega el patentamiento de medicamentos15, por lo cual empresas nacionales
innovadoras desarrollaron procesos de fabricacin alternativos a los protegidos por patentes para
producir medicamentos16.
Por su parte, la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA) alcanzaba logros en el
dominio tecnolgico del ciclo de combustibles y en la desagregacin del paquete tecnolgico de
centrales de potencia con base en uranio natural y agua pesada como refrigerante del reactor. Las
externalidades del desarrollo nuclear fueron significativas en desarrollar proveedores locales del sector
de la metalmecnica, a partir del papel destacado de Jorge Sbato, quien al frente del Departamento de
Metalurgia (1955-1970) de la CNEA crea el Servicio de Asistencia Tcnica a la Industria (SATI), bajo
el enfoque de la desagregacin del paquete tecnolgico.
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A partir de 1949, Pern impulsa la fabricacin de aviones de caza retropropulsados (Artopoulos A. 2007) y en
mayo de 1950 se crea la Comisin Nacional de Energa Atmica.
Para consultar varios anlisis crticos al enfoque de Bush de recomienda la lectura de las opiniones de Juan Jacques
Salomn, David Hart, Andrew Jamison, Renato Dagnino y Javier Ordoez, en Redes (1999).
La regulacin de los contratos de transferencia de tecnologa se desarroll en lnea con los acuerdos de Cartagena
del Pacto Andino de los aos 1960, especficamente la Resolucin 24.
Las polticas de no proteger con patentes los medicamentos tambin fueron impulsadas por el Pacto Andino, a
travs de la Resolucin 88.
La industria farmacutica argentina alcanz el desarrollo relativo ms alto de la regin, incursionando en la
fabricacin de principios activos por sntesis qumica.
37
En 1961 el CONICET creaba la carrera del investigador cientfico y tecnolgico, en la modalidad de un incentivo
econmico a los docentes universitarios que investigaban, pero en mayo de 1973, das antes de la finalizacin del
rgimen dictatorial se dicta el Decreto Ley por el cual la carrera del investigador pasa a ser un rgimen laboral y
salarial propio de la institucin. El CONICET se fue gradualmente transformando en un organismo mixto, de
promocin y ejecucin de actividades de investigacin, con las lgicas consecuencias de los conflictos de inters y
prdida paulatina de recursos para el financiamiento de proyectos de IyD que ese modelo institucional conlleva. En
1971 ya contaba con 13 institutos, pero la expansin de sus unidades ejecutoras se produce entre 1976/1983. El
BID contribuye con recursos de prstamo (Programa BID I) para la construccin de mega institutos propios
regionales del CONICET: el CERIDE en Santa Fe, el CENPAT en Chubut, el CAICIC en Usuahia, el CRIBBAB
en Baha Blanca y el CRICIT en Mendoza.
38
Al mismo tiempo, se impulsaban las actividades de vinculacin tecnolgica entre los organismos de
ciencia y tecnologa y la produccin, siguiendo el enfoque francs de valorisation de la ciencia y la
tecnologa y casos como el ERVET de la Emilia Romagna en Italia.
Agotado el modelo de la ISI y en el marco de la crisis de gobernabilidad del tercer gobierno
peronista, el golpe militar de 1976 constituye la primera experiencia de apertura y desregulacin
econmica, a partir del cual la actividad industrial inicia un prolongado proceso de estancamiento y
prdida de capacidades. Prcticamente coincidente con el ajuste econmico y reforma estructural
encarada por la Primera Ministra britnica Margaret Thatcher en 1979, que modific el paradigma
de intervencin estatal: liberalizacin financiera y apertura indiscriminada de la economa
(Maldovan et al, 2011).
La poltica tecnolgica del nuevo modelo consisti en promover la importacin de tecnologas
de bienes de capital con arancel cero (que impact de manera destructiva en la industria local de
maquinaria y equipos), intangibles a travs de contratos de licencia de marcas y patentes de invencin
sin regulacin estatal y la promocin de la inversin extranjera directa sin mayores limitaciones a la
remisin de utilidades y royalties al exterior18.
El nuevo ciclo dictatorial de 1976-1983 consolid la universidad profesionalista y el carcter
mixto del CONICET, que destinaba el grueso de su presupuesto para sostener la carrera del
investigador cientfico y tecnolgico (escalafn propio de investigadores asalariados) y sus institutos y
centros de investigacin19.
Recuperada la democracia a fines de 1983, la Unin Cvica Radical, partido poltico
representativo de la socialdemocracia argentina, asume el primer gobierno democrtico e intenta
infructuosamente recuperar una trayectoria de desarrollo industrial. Argentina no escapa a la
caracterizacin cepalina de la dcada perdida de los aos 1 80, signada por la crisis del
endeudamiento externo, la baja capacidad de negociacin de los Estados latinoamericanos con los
acreedores externos y los frustrados intentos de estabilizacin econmica.
La Presidencia de Ral Alfonsn procur promover un desarrollo industrial con niveles de
proteccin ms razonables en comparacin a los aplicados en los aos 1960. La poltica industrial y
tecnolgica tempranamente procur focalizar en algunos sectores, como automotriz,
telecomunicaciones y electrnica e informtica. Se procur recuperar y relanzar el INTI, mientras que
la CNEA concluye la larga etapa del financiamiento privilegiado durante el proceso militar, e inicia un
proceso de decadencia que se profundizar con las privatizaciones de los noventa, en un contexto
internacional que cuestionaba las centrales atmicas20.
En el CONICET se intenta retornar al enfoque original de Bernardo Houssay de los aos
sesenta, que va en lnea con la restitucin de la autonoma y autogobierno de las universidades
pblicas es decir promover la investigacin en las universidades, transferir los institutos del
CONICET a las universidades nacionales y generar un nuevo instrumento de apoyo a los docentes
investigadores universitarios, bajo la sigla SAPI . Asimismo, se promueven las humanidades y
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20
En 1977 se dicta la Ley 21.617 que establece el carcter voluntario de la presentacin de los contratos de
transferencia de tecnologa para su exmen por parte del INTI y en 1981 con la Ley 22.426 se liberaliza el registro
de contratos de transferencia de tecnologa y se autoriza el libre giro de divisas al exterior. En un esquema de
desregulacin el pago de royalties al exterior lleg a representar el 3,3% de un PBI industrial que registraba una
sistemtica cada.
Mientras que las universidades pblicas reducan significativamente su participacin en el presupuesto nacional de
ciencia y tecnologa, el CONICET ocupaba ese lugar desarrollando su propia estructura institucional. A fines del
perodo dictatorial el CONICET contaba con 116 institutos y 7 centros regionales. El 39% de sus investigadores se
desempeaban en los institutos propios. Entre 1970 y 1981 el CONICET increment por 7 veces a valores
constantes su presupuesto y 9 veces su nmero de investigadores.
La construccin de Atucha II se interrumpe, en un contexto internacional crtico a esta fuente de energa, como se
reflej en Italia con el cierre del organismo nacional de energa nuclear y su reconversin en un organismo estatal
de tecnologa industrial.
39
las ciencias sociales, obturadas durante la dictadura militar (como lo fue el cierre de la carrera de
Sociologa). La corriente democratizadora en el CONICET confronta con la corporacin de
cientficos que se haba apropiado del organismo durante el proceso militar (Abeledo, 2007) 21.
Asimismo, se plantea un nuevo programa de prstamo con el BID (Programa BID II) para
incrementar los recursos destinados al financiamiento de los proyectos de investigacin cientfica,
asignados mediante mecanismos competitivos, para transferir tecnologas desarrolladas en los
organismos pblicos y establecer grandes laboratorios de servicios tcnicos, muchos de ellos
tambin localizados en las universidades, denominados LANAIS (Laboratorios Nacionales de
Investigacin y Servicios).
Se trata entonces de un perodo de transicin entre el modelo de industrializacin para el
mercado interno, herido de muerte durante la apertura indiscriminada de 1976-1983, y la siguiente
dcada de los aos 1990, signada por el Consenso de Washington. La dcada perdida concluye con la
hiperinflacin de 1989-1990 y el cambio definitivo del modelo econmico.
21
22
El trmino apropiacin no es antojadizo, ya que en efecto los grupos de cientficos que condujeron el C NICET
en ese perodo histrico se apropiaron de recursos del Estado para constituir fundaciones que resultaban
propietarias de los edificios en los que se desarrollaba la investigacin cientfica.
El Plan de Convertibilidad fij por ley la equivalencia de un peso y un dlar, garantizada por el Banco Central,
punto inicial de un programa de poltica econmica cuyos objetivos principales estaban dados por la
estabilizacin y un proceso de reforma estructural del Estado. El programa se fundament en la fijacin del tipo
de cambio nominal por ley y slo poda ser modificado por igual procedimiento, mientras que el Banco Central
estaba obligado a garantizar la base monetaria con reservas suficientes, en un contexto de total eliminacin de
restricciones a los movimientos de divisas. Al mismo tiempo, limit la creacin de dinero a los resultados
positivos del balance de pagos. La poltica de ingresos se orient a eliminar la inercia del proceso inflacionario
mediante la prohibicin legal de indexar contratos y permitir aumentos salariales slo fundamentados en
incrementos de productividad. Este programa intent encontrar una salida a la situacin de bancarrota, con la
economa sumida en una brutal crisis hiperinflacionaria y recesiva.
40
Con respecto al mbito cientfico y tecnolgico, al inicio del Gobierno de Carlos Menem, y
previamente a la adopcin del programa econmico de la convertibilidad, en octubre de 1990 se
sanciona la Ley 23.877 de Promocin y Fomento de la Innovacin Tecnolgica23.
La Ley 23.877 estableci el marco normativo para la promocin estatal a la innovacin
tecnolgica, a travs de instrumentos mltiples: subsidios directos, crditos concesionales (incluido el
otorgamiento de prstamos a tasa de inters cero) y crdito fiscal, los que seran gestionados a travs
de un fondo que creaba la ley: el Fondo para la promocin y fomento de la innovacin. Los recursos
con que se financiaran los proyectos provendran de las asignaciones que realizara el Tesoro
Nacional a travs del presupuesto anual y del recupero de las operaciones crediticias. Adems se
estableci un sistema de coparticipacin de los recursos de la ley entre la Nacin y las provincias
(25% administrado por la Nacin y 75% por las provincias). Para el ejercicio fiscal del ao 1991 se
afect el 1% del impuesto al cambio de divisas para financiar los apoyos a la innovacin de esta ley,
pero con la adopcin del rgimen de convertibilidad que elimin los impuestos de afectacin
especfica, los recursos asignados a la Ley 23.877, provinieron desde entonces de rentas generales24.
23
24
La ley 23.877 fue promovida por el Diputado Nacional Ing. Jorge Rodrguez, investigador tecnolgico del INTA,
quien cont con la asesora del fsico Conrado Gonzlez. Aos despus, el Ing. Jorge Rodrguez fue designado
Ministro de Educacin, y durante su gestin se encara la reforma universitaria y, con posterioridad, fue designado
Jefe de Gabinete de Ministros del Presidente Menem. Durante esa gestin se crea la Agencia Nacional de
Promocin Cientfica y Tecnolgica.
La Ley 23.877 posibilit que las provincias argentinas, en un pas de organizacin federal, gradualmente iniciaran
un proceso de concientizacin sobre el papel de la innovacin para el desarrollo econmico territorial. Esto se
verific en la apertura de unidades operativas en la estructura orgnico funcional de las administraciones
provinciales, incluso a nivel de Secretaras de Estado (en la provincia de Crdoba alcanz el nivel de Ministerio).
Los recursos de la Ley 23.877 fueron en el primer ao equivalentes a USD 24 millones, de los cuales el 75% fue
transferido a las provincias, de manera tal que stas se encontraron con disponibilidad de recursos para promover la
innovacin en sus territorios, sin disponer de una estructura que los administrara. Como ancdota cabe citar el caso
de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (el segundo distrito industrial del pais) que por ignorancia haba
imputado esos recursos a una cuenta del hipdromo de Palermo. El Gobierno Municipal crea la Direccin rea de
Tecnologa (DAT) en la rbita de la Subsecretara de Industria y recupera los fondos mal imputados. Tambin la
ley 23.877 tuvo un papel clave en la conformacin de Unidades de Vinculacin Tecnolgicas (UVT), que operan
como intermediarios o facilitadores del vnculo entre las empresas y grupos de investigacin tecnolgica. La
Ley 23.877 de 1990 estableci que la SECYT fuese la autoridad de aplicacin, sin embargo recin entr en
operaciones en abril de 1992, cuando la ley fue reglamentada (Decreto 508/92).
41
ciencia, sino el desarrollo tecnolgico y, por otro lado, el BNA no contaba con experiencia alguna en
este tipo de financiamiento crediticio a las empresas privadas.
Al programa se lo denomin Programa de Modernizacin Tecnolgica (PMT I), y
comprenda dos subprogramas. Uno de apoyo a la innovacin tecnolgica en el sector privado, a
travs del financiamiento crediticio (de recupero obligatorio y de recupero contingente) de proyectos
presentados por las empresas y el apoyo (tambin crediticio) a instituciones que prestaran servicios
tecnolgicos a las empresas, con base en un plan de negocios de recupero de gastos. La unidad
ejecutora del subprograma fue el FONTAR, en el Ministerio de Economa. El segundo subprograma
consista en el apoyo a instituciones de investigacin pblicas o sin fines de lucro, que desarrollaran
proyectos asociativos con empresas (privadas y pblicas). La unidad ejecutora de este subprograma
fue la SECYT/CONICET.
Con la creacin del FONTAR, el gobierno pretenda imitar a la Financiera de Estudios y
Proyectos (FINEP) de Brasil. Sin embargo, a diferencia de FINEP que otorgaba prstamos directos a
las empresas para proyectos de innovacin con recursos provenientes del Estado, el FONTAR, al
surgir de un proceso de negociacin con el BID, tuvo vedada la posibilidad de otorgar crditos en
forma directa.
El FONTAR oper en la rbita de la Secretara de Programacin Econmica, y su mxima
autoridad era un Directorio25. El fondo realizaba la evaluacin tecnolgica y econmica de los
proyectos y el BNA la evaluacin financiera y el riesgo cliente. Los prstamos para modernizacin
tecnolgica eran los ms ventajosos del mercado financiero, en trminos de tasas de inters y plazos
de amortizacin y gracia, con excepcin de los crditos directos que otorg la SECYT a travs de la
Ley 23.877. El PMT I contaba con tres lneas de financiamiento: Lnea 1 de recupero obligatorio,
Lnea 2 de recupero contingente (repago condicionado al xito tcnico) para los proyectos ms
innovativos y de mayor riesgo tcnico y Lnea 3 de crdito a instituciones pblicas que brindasen
servicios tecnolgicos a empresas productivas de bienes y servicios. El BNA asuma el riesgo
crediticio, por lo que el FONTAR recuperaba la totalidad de los recursos que repasaba al BNA,
generndose por lo tanto un fondo revolvente. El FONTAR otorg el primer prstamo recin a
principios de 1995. Asimismo, el PMT I contempl un subprograma a cargo de la SECYT que
consista en financiar Proyectos de Investigacin Tecnolgica (PIT) que llevaran a cabo instituciones
de investigacin en convenio con empresas que iban a poner en prctica los resultados alcanzados.
Desde 1992 la SECYT, con recursos de la Ley 23.877, haba otorgado una veintena de
crditos directos a empresas y unidades de vinculacin tecnolgica, a tasa de inters cero y amplios
plazos de gracia, con los recursos asignados por el Estado (en 1991) provenientes del mencionado
impuesto al cambio de divisas, sin que la Ley 23.877 fuera reglamentada (recin se reglament en
1992) y sin haber sido constituido el Fondo para la Promocin y Fomento de la Innovacin.
Obviamente haba una inconsistencia de la poltica pblica en cuanto a instrumentos
crediticios de apoyo a la innovacin: dos organismos pblicos operando (FONTAR y SECYT) con
condiciones muy diferentes. El FONTAR operaba con un banco como intermediario financiero y la
SECYT en forma directa como la FINEP de Brasil. En cuanto a los montos de crdito, estos eran
mayores en el caso del FONTAR, mientras que las condiciones crediticias eran ms favorables en
cuanto a garantas y tasas de inters en los prstamos de la SECYT.
25
Esa dependencia funcional se justific porque se trataba de una poltica horizontal que comprenda todos los
sectores econmicos (agro, industria, servicios). El programa no justificaba crear una nueva unidad en la
organizacin ministerial y la Secretara de Programacin Econmica haba tenido la iniciativa de formulacin de la
poltica. El Directorio del FONTAR lo integraban el Gerente de la casa central del Banco de la Nacin Argentina
responsable de la operatoria, un Director Nacional de la Secretara de Programacin Econmica responsable del
proceso de planeamiento, el ex Presidente de la empresa de tecnologa INVAP SE, y dos ingenieros muy
reconocidos en el campo de la innovacin, uno de ellos ex propietario de una empresa metal mecnica proveedora
de partes y piezas en la etapa inicial de desarrollo del plan nuclear argentino, luego desactivado.
42
En paralelo, entre 1993 y 1996 tiene lugar una profunda reforma del sistema universitario
nacional, que incluy la creacin de un Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores, y se
promovi la creacin de Unidades de Vinculacin Tecnolgica en las universidades. Ambos
instrumentos de poltica procuraron mover a las universidades orientadas por un modelo
profesionalista de formacin de abogados, mdicos y contadores, a un modelo de universidad de
investigacin (humboldtiana) 26.
Contradictoriamente con las polticas pblicas reseadas, en el CONICET se produca entre
1990 y 1995 una contrarreforma, que intentaba retornar al enfoque del organismo pblico mixto, de
promocin y simultneamente de ejecucin de actividades cientfico-tecnolgicas. Se registraba por lo
tanto, y como mencionado anteriormente, una profunda inconsistencia de las polticas pblicas;
existan dos enfoques diferentes: por un lado el de la SECYT y el CONICET, y por otro lado el del
Ministerio de Economa (con el FONTAR) y la Secretara de Polticas Universitarias (SPU).
La SPU recibe apoyo de los organismos internacionales de financiamiento para promover la
reforma universitaria, en este caso del BIRF, que impulsa las polticas de la poca: financiamiento
universitario con base en criterios objetivos (costo por alumno y tasa de egreso) y contratos programa
(financiamiento focalizado a las prioridades de la poltica pblica) a travs de mecanismos
competitivos. Se crea entonces el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC)
con claro sesgo en favor de las ciencias exactas, naturales y las ingenieras, que asignaba recursos con
base en la presentacin y evaluacin de propuestas27.
La poltica econmica de apertura de la economa y el proceso de privatizacin de empresas de
servicios pblicos (todo bajo el programa de convertibilidad) promova la inversin extranjera directa y
la desregulacin de los contratos de licencia de know how, patentes de invencin y marcas, entre
empresas vinculadas (matriz/subsidiaria). En materia de patentes de invencin, Argentina se inscriba en
la corriente mundial de tratamiento del tema en el GATT y la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC), y por ende fue impactada por el TRIPS aprobado en Marruecos en 1994. En consecuencia, se
dict una nueva ley de patentes de invencin (Ley 24.481) que incorpor la proteccin de los
medicamentos. Si bien se estableci un perodo de transicin de 5 aos este venci en el ao 2000, en
lnea con el artculo 65 del TRIPS, que adems habilitaba las importaciones paralelas (proveedores
internacionales). El control del Estado se limitaba a evitar prcticas anticompetitivas, tales como precios
excesivos respecto de la media del mercado o negativa a abastecerlo28.
Tambin se modifica el marco regulatorio para inversiones privadas en el sector minero, que
inicia un desarrollo significativo que se proyecta hasta el presente, con niveles de exportacin que
superan las de productos tradicionales como los crnicos. En ese marco se crea el Servicio
Tecnolgico Minero (SEGEMAR) mediante el Decreto 660 de 1996. Asimismo, se crea la Comisin
Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) mediante Decreto 995 de 1991, que ha tenido un fuerte
impacto en el desarrollo nacional de tecnologas satelitales y radares29.
26
27
28
29
El fsico. Conrado Gonzlez, que interviniera en la elaboracin de la Ley 23.877, estuvo a cargo del Programa de
Transferencia y Vinculacin Tecnolgica de las Universidades.
En 1995 se sanciona la Ley 24.521, an vigente, que reforma la educacin superior argentina, estableciendo un
marco regulatorio comn para universidades estatales y privadas, la obligatoriedad de la evaluacin externa y
acreditacin de la calidad de carreras que comprometen el inters pblico, como medicina y las ingenieras, crea la
agencia estatal para la calidad (CONEAU) y profundiza la autonoma de las universidades.
Tambin en materia de propiedad intelectual se establecen los derechos de los obtentores de variedades vegetales
obtenidas por procedimientos biolgicos, sin que ello significara impedir la multiplicacin de una variedad para
obtener semilla para uso propio. En 1998, se dicta la Ley 11.723 de proteccin del software, o sea de los programas
de computacin (versin fuente y versin objeto), en el marco de una poltica para eliminar la comercializacin
ilegal de programas informticos.
Fue designado Presidente de CONAE el Dr. Conrado Varotto, quien haba liderado el Instituto de Investigaciones
Aplicadas (INVAP) en la CNEA, luego transformada en una sociedad del estado propiedad del Gobierno de Ro
Negro y CNEA, actualmente la principal empresa de tecnologa del pas. Cabe destacar que Conrado Varotto
43
ii)
44
30
La revista de divulgacin cientfica Ciencia Hoy, que refleja el pensamiento de la comunidad cientfica del
CONICET enfrentada con los sectores fascistas del organismo, en sus editoriales de diversos nmeros daba cuenta
de la gravedad por la que estaba pasando el organismo (Ciencia Hoy, 1997a, 1997b, 1997c, 1997d, y 1998).
45
Cabe advertir que reelecto el Presidente Carlos Menem en diciembre de 1995, se desplaza al
Ministro de Economa. La nueva conduccin de dicho ministerio (a cargo del Sr. Roque Fernndez)
asume posiciones ms ortodoxas y no manifiesta mayor inters en mantener el FONTAR y el
Programa PMT I como actividad propia del Ministerio.
El Jefe de Gabinete de Ministros del Presidente Menem, ante el desinters del Ministerio de
Economa por el FONTAR, acompaa la propuesta del nuevo Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa de pasar el FONTAR y el PMT I a la rbita de Ciencia y Tecnologa. En ese marco, las
nuevas autoridades de la SECYT negocian con el BID la reformulacin del PMT I. Unificadas las
operatorias crediticias del FONTAR y de la Ley 23.877, se logran economas de aglomeracin y una
mayor eficiencia, liberando recursos del prstamo del BID para encarar la reestructuracin del
financiamiento de las actividades de investigacin cientfica y tecnolgica.
Inmediatamente despus de consensuadas las bases de la nueva poltica cientfica y
tecnolgica se elaboran y sancionan dos decretos consecutivos, el Decreto 1660/96 de creacin de la
Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCyT) y el Decreto 1661/96 de reforma
del CONICET. Ambos, encuadrados en la denominada segunda reforma del Estado, que no requera
debate parlamentario, pero s el apoyo de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
La ANPCyT se constituye sobre la base de:
i)
ii)
La renegociacin con el BID del PMT I consisti en reasignar recursos que estaban
destinados a la lnea de crdito de recupero contingente del FONTAR al FONCYT, que fue lo que
posibilit la reforma en trminos de asignacin de recursos econmicos. En otras palabras, la
financiacin de la Agencia provino del programa BID/ PMT I.
La reforma institucional, en cuanto a la poltica de promocin de la innovacin, no tuvo
oposicin, sino claros apoyos. En particular de las organizaciones empresarias, especficamente de la
Unin Industrial Argentina (UIA). Se reserv una posicin en el Directorio de la Agencia al
responsable de poltica tecnolgica de la UIA, un empresario innovador, el Dr. Jorge Mazza.
Integraron el primer Directorio de la Agencia un ex Subsecretario de Agricultura, Ganadera y
Pesca, un ex Secretario de Programacin Econmica, un cientfico internacionalmente reconocido de
la CNEA, un ingeniero qumico de la planta piloto de ingeniera qumica de la Universidad Nacional
del Sur, el Presidente del Foro de Biotecnologa, un empresario innovador y Doctor en Qumica, un
ingeniero y empresario y un fsico y empresario innovador con patentes de invencin registradas, que
fuera elegido entre sus pares como Presidente. Esta composicin del Directorio de la Agencia revela
una fuerte preocupacin gubernamental por la innovacin.
El Presidente conjugaba atributos de investigador cientfico, tecnlogo y empresario
innovador32. En mayo de 1999, al cumplirse los dos primeros aos de funcionamiento de la Agencia, la
31
32
Uno de los primeros objetivos del FONTAR al incorporarse a la Agencia fue la racionalizacin de las condiciones
del conjunto de los instrumentos que pasaron a depender de l.
Mario Mariscotti haba sido investigador de la CNEA y Presidente de la Academia de Ciencias. En ese entonces
presida una empresa familiar innovadora que haba desarrollado una tecnologa (tomografa de hormign armado)
que patentara en Argentina, EEUU y otros pases desarrollados.
46
mitad de los miembros del Directorio, elegidos por sorteo, fueron renovados, de esta manera comenz el
ciclo de renovacin peridica previsto en la norma de creacin de la Agencia (Mariscotti, 2006).
La creacin del F NCYT fue resistida por los conicetistas, quienes se opusieron a la
creacin del FONCYT, ya que le quitaba al CONICET la herramienta que originalmente haba
justificado y fundamentado su creacin a fines de los aos 1950, es decir brindar financiamiento a los
investigadores para sus proyectos de I+D. Sea porque sintieron un desgarro a su misin histrica o por
la prdida de poder en la asignacin de recursos.
Cabe advertir el conflicto de inters de carcter estructural del organismo que resultaba de
asegurar el financiamiento para el pleno funcionamiento del centenar de unidades ejecutoras
(institutos y centros) propias, al margen de mecanismos de competencia con evaluacin de la calidad
intrnseca de los proyectos.
A fin de asegurar la independencia de la ANPCyT respecto de la SECyT, se estableci su
carcter de organismo desconcentrado, lo que redunda en una autonoma relativa, inferior a la que rige
a los denominados organismos autnomos como el CONICET, el INTA, el INTI y la CNEA, y la
conduccin asignada a un rgano colegiado de gobierno (Directorio) que designaba entre sus
miembros al Presidente33. Cabe destacar que el antecedente inmediato de que el nuevo organismo
tuviera como mxima autoridad un Directorio, fue el FONTAR y el FOMEC de la SPU, ambos fondos
tenan un rgano colegiado de gobierno, con capacidad autnoma para decidir. Por otro lado, el
mecanismo de designacin de los miembros del Directorio consisti en la preseleccin por parte de la
SECyT y la consulta pblica para brindar oportunidades a la sociedad de cuestionar a los candidatos.
Este sistema de audiencia pblica fue pionero en el pas y se aplic en los aos 2000 a la reforma
judicial, en particular para la designacin de los miembros de la Corte Suprema de Justicia. La
preseleccin recay en investigadores cientficos, tecnlogos y empresarios innovadores. Sin
embargo, ninguno fue objetado en la instancia de audiencia pblica.
El rasgo distintivo de la ANPCyT fue vedarle la posibilidad de crear unidades de I+D+i
dependientes. En otras palabras, se trata de un organismo especializado de fomento de la investigacin
y la innovacin, que recoge las buenas prcticas internacionales en la materia y las lecciones
aprendidas de la malas prctica del CONICET que, en su desarrollo evolutivo, se haba transformado
desde un organismo de promocin de la I+D a un organismo mixto de promocin y ejecucin.
Desde el ao 2001 en adelante se modific esta prctica, sustituyndola por la designacin del Presidente por parte
del poder ejecutivo nacional.
47
La eleccin de los representantes de los investigadores por parte de la propia comunidad cientfica ha tenido un
valor estratgico y estructural. Durante toda la historia de este organismo su gobierno estuvo a cargo de cientficos,
incluidos los perodos dictatoriales. As la comunidad cientfica, no slo registraba las divisiones naturales de
pertenencia a diferentes paradigmas, sino tambin a la adscripcin a diversas manifestaciones polticas partidarias e
ideolgicas. Hasta la democratizacin del CONICET se supona que la mera pertenencia a la comunidad cientfica
significaba una representacin legtima.
48
institucionales, sectoriales y regionales. Luego se plantea el Plan 1999-2001 que actualiza las metas
del anterior y postula entre los instrumentos de poltica tecnolgica los aportes no reembolsables 35.
ii)
Un fuerte liderazgo
35
36
37
38
Chudnovsky (1999) y Chudnovsky y Lpez (1999) dan cuenta de la poltica tecnolgica de la poca.
Ya se mencionaron al Jefe de Gabinete de Ministros, la Ministra de Educacin, Ciencia y Tecnologa, y quien suscribe.
Adems, cabe sealar al Ing. Armando Bertranou, quien fuera designado por el Presidente Carlos Menem como
Presidente del CONICET en los primeros aos de la reforma de ese organismo y que actualmente se desempea como
Presidente de la ANPCyT desde la primera presidencia de Cristina Fernndez de Kirchner; a la Prof. Isabel Mc
Donald, quien fuera Gerente de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico del CONICET en la etapa de intervencin y
democratizacin de ese organismo, actualmente Directora del FONARSEC; a la Lic. Marta E. Borda que coordinara
el PMT-I y fuera Directora General del FONTAR durante los primeros 5 aos de vida de ese fondo.
El GACTEC se reuni con cierta periodicidad desde su creacin hasta fin de los noventa. Contaba con dos cuerpos
asesores, uno cientfico y otro empresarial. Desde los aos 2000 no ha tenido un papel destacado en la poltica
cientfica y tecnolgica.
El enfoque del Sistema Nacional de Innovacin se refleja en la operacin coordinada del FONCYT y el FONTAR.
Si bien el primero slo tena como clientes a los investigadores, a diferencia del F NTAR que slo atenda
empresas, el FONCYT inici sus operaciones estableciendo prioridades vinculadas a los problemas del desarrollo.
Slo el 25% de los recursos del FONCYT podan dirigirse a investigacin bsica. El propsito central del sistema
de priorizacin fue revertir la orientacin tradicional de la comunidad de investigadores argentinos hacia la
investigacin bsica (40% de las actividades de investigacin eran bsicas, que se comparaba con un 60% de
investigacin aplicada y desarrollo experimental) y investigacin cientfica argentina. Las prioridades propendan
tambin a desarrollar reas de vacancia, adems de consolidar otras de pobre desarrollo.
49
Un prrafo especial merece el ltimo factor. A efectos de la gestin financiera de los recursos
econmicos canalizados a travs del Tesoro Nacional, independientemente si eran de fuente nacional
o externa (BID), fue establecer un Fondo Fiduciario en el Banco de la Nacin Argentina. Ello fue
posible a travs de una nueva reglamentacin de la Ley 23.877, especficamente del Decreto 1331/97.
El Fondo Fiduciario ha sido desde su creacin el intermediario entre los fondos provistos por la
Tesorera y los beneficiarios del FONCYT y del FONTAR. Esto facilit la ejecucin presupuestaria. Los
presupuestos de la administracin pblica nacional son anuales y en el supuesto de que los organismos
no los utilicen totalmente en el ejercicio anual, deben ser devueltos a la Tesorera Nacional.
En la prctica, las transferencias al Fondo Fiduciario desde una perspectiva presupuestaria
haban sido ejecutados, lo cual posibilitaba utilizar los recursos pari passu con los requerimientos de
desembolso de cada proyecto de investigacin o innovacin, los que normalmente son plurianuales.
Por otro lado, el Fondo Fiduciario tambin se nutre de los reembolsos de los instrumentos de
crdito, constituyndose en un fondo revolvente.
Asimismo, la SECYT y la ANPCyT acordaron con el Banco Nacin una renta variable,
conservadora por los recursos colocados en el Fondo Fiduciario, y adems se efectuaron anlisis a
fines de los noventa que indicaban que la renta generada del fondo equivala a los gastos de
funcionamiento de la ANPCyT.
Un anlisis detallado del desempeo econmico de los noventa se presenta en Heymann D. y Kosacoff B. (2000).
50
ritmo de crecimiento similar a uno de los mejores ciclos de la etapa sustitutiva de importaciones (tasa
de crecimiento promedio anual superior al 8%) (Maldovan et al, 2011).
Si bien la ISI haba contribuido significativamente a la diversificacin de la estructura
productiva, su orientacin mercado internista con elevados niveles de proteccin no haba posibilitado el
desarrollo de una industria competitiva a escala mundial. Por su parte, el modelo de apertura econmica
y la aplicacin de los lineamientos ortodoxos del Consenso de Washington tampoco modificaron los
problemas estructurales del patrn productivo y competitividad de la economa argentina.
En otro nivel de debilidades, ya no estructurales, sino ms bien instrumentales, cabe destacar
que la reforma fue apoyada por el BID, pero ello implic establecer un set de instrumentos
promocionales que resultaban de la visin de la poca de ese organismo internacional de
financiamiento. Las modalidades de financiamiento, como crdito de devolucin obligatoria a tasa
cero o tasa subsidiada, no podan atenderse con recursos del financiamiento BID, pese a que las
autoridades de la SECYT haban evaluado como importantes para empresas pequeas sin capacidad
financiera y/o garantas convencionales, an cuando proponan buenos proyectos de innovacin
tecnolgica evaluados por tcnicos del FONTAR y del Consejo Federal de Ciencia y Tecnologa de la
Ley 23.877.
El BID incorpor el instrumento de los subsidios directos recin hacia fines de los aos
noventa, si bien comenz a apoyar al pas en materia de innovacin tecnolgica en la primera mitad de
esa dcada. El BID entonces aconsejaba que el apoyo a la innovacin se hiciera a travs del
instrumento de crdito de recupero contingente, que era la Linea 2 del subprograma de apoyo a la
innovacin del PMT I. Dado que el Consenso de Washington promova la privatizacin de los bancos
pblicos en la regin y la liberalizacin financiera, el BID no apoyaba la modalidad de crdito directo,
tal como lo prevea la Ley Nacional 23.877 de Promocin y Fomento a la Innovacin Tecnolgica.
As, el origen del FONTAR y su evolucin no es otra que la propia evolucin en el pensamiento de la
estructura tcnica del BID. Slo apoyaba un mecanismo de banca de segundo piso (FONTAR) que
traspasaba recursos a la banca de primer piso (bancos comerciales). Este instrumento se lo denomin
en el PMT Lnea 1: crdito de devolucin obligatoria, rebautizado Crdito a Empresas (CAE) en el
segundo prstamo que otorg el BID para el sector, el PMT-II, en el segundo trimestre del ao 1999.
Como el Banco de la Nacin Argentina tiene entre sus misiones apoyar el desarrollo productivo,
su conduccin acept ser el operador bancario de la lnea de crditos de recupero obligatorio. Se negoci
una tasa de inters preferencial para las empresas en un nivel del 12% anual, cuando las tasas del
mercado eran del orden del 16%, adems de que los crditos se otorgaban a 9 aos con 4 aos de gracia.
Al asumir el riesgo crediticio el BNA no financiaba proyectos factibles en trminos econmicos y
tecnolgicos, segn la evaluacin del FONTAR, por problemas de garantas. A su vez, lenta pero
sistemticamente la relacin entre el FONTAR y el BNA se fue estrechando, verificndose proyectos
exitosos de modernizacin tecnolgica, con componentes tangibles e intangibles40.
El instrumento de crdito de recupero contingente mostr su inviabilidad prctica, por la
propensin de las empresas a demostrar fracaso en los test de verificacin del xito tcnico de los
proyectos. Adems, ya para entonces el BID adoptaba el instrumento de los subsidios directos, bajo la
denominacin de Aportes No Reembolsables (ANR), en consonancia con la aceptacin por parte de la
OMC de admitir que el otorgamiento de subsidios directos a la innovacin no implicaba distorsionar
el libre comercio internacional.
40
Un ejemplo paradigmtico fue un proyecto de la Cooperativa Vitivincola de Chilecito, en la regin del nuevo
Cuyo, que posibilit una reforma estructural de la produccin de uva para vinificar por parte de 300 minifundistas,
asociados en la Cooperativa, y el desarrollo de una nueva cepa ecotpica de vino torrontes, una nueva bodega con
equipos de acero inoxidable de fermentacin. Hoy esa Cooperativa exporta la mayor parte de su produccin y ha
logrado ser premiada por el London Wines.
51
Por otra parte, la escasez del financiamiento de proyectos de investigacin durante el decenio
1985-1995, facilit la rpida colocacin de fondos por parte del FONCYT.
Simultneamente, el FONTAR con recursos presupuestarios de la Ley 23.877 comenz
tambin a otorgar crditos directos con bajas tasas de inters (alto subsidio en comparacin con las
tasas de inters de mercado) para proyectos con mayor nivel de innovacin: desarrollo de nuevos
productos y/o procesos. Estas operaciones de banca de primer piso que se financiaban en el marco de
la Ley 23.877 y con recursos del Tesoro Nacional, fueron aceptadas por el BID, en virtud de los
menores montos otorgados y la naturaleza ms innovadora de los proyectos en comparacin con la
lnea de crdito de recupero obligatorio del BNA.
En definitiva, a diferencia de Brasil que tempranamente introdujo subsidios a la innovacin
mediante crditos a tasa cero, Argentina se vio limitada a introducir desde los inicios de la reforma
institucional instrumentos promocionales con altos niveles de subsidio estatal en virtud de que la
reforma fue financiada fundamentalmente mediante un programa de crdito externo y el paradigma
dominante en el BID era contrario a ese enfoque.
Asimismo, el FONTAR en la Agencia puso en operacin el crdito fiscal que haba sido
habilitado por la Ley 23.877 seis aos atrs, especficamente mediante el otorgamiento de certificados
de crdito fiscal aplicables a obligaciones emergentes del impuesto a las ganancias. El cupo fiscal
establecido por el Ministerio de Economa fue equivalente a USD 20 millones en el primer ao, y el
diseo del instrumento recogi las mejores prcticas internacionales. Se adopt un mecanismo similar
al que aplicaba Canad, que limita la apropiacin de los beneficios fiscales por parte de las grandes
empresas, las que no pueden acceder a ms de la mitad del cupo fiscal41.
La aplicacin del instrumento fue muy exitosa, logrndose un efecto leverage importante: si
bien las empresas deban ofrecer un mnimo del 50% de aporte de recursos propios para el desarrollo
de los proyectos de innovacin, la tasa de adjudicacin del crdito fiscal fue del 33%, o sea que las
empresas beneficiarias aportaban dos tercios del costo de proyectos innovadores.
Hacia fines de los aos 1990, adems del BNA tambin comenz a operar la lnea de
financiamiento crediticio el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO). Sin embargo, en el
marco de la crisis de la economa a partir de 1998, ambas entidades financieras suspendieron de hecho
estas operaciones de apoyo a la modernizacin tecnolgica.
Hacia fines del mandato del Presidente Carlos Menem, se formula y negocia un nuevo
prstamo con el BID, el PMT-II, que especficamente incorpora los subsidios directos a las empresas
innovadoras (ANRs) y ratifica los crditos de devolucin obligatoria (Lnea 1 del PMT-I) bajo la
denominacin Crdito a Empresas (CAE). La ANPCyT haba entonces diseado nuevos instrumentos
de polticas de apoyo a la innovacin, en las postrimeras de la etapa fundacional de la transformacin
institucional, no como producto de las lecciones aprendidas durante la primera etapa, sino por el
cambio de enfoque que adoptara el BID y que permiti ampliar el set de instrumentos promocionales.
Cabe comentar dos aspectos. Primero, el mecanismo de crdito fiscal si bien no se circunscribe a las PYMES,
establece un sistema de lmites a la apropiacin de beneficios por parte de las empresas de gran porte, a diferencia
de Brasil que beneficia fundamentalmente a las empresas grandes. Segundo, el mecanismo adoptado en Argentina
incluye a las empresas extranjeras como beneficiarias, mientras que en Canad este beneficio slo se otorga a las
empresas de capital extranjero que establezcan laboratorios de IyD en el pas.
52
La SECyT impulsaba la cristalizacin de la reforma en una ley, sin embargo, debido al deterioro de la influencia
del Presidente Menem en las postrimeras de su segundo mandato, se adopt la estrategia de impulsar la reforma
con el Senador Humberto Salm, perteneciente a la Unin Cvica Radical (UCR), que presida la Comisin de
Ciencia y Tecnologa de la Cmara de Senadores. El Secretario de Ciencia y Tcnica acord con el Senador Salm
el texto de la Ley, que obtuvo media sancin ya en el ao 2000. Remitido para el tratamiento del proyecto de ley a
la Cmara de Diputados de la Nacin, an cuando ya haba cambiado el gobierno nacional, se logr consensuar el
proyecto con la Diputada Nacional Adriana Puiggros, perteneciente al Frente Grande, fuerza poltica que haba
constituido la Alianza con la UCR. El respeto mutuo entre Puiggros y el suscripto posibilit el acuerdo.
53
Duhalde por mandato de la Asamblea Legislativa. Eduardo Duhalde gobierna entre enero 2002 a
mayo 2003, cuando asume Nstor Kirchner luego de las elecciones presidenciales del mes de abril de
dicho ao.
La Presidencia de Eduardo Duhalde estuvo signada por el Dilogo Poltico, a fin de asegurar
un acuerdo de gobernabilidad entre los partidos polticos mayoritarios con representacin
parlamentaria y por las duras condiciones iniciales del cambio del modelo econmico instaurado en
1991: la salida del rgimen de convertibilidad, la devaluacin de la moneda y la prdida del poder
adquisitivo del salario. La moneda nacional se devala un 40% frente al dlar estadounidense y se
pesifican los contratos y crditos. Luego de un breve perodo de aumento de la pobreza por ingresos,
producto de la devaluacin, se inicia un proceso de reactivacin y crecimiento econmico que se ha
sostenido en el tiempo hasta la actualidad.
Ante la crisis bancaria y financiera, el gobierno negocia con el BID la modificacin de los
reglamentos operativos del PMT-II para posibilitar que el FONTAR actuara como banco de primer
piso, modificando la operatoria de los CAE. Surgieron as los Crditos a Empresas para el
Financiamiento Precompetitivo (CAEFIPP), que asignaba directamente el FONTAR. En verdad no se
trataba de proyectos precompetitivos. CAEFIPP fue el nombre de fantasa para identificar esta lnea
en forma separada de los CAE. Los CAEFIPP tuvieron una importante demanda y reactivaron el
financiamiento de proyectos innovativos. Se otorgaban en pesos hasta por un equivalente a USD
700.000, a una tasa de inters fuertemente subsidiada43.
El PMT-II posibilit la diversificacin de los instrumentos y la incorporacin de los ANR
bajo la modalidad del 50% de aportes de las empresas beneficiarias y el mecanismo de reembolso por
pago hecho por parte de las firmas beneficiadas.
El trienio 2000-2002 es para el olvido en trminos de cambio tecnolgico, dada la
inestabilidad econmica y poltica, la cada del PBI y el agotamiento del programa de convertibilidad.
En la formulacin y negociacin del PMT III, el BID hizo un fuerte cuestionamiento a este instrumento de
financiamiento crediticio de primer piso.
54
En setiembre del ao 2004 se dicta la Ley 25.922 de promocin de la industria del software,
otorgando a la Secretara de la Pequea y Mediana Empresa (SEPYME) la autoridad de aplicacin. La
promocin de la industria del software incluye incentivos fiscales y subsidios directos a travs de la
creacin de un fondo especfico, el FONSOFT, en la ANPCyT44. De esta manera se consolida la Agencia.
En ese mismo ao, la SETCIP realiza un importante intento de programacin y planificacin.
El ms consistente de la dcada. Este esfuerzo se cristaliza en las Bases para un Plan Estratgico en
CTI para el perodo 2005/2015 (Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, 2005), cuyos
principales objetivos son:
i)
ii)
ii)
Los principales incentivos son: i) estabilidad fiscal por el trmino de 10 aos; ii) bonos de crdito fiscal intransferibles
hasta por el 70% de las contribuciones patronales, aplicables a impuestos nacionales; iii) desgravacin del 60% del
impuesto a las ganancias determinado en cada ejercicio a las empresas que exporten software y acrediten gastos en IyD
y certificacin de la calidad; iv) exclusin de restricciones, presentes o futuras, al giro de divisas por importaciones de
hardware u otros compentes informticos, y v) creacin del Fondo Fiduciario para el Desarrollo de la Industria del
Software (FONSOFT), definindose que su autoridad de aplicacin fuese la ANPCyT.
55
Genital Bovina (TGB); Plsticos Dise S.A., que desarroll ntegramente una mquina coextrusora de 5
capas para la produccin de envases de alta barrera al oxgeno destinados al envasado de productos
alimenticios; Purissimus S.A., que moderniz tecnolgicamente la fabricacin simultnea de
productos hemoderivados; Giorgi S.A., que desarroll la sembradora de mayor ancho de labor en el
mercado y La Agrcola S.A., que desarroll nuevos varietales de vino.
En julio de 2007 se dicta la Ley 26.270 de Promocin del Desarrollo y Produccin de la
Biotecnologa Moderna. En este caso se establece que la autoridad de aplicacin sea el Ministerio de
Economa y Produccin, hoy el Ministerio de Industria, siendo los principales incentivos de carcter
fiscal45. Tambin se contemplan otros incentivos, en especial se faculta al CONICET y otros
organismos autrquicos a otorgar licencias sin goce de haberes a los investigadores involucrados en
los proyectos promovidos, los cuales se incorporaban a las firmas para su desarrollo.
Los incentivos fiscales de apoyo son: i) amortizacin acelerada de bienes de capital, equipos especiales, partes o
elementos nuevos destinados a los proyectos de inversin; ii) exclusin de dichos bienes en la base imponible del
impuesto a la ganancia mnima presunta; iii) devolucin anticipada del IVA por las adquisiciones o crdito fiscal
contra otros impuestos nacionales; iv) conversin en bonos de crdito fiscal del 50% del monto de las
contribuciones a la seguridad social y, v) conversin en bonos de crdito fiscal del 50% de los gastos por
contratacin de servicios de IyD con instituciones pblicas. Los incentivos promocionales se otorgan por concurso
pblico hasta un techo que resulta del cupo fiscal anual, hasta un mximo de tres proyectos por ao por persona
jurdica y uno por persona fsica. Los criterios de elegibilidad de los proyectos son: impacto tecnolgico,
cumplimiento de requisitos de bioseguridad, nivel innovativo, impacto econmico y social, aumento de la
productividad y disminucin de costos.
56
presupuestarios para CTI y se concreta un prstamo del BIRF cuya formulacin y negociacin se
realiz antes del 2007.
El PMT-III se despliega fundamentalmente en la etapa ministerial. Este tercer programa con
el BID ampla las lneas de financiamiento crediticio y los aportes no reembolsables y adicionaba el
apoyo a actividades de innovacin y modernizacin tecnolgica, para la mejora de la competitividad
de aglomerados productivos (cluster), bajo la denominacin de Proyectos Integrados de Aglomerados
Productivos (PITEC).
Mientras los instrumentos clsicos apoyaban proyectos individuales de empresas, los PITEC
asistan al colectivo de empresas e instituciones de un cluster, las que deban constituir una asociacin ad
hoc. De esta manera convergan los instrumentos crediticios y de subsidio directo en mltiples acciones.
Cabe sealar que las lneas de financiamiento crediticio se diversificaron, distinguiendo
proyectos destinados bsicamente a la incorporacin de bienes de capital, de otros con mayor
contenido intangible, todos con intervencin de la banca comercial y el FONTAR como banco de
segundo piso. Tambin se intent, pero sin xito, desarrollar una lnea de crdito mediante la
constitucin de un fideicomiso tecnolgico que resultara del fondeo de la ANPCyT, bancos
pblicos e inversores privados, que a futuro eliminara la dependencia del financiamiento externo. No
hubo aportes de terceros y por ende desembolsos.
En el perodo 2006-2008 se otorgaron 315 crditos, por USD 107 millones, de los cuales USD
69 millones fueron aportados por el BID y USD 38 millones provenan de los recuperos de crditos
otorgados anteriormente depositados en el Fondo Fiduciario. En el perodo 2006-2010 se financiaron
1.228 proyectos con ANR, a un promedio de USD 58.000 por proyecto, por un total de USD 71
millones de dlares, que representaron el 35% de los fondos del PMT-III 46.
Si bien el FONTAR es el fondo que atiende las empresas y por ende los proyectos de
innovacin tecnolgica, el FONCYT, especializado en el financiamiento de proyectos de
investigacin, tambin cont desde sus inicios con una lnea de financiamiento de proyectos
impulsados y ejecutados por instituciones de investigacin, que contaran con el aval de las empresas.
Un instrumento muy similar al FONDEF del CONICYT de Chile.
46
47
57
y de las
ii)
58
El FITS Energa, ha apoyado proyectos para el uso y aplicacin de energa solar (Central
Solar Trmica); la creacin de un Centro Electrotcnico de Investigacin y Ensayos; el desarrollo
y fabricacin de aerogeneradores de alta potencia; mejoras de materias primas y procesos para la
produccin de biocombustibles y la generacin de energa trmica, mecnica y elctrica a partir
de biomasa.
Para comprender el orden de magnitud, desde su puesta en marcha en 2009, el FONARSEC
adjudic USD 41.4 millones en FTS y USD 23 millones en FITS.
Adems, el FONARSEC administra otros instrumentos con recursos del prstamo del
BIRF, a saber:
i)
ii)
iii) EMPRE-Tecno, para impulsar la mejora de las condiciones para el desarrollo de nuevas
Empresas de Base Tecnolgica (EBT).
48
49
ANR Internacional.
Parcialmente, con recursos de esta lnea de financiamiento se construyeron los modernos edificios del Ministerio
(rojo) y la Agencia (blanco), en las ex Bodegas Giol en la zona de Palermo. Alberga adems a 14 Institutos
Internacionales Interdisciplinarios para la Innovacin. La segunda etapa de la obra que inici en 2012 prev la
construccin del edificio del CONICET, un museo interactivo y un auditorio.
El primer prstamo en el marco del CCLIP fue llamado Programa de Innovacin Tecnolgica (PIT-I), por
USD 100 millones de crdito, de los cuales a la fecha se ha adjudicado un 60%. El segundo tramo (PIT-II) fue
de USD 200 millones de crdito que iniciara su ejecucin en 2011 (40% ejecutado) y el tercer tramo (PIT -III)
de USD 180 millones recin est iniciando.
59
Certificacin de la calidad
ii)
60
DIAGRAMA 3
ESTRUCTURA DEL MINCYT
Presidencia
Gabinete Ccientfico Tecnolgico (GACTEC)
Consejo Federal
de Ciencia y
Tecnologa
Consejo asesor
del sector
privado
Secretara de
articulacin cientfico
tecnolgico
Consejo de
la demanda
de actores
sociales
Secretara de
planeamiento y
polticas
61
Agencia Nacional
de Promocin
Cientfica y
Tecnolgica
(ANPCyT)
El diagrama 4 presenta la Agencia, con sus cuatro fondos operativos y las unidades de apoyo.
Se observa que la estructura actual si bien ampla el nmero de fondos operativos, es la misma que en
la etapa fundacional cuando se circunscriba al FONCYT y el FONTAR.
DIAGRAMA 4
ESTRUCTURA DE LA ANPCyT
DIRECTORIO
UCGAL
(Legales)
DiGFE
(Finanzas)
UEAC
(Evaluacin y
Aseguramiento de
la Calidad)
UGSA
(Socio ambiental)
UPI
(Promocin
Institucional)
USI
(Sistemas)
FONCyT
(1996, Fondo para la
Investigacin Cientfica y
Tecnolgica)
FONTAR
(1996, Fondo
Tecnolgico Argentino)
FONSOFT
(2004, FONDO Fiduciario de
Promocin de la Industria
del Software, ley 25.922)
FONARSEC
(2009, Fondo
Argentino
Sectorial)
La caracterizacin de la etapa fundacional es diferente a la que propone Angelellli (2011), ya que ste no jerarquiza
suficientemente el diseo de los instrumentos que se desplegarn en la siguiente etapa.
62
PICT Start up
Plataformas
tecnolgicas
PAV
PAE aglomerados
conocimiento
RRHH altamente
calificados
PID
ANR
PI-TEC aglomerados
productivos
ANR Internacionales
CAEFFIP
PRH Investigadores y
becarios
Desarrollo de
proveedores
ANR Fonsoft
Gerentes tecnolgicos
Emprendedores
Fonsoft
Empretecno-EBTs
2010
PICT-O
2006
PICT
2000
1997
DIAGRAMA 5
EVOLUCIN DE LAS LNEAS DE FINANCIAMIENTO
Fondos sectoriales
Biotecnologa,
Nanotecnologa y TIC
Fondos de innovacin
tecnolgica sectoriales
CUADRO 1
ETAPAS DE DESARROLLO DE LA AGENCIA
Etapa
Perodo
Instrumentos
Organizacin
Contexto
Fundacional
1996-2001
Diseo de los
instrumentos clave de
apoyo a la innovacin.
Aplicacin de los primero
instrumentos
promocionales
Creacin de confianza.
Desarrollo de capacidades
internas
Economa estancada.
Prioridad baja para
polticas de CIT.
Diversificacin
de Instrumentos
2002-2005
Aumenta numero de
instrumentos
Primeras evaluaciones de
impacto
Recuperacin econmica y
priorizacin de polticas
CyT y surgimiento de
otras polticas activas
sectoriales.
Innovacin
Asociativa
2007-2009
Se complejiza la
organizacin mediante el
fortalecimiento de los
procesos de apoyo
Fuerte crecimiento
econmico. Creacin del
MINCYT Expansin de
las polticas sectoriales.
Sectores y reas
estratgicas
2010-presente
Recursos significativos
para proyectos en sectores
y reas estratgicas de
gran envergadura
MINCYT consolidado.
Transvesalizacin de la
poltica de CyT.
63
GRFICO 3
EVOLUCIN DE LOS RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA AGENCIA
120
Millones de dlares
100
80
60
40
20
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente Externa
Tesoro Nacional
CUADRO 2
MONTOS ADJUDICADOS POR LA ANPCyT, PERODO 2009-2011
Proyectos
aprobados
2009
Monto
adjudicado 2009
(en dlares)
Proyectos
aprobados
2010
FONCyT
994
31 744 806,0
405
4 106 233,2
1214
48 708 583,8
FONTAR
315
24 733 890,6
558
35 041 410,4
652
57 083 240,4
FONSOFT
345
7 409 958,0
462
10 921 346,6
428
11 853 581,8
56
22 762 420,6
13 568 587,6
55
61 336 081,0
1710
86 651 075,2
1428
63 637 577,8
2349
Fondos
FONARSEC
Totales
Monto
adjudicado 2010
(en dlares)
64
Proyectos
aprobados
2011
Monto adjudicado
2011 (en dlares)
GRFICO 4
PARTICIPACIN RELATIVA DE CADA FONDO EN LA ASIGNACIN
DE RECURSOS DE LA ANPCyT
50%
45%
43,6%
40%
35%
30%
25%
17,5%
20%
14,0%
15%
11,2%
10,0%
10%
05%
1,2%
1,5%
FIT-AP
FIT-PDP
1,0%
00%
ANR
ARAI
CAE
CF
Ley 23877
RRHH AC
CUADRO 3
TIPOLOGA DE INSTRUMENTOS
Mecanismo e
asignacin
Fondo
Tipos de instrumentos
Beneficiarios
Fallas de mercado
FONCYT
Investigadores, grupos de
investigacin e
instituciones de CyT
Externalidades, bienes
pblicos
Concurso competitivo
con evaluacin de
pares
FONTAR
Subsidios, exoneraciones
fiscales y crditos para
proyectos de modernizacin
y desarrollo tecnolgico
Empresas pequeas,
medianas y grandes, y
centros tecnolgicos
Externalidades, fallas
en mercados
financieros y fallas de
coordinacin
Concurso competitivo
y ventanillas (primero
llegado primero
apoyado)
FONSOFT
Subsidios y crditos
Emprendedores,
empresas e instituciones
del sector software
Bienes pblicos y
fallas en mercados
financieros
Concurso competitivo
y ventanillas (primero
llegado, primero
apoyado)
FONARSEC
Consorcios de
Instituciones de I+D y
empresas
Externalidades, bienes
pblicos y fallas de
coordinacin
Concurso competitivo
y asignacin directa
65
CUADRO 4
MONTOS ADJUDICADOS POR LNEA DE FINANCIAMIENTO
(En dlares americanos)
Fondo
Lnea
FONCyT
PICT
PICT-0
PID
PPL
PRH
RC
Total
FONTAR
Total
FONSOFT
Total
FONARSEC
Cantidad de proyectos
Monto adjudicado
844
112
7
4
39
208
1 214
425
9
23
70
1
1
114
9
652
3
208
1
202
14
428
27
13
15
55
2 349
34 131 008,0
4 642 042,2
1 454 855,2
6 336 679,6
1 421 000,0
722 998,8
48 708 583,8
24 874 376,8
6 411 021,8
5 703 199,6
8 000 000,0
685 138,6
859 860,0
9 992 092,6
557 551,0
57 083 240,4
24 400,0
6 699 805,4
60 000,0
5 002 362,0
67 014,4
11 853 581,8
10 009 476,4
32 498 903,6
18 827 701,0
61 336 081,0
178 981 487,0
ANR
ARAI
CAE
CF
FIT-AP
FIT-PDP
Ley 23877 art 2
RRHH AC
ANR Capacitacin
ANR FONSOFT
Crditos Exporta
Emprendedores
RC TIC 2011
EMPRETECNO-PAEBT
SECTORIALES-Plataformas
SECTORIALES-Productos y Servicios
Total
TOTAL GENERAL
GRFICO 5
PARTICIPACIN RELATIVA DE CADA LNEA EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS
27,2%
34,3%
6,6%
FONCyT
31,9%
FONTAR
FONSOFT
FONARSEC
66
GRFICO 6
INVERSIN EN I+D+I
(Perodo 1996-2008, en millones de dlares PPC y como porcentaje del PBI)
51%
49%
3 000
2 500
45%
42%
42%
44%
41%
44%
42%
39%
2 658,6
41%
40%
2 317,9
2 000
1 500
46%
60%
52%
3 000
50%
2 985,5
1 354,5 1 394,2
1 506,2
1 226,1
1 930,9
1 478
1 399,9
1 162,4
30%
1 362,7
20%
1 000
10%
50
0
0
3 500
0%
1996 1997
1998 1999
2000 2001
2005 2006
2007 2008
Ao
67
trabajadores segn niveles de calificacin era tambin mayor en todos los segmentos (no calificados,
calificados y universitarios), sobretodo de nivel universitario (75% versus 35%).
Fernando Peirano (2011) analiz el desempeo del PMT-III, realizando entrevistas a las
empresas beneficiarias de los diferentes instrumentos de ese programa. Es el nico estudio que analiza
el instrumento de financiamiento crediticio. El 60% de los beneficiarios estudiados manifest que
adems de mejorar la productividad de sus plantas productivas, haban elevado significativamente los
recursos destinados a innovacin. Un tercio de las empresas lograron nuevos productos y 45% mejor
los ya existentes. A su vez, el 53% modific radicalmente sus procesos productivos y el 33% lo hizo
de manera incremental. El 26% logr nuevos productos o nuevos procesos.
El 76% de los entrevistados resalt el bajo costo relativo de los crditos como motivo
central de acceso a esta lnea de financiamiento. El 32% de las empresas beneficiarias declararon
que si no hubiera sido por el crdito del FONTAR el proyecto se hubiera cancelado. Peirano F.
(2011) concluye que al menos el 20% del costo de los proyectos (porcentaje de contrapartida de los
crditos) constituye adicionalidad.
El punto de vista de los beneficiarios de ANR no difiere de las conclusiones a las que
arribaron los estudios de caso realizados por Chudnovsky et al (2006a). Las empresas reivindicaron el
carcter de subsidio y la buena reputacin que goza la Agencia. El 28% de las empresas lograron
nuevos productos, nuevos procesos y mejoras en la configuracin organizacional.
Los estudios de evaluacin del FONTAR ilustran que los proyectos apoyados con ANRs son
mayoritariamente de modificacin y mejoras de productos y/o procesos. Cabe entonces interrogarse
sobre las ventajas del uso de este instrumento vs-a-vs con los de crdito concesional con devolucin
obligatoria. Los prejuicios del BID han imposibilitado hasta ahora una evaluacin objetiva para dar
respuesta a esta interrogante. Cabe destacar que el trabajo de Binelli y Maffioli (2007) para la regin
concluye que los crditos focalizados y los programas de crdito fiscal seran preferibles a los ANRs.
Andrs Lpez (2009), en su anlisis de evaluacin de efectividad de los fondos de apoyo a la
innovacin en varios pases de la regin, concluye para el caso argentino:
i)
ii)
iii) Se registra crowding in, con efecto multiplicador si las firmas tenan actividades previas
de I+D. Si bien algunas empresas hubieran realizado los proyectos an sin subsidio, el
apoyo estatal posibilit adelantar la ejecucin.
iv) Los programas financiaron bsicamente innovaciones incrementales y adaptativas, y
menos resultados innovativos.
v)
El anlisis de los proyectos asociativos (PITEC y PIT-AP) merece una mencin especial. Se
destacan los problemas de coordinacin de las asociaciones ad hoc, de ausencia de mecanismos que
habilitaran la renovacin del ncleo institucional inicial (carcter esttico) y de secuencia planificada
de los proyectos que estn incorporados al Plan de Mejoramiento de la Competitividad. El ritmo de
68
ejecucin ha estado vinculado a la capacidad institucional y de gestin. As, los proyectos con ms
alto impacto han sido aquellos que consolidaron procesos asociativos previos. Sin embargo, es
prematuro hacer reflexiones concluyentes.
O. La consolidacin de la reforma
Los cambios institucionales han logrado mantenerse en pie, y no ha habido intentos de volver atrs.
Como hemos visto, la ANPCyT expandi y diversific los instrumentos promocionales y cuenta con
el FONSOFT y el FONARSEC, que no existan al momento de la reforma. Por su parte, el FONCYT
definitivamente ocup el lugar central del financiamiento de la investigacin cientfica y tecnolgica.
Asimismo, merece especial atencin remarcar:
i)
ii)
iii) Adecuados sistemas de evaluacin de proyectos en lnea con las mejores prcticas
internacionales.
La creacin del MINCyT permiti una mayor visibilidad del rea en el conjunto de las
polticas pblicas y en la percepcin de la sociedad civil. Asimismo, la incorporacin de estas
actividades para la mejora de la competitividad y el desarrollo econmico en el discurso presidencial
es un hecho a destacar, que no haba ocurrido previamente en la historia argentina, salvo en la primera
presidencia de Juan D. Pern cuando se realzaban el desarrollo tecnolgico aeronutico y nuclear, y la
educacin tcnica como factor clave para el crecimiento econmico y la inclusin social (trabajo ms
calificado) as como la industria metalmecnica; aunque cabe aclarar que los objetivos de aquella
poca eran la sustitucin de importaciones, en el marco de un fuerte proteccionismo a escala mundial
y limitado comercio internacional.
La consolidacin de la ANPCyT se enmarca en un contexto de mejoramiento sustancial de
otros organismos cientficos y tecnolgicos, especficamente del CONICET, del INTA, del INTI y de
la CNEA. Este ltimo organismo, luego de la decadencia de las dcadas del ochenta y noventa, ha
registrado una importante mejora en el marco de la ponderacin de la nucleoelectricidad en la matriz
energtica nacional, que se expresa en el proyecto de conclusin de la central nuclear de Atucha II. Si
bien la explosin de las centrales atmicas en Japn, en cierta medida fren un posible plan nuclear, el
Estado Nacional est apoyando el desarrollo de un reactor nuclear inherentemente seguro por parte de
CNEA y la empresa de tecnologa INVAP SE (Proyecto CAREM).
El Gobierno Nacional ha re-estatizado la histrica empresa pblica Yacimientos Petrolferos
Fiscales (YPF), con el propsito de priorizar la exploracin y explotacin de hidrocarburos, y ya se
observan algunos primeros indicios de jerarquizacin de la investigacin y el desarrollo tecnolgico, a
travs del proyecto de creacin de un gran instituto en la zona de La Plata.
La reforma del CONICET se consolid en trminos institucionales: el sistema de gobierno
sigue siendo el proyectado en 1996. Asimismo, contina priorizando como herramientas de
promocin de la actividad cientfica las becas de formacin doctoral y posdoctoral, y la carrera de
investigador cientfico y tecnolgico.
Recientemente se estn produciendo cambios menores para revertir el enfoque cientificista,
que slo valora las publicaciones en revistas internacionales con referato, lo que es una buena seal
para la investigacin tecnolgica y el desarrollo experimental, a travs de la valorizacin del quehacer
tecnolgico en la carrera del investigador.
No obstante, el CONICET contina sin desarrollar una poltica pro activa focalizada en el
desarrollo integral de sectores y regiones en trminos cientficos y tecnolgicos, an cuando ejecute
69
algunos programas en esta direccin, que son marginales en el contexto institucional. Los criterios de
ingreso a la carrera del investigador cientfico continan siendo exclusivamente meritocrticos y los
investigadores eligen su lugar de trabajo, para el ingreso y movilidad posterior51.
Por su parte, si bien se consolid el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores de
la SPU, al ser legitimado como el sistema de categorizacin de los investigadores universitarios,
perdi el carcter de incentivo econmico que en sus orgenes representaba el 30% del salario de los
investigadores universitarios y hoy apenas representa el 5%52.
La transformacin institucional se ha consolidado a partir del aumento de los recursos de
apoyo a la innovacin y la ampliacin de instrumentos de intervencin, que ahora incluyen las
intervenciones focalizadas en sectores predeterminados. As como por las nuevas polticas de
desarrollo sectorial y de apoyo a las pymes en particular.
Las polticas de apoyo a la innovacin forman parte de un conjunto de polticas de apoyo a la
industria y el agro. An cuando est ausente una visin integral, desde una perspectiva
microeconmica los agentes productivos, especialmente las pymes pueden aplicar a instrumentos de
apoyo diverso.
En el marco de un rgimen de apertura administrado que supone niveles de proteccin del
mercado interno y ampliacin de la sustitucin de importaciones, el nuevo Ministerio de Industria ha
desarrollado instrumentos de apoyo a la industria de bienes de capital por antonomasia la industria
de tecnologas tangibles y a las pequeas y medianas empresas.
Desde el 2003 se promueve la industria local de bienes de capital (crdito fiscal del 14% para
pago de impuestos) con plena apertura (arancel cero) para las importaciones.
El Ministerio de Industria tambin ha incorporado el instrumento de crdito fiscal para
inversiones en bienes de capital, lay out de plantas y modernizacin tecnolgica en general.
Asimismo, la poltica industrial focaliza acciones en la industria automotriz, de autopartes,
motos, naval, de software y biotecnolgica.
Braude et al. (2009) estiman que el Ministerio de Industria de la Nacin en 2007 administraba
el 65% del esfuerzo total fiscal destinado a polticas de promocin.
Entre los instrumentos desplegados en apoyo a las pymes se destaca el subsidio a las tasas de
inters para los prstamos de la banca comercial destinados a capital de trabajo e inversiones. Estos
ltimos permiten el escalamiento de los proyectos de innovacin exitosos de nuevos productos y/o
procesos financiados por la Agencia.
En trminos muy resumidos, las pymes reciben apoyo para capacitacin, asistencia tcnica
para exportaciones, financiamiento crediticio para capital de trabajo e inversiones, bonificacin de
tasas de inters y reintegro de impuestos (draw back), entre otros.
En el cuadro A.5 del Anexo se presentan los principales instrumentos de apoyo a las pymes.
Esa informacin permite ponderar la participacin relativa de los instrumentos de promocin de la
innovacin en los sectores productivos, con otras polticas de apoyo a las pequeas y medianas
51
52
El CONICET argentino, a diferencia de otros CONICITs de Amrica Latina, financia las carreras del investigador
cientfico y del personal de apoyo: 4.780 investigadores (69%) sobre un total de 6.929 tienen como lugar de trabajo las
universidades nacionales. Un total de 2.311 lo hacen en Facultades y Departamentos u otras unidades acadmicas, y
2.469 en unidades ejecutoras de doble dependencia CONICET/UUNN. Del total localizado en universidades nacionales,
la UBA concentra el 32,36%, la Universidad Nacional de la Plata el 14,4% y la Universidad Nacional de Crdoba el
10,5%. O sea que entre esas tres UUNN concentran el 57% de los investigadores CONICET. (Del Bello J.C., 2012).
El programa de incentivos a los docentes investigadores universitarios pas de USD 70 millones en 1994 a USD 20
millones en 2012, mientras la poblacin de investigadores se increment significativamente. En este marco, la variable
independiente pas a ser el monto del incentivo por investigador que se redujo de USD 700 mensuales a USD 130.
70
ii)
54
55
56
Asimismo se ha simplificada la definicin de las PYMES, mejorando la gestin de la poltica pblica para estas
empresas. Las nuevas normas de categorizacin de las PYMES (Resolucin SEPYME del 2001 N. 147 y sus
modificatorias), sustituyeron la frmula polinmica para categorizar una PYME, simplificndolo al promedio de
facturacin de los ltimos 3 aos, neto de exportaciones, lo que constituye una mejora del marco regulatorio.
El instrumento de apoyo a los clusters apoya la definicin de un Plan de Mejora de la Competitividad y la
implementacin de las acciones estratgicas para llevarlos a cabo. Ejemplos de clusters que se estn apoyando son
frutas finas, frutos secos y pesquero (regin patagnica); forestal y acucola (regin noreste), frutos tropicales y
nogalero (regin noroeste); ganadero en Mendoza; ganadero y semillas (regin centro). Los apoyos son del orden
de los USD 500.000,- en la modalidad de ANRs.
El instrumento de apoyo al desarrollo regional se destina a regiones muy postergadas en trminos econmicos
(Santiago del Estero y Chaco, lnea sur en Ro Negro, etc.).
El instrumento ITI replica los ANRs del FONTAR, en particular de los proyectos FIT AP. Propende a generar
redes de innovacin, vinculando la demanda de innovacin tecnolgica de productos agroalimentarios con
soluciones desarrolladas por las instituciones pblicas de CyT. Ejemplos de proyectos son: planta polivalente para
el procesamiento de frutas; cultivo y comercializacin de trufas; mejoramiento gentico de rodeo bovino; centro de
inseminacin para pequeos rumiantes; malteado y procesado de lpulo para cervecera artesanal y desarrollo
tecnolgico de material de propagacin de comino y ans.
71
1990, con una composicin de la inversin, entre pblica y privada, similar, a pesar de que Argentina
creci a tasas superiores (7% anual) al promedio (4%) de la regin en el ltimo quinquenio y que en
valores absolutos los rdenes de magnitud son significativamente mayores.
El lanzamiento reciente del nuevo Plan de CTI 2012-2015, ARGENTINA INN VAD RA
2020 (MINCyT, 2012), propone elevar la inversin en CTI respecto del PBI del 0,65% actual al
1,65% e incrementar la participacin privada del 26% al 50% en la inversin consolidada total.
Cabe plantear la hiptesis de que no se ha invertido lo suficiente para promover la demanda
de recursos para innovacin y que no se ha brindado el apoyo necesario a las empresas para la
formulacin de proyectos. De hecho en la etapa fundacional de la Agencia se dise una lnea de
financiamiento a esos efectos de hasta USD 20.000,- de subsidio directo con aporte de contrapartida
del 50% por parte del beneficiario. Iniciativa que fuera abandonada a partir del ao 2000.
Recientemente se ha reconocido este dficit y se ha comenzado a apoyar firmas de consultora
facilitadoras de flujos de proyectos.
Sin embargo, a juicio del autor, la hiptesis principal es que el patrn productivo argentino,
en trminos de estructura de produccin segn intensidad tecnolgica, conspira con la meta precitada.
En efecto, los indicadores de composicin sectorial del PBI y estructura de las exportaciones, revelan
un patrn de especializacin en sectores con baja intensidad tecnolgica medida en trminos de
esfuerzo o inversin en I+D+i respecto de la facturacin sectorial.
En conclusin, en trminos estructurales la matriz productiva no se ha modificado
esencialmente, pese a la mayor inversin pblica en apoyo de la innovacin en el sector privado.
Sin lugar a dudas, las modificaciones estructurales a la matriz productiva son graduales, y la
experiencia internacional indica la fuerte correlacin entre un perfil productivo ms intensivo en
sectores con mayor densidad tecnolgica y el nivel de inversin en I+D+i respecto del PBI. El caso
brasileo es ilustrativo de ello, a partir de la creacin de los Fondos Sectoriales como instrumento de
poltica tecnolgica.
Los fondos sectoriales (FONARSEC) de Argentina no han sido empoderados por los
Ministerios Sectoriales, a diferencia de Brasil cuyos fondos sectoriales financiados con impuestos con
afectacin especfica permitieron superar el 1% de inversin en I+D+i respecto del PBI y las autoridades
polticas sectoriales participan en la definicin de los lineamientos de poltica de cada fondo.
Argentina podra aplicar polticas impositivas similares a las de Brasil, en reas como
telecomunicaciones y energa, para dotar de financiamiento de envergadura a fondos para innovacin
en esos sectores.
72
falla de intervencin del Estado. En efecto, se registra una sobreabundancia de instrumentos que
coexisten en diversos marcos institucionales, con diferentes enfoques y abordajes, sin una visin
integral. La coexistencia descoordinada de mltiples instrumentos promocionales en el Ministerio de
Industria, la ANPCyT e incluso en el Ministerio de Agricultura es ilustrativo de esta situacin.
No existe un mbito de coordinacin de polticas promocionales entre la ANPCyT, el
PROSAP y el Ministerio de Industria y SEPYME. Incluso en el plano del propio MINCYT, entre la
ANPCyT y el rea del Consejo Federal de Ciencia y Tecnologa (COFECyT), que adems de
constituir un rgano de coordinacin de la poltica regional en CTI, tambin administra ANRs, a
travs de convocatorias anuales con el objetivo de fomentar la federalizacin de la CTI57. Sin lugar a
dudas la ANPCyT tendra que administrar el apoyo a proyectos de innovacin con perspectiva de
desarrollo regional, a travs de la creacin de un nuevo fondo.
ii)
Es transferible, y
Los principales instrumentos del COFECYT son: Apoyo tecnolgico al sector turismo (ASETUR). Lnea creada
para dar impulso a centros tursticos regionales seleccionados por cada provincia. Proyectos de desarrollo
tecnolgico municipal (DETEM). Lnea que tiene como objetivo apoyar desarrollos tecnolgicos locales y de
implementacin de mejores prcticas de gestin municipal. Proyectos federales de innovacin productiva (PFIP),
que apoya soluciones a problemas sociales productivos concretos, de alcance municipal, provincial o regional.
Proyectos federales de innovacin productiva-eslabonamientos productivos (PFIP-ESPRO). Lnea de ANRs para el
desarrollo competitivo de cadenas de valor. Entre 2008 y 2011 se financiaron 436 proyectos, y a fines de 2011 se
encontraban en ejecucin 910 proyectos por USD 33 millones.
73
El grupo de bancos comerciales que operan la lnea se ha ampliado: BNA, BAPRO, Francs,
Meridian, Finansur, Galicia y Credicoop. Las operaciones crediticias se concentran en el
financiamiento del equipamiento, mientras que los intangibles son atendidos por el FONTAR a travs
de ANRs.
Cabe destacar la inconveniencia de financiar el 100% de las operaciones con recursos
FONTAR provenientes de los reembolsos de crditos otorgados en el pasado. Una relacin 70-30
compromete aunque sea en parte a los bancos comerciales y va desarrollando una cultura ms
emprendedora, de inversin y de exposicin al riesgo por parte de la banca.
El financiamiento crediticio tambin registra superposiciones y criterios diversos. Por un lado
la SEPYME financia a travs de FONAPYME/FONDYF proyectos de inversin de pequeo porte,
incluida la incorporacin de bienes de capital58. Una mesa de trabajo entre ANPCyT y SEPYME es
clave para una buena direccionalidad de los apoyos y convergencia de las condiciones (tasas de
inters, plazos de amortizacin y gracia) de los dos sistemas de financiamiento.
6. Problemas de agencia
El Ministerio de Economa ha lanzado a fines de 2012 el Registro nico de Beneficiarios de
Instrumentos Promocionales, que brindar informacin sobre los beneficios promocionales otorgados
por las diferentes reas del estado nacional a las empresas. Esta informacin podr ser til para examinar
las eventuales rentas diferenciales de algunas empresas por acceso privilegiado a la informacin.
La creacin de un Registro nico de Beneficiarios seguramente contribuir a enfrentar los
problemas de agencia que se vinculan a la captacin de rentas diferenciales artificiales por acceso
privilegiado a la informacin sobre los instrumentos de financiamiento, a las situaciones de riesgo
moral y a la captura de beneficios promocionales por parte de un grupo reducido de empresas. No
obstante, es recomendable que la propia ANPCyT cree su propio registro.
La ANPCyT no ha desarrollado mecanismos de informacin para identificar el peso relativo
del otorgamiento de beneficios promocionales a empresas determinadas, de manera constante, a travs
de los diferentes instrumentos y convocatorias para la asignacin. Es un secreto a voces que un grupo
de firmas han desarrollado una fuerte capacidad de formulacin de proyectos de innovacin que son
sistemticamente financiados. En estos supuestos, cabe interrogarse si no estaramos en presencia de
situaciones de crowding out (sustitucin) que no son verificables en los modelos economtricos de
evaluacin de instrumentos por proyecto.
58
Los crditos se otorgan a una tasa de inters fija del 9% anual y adems bonifica las tasas de inters puede
reducirse en hasta 8 puntos porcentuales- para crditos de inversin de hasta USD 160.000,- Participan del rgimen
de bonificacin de tasas 20 entidades bancarias, que han otorgado 24.295 crditos por un total de USD 728
millones, de los cuales el 33% correspondi a actividades industriales. El 83,6% tuvo como destino capital de
trabajo, el 10,2% bienes de capital y 5,9% proyectos de inversin (SEPYME, 2012).
74
Q. Reflexiones finales
La reforma institucional de apoyo a la innovacin en Argentina se ha consolidado. En sus orgenes se
sustent en un fuerte liderazgo y el activismo de un grupo reducido de personas, con apoyo poltico.
El fuerte liderazgo es clave en la fase inicial de transformacin de la institucionalidad pblica,
luego, en trminos evolutivos la consolidacin institucional permite superar la vulnerabilidad de la
dependencia de un grupo pequeo de personas.
Actualmente, la poltica pblica de apoyo a la innovacin est madura para crear un mbito de
coordinacin e intervencin interministerial y profundizar el empleo de incentivos fiscales.
El hecho de que el apoyo a la innovacin est institucionalizado en un Ministerio de
Ciencia y Tecnologa y no en un Ministerio de Industria, es resultado de un proceso evolutivo en el
cual en sus orgenes la poltica econmica no jerarquiz a la innovacin como instrumento de
competitividad sistmica.
Si los responsables de la poltica econmica de la poca fundacional hubieran valorado a la
innovacin como factor de competitividad estructural, la nueva institucionalidad se hubiera insertado
en el equivalente al actual Ministerio de Industria, y hoy desplegara sus apoyos de manera ms
concertada y coordinada con los otros instrumentos de apoyo a las pymes y a los sectores industriales,
cadenas productivas y tramas de valor. Como es el caso de la CORFO en Chile.
El FONTAR, nacido en el seno del Ministerio de Economa se mud al rea de ciencia y
tecnologa porque ese ministerio no legitim el apoyo a la innovacin como parte de la poltica
econmica. Ello confirma que la reforma fue inspiracin de un grupo pequeo de personas, no estaba
socializada ni legitimada por la poltica pblica en sentido integral y al ms alto nivel.
Las polticas de apoyo a la innovacin paradjicamente tuvieron su origen en contextos de
polticas macroeconmicas ortodoxas que consideran la importacin de tecnologas desarrolladas en
los pases centrales como nico factor para el crecimiento de la productividad y la competitividad. La
opcin por instrumentos horizontales y competitivos permiti construir un nicho por cierto no
funcional a la poltica econmica. Cuando las polticas econmicas viraron en los aos 2000 a un
enfoque neoestructuralista o neokeynesiano, las polticas de apoyo a la innovacin alcanzaron mejores
y mayores resultados.
Tanto las polticas de apertura indiscriminada de la economa como de excesiva proteccin,
han conspirado contra la innovacin como factor de competitividad sistmica. Por otro lado, el
sudeste asitico nos ensea que el proceso de cambio tecnolgico combina el uso de tecnologas
importadas y esfuerzos domsticos de aprendizaje, modificaciones y mejoras, y desarrollo de
nuevos productos y/o procesos.
El enfoque de los sistemas nacionales de innovacin, desarrollado hace ms de 15 aos atrs
dentro de la corriente evolucionista o neo-shumpeteriana, no slo contribuye a una mejor
interpretacin del fenmeno del cambio tecnolgico, sino tambin a definir estrategias y medidas de
poltica pblica, ya sea por el reconocimiento de la principalidad de los agentes productivos, como por
el carcter de sujetos colectivos que importa la generacin, difusin y uso de las innovaciones.
Asimismo la matriz productiva influye en la envergadura y ritmo del proceso innovativo. Lo
que se pueda hacer en el futuro depende fuertemente de lo que ahora se est haciendo, o sea hay pathdependency ya que la actual estructura productiva a la vez que abre oportunidades, limita y por ende
afecta el sendero de desarrollo. El entorno macroeconmico, las restricciones fiscales y el
subdesarrollo del sistema financiero tambin ponen lmites. Por ello las recomendaciones de polticas
75
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77
78
Anexo
CUADRO A.1
FONARSEC, EJEMPLOS DE PROYECTOS FINANCIADOS
Plataforma Tecnolgica para la Elaboracin de Protenas Recombinantes de Alto Peso Molecular Aplicadas a la Salud Humana
Consorcio Pblico Privado: UNL, Gemabiotech SA, Zelltek SA.
Objetivo: obtencin de dos medicamentos biotecnolgicos, el factor de coagulacin VIII truncado y el Etanercept.
Desarrollo de Produccin de Anticuerpos Monoclonales para uso Teraputico
Consorcio: INTI, Ins Roffo, Pharmadn SRL, Lab Elea, Tomikin SA, UNQ, UBA, Mundo Sano.
Objetivo: medicamentos utilizados en tratamiento de diversos tipos de cncer (mama, colon, pulmn, rin, linfoma y leucemia) y
enfermedades autoinmunes.
Plataforma Tecnolgica para el Desarrollo y Produccin de Nanotranspotadores Inteligentes para Frmacos
Consorcio: UNL, Gemabiotech SA, Eriochem SA.
Objetivo: obtencin de un producto que permita la quimioterapia dirigida.
Desarrollo de Mtodo de Diagnostico de Infeccin por Trypanosoma Cruzi
Consorcio: INGEBI/CONICET, Wiener Laboratorios SAIC.
Objetivo: Validacin para la deteccin neonatal de Chagas congnito.
Desarrollo de Test Competitivo y de Alta Performance para el Diagnostico Molecular del Chagas
Consorcio: CONICET, Unifarma SA, Lab. Pablo Cassar SRL
Objetivo: desarrollo de un kit que responda a la necesidad de diagnostico de Chagas congnito.
Identificacin y Validacin de Molculas de Trypanosoma Cruzi
Consorcio: IIB-UNSAM/CONICET, Biochemiq SA, Agropharma Salud Animal SA.
Objetivo: tecnologas para la identificacin, optimizacin y produccin de nuevos reactivos diagnsticos de Chagas.
Desarrollo de Test de Enzimoinmunoensayo Mltiple
Consorcio: UNR, GT Laboratorio SRL.
Objetivo: Deteccin de Patgenos Bacterianos en Diarreas.
Tecnologas de Diagnosticas Rpidas y Confirmatorias para Escherichia Coli Stec en Muestras Humanas y Alimentos
Consorcio: UNSAM-FIIB, Inmunova SA, Laboratorios Britania.
Objetivo: Desarrollo de bioinsumos para la deteccin de Sndrome Urmico Hemoltico.
Desarrollo de Tcnicas Genotpicas e Inmunolgicas
Consorcio: UBA, UNLP, Centro de Diagnostico Molecular SA, Sidus SA.
Objetivo: Diagnostico y prevencin de diarreas bacterianas de la infancia.
Desarrollo de Pasturas Transgnicas Comerciales con Tolerancia a Estreses y Biticos y Abiticos
Consorcio: INDEAR, Bioceres SA, Bioseres Semillas SA, Produsem SA, Kiewen, Rizobacter Arg SA, Satus Ager, CONICET.
Objetivo: nuevas variedades de Alfalfa y Maz forrajero par su empleo en la cadena Lctea.
Obtencin de Nanoarcillas a partir de Bentonitas Patagnicas
Consorcio: Alloys SRL, Casiglioni Pes y Cia, CETMIC-CONICET, UNSAM
Objetivo: Nanocompuesto polimricos para su aplicacin en la industria, de actividad agrcola, minera y galvanoplastia.
Plataforma Biotecnolgica para la produccin de Protenas Recombinantes
Consorcio: IByME-CONICET, Bio Sidus SA.
Objetivo: tambo farmacutico que permita optimizar en un 30% los costos de produccin.
Alimentos Funcionales con VHH Anti Rotavirus
Consorcio: INTA, Bio Sidus SA, Establecimientos Lcteos San Marco SA, Aproagro SA
Objetivo: generacin de alimentos lcteos que contengan nanoanticuerpos.
Desarrollo, Produccin y Aplicacin de Nanocompuestos y Aleaciones Nanoestructuradas
Consorcio: UBA, ADIMRA, Essen Aluminio SA, IAPEL SA, CT Electromecnica SRL.
Objetivo: diseo de nuevos materiales a escala nanometrica con una combinacin de propiedades inusuales.
Plataforma de Nanosensores y Bionanoinsumos
Consorcio: INTI, UNSAM, Agropharma Salud Animal SA, Biochemiq SAA, AASDEE SA.
Objetivo: diagnostico POC de enfermedades infecciosas (NANOPOC)
Parque Solar Termoelctrico INTIHUASI
Consorcio: IUA, UNLP, Industrial Belgrano SA
Objetivo: desarrollar la industria local de energa termoelctrica.
Ondas, Desarrollo de una Plataforma Tecnolgica para Modelizacin y Simulacin de Seales, Sistemas y Procesamiento de Informacin
Consorcio: CONICET, INVAP SE, YPF SA, SIM&TEC SA, UNLP, UNC, UNRN, UNSJ.
Objetivo: analizar problemas tecnologicos relacionados con ondas mecanicas (sonar y sismica petrolera) y electromacneticas (radar)
79
CUADRO A.2
FONTAR, FINANCIAMIENTO DIRECTO (SUBSIDIO) A EMPRESAS
Caractersticas del financiamiento
ANR PDT
CREDITO
FISCAL
(CF)
Subsidio en
Certificados
Fiscales
Hasta el 50%
de la
Inversin
ANR P+L
ANR BIONANO-Tics
ANR I+D
ANR
PATENTES
RRHH altamente
calificados
Subsidio en
efectivo
Subsidio en
efectivo
Subsidio en
efectivo
Subsidio en
efectivo
Subsidio en
efectivo aplicado
al costo laboral
de hasta 5 Doc.
por empresa
Ventanilla
Permanente
Ventanilla
Permanente (on
line)
Beneficio
Subsidio en
efectivo
Modalidad
Convocatoria
Convocatoria
(40 MM$)
Convocatoria
Convocatoria
Convocatoria
Frecuencia
2 llamadas al
ao
1 llamado al
ao
1 llamado al
ao
2 llamados al
ao
1 llamado al
ao
Operatoria
Reembolso de
pago hecho
Rembolso de
pago hecho
Reembolso
de pago
hecho
Reembolso
de pago
hecho
Reembolso
de pago
hecho
Reembolso
de pago
hecho
DDJJ + Contrato
Monto
Hasta U$D
160 mil y
hasta el 50%
Hasta el
80% del
monto. U$D 5 mil
(arg) U$D
75 mil (p.
Bid)
13 pagos al ao
de:
-1 ao U$D 2
mil/ pago hasta
el 80%
-2do ao U$D
1.5 mil/pago
hasta el 60%
-3ro ao U$D 1
mil/pago hasta el
40%
Beneficiarios
PyMEs y
Personas
Fsicas
PyMEs y
Grandes
PYMES
PyMEs
PyMEs
PyMEs,
Personas
Fsicas y
Inst
Cientficas
PyMEs o
Grandes
Plazo
Hasta 36
Meses
Hasta 36
Meses
Hasta 36
meses
Hasta 36
meses
Hasta 48
meses
Hasta 18
meses
Hasta 36 meses
Financia
I+D
I+D y MT
I+D
I+D
I+D
CUADRO A.3
FONTAR, INSTRUMENTOS DE CRDITO INDIVIDUAL
Caractersticas del Financiamiento
Beneficio
CAE
Crdito Bancarizado
CRE + CO
Crdito FONTAR
(sin bancos)
ARSET
Crdito FONTAR
Modalidad
Ventanilla Permanente
Ventanilla
Permanente
Convocatoria Pblica
Ventanilla Permanente
Monto
Individual: U$D
500mil a U$D 3
millones
Asociativo: U$D 2
millones a U$D 5
millones Hasta el 80%
80
Tasa
Gracia
Amortizacin
Beneficiarios
Hasta 4 aos
Hasta 4 aos
PyMEs y Personas
Fsicas
Hasta 4 aos
Hasta 5 aos
Facturacin menor a
U$D 50 millones
Hasta 3 aos
Hasta 4 aos
Facturacin menor a
U$D 60 millones
Hasta 3 aos
Hasta 6 aos
Instituciones publicas
o privadas sin fines de
lucro
Empresas nacionales
Plazo
Objeto
Hasta 36 meses
Modernizacin
Tecnolgica (MT)
Hasta 24 meses
MT (no incluye
I+D)
Hasta 24 meses
MT (no incluye I+D)
Hasta 24 meses
Tecnologa
Infraestructura
RRHH
CUADRO A.4
FONTAR, INSTRUMENTOS ASOCIATIVOS DE SUBSIDIO Y SUBSIDIO + CRDITO
Caractersticas del Financiamiento
ANR CT
FIT- PDP
FIT-AP
Beneficio
Subsidio em Efectivo:
Individual: Hasta U$D 12 mil,
hasta 60%
Grupal: Hasta U$D 160 mil, hasta
80%, max por emp.=individual
Frecuencia
3 llamados al ao
Operatoria
Beneficiarios
Productivo
Gobierno
Instituciones de CyT
Plazo
12 meses
24 meses
48 meses
Financia
CT que colaboren en la
identificacin y determinacin de
soluciones a problemas
tecnolgicos
Tecnologas de Informacin,
comunic, gestin, trazabilidad,
control de calidad, etc
Tecnologas de procesos
Equipos para la produccin
Modalidad
Convocatoria Publica
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Ventanilla Permanente
CUADRO A.5
PROGRAMAS DE APOYO A LAS PYMES
Crdito fiscal para capacitacin
Es un instrumento que permite a las PYMES obtener reintegros por las inversiones que realicen en la capacitacin de sus recursos humanos, ya sea en
actividades abiertas (dictadas en instituciones pblicas o privadas) o cerradas (cursos a medida de la empresa). Se reintegra hasta el 70% del monto de
las actividades de capacitacin y no pueden superar el 8% de la masa salarial anual y hasta un mximo de USD 8.000,Crdito fiscal para instituciones
A travs de este instrumento las Agencias de Desarrollo Productivo y Parques Industriales pueden financiar la creacin de centros de
formacin y aulas virtuales para capacitacin. El solicitante del beneficio debe ser una empresa que ceda su crdito fiscal a una Agencia o
Parque Industrial. El monto a solicitar por las PYMES puede ascender al 8% de la suma que destinaron al pago de salarios (masa salarial
bruta) en los 12 meses previos a la presentacin del proyecto, en tanto las grandes empresas pueden solicitar hasta el 0,8% de esa masa. El
monto mximo es de USD 12.500,- para Agencias de Desarrollo y USD 62.500,- para Parques Industriales.
Expertos PYME
Se ofrece a las micros y PYMES un diagnstico de su situacin realizado por un profesional de primer nivel, facilitando el acceso a la
implementacin de un Plan de Mejoras, subvencionado al 50% del costo de los honorarios.
Sistemas Productivos Locales
El Programa Sistemas Productivos Locales brinda asistencia tcnica y econmica a Grupos Asociativos para implementar, desarrollar y/o
fortalecer proyectos productivos que beneficien a todas las empresas participantes y a la comunidad a la que pertenecen. Los beneficios son
Aportes No Reembolsables (ANRs) y se otorgan a travs de 4 lneas, de acuerdo al grado de evolucin del cluster.
- Plan de Asociatividad para el Desarrollo Productivo
- Proyectos de Inversin para Grupos Asociativos Fortalecidos
- Planes y Proyectos de Fortalecimiento Cooperativo
- Planes de Fortalecimiento de Sistemas Productivos Locales
La ltima lnea de financiamiento es muy similar a los ARAIs del FONTAR. Est destinada a apoyar Proyectos de Inversin orientados a la
puesta en marcha de Centros de Servicios Industriales y Laboratorios de Investigacin, Desarrollo e Innovacin (I+D+i) en Parques, reas
u otros aglomerados industriales.
Programa Innovacin en Cadenas de Valor (PICV)
Brinda asistencia tcnica para la elaboracin de Estudios de Factibilidad e Impacto y de Planes de Negocios, capacitando al emprendedor o empresario
para su ptima utilizacin. El financiamiento se otorga para gastos vinculados a la puesta en marcha de aquellas Ideas Proyecto beneficiadas con Planes
de Negocios, a travs de una evaluacin fundamentada en indicadores socio-econmicos, ambientales, de innovacin y de gnero.
Las Ideas Proyecto deben estar centradas en innovaciones de productos o procesos a nivel local, provincial, regional o nacional. Tambin
son consideradas las de diversificacin productiva.
Programa de apoyo al Desarrollo Industrial Regional (PADIR)
En cooperacin con gobiernos locales, municipios, asociaciones de productores y entidades intermedias, se llevan adelante planes de
asistencia tcnica y de fortalecimiento de capacidades sectoriales.
Las actividades principales del programa son:
Desarrollo de estudios tcnicos que promuevan el desarrollo regional de una actividad o sector productivo (estudios tcnicos productivos y
de mercado, de impacto ambiental, etc.).
Elaboracin de planes de negocios.
Elaboracin y dictado de planes de capacitacin y actividades complementarias como: investigacin, estudios tcnicos productivos,
desarrollo de normas, protocolos y/o tcnicas productivas, transferencia de tecnologas, etc.
FONAPYME / FONDYF
Crditos destinados a empresas industriales, prestadoras de servicios industriales, agroindustriales y del sector de la minera y construccin. La tasa de
inters es fija y en pesos, al 9% nominal anual. Los crditos estn destinados a proyectos de inversin, bienes de capital, construccin e
instalaciones (hasta el 70% del proyecto) y materias primas (slo asociadas al proyecto y hasta el 15% del monto del crdito).
Rgimen de bonificacin de tasas de inters
Es un rgimen por el cual las PYMES pueden obtener financiamiento crediticio con la tasa bonificada por la SEPYME. Dependiendo de la
lnea puede reducirse en hasta 8 puntos porcentuales. Las lneas vigentes son:
- Inversiones, bienes de capital y capital de trabajo (Convenio con el Banco de la Nacin Argentina). Hasta USD 160.000,- para inversiones
y bienes de capital siempre que no supere el 80% del valor del bien y US 60.000,- para capital de trabajo. Tasas fijas y en pesos. Cupo de
Crdito: USD 100 Millones.
- Inversiones, bienes de capital y capital de trabajo (Convenio con el Banco de Inversin y Comercio Exterior). Idem anterior. Tasas
variable y en pesos. Cupo de Crdito: USD 40 millones
- Desarrollo de Parques Industriales. Inversiones en Parques Industriales Pblicos Hasta la suma de USD 300.000,-. Tasa fijas y en pesos.
Entidad financiera: Banco de la Nacin Argentina. Cupo de Crdito: USD 60 Millones
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A. Introduccin
El objetivo del presente documento es presentar algunos de los factores ms relevantes de la
trayectoria institucional brasilea en el mbito de la ciencia, tecnologa e innovacin (CTI). En el
trabajo se recoge el perodo que comienza en la dcada de 195059, pero se hace hincapi en los
cambios institucionales introducidos en virtud de la reforma de la Poltica de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, que tuvo lugar a fines de los aos noventa, y con posterioridad a ella y mediante la
creacin de los fondos sectoriales, que sirvi para ampliar considerablemente el volumen de recursos
destinado a las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI)60.
La nueva poltica, que tuvo su origen a fines de los aos noventa, fue ambiciosa e incluy
varios objetivos, entre los que se destacan dos. El primero fue encontrar nuevas fuentes de recursos
para recomponer y ampliar el financiamiento para la ciencia y tecnologa (CyT) y, adems, para
incentivar la innovacin. El segundo fue recuperar y fortalecer la infraestructura de CTI del pas, que a
pesar de estar relativamente bien definida, estaba fsicamente deteriorada y tecnolgicamente
depreciada debido, en gran medida, a la crisis financiera del Estado agravada por las dos crisis
sucesivas relacionadas con el aumento de los precios del petrleo.
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Aqu se retoman algunas ideas presentadas en un documento preparado anteriormente para la CEPAL (Pacheco y
Corder, 2010), aunque de manera mucho ms sucinta.
Fue necesario limitar el alcance del trabajo en funcin de la extensin y complejidad del tema que se est abordando.
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Aqu se presentan brevemente los principales aspectos que influyeron en la formulacin, los
propsitos y las estrategias de la poltica de CTI, destacndose la estructura de gobernanza establecida
con el objeto de ejecutar los recursos de los fondos sectoriales. El proyecto permiti impulsar una
significativa modificacin del marco jurdico y crear las primeras condiciones para provocar un
cambio en el mbito de la innovacin en el Brasil. Sin embargo, la implementacin de esta poltica se
sustent en preceptos relativamente distintos al originalmente contemplado y modific la direccin de
los resultados previstos al inicio, adems de establecer nuevas bases para la estructura de gobernanza
que supona la gestin de los fondos sectoriales.
La constitucin de la nueva institucionalidad no destituy la anterior, pero las medidas
gubernamentales sirvieron para orientar el fortalecimiento y la renovacin de algunos aspectos del
Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin61. Tanto el dilogo como la interaccin entre los agentes
adquirieron una nueva dimensin, siendo estos dos de los aspectos pertinentes de este proceso de
cambios impulsado por la reforma, de entre otros que se destacarn a lo largo del documento, que est
subdivido en cinco secciones, adems de la introduccin y las conclusiones.
En la primera seccin se analiza sucintamente la constitucin del Sistema de CyT en el Brasil,
que tuvo lugar entre las dcadas de 1950 y 1980, y se resaltan los principales aspectos polticos y
econmicos que influenciaron su direccionamiento y alcance. En la segunda seccin se aborda la
reforma de la Poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin llevada a cabo en la dcada de 1990, con
nfasis en el incremento de la institucionalidad y de los recursos cuya intencin era promover la
consolidacin del Sistema Nacional de Innovacin. En la tercera seccin se presentan los mecanismos
de financiamiento instituidos y reestructurados para impulsar el desarrollo tecnolgico y la innovacin
y se realiza un anlisis de los resultados vinculados al aporte de recursos en los ltimos 13 aos. En la
quinta seccin se analizan las nuevas prioridades que se establecieron en el Brasil en la dcada de
2000, as como las alteraciones realizadas en la estructura de gobernanza de los fondos sectoriales. Por
ltimo, se presentan algunas consideraciones sobre los principales aspectos vinculados a la poltica de
CTI, la gobernanza y la institucionalidad, procurando ofrecer indicios para que el aprendizaje obtenido
a partir de la experiencia brasilea pueda servir de inspiracin a las dems economas
latinoamericanas, mantenindose las debidas distinciones histricas que marcaron el desarrollo de la
regin y la constitucin de los respectivos Sistemas Nacionales de Innovacin.
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En el cual existe una fuerte interrelacin entre conocimiento y produccin, a pesar de la disociacin geogrfica, lo
que se deriva del fenmeno global, pero todava genera dudas en relacin con su efectividad.
El Presidente Getlio Vargas gobern de 1930 a 1945 y de 1951 a 1953, cuando un acto de suicidio interrumpi
trgicamente su segundo gobierno.
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RECUADRO 1
LA IMPORTANCIA DE LA DCADA DE 1950 PARA LA ESTRUCTURA
PRODUCTIVA BRASILEA
La dcada de 1950 fue notable para el Brasil, en lo que respecta a los avances del proceso de industrializacin,
iniciado 20 aos antes. La actuacin del Estado, el capital privado extranjero y el capital privado nacional
permitieron la realizacin de un vigoroso proyecto de desarrollo que alter definitivamente la situacin econmica,
productiva y social del pas frente a las dems economas perifricas.
Cupo al Estado, en aquel contexto, asegurar condiciones mnimas de financiamiento, extendiendo al mximo
su poder de reglamentacin y su capacidad fiscal y financiera. Al asumir, adicionalmente, la funcin de agente
productivo en sectores estratgicos de la industria (insumos bsicos e infraestructura), cuya maduracin y
rendimiento a largo plazo no atraan el inters del sector privado, se convirti en uno de los ejes ms importantes de
la estructura capitalista brasilea.
En cuanto a la poltica econmica, la proteccin y el apoyo del Estado fueron esenciales para que el capital
privado nacional se expandiese apalancando la industria de bienes de consumo no durables y de bienes de capital
ligeros, lo que dej el camino libre para que los capitales extranjeros llevaran adelante sus inversiones en sectores de
la produccin ms importantes y dinmicos, tales como el de bienes de consumo durables y el de bienes de capital.
Fuente: Elaboracin propia.
En ese perodo se crearon tres importantes agencias pblicas federales encargadas de tres
mbitos estratgicos para el desarrollo nacional: el Consejo Nacional de Investigacin (CNPq), que
dispona de recursos para cumplir el mandato de organizar y financiar la investigacin cientfica; la
Coordinacin de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (CAPES), responsable de la
coordinacin y el financiamiento del sistema de posgrado, y el Banco Nacional de Desarrollo
Econmico (BNDE), a cargo de financiar la industria e infraestructura bsica y, posteriormente, la
infraestructura social, razn por la que se agreg una letra a la sigla original (BNDES)65.
Tambin corresponde a este perodo la estructuracin de dos importantes instituciones de
apoyo al desarrollo industrial, el Servicio Nacional de la Industria (SENAI), creado en 1942, y el
Servicio Social de la Industria (SESI), creado en 1946, dedicados a la formacin y capacitacin de los
recursos humanos tcnicos y de mano de obra calificada que demandaba el crecimiento acelerado66.
Otro hito de este perodo fue la creacin del Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA)67.
Dedicado en un comienzo a respaldar el desarrollo de la industria aeronutica del pas, principalmente
mediante la formacin de ingenieros calificados y especializados, el ITA tuvo un gran impacto en
cuanto a la capacitacin de profesionales que ocuparon cargos de liderazgo en el sector pblico y
privado, as como los altos cargos de la poltica pblica, juntamente con los ingenieros formados en la
Escuela Politcnica de la Universidad de San Pablo (POLI-USP) y en las dems escuelas de ingeniera
de las principales universidades brasileas de la poca68.
En los aos sesenta y setenta se dio un nuevo salto institucional, si bien en el plan econmico
y poltico el pas enfrent discontinuidades y rupturas de trayectorias y modelos. Tras el golpe militar
de 1964, el gobierno retom el proyecto de desarrollo basado en la ideologa del desarrollismo
nacional. Se trata de un perodo marcado por importantes reformas estructurales, que apuntaron a la
formacin de los grupos dominantes, a modernizar las instituciones, el Estado y las polticas pblicas,
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En los aos setenta, el BNDES comenz a participar en la poltica tecnolgica, funcin que abandon
posteriormente y que pas a ser atribucin de la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), que se vali de
recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (FNDCT). A pesar de ser indirectamente el
principal financiador de las inversiones en modernizacin de empresas, el Banco retom una agenda explcita de
apoyo al desarrollo tecnolgico y a la innovacin solo despus del anuncio de la Poltica Industrial, Tecnolgica y
de Comercio Exterior (PITCE), en 2004.
Ms recientemente, el SESI y el SENAI pasaron a conformar, junto con la Confederacin Nacional de la Industria
(CNI) y el Instituto Euvaldo Lodi (IEL), el llamado Sistema Industria.
Instalado en la ciudad de So Jos dos Campos, en el estado de So Paulo.
Vanse ms detalles sobre la creacin y contribucin de estas instituciones en Pacheco y Corder (2010).
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La FINEP reemplaz el Fondo de Financiamiento de Estudios de Proyectos y Programas, creado en 1965 en virtud
del decreto nm. 55.820. El FINEP, a su vez, se cre mediante la Resolucin BNDE/CA nm. 146, de fecha 29 de
mayo de 1964. Las legislaciones se encuentran disponibles en www.siop.planificacin.gov.br.
Como se ver ms adelante, con los fondos sectoriales y la nueva reglamentacin, la FINEP ampli las formas de acceso
de las empresas, que pasaron a disputarse los recursos del FNDCT con las Instituciones Cientficas y Tecnolgicas.
Como los recursos financieros de que disponen las FAP para apalancar las actividades de investigacin de sus
respectivas instituciones estatales corresponden a un porcentaje del ingreso tributario neto del estado, la FAPESP es
la ms importante de las fundaciones de amparo, dado que el volumen de recaudacin del estado de So Paulo es el
mayor del pas.
La FAPESP se destac por el uso del criterio de la excelencia acadmica y por su compromiso con la gestin financiera de
los recursos y proyectos que financia. De esta forma, evit comprometer los resultados de las investigaciones, incluso en
pocas de mayor inestabilidad econmica y financiera, y ofreci tanto a los investigadores, como a los alumnos
financiados con becas de estudio, condiciones para asumir una posicin destacada a nivel nacional e internacional.
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Plan Bsico de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (PBDCT), cuyo documento presentaba detalles de
las directrices de poltica y de las lneas de accin definidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
Ms an, con el propsito de mejorar el nivel de normalizacin de la produccin brasilea se
ampliaron las funciones del Instituto Nacional de Pesos y Medidas (INPM), actual Instituto Nacional
de Metrologa, Normalizacin y Calidad Industrial (INMETRO). Por otro lado, la evolucin del
proceso de transferencia de tecnologas y la propuesta de implementar una poltica tecnolgica
nacional ms contundente en esta direccin redund en la ampliacin de las atribuciones del
Departamento Nacional de Propiedad Industrial (DNPI), actual Instituto Nacional de la Propiedad
Industrial (INPI), que es el organismo responsable de la concesin de marcas y patentes.
CUADRO 5
PRINCIPALES INSTITUCIONES DE APOYO A LA INVESTIGACIN, DCADAS DE 1950-1970
Ao de creacin
Institucin
1950
Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA), decreto nm. 27.695, del 16/01/1950. Funcion
temporariamente en la sede de la Escuela Tcnica del Ejrcito (actual Instituto Militar de Ingeniera - IME)
en Ro de Janeiro.
1951
Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq), con la nomenclatura original de Consejo
Nacional de Investigaciones. Creado para coordinar y estimular el desarrollo cientfico nacional.
1951
1952
Banco Nacional de Desarrollo Econmico (BNDE), actual BNDES (asume tambin la misin social), creado
para apoyar emprendimientos en las reas industriales y de infraestructura.
1956
1961
1961
Instituto Nacional de Pesos y Medidas (INPM), que posteriormente se transformo Paulo Instituto Nacional
de Metrologa, Normalizacin y Calidad Industrial (INMETRO).
1962
Fundacin de Amparo a la Investigacin del Estado de So Paulo (FAPESP). Sin embargo, la enmienda de
la constitucin estatal que dio origen a la fundacin data de 1947.
1964
1966
1966
1967
1969
1974
1975
1976
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CUADRO 6
PRINCIPALES INSTITUCIONES DE INVESTIGACIN PARA EL APOYO
INDUSTRIAL, DCADA DE 1970
Ao de creacin
Institucin
1970
Instituto Nacional de Propiedad Industrial (INPI), en reemplazo del antiguo Departamento Nacional de
Propiedad Industrial.
1971
Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (INPE), en el mbito del CNPq, posteriormente (1985)
transferido al Ministerio de Ciencia y Tecnologa.
1972
Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), con el nombre de Centro
Brasileo de Asistencia Gerencial a la Pequea Empresa (CEBRAE), dentro de la estructura del entonces
Ministerio de Planificacin, transformado en servicio social autnomo en 1990.
1973
1974
73
La poltica brasilea en materia de CyT contenida en los Planes Bsicos de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico se
public ntegramente en la seccin de Memoria de la Revista Brasilea de Innovacin. Vase Salles-Filho (2002,
2003 y 2004).
91
74
Dentro de estos se destacan los siguientes: Instituto Nacional de Investigaciones de Amaznia (INPA), Instituto Nacional
de Investigaciones Espaciales (INPE), Instituto Nacional de Tecnologa (INT), Instituto Nacional del Semirido (INSA),
Instituto Brasileo de Informacin sobre Ciencia y Tecnologa (IBCT), Centro de Tecnologa Industrial Renato Archer
(CTI), Centro Brasileo de Investigaciones Fsicas (CBPF), Centro de Tecnologa Mineral (CETEM), Laboratorio
Nacional de Astrofsica (LNA), Laboratorio Nacional de Computacin Cientfica (LNCC), Museo de Astronoma y
Ciencias Afines (MAST), Museo Paraense Emlio Goeldi (MPEG), Observatorio Nacional (ON).
92
Primer presidente, tras el perodo de la dictadura, electo democrticamente y por voto directo.
93
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Los beneficios ms destacados se derivaron del Plan Bsico de Calidad y Productividad, pero tuvieron una corta
duracin. Se necesitaban medidas que provocasen cambios ms definitivos, pero no haba espacio, ya que el
entorno macroeconmico continuaba representando un impedimento real para las inversiones productivas. Al
mismo tiempo, las elevadas tasas de inters seguan atrayendo en gran medida al capital financiero.
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RECUADRO 2
LA REFORMA DEL ESTADO DE MEDIADOS DE LOS AOS NOVENTA
En noviembre de 1 5, el gobierno federal public el Plan Maestro para la Reforma del Estado, mediante el
que se proponan modificaciones sustanciales en las relaciones entre el Estado, las instituciones y las funciones
pblicas. Sus principios rectores se basaban en la transparencia, la rendicin de cuentas, la eficiencia, la equidad, el
abandono de las actividades no esenciales, los subsidios y la restauracin de la ciudadana (Elena, 1998).
El modelo permiti proponer la existencia de un Ncleo Estratgico, cuyas actividades eran de competencia
exclusiva del Estado, como las del Poder Legislativo, el Poder Judicial, la Presidencia y la Cpula de los
Ministerios. Tambin habra Agencias Ejecutivas, de propiedad exclusiva del Estado, pero con mayor grado de
autonoma, creadas con la finalidad de aplicar las leyes. Las Organizaciones Sociales se configuraran como
instituciones pblicas no estatales, a cargo de actividades de inters pblico pero no exclusivas del Estado. Sera el
caso de aquellas fundaciones de derecho privado sin fines de lucro dedicadas a la ejecucin de servicios sociales y
cientficos, que operan mediante un contrato de gestin con el Estado. La privatizacin reducira el papel de la
empresa estatal, y el sector privado debera asumir la funcin de locomotora de la economa, anteriormente a cargo
del Estado emprendedor. El modelo permiti tambin prever la creacin de las agencias ejecutivas reguladoras, cuya
funcin principal sera reglamentar los servicios pblicos privatizados, tanto en el sentido de asegurar el
cumplimiento de los contratos, como de proteger a los consumidores.
Los activos de las Organizaciones Sociales pueden ser pblicos, pero no necesariamente pertenecer al gobierno
central. Estas organizaciones deben adoptar un estilo de administracin semejante al de las empresas privadas, pero
sin fines de lucro. El objetivo es alcanzar mayor flexibilidad y eficiencia y adoptar un estatuto normativo adecuado
para interactuar en el mercado. El grado de novedad est en las reglas para clasificarse como Organizacin Social y
en la liberacin de normas de control burocrtico tpicas de la administracin pblica (Elena, 1998).
Para implantar la reforma en 1995 se cre el Ministerio de la Administracin y de la Reforma del Estado
(MARE) (medida provisoria nm. 813/95), disuelto en 1999, cuyas funciones se transfirieron al actual Ministerio
de Planificacin.
Puede decirse que la Reforma Gerencial del Estado en el Brasil, elaborada de forma integrada y contemplando
una revisin del papel del Estado en las sociedades modernas, no logr que la sociedad brasilea la legitimara ni la
fuerza poltica que permitiera implantarla tal como fue concebida. La reforma supona cambios radicales en
estructuras culturalmente arraigadas y afectaba diversos intereses. Desde el punto de vista de la gestin de los
recursos pblicos, todo indica que hasta hubo un retroceso, sobre todo en relacin con las Organizaciones Sociales y
las Agencias Executivas.
Fuente: Elaboracin propia.
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Estos cambios tuvieron amplia repercusin no solo debido a las novedades propuestas, sino tambin a causa de la
participacin de diferentes actores en el proceso de formulacin y, conceptualmente, de gestin, con el objetivo de
legitimar y conferir mayor uniformidad y sostenibilidad a los mecanismos y acciones. En los ltimos diez aos se
realizaron conferencias regionales y nacionales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI): la primera de ellas data de
1985; la segunda, de 2002, la tercera, de 2005 y la cuarta, de mayo de 2010. En el entorno empresarial, el tema de la
innovacin tambin logr una enorme proyeccin, de la que la Movilizacin Empresarial por la Innovacin (MEI) y
las acciones de la Confederacin Nacional de la Industria en este mbito son la punta visible del iceberg que tiende a
aumentar con la sensibilizacin de un nmero creciente de empresas y su adhesin a la agenda de la innovacin.
Ley nmero 10.637/02 (artculos nm. 42 a 46), conocida como mini reforma fiscal por mejorar los incentivos
fiscales para investigacin y desarrollo, ofreciendo deducciones a las empresas que presentasen pedidos de patentes
en el pas y en el exterior (Corder, 2004).
La ley 11.1 6/05 reemplaz la medida provisoria 255, conocida como media provisoria del bien y revoc la
antigua ley de incentivos fiscales (ley nm. 8.661/93).
El proyecto de ley de innovacin fue ampliamente discutido y se someti a consulta pblica de 2000 a 2002,
cuando deba aprobarse. A pedido del Presidente electo, el proyecto dej de discutirse con posterioridad a las
elecciones de octubre de 2002 y la aprobacin solo se logr en 2004 (Ley nmero 10.973/04). Inicialmente, el
Ministerio de Ciencia y Tecnologa present dos proyectos de ley, uno en la esfera executiva y otro en la esfera
legislativa, defendidos por el senador Roberto Freire (proyecto de Ley nmero 257, de 2000).
Se consideran Instituciones Cientficas y Tecnolgicas las universidades, los laboratorios y los centros e institutos
pblicos o privados dedicados a las actividades de investigacin y desarrollo.
Tanto mediante la ley de incentivos fiscales como la ley de informtica se ofrecen disposiciones sobre los
incentivos a la inversin en investigacin y desarrollo para el sector. La ltima fue, de cierta forma, una
compensacin ofrecida a las empresas localizadas en las dems regiones del pas frente a las ventajas fiscales de
que gozaban las empresas localizadas en la Zona Franca de Manaos.
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CUADRO 7
EL NUEVO MARCO JURDICO Y LAS MODIFICACIONES RECIENTES
Marco jurdico
Objetivo
Alcance/operacin
Instituciones federales
Nacional
Nacional
En la reforma llevada a cabo despus de 1999 se incluy una amplia estructura jurdica de
cerca de 15 leyes vinculadas a los fondos sectoriales. Tambin se llev al Congreso Nacional el
proyecto de reglamentacin del FNDCT (que integra todos los fondos), as como la ya mencionada ley
de innovacin. No obstante, ambos se aprobaron ms adelante: la ley de innovacin en 2004 y la
reglamentacin del FNDCT en 2007.
En el mbito del financiamiento, la principal innovacin fue la creacin de los fondos
sectoriales de CTI, que de hecho representaron una nueva fuente de financiamiento destinada a
ampliar la infraestructura cientfica y tecnolgica, incentivar las inversiones en innovacin y
99
promover iniciativas en aras de aumentar la competitividad a escala nacional 85. Una de las
principales iniciativas de los fondos sectoriales fue la tentativa de promover las asociaciones entre
instituciones de ciencia y tecnologa y empresas86. Los fondos sectoriales sern objeto de anlisis en
una seccin especfica ms adelante.
La expectativa de las nuevas fuentes de recursos permiti establecer (o restablecer, en algunos
casos) los mecanismos de incentivos y financiamiento para la innovacin87 en las modalidades
reembolsable, no reembolsable y de aporte de capital (de riesgo).
RECUADRO 3
LEY DE INNOVACIN
En la ley de innovacin, del 2 de diciembre de 2004, se establecen medidas de incentivo a la innovacin y la
investigacin cientfica y tecnolgica en el entorno productivo. Las principales medidas sirven para estimular la
construccin de entornos especializados y cooperativos de innovacin, facilitar y promover la participacin de las
instituciones de ciencia y tecnologa en el proceso de innovacin e impulsar la innovacin en las empresas. En este
sentido, se brindan disposiciones sobre la subvencin econmica para la innovacin y la participacin de cientficos
funcionarios del sector pblico en actividades de investigacin y desarrollo en las empresas, entre otros
mecanismos. Mediante la aprobacin de la ley de innovacin se contribuy a mejorar el entorno institucional, dado
que se concede mayor flexibilidad a los docentes investigadores para que colaboren con las empresas y se ofrecen
ventajas fiscales/pecuniarias a las empresas para que busquen el apoyo de los investigadores. Esta colaboracin
puede concretizarse por medio de proyectos elaborados en asociacin con instituciones de investigacin y
financiados con recursos no reembolsables provenientes de los recursos de los fondos sectoriales y a travs de becas
concedidas por el CNPq y de contratos de trabajo especiales, supervisados por el CNPq.
Fuente: Elaboracin propia.
Adems del incremento de los recursos, otro aspecto diferencial importante de los fondos
fue la estructura de gobernanza creada para gestionar los recursos, conformada por los Comits
Gestores, de composicin tripartita representantes del gobierno, de los empresarios y de la
comunidad cientfica, que posean atribuciones para definir las prioridades y directrices en la
asignacin de los recursos y asegurar que las iniciativas fueran ms transparentes y tuvieran un
mayor contenido estratgico.
87
100
Concebidos a partir de la creacin ad hoc del Fondo Sectorial de Petrleo y Gas Natural (CTPetro)88, en 1998, la justificacin de los fondos sectoriales se fundament en la necesidad de aportar
recursos nuevos y sostenibles para hacer frente a los principales obstculos del Sistema Nacional de
Innovacin: creciente escasez e inestabilidad de la oferta de recursos pblicos; profundas asimetras
estructurales en las capacitaciones entre los actores clave del sistema; insuficientes iniciativas privadas
de investigacin y desarrollo y escasa participacin del sector productivo privado en los proyectos de
investigacin y sistema de CyT mayormente pblico, y limitada interaccin entre la empresa (del
sistema productivo en general) y la universidad (la infraestructura pblica de investigacin y
generacin y apoyo tecnolgico en general). A partir de este diagnstico se determin la creacin, los
objetivos, las fuentes de financiamiento, la gobernanza y las operaciones de los fondos sectoriales y el
FNDCT en general a lo largo de la ltima dcada.
Sus objetivos eran mltiples y ambiciosos. Incluan la propuesta de ampliar la capacidad del
Sistema Nacional de Innovacin en mbitos estratgicos, capacitando a las instituciones de CyT en
infraestructura y recursos humanos calificados e, incluso, dotndolas de instrumentos idneos para
apoyar y estimular la innovacin. Entre los otros propsitos de los fondos figuraba la propuesta de
impulsar las inversiones privadas en investigacin, desarrollo e innovacin y promover una mayor
interaccin y asociaciones entre el sector productivo y las universidades e instituciones de
investigacin en general. Exista el compromiso de garantizar mayor transparencia en el proceso de
toma de decisiones y de asignacin de recursos, lo que se viabiliz mediante la organizacin de los
Comits Gestores, as como el desafo de mejorar la distribucin regional de los recursos.
La experiencia anterior haba demostrado que era necesario garantizar un flujo estable y
previsible de ingresos89, lo que planteaba un desafo doble a nivel poltico e institucional. Por un lado,
histricamente, el mbito de CyT nunca haba adquirido un estatus que lo preservase de acciones
restrictivas por parte del Tesoro. En discursos, el mbito siempre se mencion como estratgico,
prioritario para el desarrollo del pas, pero esas declaraciones no se traducan en una asignacin de
recursos compatibles y mucho menos en una gestin que comprendiese que las inversiones en CyT no
podan manejarse con la lgica de corto plazo, amplindose y restringindose segn la coyuntura y las
prioridades cambiantes de gestores transitorios. Por otro lado, salvo los cientficos, el sector no
contaba con intereses bien organizados ni con representantes que tuvieran la capacidad de influenciar
en las decisiones de las disputas presupuestarias. En el fondo, se observaba un descomps entre el
discurso del gobierno que reconoca la importancia de la CyT, y la concepcin, por otra parte, ya que
se tenda a considerar que los gastos en CyT eran aplazables e incluso superfluos, pues se destinaban a
financiar las universidades, entendidas como instituciones que vivan relativamente al margen de la
realidad, sin capacidad para responder a los desafos inmediatos que enfrentaba el pas.
Debido al contexto de fuerte restriccin fiscal estas dificultades se potenciaron y,
paradjicamente, se condicion a resolver de forma innovadora el dilema de la fuente de
financiamiento. Como no era posible aumentar los impuestos ni utilizar fuentes que supusiesen una
reduccin considerable de la recaudacin, se buscaron fuentes y modalidades distintas de aquellas
especificadas en la Constitucin y el Cdigo Tributario Nacional, con la contribucin para finalidad
88
89
El CT-Petro se destacaba por presentar un modelo de gestin compartida y se concibi como un programa
integrado, en el que participaban universidades, centros de investigacin y el sector privado. Asimismo,
contemplaba instrumentos complementarios, como el apoyo a la formacin y calificacin de recursos humanos, el
fomento de la investigacin y la induccin a la innovacin. En su condicin sectorial, enfatizaba la innovacin y la
competitividad de la industria del sector de petrleo y gas (Pacheco, 2003, pg. 15).
Segn se mencion, la estabilidad de los recursos era uno de los principales obstculos del sistema nacional de CTI,
juntamente con otros, como la necesidad de ampliar la base instalada de C&T y reducir las disparidades regionales;
aumentar la vinculacin entre la ciencia y el desarrollo tecnolgico, para ampliar la capacidad de innovacin
nacional; priorizar mbitos crticos y potencialmente estratgicos para el pas y centrarse en ellos (Valle, SallesFilho y Bonacelli, 2002).
101
especfica que ya se vena utilizando en otra experiencia90, cuya base recaudatoria eran las regalas y
algunos mecanismos de compensacin financiera, y no un cargo adicional sobre operaciones
existentes. O sea, la estructura financiera de los fondos sectoriales, ingeniosa y creativa, fue de cierta
forma un producto de la rigidez fiscal, de la nueva institucionalidad creada tras el Plan Real para la
gestin de recursos pblicos y de la dificultad de gravar al sector productivo con nuevos impuestos.
Cabe destacar que esta dificultad estaba determinada por dos consideraciones: por un lado, parte del
sector productivo estaba debilitado, en proceso de ajuste al nuevo contexto, y no tena margen para
absorber una carga tributaria adicional; por otro, a travs del Ministerio de Ciencia y Tecnologa se
buscaba incorporar a los empresarios como actores pertinentes del sistema, atraerlos como socios y
aliados, anular las restricciones que provenan de parte del sector productivo que tambin
consideraban el mbito de CyT como acadmico, en el sentido negativo que se atribuye al
trmino, y ello no sera viable imponiendo un aumento de impuestos para financiar los fondos.
En el cuadro que se presenta a continuacin se resume la estructura de los fondos, dispuestos
en orden alfabtico, y el origen respectivo de los recursos. Actualmente, existen 17 fondos.
En cuanto a su creacin, desde un comienzo, los fondos sectoriales estuvieron directamente
vinculados a los sectores productivos, ya sea por la fuente de financiamiento o por la asignacin de los
recursos segn las directrices, necesidades y prioridades de cada sector productivo y del subsistema de
innovacin sectorial o de aquellas instituciones ms directamente vinculadas a los sectores. Si bien
eran estables y tenan potencial para crecer junto con la economa, se trataba de fuentes con impacto
relativamente reducido sobre la carga tributaria de las empresas, reconocidamente onerosa. Es decir,
ms que crear nuevas recaudaciones, se procur reasignar recursos para el sistema de CTI.
CUADRO 8
FONDOS SECTORIALES: LEGISLACIN Y RECURSOSa
Instrumento jurdico de creacin
y reglamentacin
CT-Aero
2. Agronegocios
CT-Agro
3. Amazonia
CT-Amaznia
4. Hidrova
CTAquavirio
5. Audiovisual
CTAudiovisual
Fondo sectorial
Sigla
1. Aeronutico
90
La Contribucin Provisoria sobre Movimiento Financiero (CPMF) fue una experiencia exitosa de uso de una
contribucin vinculada para financiar el rea de la salud.
102
Cuadro 8 (conclusin)
Instrumento jurdico de creacin
y reglamentacin
Fondo sectorial
Sigla
6. Biotecnologa
CT-Bio
7. Energa
CT-Energ
8. Espacial
CT-Espacial
9. Infraestructura
CT-Infra
10. Petrleo y
Gas Natural
CT-Petro
11. Recursos
Hdricos
CT-Hidro
12. Recursos
Minerales
CT-Mineral
13. Salud
CT-Sade
14. Tecnologa
de la
Informacin
CT-Info
15. Transportes
Terrestre
CT-Transporte
16. Verde
Amarillo
FVA
103
a)
91
92
93
Esa innovacin gerencial se diferenci de la tradicin de operacin del FNDCT y de la propia implementacin de la
poltica de CyT brasilea, que siempre se condujo aisladamente, sin mayores interfaces (Bastos, 2003, pg. 250).
La creacin del Centro de Gestin y Estudios Estratgicos, como una Organizacin Social, es parte del movimiento
de reformulacin de los modelos de gestin que se inici anteriormente, en el segundo quinquenio de la dcada de
1990, en el contexto de la propuesta de reforma del Estado brasileo, cuyo objetivo principal era la reforma
gerencial de la administracin pblica centrada en fortalecer la actividad bsica del Estado, las Agencias Ejecutivas
y las Organizaciones Sociales, cuyo modelo emerge en este momento (Pacheco y Corder, 2010).
Reglamentada en virtud del decreto nm. 68.748, del 15 de junio de 1971.
104
Bastos (2003) destaca, incluso, la inspiracin en los antiguos fondos de infraestructura econmica.
Vase informacin ms detallada en http://www.mcti.gov.br.
Ley nm. 10.332/01.
105
inicial, que es la de mayor riesgo e incerteza); apoyo a proyectos de investigacin y desarrollo realizados
en asociacin con universidades y empresas (proyectos cooperativos).
RECUADRO 4
EL FUNTTEL Y LA CLUSULA DE INVERSIONES DEL 10%
Paralelamente a la creacin de los fondos sectoriales, en medio del proceso de privatizacin y fin del monopolio
de la explotacin del petrleo, se crearon otros dos mecanismos muy importantes: i) el Fondo para el Desarrollo
Tecnolgico de las Telecomunicaciones (FUNTTEL), con el objetivo de estimular el proceso de innovacin
tecnolgica, incentivar la capacitacin de recursos humanos, fomentar la creacin de empleos y promover el acceso de
pequeas y medianas empresas a recursos de capital, para ampliar la competitividad de la industria brasilea de
telecomunicaciones (Ley nmero 10.052, del 28 de noviembre de 2000)a, y ii) la clusula de inversiones en
investigacin y desarrollo en el sector de explotacin de petrleo, gas natural y biocombustibles. La clusula prevista
en la ley del petrleo (Ley nmero 9.478/1997) permite determinar la obligatoriedad de los concesionarios de los
contratos de concesin para explotacin, desarrollo y produccin de petrleo y gas natural suscritos a partir de 1998 de
destinar el 1% del ingreso bruto a gastos en investigacin y desarrollob. La clusula se sum al Plan Nacional de
Ciencia y Tecnologa del Sector de Petrleo, Gas Natural y Biocombustibles (CT-Petro), y tiene por objeto contribuir al
desarrollo sostenible del sector, aumentar la produccin y productividad, reducir los costos y precios, maximizar la
participacin de la industria nacional en el suministro de bienes y servicios (contenido local) y mejorar la calidad de los
productos y la vida de todos los que puedan verse afectados por sus resultados.
Fuente: Elaboracin propia.
a
El FUNTTEL es un fondo de naturaleza contable y se encuentra bajo el mbito de competencia del Ministerio de las
Comunicaciones; es administrado por un Consejo Gestor constituido por representantes de los ministerios de las
comunicaciones, de ciencia, tecnologa e innovacin, de desarrollo, industria y comercio exterior, de la Agencia
Nacional de Telecomunicaciones (ANATEL), del BNDES y de la FINEP, y sus agentes financieros son el BNDES y la
FINEP (en la prctica, la FINEP ha estado desempendose como la nica operadora del FUNTTEL). Al revs de los
fondos sectoriales, el Consejo Gestor no cuenta con la participacin del sector privado ni del crculo acadmico.
b
La clusula estipula que el concesionario debe aplicar por el menos el 50% del valor en la contratacin de instituciones de
investigacin y desarrollo nacionales, previamente acreditadas por la Agencia; la concesionaria podr aplicar directamente el
50% en gastos que, segn la Agencia Nacional de Petrleo, se destinen a investigacin y desarrollo.
106
pasada los fondos sectoriales se consolidaron como la principal fuente de recursos del FNDCT, que a
su vez era una de las fuentes ms importantes de financiamiento de actividades de investigacin,
desarrollo e innovacin, por medio de proyectos cooperativos no reembolsables, subvencin
econmica, capital de riesgo y crdito con intereses equiparados a un nivel inferior al vigente en el
mercado nacional98.
Los fondos sectoriales deben considerarse como expresin de la transformacin de las
polticas e instituciones del Sistema Nacional de Innovacin. En el mbito de las polticas, el principal
cambio fue el nfasis en la innovacin y en el apoyo a la cooperacin entre instituciones de
investigacin y empresas. En el mbito institucional, los principales cambios fueron, inicialmente, la
creacin del Centro de Gestin y Estudios Estratgicos (2001), que asumira un papel estratgico en la
gestin de los fondos, seguido de la creacin de la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial (ABDI),
en 2004.
La creacin de los fondos exigi una amplia negociacin con las diferentes reas del gobierno
y con los diversos actores del sistema de CTI, que result en un reposicionamiento poltico en el
mbito de la CTI con el surgimiento de los empresarios como actores ms fuertes, contraponindose
a los cientficos y en el fortalecimiento del propio Ministerio de Ciencia y Tecnologa, que pas a
defender una agenda ms amplia, que incorporaba demandas tradicionales del mbito de CyT y las
demandas de los empresarios que se adheran al discurso de la innovacin.
b)
99
100
El gobierno cuenta tambin con incentivos fiscales, as como compras y encomiendas gubernamentales para
estimular la innovacin.
Ley nmero 11.549, del 12 de noviembre de 2007, posteriormente reglamentada en virtud del decreto nmero
5.938, del 12 de noviembre de 2009.
Excepto de aquellos que originalmente eran de ndole intersectorial, como el fondo Verde Amarillo y el Fondo de
Infraestructura (CT-FVA y CT-Infra, respectivamente), cuya asignacin de recursos se realiza en funcin de las
prioridades establecidas en la Poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y no por sector de produccin. Como se
puede verificar en el cuadro que presenta la estructura de los fondos, el FVA obtiene sus propios recursos, por medio
de las CIDE, y el Fondo de Infraestructura est compuesto por el 20% de los recursos que obtiene cada fondo.
107
por el Ministro de Estado de Ciencia y Tecnologa y compuesto por representantes ministeriales (de
los ministerios de educacin, desarrollo, industria y comercio exterior, planificacin, presupuesto y
gestin, defesa y hacienda), los presidentes de las agencias (la Financiadora de Estudios y Proyectos
(FINEP), el Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq), el Banco Nacional de
Desarrollo Econmico y Social (BNDES)), el Presidente de la Empresa Brasilea de Investigacin
Agropecuaria (EMBRAPA), tres representantes de la comunidad cientfica y tecnolgica, tres
representantes del sector empresarial, preferentemente vinculados al mbito tecnolgico (uno de ellos
en representacin del segmento de micro y pequeas empresas) y un representante de los trabajadores
del mbito de ciencia y tecnologa.
Mediante la reglamentacin del Consejo Directivo del FNDCT, prevista en el decreto de
creacin en 1969, se introdujeron nuevos nexos y yuxtaposiciones de funciones y responsabilidades en
relacin con los comits gestores de los fondos sectoriales que son preciso abordar. En la prctica, la
gobernanza actualmente vigente es muy confusa y est dotada de numerosos comits y consejos
directivos a cargo de establecer directrices y prioridades para el uso de los mismos recursos: el Comit
Directivo del FNDCT; los comits gestores de los fondos sectoriales que, tericamente, todava son
responsables de las directrices y de la definicin de prioridades para la asignacin de los recursos de
los fondos, cuando un porcentaje ahora no definido (se divulg inicialmente un valor de un 50%) se
transfiere automticamente para las acciones intersectoriales, un fondo que no posee sesgo sectorial.
La FINEP, como agencia ejecutora principal, y el CNPq, que tambin acta por medio de la
transferencia de recursos a travs de un convenio con la FINEP. Al lado y encima de estas
instancias formales de coordinacin y gestin se encuentran las autoridades (en el mbito del
Comit de Coordinacin de los fondos) que tienen poder para tomar decisiones ad hoc y circularlas
formalmente por los comits o, en varios casos, no circularlas, remitiendo directamente muchas
iniciativas a la fase de ejecucin. En el diagrama que figura a continuacin se ilustra la nueva
estructura de gobernanza del FNDCT.
DIAGRAMA 6
LA NUEVA ESTRUCTURA DE GOBERNANZA DEL FNDCT
MCT
CGEE
Comit de
Coordinacin de los
Fondos Sectoriales
Setec
Comits Gestores de
los Fondos Sectoriales
Agencias
(CNPq y Finep)
En sntesis, con el nuevo modelo de gestin integrada de los fondos sectoriales se crearon
las llamadas acciones intersectoriales, que deberan expresar las prioridades del gobierno
(Ministerio de Ciencia y Tecnologa) y de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior
(PITCE), evitar la duplicidad o dispersin de iniciativas y asegurar mayor transparencia y eficiencia
108
en la ejecucin de los recursos. En realidad, se ampli el papel del gobierno en el proceso decisorio, se
redujo la capacidad de los comits gestores de definir la asignacin de los recursos, se disminuy la
transparencia de las operaciones y se aument la dispersin de la aplicacin.
101
102
En virtud de la Ley nmero 10.332/01 se cre el Programa de Innovacin para la Competitividad, que contempla
la concesin de recursos para proyectos de investigacin, desarrollo e innovacin por medio de diversos
instrumentos: equiparacin, participacin en el capital de empresas de base tecnolgica (EBT), reserva tcnica para
fondos de inversin, subvencin y financiamiento no reembolsable para la investigacin cooperativa entre
universidades y centros de investigacin con empresas.
Debido a los problemas para la ejecucin de este tipo de remuneracin, el gobierno no volvi a valerse de anuncios
pblicos para seleccionar investigadores remunerados con recursos subvencionados.
109
obligaciones pueden o no ser convertibles en acciones. Por tratarse de ttulos de renta fija, tienen como
garanta el patrimonio de la empresa103.
En la categora de los mecanismos que no suponen la concesin directa de recursos, aqu tambin
denominados mecanismos de apoyo, figuran los incentivos fiscales, las garantas de liquidez y las
encomiendas y compras gubernamentales, que son distintas formas de incentivar la innovacin.
CUADRO 9
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO PARA INVESTIGACIN, DESARROLLO E
INNOVACIN: PRINCIPALES CATEGORAS Y MODALIDADES
Instituciones
participantes
Categoras
Modalidades
Detalle y reglamentacin
Suponen la concesin
de recursos
financieros
Crdito
BNDES
FINEP
Capital de riesgo/capital
privado
BNDES
FINEP
Financiamiento no
reembolsable
BNDES
FINEP
Incentivos fiscales
Secretara Federal
de Impuestos
Internos (Receita
Federal)
MCTI
FINEP
MCTI y otros
ministerios
No suponen la
concesin de recursos
financieros (o no
directamente)
Los incentivos fiscales suponen una reduccin de costos para las empresas en trminos de
gastos en investigacin y desarrollo; las garantas de liquidez consisten en un incentivo que el
gobierno ofrece al mercado, en el caso del mercado de capital de riesgo cuando se haya contado con
recursos de la FINEP. El gobierno no llega a ser un avalista de la operacin, pero puede cubrir hasta
un 20% del valor si la operacin fracasa104. A su vez, las encomiendas y compras del gobierno
suponen la garanta de mercado para las empresas, lo que representa un importante incentivo para
innovar. Sin embargo, hasta el momento, este instrumento no se ha aplicado de forma considerable o
amplia en el apoyo a la innovacin, a pesar de su pertinencia y de que mediante la ley de innovacin
se autoriza al gobierno a utilizar el recurso de la encomienda de investigacin y desarrollo.
a)
104
Una obligacin es un valor negociable que garante al comprador una renta fija, a diferencia de las acciones, cuya
renta es variable (Sandroni, 1999).
La ejecucin de la garanta de liquidez es un poco ms compleja, pero en este trabajo no se realizar un anlisis profundo.
110
mercado, pese a que la disminucin de las tasas de inters de mercado registrada en los dos ltimos
aos se haya traducido en una reduccin de este diferencial. Tanto el BNDES como la FINEP tienen
sus propios criterios para la concesin de financiamiento y sus prioridades se especifican en las
respectivas lneas y programas.
Algunas de esas prioridades estn orientadas por la poltica industrial, actualmente
denominada Poltica de Desarrollo Productivo (PDP), ampliada por el Plan Brasil Maior. En el caso
de la FINEP, esta prioridad continua siendo de ndole sectorial en cuanto a las acciones destinadas a
consolidar y expandir el liderazgo y fortalecer la competitividad y se centra en mbitos de los
llamados programas movilizadores. El enfoque en trminos de tamao vari. Este sola ser ms
flexible, pero actualmente mediante la FINEP se ha dado prioridad a proyectos de grandes y medianas
empresas, siempre y cuando el valor a financiarse se cifre, como mnimo, en 1 milln de reales. Las
pequeas empresas pueden beneficiarse, a condicin de que presenten una fianza bancaria como
garanta de la operacin105.
El cambio frecuente de las prioridades de los programas y las lneas de financiamiento y de
los respectivos costos financieros dificulta en gran medida la comprensin del pblico y la labor de los
gestores, y exige constantes adaptaciones y seguimiento. Y este seguimiento no se limita a los
mecanismos de crdito, sino que debe extenderse a todos los otros, que tambin vienen sufriendo
continuas alteraciones en breves perodos.
El BNDES es sin duda la agencia que ms recursos aporta a la industria, no obstante, hasta
hace poco, el financiamiento destinado a la modernizacin, mediante la renovacin de los activos
tangibles (mquinas y equipamientos), no se distingua del financiamiento de la modernizacin con
fines de innovacin, es decir, para la produccin de nuevos productos, procesos o servicios o incluso
la compra de tecnologas o su desarrollo en las plantas productivas.
A partir de marzo de 2004, el BNDES comenz a apoyar el desarrollo tecnolgico creando
una primera versin de sus programas actuales dedicados a proyectos y emprendimientos innovadores,
sin embargo, fue a fines de la dcada de 2000 que el banco cre algunas lneas con tasas de inters
equiparadas, vale decir, inferiores a la tasa de inters de largo plazo106.
La FINEP tambin procura armonizar sus acciones con la poltica industrial y es la principal
agencia de financiamiento de proyectos innovadores del pas. No obstante, su capacidad para obtener
recursos a largo plazo siempre fue limitada, dado que no opera ningn fondo regular obligatorio107,
por lo que se ve forzada a negociar anualmente su presupuesto108. En la actualidad, la FINEP viabiliza
los recursos de crdito por medio del Programa Innova Brasil.
En el caso de la FINEP, hasta mediados de 2009, cuando prevaleci la llamada Poltica
Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior (PITCE), tan solo se brind apoyo a los sectores
considerados estratgicos y, aun as, con diferentes tasas, definidas segn el grado de innovacin del
proyecto109. Con posterioridad a esta fecha, se ampli el alcance y prcticamente todos los sectores
pudieron beneficiarse de algn tipo de equiparacin, aunque de forma diferenciada, segn su
estructura, la cual tambin vari considerablemente en los ltimos aos. Hoy en da, en el Programa
105
106
107
108
109
Segn la clasificacin de la FINEP, una empresa mediana es aquella cuyos ingresos operacionales brutos anuales o
anualizados son superiores a 10,5 millones de reales e inferiores o iguales a 60 millones de reales; una empresa grande es
aquella cuyos ingresos operacionales brutos anuales o anualizados son superiores a 60 millones de reales y una empresa
pequea es aquella que presenta ingresos operacionales brutos anuales o anualizados inferiores a 10,5 millones de reales.
El financiamiento del banco se limita a las innovaciones de naturaleza tecnolgica.
A diferencia del BNDES, que es el gestor financiero del Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), un fondo de apoyo
al desempleo, que consiste en una importante fuente de financiamiento para el banco.
El monto de su presupuesto cada vez se ha reducido ms.
A saber: bienes de capital, frmacos y medicamentos, programas informticos y semiconductores, biotecnologa,
biomasa y nanotecnologa.
111
Innova Brasil, esta estructura est delimitada por programas (o subprogramas), como se ver ms
adelante en este captulo.
Hasta hace poco, el costo financiero del crdito destinado a investigacin, desarrollo e
innovacin tom como referencia el inters fijado por la tasa de inters a largo plazo, que ya es menor
que la de mercado, denominada SELIC (Sistema Especial de Liquidacin y Custodia)110. Ambas se
han venido reduciendo desde 2005111.
A continuacin se presenta una sntesis sobre cada una de esas lneas o programas de las
respectivas agencias.
110
111
112
113
114
a)
b)
c)
d)
e)
El valor de la tasa SELIC se deriva de la media diaria de las negociaciones de los ttulos pblicos federales.
Se prev que para comienzos de 2013, la tasa de inters a largo plazo, definida trimestralmente, se cifrar en 5,5%.
Se prev que en 2013, la tasa SELIC, anual, se cifrar en 7,5%.
Mediante la lnea Capital Innovador se ofreca apoyo a empresas con capacidad para emprender actividades
innovadoras de forma sistemtica. A travs de la lnea Innovacin Tecnolgica se ofreca apoyo a proyectos de
desarrollo de productos o procesos nuevos o sustancialmente mejorados (por lo menos para el mercado nacional) y que
conllevaran riesgo tecnolgico y oportunidades de mercado. La lnea Innovacin Produccin consista apoyar
proyectos de investigacin, desarrollo e innovacin que tuvieran oportunidades de mercado comprobadas, entre ellas,
innovaciones incrementales. El valor mnimo de los proyectos financiados por el BNDES es de 1 milln de reales.
A travs del BNDES Innovacin se financia, por ejemplo, la creacin de parques tecnolgicos, pero tambin se
financia innovacin en comercializacin y gastos en investigacin y desarrollo.
La distincin entre los programas y las lneas radica en que los primeros tienen una dotacin presupuestaria negociada
anualmente y, por lo tanto, tienen una duracin limitada. Sin duda, algunos tienen una vigencia ms prolongada y otros
menos prolongada. A su vez, las lneas tienen un carcter ms permanente en termos presupuestarios.
112
115
116
117
Segn la clasificacin adoptada por el BNDES, la microempresa posee ingresos operacionales brutos inferiores o
iguales a 2,4 millones de reales. La pequea empresa posee ingresos operacionales brutos superiores a 2,4 millones
de reales e inferiores o iguales a 16 millones de reales. La mediana empresa posee ingresos operacionales brutos
superiores a 16 millones de reales e inferiores o iguales a 90 millones de reales.
Vanse mayores detalles sobre las lneas y los programas en la pgina web del banco: www.bndes.br.
Como en el BNDES, para obtener crdito en la FINEP, el valor del proyecto tiene que ser igual o superior a 1 milln
de reales.
113
b)
c)
Actualmente, existen cerca de 2.317 fondos en operacin y otros 5 que distribuyen participaciones.
Vase la distincin entre capital de riesgo y capital privado en Corder (2004).
Vase http://www.venturecapital.gov.br/vcn/historico_fondos.asp.
Vanse los programas y lneas de la FINEP en http://www.finep.gov.br.
114
d)
Incentivos fiscales
La Ley nmero 11.1 6/05, conocida como ley del bien, es el principal mecanismo de
incentivo fiscal para la innovacin que existe en el pas, destinado a empresas que operan bajo el
rgimen de beneficio real125.
122
123
124
125
Hasta hace poco, el Programa de Apoyo a la Investigacin en Empresas (PAPPE), en sus diferentes versiones, fue el
programa concebido para destinar los recursos de la subvencin a las pequeas empresas, contando para ello con el
respaldo de las Fundaciones de Apoyo a la Investigacin (FAP), que respondieron por la aplicacin de los recursos.
Desde ese momento, se realiz un solo anuncio pblico de subvencin para remuneracin de investigadores.
El FUNTEC permiti al banco volver a ofrecer la modalidad de financiamiento no reembolsable, juntamente con la
modalidad reembolsable y la participacin accionaria. Los recursos para este fondo provienen de la parte del lucro
neto del banco, lo que le confiere total libertad para definir cmo aplicarlos. Los costos del financiamiento
reembolsable se negocian en funcin de cada caso (Corder, 2004). Sin embargo, con el transcurso de los aos, este
fondo se restringi al financiamiento no reembolsable, conforme se ver ms adelante.
Ello se debi a que hasta que se convirti en ley se tramit con el epteto de medida provisoria del bien (MP
252/2005 y luego MP 255/2005).
115
Mediante la aprobacin de esta ley en 2005 se revoc la anterior (Ley nmero 8.661/93126) y
se presentaron algunos avances, tales como la eliminacin del criterio de aprobacin previa del
proyecto para poder accionar el incentivo y la ampliacin del alcance de los proyectos, antes
restringidos a investigacin y desarrollo, con la introduccin del concepto de innovacin127. De este
modo, se permiti que las empresas comenzaran a tener ms autonoma en cuanto al uso del incentivo.
Asimismo, se ampliaron los descuentos de los diversos impuestos que las empresas deben pagar128.
Reglamentados por medio del Decreto nmero 5.798/2006, los incentivos previstos en la ley
para las empresas que invierten en innovacin tecnolgica se definen en los artculos 17 a 26 del
captulo III.
Esta ley se ampli en virtud de la Ley nmero 11.487/07, conocida como Ley Rouanet del
Bien, que permite reducir los gastos en investigacin y desarrollo realizados por medio de la
contratacin de una institucin de ciencia y tecnologa. A lo largo de los aos sufri modificaciones en
lo que respecta al captulo III. Dichas modificaciones se plasman en las leyes 11.774/08, 12.350/1 y
12.546/11.
Segn esa ley, por innovacin tecnolgica se entiende la concepcin de un nuevo producto o
proceso de fabricacin, as como la incorporacin de nuevas funcionalidades o caractersticas al
producto o proceso que supongan mejoras incrementales y un aumento efectivo de la calidad o
productividad y redunden en una mayor competitividad en el mercado.
A su vez, en el Decreto nmero 5.798/2006 (art. 2, cap. II) se conceptualiz en mayor detalle
la investigacin tecnolgica y el desarrollo de la innovacin tecnolgica (investigacin y desarrollo).
Como los artculos 17, 19 y 20 de la Ley nmero 11.196/2005 se refieren especficamente a gastos en
investigacin y desarrollo, gastos tales como la mera modernizacin, la adquisicin de nuevos
equipamientos industriales o la simple adquisicin de nuevas tecnologas no se benefician de los
incentivos descritos a continuacin.
Otro importante mecanismo de incentivo fiscal se restringe al sector de informtica (Ley
nmero 8.248/91, modificada por las leyes nmero 10.176/01, 10.664/03 y 11.077/04). Las empresas
de este sector deben invertir en investigacin y desarrollo el 5% de su facturacin bruta en el mercado
interno, derivada de la comercializacin de bienes y servicios de informtica, deducidos los tributos
correspondientes a tales comercializaciones, as como el valor de las adquisiciones de productos
incentivados en virtud de esta ley. Una vez que asumen este compromiso, las empresas comienzan a
disponer de un crdito tributario del impuesto sobre productos industrializados que actualmente es del
80%. Este crdito se reducir al 75% en 2015 y al 70% en 2019129.
Las leyes nmero 8.010/90 y 10.964/04 tambin son de incentivo fiscal y permiten establecer la
exencin del impuesto de importacin y otros impuestos a la investigacin y el desarrollo. La primera se
destina a las instituciones de enseanza e investigacin, que estn exentas del impuesto de importacin
(II), el impuesto sobre productos industrializados y el adicional al flete para renovacin de la marina
mercante, las importaciones realizadas por el CNPq de mquinas, equipamientos, dispositivos e
instrumentos, as como sus partes y repuestos, accesorios, materias primas y productos intermedios,
126
127
128
129
La Ley nmero 8.661/03 se modific en virtud de la Ley nmero 9.532/97 y se torn ms restrictiva que en la
versin original.
Como se mencion, para poder beneficiarse del incentivo, era preciso que las empresas presentasen el proyecto de
investigacin y desarrollo al Programa de Desarrollo Tecnolgico Industrial (PDTI)/Programa de Desarrollo
Tecnolgico Agropecuario (PDTA) y que este fuese aprobado.
En virtud de la ley del bien tambin se revoc la Ley nmero 10.637/02 de incentivo a las patentes y se trat
nuevamente esta cuestin.
Estos incentivos fiscales se extinguieron en 2009, pero con la revisin que tuvo lugar en 2004, las ventajas
tributarias se prorrogaron por diez aos ms. En el largo plazo, la alcuota media del impuesto sobre los productos
industrializados deber disminuir del 15% al 4,4% para quien invierta en investigacin. A su vez, las inversiones
debern permanecer en el orden del 3,5% de la facturacin bruta y no ms en el 5% actual.
116
Recaudacin en
millones de reales
(valores corrientes)
Tasa de crecimiento
(valores corrientes en
porcentajes)
Recaudacin en millones
de reales (valores
constantes de 2012)
1999
2000
56,4
52,2
2001
46,8
41,3
2002
49,8
36,6
2003
30,3
25,0
2004
6,4
-4,9
2005
12,9
11,8
2006
12,6
9,3
2007
8,2
1,0
2008
19,7
12,4
2009
4,9
6,3
2010
5,4
-5,3
2011
21,1
17,2
16,1
9,3
2012
1999-2012
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos divulgados por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI). Sitio
web consultado el 4 de febrero de 2013, http://www.mcti.gov.br/index.php/content/view/725/ Fondo_Nacional_de_
Desarrollo_Cientifico_e_Tecnologico___FNDCT.html.
130
Cabe destacar que mediante la legislacin sobre la creacin de los fondos y una decisin del Senado Federal de
2006 se restringi la intervencin del Tesoro en estos recursos. Aun as, la prerrogativa jurdica de la reserva de
restriccin sirvi para posibilitar la retencin de parte del monto recaudado.
117
En la actualidad, los recursos financieros del FNDCT provienen mayormente de los fondos
sectoriales (es especial, de aquellas captaciones que provienen de las contribuciones y de la
transferencia de recaudacin del mbito de la informtica)131, seguidos de los recursos del presupuesto
federal, los prstamos externos (BID) y las donaciones, con una participacin cada vez menor en el
presupuesto del fondo. En cuanto a la parte de los recursos provenientes de los fondos sectoriales, se
mantuvo la asignacin del 30% para las regiones Norte, Nordeste y Centro Oeste. Pero de la parte de
los recursos provenientes del MCTI se deber destinar el 40% a las referidas a regiones del pas.
La recaudacin sigui concentrada en los fondos CT-Petro, Verde Amarillo y CT-Energ, que
juntos representaron casi el 70% de la captacin total. El CT-Infra est conformado por el 20% de los
recursos de cada fondo y no contribuye a la recaudacin.
CUADRO 11
FNDCT: RECAUDACIN DE LOS FONDOS SECTORIALES, POR FONDO, PERODO 1999-2011
(Valores corrientes y constantes de 2012)
Ao
Porcentaje
CT-Petro
37,4%
CT-Infraa
20,3%
CT-FVA
13,2%
CT-Energ
9,0%
CT-Agro
4,5%
CT-Sade
4,5%
CT-Hidro
2,1%
CT-Aero
1,9%
CT-Bio
1,9%
CT-Info
1,9%
CT-Aqua
1,2%
CT-Amaznia
0,9%
CT-Mineral
0,5%
CT-Espacial
0,5%
CT-Transporte
Total
20 149 871
27 775 823
0,1%
100,0%
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI).
a
CT-Infra: No posee ingresos propios. Se compone del 20% de la recaudacin de cada uno de los fondos, pero no se
est contando dos veces, dado que este valor ya se excluy de la recaudacin de los dems.
Desde el punto de vista institucional, queda claro que la creacin de los fondos, a pesar de ser
sumamente ingeniosa y uniforme, se distorsion debido a que se aplicaron a los recursos recaudados
las mismas reglas empleadas por el Presupuesto General de la Unin. Los gastos se asignaron en
funcin de las sumas disponibles y no segn lo recaudado, lo que rest autonoma al FNDCT para
fomentar nuevas acciones y responder a otros desafos. En la prctica, ello impidi que los fondos
131
Las fuentes de ingreso de los fondos sectoriales se describieron y presentaron previamente. En la ley de informtica se
prev la reduccin gradual de los incentivos fiscales destinados a las empresas de tecnologa de informacin que
invierten en investigacin, desarrollo e innovacin (Ley nmero 10.176/01, modificada en virtud de la Ley nmero
11.077/04, art. 4, prr. 1). En este caso, se refieren a los descuentos del impuesto sobre productos industrializados. A
medida que los ingresos gubernamentales se incrementan en funcin de la reduccin de estos incentivos, el Fondo
Verde Amarillo mejora su desempeo presupuestario, dado que el monto recaudado se transfiere a este fondo sectorial.
118
tuviesen una lgica de fondo y someti a los recursos a la misma vulnerabilidad que afecta a la
ejecucin de recursos originarios del presupuesto de la Unin. Ms an, en la medida en que la parte
de los recursos del FNDCT se asigna para mantener las actividades permanentes del sistema del
MCTI, la disponibilidad de recursos para nuevas iniciativas queda an ms comprometida.
En el anlisis de la ejecucin de los recursos132 se muestra que la mayor parte de ellos se
aplic por medio de las acciones transversales y del CT-Infra, lo que dificult la efectividad de la
gobernanza estructurada con base en los Comits Gestores, conforme se mencion anteriormente. Ello
se debe a que no hay un comit gestor especfico para las acciones transversales, as como tampoco
para las acciones de infraestructura. Estos dos fondos absorben los recursos de los dems fondos,
por lo que la gobernanza y el proceso de toma de decisiones recaen en el mbito de competencia del
Comit de Coordinacin ms que en el de los Comits Gestores, a los que compete, bsicamente,
validar las decisiones que toma el gobierno (grfico 7).
Los recursos provenientes del presupuesto (FNDCT) figuran en tercer lugar, en trminos de
los recursos aplicados en los contratos celebrados por la FINEP y el CNPq. Sin embargo, los recursos
federales (presupuestarios) destinados a investigacin, desarrollo e innovacin son muy reducidos, lo
que revela que probablemente esta categora del FNDCT corresponde a los recursos restringidos y que
despus se devuelven a las agencias.
Segn se mencion, el Fondo del Petrleo es el ms importante en trminos de recaudacin y,
conforme a los datos de los contratos, ha sido tambin el fondo que ms financia los proyectos,
seguido del Fondo de Energa y el Fondo Verde Amarillo.
GRFICO 7
FNDCT: RECURSOS EJECUTADOS DE LOS FONDOS SECTORIALES, POR FONDO,
PERODO 1999-2012 (VALORES CORRIENTES)
(En millones de reales)
3 500
3 000
2 921
2 767
2 000
486
373
291
234
233
147
129
77
19
CT-Transporte
550
500
CT-Espacial
731
CT-Mineral
1 000
CT-Amazonia
1 290
1 500
CT-Aqua
Milliones
2 500
CT-Biotec
CT-Aero
CT-Info
CT-Hidro
CT-Agro
CT-Salud
CT-Energ
CT-Petro
CT-Infra
CT-Fondo Verde
Amarillo
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos de MCT/SEXEC/ASCAP Los contratos fueron realizados por la FINEP y el
CNPq, que son las agencias responsables de la ejecucin de los recursos del FNDCT. Se observa que el valor comprometido
se cifr en torno a 11.500 millones de reales, de los que 10.900 millones de reales se destinaron a los proyectos y cerca de 584
millones de reales, al financiamiento de becas para investigadores. De este total, cerca del 68% se haba desembolsado, segn
registros del MCTI (El valor contratado se refiere al valor del auxilio sumado al de las becas, en el caso de los proyectos que
cuentan con ellas). Cabe notar que los desembolsos de los proyectos aprobados en convocatoria pblica eran los de menor
cuanta en relacin con las dems demandas, tal vez por la mayor complejidad o por las fechas de aprobacin de los proyectos.
132
La ltima actualizacin de los datos presentados en este documento data de octubre de 2012.
119
CUADRO 12
FNDCT: ASIGNACIN DE LOS RECURSOS PARA PROYECTOS Y BECAS, PERODO 1999-2011
(VALORES CORRIENTES)
(En reales)
Tipo de demanda
Contratado
Becas
Desembolsado
Porcentaje desembolsado
Convocatoria Pblica
57,42%
Encomienda
81,48%
94 185 235
90 332 002
95,91%
29 723 484
68,54%
70 789 225
2 598 000
43 734 828
61,78%
67,71%
Eventos
Carta de invitacin
[N.I.]
Total general
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI).
La aplicacin de los recursos en mbitos estratgicos fue una prioridad para el gobierno, lo
que significa que buena parte de los recursos de las acciones transversales se destin a proyectos que
se enmarcan en esta accin. La otra prioridad fue la infraestructura, de ah el gran aporte de los
recursos del CT-Infra. Las acciones de subvencin se financiaron con recursos del presupuesto
aprobados en virtud del proyecto de ley. Mediante los dems fondos se financiaron acciones con
tecnologa para la innovacin en las empresas (fundamentalmente proyectos de tecnologa industrial
bsica) y de apoyo a la innovacin en las empresas (proyectos de instituciones de ciencia y
tecnologa en asociacin con empresas), as como otras categoras del Plan de Accin en Ciencia,
Tecnologa e Innovacin (PACTI) presentadas en el grfico que figura a continuacin.
GRFICO 8
FNDCT: VALOR CONTRATADO Y DESEMBOLSADO, POR CATEGORA DEL PACTI,
PERODO 1999-2011 (VALORES CORRIENTES)
(En millones de reales)
Incentivo a la creacin y consolidacin de empresas intensivas en tecnologa
70
Eventos
94
285
299
409
511
559
Subvencin
1 633
2 353
4 206
0
2 000
4 000
6 000
Millones
Fuente: Elaboracin propia, con datos del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI).
120
millones de reales. A su vez, el valor medio de los proyectos efectuados con la cooperacin de
empresas se cifr en torno a 578.000 reales.
CUADRO 13
FNDCT: VALOR MEDIO DE LOS PROYECTOS, SEGN LA CATEGORA DEL PACTI,
PERODO 1997-2011 (VALORES CORRIENTES)
(En reales)
Categora del PACTI
Subvencin
Nmero de
proyectos
Apoyo
(valor medio)a
Contratado
(valor medio)
750
2 269 033
2 270 632
1 677
1 543 662
1 557 405
513
876 241
948 054
177
599 676
646 068
497
543 134
586 977
1 259
531 783
578 207
670
462 524
524 453
2 422
197 482
227 360
22 235
189 622
204 016
1 828
65 168
65 613
32 028
340 613
358 855
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI).
a
Excluye el valor de las becas.
Se observa que el nmero de proyectos aprobados creci a lo largo del tiempo, aunque no de
forma continua, pero el valor medio de estos proyectos fue disminuyendo, principalmente en los
ltimos tres aos. Cabe destacar que en 2008 se aprob el mayor nmero de proyectos, cuyo valor
medio super a los dems aos, salvo 1999 (cerca de 726.000 reales).
CUADRO 14
FNDCT: VALOR MEDIO DE LOS PROYECTOS FINANCIADOS, POR AO
(VALORES CORRIENTES)
(En reales)
Ao
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Sin informacin
Total
Nm. de proyectos
1
54
1 541
948
972
910
1 618
1 554
2 436
5 422
5 560
3 978
4 935
2 095
4
32 028
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI).
a
Excluye el valor de las becas.
121
Al analizar la distribucin regional, se observa que el sudeste, nordeste y sur fueron las
regiones que ms se beneficiaron del aporte de los recursos y que las regiones norte, nordeste y centro
oeste, en conjunto, se apropiaron de aproximadamente el 32% de los recursos, logrando los objetivos
del 30% de los fondos sectoriales previstos en las respectivas leyes de creacin de dichos fondos.
El valor referente al crdito proviene de prstamos de la FINEP, pero el monto destinado a la
equiparacin, inversiones y garanta de liquidez es del FNDCT. De este modo, adems de los 3.600
millones de reales destinados a las empresas por medio del instrumento de la subvencin, por lo
menos otros 1.200 millones de reales se aportaron por medio del apoyo al crdito y de los aportes de
capital de riesgo.
Sin embargo, considerndose la distribucin en el tiempo (12 aos), ello significa que
cerca de 400 millones de reales de los recursos del FNDCT se destinaron anualmente a las
empresas, con objeto de incentivar las actividades de investigacin, desarrollo e innovacin, lo que
representa un valor sumamente bajo, principalmente si se consideran los gastos de las economas
desarrolladas y emergentes.
GRFICO 9
FNDCT: DISTRIBUCIN REGIONAL DE LOS VALORES CONTRATADOS, PERODO 1999-2011
Norte, 6%
Centro Oeste,
9%
Sur, 16%
Sudeste, 52%
Nordeste, 17%
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI).
GRFICO 10
EVOLUCIN DE LAS OPERACIONES DE CRDITO CONTRATADAS, EN NMERO Y
VALOR CORRIENTE, PERODO 1999-2010
1 800
1 508
77
1 400
74
67
65
1 200
60
50
872
49
43
800
600
40
574
30
97
59
1999
2000
571
575
30
27
400
127
80
72 70
64
54
1 000
200
90
1 679
1 600
209
179
20
17
117
10
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
N. projetos
122
2009
2010
Se observa que, de 1999 a 2010, a travs de la FINEP se contrataron 6.500 millones de reales
en valores corrientes, en la modalidad de crdito. Se registr un crecimiento en el valor de las
operaciones aprobadas, por medio de los Programas Proinnovacin, Innova Brasil e Inters Cero,
aunque no de forma continua133. A partir de 2005 comenz a experimentarse un crecimiento ms
pronunciado en el valor de las operaciones, que en 2010 cay aunque no de forma tan marcada. A
pesar del importante incremento del volumen de crdito, el nmero de operaciones es reducido (72 en
2010). Las operaciones orientadas por la demanda son importantes y tienen potencial para atender a
un grupo pequeo de medianas y grandes empresas, ya calificadas y capacitadas en procesos de
innovacin; la restriccin, en ese caso, es la disponibilidad de recursos, que es inferior a la demanda
de la cartera de la FINEP.
En los datos que se presentan y analizan en los cuadros de cifras anteriores no se incluye el
valor de la equiparacin de intereses ni el valor aportado en capital de riesgo y en garanta de liquidez.
Segn la FINEP, de 2006 a 2011, se aportaron cerca de 3.200 millones de reales del presupuesto en
estas modalidades, que beneficiaron directamente a las empresas que efectuaron inversiones en
proyectos de investigacin, desarrollo e innovacin.
CUADRO 15
FNDCT: DISTRIBUCIN DE LA DOTACIN PRESUPUESTARIA ANUAL,
PERODO 2006-2011 (VALORES CONSTANTES DE 2011, IGP-DI)
(En millones de reales)
Instrumentos
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total
37,2
38,2
48,0
41,6
81,7
61,0
307,7
2,7
4,3
6,7
7,9
7,4
0,8
29,8
Garanta de Liquidez
El Programa Proinnovacin se sustituy por el Innova Brasil y el Programa Inters Cero est desactivado.
123
FNDCT y FUNTTEL. En el caso del FNDCT, los prstamos ya llegaron al lmite mximo del 25%; a
menos que se cambie esta regla, el crecimiento en los prximos aos ser mucho menor y quedar
trabado a partir de 2014 por la necesidad de compatibilizar las operaciones plurianuales con la
reduccin de los recursos en 2016.
Es comn que se haga referencia a la burocracia de la FINEP como un factor que dificulta el
acceso principalmente de las pequeas y medianas empresas a los instrumentos de apoyo a la innovacin.
En relacin con las operaciones de crdito, las exigencias calificadas como burocrticas no parecen ser
mayores que las de otras instituciones que operan crditos de inversin en el mercado brasileo,
principalmente el BNDES. La FINEP es rigurosa en cuanto a la congruencia tcnica y financiera de la
propuesta, y segn varios entrevistados, sus tcnicos y exigencias contribuyen positivamente a mejorar el
proyecto. Sin embargo, la principal dificultad yace en la etapa de seguimiento, cuando efectivamente se
desalienta a las pequeas y medianas empresas, que acaban excluidas.
En cuanto a las empresas, la gran mayora de las pymes no parece preparada para enfrentar el
proceso de aprobacin y los riesgos que suponen los proyectos de innovacin. Adems, la falta de
garantas tambin representa un obstculo para muchas de ellas. Por ltimo, es necesario indicar que
las empresas no comprenden que los proyectos cooperativos, segn el formato actual, pueden integrar
un paquete que reduce el costo y el riesgo de los proyectos de investigacin y desarrollo, y no utilizan
el crdito subvencionado en conjunto con los proyectos cooperativos.
agricultura, que engendr innovaciones que permitieron viabilizar la expansin del biocombustible a
base de caa de azcar, el inicio prometedor de la qumica verde y el xito de la informatizacin del
sistema financiero brasileo.
A pesar de estos ejemplos, se trata de un sistema que no tiene densidad ni amplitud para
apoyar y viabilizar procesos de innovacin ms amplios en las pequeas y medianas empresas, ni para
consolidar e incrementar la importancia de la innovacin y agregacin de valor en las cadenas de valor
en las que el pas cuenta con empresas lderes competitivas. Adems, es un sistema desequilibrado y
concentrado regionalmente, que se ve afectado por las interrupciones que caracterizan a las polticas
pblicas del pas, vinculadas tanto a las fluctuaciones de la coyuntura econmica como a los cambios
de gobiernos, que todava no asumieron que las polticas de CTI son intervenciones de mediano y
largo plazo y que las modifican en funcin de conveniencias de corto plazo. Por otro lado, este manejo
poltico revela que hasta hace muy poco las polticas de CTI todava no haban alcanzado un consenso
mnimo que las inscribiesen en la agenda del Estado, lo que garantiza cierta continuidad y relativa
proteccin contra el voluntarismo y populismo poltico que marcaron la historia del pas.
Esta situacin est cambiando. En el anlisis se advierte que a lo largo de los ltimos 15 aos,
la innovacin viene ganando un espacio sistemtico en la sociedad brasilea, tanto en la agenda de
polticas pblicas y de las entidades de representacin del sector privado, como en la agenda y en la
prctica cotidiana de un nmero creciente de empresas brasileas. En este corto perodo, se observa
una notable labor en aras de promover la innovacin como palanca del proceso de desarrollo nacional;
tambin se observa una considerable evolucin del correspondiente marco institucional para la
innovacin, la modernizacin de las instituciones pblicas y privadas que conforman el Sistema
Nacional de Innovacin y la creacin y el fortalecimiento de un conjunto de instrumentos, programas
y polticas de apoyo a la CTI y a las actividades de investigacin, desarrollo e innovacin.
En este contexto se destacan la revisin de los marcos jurdicos de los diferentes campos de la
propiedad intelectual de 1997 a 2000; la creacin de los fondos sectoriales y la revitalizacin del
FNDCT de 1998 a 2004; la creacin del FUNTTEL en 2000; la aprobacin de la Clusula de
Inversiones en Investigacin y Desarrollo en los Contratos de Concesin para Explotacin, Desarrollo
y Produccin de Petrleo y Gas Natural en 1999; la reglamentacin de la subvencin en 2001; la
aprobacin de la ley de innovacin en 2004 y la ley del bien en 2005; la realizacin de las
conferencias nacionales sobre CTI a partir de 2001, como lugares de discusin de la agenda de
polticas e instrumento de movilizacin de los actores del Sistema Nacional de Innovacin; las
reformas de los institutos nacionales de investigacin vinculados al MCTI; la creacin del Centro de
Gestin y Estudios Estratgicos y de la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial, y la puesta en
marcha de varias iniciativas estratgicas en el mbito de CTI; entre otros.
Por ltimo, se resalta la inclusin de los empresarios y sus instancias de representacin
corporativa como la Federacin de las Industrias del Estado de So Paulo (FIESP) y la
Confederacin Nacional de la Industria (CNI) en el debate sobre innovacin y el juego poltico que
rodea la formulacin de las polticas pblicas. El ejemplo emblemtico del surgimiento de los
empresarios como actores del Sistema Nacional de Innovacin es la Movilizacin Empresarial por la
Innovacin (MEI), un movimiento puesto en marcha en 2009, que rene a las principales empresas,
empresarios y executivos de las empresas brasileas (nacionales y multinacionales) ms innovadoras.
En poco tiempo, la Movilizacin Empresarial por la Innovacin se transform en un instrumento
importante de negociacin y, en menor medida, de presin entre los sectores pblico y privado
para mejorar las polticas pblicas de apoyo a la innovacin, as como en un instrumento de difusin
de informacin y movilizacin empresarial para la innovacin y en lugar de debate empresarial sobre
temas vinculados a la innovacin relevantes para el pas y las empresas.
No se trat de una labor modesta, aunque haya sido insuficiente a nivel cuantitativo,
cualitativo e institucional. Desde el punto de vista cuantitativo, el gasto en investigacin y desarrollo
como porcentaje del PIB se increment de 1,0% en 2000 a cerca de 1,2% en 2010, segn datos del
MCTI (mayo de 2012) y en ninguno de los gobiernos se logr alcanzar las metas propuestas de
aumentar el gasto al 1,5% del PIB (meta del gobierno del Presidente Lula). Desde el punto de vista
125
cualitativo, el Brasil sigue registrando dficits en mbitos clave, ya sea en trminos de infraestructura
bsica y avanzada de investigacin, desarrollo e innovacin o de recursos humanos. Por ltimo, a
pesar de los avances, en el entorno institucional sigue habiendo deficiencias vinculadas tanto a las
condiciones macroeconmicas como a la presencia de reglas jurdicas y a la influencia de rasgos
culturales que bloquean y dificultan el proceso de innovacin.
Cabe puntualizar algunas reflexiones derivadas del anlisis del proceso de construccin
institucional del sistema de CTI en el Brasil, entre las que se destacan las siguientes: dimensin
temporal/proceso histrico; determinantes/motivaciones; condicionantes polticos; importancia de los
actores, y aspectos operacionales.
La cuestin de la dimensin temporal ya se mencion anteriormente. Las iniciativas en la
materia, que rindieron y rinden frutos para el pas, son resultado de proyectos estratgicos con un
elevado plazo medio de maduracin y cuja ejecucin y xito exigen que se den condiciones que no
siempre estn presentes en el contexto poltico, y que hasta se podran clasificar como excepcionales. La
primera condicin se refiere a la visin y decisin de los gobernantes de invertir en proyectos con un
plazo de maduracin superior al del mandato administrativo, cuyos beneficios inmediatos son exiguos y
que se disputan recursos con inversiones alternativas que acarrean de inmediato mayores beneficios
polticos a nivel electoral. La segunda condicin se refiere a la necesidad de mantener la coherencia y
continuidad del proyecto durante un perodo mnimo para que por lo menos se pueda comenzar a
implementarlo, mostrar su importancia y ganar el apoyo poltico necesario para mantenerlo.
No es nada trivial asegurar el binomio coherencia/continuidad en las condiciones polticas y
econmicas que caracterizaron y caracterizan a muchos pases de Amrica Latina. Los cambios de
gobierno, la coyuntura y el ciclo de la economa propician, con frecuencia, la reclasificacin de las
iniciativas, que de la noche a la maana pasan de ser estratgicas a ser irrelevantes, y que incluso
manteniendo el statu quo experimentan interrupciones debido a los problemas fiscales y a las
prioridades de la gestin presupuestaria, que raramente incluyen los gastos de investigacin,
desarrollo e innovacin como efectivamente estratgicos.
Esta constatacin remite a la necesidad de sensibilizar a las partes interesadas sobre el papel
de la innovacin y de movilizarlas para atribuir importancia al sector y garantizar su situacin poltica
junto a las esferas decisorias. En la transicin del gobierno de Fernando Henrique Cardoso al del
Presidente Lula, en 2003, tuvo lugar esta ruptura, con la asuncin de un ministro y un equipo que se
oponan a la agenda para el mbito de innovacin que haba sido discutida, puesta en marcha y
sancionada por la Conferencia Nacional de CTI en 2001. Esta ruptura se revirti parcialmente en
2004, con el reemplazo del ministro y su equipo, justamente porque aquella agenda catalizaba apoyo
poltico pertinente en todos los campos del Sistema Nacional de Innovacin. Como se indic en el
documento, se sucedieron ajustes, pero sin interrupcin. Mediante la poltica de CTI se vienen
implementando en gran medida puntos de aquella agenda, perfeccionndola, profundizndola y
amplindola, y esta continuidad ya est rindiendo frutos que van mucho ms all de la poltica pblica
de CTI propiamente dicha. Gracias a la Confederacin Nacional de la Industria y el Servicio Nacional
de la Industria, por ejemplo, en el marco de las actividades emprendidas por la Movilizacin
Empresarial por la Innovacin y en asociacin con el BNDES, el MCTI y la Agencia Brasilea de
Desarrollo Industrial, se puso en marcha un ambicioso proyecto de implantacin de ncleos de
innovacin en los estados y de implementacin de laboratorios tecnolgicos en el Servicio Nacional
de la Industria para apoyar la innovacin.
La cuestin de los determinantes y las motivaciones tambin da lugar a algunas reflexiones.
En la experiencia brasilea, se observa que prcticamente ninguna de las iniciativas en la materia fue
precedida por planes nacionales o sectoriales completos que contemplasen la construccin de un
determinado laboratorio, o la formulacin de ciertas polticas pblicas que indicaran los recursos
necesarios; muchas fueron resultado de intervenciones ad hoc en respuesta a problemas y desafos
especficos, que ya estaban planteados o en el horizonte de la sociedad brasilea. Sin duda, la mayora
de ellas estaba debidamente fundamentada en estudios y debates entre los interesados, pero si fuese
posible contar la historia de las instituciones emblemticas se encontrara en todas la presencia de
126
claros liderazgos, que en determinada circunstancia lograron vender sus ideas y proyectos,
movilizar recursos, apoyo poltico y competencias para implementarlos. Aunque muchas iniciativas se
identifiquen con el trabajo pionero de nombres destacados, en el anlisis del proceso se revelara que
aquellas que se consolidaron lograron movilizar apoyo poltico pertinente y estaban vinculadas a
intereses y actores relativamente bien definidos y con fuerza e incentivos para apoyarlas y defenderlas
junto a los responsables de la asignacin de los recursos pblicos.
La experiencia de la creacin de los fondos sectoriales revela este proceso. Es evidente que
las autoridades contaban con un buen diagnstico de los problemas y una amplia concepcin de la
estrategia que deba seguirse, inspirada tanto en los estudios cientficos que en esa poca hacan
hincapi en el enfoque sistmico (sistemas nacionales y locales de innovacin) como en la experiencia
de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) que estaban
invirtiendo ampliamente en CTI. Sin embargo, la creacin de los fondos no fue resultado de una
planificacin detallada, ni sigui la lgica de las prioridades, pero s de las oportunidades y
posibilidades, y exigi una articulacin con segmentos con los que el entonces Ministerio de Ciencia y
Tecnologa poco se relacionaba. La posibilidad de crear el pionero CT-Petro surgi en un debate
sumamente conflictivo y tenso sobre el fin del monopolio del petrleo que hasta ese momento
representaba un tab para muchas partes interesadas importantes que estaba fuera del contexto de la
poltica de CTI. En este debate se inclua el modelo de gobernanza para ese mbito, las modalidades
de concesin para explotacin de las reservas, el papel de Petrobrs y de la agencia reguladora que se
creara (la Agencia Nacional de Petrleo (ANP)) y el pago de regalas. La cuestin del acceso y
dominio de la tecnologa no era tema de este debate, pero fue introducida por actores y personas a
cargo de la formulacin de polticas que la consideraban importante y previeron la oportunidad de
movilizar recursos para financiar la CyT y las actividades de investigacin y desarrollo de las
empresas y en el sector de petrleo y gas natural. La creacin del CT-Petro y la reglamentacin de la
clusula del 1% no gravaban a las empresas, no comprometan los ingresos fiscales del gobierno
federal y, polticamente, respondan a las crticas de los sectores nacionalistas con la promesa de
financiar las actividades de CyT y de investigacin y desarrollo en el mbito estratgico del petrleo y
gas natural e incluso movilizaban actores e instituciones que realizaban contribuciones importantes al
mbito de CyT, tradicionalmente financiados por Petrobrs, y que manifestaban preocupacin por las
consecuencias e impactos del fin del monopolio sobre el desarrollo de la CyT en este sector.
Cada uno de los fondos fue resultado de un proceso de negociacin que incluy a varios
actores de los sectores pblico y privado, el descubrimiento y la creacin de oportunidades, brechas en
la legislacin, el convencimiento sobre su importancia y necesidad, la generacin de consensos y la
presentacin de argumentos en contra de los opositores. Para viabilizar los fondos fue esencial el
conocimiento de la realidad, la articulacin poltica, la capacidad de negociacin y formacin de
alianzas, la capacidad de distinguir las demandas de los actores pertinentes que tenan poder poltico
para aprobar o para oponerse a las iniciativas. La creacin del Fondo de Infraestructura y el Fondo
Verde Amarillo permite ilustrar estas reflexiones. El Fondo de Infraestructura no se deriv
simplemente de constatar que la infraestructura de CyT de la universidad estaba deteriorada y
precisaba inversiones, sino tambin de la necesidad de movilizar apoyo poltico del mbito acadmico
para llevar a cabo las iniciativas del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, inyectar nimo en este
segmento hasta para estimular demandas de ms recursos y que el Ministerio de Ciencia y Tecnologa
no tena cmo negociar con el Ministerio de Hacienda. En el caso del Fondo Verde Amarillo, la
Confederacin Nacional de la Industria se posicionaba como frrea opositora por no aceptar nuevos
impuestos y contribuciones. Para convencer a la Confederacin Nacional de la Industria a no vetar la
iniciativa, fue necesario actuar en dos frentes: por un lado, insistir en que el enfoque era la innovacin
y que los proyectos de cooperacin entre universidades y empresas beneficiaran directamente a las
empresas, mostrar la necesidad de un instrumento de financiamiento de investigacin y desarrollo por
intermedio de las instituciones pblicas y privadas que tenan capacidad para ejecutar proyectos de
inters de las empresas. Por otro lado, encontrar una frmula para financiar el fondo sin gravar a las
empresas, lo que exigi una asociacin con la Secretara Federal de Impuestos Internos que en
general se opona a cualquier iniciativa que afectase la recaudacin para encontrar oportunidades
127
para recaudar recursos de los que el Tesoro podra prescindir. Se necesitaba el conocimiento y la
participacin de los tcnicos de dicha Secretara para identificar las posibilidades, y ello solo era
posible mediante una asociacin, convenciendo a la Secretara de la seriedad e importancia de la
iniciativa. En este caso, el huevo de Coln lo ofreci la propia Secretara, que indic la posibilidad de
financiar el fondo utilizando recursos vinculados a la reduccin de la desgravacin fiscal y que por
lo tanto todava no estaban incorporados a los ingresos fiscales y que las empresas tendran que pagar
porque ya se haban beneficiado de la exencin, y que esto se complementara con la pequea parte
de las CIDE, para fines especficos. El argumento, para las empresas, era razonable: por cada real
recaudado mediante las CIDE, el fondo recibira por lo menos otros 2, y que el total beneficiara a las
propias empresas. La Confederacin Nacional de la Industria termin cediendo, pues se torn
polticamente difcil oponerse a un proyecto que estaba vinculado a un objetivo tan pertinente como el
propuesto por el Fondo Verde Amarillo: promover la innovacin por medio de la asociacin entre
universidades y empresas.
La leccin aqu es que los gestores del mbito de CTI tienen que dejar de lado la seguridad (o
inseguridad) que les brinda el propio sector. Se necesita desarrollar inteligencia para rastrear casi
continuamente las oportunidades, y capacidad tcnica, poltica e institucional para crear oportunidades
y transformar las existentes en proyectos viables. La planificacin es importante, pues es preciso tener
claridad en cuanto a los objetivos, las ideas y los instrumentos, entre otros aspectos, pero esta
planificacin es tan solo indicativa, ya que a la larga las acciones dependen de las oportunidades que
surgen, a veces de eventos inesperados e inusitados, y de las inducidas por el trabajo de los gestores y
por las acciones, movimientos y presiones de las partes interesadas.
Reafirmar la importancia de los condicionantes polticos no constituye ninguna novedad. Sin
embargo, esta es una de las lecciones ms importantes de la experiencia brasilea, tanto en lo que se
refiere al proceso que permiti la puesta en marcha de los fondos, como al proceso de
implementacin. La iniciativa de los fondos tuvo lugar en un contexto de ejecucin de una poltica
fiscal sumamente restrictiva y solo fue posible gracias a la capacidad de organizar el apoyo y anular
oposiciones al proyecto. En el anlisis se revela incluso la forma en que la implementacin se vio
afectada por la necesidad de calibrar el apoyo poltico de los diversos segmentos interesados y la
manera en que ello termin orientando las acciones y prioridades en determinados frentes, no siempre
compatibles con las propuestas y el discurso. En el discurso se enfatizaba la innovacin, pero en la
asignacin de los recursos se otorgaba prioridad a la CyT, tanto en respuesta a los obstculos
estructurales de la infraestructura de investigacin como a la presin y fuerza poltica de las
instituciones de ciencia y tecnologa. En la evolucin de las polticas tambin se refleja el surgimiento
de nuevas demandas por parte de los diferentes actores, desde el refuerzo de la innovacin, mediante
el aporte de ms recursos para subvencin y crdito a las empresas, hasta programas destinados a la
infraestructura de investigacin y desarrollo, la tecnologa social y el apoyo a las pequeas empresas.
Por ltimo, como consecuencia de los condicionantes polticos, cabe resaltar el papel de los
actores, la necesidad de articular el apoyo poltico y descubrir las demandas efectivas, ya sea para
ajustarlas de manera que queden reflejadas en las polticas o para incluir acciones importantes para el
pas en la agenda de los actores. La experiencia brasilea muestra que la innovacin no era parte de la
agenda, no contaba con padrinos, ni perteneca a ningn actor relevante. Fue necesario introducir a
la innovacin en la agenda, y descubrir y movilizar a los actores para que asumiesen la defensa y
promocin poltica de esta agenda.
128
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129
130
Claudio E. Maggi
A. Introduccin
El Fondo de Innovacin Tecnolgica de la Regin del Bo Bo, en adelante Innova Bo Bo, fue
concebido como un comit CORFO para operar como un mecanismo pblico de cofinanciamiento no
reembolsable, para la realizacin de proyectos regionales de innovacin y desarrollo tecnolgico, por
parte de empresas, instituciones y emprendedores localizados en la Regin del Bo Bo. Constituye
hasta la fecha el primer y nico fondo concursable de decisin regional de asignacin de recursos
existente en el pas.
La creacin de un programa regional de innovacin tecnolgica, ha sido hasta el presente una
instancia indita en la accin del Estado. A diferencia de los programas de poltica cientfica y
tecnolgica con orientacin regional impulsados previamente, Innova Bo Bo entreg desde sus
inicios mayor poder de decisin a los propios actores locales para el diseo de modalidades de
financiamiento, promocin y direccionamiento conforme a la orientacin y lineamientos en reas
sectoriales especficas establecidas en la Estrategia Regional de Desarrollo (Gobierno Regional del
Bo Bo, 2000) vigente en ese entonces, as como en las decisiones de aprobacin y asignacin de
recursos a proyectos especficos, a cargo de un cuerpo colegiado presidido por el Director Regional de
CORFO y compuesto por una mayora de representantes regionales.
Con ms de US$110 millones movilizados entre 2001 y 2011 para 1.900 proyectos de
investigacin aplicada, desarrollo tecnolgico, innovacin empresarial y emprendimiento innovador,
puede afirmarse que Innova Bo Bo es un caso bastante notable de reforma direccionada al
empoderamiento regional, en un mbito de poltica particularmente desafiante y complejo, ms an en
un sistema nacional de innovacin relativamente poco descentralizado en sus funciones institucionales
como el chileno.
131
La base de apoyo poltica regional, sustentada en una legitimacin por parte de los actores
pblicos, acadmicos y privados locales ha jugado un rol fundamental en la capacidad de reaccin y
adaptacin de Innova Bo Bo frente a cambios relevantes del entorno institucional durante los ltimos
6 aos. Sin embargo, ello no significa que el programa pueda exhibir una evidencia robusta de
impacto en las dinmicas productivas y de empleo regional.
El anlisis de la cartera de proyectos apoyados, as como la revisin de los resultados de las
evaluaciones hasta ahora realizadas muestra ms bien un esfuerzo que tiende a fragmentarse
crecientemente hacia ms proyectos de menor envergadura, sin avanzar hacia el desarrollo de
iniciativas conjuntas entre los actores del sistema regional de innovacin.
Por ello, al momento de evaluar el aporte de Innova Bo Bo como promotor y catalizador de
la innovacin en la Regin, las respuestas probablemente difieran de manera significativa segn
provengan de un interlocutor regional, o uno cercano a la formulacin de polticas de innovacin en el
nivel central.
IFOP: Instituto de Fomento Pesquero; INFOR: Instituto Forestal; CIREN: Centro de Informacin de Recursos
Naturales; INTEC: Instituto de Investigaciones Tecnolgicas (fusionado en el ao 2000 con Fundacin Chile).
132
136
137
En dicho perodo entidades similares fueron establecidas en varios otros pases de la Regin, como Mxico,
Colombia, Brasil, Per, Argentina, Uruguay y Venezuela, con la finalidad de apoyar la formulacin y orientacin
de las polticas de ciencia y tecnologa, y asimismo estructurar el apoyo y financiamiento de la actividad cientfica.
De acuerdo al Manual de Oslo, la innovacin puede referirse a productos, procesos, modelos de negocio u
organizacionales, nuevos o significativamente mejorados, a partir de sus caractersticas de desempeo o de
contenido tecnolgico (Manual de Oslo 3ra ed., OCDE, 2005).
Se impuls por ejemplo la participacin cruzada de los respectivos Directores Ejecutivos en el Consejo Directivo
de cada Fondo.
133
Con este balance, en 2001 se inici una tercera fase, determinada por el nacimiento de un
nuevo Programa: el Programa de Innovacin Tecnolgica para el Desarrollo Productivo (PDIT), como
una evolucin de su antecesor, el PIT, mantenindose la Secretara Ejecutiva al alero del Ministerio de
Economa. A diferencia de los programas precedentes, el PDIT se orient a promover la innovacin en
torno a cinco reas temticas transversales definidas como prioritarias: biotecnologa, produccin
limpia, fomento a la calidad, tecnologas de informacin y prospectiva tecnolgica.
138
139
134
segunda mayor rea metropolitana del pas, el Gran Concepcin140, que concentra una poblacin
cercana a los 710 mil habitantes y dos ciudades capitales provinciales, Chilln y Los ngeles, que
bordean los 200 mil cada una.
La Regin posee una diversificada estructura productiva, destacando en ella los subsectores
industriales manufacturero, metalmecnico-siderrgico, qumico, agroindustrial, forestal, pesquero y
de servicios. Uno de los pilares de la economa regional es una fuerte base exportadora ligada
principalmente a las industrias forestal, pesquera y siderrgica, destacando como los principales
productos exportados la celulosa, la madera, la harina de pescado, los productos congelados y el acero.
El cuadro 16 muestra que, lejos de diversificarse, la estructura exportadora de la Regin se ha
concentrado fuertemente en los productos forestales y derivados (celulosa), mientras los productos
pesqueros han perdido peso relativo, y otras manufacturas han mantenido su participacin relativa.
GRFICO 11
EVOLUCIN DE LA PARTICIPACIN DE LA REGIN DEL BO BO
EN EL PIB REGIONALIZADO, PERODO 1995-2009
(En porcentajes)
9,8
9,6
9,4
9,2
9,0
8,8
8,6
8,4
8,2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Gatica, Dresdner, Porter y Mndez (2011) con datos Banco Central.
CUADRO 16
EVOLUCIN DE LA DIVERSIFICACIN REGIONAL DE LA CARTERA EXPORTADORA
(En porcentajes)
FOB 1990
FOB 1999
FOB 2010
Forestal
64
71
77
Alimento (pesca)
22
19
10
Otras manufacturas
14
10
13
100
100
100
Total
Fuente: Mideplan 1990 y 1999; empalme INE 2010 (Gatica, Dresdner et al., 2011).
Se trata pues de una Regin que dispone de una estructura productiva diversificada
intersectorialmente, en torno a dos motores econmicos, uno de ellos es su base industrial manufacturera,
ms bien madura, forjada en el perodo de industrializacin por sustitucin de importaciones entre los
aos cuarenta y sesenta, articulada de manera importante con el mercado nacional, principalmente en los
140
Incluye las comunas de Concepcin, Talcahuano, Hualpn, Penco, San Pedro de la Paz y Chiguayante.
135
141
142
Cabe hacer notar que de acuerdo a estimaciones de OCDE, la Regin del Bo Bo exhibe el mayor ndice de
especializacin manufacturera del pas, con 1,84; muy por sobre las regiones que le siguen: Valparaso (1,29);
Magallanes (1,01) y Metropolitana (1,00). (OCDE, 2009, con datos 2003).
La regin alcanza un alto prestigio y reconocimiento en carreras tales como ingenieras metalrgica, mecnica,
qumica, industrial y forestal; arquitectura, derecho, odontologa, medicina, veterinaria, biologa marina,
bioqumica y biotecnologa, entre otras. (Boisier, op.cit.).
136
ii)
iii)
iv)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)
137
establecer un fondo de apoyo a la I+D aplicada e innovacin, de gestin y decisin regional, con
aportes presupuestarios equivalentes por parte de CORFO y el Gobierno Regional, y con similares
caractersticas y atribuciones de los fondos operados hasta entonces por CORFO a nivel nacional144
responda directamente a los lineamientos ii; iv; y v de la ERDBB, por lo que desde el punto de vista
de la administracin regional resultaba pertinente y oportuno impulsarla.
La viabilidad jurdicoadministrativa de la iniciativa supona sin embargo el cumplimiento
temprano de dos hitos fundamentales como condiciones necesarias para la implementacin: por una
parte la constitucin de un comit CORFO145 con asiento y gestin desde la Regin, y en segundo
lugar la suscripcin de un Convenio de Programacin146 entre el Gobierno Regional, CORFO y el
Ministerio de Economa, con el objeto de establecer en un horizonte plurianual (3 aos con
renovabilidad) los aportes presupuestarios de las partes al nuevo fondo.
La primera condicin deba gestionarse formalmente al interior de CORFO, pero su
operatividad requera un acuerdo amplio entre los directivos de la Corporacin y el Jefe de Gobierno
Regional, en torno a la estructura y modelo de gobernanza del nuevo ente, aspectos que, dada la
afinidad y visiones compartidas por ambas partes, no tard en alcanzarse. La estructuracin y firma
del Convenio de Programacin implic un manejo tcnico y poltico ms arduo, en el cual resultaba
clave la capacidad de dilogo y persuasin, para establecer el acuerdo y movilizar los recursos con
este objeto, especialmente al nivel regional, a travs del FNDR147, cuya asignacin deba ser aprobada
por el Consejo de Gobierno Regional (CORE), como asimismo, aunque con menor complejidad
poltica, al nivel nacional, ante el propio Consejo Directivo de la Corporacin148.
Los consejeros integrantes del CORE representan a las 4 provincias de la Regin, siendo
electos indirectamente por los concejales municipales149. Se sabe que normalmente privilegian la
asignacin de recursos hacia obras visibles o acciones sociales localizadas, por lo que no resultaba
evidente contar con su apoyo a la propuesta de asignar una suma significativa del FNDR regional a este
tema. Una decisin clave para lograr el apoyo del CORE a la iniciativa del fondo regional de
innovacin, fue el nombramiento en su instancia superior, el Consejo Estratgico, de dos consejeros
representantes de las dos provincias de menor desarrollo productivo a nivel regional: Arauco y Bo Bo.
Como resultado de los acuerdos en ambas instancias, al amparo de la normativa CORFO se
constituy, en abril de 2001, el Comit Fondo de Innovacin Tecnolgica de la Regin del Bo Bo,
a partir de la suscripcin del referido Convenio de Programacin en enero de ese mismo ao. Meses
ms tarde, mediante acuerdo de su Consejo Superior Estratgico, este comit adoptara el nombre de
Innova Bo Bo 2001.
Un aspecto de la conformacin de Innova Bo Bo que marca una diferencia con respecto a los
comits tecnolgicos existentes a esa fecha en CORFO estuvo dado por el establecimiento de dos
cuerpos colegiados en su seno, por sobre el staff de la Secretara Ejecutiva: un Consejo Superior
144
145
146
147
148
149
138
RECUADRO 5
FACTORES DE XITO PARA LA IMPLEMENTACIN DE INNOVA BO BO
Puede afirmarse que el proceso de gestacin de Innova Bo Bo durante los aos 2000 y 2001 adquiri viabilidad en
gran medida gracias a la convergencia de al menos tres factores relevantes, que favorecieron su avance y concrecin:
i) Diagnstico y anlisis interpretativo, compartidos por los actores regionales relevantes, acerca de las
debilidades del desempeo econmico y competitivo de la Regin. Esta visin de consenso fue alcanzada
gracias al proceso de elaboracin de la tercera ERDBB, que incluy mltiples instancias de participacin y
dilogo pblico convocadas activamente por el Intendente. El resultado fue un documento estratgico para el
desarrollo regional del sexenio, que puso un nfasis sin precedentes en la necesidad de recuperar
competitividad y mejorar condiciones de vida, apalancando de mejor manera tanto los activos existentes
como la capacidad de absorcin de la regin en ciencia aplicada, tecnologa e innovacin. La innovacin y
150
Se hace hincapi en este punto, dado que en general los Intendentes Regionales, en cuanto autoridades designadas
por el Presidente, reportan y por tanto tienden a privilegiar los canales directos con el nivel central a travs de la
Subsecretara de Desarrollo Regional y el Ministerio del Interior, intermediando su relacin con otros Ministerios o
agencias pblicas a travs de los respectivos Secretarios Regionales Ministeriales (Seremis), o Directores
Regionales, como el caso de CORFO.
139
Recuadro 5 (conclusin)
luego el emprendimiento pasaron a ser contenidos apreciados y priorizados en la visin de futuro regional,
por actores relevantes de diferentes mbitos. La propia Direccin de Presupuestos recoge este punto en su
informe de evaluacin del Fondo, de 2005, al constatar que atendidas las singularidades de la estructura
productiva y el patrn de desarrollo de la Regin, el desarrollo tecnolgico y el estmulo de las capacidades
innovativas del sector productivo aparecen como dos elementos prioritarios en la Estrategia Regional de
Desarrollo (ERDBB 2000-2006, pp. 62-62; 112-116).
ii) Liderazgo regional con amplia trayectoria en gestin pblica, que otorgaba confianza al nivel nacional. La
creacin de un Comit CORFO regional con las caractersticas y atribuciones de Innova Bo Bo, y con aportes
directos programados en periodos renovables de tres aos, por parte del FNDR previa aprobacin del
CORE y de CORFO, se vio favorecida en gran medida gracias a la capacidad de interlocucin con CORFO y
liderazgo regional del Intendente Jaime Toh.
iii) Disposicin e iniciativa del nivel central. La gestacin de Innova Bo Bo coincide con el inicio de un Gobierno
que, avizorando la recuperacin econmica post crisis asitica, abord con renovado inters la temtica del
desarrollo regional y ms especficamente, la descentralizacin de las polticas de desarrollo productivo y de
ciencia y tecnologa. Detrs de esta apertura exista una visin de modernidad que consideraba mejorar los
canales de participacin ciudadana, masificando las tecnologas de informacin como plataforma de acceso y
comunicacin a nivel territorial y generando mecanismos de desarrollo econmico orientados regionalmente.
Por otro lado los Gobiernos regionales (creados recin en 1993) eran an instituciones jvenes, con mltiples
requerimientos en materia de fortalecimiento de capacidades. La bsqueda de alianzas con los Gobiernos
Regionales emprendidas en ese perodo por CONICYT y CORFO responde a esa visin de modernidad, pero
asumiendo las cautelas propias de la an dbil institucionalidad regional y los eventuales riesgos de fallas de
estado, principalmente de captura, que dicha debilidad en cierta medida implicaba. El diseo propuesto por
CORFO y finalmente acordado con el Gobierno Regional para Innova Bo Bo apuntaba a la visin estratgica
referida y al mismo tiempo cubra satisfactoriamente las precauciones del nivel central. La escala econmica y
masa crtica de la Regin concurri como otro elemento de prudencia en la decisin para el nivel central, pues
si en esa Regin no resultaba bien, era difcil pensar que pudiera funcionar en alguna otra.
Fuente: Elaboracin propia.
152
A Enero de 2000, CH$ 6000 millones equivalan a USD 10,5 millones; es decir la proyeccin de marco
presupuestario para el primer trienio fue de aproximadamente USD 3,5 millones/ao.
A Enero de 2004, el tipo de cambio (CH$ 574 / USD) era muy similar al vigente tres aos antes, por lo que los
valores en dlares tampoco experimentaron fuertes variaciones, en trminos nominales.
140
Definicin explcita de prioridades sectoriales en el accionar del fondo, sin perjuicio del
alcance multisectorial de la iniciativa. El convenio de programacin y estatutos del
comit establecieron como reas sectoriales priorizadas, aquellos sectores productivos de
mayor desarrollo y potencial de crecimiento en la economa regional: industria secundaria
de la madera; acuicultura; industria pesquera; agroindustria; industria metalmecnica;
turismo y servicios.
141
RECUADRO 6
ELEMENTOS CLAVES PARA IMPULSAR LA CTI EN ENTIDADES REGIONALES
Una hiptesis central para justificar la creacin de Innova Bo Bo con aportes de FNDR, era que la
diversidad productiva y existencia de una masa crtica de universidades e instituciones vinculadas al tema
tecnolgico en la Regin, permitan plantear la posibilidad de establecer una dinmica virtuosa <innovacin
inversin generacin de empleos>, impulsada por el fortalecimiento de una dinmica de tipo triple hlice
entre agentes generadores y usuarios de conocimiento y tecnologa, fortaleciendo as el Sistema Regional de
Innovacin - SRI.
Si bien las evaluaciones externas realizadas en 2005 y 2008 proveen cierta evidencia que indica que la
operacin de Innova Bo Bo ha contribuido significativamente a mejorar los vnculos entre actores del SRI, no
es menos cierto que en la Regin se reproducen debilidades y rezagos presentes a nivel nacional, en esta materia.
El sistema de ciencia y tecnologa a nivel regional se caracteriza por una oferta liderada, en lo central, por
el sector universitario, y complementada por un puado de centros de investigacin sectorial pblic os y
privados. Sin embargo, la articulacin entre la demanda accionada por el sector productivo y la oferta ya
sealada contina siendo dbil, salvo excepciones ms bien puntuales. Los mecanismos de coordinacin son
an bajos, producindose ineficiencias que limitan el grado de desarrollo de las empresas locales en la
generacin de productos y servicios innovadores con mayor valor agregado a partir de la incorporacin de
conocimiento y contenido tecnolgico, que aseguren un posicionamiento ms competitivo e n segmentos
crecientemente sofisticados de mercados y, en consecuencia, menos vulnerables a los ciclos de precios
asociados a los commodities.
142
Recuadro 6 (conclusin)
Lo anterior se refleja en el dismil desempeo que, de acuerdo al Panel Evaluador de la D ireccin de
Presupuestos (DIPRES, 2005), haban presentado los tres subcomponentes en que fue estructurado Innova Bo
Bo, segn el tipo de destinatario: 1) Empresas; 2) Instituciones tecnolgicas; y 3) Emprendedores. Mientras en
la primera y tercera categora la evaluacin emite un juicio favorable acerca de la calidad y eficacia de la accin
del Fondo, en la segunda se califica de bajo el grado de eficacia, con tiempos crecientes de evaluacin y tasas
decrecientes de recomendacin de proyectos. Esta ltima constituye la primera seal de un aspecto claramente
deficiente de la oferta de Innova Bo Bo orientada a entidades regionales de I+D, el cual tendra que corregirse
con posterioridad.
Fuente: Elaboracin propia.
CUADRO 17
DECLARACIONES DE FIN, MISIN Y PRODUCTO ESTRATGICO DE INNOVA BO BO
Concepto
Declaracin institucional
Fina
Misinb
Propsito o
Producto
Estratgicoc
143
Con respecto a las empresas beneficiarias, no existe restriccin de tamao, aunque s deben tener
al menos una direccin legal y capacidad productiva (de bienes y/o servicios) instalada en la Regin155.
La segunda categora (subcomponente 2) alude a todas aquellas entidades cuya estructura,
misin y personalidad jurdica corresponda a alguna de las establecidas en el reglamento del Comit
como elegibles: Universidades, Fundaciones, Institutos tecnolgicos o Consorcios tecnolgicoempresariales instalados en la Regin del Bo Bo156.
CUADRO 18
LNEAS DE FINANCIAMIENTO INNOVA BO BO, PERODO 2001-2009
Lnea
Sub-lnea
Modalidad de operacin
Lneas A: Innovacin y
Desarrollo empresarial
Ventanilla abierta y
concursos temticos en
reas priorizadas
Ventanilla abierta y
concursos temticos en
reas priorizadas
Ventanilla abierta y
concursos temticos en
reas priorizada
Convocatoria peridica
(anual)
innovacin emprendedora
156
A principios de la dcada del 2000 existan en la Regin un total de 68.144 empresas formales, de las cuales un
85.33% eran microempresas; 12,8% pequeas empresas; y 1,87% medianas o grandes empresas.
Durante el perodo de arranque era posible identificar un total de 32 instituciones, potencialmente elegibles para
este subcomponente: 12 universidades y cinco instituciones de investigacin de mayor relevancia, entre otras:
Instituto Forestal (INFOR), Fundacin Chile, Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA), Instituto de
Investigacin Pesquera VIII Regin, IDIEM de la Universidad de Chile. Asimismo, tambin son potenciales
usuarios 5 centros de formacin tcnica y 10 institutos profesionales establecidos en la Regin.
144
Las ARDP respondieron a una iniciativa priorizada por el gobierno de M. Bachelet, siendo establecidas como
comits CORFO en cada Regin entre 2006 y 2007, con la finalidad de operar como instancias regionales de
dilogo estratgico, coordinacin de agenda, polticas e iniciativas de desarrollo productivo. En la seccin 8 se
aborda con mayor detalle la incidencia de la ARDP en la trayectoria de Innova Bo Bo.
145
Difundir los resultados obtenidos en la ejecucin de los proyectos apoyados por el comit.
Aprobar bases y ejecutar por s mismo o travs de terceros, estudios, eventos y otras
actividades que digan relacin con sus fines.
Administrar los recursos y bienes que ponga a su disposicin o adquiera para l CORFO.
En general, adoptar todas las resoluciones que sean necesarias para la realizacin de la
misin y los objetivos del comit.
En el tercer nivel jerrquico se sita la Direccin Ejecutiva del Programa, cuya funcin es
realizar la gestin y operacin del Programa, segn las directrices y mandatos de los respectivos consejos
superiores. Es encabezada por un Director Ejecutivo que a su vez es el representante legal del Fondo.
Esta direccin ejecutiva cuenta con cuatro reas o departamentos: rea de Administracin y Finanzas,
rea de Proyectos, rea Jurdica y rea de Auditora y Control de Gestin. Durante los dos primeros
perodos de operacin del Fondo (2001-2007) el rea de proyectos contaba a su vez con unidades
externas de evaluacin y seguimiento conformada por equipos de especialistas de la Universidad de
Concepcin, Universidad Catlica de la Santsima Concepcin y a la Universidad del Bo Bo.
Durante el perodo 2001-2007, la Direccin Ejecutiva se organiz como un equipo de entre siete
y ocho profesionales159, incluido el Director Ejecutivo, los cuales asuman en su integralidad la
operacin del Programa, con el ya referido apoyo de unidades externas. Dentro de sus funciones cabe
destacar la confeccin de bases de licitacin y/o concursos especiales, evaluacin de proyectos
postulantes, confeccin de contratos y trminos de referencia, seguimiento, control tcnico y financiero
158
159
La composicin de los consejeros titulares en la actualidad es la siguiente: Intendente Regional (preside); 3 SEREMis
(Economa, Hacienda, y Vivienda y Urbanismo); 2 Consejeros Regionales; 2 representantes del sector privado
(Cmara de la Produccin y Comercio de Concepcin y CIDERE Bo Bo); 4 directivos de CORFO central
(incluido el Director Ejecutivo de InnovaChile) y el Director Regional de CORFO.
En el presente, la Direccin Ejecutiva de Innova Bo Bo cuenta con 14 profesionales, varios de los cuales son
financiados con cargo a la partida presupuestaria FIC regional, y ha agregado la Unidad de Desarrollo a su
estructura (www.innovabiobio.cl, noviembre 2012).
146
DIAGRAMA 7
EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DE INNOVA BO BO
A. 2001-2006
Consejo Superior Estratgico
(13 miembros: 9 Regin y 4 CORFO Central)
Preside: Intendente Regional
Consejo Directivo
(8 miembros: 6 Regin y 2 CORFO Central)
Preside: Director Regional CORFO
Direccin Ejecutiva
(8 profesionales)
Plataforma Entidades
Evaluadoras Externas
Entidades Patrocinadoras
Capital Semilla
B. 2007 Presente
Consejo Directivo
(13 miembros: 9 Regin y 4 CORFO Central)
Preside: Intendente Regional
Direccin Ejecutiva
(14 profesionales)
Plataforma Entidades
Evaluadoras Externas
Entidades Patrocinadoras
Capital Semilla
proyectos suele copar la agenda del Consejo Directivo, no dejando espacios para abordar temas de
nivel estratgico con la profundidad y dedicacin que se esperara; por otra parte, el hecho de que en
el actual Consejo Directivo participen integrantes del Consejo de Gobierno Regional, CORE, quienes
enfrentaran una cierta incompatibilidad en participar al nivel de asignacin de recursos por proyecto,
dado que stos son en parte del FNDR, cuya asignacin ya es establecida por Ley de Gobiernos
Regionales por el propio CORE.
RECUADRO 7
MODELOS DE GOBERNANZA DE INNOVA BO BO
La evolucin de la estructura organizativa de Innova Bo Bo a lo largo de su trayectoria refleja un desbalance
de percepciones con respecto al modelo de gobernanza ms adecuado para el Comit, entre los responsables de
evaluar el impacto y eficacia del programa en el marco de las polticas de fomento a la innovacin (la Direccin de
Presupuestos, y el nivel central de CORFO), y los actores pblicos regionales, responsables por la ejecucin del
Fondo y su validacin ante los sectores empresarial y poltico de la Regin. Mientras al nivel regional y en parte
tambin en CORFO se valida la estructura con dos cuerpos directivos que cumplen funciones complementarias y
robustecen el modelo frente a riesgos de captura, a juicio de los evaluadores externos se trata de una estructura
demasiado pesada para la envergadura y volumen de colocaciones del comit..
Sin embargo, la naturaleza del dilogo y coordinacin de carcter estratgico, entre el nivel territorial
responsable por la administracin y desempeo del comit, y la institucionalidad correspondiente del nivel central
difcilmente puede asimilarse a la labor, normalmente intensiva, de revisin de proyectos y asignacin de recursos,
dentro de un mismo cuerpo colegiado. Dado que objetivamente, Innova Bo Bo opera en la prctica como un actor
pblico perifrico del sistema nacional de innovacin, el espacio de sintona, discusin y coordinacin estratgica
con el nivel institucional central es crucial. Su ausencia ha acentuado una cierta percepcin, desde las instituciones
del nivel central, de creciente marginalizacin de la iniciativa.
El hecho de que en el ao 2006 el Consejo Superior Estratgico de Innova Bo Bo haya sido, en la prctica,
transferido, para asumir con una composicin muy similar como Consejo Directivo de la naciente Agencia Regional
de Desarrollo Productivo (ARDP), probablemente contribuy a la citada percepcin de menor prioridad, tanto
dentro de la agenda de CORFO como del propio Gobierno Regional.
Con el trnsito de la ARDP hacia la naturaleza de Corporacin de derecho privado, toma fuerza la idea actual
de volver a la estructura original, dotando a Innova Bo Bo de un cuerpo colegiado diferenciado del consejo
asignador de recursos para proyectos, que reasuma las funciones propias del Consejo Superior Estratgico original.
Fuente: Elaboracin propia.
Como por ejemplo los informes de desempeo anual a objeto de cumplir con la normativa vigente de FNDR, as
como al cierre de cada ciclo de los sucesivos convenios de programacin suscritos entre el Gobierno Regional, el
Ministerio de Economa y CORFO (2001-2003; 2004-2006; y 2008-2011).
148
Presupuesto (Min. Hacienda), con la colaboracin de un panel de expertos externos. Tal evaluacin
arroj resultados relevantes, reafirmando algunas premisas que inspiraron el diseo y operacin del
Fondo, pero al mismo tiempo entreg recomendaciones de mejoras para su continuidad y para
alcanzar mayor eficacia.
Entre las conclusiones relevantes de esta primera evaluacin se destacaron fortalezas en el
desempeo de Innova Bo Bo, que incluso, segn seala el informe deben ser emuladas y adoptadas
por las dems entidades pblicas que componen el Sistema Nacional de Innovacin en Chile. En
primer lugar un eficiente, eficaz y oportuno proceso de seleccin y adjudicacin de proyectos de
innovacin, siendo esta cualidad un importante indicador de calidad de servicio. En segundo lugar se
consign el efectivo control financiero que realiza la Institucin sobre los aportes pecuniarios y no
pecuniarios comprometidos por las entidades beneficiarias de los proyectos, siendo este factor
determinante en la concrecin y calidad de los resultados innovativos que emanan de cada iniciativa
y su posterior proyeccin en los mercados, por cuanto en la medida en que las empresas y entidades
beneficiarias se comprometen con aportes reales, crecen las probabilidades de xito de los
emprendimientos innovativos, rentabilizando correctamente los recursos del Estado.
Sin embargo, an cuando en este caso se evalu favorablemente el seguimiento y control
financiero de proyectos, se identificaron, al igual que en la posterior evaluacin de 2008, algunas
deficiencias operativas, en especial en el mbito del seguimiento y control tcnico de los proyectos en
ejecucin, reflejo en gran medida de la escasa dotacin y escaso soporte tecnolgico de la Direccin
Ejecutiva en ese entonces para una labor no delegada a plataformas externas de prestacin de servicios.
Como ya se mencion en la seccin anterior, esta primera evaluacin cuestion tambin la
pertinencia de contar con dos consejos directivos, considerndola una estructura sobredimensionada
a nivel de consejos, lo cual demanda mayores esfuerzos administrativos, tcnicos y econmicos que
podran repercutir negativamente en la eficiencia y eficacia del accionar del Fondo.
En lo referido a a la eficacia y calidad por subcomponente del Programa a la fecha de la
evaluacin, se adverta la dificultad de medir impactos dado que la cartera de proyectos a la fecha se
compona de proyectos en ejecucin o finalizados recientemente. No obstante se constataron algunas
evidencias relevantes:
i)
162
El grupo de control fue conformado por 30 empresas que reconocan haber implementado proyectos de innovacin
sin el apoyo del Fondo en el perodo. Otra premisa cuestionable es comparar el xito alcanzado por los proyectos
con v/s sin financiamiento de Innova Bo Bo, dado que el apoyo de los Fondos de cofinanciamiento busca
catalizar y facilitar el acceso de las empresas a la innovacin, y no necesariamente a suprimir las fuentes de riesgo
inherentes a este tipo de proyectos.
Excluye las postulaciones al Concurso anual de innovacin emprendedora, que fluctan en un rango de entre 600 y
1000 por concurso.
150
163
164
Corresponden al INFOR (4), INIA Quilamapu (7), Universidad del Bo Bo (8) y la Universidad de Concepcin (29).
Generalmente se trata de convocatorias temticas especficas.
151
Bo Bo, en buena medida a partir del requerimiento explcito a CORFO por parte de instancias
regionales como el CORE 165.
En todas las regiones incluyendo la regin del Bo Bo, las ARDP iniciaron una etapa de
instalacin de capacidades y de articulacin interinstitucional a nivel regional. Para el cumplimiento de
sus objetivos, las Agencias contaron en sus inicios con dos instrumentos: la Agenda Regional de
Desarrollo, que busc establecer a travs de un proceso participativo, las prioridades estratgicas
regionales del desarrollo productivo; y los Programas de Mejoramiento de Competitividad (PMC)
ideados como programas pblico-privado formulados en torno a clusters, encadenamientos o
aglomeraciones productivas priorizadas regionalmente, con acuerdo y concertacin privada, con el
propsito de fortalecer oportunidades de negocios con potencialidad competitiva a partir de la promocin
y activacin de alianzas interinstitucionales, sectoriales y regionales, para su operacin y desarrollo.
A partir de fines de 2010, las ARDP comienzan un complejo proceso de transformacin de su
naturaleza jurdica, migrando progresivamente desde su naturaleza original de Comits CORFO hacia
una de Corporaciones Pblico-Privadas. Este proceso se ha dado gradualmente, en la medida que se
cumplen las condiciones de participacin y aporte de los socios privados en cada Regin. A mediados de
2012 comenz a conformarse la estructura de Corporacin en la Regin del Bo Bo, siendo la ms tarda
en el pas. La percepcin predominante es que la futura Corporacin ARDP tender a competir con
Innova Bo Bo, por los recursos de financiamiento pblico regional (FNDR y FIC regional).
Un tercer hito nacional, con alcances regionales, fue el establecimiento del Consejo Nacional de
Innovacin para la Competitividad (CNIC) que despleg por primera vez en la trayectoria de las
polticas cientficas y tecnolgicas en el pas, una estrategia nacional de innovacin con opciones y
directrices explcitas orientadas al robustecimiento del sistema nacional de innovacin, basado en el
desarrollo de tres pilares fundamentales: i) ciencia de excelencia con propsito estratgico, ii) capital
humano calificado; y iii) mayor esfuerzo de innovacin empresarial.
De manera simultnea a la entrada en vigor de la estrategia, se aprueba el Fondo de
Innovacin para la Competitividad (FIC), que en trminos de la hacienda pblica, se financia gracias
al establecimiento de una tasa especfica o royalty a las utilidades reportadas por la gran minera del
cobre. Parte de este fondo se asigna regionalmente, bajo la denominacin de FIC regional. El FIC, en
su conjunto, ha permitido desde 2008 duplicar aproximadamente los recursos pblicos destinados
anualmente a ciencia, tecnologa e innovacin. Las reglas de ejecucin del FIC condicionan su
asignacin a entidades explcitamente autorizadas para ello mediante glosa presupuestaria.
Innova Bo Bo al estar incluido en tal glosa, ha podido incrementar su disponibilidad anual de
recursos, orientando el financiamiento adicional proveniente del FIC al desarrollo de iniciativas
consideradas estratgicas, en trminos de fortalecimiento y articulacin de capacidades del sistema
regional de innovacin, siguiendo la modalidad de asignacin directa establecida para el Fondo, a partir
de proyectos seleccionados por el Gobierno Regional y ratificados por el CORE, y nuevamente
ratificados en el Consejo Directivo de Innova Bo Bo. Desde la perspectiva del FIC regional, Innova Bo
Bo es entonces una entidad ejecutora lo cual le ha permitido destinar un porcentaje de los recursos
asignados por esta va a reforzar su propio staff, por la va de contratacin de personal a honorarios.
Finalmente, durante el ao 2008, al agotarse los recursos del segundo convenio de
programacin entre el Ministerio de Economa, CORFO y el Gobierno Regional, se plante la
cuestin de la continuidad del Programa, esta vez con la ambicin de generar nuevos mbitos de
incidencia rescatados del aprendizaje logrado al cabo de los primeros siete aos de operacin. As, las
nuevas reas de impacto esperado fueron incorporadas explcitamente en la propuesta de continuidad,
165
Durante la fase de diseo y establecimiento de las ARDP como comits CORFO, la Gerencia Corporativa de CORFO
analiz las alternativas de supeditar Innova BioBo a la ARDP o incluso de suprimir el Fondo. La presin del CORE y
Gobierno Regional, llev finalmente a la Corporacin a acordar un arreglo diferente en el caso de la ARDP del Bo Bo al
alcanzado en el resto de las regiones, a fin de reconocer la convivencia de ambos comits CORFO en la Regin.
152
que sirvi de base para un nuevo Convenio de Programacin, esta vez con una duracin de 4 aos para
el periodo 2008-2011, y un marco presupuestario total de CH$17.051 millones166, de los cuales el
35,3% son aportados por el Gobierno Regional y el 64,7% corresponden a aportes de CORFO. Dicho
convenio de programacin se encuentra en la actualidad en su fase final de ejecucin, previndose una
pronta renovacin para el perodo 2012-2015.
En perspectiva, tal como lo reflejan los cuadros 19 y 20, las colocaciones de Innova Bo Bo,
tendieron a incrementarse sostenidamente hasta 2010 (ao en que la baja se explica mayormente por el
devastador terremoto que afect a la Regin), orientndose crecientemente al apoyo a emprendedores,
los cuales en 2010 y 2011 lideran las colocaciones, lo cual probablemente refleja la situacin de la
Regin en un perodo de reconstruccin, durante el cual caen en cambio drsticamente los proyectos
de I+D precompetitivos. El cuadro 20 muestra adems una disminucin sostenida del aporte
porcentual privado de contrapartida a los proyectos.
CUADRO 19
COLOCACIONES ANUALES INNOVA BO BO, SEGN NATURALEZA
DE BENEFICIARIOS, PERODO 2001-2011
Beneficiarios
Ao
1. Empresas
N proyectos
2. Instituciones I+D
Millones
de pesos
N proyectos
3. Emprendedores
Millones
de pesos
N proyectos
Millones
de pesos
2001
27
593,8
7,5
9,9
2002
27
747,3
10
818,9
49
60,6
2003
18
577,7
10
838,7
80
292,0
2004
22
746,2
551,4
94
250,6
2005
23
1 218,8
11
1 272,0
299
592,9
2006
29
1 358,9
11
1 244,5
31
450,6
2007
41
2 139,4
683,4
211
820,7
2008a
50
1 978,6
1 518,1
212
792,7
57
3 187,9
19
3 306,1
194
1 220,4
2010 a
13
242,3
83,5
170
946,8
2011 a
28
1 167,8
226
1 718,3
Total
335
13 958,7
84
10 324,1
1 567
7 155,5
2009
Fuente: Elaboracin propia, sobre base de datos Direccin Ejecutiva Innova Bo Bo.
a
significa que incluye asignaciones de FIC regional; valores en pesos nominales de cada ao; beneficiarios empresas incluye
lneas A1, A2 y A3; beneficiarios instituciones I+D incluye lneas B y C; beneficiarios emprendedores incluye lneas A4 y D.
CUADRO 20
COMPOSICIN DE LA CARTERA POR CONVENIO DE PROGRAMACIN. APORTES
INNOVA BO BO Y CONTRAPARTIDA DE BENEFICIARIOS, PERODO 2001-2011
Convenio
Empresas
(porcentaje)
Entidades I+D
(porcentaje)
Emprendedores
(porcentaje)
2001-2003
48,6
42,2
9,2
2004-2007
48,2
33,1
18,7
2008-2011
40,7
30,4
28,9
Total
44,4
32,8
22,8
Total aportes
Innova BB
Total aportes
contrapartida
Porcentaje
contrapartida
3 946,3
5 097,3
56,4
11 329,3
9 140,9
44,7
16 162,6
9 289,5
36,5
31 438,2
23 527,7
42,8
Fuente: Elaboracin propia sobre base de datos Direccin Ejecutiva Innova Bo Bo.
Nota: Los aportes de contrapartida incluyen aportes en especies, valorados.
166
Al tipo de cambio vigente a diciembre de 2011, dicho valor equivale a US$ 34,6 millones, lo que representa un
aumento de la base media anual de un 147,5% con respecto a los convenios anteriores, en trminos nominales.
153
154
J. Lecciones aprendidas
No cabe duda que el comit Innova Bo Bo es un caso bastante notable de reforma direccionada al
empoderamiento regional, en un mbito de poltica particularmente desafiante y complejo, ms an en
un sistema nacional de innovacin mnimamente descentralizado en sus funciones institucionales,
como el chileno. La base de apoyo poltica regional, sustentada en una legitimacin por parte de los
actores pblicos, acadmicos y privados locales ha jugado un rol fundamental en la capacidad de
reaccin y adaptacin de Innova Bo Bo frente a cambios relevantes del entorno institucional durante
los ltimos 6 aos. Sin embargo, ello no significa que el programa pueda exhibir una evidencia
robusta de impacto en las dinmicas productivas y de empleo regional.
Lo anterior explica por qu frente a la pregunta de si ha valido la pena el aporte de Innova Bo
Bo como promotor y catalizador de la innovacin en la Regin, las respuestas probablemente difieran
de manera significativa segn provengan de un interlocutor regional, o uno cercano a la formulacin
de polticas de innovacin en el nivel central. A esta brecha de percepcin seguramente ha contribuido
la carencia de un espacio de reflexin estratgica entre lderes regionales y nacionales en torno a la
labor del Fondo. Dicha instancia fue establecida en el diseo original del comit, y suprimida
posteriormente a partir de recomendaciones emanadas de las evaluaciones externas del Programa,
como tambin ante la coyuntura de una nueva iniciativa de poltica de desarrollo productivo de
alcance regional, como fueron las ARDP, cuya instancia directiva tenda a duplicar la composicin del
consejo superior estratgico de Innova Bo Bo.
Luego, una leccin central de la experiencia de Innova Bo Bo es que una reforma con las
caractersticas de empoderamiento de la capacidad de decisin regional en un mbito de poltica
pblica de reciente reconfiguracin a nivel nacional, como es el caso de la ciencia, tecnologa e
innovacin, debe necesariamente mantener un alto nivel de articulacin y sincronizacin con el nivel
nacional. La interlocucin estratgica, con representacin colegiada del nivel central y regional pasa a
ser en consecuencia, un elemento central del modelo de gobernanza. De igual forma, las evaluaciones
deben recoger de manera integrada las perspectivas de ambos niveles, y en funcin de ellas
reinterpretar los criterios e indicadores que sirven de base a las recomendaciones.
Una segunda leccin se refiere al necesario equilibrio para una institucin como Innova Bo
Bo, entre aquellos mbitos de su oferta en los que debe tender hacia la estandarizacin a nivel
nacional, y una acertada eleccin de apuestas estratgicas de diferenciacin regional, orientadas
preferentemente a superar fallas de coordinacin, como desafo crucial para el desempeo del
programa en los prximos aos. El aprendizaje institucional al cabo de once aos de trayectoria y el
acceso a capacidades especializadas del sistema nacional de innovacin, debieran ser claves relevantes
para alcanzar un desempeo consistente y robusto frente a riesgos de fallas de Estado del tipo
inconsistencia dinmica, tanto de nivel nacional como regional; as como de captura, que siempre
asoma como una amenaza en entornos con bases ms bien dbiles de capital social.
155
Bibliografa
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geografa y la gobernabilidad. Mimeo, Santiago de Chile.
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caso participativo de polticas pblicas. Presentacin en Congreso CORBIOBIO, Universidad del Bo Bo.
156
157
158
A. Introduccin
Lograr un pas en paz con crecientes niveles de desarrollo social y econmico en el cual se reduzcan
las condiciones actuales de inequidad social y regional, exige un cambio radical en la forma de pensar
y de actuar para construir el futuro. Para ello se requiere fortalecer la capacidad de entender la realidad
nacional y usar lo mejor del conocimiento disponible para desarrollar alternativas innovadoras que
aprovechen las potencialidades y sorteen las limitaciones.
En Colombia se ha buscado crear condiciones para que el conocimiento sea un motor de la
transformacin social y productiva. En la Visin 201 se propone que para ese entonces se tendr un
desarrollo humano, social y econmico cimentado en la produccin, difusin y uso del conocimiento,
que ser un elemento fundamental para la productividad y la competitividad internacional y la
prevencin y solucin de problemas nacionales y regionales. Adems, la estrategia de competitividad a
2032 concertada entre el sector pblico y el privado consideran la ciencia, la tecnologa y la innovacin
como uno de los elementos fundamentales de la transformacin productiva167.
Lograr este propsito requiere de un ambiente que lo haga posible y sostenible. Para ello es
necesario contar con una institucionalidad adecuada que debe incluir, entre otros elementos:
instituciones de investigacin y desarrollo de alto nivel cientfico; empresas demandantes de
conocimiento como estrategia competitiva; mecanismos de coordinacin y colaboracin entre la
167
La Visin para 201 y la Estrategia de Competitividad establecen y guan la Poltica Nacional de Desarrollo y
han sido el producto del trabajo del Departamento Nacional de Planeacin y de la concertacin con las regiones y el
sector privado. Departamento Nacional de Planeacin (DNP), 2006b, 2019 Visin Colombia II Centenario:
Fundamentar el crecimiento y el desarrollo social en la ciencia, a tecnologa y la innovacin, Bogot. Departamento
Nacional de Planeacin (DNP), 2008, Conpes 3527: Poltica Nacional de Competitividad y Productividad.
159
industria y las universidades; inversin pblica y privada acorde con los objetivos buscados; y
organizaciones pblicas que aseguren la ejecucin de las polticas, el fomento requerido y la
proteccin de la propiedad intelectual. En este empeo, la reforma planteada en Colombia por la Ley
1286 de 2009 juega un papel fundamental.
El presente captulo analiza, en su primera parte, el proceso de la reforma desde los inicios de
los aos noventa, cuando empiezan a articularse los esfuerzos por constituir en Colombia un efectivo
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa. Se hace un recorrido por la normatividad que ha guiado
los pasos en esta materia desde entonces, enfatizando que no siempre es suficiente la expedicin de
leyes o decretos para concretar las polticas. Implementarlas es un reto que exige voluntad,
determinacin y persistencia.
Despus se presenta el diagnstico que condujo a la reforma, sealando aspectos
institucionales, de financiacin y de articulacin y coordinacin de polticas, as como indicadores
relevantes del panorama del pas en materia de ciencia, tecnologa e innovacin.
Se explica posteriormente el proceso mismo de la reforma, materializada en la Ley 1286 de
2009. Se destaca la dimensin interinstitucional y multidisciplinaria desde la cual se abord la
transformacin y el liderazgo que asumieron dos parlamentarios, uno en el Senado y otro en la
Cmara de Representantes, gracias a los cuales la propuesta de ley pudo presentarse y hacer trnsito
en el Congreso de la Repblica.
En la seccin siguiente se analizan los logros de la reforma. Se seala la importancia de la
nueva jerarqua institucional que se le otorg a Colciencias al convertir la entidad en un Departamento
Administrativo. Con esto, Colciencias cobr la legitimidad necesaria para liderar y operar
efectivamente el sector de la ciencia, la tecnologa e innovacin y qued previsto que estos temas
siempre estn presentes en los mximos rganos de coordinacin de la rama ejecutiva del poder
pblico en Colombia.
No obstante, al presentar los vacos de la reforma, se muestra que a pesar de la
institucionalidad establecida, la desarticulacin y la duplicidad de funciones con otras entidades del
Estado siguen mantenindose. En el campo de la financiacin, las recientes asignaciones
presupuestales no reflejan un aumento significativo en el porcentaje de la inversin pblica en ciencia,
tecnologa e innovacin, a pesar del incremento de algunos indicadores en trminos absolutos.
Los recursos del Sistema General de Regalas, asignados en 2012 al Fondo de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin168, se vieron como una importante respuesta a la falta de recursos. Sin
embargo, la implementacin de este sistema ha sido compleja y ha marginado nuevamente a
Colciencias de su propio campo de intervencin. La distribucin de los recursos por departamento
(regin) se realiza mediante un mecanismo basado en indicadores de pobreza y tamao de la
poblacin de las regiones, creando un proceso que tampoco resuelve las necesidades de inversin en
investigacin e innovacin de un pas que est en el proceso de consolidar el conocimiento como un
instrumento fundamental para su desarrollo.
La falta de coherencia y permanencia en las polticas y el poco espacio poltico otorgado a
Colciencias, as como la baja inversin pblica para la ciencia, la tecnologa y la innovacin son temas
recurrentes en el desarrollo del artculo. La importancia relativa de la investigacin y la innovacin
como parte fundamental de la estrategia de desarrollo del pas slo se ha tenido en algunos periodos,
demasiado cortos, para consolidar la institucionalidad necesaria para que sea un proceso sostenido en
el tiempo.
La reforma de la Ley 1286 de 2009 entreg las herramientas necesarias para contribuir a la
superacin de las dificultades sealadas. Muchas apenas estn siendo implementadas, por lo que no es
168
La reforma del uso de las regalas producto de la explotacin de recursos no renovables se realiz mediante acto
constitucional en el 2012. De estos recursos el 10% se destinan al Fondo de Ciencia,Tecnologa e Innovacin.
160
pertinente ni oportuno juzgar los resultados a la fecha, pero s es necesario llamar la atencin sobre la
urgencia de actuar con coherencia y determinacin para no repetir los errores del pasado. Colombia
est ante una oportunidad importante para aportar de manera significativa a la transformacin del pas
desde el desarrollo, uso, transformacin y apropiacin del conocimiento.
B. Antecedentes
La dinmica de la globalizacin a finales de la dcada de los ochentas y las presiones por adoptar un
modelo de apertura econmica llevaron a Colombia a reflexionar sobre cul sera la mejor manera
de enfrentar estos retos. El presidente Virgilio Barco consider que la ciencia y la tecnologa deban
ser parte importante de la respuesta. As lo manifest en su mensaje de inauguracin del Foro
Nacional sobre Poltica de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo, que se realiz en Bogot entre
el 7 y el 9 de octubre de 1987. En l se expres su creencia en la ciencia como medio para mejorar
la sociedad y en la tecnologa para incrementar la productividad y, en general, mejorar la calidad de
vida de los colombianos.
Representantes de los diferentes sectores169 participaron activamente en las discusiones del
foro y si bien el papel del Estado para el desarrollo de la ciencia y la tecnologa se catalog como
indispensable, tambin se enfatiz en la necesidad de promover y fortalecer el trabajo conjunto
Estado-empresa-academia. En las diferentes sesiones se plante la necesidad de fortalecer la
capacidad nacional de ciencia y tecnologa para contribuir a la solucin de las necesidades econmicas
y sociales del pas, as como la urgencia de fomentar la capacidad innovadora del sector productivo
para poder competir en mejores condiciones en los mercados internacionales.
Tambin se hizo un llamado para consolidar el sistema institucional de ciencia y tecnologa
con el fin de mejorar sus procesos de planificacin, coordinacin, ejecucin y evaluacin, y de esta
manera lograr una mayor integracin entre la poltica cientfica y tecnolgica, y las polticas
econmica, educativa e internacional.
Para Pedro os Amaya Pulido, entonces director de Colciencias, el foro signific un paso de
especial importancia, tanto en el proceso de formulacin y puesta en marcha de una poltica nacional
de desarrollo cientfico y tecnolgico como en el de creacin de opinin y clima favorables a un
quehacer cientfico y tecnolgico nacional ms decidido en funcin del desarrollo integral del pas170.
Al finalizar el foro, el Gobierno, en respuesta a la solicitud de los participantes, declar el ao julio
de 1988-junio de 1989 como el Ao Nacional de la Ciencia y la Tecnologa, y orden la creacin de un
grupo de trabajo para la elaboracin de un proyecto de ley que condujera a la estructuracin del Plan de
Desarrollo Cientfico y Tecnolgico de largo plazo y el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa.
Consecuente con sus declaraciones, el presidente Virgilio Barco promovi, en 1988, la
Misin de Ciencia y Tecnologa y encomend su direccin al profesor Gabriel Misas. Esta iniciativa
permiti contar con una visin de conjunto del desarrollo cientfico y tecnolgico del pas en reas
como las ciencias bsicas principalmente la fsica y la qumica y las ciencias aplicadas como
las de la salud, la agronoma y las ingenieras as como de sus interrelaciones con los distintos
niveles: educacin media y superior los institutos de investigacin y con el sector productivo.
El trabajo de la Misin evidenci que el gasto nacional en investigacin y desarrollo era
muy bajo en comparacin inclusive con otros pases de Amrica Latina. Remarc que ese gasto
169
170
Como representantes del Gobierno participaron la mayora de los ministros. Adems fueron parte del debate
importantes lderes empresariales y gremiales, incluyendo las centrales de trabajadores y lderes de la academia,
rectores de las principales universidades y lderes de la investigacin a nivel nacional.
Foro Nacional sobre Poltica de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo, Presidencia de la Repblica, Ministerio de
Educacin Nacional y Colciencias, Bogot, 1987, pg. 9.
161
bid, pgs.13-15.
Ley 29 de 1990; Diario Oficial No. 39.205 (27 de febrero de 1990).
Creado en 1958, el CONPES es a mxima autoridad nacional de planeacin y se desempea como organismo
asesor del gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. Para lograrlo,
coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin econmica y social en el gobierno, a travs del
estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales que son presentadas en sesin. El
CONPES es presidido por el Presidente de la Repblica y la secretara tcnica la ejerce e Departamento Nacional
de Planeacin. Son miembros permanentes el Vicepresidente de la Repblica, todos los ministros, el Director del
Departamento Administrativo de la Presidencia y el Director de Colciencias.
162
163
175
176
Artculo 8, Decreto 591 de 1991; Diario Oficial No. 39.702 de 26 de febrero de 1991.
Los Miembros de la Misin fueron: Gabriel Garca Mrquez, Eduardo Aldana Valdez, Angela Restrepo, Rodolfo
Llinas, Fernando Chaparro, Eduardo Posada, Rodrigo Gutirrez, Marco Palacios, Manuel Elkin Patarroyo y Carlos
Eduardo Vasco.
164
178
179
165
sin mayores efectos en la poltica nacional en estos temas. Este es un ejemplo de intentos de
transformacin que se perdieron por falta de coherencia y permanencia en las polticas, generando
resultados negativos y descontento.
En una difcil coyuntura econmica para el pas se expidi la Ley 344 de 1 6 por la cual se
dictan normas tendientes a la racionalizacin del gasto pblico, se conceden unas facultades
extraordinarias y se expiden otras disposiciones180. Con el fin de aliviar los recortes presupuestales
que afectaban el presupuesto de Colciencias y en un esfuerzo por incrementar los recursos destinados
a Ciencia, Tecnologa e Innovacin se incluy en el artculo 16 una norma segn la cual:
[.] de los ingresos correspondientes a los aportes sobre las nminas de que trata el numeral
cuarto del artculo 30 de la Ley 119 de 1994, el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, destinar un
20% de dichos ingresos para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnolgico
productivo. El SENA ejecutar directamente estos programas a travs de sus centros de formacin
profesional o podr realizar convenios en aquellos casos en que se requiera la participacin de otras
entidades o centros de desarrollo tecnolgico. El Director del Sena har parte del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnologa y el Director de Colciencias formar parte del Consejo Directivo del SENA181.
Esta norma, que pareca promisoria y permitira compensar con recursos nacionales la
declinacin de los dineros del crdito BID III, se ejecut de manera tal que entre su expedicin y
2002 el SENA utiliz los recursos mencionados en sus propias operaciones y no perme
efectivamente el Sistema de Ciencia y Tecnologa. En 2003 se incluye en la Ley del Plan de
Desarrollo 2002-2006 un artculo que obliga al SENA, mediante convenios inter-administrativos, a
trasladar anualmente a Colciencias el 25% de los recursos previstos en la Ley 344182. Con los
recursos restantes el SENA financia operaciones propias e incursiona en el financiamiento de
actividades de innovacin creando programas de financiamiento paralelos a los de Colciencias con
poca coordinacin real entre las instituciones.
No obstante, con los limitados recursos disponibles en Colombia, Colciencias sigui avanzando
en la construccin de un modelo colectivo e interactivo de aprendizaje, acumulacin y apropiacin del
conocimiento. En junio de 2000 se public el Conpes 3080 Poltica de Ciencia y Tecnologa
2000-2002, que seal como objetivos generales de la poltica de ciencia y tecnologa: i) fortalecer la
capacidad del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, ampliando su accin y repercusin en las
dinmicas sociales, econmicas y acadmicas del mbito nacional y regional; ii) orientar los esfuerzos de
consolidacin de la capacidad de investigacin y generacin de conocimiento hacia temas estratgicos y
crticos para el desarrollo del pas y su competitividad global; y iii) fomentar procesos de articulacin
entre los sectores acadmico, pblico y privado, as como de apropiacin y uso del conocimiento
generado (DNP, 2000: 6).
En ese sentido, propuso adelantar las siguientes estrategias complementarias de desarrollo
cientfico-tecnolgico e institucional: i) fortalecimiento institucional del Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnologa; ii) fomento de la investigacin y de la generacin de conocimiento para la solucin de
problemas nacionales y regionales; iii) generacin de una mayor capacidad de innovacin tecnolgica;
iv) fomento de la investigacin y del desarrollo tecnolgico agropecuario; v) articulacin y
consolidacin de la investigacin en medio ambiente y hbitat; vi) formacin de capital humano en
Investigacin y Desarrollo (I&D) en reas estratgicas; vii) incremento de actividades de apropiacin
180
181
182
con la extensin de las actividades de investigacin del grupo y de sus resultados, apropiacin social del
conocimiento. Con base en la evaluacin de la produccin de los grupos evaluados en cada una de las categoras se
otorga a stos una calificacin A, B o C, en la cual A representa los grupos con mayor produccin y C los grupos
con menor produccin relativa. (DNP, 2006b, ).
Ley 344 de 1996, Diario Oficial No. 42.951 de 31 de diciembre de 1996.
bid.
Artculo 75, Ley 812 de 2003, Diario Oficial No. 45.231 de 27 de junio de 2003.
166
167
Recursos Nacin
Incorporaciones
Fuente: Colciencias.
Nota: Incorporaciones corresponde a los recursos transferidos por el Sena.
168
No obstante, el panorama del pas estaba lejos del ideal. El proceso de implementacin de la
Ley 29 de 1990 y sus decretos reglamentarios se haba quedado corto. Se contaba con alguna
normatividad, pero haca falta armonizar esa legislacin con las normas superiores y se requera lograr
que ese marco regulatorio garantizara verdaderamente la priorizacin de la ciencia, la tecnologa y la
innovacin como ejes del desarrollo del pas; la institucionalidad del sector; la articulacin de los
actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, especialmente con los sectores
productivos; la generacin de herramientas de financiamiento de la investigacin y la Innovacin a
mediano y largo plazo; la creacin de estmulos a la investigacin cientfica y tecnolgica; y el
establecimiento de indicadores de crecimiento en formacin de capital humano en ciencia, tecnologa
e innovacin. Es decir que se mantenan prcticamente las mismas necesidades que evidenci la
Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo ms de una dcada atrs.
El escenario de ciencia y tecnologa de la poca puede resumirse en los siguientes puntos183,
que luego sirvieron de base y fueron desarrollados en la exposicin de motivos de la nueva ley de
ciencia, tecnologa e innovacin184:
GRFICO 13
EVOLUCIN DE LA INVERSIN EN ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGA
E INNOVACIN COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2006-2011
0,6%
0,5%
0,4%
0,3%
0,436%
0,509%
0,497%
0,487%
0,469%
0,377%
0,2%
0,1%
0,142%
0,170%
0,181%
0,193%
0,192%
0,186%
2007
2008
2009
2010
2011
0,0%
2006
Inversion en I+D
Inversion en ACTI
Fuente: OCyT, DANE-EDITIII y EDIT IV, Universidad Nacional de Colombia, con base en clculos de OCyT.
183
184
Informacin tomada del Observatorio de Ciencia y Tecnologa, diciembre 2011, Indicadores de Ciencia y
Tecnologa 2011, Bogot.
Se presentan datos del periodo 2006 a 2011 para resaltar que aun en la actualidad el escenario ha cambiado poco.
169
GRFICO 14
PRESUPUESTO DE INVERSIN DE COLCIENCIAS COMO PORCENTAJE DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE INVERSIN DE LA NACIN, 2006-2011
1,4
1,27
1,2
1
0,98
0,85
0,82
0,8
0,6
0,6
0,58
0,4
0,2
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Porcentajes
Fuente: Colciencias, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico con base en clculos de OCyT. Nota: Los valores 20062010 corresponden a presupuesto ejecutado, el valor 2011 corresponde a la apropiacin inicial.
GRFICO 15
INVESTIGADORES ACTIVOS, 2006-2010
20000
18000
16 518
17 304
17 322
16 201
16000
12 938
14000
12000
10000
13 787
14 560
14 306
12 530
11 899
8000
6000
3 988
3 517
4000
2 762
1 895
2000
1 039
0
2006
2007
No vinculados a grupos
2008
2009
Vinculados a grupos
2010
Investigadores Activos
Fuente: GrupLAC y CvLAC, corte marzo 2011, con base en clculos de OCyT.
Las lneas continuas representan el escenario tradicional, las lneas punteadas son el resultado
de considerar la produccin tres aos anteriores al ao de corte (2010 a).
170
GRFICO 16
PRODUCCIN BIBLIOGRFICA DE AUTORES VINCULADOS A INSTITUCIONES
COLOMBIANAS EN REVISTAS INDEXADAS EN WEB OF SCIENCE, 2006-2010
6000
5500
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2 442
2 196
1 868
1 294
2 825
3 029
2 509
914
1 730
1 294
2006
2007
2008
Artculos
2009
2010
Documentos
Fuente: Web of Science, consulta 5 de septiembre de 2011, con base en clculos de OCyT.
Por otra parte, en trminos de patentes otorgadas la situacin de Colombia era bastante
precaria y se ubicaba en los ltimos lugares en el escalafn de pases segn coeficientes de invencin
que oscilaron entre el 0,329 y el 0,292 para el periodo 2006-2010185 (ver grfico 17).
Segn cifras publicadas por el OCyT en 2008 en Argentina se solicitaron 5.582 patentes a las
oficinas nacionales encargadas de estos asuntos y se obtuvieron 1.214; en el mismo periodo, en Brasil
se presentaron 27.050 y se concedieron 2.778; en Chile se solicitaron 3.952 y se aprobaron 1398; y en
Colombia se presentaron 223 y se aprobaron 177. Otro indicador que muestra la poca actividad de los
colombianos para presentar solicitudes de patentes se evidencia en el nmero solicitudes presentadas
en oficinas internacionales, las cuales entre 2006 y 2010 fueron de 102 en Estados Unidos, de 21 en
Europa y de 10 en Japn (ver grfico 18).
185
Hace referencia al nmero de solicitudes de patentes de residentes por cien mil habitantes. Ver OCyT Indicadores
de ciencia y tecnologa 2011 p. 141.
171
GRFICO 17
COEFICIENTE DE INVENCIN, 2006-2010
0,35
0,3
0,329
0,25
0,283
0,285
0,292
2008
2009
2010
0,262
0,2
0,15
0,1
0,05
0
2006
2007
GRFICO 18
SOLICITUDES Y CONCESIONES DE PATENTES DE COLOMBIANOS
ANTE OFICINAS INTERNACIONALES, 2006-2010
120
102
USPTO
100
80
60
40
33
EPO
21
20
10
concendidas
aplicaciones
JPO
2
0
aplicaciones
concendidas
aplicaciones
concendidas
Los indicadores analizados dan cuenta de los esfuerzos que se han realizado en los ltimos
aos y ponen en evidencia el retraso que se tiene en la inversin y la construccin de capacidades de
investigacin e innovacin para hacer una transformacin productiva y competir efectivamente en
mercados globales.
Otro factor importante era el carcter no vinculante del Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologa, que se traduca en una inadecuada operatividad del mismo. Durante varios aos, el
Consejo Nacional ha funcionado ms como una reunin ms de acadmicos y funcionarios de los
ministerios con Colciencias bajo la tutela del Departamento Nacional de Planeacin (DNP, 2006b:
20). Era urgente, por lo tanto, trabajar en que los arreglos institucionales reflejaran el inters por darle
prioridad al desarrollo de la ciencia y la tecnologa. Especialmente, porque la dispersin institucional
en trminos de la oferta de instrumentos, programas de apoyo y recursos para financiar la ciencia y la
tecnologa no se haba superado.
172
transformacin productiva del pas. Para lograrlo se requera que el Sistema de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin mejorara su desempeo y respondiera a los nuevos retos propuestos.
D. La reforma
El diagnstico presentado y sus antecedentes fueron el caldo de cultivo que llev a plantear la
necesidad de una nueva ley que permitiera superar las deficiencias ya sealadas. Un paso muy
importante en esa direccin fue el Foro Maloka para la Poltica Nacional de la Ciencia, la Tecnologa
y la Innovacin186. Este espacio de discusin que agrupaba a lderes de la investigacin, de la
academia, algunos empresarios y funcionarios pblicos fue un catalizador en la bsqueda de
alternativas para dinamizar el desarrollo de las polticas de investigacin e innovacin. En 2006, el
trabajo y la concertacin realizada cobra dinamismo con el liderazgo de la senadora Martha Luca
Ramrez y el representante a la Cmara Jaime Restrepo Cuartas donde se estructur un equipo de
trabajo, interinstitucional y multidisciplinario, del que participaban 240 entidades pblicas y privadas
en un escenario que propona, integraba, articulaba y enriqueca las propuestas en Poltica Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin en los poderes Legislativo y Ejecutivo.
Las lneas de trabajo propuestas fueron: i) institucionalidad; ii) aspectos financieros y
tributarios; iii) administracin y contratacin pblica; iv) fomento al emprendimiento: polticas y
programas de alto impacto para sensibilizar, capacitar, apoyar e internacionalizar empresarios
innovadores; v) apropiacin social de la ciencia, la tecnologa y la innovacin; vi) educacinaprendizaje; y vii) formacin y aprovechamiento mximo del capital humano. Las conclusiones del
Foro seran despus un insumo importante para el nuevo proyecto de ley que se presentara en 2009 al
Congreso de la Repblica.
Vale la pena aclarar que la importancia del Foro Maloka radic en que promovi un debate que
no defenda posiciones institucionales, sino que recoga las perspectivas y los aportes de diferentes
sectores. Ello fue posible porque Maloka, se cre como una corporacin enfocada en promover la
apropiacin social de la ciencia, la tecnologa y la innovacin por medio de mltiples estrategias
formuladas desde los mbitos cultural, educativo, cientfico, tecnolgico, recreativo y turstico, bajo el
enfoque de lo que es una maloka: un lugar para el encuentro y el crecimiento de la comunidad. Por
esto, el Foro logr convocar a tantas personas de sectores y disciplinas diversas, y encontr en dos
polticos el liderazgo para llevar la iniciativa de una nueva ley al Congreso de la Repblica.
Por otra parte, en 2008, Colciencias cre las condiciones e impuls el debate nacional para la
concertacin y definicin de una poltica de ciencia y tecnologa. Para ello convoc a lderes,
acadmicos y rectores de las universidades que contaban con acreditacin del Ministerio de Educacin
y propici reuniones con empresarios y fue factor decisivo en la concertacin entre las diferentes
instancias del alto Gobierno y el sector privado para que la Poltica de Competitividad que se estaba
estructurando entre el sector pblico y el privado incluyeran a la ciencia, la tecnologa y la innovacin
como parte fundamental de la transformacin productiva que el pas se propona adoptar. El diagrama
8 muestra esquemticamente la importancia que se le dio a la investigacin y la innovacin.
Para responder a este reto, Colciencias prepar, concert y public Colombia Construye y
Siembra Futuro. Poltica Nacional de Fomento a la Investigacin y la innovacin187. En ella se
desarrolla un componente fundamental de la Poltica Nacional de Competitividad, que es una hoja de
ruta de largo plazo para lograr la transformacin productiva del pas y por consiguiente mejorar las
186
187
174
condiciones de bienestar econmico y social de los colombianos188. Se elabor como parte de una
poltica de desarrollo basada en la generacin y apropiacin del conocimiento, por ello era necesario
dar pasos hacia la focalizacin de esfuerzos en reas que se consideraban fundamentales para el
desarrollo del pas y que garantizaran que las futuras alternativas productivas no se establecieran en el
vaco cientfico-tecnolgico. La poltica insista en que las reas fundamentales de la investigacin y
la innovacin, en las que el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin deba
comprometerse, eran indispensables para el despliegue de las ventajas competitivas del pas y
actuaran como plataforma para el lanzamiento de nuevas propuestas competitivas de Colombia. Las
reas prioritarias fueron: identificacin y uso sostenible de la biodiversidad; aprovechamiento y
preservacin de los recursos hdricos; desarrollo de la electrnica y los materiales; desarrollo de la
investigacin en ciencias de la salud y estudios sociales concernientes a la paz y la cohesin social189.
DIAGRAMA 8
POLTICA DE COMPETITIVIDAD NACIONAL
VISIN 2032
Transformacin Productiva
Desarrollo
Sectores de
clase mundial
Salto en la
productividad
y el empleo
Formalizacin
5 Estrategias Transversales
Educacin
Infraestructura de minas y energa
Infraestructura, logstica y transporte
Sostenibilidad ambiental
Vale la pena resaltar que Colombia Construye y Siembra Futuro no fue responsabilidad
exclusiva de Colciencias, del sector pblico, de la comunidad cientfica, ni del empresariado.
Construir la poltica requiri de un amplio proceso de discusin entre y con los actores del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnologa. Luego de su presentacin al Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa, el 13 de marzo de 2008, se disearon diferentes espacios de discusin, entre los que se
pueden mencionar: el foro virtual en la pgina web de Colciencias; el Seminario Internacional sobre
Polticas de Ciencia, Tecnologa e Innovacin con expertos de ms de seis pases, foros nacionales y
regionales; y el propio Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y los Consejos de los Programas
Nacionales, as como los comits asesores de Colciencias que fueron parte activa de su formulacin.
188
189
175
176
177
190
191
192
178
DIAGRAMA 9
ARTICULACIN POLTICA DE LA INSTITUCIONALIDAD PBLICA
PARA LA INVESTIGACIN Y LA INNOVACIN
Presidencia
Consejo Asesor
de CT+I
MEN
MCIT
MPS
Comisin Nacional de
Competitividad
MADR
CONPES
COLCIENCIAS
DNP
SENA
Consejos Departamentales
de CT+I
DIAGRAMA 10
INSTITUCIONES Y MECANISMOS DE EJECUCIN DE POLTICAS
DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN EN COLOMBIA
SNCTI
OTROS
MINISTERIOS
MDN
MT
MME
MAVDT
Min TIC
Fondo de TIC
MEN
ICETEX
MCIT
MPS
Fomipyme
SENA
MADR
FINAGRO
COLCIENCIAS
Fondo FJC
DNP
FONADE
Bancoldex
Proexport
FNG
193
Los Consejos de los Programas Nacionales estn previstos que sean presididos cuando corresponde a carteras
definidas por los ministros correspondientes, como es el caso de Agricultura, Salud, Educacin, Comercio,
Industria y Turismo, Minas y Energa.
179
196
197
Artculo 12, Ley 1286 de 2009, Diario Oficial 47.241 de 23 de enero de 2009.
Eduardo Bitrn, os M. Benavente y Claudio Maggi, Bases para una estrategia de innovacin y competitividad
para Colombia, junio de 2011, p. 2 .
Creados en el decreto 585 de 1991.
Los primeros miembros seleccionados para ello fueron una investigadora de la Universidad del Choc y el Alcalde
de Purificacin, municipio del departamento de Tolima.
180
Departamentales, los Concejos Distritales y los Concejos Municipales pudieran ordenar la creacin de
unidades regionales de investigacin cientfica e innovacin con sus fondos regionales de fomento
(artculo 21: pargrafo 2), y orden la obligatoriedad de incorporar la investigacin y la innovacin
en los planes regionales de desarrollo.
Otro logro de la ley est relacionado con el tema de la financiacin. Aunque la Ley 1286 no
pudo definir la asignacin especfica de recursos para ciencia y tecnologa198, s avanz en hacer ms
explcitos los mecanismos para asegurar una creciente asignacin de recursos pblicos para este
sector. El artculo 21 dice:
Marco de Inversin en Ciencia, Tecnologa e Innovacin. El Departamento Nacional de
Planeacin DNP y el Ministerio de Hacienda Crdito Pblico, MHCP, y el Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Colciencias, con el apoyo de las
Instituciones involucradas elaborarn anualmente un marco de inversin en ciencia, tecnologa e
innovacin concebido como una herramienta de programacin del gasto pblico de las entidades de
Gobierno, con un horizonte de cuatro (4) aos, para el cumplimiento de los objetivos de poltica, que
considere las necesidades de inversin, las restricciones fiscales y las fuentes de financiacin que
garanticen la estabilidad de la inversin en ciencia, tecnologa e innovacin de acuerdo con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Dicho marco establecer las
acciones especficas anuales para el cumplimiento de las metas de inversin.
El Conpes determinar anualmente, las entidades, la destinacin, mecanismos de
transferencia y ejecucin y el monto de los recursos en programas estratgicos de ciencia, tecnologa
e innovacin, para la siguiente vigencia fiscal, mediante la expedicin de un documento de poltica,
en el cual adems, se especificarn las metas e indicadores de resultado sobre los cuales se har
medicin del cumplimiento. Este documento deber ser presentado por el Departamento Nacional de
Planeacin DNP, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, MHCP y Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Colciencias, con el apoyo de las
Instituciones involucradas. Las inversiones a que haya lugar para los programas a que se refiere este
artculo, respetarn la autonoma y las prioridades definidas por cada Entidad Pblica Nacional.
Esto ya se haba incluido en la Ley 29, pero nunca se reglament ni se llevo a la prctica. Por
ello en la Ley 1286 se dan instrucciones especficas a Colciencias al DNP y al Conpes acerca de
cundo se deben presentar y aprobar los planes de asignacin de presupuestos de inversin del
Gobierno central en investigacin e innovacin199. Ser la cabeza de sector faculta a Colciencias para
actuar oficiosamente en este campo. La posibilidad de utilizar este instrumento para hacer poltica de
investigacin e innovacin depender de la capacidad de esta institucin para convocar y movilizar la
decisin poltica del Gobierno central y de la conviccin del Presidente de la Repblica en la
importancia estratgica que tiene la investigacin y la innovacin para el desarrollo y la vida nacional.
Esto es particularmente importante si se tiene en cuenta que, tal vez, la mayor limitacin por
la que Colciencias y el hoy Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin no han mostrado los
resultados deseados en trminos de impactos acadmicos y de desarrollo econmico (incremento en el
PIB) y social (modificaciones en el coeficiente de Gini) es la falta de decisin en la poltica nacional
para asignar presupuestos y realizar inversiones acordes con objetivos y metas para lograrlo200.
198
199
200
Entre las propuestas que se hicieron, se destaca la de solicitar la asignacin del 10% de las utilidades del Gobierno
en Ecopetrol para ciencia, tecnologa e innovacin. La alternativa de utilizar recursos de regalas, planteada desde
el Plan de Integracin Nacional en 1979, era polticamente inviable en 2009 porque para hacerlo se requera una
reforma constitucional.
Como se mencion anteriormente, el Conpes 3582 aprob tareas especficas al respecto.
Sin embargo, es necesario sealar que a pesar de esas limitaciones y con el apoyo de los modestamente financiados
instrumentos de fomento hasta ahora desplegados se ha logrado el crecimiento y consolidacin de indicadores de
calidad y capacidad de la produccin cientfica y el desarrollo de capacidades de innovacin en el sector
productivo. El crecimiento de los grupos de investigacin, del nmero de publicaciones y del grupo de empresas
181
De otra parte, dadas las particularidades que requieren los instrumentos para financiar el
fomento del desarrollo de investigacin e innovacin, basados en la experiencia internacional y, en
particular, en los desarrollos que han tenido las polticas y la institucionalidad, de ciencia tecnologa e
innovacin en Amrica Latina201, se decidi constituir un instrumento financiero que asegurara las
posibilidades de financiacin de un sistema en crecimiento. Este fue diseado para impactar el
desarrollo del pas, fomentar la transformacin productiva y mejorar las condiciones de equidad social
y la calidad de la generacin de conocimiento cientfico. Ese instrumento es el Fondo Francisco Jos
de Caldas (artculo 22).
El Fondo se cre, en un trabajo conjunto entre el Ministerio de Hacienda, el Departamento
Nacional de Planeacin y Colciencias, como un instrumento especializado para financiar actividades
de investigacin e innovacin, que pudiera desplegar a su interior las mltiples alternativas de apoyo y
permitiera la eficiente combinacin de recursos pblicos y privados que requiere una poltica de
fomento y utilizacin del conocimiento para el desarrollo (artculo 29). Opera a travs de una fiducia
mercantil, lo cual le da la capacidad y agilidad de los fondos privados de inversin y evita que los
recursos depositados estn sometidos a las limitaciones temporales de los recursos pblicos con las
vigencias fiscales.
Como fuentes de recursos posibles del Fondo Caldas se establecieron: el presupuesto general
de la nacin, los fondos de entidades estatales y del sector privado destinados a la CTI, la cooperacin
internacional para CTI, las donaciones o legados de personas naturales o jurdicas nacionales o
extranjeras, y los rendimientos provenientes del Fondo.
201
202
que han obtenido rendimientos econmicos y aumentado la penetracin en mercados nacionales e internacionales
ms amplios son evidencia de ello.
Las experiencias ms importantes en construccin de instrumentos financieros especializados estn en Brasil,
Mxico y, ms recientemente, Chile.
Negociar una operacin de crdito internacional fue una de las recomendaciones prevista en el Conpes 3582 de
2009. La firma del contrato con el Banco Mundial y con el Banco Interamericano de Desarrollo se realizo en julio
de 2010, poco antes del cambio de Gobierno.
182
y el desarrollo de planes estratgicos, de largo plazo, en seis reas estratgicas203 acordes con la
poltica nacional de competitividad. Estos planes deberan servir como hoja de ruta para dinamizar la
transformacin productiva del pas y para la inversin del segundo tramo del prstamo, 450 millones
de dlares. Se debe subrayar que la modalidad del crdito contratado exiga el cumplimiento de las
metas de fortalecimiento de Colciencias para pasar a la ejecucin de la segunda etapa del mismo. La
primera etapa an no se ha terminado.
Otra dificultad de la ley fue la condicin establecida por el Presidente de la Repblica para
autorizar el respaldo del ejecutivo en trmite ante el Congreso, el exigir que el incremento en los
costos administrativos de Colciencias al pasar de instituto descentralizado a departamento
administrativo fuera cero o muy cercanos a ello. Esto implicaba la imposibilidad, al menos en el corto
plazo, de ampliar la planta de personal para cumplir con las nuevas tareas asignadas, limitacin muy
grande para el logro de los objetivos propuestos. La alternativa para iniciar la ejecucin de la ley fue
solicitar a las universidades acreditadas el prstamo, en comisin, de profesores con las calidades
acadmicas y de gestin necesarias para realizar las tareas requeridas para la puesta en funcionamiento
de la nueva institucionalidad.
La respuesta de la mayora de las universidades acreditadas fue inmediata, pusieron a
disposicin de la direccin de Colciencias los profesores que esta entidad selecciono de acuerdo con
sus especialidades y tareas a cumplir. Esta estrategia, que ya haba sido utilizada anteriormente por
Colciencias permiti contar con un excelente grupo adicional de diez personas con formacin
doctoral, ampliamente reconocidas por sus comunidades acadmicas y en los casos pertinentes por el
sector productivo asociado. El trabajo desplegado por ellos como lderes de los programas permiti
avanzar en las etapas iniciales de concertacin con el sector pblico, preparar los documentos tcnicos
que sirvieron de base para las negociaciones con la banca multilateral y mantener la operacin de las
mltiples convocatorias y programas de la entidad.
Pero los trmites legales y administrativos que implic la transformacin de un instituto
descentralizado en un departamento administrativo era la primera vez que esto se suceda en
Colombia resultaron ms dispendiosos de lo previsto. A manera de ejemplo se pueden mencionar
dos de esos cambios:
G. El proceso posreforma
El reconocimiento sobre la prioridad que tena la investigacin y la innovacin para el desarrollo
nacional, el espacio poltico alcanzado y la potencialidad de los programas en marcha contribuyeron
de manera decisiva para que estos fueran asuntos considerados de importancia en la campaa
presidencial de 2010. Producto de ello y respondiendo a una promesa de campaa, en un esfuerzo
203
Se definieron como reas estratgicas: energa y recursos naturales, biotecnologa, salud, materiales y electrnica,
tecnologas de la informacin y las comunicaciones, logstica y diseo.
183
por resolver las dificultades de disponibilidad de recursos planteadas, el gobierno del presidente
Juan Manuel Santos, utilizando el importante espacio poltico ganado en las elecciones
presidenciales, se empe en una modificacin constitucional que inclua la asignacin especfica
de recursos de regalas para investigacin e innovacin. El resultado de ello es el Acto Legislativo 5
de 2011 por medio del cual se constituye el Sistema General de Regalas, se modifican los
artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones sobre el Rgimen de
Regalas y Compensaciones.
En efecto, en l se establece que el 10% de las regalas del pas se invertirn en el
fortalecimiento de la capacidad de investigacin e innovacin del pas. El artculo 361 de la
Constitucin dice:
[] para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalas,
cranse los Fondos de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; de Desarrollo Regional; de
Compensacin Regional; y de Ahorro y Estabilizacin. Los ingresos del Sistema General de
Regalas se distribuirn as: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo
de Ahorro y Estabilizacin [] Los Fondos de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y de Desarrollo
Regional tendrn como finalidad la financiacin de proyectos regionales acordados entre las
entidades territoriales y el Gobierno Nacional.
El acto legislativo tambin establece que los proyectos prioritarios que se financiarn con
estos recursos, sern definidos por rganos colegiados de administracin y decisin, de conformidad
con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalas y para el caso de ciencia,
tecnologa e innovacin dice:
Los programas y/o proyectos en ciencia tecnologa e innovacin de los departamentos,
municipios y distritos que se financiarn con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, se definirn por un rgano colegiado de administracin y decisin, en el cual tendrn
asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeacin y un (1) representante del Organismo Nacional
encargado del manejo de la poltica pblica de ciencia, tecnologa e innovacin, quien adems
ejercer la Secretara Tcnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeacin
regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artculo; cuatro (4) representantes de las
universidades pblicas y dos (2) representantes de universidades privadas. As mismo, los recursos de
este Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, se distribuirn en la misma proporcin en que se
distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensacin Regional y de
Desarrollo Regional. En ningn caso los recursos de este fondo podrn financiar gasto corriente.
El acto legislativo establece que los recursos del Sistema General de Regalas no harn parte
del Presupuesto General de la Nacin ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General
de Regalas tendr su propio sistema presupuestal, que se regir por las normas contenidas en la ley
reglamentaria que debe expedir el Congreso; pero en todo caso, el Congreso de la Repblica expedir
bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalas.
La asignacin de los recursos de regalas para ciencia, tecnologa e innovacin, plantea el reto
de hacer compatibles o, por lo menos, encontrar la forma estructurada de relacin y consistencia entre
los intereses de desarrollo de los departamentos y la Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, que claramente se desarrolla en las regiones, pero posiblemente con criterios de prioridad
y asignacin de recursos de manera estratgica que no necesariamente coinciden con la distribucin
territorial por departamentos. Esto es mucho ms crtico si se tiene en cuenta que el acto legislativo
establece que los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin se distribuirn en la
misma proporcin en que se distribuyen a los departamentos, los recursos de los Fondos de
Compensacin Regional y de Desarrollo Regional y estos se asignan de acuerdo con ndices de
pobreza y tamao de la poblacin.
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204
185
Los recursos de regalas tambin deberan ser utilizados para ampliar la masa crtica de
investigadores que requiere el pas, esto es, para becas destinadas a jvenes para su formacin doctoral
y posdoctoral dentro y fuera del pas. Para ello se deberan asignar recursos suficientes al programa de
Formacin del Bicentenario ampliando sus metas de quinientos a mil becarios por ao, como lo
propone Colciencias. Este es un ejemplo de un tema estratgico para el pas cuya asignacin no est
directamente relacionada con criterios regionales o departamentales, sino que corresponden a criterios
de excelencia acadmica y de requerimientos en campos estratgicos para el pas. Dada la forma de
distribucin de los recursos, Colciencias se ha visto en la necesidad de negociar recursos para ello con
cada uno de los 33 gobernadores. La evidencia, hasta ahora, ha mostrado que en algunos
departamentos los gobernadores, ven esto como una prioridad y otros, simplemente, lo ignoran
creando dificultades al programa de formacin.
La investigacin e innovacin, en la mayora de los casos, requiere concentrar recursos
humanos, fsicos y financieros para lograr resultados de impacto transformador a partir de las sinergias
que esas concentraciones producen y requieren. Es importante no perder de vista que concentrar
capacidades de investigacin e innovacin no es lo mismo que concentrar capacidades de produccin
de bienes y servicios. El pas debe potencializar las modestas concentraciones ya existentes en la
produccin de conocimiento y lograr que la distribucin de la produccin de bienes y servicios se d a
partir de las ventajas comparativas que tienen las diferentes regiones.
Por estas razones, la asignacin de recursos para investigacin e innovacin mediada por
instancias e intereses marcadamente regionales puede llevar a inversiones subptimas y, por tanto, a
ineficiencias y prdida de oportunidades estratgicas para el desarrollo del pas y seguramente de las
mismas regiones.
Los esfuerzos por crear la coordinacin en el mbito regional a travs de las comisiones
regionales de competitividad, como lo establece el Plan de Desarrollo de 2010-2014 (artculo 33, Ley
1450 de 2011), es una iniciativa importante para fortalecer la institucionalidad regional. Seguramente
ellas pueden tener un papel preponderante en la escogencia de las prioridades regionales de desarrollo
y de los proyectos en que se materializan. Pero no se pueden perder de vista las implicaciones que
tiene la gran heterogeneidad de la institucionalidad en los diferentes departamentos y las limitaciones
que ello genera para el establecimiento de prioridades, bsqueda de oportunidades y, ms an, para el
diseo y ejecucin de proyectos cuyo resultado es de mediano y largo plazo.
Seguramente los departamentos que tienen una institucionalidad ms consolidada tendrn la
capacidad para interactuar efectivamente con el Gobierno nacional en el tema de ciencia, tecnologa e
innovacin, pero infortunadamente estos son una minora. El riesgo de atomizacin de recursos y de
inversiones bien intencionadas pero alejadas de las dinmicas que requiere el pas, como conjunto,
pueden transformarse en prdida de oportunidades estratgicas y en subutilizacin de recursos.
Ley 1450 del 16 de julio de 2001: Plan de Desarrollo 20102014
En la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, del nuevo Gobierno, se incluyeron algunos
artculos claramente relacionados con la Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Los
ms relevantes son:
186
Sin embargo la modificacin no resuelve las dificultades para utilizar estos estmulos para el
apoyo a actividades de innovacin y adicionalmente establece que:
El Consejo Nacional de Estmulos Tributarios definir anualmente un monto mximo total de
la deduccin prevista en el artculo 158-1, as como los porcentajes asignados de ese monto mximo
total para cada tamao de empresa, siguiendo para ello los criterios y las condiciones de tamao de
empresa que establezca el gobierno nacional.
Esta disposicin introduce lmites anuales al monto disponible para estos estmulos, los
cuales no existan y se consideraban innecesarios por la magnitud de la utilizacin realizada.
Adems introduce un nuevo elemento al definir que se establecern topes por tamaos de empresa.
Esto aumenta los grados de incertidumbre del empresario que aspire a utilizar el estmulo, lo cual
no parece conveniente en la etapa de promocin de la investigacin y la innovacin en que se
encuentra el pas. Colombia requiere crear una cultura en la que lo fundamental de los estmulos es
crear el mayor inters del empresariado para hacer del conocimiento un real motor de
transformacin del aparato productivo.
205
206
Del Programa Generacin del Bicentenario hacen parte las Becas Francisco Jos de Caldas, destinadas a formar
doctores en Colombia y en el exterior, as como el apoyo que se da a Colfuturo para ampliar su capacidad de becas
para maestra y doctorado en el exterior.
Colciencias con el apoyo de lo Organizacin Internacional de la Propiedad Intelectual (OMPI) desarroll normas
aplicables a los resultados alcanzados en investigacin e innovacin con recursos pblicos que correspondan a las
mejores prcticas internacionales.
187
De manera complementaria, el Plan de Desarrollo incluye otras normas para que los ingresos
recibidos para proyectos definidos como de carcter cientfico y tecnolgico no constituyan ganancias
ocasionales y as el impacto tributario sobre ellos sea menor.
Es importante destacar que en la Ley del Plan se elimina la norma que obligaba el convenio
entre el Sena y Colciencias, en virtud del cual se trasladaba a Colciencias el 25% de los recursos para
innovacin previstos en la Ley 344 de 1996. Esto corresponda al 5% de lo recaudado por el parafiscal
a las nminas. Como resultado de ello, el Sena qued con la posibilidad de invertir esos cuantiosos
recursos en innovacin sin la obligatoriedad de transferirlos a Colciencias, pero la reforma tributaria
aprobada a finales de 2012 cambia la fuente de financiacin del Sena, elimina los parafiscales a las
nminas y, por tanto, deja sin soporte la asignacin de recursos de esta institucin, tena para hacer
inversiones en innovacin. El efecto real es que las fuentes de financiamiento pblico para la
investigacin y la innovacin sufren un recorte superior a 300.000 millones de pesos al ao207,
generando una mayor incertidumbre al Sistema.
De otra parte, las limitadas capacidades operativas de Colciencias se deben resolver dotando
la entidad con la planta de personal y las condiciones salariales para contar con el recurso humano
idneo, as como con la infraestructura de informacin y fsica adecuadas para cumplir con las tareas
que le han sido asignadas.
Aun cuando es prematuro hacer evaluaciones del impacto de la reforma, las limitaciones que
se tienen para resolver las dificultades de financiamiento y de gestin fueron puestas en evidencia en
el Informe Final de la Administracin 2010-2012 de Colciencias208. Este documento dice:
La Direccin de Colciencias no ha sido tratada con el suficiente respeto y consideracin por
algunas dependencias del Gobierno. Algunas apreciaciones y sugerencias de Colciencias no han sido
atendidas como se debera, en temas como la participacin en el diseo del Acto Legislativo y la Ley
Reglamentaria de Regalas en cuya elaboracin no fuimos invitados. Tampoco fue atendida nuestra
propuesta de formar parte de la Comisin Rectora del Sistema, como parece apenas natural y es
hasta difcil ser atendidos en citas solicitadas, a algunos de los Ministros.
El presupuesto de Colciencias debe garantizar el cumplimiento de las metas trazadas, de
comn acuerdo entre el Presidente de la Repblica, el Departamento Nacional de Planeacin y
Colciencias, para poder hacer coincidir el apoyo expresado, con la realidad, y en la actualidad, con
la propuesta del Ministerio de Hacienda de 320.000 millones, o sea 100.000 millones menos de lo que
se va a ejecutar este ao 2012, que son 420.000 millones, no hay manera sino de cumplir la tarea del
apoyo a la formacin doctoral y adelantar a lo sumo, parte de las convocatorias en salud; por eso
estimamos con mucha contundencia, que para garantizar las metas del 2013 se requiere un mnimo
de 590.000 millones de pesos en el presupuesto general de la entidad y no se puede seguir creyendo
que los aportes al Sistema de CTI, desde el presupuesto de Regalas, suplen otros aspectos del
desarrollo en ciencia y tecnologa, como la formacin de jvenes investigadores, el apoyo a la
innovacin y la transferencia tecnolgica, el fortalecimiento de las ciencias bsicas y las ciencias
sociales, los procesos de internacionalizacin y apropiacin social de la ciencia e incluso las
convocatorias normales para proyectos de investigacin en las diferentes reas del conocimiento.
Se debera discutir de nuevo en el Gobierno el tema de la innovacin para que Colciencias
juegue el papel que le corresponde desde la etapa de una idea hasta el desarrollo de un prototipo y
dejarle a Bancoldex jugar el papel de escalamiento y mercadeo de productos o de uso de fondos de
capital de riesgo y capital semilla. La experiencia de 16 aos de Colciencias en este campo no es un
hecho menor, es de enorme significacin para el pas.
207
208
188
189
La experiencia en Colombia muestra que elaborar polticas, planes de desarrollo y contar con
leyes para el fomento de las actividades de investigacin e innovacin ha resultado insuficiente. La
fragilidad institucional ha llevado a que las normas legales se interpreten y utilicen sin cumplir los
objetivos propuestos. Este es el caso de los recursos del Sena entre 1996 y 2002 de las disposiciones
sobre la participacin de Colciencias en la asignacin de los presupuestos de los organismos del nivel
central establecidos en la Ley 29 y como se desprende del informe de la Direccin de Colciencias, del
desconocimiento por otras instancias del Gobierno de lo establecido en la Ley 1286 del rol de
Colciencias como cabeza de un sector de la administracin pblica para acciones tan relevantes como
las relacionadas con los recursos de regalas209.
La constante haba sido la falta de decisin poltica en el ejecutivo para hacer del
conocimiento un instrumento de desarrollo. El indicador ms significativo de ello es la baja inversin
en investigacin y desarrollo, en el periodo 2006-2011 en el cual el promedio fue del 0,18 del PIB, y
cuando se toma la decisin de asignar recursos importantes, como es el caso de las regalas, se crean
estructuras de decisin que desconocen la experiencia alcanzada. Parecera que en el caso colombiano,
las instancias de toma de decisiones en el poder ejecutivo, en muchos casos, han estado en manos de
profesionales para los cuales no resulta claro cul es el papel de la ciencia y la tecnologa en el
desarrollo y, no pocas veces, las perciben como un lujo no prioritario frente a otras urgencias. A esto
se agrega una estructura legislativa para la cual estos temas no resultan particularmente relevantes, la
debilidad relativa del sector productivo nacional como demandante de conocimiento y la escasa
influencia en las decisiones de poltica nacional de la comunidad acadmica.
Para lograr la transformacin productiva y social, Colombia no puede desfallecer en sus
esfuerzos por mejorar y profundizar su desarrollo cientfico, tecnolgico y de innovacin.
Indiscutiblemente queda mucho por hacer; se tienen leyes razonablemente amplias en el campo, las
cuales pueden y deben ser reglamentadas. Se construy una poltica de competitividad concertada
entre el sector pblico y el privado en la cual la investigacin e innovacin tienen un papel
fundamental. Se dispone de recursos importantes a travs del Sistema General de Regalas, del crdito
aprobado por el Banco Mundial y por el Banco Interamericano de Desarrollo, y de los instrumentos
para que todos los ministerios e institutos descentralizados asignen recursos crecientes al tema. Pero se
debe fortalecer la frgil institucionalidad, as como recuperar y consolidar la credibilidad y el espacio
poltico perdido en los dos ltimos aos.
Bibliografa
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ARBONES, ngel. (2006)Conocimiento para innovar: cmo evitar la miopa en la gestin del
conocimiento, Ediciones Daz de Santos.
Parecera que en el caso colombiano, las dificultades de ejecucin o liderazgo de una organizacin se trataran de
resolver creando otras organizaciones o instancias paralelas que termina aumentando los grados de confusin y de
dispersin de recursos.
190
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Decretos 1904 y 1905 de 2009, Diario Oficial No. 47.361 de 26 de mayo de 2009.
Decreto 1075 de 2012, Diario Oficial No. 48.438 de 22 de mayo de 2012.
Decreto 1077 de 2012, Diario Oficial No.48.438 de 22 de mayo de 2012.
Ley 29/1990, Diario Oficial No. 39.205 de 27 de febrero de 1990.
191
192
Francisco Sagasti210
A. Introduccin
Los esfuerzos por desarrollar capacidades de ciencia, tecnologa e innovacin en el Per, al igual que
en otros pases de Amrica Latina, pueden compararse al trgico destino de Ssifo. Este mtico y
astuto rey de Corinto, que enga a los dioses ms de una vez, fue castigado a empujar una roca
cuesta arriba en una montaa, solo para que al llegar a la cima esta rodara hacia abajo y tuviera que
empezar de nuevo, eternamente, una y otra vez (Sagasti, 2011). A lo largo de varios decenios, los
esfuerzos por desarrollar capacidades cientficas, tecnolgicas y de innovacin en el Per han sido
similares a la ftil tarea de Ssifo: en ciertas pocas se ha invertido en ciencia y tecnologa, creado
instituciones, entrenado a cientficos e ingenieros, diseado e implementado polticas con considerable
esfuerzo, solo para verlas desaparecer casi sin dejar rastro al cambiar las autoridades gubernamentales.
En la sociedad del conocimiento del siglo 21, el desafo de Ssifo es an ms complejo y
difcil. Incluso si fuera posible mantener la roca en la cima, asomaran nuevas alturas hacia las cuales
empujar la piedra. Los arduos logros en la construccin de capacidades en ciencia, tecnologa e
innovacin se ven disminuidos ante el vertiginoso y continuo avance de las fronteras en la
investigacin cientfica y tecnolgica, que exigen un esfuerzo constante y sostenido para mantenerse
al da.
Jorge Sbato, el ilustre pionero de la poltica cientfica y tecnolgica en la regin, sola decir
que toma quince aos crear una institucin de investigacin de nivel mundial, pero solo dos aos
destruirla. Esto hace sumamente importante mantener los avances, muchas veces frgiles y precarios,
210
Investigador principal, FORO Nacional Internacional. Ex-presidente del Consejo Directivo del Programa de
Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1) en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
193
por crear y consolidar capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin. Este informe resea uno de los
intentos de revertir la situacin crtica de la investigacin cientfica y tecnolgica en el Per: el diseo
e implementacin del Programa de Ciencia y Tecnologa, conocido como FINCyT 1, financiado con
un prstamo de US$ 36 millones del Banco Interamericano de Desarrollo al Gobierno del Per, y
ejecutado en la Presidencia del Consejo de Ministros.
La primera seccin del informe ofrece un diagnstico que abarca una apreciacin sobre los
desafos y oportunidades que presenta la actual situacin econmica del Per, el desempeo de las
entidades que conforman el incipiente sistema nacional de innovacin y una apreciacin del desafo
que se enfrent hacia fines del decenio del 2000. La segunda seccin describe la evolucin del diseo
e implementacin del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1), y cubre los antecedentes, inicio,
implementacin y resultados de este programa. La ltima seccin resume algunas de las lecciones
aprendidas y culmina con algunas apreciaciones sobre la gestin pblica de programas complejos.
194
Las medidas para evitar la recesin han llevado a polticas monetarias expansivas en los
pases desarrollados y a tasas de inters muy bajas. La enorme disponibilidad de recursos financieros
en bsqueda de oportunidades ms rentables de inversin ha aumentado los flujos financieros hacia
las economas emergentes y en desarrollo, lo que ejerce presin sobre sus monedas. Una alteracin
sbita de estos flujos como consecuencia de cambios en expectativas, tasas de inters, rentabilidades,
tasas de cambio, precios relativos, o debido a los ataques especulativos, pondra en una difcil
situacin a las economas emergentes y en desarrollo. Adicionalmente, las actividades econmicas y
sociales dependen cada vez ms de complejos sistemas de intercambio de datos, informacin e
imgenes, as como de redes de transmisin de energa y de transporte. El mal funcionamiento de uno
de sus componentes pondra en peligro las actividades que dependen de estos sistemas redes, causando
disrupciones en gran escala que amplificaran an ms la volatilidad.
En tercer lugar, una serie de eventos naturales extremos cada vez ms frecuentes sequas,
inundaciones, huracanes, tormentas de nieve, y episodios de altas y bajas temperaturas cuya
asociacin con el cambio climtico es cada vez ms evidente, estn afectando negativamente la
produccin y el comercio internacional de alimentos, y han llevado a un incremento significativo de
sus precios. Tambin estn modificando la disponibilidad de agua dulce, la distribucin de especies
animales y vegetales, y la propagacin de virus y microbios, lo que altera el medio ambiente de tal
forma que se anticipan consecuencias como escasez de agua, desaparicin de especies, problemas con
cultivos, y una probable emergencia de nuevas pandemias globales.
En cuarto lugar, es necesario considerar las amenazas geopolticas, la rpida difusin de
protestas sociales y los peligros que representan el terrorismo, el narcotrfico y el crimen organizado;
las tensiones que generan las desigualdades y la divergencia entre las expectativas de mejora en las
condiciones de vida y las posibilidades de realizarlas; las fluctuaciones en la demanda, oferta y precios
de la energa, y los fenmenos demogrficos subyacentes que apuntan hacia cambios significativos en
las condiciones de vida y hacia migraciones internas e internacionales a gran escala.
Por ltimo, todos estos cambios tienen lugar cuando se estn dando avances extraordinarios
en investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico que caracterizan la transicin hacia la sociedad del
conocimiento y la innovacin.
El resultado es un panorama internacional muy incierto, inseguro y riesgoso, que se proyecta
hacia todos los pases del mundo. Cualquiera de estos factores, o una combinacin de ellos, podra
producir cambios violentos y de gran alcance que modificaran radicalmente el entorno en el cual se
desempea la economa peruana. Si bien no es posible anticipar con certidumbre estos cambios y sus
consecuencias, para resguardar logros y continuar avanzando es preciso explorar sus implicancias,
disear maneras de responder ante la eventualidad de que se presenten y enfrentarlos mediante una
gestin adecuada de riesgos.
inversin; y el nuestro es uno de los pases que sern ms afectados por el cambio climtico y sus
secuelas. Las tensiones geopolticas, las actividades ilcitas, la violencia organizada, las pandemias
globales, la crisis energtica y las expectativas frustradas son tambin fuentes de incertidumbre que
amplifican los riesgos que se enfrentan.
La combinacin de una situacin nacional favorable con incertidumbre global con el teln
de fondo de la transicin hacia la sociedad del conocimiento ofrece la oportunidad de disminuir la
vulnerabilidad, consolidar los avances econmicos del ltimo decenio y gestionar inteligentemente los
riesgos asociados con el nuevo entorno global.
En el incierto escenario global que se vislumbra, contar con capacidades cientficas y
tecnolgicas propias es condicin necesaria para profundizar y sostener los avances en el desempeo
econmico y las mejoras en la calidad de vida. El conocimiento y la innovacin permiten mejorar
continuamente la eficiencia, la productividad y la competitividad de las actividades productivas,
amplan la gama de bienes y servicios disponibles, y proporcionan respuestas a desafos que presenta
el entorno biofsico y social. Son insumos esenciales para la gestin adecuada de riesgos, ya que
permiten examinar la naturaleza, caractersticas y consecuencias de una diversidad de posibles
amenazas. Expresan, adems, la creatividad y el ingenio humano, y contribuyen a identificar opciones
para el futuro. Por ltimo, una diversidad de estudios ha demostrado fehacientemente que las
inversiones en proyectos de ciencia, tecnologa e innovacin son altamente rentables.
Para aprovechar las oportunidades que ofrece el segundo decenio del siglo XXI es necesario
un desplazamiento significativo de las polticas pblicas, reorientndolas hacia la creacin de
capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin para avanzar hacia la sociedad del conocimiento. Esto
permitir reducir la vulnerabilidad, diversificar la economa y disminuir la dependencia de la
exportacin de productos primarios; comprender y adaptarse mejor al cambio climtico, y utilizar
sosteniblemente el acervo de recursos naturales; y avanzar hacia una economa intensiva en
conocimiento e innovacin capaz de atraer inversiones, creatividad y talento.
Las lecciones de la historia y la propia experiencia indican que esta ventana de oportunidad se
cerrar, tarde o temprano, sea en unos pocos aos o quizs en un decenio. Desarrollar capacidades en
ciencia, tecnologa e innovacin es una tarea de largo aliento, y por eso es imperativo iniciar este gran
esfuerzo inmediatamente y sostenerlo de manera indefinida.
a)
196
tena solo 0,39 investigadores por cada mil trabajadores, en comparacin con el promedio regional
de 6,50 (Guerra Garca, 2008). Por otra parte, el ranking de universidades latinoamericanas que hace
la empresa SCIMAGO sobre la base de sus publicaciones cientficas, muestra 26 universidades
peruanas con al menos un artculo publicado en revistas indexadas entre 2003 y 2008, pero solo seis
tienen ms de 50 artculos y apenas tres ms de 100. La Universidad Peruana Cayetano Heredia, la
mejor ubicada en el ranking, ocupa el puesto 78, seguida por la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, en el puesto 123, y la Pontificia Universidad Catlica del Per en el puesto 157 ( SCIMAGO
Institutions Rankings, 2010).
Estudios reseados por Juan Jos Daz y Juana Kuramoto indican que el aumento de la
productividad total de factores entre 1950 y el 2006 fue de un 0,1%, cifra muy baja, y entre el 2002 y el
2006, perodo en que la economa creci a ms del 6% anual, su crecimiento fue de solo un 1,0% (Daz,
y Kuramoto, 2010; Daz y Kuramoto, 2011). Asimismo, de acuerdo con un informe del BID, en 2007, la
productividad total de los factores del Per fue solo el 39% de la de Estados Unidos, y estuvo por debajo
del promedio latinoamericano, superando nicamente a Honduras y Nicaragua (BID, 2010).
El informe del Foro Mundial Econmico sobre Competitividad Global para 2010-2011 ubica
al Per en el puesto 73 de 139 pases, pero el pas se encuentra en la posicin 110 en cuanto a
indicadores de innovacin, muy por debajo de las ubicaciones que ocupan Chile, Colombia y Mxico.
En los subndices de capacidad de innovacin y colaboracin universidad-empresa, nuestro pas se
encuentra en el puesto 95; en disponibilidad de cientficos e ingenieros, en el 101; en calidad de
instituciones de investigacin, en el 109, y en lo referente a inversiones en investigacin y desarrollo,
en el puesto 113.
La balanza comercial de conocimientos, que registra el valor de las exportaciones e
importaciones de bienes y servicios vinculados, ha sido estimada por Santiago Roca en base a la
estructura de nuestro comercio exterior y del clculo de contenido de conocimientos de cada uno de sus
principales rubros. La balanza comercial de conocimientos ha sido deficitaria desde 1 0 en adelante, y
el saldo negativo aument de S$ 570 millones a US$ 1976 millones entre el 2002 y el 2008.
b)
Las instituciones a cargo de disear las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin adolecen
de serias deficiencias. La legislacin vigente sobre el tema es frondosa e inoperante, y est basada en
una concepcin legalista y centralista, tal como se puede observar en la Ley Marco de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (Ley N. 28303) y en la Ley del Consejo Nacional de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Tecnolgica - CONCYTEC (Ley N. 28613).
Pese a tener funciones que abarcan varios sectores de la administracin pblica, el CONCYTEC
fue hasta el 2011 una dependencia del Ministerio de Educacin, antes de pasar a la Presidencia del
Consejo de Ministros. Su ley de creacin mezcla funciones normativas, de planificacin, de
coordinacin, de financiamiento, de ejecucin y de evaluacin. Ambas caractersticas contravienen las
buenas prcticas internacionales en gestin pblica al ubicar una entidad con mbito de accin
multisectorial debajo de un ministerio especfico, y al no separar la formulacin de polticas de la
ejecucin de programas y, en particular, de la gestin de fondos y mecanismos de financiamiento.
Por otra parte, el Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa (PNCT) 2009-2013 establece una
meta de inversin en investigacin y desarrollo del 1,5% del PBI para el 2013, sin proporcionar
explicacin alguna acerca de cmo lograrla. Adems, define 234 lneas de accin prioritarias, y la
seccin sobre formulacin e implementacin de los programas tiene solo dos prrafos y se limita a
197
decir que se establecern comits de gestin que debern formular, gestionar los recursos,
implementar, monitorear y evaluar los programas a su cargo con el apoyo del C NCYTEC211.
Adicionalmente, los institutos pblicos dedicados a actividades vinculadas con la ciencia,
tecnologa e innovacin adolecen de limitaciones en lo referente a recursos financieros, restricciones
para la ejecucin presupuestal, contratacin de personal y realizacin de adquisiciones, adems de
confusin en la definicin de sus misiones, problemas de gobernabilidad, dificultades para vincularse
con las empresas y conflictos de inters. No obstante estos impedimentos, el desempeo de algunos de
estos institutos ha sido encomiable y digno de elogio, pero podra haber sido mucho mejor de no
existir dichos obstculos.
Por ltimo, a principios de 2012, una comisin consultiva nombrada por el presidente de la
Repblica, present un informe con recomendaciones de poltica que proponan instrumentos de
poltica y esquemas de institucionalidad para avanzar en este campo. Desde entonces se han
establecido incentivos tributarios para promover la innovacin en empresas, se ampliaron los
recursos para la formacin de talentos y se inici una reorganizacin del rgano rector de la poltica
cientfica y tecnolgica del pas (CONCYTEC) (Comisin Consultiva para la Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, 2012).
c)
Las empresas privadas peruanas no se caracterizan por realizar o darle importancia a las
actividades vinculadas a la ciencia y la tecnologa, si bien existen notables excepciones y se puede
apreciar un creciente inters en el tema. Esto es explicable por los vaivenes que ha tenido el entorno
de polticas econmicas durante los ltimos decenios que pas del proteccionismo a la
hiperinflacin y luego a una liberalizacin comercial brusca, mientras las tasas de crecimiento
econmico fluctuaron acentuadamente. La estabilidad y el crecimiento econmico durante el ltimo
decenio han permitido a las empresas pensar en el mediano y largo plazo, condicin necesaria para
invertir en investigacin, tecnologa e innovacin.
La Encuesta Nacional de Ciencia y Tecnologa, realizada en el 2004 (ENCYT-2004), mostr
que el 9,3% de las empresas con ventas de ms de S/. 50 millones realizaban actividades de
investigacin; para las empresas con ventas entre S/. 2,5 y S/. 50 millones fue del 3,6%, para las
empresas con ventas entre S/. 500 000 y S/. 2,5 millones fue del 1,8%, y para las empresas con ventas
entre S/. 100 000 y S/. 500 000 fue del 1,2%. En base a estas cifras, los autores del informe de revisin
de polticas de innovacin de la CDE infieren que el porcentaje de empresas que realizan
investigacin y desarrollo en el Per no excedera el 2%, y que la mayora de empresas tiene una baja
propensin a innovar (OCDE, 2011).
Una encuesta ms reciente realizada por la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmico (OCDE) confirma que el esfuerzo empresarial en ciencia, tecnologa e innovacin
continu siendo exiguo (Prada, 2011)212. Las empresas grandes y medianas que respondieron con cifras
indican que dedican al rubro innovacin el 2,8% y el 1,4% de sus ventas, respectivamente, y las
empresas pequeas declararon una inversin en innovacin equivalente a un improbable 6,7% de sus
ventas. Dividiendo el total de la inversin en innovacin por categoras, la adquisicin de maquinaria,
equipos y software represent el 94% del total para las empresas grandes, el 75% para las medianas y
el 86% para las pequeas, mientras que las inversiones dirigidas hacia investigacin y desarrollo
representaron el 2,5%, 10,0% y 3,7%, respectivamente. Esto indica que, empleando la mediana
estadstica como parmetro, las empresas grandes que proporcionaron informacin sobre inversiones
211
212
Es evidente que el PNCT ha sido elaborado sin tomar en cuenta la experiencia nacional e internacional en la
planificacin de la ciencia y la tecnologa, y que pertenece al mbito de lo que Marcel Antonorsi e Ignacio valos
denominaron la planificacin ilusoria, en Antonorsi y valos (1 80).
Datos de la encuesta Innovalatino (2011). Tomado de Prada (2011).
198
en innovacin dedican solo el 0,1% de sus ventas a investigacin y desarrollo, las medianas el 0,2% y
las pequeas el 0,3%.
Esto ha sido corroborado por la ltima Encuesta Nacional de Innovacin en la Industria
Manufacturera, realizada conjuntamente con la Encuesta Econmica Anual de la Estadstica
Manufacturera en 2012, la cual indica que, si bien casi dos tercios de las empresas encuestadas indican
que llevan a cabo actividades de innovacin, la inversin en investigacin y desarrollo que realizan
asciende solo al 0,1% de las ventas. La mayora de la inversin en actividades de innovacin se
refieren a la compra de bienes de capital (78,4%), mientras que se destina nicamente el 3.7% de la
inversin en actividades de innovacin a la I+D, y solo un 1,2% de la inversin en actividades de
innovacin a la contratacin de investigacin y desarrollo por parte de terceros.
d)
Apreciacin de conjunto
El pobre desempeo del Per en ciencia, tecnologa e innovacin no quiere decir que todo lo
que se hace en este campo sea negativo. Existen islas de excelencia que funcionan relativamente bien,
aun en un contexto carente de estrategias, polticas y normas operativas coherentes para estimular y
apoyar sus actividades. Algunas de ellas como, por ejemplo, el Instituto Geofsico del Per, han venido
superando durante ms de medio siglo una serie de obstculos para mantener niveles de excelencia en su
produccin cientfica y en los servicios que prestan a la sociedad. Otros casos son los del Instituto de
Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAAP) y los Centros de Innovacin Tecnolgica (CITEs), que
han logrado vincular actividades de investigacin cientfica, desarrollo tecnolgico y difusin de
conocimientos con los sectores productivos durante ms de un cuarto de siglo.
Ms recientemente, en el decenio del 2000, los esquemas de financiamiento de INCAGR ,
FINCyT y FIDEC M han demostrado que es posible gestionar fondos concursables de manera
eficiente, y que las inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin son altamente rentables. Prueban,
adems, que es posible hacer las cosas bien y rpido, gestionar recursos pblicos en forma
transparente y efectiva, obtener resultados positivos en el corto plazo, y mantener estndares de
calidad de nivel internacional213.
Pese al excelente desempeo macroeconmico del Per, en un entorno global cada vez ms
incierto y voltil, caracterizado por la transicin a la sociedad del conocimiento, la debilidad de las
capacidades cientficas, tecnolgicas y de innovacin, y la escasa participacin del sector privado en
ellas, son fuentes adicionales de vulnerabilidad.
Villarn, F. y Golup, R. (2010) identifican once casos (algunos debatibles) de instituciones, programas e iniciativas
exitosas pese a las limitaciones que enfrentan.
199
El sector productivo fue muy fuertemente afectado durante ms de 20 aos y solo empez a
recuperarse hacia fines del decenio de 1990. La prolongada y crtica situacin impidi a las empresas
adoptar una perspectiva de largo plazo, esencial para invertir en actividades inherentemente riesgosas
como la investigacin y el desarrollo de tecnologas. Para agravar la situacin, el Gobierno redujo las
inversiones en ciencia y tecnologa, desmantel el sistema de estaciones experimentales agropecuarias
y permiti una expansin acelerada y sin control de las universidades privadas y pblicas. Como
resultado, el decenio de 1990 fue uno de los ms aciagos para el desarrollo de las capacidades en
ciencia, tecnologa e innovacin.
Sin embargo, durante este perodo algunos grupos empezaron a explorar opciones de poltica
y estrategias para remontar esta crtica situacin. Por ejemplo, el Programa Agenda: PER sobre
estrategias de desarrollo, gobernabilidad democrtica y reformas institucionales realiz una serie de
estudios y un amplio proceso de consultas para disear consensualmente una estrategia de desarrollo
de largo plazo para el Per, que consideraba un papel muy importante para la ciencia, tecnologa e
innovacin (Agenda PER, 2001).
Asimismo, varias iniciativas de investigadores, funcionarios pblicos y empresarios
permitieron reflexionar sobre la manera de superar la crtica situacin de la ciencia, tecnologa e
innovacin, sobre todo a fines del decenio de 1990. No obstante, la multiplicidad de dificultades hizo
necesario centrar la atencin en un conjunto limitado de problemas y desafos, cuya resolucin
permitira iniciar un proceso de recuperacin de capacidades y motivar a los otros actores en el
sistema de ciencia, tecnologa e innovacin a revertir la situacin.
El desafo central fue identificado claramente a partir de estas reflexiones: crear capacidades
de generacin de conocimiento y tecnologa, mejorar el desempeo del sector productivo en
innovacin tecnolgica, y vincular a las empresas con centros de investigacin y universidades. Para
esto era necesario superar el aislamiento de la academia, las universidades y los centros de
investigacin, que se encontraban al margen de los requerimientos del sector productivo y las
empresas privadas. La pequea y maltratada comunidad cientfica peruana, como la llam un
destacado investigador y rector de la principal universidad de investigacin, no estaba en condiciones
de superar sus propias limitaciones; las empresas haban perdido capacidad tecnolgica; exista un
desconocimiento y una desconfianza mutua entre empresas e instituciones acadmicas; los recursos
financieros pblicos y privados destinados a la investigacin cientfica, el desarrollo tecnolgico y la
innovacin eran (y continan siendo) muy escasos; y no se contaba con personal calificado y expertos
en temas de polticas de ciencia, tecnologa e innovacin
En este contexto se decide, como resultado de iniciativas lanzadas durante la segunda mitad
del decenio de 1990, empezar negociaciones con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para un
prstamo destinado a desarrollar capacidades en ciencia y tecnologa. Una serie de estudios realizados
en el periodo 2002-2003, con asistencia tcnica y financiera del BID, permiti disear el Programa de
Ciencia y Tecnologa (FINCyT) por un monto de $35 millones de dlares, que lleg a concretarse solo
en 2007. Este programa fue una respuesta parcial a la crtica situacin de la ciencia y la tecnologa en
el Per, y fue concebido como un laboratorio de instrumentos de poltica para crear capacidades de
investigacin y desarrollo tecnolgico, promover la innovacin tecnolgica en las empresas, y de
promocin de la colaboracin entre el sector productivo y la academia (Sagasti, 2003)214.
214
Sagasti, (2003), fue preparado para el diseo del prstamo del BID para ciencia y tecnologa. El prstamo del BID fue
precedido de un prstamo de US$ 40 millones otorgado por el Banco Mundial en 2001 para mejorar las capacidades de
investigacin e innovacin en el sector agropecuario, mediante el cual se cre el exitoso programa INCAGRO.
200
215
216
i)
ii)
201
iii) Promover la innovacin en las empresas y una mayor participacin del sector privado en
el desarrollo de actividades de ciencia y tecnologa, para contribuir a la competitividad
de los principales sectores productivos del pas; y
iv) Promover las investigaciones en ciencia y tecnologa de forma que contribuyan
sustancialmente a la mejora de la competitividad empresarial217.
Los componentes de FINCyT fueron cuatro:
Componente I: Proyectos de innovacin tecnolgica (US$ 10,8 millones). El objetivo de este
componente es fortalecer la capacidad de generacin, difusin, articulacin, demanda y transferencia
de conocimientos tecnolgicos para la innovacin en el sector productivo. Se financiarn proyectos
empresariales de desarrollo de nuevas tecnologas en productos, servicios y procesos, proyectos
asociativos de transferencia tecnolgica, as como tambin proyectos de transferencia tecnolgica
individuales. Este componente incluir los siguientes subcomponentes: i) proyectos de innovacin,
adaptacin y transferencia tecnolgica para empresas individuales para el desarrollo y/o mejoramiento
de productos y procesos (PITEI); y ii) proyectos de innovacin, adaptacin y transferencia tecnolgica
de carcter precompetitivo presentados por grupos de tres o ms empresas (PITEA).
Componente II: Proyectos de investigacin y desarrollo tecnolgico (US$ 10,8 millones). El
objetivo de este componente es contribuir al incremento del conocimiento cientfico y el desarrollo
tecnolgico, a travs del financiamiento de proyectos de investigacin y desarrollo tecnolgico
presentados por universidades, centros de educacin superior, centros de investigacin y consorcios de
estas instituciones con empresas y/o agencias gubernamentales. Los objetivos de las lneas de apoyo a
las universidades y centros de investigacin y desarrollo son apoyar la investigacin cientfica y el
desarrollo tecnolgico, y contribuir al fortalecimiento de la capacidad cientfica nacional para la
generacin de conocimientos cientficos y tecnolgicos en temas que propendan a la resolucin de
problemas de inters social y econmico del pas. Uno de los puntos a incentivar es la conformacin
de redes nacionales que desempeen un papel importante en la movilizacin de investigadores y en la
sensibilizacin de las empresas, lo que facilitar futuras cooperaciones y la interaccin universidadempresa. Este componente considera la investigacin cuyos resultados no son apropiables y son de
amplia difusin, e incluir los siguientes subcomponentes: i) proyectos de investigacin y desarrollo
(PIBAP); ii) proyectos de transferencia tecnolgica (PTT); y iii) proyectos de inters nacional
orientados a resolver problemas crticos o emergentes para el pas (PIN).
Componente III: Fortalecimiento y creacin de capacidades (US$ 5,76 millones). El objetivo
de este componente es el fortalecimiento de la capacidad de investigacin y gestin en ciencia,
tecnologa e innovacin a travs de la formacin de profesionales de alto nivel para la generacin,
ejecucin y gestin de proyectos de investigacin y desarrollo cientfico y tecnolgico. Se brindar
apoyo financiero para la realizacin de estudios de doctorado y actualizacin, en el pas y en el
extranjero. Incluir igualmente apoyo para la especializacin de personal proveniente del sector
privado y el reforzamiento de capacidades locales para la formacin de alto nivel. Este componente
consta de los siguientes subcomponentes: i) becas institucionales de doctorado para universidades y
otros centros de educacin superior y centros de investigacin; ii) becas para cursos y pasantas para
empresas; iii) fortalecimiento de capacidades de investigacin y desarrollo.
Componente IV: Fortalecimiento y articulacin del sistema nacional de innovacin (US$
1,64 millones). El objetivo de este componente es el fortalecimiento y la articulacin de instituciones,
agencias y procesos claves dentro del sistema nacional de innovacin. Se financiarn actividades de
asistencia tcnica: estudios, consultoras, capacitacin, difusin, talleres y seminarios, sistemas de
informacin y otras actividades, en el marco de los objetivos del componente. Entre las debilidades e
insuficiencias del SNI, detectadas en el diagnstico, se seleccionaron los siguientes temas que sern
217
Para una descripcin detallada del programa, vase el documento del BID LEG/SGO/PE-36516967-11 con el
Contrato de Prstamo N. 1663/OC-PE y sus anexos.
202
apoyados con los mecanismos descritos: i) contribuir a la creacin de una institucionalidad y, por esta
va, a la sostenibilidad de las actividades de ciencia y tecnologa, en particular al establecimiento de
un fondo autnomo para la gestin de los recursos del sector; ii) contribuir al diseo de una poltica de
asignacin de recursos pblicos (diferentes a los del programa) con criterios competitivos y de
calidad, y por lo tanto consistentes con la estrategia del presente programa; iii) contribuir al desarrollo
de un sistema de conocimiento y difusin cientfico y tecnolgico que responda a las demandas de los
diferentes actores del sistema nacional de innovacin; y iv) contribuir al fortalecimiento del sistema de
propiedad intelectual.
Las reas prioritarias para los proyectos fueron definidas mediante un estudio de factibilidad,
y fueron agroindustria, pesca para consumo humano y textiles, a las cuales se aadi el rea de
informtica, a pedido del presidente del CONCYTEC.
3. Ejecucin de FINCyT 1
Luego de un largo perodo de gestacin, la Unidad Coordinadora o Ejecutora del prstamo del BID se
constituy formalmente en diciembre de 2006, su Consejo Directivo se conform en febrero del 2007,
el director ejecutivo fue designado en junio del 2007, y el equipo tcnico y administrativo de la
Unidad Coordinadora se complet en agosto del mismo ao. Todas las contrataciones siguieron los
procedimientos establecidos en el Contrato de Prstamo para asegurar el alto nivel de los
profesionales a cargo de la ejecucin del programa. Una misin del BID visit Lima a fines de agosto
del 2007 para dar inicio formal a las actividades del Programa (InnovosGroup, 2013).
a)
203
formalmente la ejecucin del Programa. Las convocatorias a estos concursos fueron anunciadas
pblicamente a travs de los medios de comunicacin y publicitadas mediante la pgina web de
FINCyT 1 y otros medios electrnicos.
b)
Paralelamente al lanzamiento de los concursos para los dos primeros componentes del
programa, se realizaron talleres de capacitacin para el diseo de proyectos. Con este fin se invit a
expertos de Argentina y Chile que, a lo largo de varias semanas, dictaron conferencias y organizaron
talleres con representantes de empresas, institutos de investigacin y universidades. Al mismo tiempo,
se inici el proceso de conformar la lista de evaluadores externos y los comits de rea para cada una
de las cuatro reas prioritarias, que por decisin del Consejo Directivo de FINCyT deberan concentrar
al menos el 60% de los recursos, y un comit adicional para los proyectos que no correspondan a
dichas reas.
La respuesta de las universidades y centros de investigacin a la convocatoria del concurso
PIBAP para el segundo componente del FINCyT 1 fue rpida y exitosa. Se recibi un gran nmero de
propuestas de proyectos, la mayora bien estructurados, que permitieron asignar los recursos
rpidamente. El total de recursos disponibles para el componente se agot a mediados del 2008,
menos de un ao despus que se iniciara la ejecucin de FINCyT 1. La razn para esto fue que
durante muchos aos no se haba contado con recursos pblicos para financiar proyectos de
investigacin en instituciones acadmicas, por lo que haba una gran demanda insatisfecha. En la
primera convocatoria se aprobaron 39 proyectos y en la segunda 31, para un total de 70 proyectos de
investigacin bsica y aplicada.
No obstante, el proceso de seleccin y ejecucin de los proyectos PIBAP no estuvo exento de
dificultades. Los principales problemas surgieron en las universidades pblicas que recibieron
recursos del FINCyT 1, ya que sus sistemas administrativos y financieros no permitan incorporar este
tipo de recursos en sus procesos de ejecucin presupuestal. Esto llev a varias intervenciones de los
funcionarios de FINCyT 1 para apoyar la labor de los investigadores universitarios que haban ganado
los concursos. En otros casos, la ejecucin de los proyectos requera insumos importados que
enfrentaron demoras en la aduana; autorizaciones de entidades pblicas para obtener acceso a
muestras de investigacin y datos, que requirieron largas y engorrosas gestiones; y la contratacin de
personal especializado, no prevista en los procedimientos administrativos de las universidades. Esto
tambin requiri intervenciones frecuentes de los funcionarios de FINCyT 1 para facilitar la ejecucin
de los proyectos.
La seleccin y ejecucin de los proyectos de inters nacional (PIN) se realiz mediante un
concurso por invitacin. En primer lugar, se emplearon los servicios de un experto de alto nivel para
identificar prioridades de investigacin definidas por diversas instituciones estatales. Esto involucr
una revisin de planes de desarrollo, declaraciones de poltica, estrategias sectoriales, propuestas de
organismos pblicos y otros documentos, as como un proceso de consulta y una encuesta dirigida a
varios cientos de instituciones pblicas, privadas y de la sociedad civil. Lo dicho permiti a su vez
identificar ms de 200 posibles iniciativas, que luego fueron evaluadas y reducidas a un total de 30
perfiles de proyectos. Mediante un proceso de seleccin rigurosa, esta lista se redujo a 15 proyectos
susceptibles de ser financiados, listados en orden de mrito y prioridad. Los recursos fueron
suficientes para financiar solo los siete primeros.
La respuesta de las empresas a las convocatorias de los concursos para proyectos de
investigacin individuales (PITEI) y asociados (PITEA) fue menos exitosa. Pese a la capacitacin
ofrecida para formular proyectos y someterlos a los concursos de FINCyT 1, la mayora de las
empresas tuvo dificultades al preparar sus propuestas. Debido al largo perodo en que no hubo apoyo
para proyectos de investigacin en estas entidades, se haba perdido la memoria institucional que se
cre durante el decenio de 1970 a travs de los programas del Instituto de Investigacin Tecnolgica
Industrial y Normas Tcnicas (ITINTEC), as como de entidades similares en los sectores minero y de
telecomunicaciones (Sagasti, 1975; Flit, Flores, y Sagasti, 1976).
204
c)
La segunda misin de supervisin del BID vino al Per en julio del 2008. Con casi un ao de
operacin, fue posible identificar algunos problemas que requeran solucin urgente.
Por ejemplo, se hall la necesidad de hacer ajustes en las metas del programa debido a
cambios en el contexto econmico. Entre los periodos 2003-2004, cuando dise el programa, y 20072008, cuando se inici su ejecucin, la moneda nacional se haba apreciado aproximadamente en un
30%, y los costos de los proyectos de investigacin empresarial haban aumentado significativamente.
Como consecuencia, en vez de un costo promedio de US$ 60,000 por proyecto empresarial estimado
inicialmente, al ao de ejecucin del programa se constat que el costo promedio real superaba los
US$ 80,000. Tomando en cuenta esta situacin y el hecho de que solo haba un monto fijo de US$
10,8 millones para el rubro de proyectos empresariales, el Consejo Directivo de FINCyT, los
funcionarios del BID, los del MEF, y las autoridades de la Presidencia del Consejo de Ministros
tomaron la decisin de reducir la meta de 120 proyectos empresariales, establecida originalmente, a 80
proyectos. Sin embargo, este acuerdo no fue debidamente consignado por los funcionarios del MEF en
los registros en lnea del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), lo que llevara eventualmente,
como se ver ms adelante, a problemas con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
Por otra parte, hacia fines de 2008, el Gobierno tom la decisin de acelerar la ejecucin del
Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM) creado por el MEF con
una asignacin de S/. 200 millones a fines del 2006 como una manera de hacer uso del supervit en
las cuentas fiscales. La legislacin y los reglamentos de FIDECOM tomaron dos aos en prepararse, y
el Ministerio de la Produccin fue designado para supervisar su ejecucin. El mbito de accin de
FIDECOM era muy similar al del primer componente de FINCyT 1, y se centra en el apoyo a los
proyectos de investigacin tecnolgica e innovacin en pequeas y medianas empresas. La
designacin de la unidad ejecutora para los recursos de este fondo gener el conflicto ms serio entre
FINCyT 1 y el CONCYTEC.
Durante el primer ao de ejecucin de FINCyT 1, los requisitos para presentar proyectos y
recibir aprobacin (justificacin tcnica, evaluacin econmica, capacidad de ejecucin, entre otros)
llevaron a algunos empresarios a sugerir que la administracin FINCyT era demasiado exigente y
que resultaba necesario suavizar las condiciones y hacer evaluaciones de propuestas ms benvolas.
Esta posibilidad no fue considerada por la administracin de FINCyT 1, y se decidi mantener los
requisitos y exigencias de calidad en la evaluacin de las propuestas. Al mismo tiempo, se ofreci an
ms apoyo a los empresarios para mejorar la calidad de los proyectos que presentaban para la
consideracin de FINCyT 1.
206
Una de las primeras decisiones que tom el Consejo Directivo de FIDECOM fue descartar la
posibilidad de crear una nueva unidad ejecutora, que duplicara las actividades de otras entidades
similares. Para este fin, examin las opciones de encargar la gestin de los proyectos de FIDECOM a
otra entidad que actuara como su Secretara Tcnica. Luego de varias consultas, el Consejo Directivo
de FIDECOM decidi considerar al FONDECYT, asociado al CONCYTEC, al programa INCAGRO,
asociado al Ministerio de Agricultura, y a FINCyT 1, ubicado en la Presidencia del Consejo de
Ministros. FONDECYT adoleca de una serie de limitaciones que han sido mencionadas
anteriormente, INCAGRO estaba cerrando sus operaciones luego de ejecutar dos prstamos del Banco
Mundial, y el FINCyT haba demostrado su capacidad de ejecucin en un campo similar al que
corresponda a las operaciones de FIDECOM.
Ante la posibilidad de que se encargara la gestin de FIDECOM a FINCyT 1, el
presidente del CONCYTEC dirigi una comunicacin al presidente del Consejo Directivo de
FINCyT 1 en la que indicaba que se sirva usted disponer, en calidad de representante del
CONCYTEC, que la Unidad Funcional del Programa de Ciencia y Tecnologa Per-BID decline
postular a la Secretara Tcnica de FIDEC M 218. La respuesta del presidente del Consejo
Directivo de FINCyT 1 mencion que la designacin de la Secretara Tcnica de FIDECOM no
involucraba postulaciones formales por parte de otras entidades pblicas, que no haba ninguna
restriccin en el Contrato de Prstamo con el BID para que FINCyT 1 administre otras fuentes de
recursos, y que hara llegar sus observaciones al Consejo Directivo del FINCyT para que este
tome las acciones correspondientes 219.
En abril del 2009, el Consejo Directivo del FIDECOM design a la Unidad Coordinadora
del Programa como su Secretara Tcnica, a cargo de administrar los S/. 200 millones de dicho
fondo. A fines del mes anterior, el presidente del CONCYTEC haba enviado una carta al
presidente del Consejo de Ministros en la cual le informaba que la Presidencia del C NCYTEC
ha tomado la decisin de dar por concluida la designacin del representante de esta institucin,
quien ejerce el cargo de presidente del Consejo Directivo de FINCyT 1, y haba nombrado a un
nuevo representante para ese cargo 220. El secretario general de la Presidencia del Consejo de
Ministros cit al presidente del Consejo Directivo de FINCyT para informarle de esta situacin,
ya que el presidente del CONCYTEC no le haba informado sobre el tema. No obstante, la
Presidencia del Consejo de Ministros tom la decisin de mantener al presidente del Consejo
Directivo del FINCyT 1 hasta consolidar los avances en la ejecucin del prstamo del BID y la
puesta en marcha del FIDECOM.
La decisin de encargar a FINCyT 1 la Secretara Tcnica de FIDECOM evit una dispersin
de esfuerzos y una posible competencia por atraer a las empresas beneficiarias de estos recursos,
adems que mantuvo la coherencia en los estndares y procesos de evaluacin de propuestas
empresariales, e impidi una carrera hacia abajo para demostrar una ejecucin ms rpida de los
recursos pblicos para apoyar la innovacin empresarial.
En abril de 2009 tuvo lugar la tercera misin de supervisin del BID, en la cual se evalu el
avance del programa, se hicieron ajustes para acomodar la labor de la Secretara Tcnica de
FIDECOM y se definieron los procesos de evaluacin intermedia y de impacto. Se constat que, hacia
fines del 2009, FINCyT 1 estara gestionando ms de 300 proyectos empresariales con recursos del
prstamo del BID y de FIDECOM, pero que se habran agotado todos los recursos disponibles para
financiar proyectos de investigacin bsica y aplicada en universidades e institutos de investigacin
comprendidos en el segundo componente del programa. Estos recursos se comprometieron en su
totalidad en el segundo concurso realizado en 2008, y a fines de ese ao se solicit una ampliacin
presupuestal que no se lleg a concretar durante la vigencia de FINCyT 1.
218
219
220
207
Las tensiones entre el presidente del CONCYTEC y el presidente del Consejo Directivo de
FINCyT 1 continuaron durante 2009 como consecuencia del encargo de la Secretara Tcnica de
FIDECOM a FINCyT 1. Esto llev a la renuncia del presidente del Consejo Directivo de FINCyT 1 en
diciembre de 2009, cuando ms del 90% de los recursos del prstamo con el BID haban sido ya
comprometidos. Su reemplazo estuvo en el cargo hasta fines de 2011, cuando se apart del cargo por
motivos personales y legales, luego de lo cual se repuso en el cargo al primer presidente del Consejo
Directivo del FINCyT hasta la finalizacin del Programa.
d)
En octubre del 2009, el Consejo Directivo de FINCyT 1 realiz una sesin informal para
explorar los componentes de una posible segunda operacin de Prstamo del BID. En esta
discusin se examinaron los posibles componentes, forma de ejecucin y monto de la operacin,
as como las opciones institucionales para su ejecucin. Estas deliberaciones fueron puestas en
conocimiento de las autoridades de la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de
Economa y Finanzas, de otras entidades vinculadas a la ciencia, tecnologa e innovacin, y de la
representacin del BID en el Per.
El MEF inici la preparacin de la segunda operacin de prstamo y, un mes ms tarde,
durante una misin de supervisin del BID, se presentaron los resultados de la evaluacin de medio
trmino de FINCyT 1. Esta evaluacin, realizada por expertos internacionales, dio informacin valiosa
para la preparacin de la segunda operacin de prstamo. Adems de destacar el xito de la gestin de
FINCyT 1 hasta ese momento, la evaluacin de medio trmino puso en relieve las dificultades
enfrentadas en el registro de informacin sobre la ejecucin de los diversos tipos de proyecto, y los
problemas en el seguimiento tcnico de los proyectos de investigacin empresariales, en universidades
y en centros de investigacin.
Luego de un largo proceso de preparacin del estudio de factibilidad y de consultas con varias
instituciones pblicas, durante una visita de funcionarios del BID en noviembre de 2011, se
concretaron las negociaciones entre el MEF y el BID, con la participacin de representantes de la
Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de la Produccin y la administracin de FINCyT
1. Se tom la decisin de que la misma unidad ejecutora de la primera operacin de prstamo se
hiciera cargo de la segunda, y se dio luz verde para la aprobacin del Proyecto de Innovacin para la
Competitividad (FINCyT 2), por un monto de US$ 100 millones: US$ 35 millones provenientes del
BID y US$ 65 millones de una contrapartida del Gobierno peruano.
Esta operacin deba iniciarse a principios de 2012, cuando se completar casi totalmente
la ejecucin del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1), y la unidad ejecutora
continuara ubicada nuevamente en la Presidencia del Consejo de Ministros. Sin embargo, una
vez aprobada el acta de negociacin entre los representantes del MEF, PCM, FINCyT 1 y el BID,
la Secretara General de la Presidencia de Ministros decidi postergar la firma del acta de
negociacin, pese a que un representante de esta institucin haba estado todo el tiempo en las
negociaciones sin haber realizado ninguna objecin. Esto provoc demoras en la aprobacin del
prstamo por parte del BID y gener roces entre la Secretara General de la PCM y el Consejo
Directivo de FINCyT 1.
Las nuevas autoridades en la Presidencia del Consejo de Ministros, que tenan solo unos
meses en el cargo luego del cambio de gobierno en julio de 2011, no conocan los antecedentes de
FINCyT 1 y la forma en que operan los prstamos para ciencia y tecnologa. Esta situacin llev
a largas discusiones y negociaciones, agravadas por el cuestionamiento que hizo el Presidente del
Consejo Directivo de FINCyT 1 a la decisin de la Secretara General del la PCM de postergar la
firma del acta de negociacin. El resultado fueron ms de siete meses de complejas discusiones
con funcionarios de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la PCM, quienes no ente ndan la
208
naturaleza del apoyo que prestan las entidades pblicas a empresas, universidades y centros de
investigacin, y las caractersticas especiales de los prstamos de organismos internacionales para
este fin221.
Uno de los problemas suscitados se refiri al cambio de metas en el nmero de proyectos
empresariales, mencionado anteriormente en este trabajo. Pese a la aprobacin de todas las
autoridades pblicas involucradas, el MEF no haba llegado a registrar el cambio de metas en la
pgina web del Sistema Nacional de Inversin Pblica, razn por la cual los funcionarios de la OPP en
la PCM se negaron a aceptar el cambio acordado para tomar en cuenta aumento en el costo promedio
de los proyectos, resultante de la apreciacin de la moneda nacional. Todo esto llev a demoras en la
reasignacin presupuestal de FINCyT 1 y gener dificultades para el inicio de FINCyT 2.
Paralelamente, en marzo de 2012, la Comisin de Ciencia, Innovacin y Tecnologa del
Congreso de la Repblica decidi iniciar una investigacin sobre las operaciones del Programa de
Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1). El secretario tcnico de esta comisin, presidida por un congresista
de la oposicin al Gobierno, prepar un Informe de fiscalizacin de la ejecucin del Contrato de
Prstamo 1663/OC-PE, que fue revisado en sesin reservada de dicha comisin en marzo del 2012.
Sin invitar a ningn funcionario o miembro del Consejo Directivo de FINCyT 1 para hacer sus
descargos, la CCIT acord solicitar facultades especiales de comisin investigadora para examinar
presuntas irregularidades en la ejecucin del Contrato de Prstamo, mencionando que era necesario
establecer responsabilidades por el inadecuado uso de los fondos pblicos otorgados al programa.
Luego de gestiones realizadas por varios miembros del Consejo Directivo de FINCyT 1, se
logr que el presidente del Consejo Directivo y el director ejecutivo de FINCyT 1 se presentaran, en
abril del 2012, en las sesiones de la Comisin de Ciencia, Innovacin y Tecnologa, y de la Comisin
del Produccin del Congreso. Durante estas presentaciones se absolvieron todos los cuestionamientos
y las inquietudes de los congresistas, quienes retiraron su pedido de que se le otorguen facultades
especiales de comisin investigadora. Una comunicacin dirigida al presidente del Congreso por el
presidente del Consejo Directivo de FINCyT 1 examin detalladamente cada una de las dudas de los
congresistas, explicando las razones por las que las autoridades de FINCyT 1 haban tomado las
decisiones correspondientes. Como resultado de estas gestiones, una gran mayora de los congresistas
miembros de las dos comisiones involucradas expresaron su pleno apoyo a las actividades del
Programa de Ciencia y Tecnologa.
En julio de 2012, Ciudadanos al Da, una organizacin de la sociedad civil que anualmente
otorga reconocimientos a las buenas prcticas de gestin pblica desde 2005, adjudic al FINCyT 1 el
premio a las mejores prcticas en la categora de cooperacin pblico-privada. Este galardn
reconoci la labor realizada por FINCyT durante cinco aos para vincular a las instituciones
acadmicas y empresas privadas mediante fondos concursables financiados con recursos pblicos.
Hacia fines de 2012, FINCyT 1 haba comprometido la totalidad de los US$ 36 millones del
Contrato de Prstamo N. 1663/OC-PE y se haba dejado expedito el camino para la puesta en marcha
de FINCyT 2. Se tomaron las medidas para cumplir con todas las condiciones previas para la
ejecucin del prstamo, incluyendo la preparacin del reglamento operativo para FINCyT 2, que tom
en cuenta todas las lecciones aprendidas durante la ejecucin de FINCyT 1. Sin embargo, la
221
Entre las decenas de preguntas que plantearon reiteradamente los funcionarios de esta oficina a las autoridades de
FINCyT se tiene, por ejemplo: Cmo se obtiene el costo promedio de las metas ejecutadas por la nidad
Coordinadora?, y pedidos de justificar las razones por las que no se actualiz el estudio de pre-inversin, teniendo
en cuenta que cinco aos ms tarde empez a ejecutarse (como si un estudio de factibilidad previo a una inversin
pudiera actualizarse). Entre diciembre de 2011 y abril de 2012 se reunieron funcionarios de la PP de la PCM y
de FINCyT en ms de veinte oportunidades, sin que se pudiera destrabar la reasignacin de aproximadamente US$
700,000 entre los diversos rubros de FINCyT 1, que era necesaria para completar adecuadamente la ejecucin del
Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1) y proceder a la asignacin presupuestal para el Proyecto de
Innovacin para la Competitividad (FINCyT 2).
209
finalizacin de dicho reglamento se trab durante varias semanas a partir de octubre de 2012, debido
principalmente a la exigencia del nuevo presidente del CONCYTEC de que esta institucin designe
directamente no solo al presidente del Consejo Directivo de FINCyT, sino que adems cuente con un
miembro adicional en el mismo.
A la vez, se inici un proceso de reorganizacin del CONCYTEC, que entre otras cosas incluye
una reestructuracin y fortalecimiento del FONDECYT. Las nuevas autoridades del CONCYTEC
plantearon que la unidad ejecutora de FINCyT 1, ubicada en la Presidencia del Consejo de Ministros y que
ser la ejecutora del Proyecto de Innovacin para la Competitividad (FINCyT 2), sea reubicada bajo el
mbito del CONCYTEC. Entre otras cosas, esto implicaba un cambio en las condiciones del Contrato de
Prstamo, adems de contravenir las recomendaciones de los informes de la OCDE, UNCTAD-CEPAL y
la evaluacin final de FINCyT 1. No obstante, la insistencia de las autoridades del CONCYTEC para
controlar directamente la ejecucin de FINCyT 2 (adems de contar con el presidente del Consejo
Directivo y de un director adicional), hizo demorar la puesta en marcha de FINCyT 2 varios meses.
RECUADRO 8
PRINCIPALES LOGROS DEL PROGRAMA DE CIENCIA Y TECNOLOGA (FINCyT 1)
(CONTRATO DE PRSTAMO N 1663/OC-PE ENTRE EL GOBIERNO DEL PER
Y EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO)
Se cre una Unidad Coordinadora del Programa (UCP) que promueve y fortalece las capacidades de investigacin
e innovacin tecnolgica en el Per. La UCP ha llegado a constituirse en una estructura funcional con capacidades para
ejecutar todas las etapas del ciclo de proyectos, incluyendo la estimulacin de la demanda, la seleccin y evaluacin de
propuestas, la financiacin de los proyectos y el monitoreo de la implementacin de los mismos.
El FINCyT fue seleccionado como administrador de fondos adicionales. Tras mostrar su capacidad de gestin
imparcial de recursos, al FINCyT le fue confiada la gestin del Fondo de Investigacin y Desarrollo para la
Competitividad (FIDECOM) del Ministerio de la Produccin, Innvate Per, cuyos recursos duplicaron a los
correspondientes al prstamo del BID. Es importante destacar este logro, ya que resulta muy difcil (en cualquier pas)
que un ministerio utilice como mecanismo de distribucin de su presupuesto a un organismo que est fuera de su
mbito y porque se realiz en un contexto de escasa tradicin de financiamiento de actividades de ciencia y tecnologa.
El FINCyT ha ido mejorando continuamente sus procesos y cuenta con un alto grado de satisfaccin por parte
de los beneficiarios de sus diferentes programas. Se han incorporado para su implementacin las mejores prcticas
de organismos anlogos en Latinoamrica. Durante la implementacin del FINCyT se tuvo una perspectiva
autocrtica, tendiente a mejorar la calidad de los proyectos propuestos, a simplificar procesos y a mejorar el
monitoreo y la evaluacin de los proyectos.
210
Recuadro 8 (conclusin)
El FINCyT ha articulado a diversos actores relacionados con actividades de innovacin y ha sido el
dinamizador de un incipiente Sistema Nacional de Innovacin. FINCyT ha promovido sistemticamente la
ejecucin de proyectos de innovacin tecnolgica en las interfaces empresa-empresa y empresa-universidad, con lo
que ha logrado un alto nivel de asociatividad. Aproximadamente la mitad de los proyectos PITEI-PITEA-PINPIBAP han sido implementados por al menos dos entidades asociadas, incluyendo no solo empresas y universidades
/ centros de investigacin, sino tambin asociaciones civiles como asociaciones de productores. El FINCyT obtuvo
el primer lugar en la categora Colaboracin Pblico-Privada del Premio a las Buenas Prcticas en Gestin Pblica
2012, otorgado por la organizacin Ciudadanos al Da.
El FlNCyT contribuy a mejorar las capacidades de investigacin e innovacin tecnolgica a travs de la
financiacin de proyectos de investigacin en reas prioritarias de desarrollo econmico, de becas de doctorado, de
becas de reinsercin de cientficos peruanos residentes en el exterior y de equipamiento cientfico-tecnolgico. Como
resultado, el segmento de investigadores apoyados por el FINCyT aument su productividad cientfica en un 25%.
Entre los casos de xito se destaca el desarrollo de un sistema de diagnstico rpido y remoto de tuberculosis
mediante el anlisis de imgenes digitales que comprende un microscopio invertido, un sistema lector automtico y
una plataforma web.
El FINCyT apoy proyectos de innovacin empresarial que demostraron tener una relacin de costo-beneficio
muy alta. Una estimacin cuantitativa del impacto econmico de una muestra representativa de proyectos mostr
que los ingresos fiscales en los prximos aos debidos a estos proyectos no solamente recuperan la inversin del
Estado peruano, sino que la multiplicaran por un factor mayor a siete. Entre los casos de xito se destaca un
proyecto de adaptacin y comercializacin a contra-estacin de variedades de uva de mesa, el cual ya ha contribuido
en impuestos al Estado peruano por un monto similar al subsidio recibido del mismo, planendose inversiones de
US$ 12,5 millones hasta el ao 2015.
El FINCyT introdujo una serie de elementos y actividades novedosos, complementarios a la financiacin de
proyectos de innovacin. Se introdujeron instrumentos tales como misiones tecnolgicas, pasantas tecnolgicas y
asesoras especializadas. Adems, el FINCyT apoy la realizacin de eventos cientfico-tecnolgicos y de
diplomados y maestras en gestin de la innovacin, amalgamando as los sectores privado y pblico.
Fuente: InnovosGroup (2013).
RECUADRO 9
RECOMENDACIONES GENERALES DEL INFORME DE EVALUACIN FINAL DEL
PROGRAMA DE CIENCIA Y TECNOLOGA (FINCyT 1)
Se recomienda que la UCP se consolide como organismo financiador de actividades de innovacin en el Per,
canalizando recursos de ministerios o entes gubernamentales responsables de definir polticas de innovacin en
distintas reas de gobierno o de inters social. De esta manera, la UCP canalizara recursos presupuestales no solo
de la Presidencia del Consejo de Ministros y del Ministerio de la Produccin, sino tambin lo podra hacer con
respecto al CONCYTEC y otros ministerios.
Para que esto sea posible y sostenible, la UCP podra institucionalizarse o insertarse orgnicamente en la
institucionalidad de CTI del Per, es decir, pasar de ser un proyecto a ser una organizacin propiamente dicha,
con identidad y situacin jurdica definida. Se recomienda analizar alternativas de organizacin tomando referentes
exitosos de la regin y el mundo, para tomar una decisin informada sobre cmo debera evolucionar mejor la UCP
como organizacin. Por ejemplo, la Corporacin de Fomento Productivo (CORFO) y Fundacin Chile, son
ejemplos interesantes en el pas del sur, mientras que la Business Innovacin Agency (BICRO) es un ejemplo
interesante de Croacia.
Para un mayor alcance e impacto de sus proyectos, se sugiere que el FINCyT vaya ms all de la gestin de los
mismos, incluyendo gestin del conocimiento generado a travs de proyectos y ampliando los canales de difusin
de sus proyectos. Ambos tipos de iniciativas serian importantes para una mayor divulgacin de las innovaciones
financiadas y para superar las disparidades territoriales observadas a nivel de beneficiarios. La gestin del
conocimiento incluira desde el relevamiento sistemtico de indicadores cuantitativos (por ejemplo, ventas
incrementales), pasando por la elaboracin de libros y materiales multimedios que muestren los diferentes proyectos
financiados, e incluyendo la realizacin de eventos donde los beneficiarios del FINCyT de todos los proyectos que
tengan que ver con un sector intercambien sus experiencias. El mismo estara abierto a potenciales beneficiarios del
FINCyT, como un evento anual de beneficiarios en la temtica de tecnologas de informacin y comunicacin.
Se sugiere aumentar sustancialmente los montos de recursos econmicos disponibles si se quiere tener un impacto
notable a nivel nacional, tanto a nivel del FINCyT, en general, como de proyectos individuales y nmero de becas de
formacin de capital humano. Esto es necesario dado el bajo nivel de inversin en CTI del Per y la escasez de recursos
humanos altamente calificados, lo que se evidencia en la falta de estudiantes de doctorado en los
211
Recuadro 9 (conclusin)
laboratorios de investigacin. El Per necesita ponerse objetivos cuantitativos que le permitan al menos llegar a un nivel
comparable con sus pares latinoamericanos, y el FINCyT podra ser una pieza clave para el logro de dichos objetivos.
Una posibilidad de canalizar posibles aumentos de recursos econmicos sera la de escalar proyectos exitosos
utilizando otros tipos de herramientas de apoyo, como la incubacin o aceleracin de empresas. Otra opcin es la de
financiar proyectos ms ambiciosos y con ms recursos, donde participen ms de un grupo de investigacin,
incluyendo la participacin de empresas. As se lograra un mayor impacto en lnea con las buenas prcticas
internacionales de financiacin de la I+D, reconociendo que la investigacin es de ndole colaborativa y
potenciando a investigadores aislados geogrficamente que pueden trabajar bien en red.
Tambin es importante destacar que los mecanismos principales de financiacin de actividades de I+D (tipo
PIBAP) necesitan tener continuidad v regularidad en el tiempo, asegurndose la existencia de concursos todos los
aos, como se hace en otros pases de la regin y el mundo.
Fuente: InnovosGroup (2013).
CUADRO 21
INDICADORES DE RESULTADOS DE PROYECTOS EMPRESARIALES
(PARA UNA MUESTRA DE 13 PROYECTOS)
Indicador
Monto
1 209 698
57 958 279
14 682 025
Esperanza matemtica ventas e inversiones en 5 aos (beneficio privado), con tasa de descuento del 10%
67 616 464
8 584 754
55,90
7,10
212
Recuadro 10 (conclusin)
Componentes. Para el logro de los objetivos a que se refiere la seccin I anterior, el Proyecto comprende la
ejecucin de tres componentes:
Componente I. Promocin del Mercado de la Innovacin Tecnolgica (US$ 38 millones). Con el propsito de
darle continuidad y profundidad a los instrumentos dedicados al estmulo a la innovacin empresarial
implementados en el marco de la operacin precedente, se continuar la financiacin de lneas concursables para
proyectos de innovacin para empresas. Las convocatorias estarn dirigidas a tipos de innovacin y tipos de
proyecto especficos de la forma siguiente: i) innovacin tecnolgica; ii) absorcin tecnolgica (misiones y
pasantas tecnolgicas) iii) desarrollo tecnolgico de alto impacto; iv) desarrollo sectorial (agendas tecnolgicas);
v) fortalecimiento de incubadoras; vi) apoyo a emprendimientos tempranos; y vii) apoyo de actividades de
extensionismo tecnolgico.
Componente II. Mejora de capacidades de I+D+I para desarrollo del conocimiento (US$46.8 millones).
Tambin a travs de mecanismos concursables, este componente financiar: i) proyectos de investigacin aplicada;
ii) proyectos de inters pblico; iii) proyectos de investigacin bsica; iv) becas de postgrado al exterior; v) becas de
postgrado nacionales; (vi) fortalecimiento de postgrados de doctorado; vii) repatriacin de investigadores; viii)
becas de estancias cortas; ix) proyectos integrales para equipamiento cientfico; x) biblioteca electrnica nacional
para investigadores del pas.
Componente III. Mejora de servicios complementarios en el mercado de innovacin (US$5 millones). Este
componente financiar: i) proyectos dirigidos a apoyar la acreditacin de laboratorios; ii) actividades para fomentar
una cultura de innovacin; y iii) estudios para la promocin y desarrollo del mercado de innovacin. Las
condiciones de elegibilidad, lmites de montos financiados y requisitos de aporte de los beneficiarios para cada una
de las lneas de financiamiento se detallarn en el Reglamento Operativo del Proyecto.
Administracin y evaluacin (US$8.9 millones). Este componente financiar la administracin general del proyecto,
las evaluaciones intermedia y final, el sistema de informacin del proyecto y las auditoras peridicas y final.
Financiamiento. El costo estimado del Proyecto es el equivalente a US$100 millones, US$35 millones
financiados por el BID y US$65 millones por el gobierno peruano como contraparte.
Fuente: Anexo nico del Contrato de Prstamo No. 2693/OC-PE del gobierno peruano con el Banco Interamericano
de Desarrollo.
213
falta de recursos que demoraron el inicio del programa por ms de seis meses, luego de la instalacin
de su Consejo Directivo en febrero de ese ao.
Superados estos problemas, que son frecuentes en iniciativas de gestin pblica que implican
innovaciones, fue necesario construir rpidamente la capacidad administrativa y tcnica de FINCyT 1.
La designacin del director ejecutivo, quien tena una amplia y exitosa experiencia como gestor de
programas complejos financiados con recursos de organismos financieros multilaterales, fue clave
para lograr avances administrativos en la primera etapa. En particular, la organizacin de los
concursos de proyectos empresariales y de centros de investigacin y universidades demand un
intenso trabajo que tuvo respuestas muy distintas de los dos tipos de beneficiarios. Las universidades y
centros de investigacin respondieron con celeridad a las convocatorias y, si bien las propuestas que
presentaron mostraban algunas limitaciones, estas pudieron resolverse con relativa facilidad.
Otra fue la situacin de las empresas. Buena parte de las propuestas de proyectos que se
recibieron adolecan de serias fallas que hicieron necesarias extensas y frecuentes discusiones con los
representantes de estas empresas. No se tena experiencia reciente con la preparacin de proyectos de
investigacin, y esto motiv la organizacin de charlas de capacitacin y la provisin de asistencia
tcnica en forma puntual a algunas empresas que lo solicitaron. Por otra parte, el tiempo y costo de
preparacin de propuestas, cuyo xito en acceder a recursos no estaba garantizado, desanim a
algunas empresas.
La gran mayora de las propuestas que se recibieron fueron de empresas medianas y
pequeas. Muchas empresas grandes, tanto de capital nacional como extranjero, tenan acceso directo
a fuentes de tecnologa (generalmente en el extranjero), incluso algunas tenan sus propios centros de
investigacin y desarrollo tecnolgico, y otras mostraban una enorme desconfianza de trabajar con
instituciones de investigacin peruanas.
Muchos de los problemas que se enfrentaron para promover una demanda de
financiamiento por parte de las empresas fueron resueltos mediante talleres de preparacin de
proyectos, modificaciones y aclaraciones en las bases de los concursos, y la provisin de
asistencia tcnica para la preparacin de proyectos. En 2009 se cambiaron las bases de los
concursos y, en vez de solicitar un proyecto completo, se permiti a las empresas presentar
perfiles de proyecto cuyo tiempo de preparacin y costo era mucho menor. Al revisar los perfiles
de proyecto, los funcionarios de FINCyT pudieron identificar cules cumplan con los requisitos
generales de los concursos (caractersticas de la empresa, sector de actividad econmica,
contenido de los proyectos, tipos de socios elegibles, monto del proyecto, entre otros), lo que hizo
ms fcil la participacin empresarial.
Los desencuentros con las autoridades de CONCYTEC generaron desgaste poltico y
tambin algunas dificultades con autoridades en la Presidencia del Consejo de Ministros, en donde se
ubican el CONCYTEC y FINCyT 1. No obstante, se intent y logr mantener estos conflictos solo en
el nivel del presidente del Consejo Directivo de FINCyT 1, lo que evit que afecte a la Direccin
Ejecutiva y a otros funcionarios. Esto tambin permiti mantener relaciones de trabajo fluido en el
nivel operativo, particularmente en aquellos casos en los que el CONCYTEC estuvo a cargo de
actividades financiadas con recursos provenientes de FINCyT 1. Luego de muchos meses de
fricciones, la renuncia del presidente del Consejo Directivo de FINCyT, cuando ya estaba
comprometida la mayora de los recursos, dej el campo libre para que el CONCYTEC designara a un
nuevo presidente de dicho consejo, quien permaneci en el cargo hasta que el nuevo Gobierno repuso
al primer presidente luego de dos aos.
Como se indic anteriormente, los cuestionamientos de algunos congresistas, que en
determinados casos respondan a agendas ajenas a las actividades de FINCyT propiamente dicho,
introdujeron turbulencia y causaron problemas a principios del 2012. A esto se unieron las dificultades
con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la PCM, debidas principalmente al desconocimiento
del carcter especial que tiene el apoyo que el sector pblico brinda a la innovacin empresarial
mediante subvenciones otorgadas a travs de concursos. A su vez, eso afect e introdujo demoras en
214
la concrecin de la segunda operacin de prstamo con el BID para el Proyecto de Innovacin para la
Competitividad (FINCyT 2).
Pese a estas dificultades, que introdujeron demoras innecesarias, durante la primera mitad del
2013 se lleg a cerrar exitosamente el Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1), de US$ 36
millones, y aprobar e iniciar la ejecucin del Proyecto de Innovacin para la Competitividad (FINCyT
2) de US$ 100 millones. Los reconocimientos que recibieron FINCyT 1 y, en particular, su director
ejecutivo durante las evaluaciones intermedia y final del programa; las revisiones de poltica cientfica
y tecnolgica del Per, realizadas por la OCDE y UNCTAD-CEPAL; el premio a las mejores
prcticas de gestin pblica otorgado por Ciudadanos al Da y, sobre todo, el fuerte apoyo poltico de
las autoridades en la Presidencia del Consejo de Ministros a partir de mediados del 2012, ayudaron en
este proceso de transicin de FINCyT 1 a FINCyT 2.
El cuadro 22 resume los principales obstculos y estrategias de superacin empleados durante
el ciclo de vida de FINCyT 1. Pese a los esfuerzos del Consejo Directivo y de los funcionarios de
FINCyT 1, algunas limitaciones en la ejecucin del programa no pudieron superarse. En primer lugar,
no fue posible movilizar recursos adicionales para financiar proyectos de investigacin bsica y
aplicada en universidades y centros de investigacin. Los recursos disponibles en la operacin de
prstamo (US$ 10,8 millones) se agotaron en la segunda convocatoria a concurso, ao y medio
despus de iniciar la ejecucin del programa. Durante los tres aos y medio restantes no se realizaron
concursos para financiar proyectos en ese tipo de instituciones. Asimismo, no fue posible involucrar a
las grandes empresas, que tienen mayor capacidad de gestin tecnolgica, en los proyectos
empresariales de FINCyT 1. A los montos relativamente limitados de recursos ofrecidos en los
concursos empresariales se uni la desconfianza de algunas grandes empresas, que no consideraban
seguro compartir informacin sobre sus actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico con
otras instituciones y profesionales.
La conformacin de un grupo de expertos evaluadores de proyectos present dificultades.
Considerando el pequeo nmero de profesionales en determinados campos de la ciencia y la
tecnologa, con frecuencia fue difcil identificar evaluadores independientes, que no tuvieran contacto
con quienes presentaban propuestas. Esto hizo necesario recurrir en algunos casos a evaluadores de
otros pases, que complementaron la labor de los expertos locales.
Por otra parte, la demanda de becas de posgrado en ciencia y tecnologa en el exterior no
fue la esperada, y se presentaron solo 28 postulantes para 20 becas. Pese a esto, con una sola
excepcin, todos los profesionales elegidos cumplieron sus objetivos acadmicos. Los concu rsos
para ofrecer cursos de gestin tecnolgica, para los cuales se convoc a universidades y centros
de enseanza superior, no tuvieron la acogida que se esperaba. Las instituciones seleccionadas
tuvieron problemas en la organizacin de estos cursos, que no estuvieron a la altura de las
expectativas de FINCyT 1.
En forma adicional, durante los primeros aos de ejecucin hubo deficiencias en la estrategia
de comunicacin y difusin de resultados, y no se lleg a poner en conocimiento de la comunidad
interesada y el pblico en general las actividades y logros de FINCyT 1. Esto fue remediado solo en el
ltimo ao de operacin. Finalmente, hubo serias limitaciones para hacer un seguimiento tcnico
adecuado de los varios cientos de proyectos que apoy FINCyT 1. Se puso ms nfasis en el
seguimiento y la evaluacin de los avances administrativos, y no se aprovecharon las oportunidades de
aprendizaje que ofrecan los proyectos financiados por FINCyT 1.
Pese a las recomendaciones de las revisiones de poltica de la OCDE y de UNCTAD-CEPAL,
y de la evaluacin final realizada por InnovosGroup, que haban planteado la posible transformacin
de la unidad ejecutora de FINCyT 1 en una agencia autnoma a cargo del financiamiento de proyectos
de ciencia, tecnologa e innovacin (tal como sucede en Argentina y Chile, por ejemplo), esta opcin
no se concret al finalizar la ejecucin de FINCyT 1 ni al iniciarse FINCyT 2.
215
CUADRO 22
RESUMEN DE DESAFOS Y RESPUESTAS
Desafo
Respuesta
Dejar respuesta en manos del presidente del Consejo Directivo, liberando al director
ejecutivo de esta responsabilidad.
E. Comentarios finales
Este trabajo describe, desde la perspectiva de un ex-miembro del Consejo Directivo, la
experiencia del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1) en la Presidencia del Consejo de
Ministros. Este programa, financiado con un prstamo del BID por US$ 35 millones, tuvo un
largo perodo de gestacin y fue concebido como una manera de demostrar que era posible apoyar
el desarrollo cientfico y tecnolgico de manera eficiente y eficaz, vinculando al sector
productivo con las instituciones acadmicas y prestando servicios a la comunidad peruana de
ciencia, tecnologa e innovacin.
Considerando la situacin econmica privilegiada del Per en la actualidad, as como la
vulnerabilidad de esta situacin en el mediano plazo y la ventana de oportunidad que se abre durante
el prximo decenio, es posible aplicar las lecciones aprendidas y la capacidad de gestin creada
durante la ejecucin de FINCyT 1 para aprovechar la favorable situacin actual. Las autoridades de
216
ciencia, tecnologa e innovacin en el Gobierno actual estn planeando una serie de medidas en este
sentido, muchas de las cuales se basan en el informe de la Comisin Consultiva y toman en cuenta la
experiencia de FINCyT 1.
Es pertinente terminar con algunos comentarios generales acerca del diseo y la
implementacin de polticas pblicas en el Per. A su llegada a Lima, hace algunos aos, un
embajador extranjero recibi consejos de un antiguo funcionario de la Cancillera, quien le explic
que en el Per, todo, pero todo, es muy difcil pero en el Per, nada, pero nada, es imposible. Esto
se aplica al diseo e implementacin de polticas pblicas complejas e innovadoras, que encuentran
grandes dificultades, pero que con determinacin y esfuerzo pueden superarlas.
Las polticas pblicas complejas, que generalmente requieren una alta capacidad de
gestin estratgica, enfrentan tres grandes obstculos. El primero es la indiferencia de las
autoridades polticas, que muchas veces simplemente no entienden o no le dan importancia a estas
polticas. Cuando se llega a superar la indiferencia y las autoridades asumen un compromiso con el
tema, es frecuente encontrar una gran ignorancia sobre las caractersticas y el contenido de dichas
polticas por parte de los funcionarios encargados de disearlas. Por ltimo, cuando se supera esta
ignorancia con funcionarios capaces o asesores especializados, con cierta frecuencia aparece la
incompetencia de gestores a cargo de poner estas polticas en prctica. La combinacin de estas
tres es indiferencia, ignorancia, incompetencia ha tenido graves consecuencias para el pas,
y no solo en el campo de la ciencia, tecnologa e innovacin.
La experiencia de FINCyT 1 sugiere algunas ideas para superar estos obstculos asociados
al diseo y ejecucin de polticas pblicas complejas. En primer lugar, la seleccin del director
ejecutivo es la decisin ms importante que toma un Consejo Directivo. Una vez hecho esto, es
necesario darle al director ejecutivo toda la autoridad y el espacio para tomar decisiones,
apoyndolo para conformar un equipo de trabajo eficiente y comprometido, pero sin intentar microgestionar con la institucin. El director ejecutivo de FINCyT 1 es un destacado profesional, con
amplia experiencia en el manejo de recursos de prstamos de instituciones internacionales de
financiamiento, y con un gran conocimiento del campo de ciencia, tecnologa e innovacin. Puso
especial nfasis en la gestin de recursos humanos, y configur un equipo de trabajo que fue
evolucionando y cambiando a lo largo del tiempo conforme a las necesidades de la institucin. La
administracin de FINCyT 1 fue consciente en todo momento de sus capacidades y limitaciones, y
no se dud en solicitar apoyo externo cuando fue necesario.
Un segundo factor clave para el xito de FINCyT 1 fue la conformacin y el desempeo del
Consejo Directivo, que estuvo compuesto por personalidades provenientes del sector pblico, la
empresa privada y de instituciones acadmicas. Esta configuracin pluralista permiti, adems, contar
con una diversidad posiciones ideolgicas y afiliaciones polticas, que logr movilizar un amplio
apoyo en el Poder Ejecutivo y en el Congreso cuando fue necesario. Se puso especial nfasis en que, a
pesar de ser designados por entidades de diferentes grupos de inters en el campo de la ciencia,
tecnologa e innovacin, su participacin en el Consejo Directivo era a ttulo personal. En todo
momento se evit interferir con las decisiones y la actuacin del director ejecutivo, y el Consejo
Directivo se centr en la conduccin estratgica, el seguimiento y la evaluacin del desempeo de
FINCyT 1.
Durante la ejecucin de FINCyT 1 la administracin y el Consejo Directivo lograron evitar
interferencias de intereses ajenos a los objetivos y gestin del programa, fueran estas de carcter
poltico, econmico, administrativo o personal. Cuando fue necesario, los miembros del Consejo
Directivo buscaron proteger a la administracin bloqueando presiones e interferencias, permitiendo
que pueda trabajar sin estorbos y con cierta tranquilidad. Esto requiere un empleo juicioso del capital
poltico acumulado por los miembros del Consejo Directivo, que deben escoger las batallas en las
cuales involucrarse para luego emplear a fondo todos los recursos disponibles. No obstante, tambin
es necesario saber cundo retirarse, aceptando reveses y adoptando una perspectiva de mediano y
largo plazo.
217
Por primera vez en muchos decenios, el Per tiene la oportunidad de superar el sndrome de
Ssifo en la creacin y consolidacin de capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin. Es de
esperar que las lecciones aprendidas en FINCyT 1 sean aprovechadas por las autoridades
gubernamentales durante el perodo que dure la ventana de oportunidad que ofrece la favorable
situacin econmica actual.
Bibliografa
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descargas/publicaciones_02/08-vulnerabilidad-y-crisis-fs1989.pdf
218
219
220
Edgardo Rubianes222
A. Introduccin
El triunfo por mayora absoluta en las elecciones de 2004 de un partido de izquierda Frente
Amplio en Uruguay, no solo signific un hecho indito en la historia poltica del pas sino que
implic, como era previsible, el inicio de un perodo de profundos cambios y reformas en mltiples
planos productivo, impositivo, en el sistema de salud, desarrollo social, etc. incluido el que
refiere a la poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI).
En el presente trabajo se sumariza lo actuado respecto a la poltica de CTI y las reformas
implementadas en el perodo 2005-2011, es decir llevadas adelante durante el primer gobierno de
izquierda administracin del Presidente Tabar Vzquez y los dos primeros aos del segundo,
correspondiente a la administracin del Presidente Jos Mujica. Corresponde sealar que el trabajo se
redacta desde el lugar de activo participante en dicho proceso, lo que da fortaleza informativa a lo
expuesto pero tambin conlleva subjetividades inherentes al origen de la mirada223.
Con fines expositivos, se ha estructurado el trabajo en 5 secciones. La primera describe el
estado de situacin del rea al ao 2004, es decir el punto de partida. La siguiente expone el proceso
general de la Reforma, desde el punto de vista institucional, financiero y de elaboracin estratgica.
Posteriormente, se pone foco en los principales programas e instrumentos introducidos como parte de
la poltica sistmica implementada. En la cuarta seccin se analizan logros y algunos indicadores de
resultados en lo actuado. Finalmente, se culmina con una seccin de conclusiones y reflexiones.
222
223
MSc y PhD en Biologa, Consultor independiente. El autor agradece la revisin crtica del manuscrito por parte de
Dr. A. Davyt y Ec. B. Baptista.
El autor fue Presidente y Vicepresidente de la ANII (2007-2011) e integr el Equipo Operativo del Gabinete Ministerial
de la Innovacin (2005-2010) en representacin de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia.
221
B. La Situacin de partida
Una serie de estudios y documentos elaborados durante 2003 y 2004 en distintas instancias y por
diferentes grupos de actores (Cientis, 2003224; Bertola y otros, 2005 ) coincidieron en el diagnstico de
la situacin imperante en lo que respecta a la CTI al comienzo del nuevo siglo en Uruguay. Dicha
caracterizacin general, bastante consensual; dio base a las propuestas levantadas por los distintos
partidos polticos en las elecciones presidenciales y parlamentarias de octubre de 2004225. En
particular, en la propuesta electoral del partido que a la postre fuese triunfador (Frente Amplio), el
denominado ruguay Innovador se constituy en uno de los cinco ejes del cambio propugnado226.
Cuatro aspectos resaltan lo que se podra denominar segunda fase de desarrollo227 del rea de
la CTI, luego de finalizada la dictadura en 1985:
i)
1. El archipilago institucional
Una caracterstica central presente en 2004 en lo que respecta a la institucionalidad del Sistema de
Innovacin uruguayo, era la multiplicidad de instituciones y de programas dispersos que la
conformaban y cuya labor estaba escasamente coordinada e incluso superpuesta. Ese cuadro de
situacin puede ser atribuido a la denominada cultura de chacras, predominante en algunas reas o
programas (poca propensin a abrirse a instancias efectivas de coordinacin), y al accionar que los
224
225
226
227
228
229
El proyecto CIENTIS (Ciencia, Tecnologa, Innovacin y Sociedad) fue una iniciativa que coordin el senador
Enrique Rubio cuando presida la novel Comisin de Ciencia y Tecnologa del Senado auspiciada por la fundacin
FESUR (Friedrich Ebert Stiftung) que tuvo como objetivo elaborar un programa de desarrollo en el rea. Entre los
meses de mayo y noviembre de 2003 se efectuaron seminarios con ms de dos docenas de expositores, se
organizaron encuentros especficos y un foro electrnico. De las actividades participaron unos 300 investigadores,
empresarios, autoridades universitarias e invitados de la regin, constituyendo la instancia de intercambio y
proposicin sobre poltica de CTI ms importante que hubo en Uruguay en aos. Varios de los participantes luego
asumieron, durante el primer gobierno del Frente Amplio, cargos de responsabilidad en ministerios, empresas
pblicas, gobiernos departamentales, etc. Ver CIENTIS (2003).
La incorporacin de los temas de CTI a nivel parlamentario tiene como antecedente inmediato las instancias
denominadas EUREKA que implic exposiciones pblicas en el Palacio Legislativo durante los aos 2001 y 2002.
Los otros eran el Uruguay Democrtico, el Uruguay Productivo, el Uruguay Social y el Uruguay inserto en la
regin y el mundo.
La primera se correspondera con el primer decenio post-dictadura en la que la tarea fundamental fue reconstruir la
comunidad e infraestructura cientfica. Ver Rubianes (2009).
Se opta, de acuerdo a la Red de Indicadores de Ciencias y Tecnologa (RICYT), por utilizar la categora
Actividades de Ciencia y Tecnologa que es ms abarcativa que la de Investigacin y Desarrollo (I+D) pues al
incluir actividades complementarias a esta, resulta un indicador ms adecuado para el diagnstico y formulacin de
polticas de CTI en la regin.
En el ao 2002, Uruguay sufri una aguda crisis econmica financiera que ha sido catalogada como la ms
profunda de los ltimos 70 aos. El PBI cay un 43% y el ndice de pobreza alcanz valores histricos (39,9%).
222
DIAGRAMA 11
EL ARCHIPILAGO INSTITUCIONAL
MEF
Universidad
MEC
MGAP
DILAVE
DINARA
Programas
PDT
Facultad
OPP
DINACYT
Facultad
MIEM
PSA
LATU
CCTA
Conicyt
INIA
CSIC
Pedeciba
INAVI
IIBCE
Empresarios
SUL
FCE
IPA
INAC
FNI
Productores
C+T
privada
C+T
0.35% PBI
Cooperacion
Internacional
a)
223
b)
230
231
232
La CSIC fue creada poco despus de recuperado el funcionamiento democrtico en el pas y en la propia
Universidad. Provista de partidas financieras centrales, estableci fondos concursables para la investigacin bsica
y para articulacin con el sector productivo, programa de apoyo a los investigadores (gestion el otorgamiento de
dedicaciones exclusivas para estos) y a estudiantes de posgrados, pasantas en el exterior, etc.
Creado en 1985, fue incluido recin diez aos despus como un programa permanente presupuestado. La asignacin
anual vari cclicamente desde ese momento hasta 2004 entre 350 y 900 mil dlares. Esta cantidad deba ser
distribuida entre las cinco reas que comprenda (por orden de importancia: Biologa, Qumica, Fsica, Matemticas e
Informtica) siendo utilizado fundamentalmente para algunas becas estudiantiles y alcuotas para los laboratorios cuyo
monto era definido de acuerdo al nivel del investigador y al nmero de postgraduados que diriga. Es considerado un
programa muy exitoso habiendo en 20 aos multiplicado por diez el nmero de investigadores bsicos.
Resumen oral de informe de consultora de IGT-Invertec dirigida por Mario Waissbluth (2004).
224
c)
El rea agropecuaria
d)
Otros actores
234
La creacin del Consejo Nacional de Investigacin Cientficas y Tcnicas, ese fue su primer nombre, data de fines
de 1961. Est enmarcada en el proceso de establecimientos de ONCYTs (organismos nacionales de ciencia y
tecnologa) caracterstico de la poca en la regin latinoamericana, y en la adopcin del denominado modelo
lineal. Para ms detalles ver Davyt (2012).
Este ltimo aspecto, producto de ciertos conflictos gremiales a la hora de conformarse el INIA, ha tenido
consecuencias sobre las capacidades de generar conocimiento en esa rea estratgica para el desarrollo productivo y
exportador del Uruguay. En la antigua dependencia ministerial del Centro de Investigaciones Veterinarias M.C.
Rubino, devenido en Direccin de Laboratorio Veterinario (DILAVE), la labor de investigacin fue paulatinamente
disminuyendo, en forma paralela a la disminucin y envejecimiento de su plantilla de tcnicos.
225
La primera, muy vinculada a los acuerdos de cooperacin internacional y/o de programas de becas. El
segundo directamente relacionado con la aprobacin de prstamos internacionales y de las contrapartidas
nacionales as como en la disponibilidad temporal de los fondos.
En resumen, se podra sostener que a 2004, la institucionalidad uruguaya relativa a la CTI
podra asimilarse a un archipilago que tena una institucin, la UdelaR (isla mayor), marcadamente
autonomizada, donde se concentraba un porcentaje muy importante de la capacidad nacional de
produccin cientfica, que defina ante s la existencia o no de una agenda de investigacin y la
poltica de vinculacin; y que adems reivindicaba el protagonismo central en la definicin de la
poltica. Por otro lado existan un par de conjuntos insulares vinculados respectivamente uno a la
esfera de accin del MEC, con lazos con la UdelaR; y otro, an con ms laxitud entre s y con la
propia UdelaR, a la esfera de accin del MGAP. Por su parte, las iniciativas o demandas surgidas
desde cualquiera de esos mbitos terminaban en ocasiones siendo tamizadas.
235
236
Esto es: actividades de Investigacin y Desarrollo, incorporacin de bienes de capital, hardware o software; de
transferencia de tecnologa o consultora; de capacitacin del personal; de cambios en la gestin de la empresa o en el
diseo industrial, orientadas tanto a innovar en productos como en procesos, en organizacin y/o en comercializacin.
La categora pequea es utilizada para empresas de 5 a 19 empleados, mediana para aquellas con 20 a 99
empleados y grande para las que tienen una plantilla funcionarial de ms de 100 personas.
226
237
238
239
227
mecanismos que la promuevan y esta bsqueda se debe transformar en un objetivo central de la poltica
de Estado. Nuestro Estado, que debera haber llevado adelante una actitud proactiva, ha sido desertor.
CUADRO 23
ESQUEMATIZACIN DE LOS PRINCIPALES EVENTOS EN CIENCIA,
TECNOLOGA E INNOVACIN EN EL URUGUAY POSDICTATORIAL
FASE 1
Eventos
Actor emergente
Resultados
FASE 2
Eventos
Actor emergente
Resultados
Archipilago cientfico-tecnolgico. Diagnstico consensuado sobre CTI nacional: Escasa inversin; Oferta:
pblica y no articulada; Demanda: Pobre actitud innovadora empresarial; Carencia Plan Estratgico;
Necesidad de nueva institucionalidad
FASE 3
2005-?
Propuesta de Uruguay Innovador como Poltica de Estado: Creacin del Gabinete Ministerial de la
Innovacin y de la Agencia Nacional de Innovacin
Inicio de elaboracin participativa del 1er Plan Estratgico Nacional de CTI
Actor emergente
228
C. El Proceso de la reforma
Teniendo en cuenta los diagnsticos de situacin mencionados, tanto en el documento CIENTIS del
2003 como en la consultora de Bertola y otros (2005), se promovieron diversas propuestas que
pudieran dar soporte a la instalacin de una poltica pblica en CTI a partir del siguiente perodo
gubernamental. Los distintos partidos polticos incorporaron a sus agendas electorales, con distinto
grado de profundidad, algunas de esas iniciativas.
Al respecto, en Setiembre de 2004 en la presentacin del ruguay Innovador, el entonces
candidato a la presidencia por el Frente Amplio, Dr. Tabar Vzquez, fue enftico: en nuestro
pas, la poltica de innovacin est confinada en una Unidad Ejecutora del ya de por s bastante
relegado Ministerio de Educacin y Cultura. Por eso en materia de ciencia, tecnologa e innovacin
el gobierno progresista jerarquizar institucionalmente las polticas proactivas y de coordinacin
entre las instituciones pblicas y privadas en el marco de un Sistema de Innovacin que sustente al
proceso que va desde la generacin de ideas a la materializacin de las mismas en el mbito
productivo y social. Este Sistema debe integrar a actores de la produccin, a los portadores del
conocimiento moderno y a otros mltiples actores locales que incluyen, entre otros, a los que velan
por la calidad, por la metrologa o por el cumplimiento y desarrollo de las normas de propiedad
intelectual. Esta jerarquizacin supondr un nuevo diseo institucional; un marco idneo para
disear, ejecutar y evaluar polticas nacionales de larga duracin para el fomento de la ciencia, la
tecnologa y su aplicacin a la resolucin de los problemas de la sociedad y en particular los que se
presentan en el mbito productivo, as como polticas nacionales que estimulen decididamente la
inversin empresarial en la mejora de productos, procesos y gestin dirigidos a ganar competitividad.
Un diseo institucional que articule a todos los ministerios, entes autnomos, servicios
descentralizados y gobiernos departamentales y que adems establezca una vinculacin jerarquizada
entre los sistemas poltico, econmico, productivo, educativo y cientfico tecnolgico del pas. Un
diseo institucional que conjugue capacidad de decisin y ejecucin con estabilidad en las polticas y
reglas de juego y amplia participacin de los actores. Un diseo institucional que contemple lo
pblico, lo privado, la academia, el Estado y la sociedad pues en esta materia, como en las otras que
hacen a nuestro proyecto, es fundamental la participacin de todos los actores, la visin de largo
plazo y el impulso de propuestas nacionales (Vzquez, 2004).
Es indudable el antecedente que el documento de CIENTIS (2003) tuvo para esas
definiciones. En el mismo se sealaba la poltica de innovacin debe cortar transversalmente a todos
los ministerios, entes autnomos, servicios descentralizados y gobiernos departamentales y, por ello
sugiere la creacin de una unidad institucional o agencia a nivel de la Presidencia para el diseo, la
ejecucin de polticas proactivas y la coordinacin de las instituciones o dependencias estatales,
paraestatales y privadas de Ciencia y Tecnologa.
Por su parte, Bertola y otros (2005) plantea la necesidad de crear una estructura institucional
adecuada a las caractersticas del pas y de las polticas que se han de llevar a cabo, que considere al
carcter transversal del fenmeno de la innovacin, y a la vez sea flexible para permitir tanto el
necesario proceso de aprendizaje que el pas debe recorrer, como su articulacin con polticas
sectoriales especficas... La estructura institucional deber insertarse al ms alto nivel y permitir una
adecuada articulacin con las metas ms generales de una poltica de desarrollo. Para ello propone
que la institucionalidad tenga en cuenta los siguientes niveles:
i)
General del Claustro de la UdelaR, mximo rgano deliberativo, aprob una declaracin que sealaba
que los proyectos analizados240 incurren en una eventual inconstitucionalidad en tanto no respetan la
especializacin del ente autnomo Universidad pues coloca bajo dependencia de otros organismos
pblicos cometidos principales de investigacin cientfica. Esta conceptualizacin, que la investigacin
cientfica es cometido especfico y exclusivo de la Universidad estatal, tiene antecedentes en la historia
universitaria. En efecto, cuando en 1961 el gobierno de la poca cre el CONICYT, la UdelaR present
utilizando dicha fundamentacin un recurso de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de
Justicia, pero el mismo finalmente fue rechazado por amplia mayora.
240
241
242
Se refiere a tres anteproyectos de ley que en 2003 la novel Comisin de Ciencia y Tecnologa de la Cmara de
Senadores enviara a la UdelaR para su opinin. Los mismos, promovidos tanto por senadores de la izquierda como
de los partidos tradicionales blancos y colorados, proponan distinta innovaciones institucionales y financieras para
el desarrollo de la C+T. Luego de ms de un ao de estudio, el pronunciamiento de la Asamblea General del
Claustro es realizado cuando ya hay un nuevo parlamento en funciones y a escasa una semana de la asuncin del
Presidente Vzquez, con todo el valor simblico que ello tena.
http://www.anii.org.uy/imagenes/decreto_creacin_gmi.pdf.
http://www.anii.org.uy/imagenes/equipo_operativo_gmi.jpg Al Equipo Operativo inicialmente designado (Dres.
Amilcar Davyt, Pablo Chilibroste, Fernando Lorenzo y Judith Sutz, e Ing. Miguel Brechner) se incorporaron desde
Junio de 2005 y por el resto del perodo, los Dres. Carlos Paolino (MEF) y Edgardo Rubianes (OPP). El Ing. Pablo
Darchst particip tambin durante ese ao. La Dra. Sutz lo integr hasta culminar la etapa de redaccin del
anteproyecto de ley de la ANII, a mediados de 2006.
230
El rediseo institucional
DIAGRAMA 12
ESQUEMA DE NUEVO DISEO INSTITUCIONAL: ROLES
Y MBITOS DE LOS DISTINTOS ACTORES (LEY 18.084)
GMI
I Fijacin de lineamientos
Poltico-Estratgicos de CTI
II Ejecucin de Poltica
ANII
Directorio (7 miembros)
Secretara
Ejecutiva
informacin adecuada
cometidos
- Asesorar al PE en
- Preparar y ejecutar
- Articulacin
(sinergia)
planes,
programas e
instrumentos
Ley
18.084
pblica y privada;
sectores productiva y acadmicas;
demanda social y productiva con
capacidades;
dispora;
nacionales, extranjeras e
internacionales
Conicyt
5 P Ejecutivo
5 empresariales
1 sindical
4 UdelaR
2 Univ. Privadas
1 investigador
1 ANEP
1 C. Intendentes
1 del art 221
IV Actores/Beneficiarios de programas
(acadmicos, empresarios, etc.) (produccin de conocimiento proceso innovador)
244
Ley 17. 30 art. 256: Dicha Agencia tendr como cometido organizar y administrar instrumentos y medidas para la
promocin y el fomento de la innovacin, la ciencia y la tecnologa, promoviendo la coordinacin interinstitucional
en forma transversal, articulando las necesidades sociales y productivas con las capacidades cientficas,
tecnolgicas y de innovacin Dentro del trmino de ciento ochenta das de promulgada la presente ley, el Poder
Ejecutivo remitir una iniciativa legislativa que establecer la naturaleza jurdica.
Ver en www.anii.org.uy/imagenes/ley_18084_cometidos_.pdf.
231
b)
247
Es de sealar que en Setiembre de 2009, y fuera del contexto general, se cre la Academia Nacional de Ciencias (Ley
18.582) por iniciativa de la titular del MEC de la poca con el apoyo de investigadores, fundamentalmente del rea
bsica. La estructura de la misma reproduce el modelo decimonnico de las corporaciones de ese tipo y tiene
formalmente adjudicadas funciones que se superponen con otras instituciones como, por ejemplo, las del CONICYT.
Plan inmediato (2005-2007) aplicado por el nuevo gobierno y dirigido a jefes y jefas de hogar comprendidos en el
ltimo quintil de ingresos (originalmente unas 200.000 personas) que tena como objetivos: garantizar cobertura de
necesidad bsicas de los ms vulnerables frenando el riesgo de empobrecimiento agudo; generar condiciones y
estructura de oportunidades para el ejercicio de derechos sociales; y construir participativamente rutas de salida de
la indigencia y pobreza, en un proceso de integracin social.
232
CUADRO 24
EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO TOTAL EN ACTIVIDADES DE CIENCIA Y
TECNOLOGA, POR PERODO 2005-2010 Y PRINCIPALES INSTITUCIONESa b
(En miles de dlares corrientes)
Institucin
2005
2008
2009
2010
UDELAR
359 257
446 083
INIA
357 591
428 622
406 317
528 836
750 140
872 222
1 055 386
535 737
589 620
589 460
689 315
756 832
LATU
43 472
49 181
182 587
154 577
162 998
190 438
211 672
IIBCE
14 654
18 225
37 992
36 366
36 000
43 002
94 307
PEDECIBA
16 141
17 643
19 146
21 450
44 200
28 464
30 647
791 115
959 754
1 220 068
1 485 207
2 393 401
2 409 203
2 821 612
ANII
114 821
419 300
433 831
550 436
Instituto Pasteur
Montevideo
38 289
39 537
44 604
119 779
112 540
Total Principales
institucionesc d
CUDIM
2006
2007
2011
346 699
32 152
9 792
Ministerios,
empresas pblicas
y otrasc
107 278
176 712
711 296
668 360
570 395
821 264
1 195 941
Gasto Pblico
Total en ACT
898 393
1 136 466
1 931 364
2 153 567
2 963 796
3 230 467
4 017 553
0,21
0,24
0.35
0,34
0,43
0,41
0,45
Producto Bruto
Interno (PBI)
Gasto Pblico en
ACT (% PBI)
Fuente: Elaboracin propia basada, entre otros, en encuestas de Relevamiento de Gastos e Inversiones en Actividades
de Ciencia y Tecnologa realizadas por ANII a partir de 2007.
a
Excluye el Plan Ceibal.
b
Incluye I+D, Servicios Cientficos y Tecnolgicos, Enseanza y Formacin, y Gestin y Actividades de Apoyo.
c
Las instituciones pblicas relevadas e incluidas en la estimacin, han ido en aumento a partir de 2007.
d
Principales instituciones refiere a: UDELAR, INIA, LATU, IIBCE y PEDECIBA.
233
c)
El primer PENCTI
El proceso de elaboracin
La elaboracin del Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, fue un proceso
largo que tuvo una duracin prcticamente de 5 aos, es decir todo el perodo de gobierno de Tabar
Vzquez. Los principales hitos del proceso se resumen a continuacin:
i)
ii) El EO-GMI confecciona una hoja de ruta de modo que la elaboracin del PENCTI
pudiera ser efectuada en simultneo con los otros dos ejes de trabajo definidos, propuesta
de rediseo institucional y negociacin con organismos financieros multilaterales que, en
248
249
250
251
La creacin del IPM es resultado de un proceso complejo, espasmdico y largo, ocurrido entre 1996 a 2004, con
diversos actores implicados -particularmente cientficos uruguayos radicados o con vnculos con Francia,
gobernantes y polticos de diversos sectores- que culminara mediante negociaciones diplomticas formales en una
condonacin de deuda externa (recproca a las realizadas por Uruguay con Francia durante las guerras mundiales).
Para un anlisis detallado de su creacin ver Chiancone (2012).
El proceso de creacin del CUDIM, posterior al del IPM, tiene en comn con ste haber sido impulsado muy
activamente por un destacado cientfico uruguayo tambin radicado en el exterior, en este caso en Suecia. El firme
apoyo poltico dado durante el gobierno de Tabar Vzquez permiti su rpida concrecin institucional e edilicia.
Ver en http://www.anii.org.uy/imagenes/bases_plan_estrategico.pdf.
A saber: i) cadenas agroindustriales; ii) alternativas energticas; iii) biotecnologa, farmacutica y salud humana y
animal; iv) tecnologas de la informacin y las comunicaciones; v) recursos naturales y medio ambiente; y vi)
complejo turstico. Si bien las reas fueron generales, su explicitacin tuvo valor simblico en el discurso poltico
dado que mostraba la decisin de establecer, en el marco de una poltica de estmulo transversal a la innovacin,
prioridades sectoriales concretas y esto era la primera vez que se haca en el pas. Por otra parte, avanzar en mayor
precisin y focalizacin obligaba a disponer insumos prospectivos y definiciones en relacin al denominado
ruguay Productivo, que comenz recin a ser prefigurado en la segunda mitad de ese perodo de gobierno
cuando se crea el Gabinete Productivo.
234
DIAGRAMA 13
ESQUEMA DE LOS TRES BLOQUES DE ACCIONES
1. Fortalecimiento y orientacin de la Investigacin
Instrumentos
CAPITAL HUMANO
2. Estmulo a la Innovacin y a la
articulacin oferta-demanda
Incentivos
fiscales
Proy.
Individuales y
asociativos
Posgrados Nacionales
Sistema Nacional Becas
Formacin 3ria no universitaria
Vnculo dispora Dpto 20
Movilidad
Excelencia
Estratgicos
PROYECTOS
5. Complejo turstico
4. Tecnologas de la Informacin y
de la Comunicacin
3. Alternativas Energticas
1. Cadenas Agroindustriales
(crnica, lctea,arrocera, granjera,
forestal, pesquera)
Consorcios
Clusters
Conglomerados
Polos y Parques
Tecnolgicos
Extensionismo
tecnolgico
Fundamentales
Inclusin Social
Centros Mixtos
3. Fortalecimiento nueva
institucionalidad y apoyo
a polticas
GMI
neo Conicyt
ANII
Articulacin
actores
Observatorio CTI
Compras
estatales
Cultura CTI
Consultoras y
Estudios
prospectivos
252
Dentro de esos bloques se encuadran todas las acciones emprendidas por el GMI y su EO-GMI en la fase previa a
la puesta en funcionamiento pleno de la ANII, incluidas las vinculadas a la negociacin de prstamos
internacionales y a la ejecucin de la cooperacin con la UE. Esos tres Bloques permearon, asimismo, los planes
operativos anuales de la ANII y sus subsecuentes instrumentaciones hasta 2009 inclusive, as como otras medidas
adoptadas en otros mbitos gubernamentales.
235
En 2007 se contratan una serie de consultoras especficas sobre las distintas reas
prioritarias, y tambin sobre temas transversales255. Los avances de las mismas son
presentadas en instancias con participacin de invitados e informantes calificados
gobernantes, parlamentarios, autoridades universitarias, acadmicos, etc. de acuerdo
al rea o tema considerado. Las versiones finales son colgadas en la web256, impresas y
distribuidas.
ii)
iii) En 2008, con el conjunto de insumos recogidos en las consultoras y talleres respectivos,
el documento-borrador del EO-GMI y los comentarios que la UdelaR realizara sobre el
mismo, se encarg una consultora (Bianchi y Snoeck, 200 ) a efectos de sintetizar, y
de ser necesario profundizar, las propuestas contenidas en los anteriores documentos, as
como presentar una propuesta de instrumentos que integren en una visin sistmica las
diferentes reas que fueron consideradas en los mismos258. Con base a este trabajo en el
segundo Foro de Innovacin de la Amricas (FIA), Abril de 2009, el Director de la OPP
expone los lineamientos del PENCTI, su rbol de objetivos y los instrumentos259.
iv) Inmediatamente un borrador de texto final es aprobado por el GMI y enviado al
CONICYT en consulta260. A fines de 2009 el CONICYT luego de introducirle varias
253
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256
257
258
259
260
La DINACYT del MEC devino en DICYT (Direccin de Innovacin, Ciencia y Tecnologa) con mayor capacidad
ejecutiva y representando al MEC en todas las instancias transversales; y con un rol particular de promover
fuertemente la popularizacin de la ciencia y los clubes de ciencia.
La creacin se fue difiriendo en el tiempo, plantendose su incubacin provisoria en el marco de la ANII. Si bien
en el PENCTI aprobado en febrero de 2010 se propone desarrollar mecanismos de evaluacin de eficiencia y
eficacia de polticas pblicas e instrumentos en materia de CTI y se sostiene que dichos mecanismos no
dependern de los organismos financiadores de CTI a la fecha no ha habido avances en concreto.
Las consultoras se focalizaron en reas priorizadas (Cadenas agroindustriales, Salud, Biotecnologa, Energa, TICs,
Turismo, y Medio Ambiente); y en temas transversales (Inclusin social, Redes de Innovacin).
Ver http://www.anii.org.uy/web/paginas/plan-estrat-gico-nacional-de-ciencia-tecnolog-innovaci-n-pencti.
Ver http://www.anii.org.uy/imagenes/pencti.pdf.
Del prefacio de la antes mencionada publicacin redactado por el EO-GMI.
Ver http://www.fia.com.uy/materiales/ponencias/15-presentacion_de_bases_del_plan_etrategico_nacional_de_cien
cia,_tecnologia_e_innovacion-enrique_rubio.pdf.
De acuerdo al artculo 24 de la ley 18.084 se recabara la opinin previa del C NICYT sobre el PENCTI
elaborado por el GMI.
236
mejoras, entre ellas varias promovidas por los delegados de la UdelaR261 y de las
universidades privadas, da su opinin favorable al mismo.
v)
El 25 de febrero de 2010, el presidente Dr. Tabar Vzquez aprueba, con los Ministros
correspondientes, el decreto sobre el PENCTI262. El mismo tiene slo dos artculos. El
primero, de aprobacin del contenido del documento de 22 pginas (adjunto en el
decreto). Por el segundo se dispone que las distintas instituciones involucradas en la
concrecin del presente Plan, explicitarn en sus planes operativos anuales y/o
presupuestales, programas de promocin e informes de evaluacin de los mismos, los
objetivos y sub-objetivos hacia los que contribuye la actividad que se realiza o apoya, as
como las reas prioritarias en las que se enmarca la misma (PENCTI, 2010).
262
263
237
generar un crculo virtuoso entre creacin y aplicacin de nuevos conocimientos. Para que eso ocurra
es fundamental construir capacidades y promover la interaccin entre los agentes, debiendo jugar el
Estado un rol muy activo al respecto. El plan tiene como misin crear las condiciones para que el
conocimiento y la innovacin sean instrumentos primordiales de desarrollo. Para ello se postulan tres
macro-objetivos con sub-objetivos y otros dos objetivos conexos (vase diagrama 14). Dado que
una estrategia de desarrollo solamente ser viable, eficaz y eficiente, si prioriza reas y problemas
asignndole mayor importancia a algunos frente a otros, por lo tanto se definen prioridades
estratgicas264 en tres niveles: i) sectores de problemas y oportunidades (software, servicios
informticos y produccin audiovisual; salud humana y animal y farmacutica; produccin
agropecuaria y agroindustrial; medio ambiente y servicios ambientales; energa; educacin y
desarrollo social; logstica y transporte; y turismo); ii) reas tecnolgicas intensivas en
conocimiento (TIC, biotecnologas y otras emergentes como la nanotecnologa); y iii) creacin y
mantenimiento de capacidades de base (RRHH de grado y posgrado; fortalecimiento institucional;
infraestructura; cambios en el sistema educativo en su conjunto; capacidades avanzadas de gestin).
DIAGRAMA 14
RBOL DE OBJETIVOS DEL PENCTI
Visin Pas:
Constituir una sociedad equitativa, democrtica y competitiva, basada en el conocimiento, la sostenibilidad y los valores humanos
Disponer de
organizaciones y
personas
capacitadas para la
gestin de las
interfaces/
articulaciones
Generar arreglos
cooperativos, redes y
alianzas pblico-privadas
que contribuyan al
desarrollo y aplicacin de
nuevas tecnologas en
todo el territorio
Sub-objetivos
Disponer de posgraduados de excelencia en
todas las reas crticas, infraestructura
adecuada, apoyos a la investigacin mediante
fondos concursables estables y, en general,
condiciones de trabajo adecuadas para el
conjunto de cientficos y tecnolgos del pas
Innovar en sectores
existentes, especialmente va
la interaccion dinmica entre
sectores intensivos en
conocimiento y sectores
intensivos en RRNN
Sub-objetivos
Contribuir a transformar la estructura
productiva va la diversificacin y
agregacin de valor
Identificar y articular
demandas de
conocimiento asociadas
a la inclusin social
Ampliar la agenda de
investigacin e innovacin
en funcin de las
demandas sociales
Aplicar el conocimiento
generado (innovacin)
Popularizar los avances cientficotecnolgicos y favorecer la
apropiacin social del
conocimiento
264
La versin final de PENCTI ampli las reas y temticas priorizadas respecto a las definidas inicialmente en abril
de 2005.
238
1. Portal TIMBO
Una de las primeras decisiones adoptadas por el Directorio de la ANII fue la creacin de un portal de
acceso electrnico a las principales revistas cientficas internacionales. El portal se haba constituido
en un anhelo de toda la comunidad de investigadores y tecnlogos. La dificultad de acceder a
bibliografa actualizada tena varias causas, entre ellas el alto costo de algunas subscripciones pero
tambin a la incapacidad de acordar institucionalmente un rgimen menos oneroso y ms eficiente
transversal a las instituciones.
El portal, denominado TIMBO266, estuvo operativo desde enero de 2009 negocindose los
costos de subscripcin directamente con las editoriales y acordando tener un nico acceso-pas a
travs del servidor de la ANII. La agencia a su vez realiz convenios con todas las instituciones
educativas, cientficas y tecnolgicas nacionales que lo desearan. A Diciembre de 2012, 65
instituciones tenan convenio y el nmero de revistas de acceso libre on line alcanzaba las 20.000267.
El costo del portal promedia los 2 millones de dlares por ao268. Los recursos humanos involucrados
son mnimos y existe una comisin asesora con biblioteclogos de distintas instituciones, que traslada
las demandas de expansin peridicamente. Es posible monitorear el nmero de artculos, revistas ms
utilizadas, etc. de todo el portal as como de cada institucin integrante de la red. Adems de las
265
266
267
268
La ANII fue creada como una institucin de derecho pblico no estatal. Esto le da caractersticas particulares ya
que para su funcionamiento (manejo financiero, rgimen laboral, etc.) se rige como una institucin privada pero a
la vez es receptora de fondos presupuestales pblicos siendo supervisada por el GMI y monitoreada ex-post por los
organismos de control del Estado.
Como un rbol originario de la regin y acrnimo de Trama Interinstitucional y Multidisciplinaria de Bibliografa online.
Adems, se puede acceder a bancos de patentes.
Si bien ao a ao aumenta el nmero de las suscripciones a editoriales y revistas del Portal, el costo por descarga de
artculo ha ido disminuyendo producto de la expansin del mismo. Para el ao 2009 tuvo un costo de 9.78 dlares
por descarga, para el 2010 de 8.66 dlares, para el 2011 de 7.74 dlares y para el 2012 de 7.30 dlares.
239
270
271
272
273
Es interesante observar el papel de la biblioteca del Sindicato Mdico del Uruguay (SMU, 17% de las descargas)
que brinda apoyo de actualizacin de los mdicos que realizan el ejercicio profesional. Una externalidad positiva de
la implementacin del portal no prevista originalmente.
El CVuy es pblico y los integrantes categorizados en el SNI deben obligatoriamente actualizarlo al menos semestralmente.
Sus integrantes fundacionales, as como los ingresados posteriormente, fueron sometidos a rigurosas evaluaciones
inicial y peridica, y categorizados en niveles que habilitaban, segn el caso, a dirigir estudiantes de maestra y/o
doctorado. No perciben ningn estimulo econmico personal por su pertenencia al programa.
El FNI fue la primera instancia de promocin, evaluacin y categorizacin acadmica sin exclusin de reas.
Otorgaba un estmulo monetario asimilado a premio. Creado en 1996, la primera convocatoria fue realizada recin
en 1999. Se premiaron 141 investigadores de los ms de 700 postulados, generndose polmica al respecto. En
2004 fue convocado por segunda vez, con menos recursos financieros, y premindose un nmero mayor (250).
Ley 18.172 de 2007 Artculo 305: tendr los siguientes objetivos: a) Fortalecer y expandir la comunidad cientfica;
b) Identificar, evaluar peridicamente y categorizar a todos los investigadores que realicen actividades de
investigacin en el territorio nacional o que sean uruguayos trabajando en el exterior; c) Establecer un sistema de
apoyos econmicos que estimule la dedicacin a la produccin de conocimientos en todas las reas del
conocimiento, que sern otorgados por procedimientos concursables. El GMI establecer, con el asesoramiento del
C NICYT, las orientaciones polticas en cuyo marco actuar la ANII, y el reglamento de funcionamiento y
designar una Comisin Honoraria integrada por cinco miembros, uno a propuesta de la niversidad de la
Repblica, dos a propuesta del CONICYT y dos propuestos por el directorio de la ANII, uno de los cuales actuar
como coordinador.
240
GRFICO 19
INVESTIGADORES DEL SIN, POR REA Y NIVEL
SNI: investigadores por nivel
Asociados
14%
Emritos
0%
Nivel III
5%
Candidatos
40%
Nivel II
13%
Nivel I
29%
Ingenieria
9%
Naturales
34%
Mdicas
13%
Agricolas
13%
Humanidad
es
9%
Sociales
22%
El anlisis del origen institucional de los investigadores activos indica que un alto porcentaje
(75%) tienen como institucin principal a la UdelaR, siendo las Facultades de Ciencias, Qumica e
Ingeniera las ms importantes. No obstante, el nmero de investigadores integrantes del SNI que no
pertenecen a la UdelaR, y su proporcin en relacin al total, ha ido incrementndose.
274
275
276
Ver en http://www.anii.org.uy/imagenes/reglamento_SNI_vof.pdf.
La ANII adopt la clasificacin de reas de conocimientos en base al Manual Frascati de OCDE con mnimas
adaptaciones. Ver http://www.anii.org.uy/docs/clasificacion_areas.pdf.
El porcentaje de permanencia en el Sistema luego de cada reevaluacin ronda el 90%.
241
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278
El estimulo econmico recibido va desde 350 a 700 dlares mensuales segn el nivel.
Ley 18.172 de 2007 Artculo 304.- Crease el Sistema Nacional de Becas, como programa destinado a apoyar
becas de iniciacin en la investigacin, de estudios de postgrados nacionales y en el exterior, de insercin de postgraduacin, de retorno de cientficos compatriotas y de vinculacin con el sector productivo.
242
Finalidad
Iniciacin a la Investigacin
Promover que los ms jvenes tengan una primera experiencia de acercamiento a la dinmica
de investigacin. Las cuales son de un ao de duracin.
Postgrados Nacionales
Postgrados en el Exterior
dem que las anteriores pero en el exterior con exclusividad en reas que han sido definidas
como estratgicas.
Movilidad Capacitacin
Movilidad Cooperacin
Internacional
Mercosur Educativo
Desde 2008 se han abierto cada ao convocatorias a las distintas becas. El nmero total de
postulantes al SNB en su conjunto vari entre 400 y 650 por ao y el porcentaje de aprobacin fue en
promedio alrededor del 60% (ANII, 2012). Se puede sostener que para la formacin de capital
humano altamente calificado, que habitualmente se logra a travs de posgrados, es necesario fortalecer
tres pilares: el del investigador-orientador, el del estudiante-orientado y el del programa de posgrado
propiamente dicho. Debilidades en cualquiera de esos componentes ya sea por bajo estmulo y/o
exigencia al investigador-orientador, bajo estmulo y/o exigencia al orientado; dificultades
estructurales, de gestin y/o de calidad de los programas, bajarn la eficiencia y eficacia del sistema
en su conjunto. La experiencia en Uruguay durante los 20 aos de desarrollo del PEDECIBA confirma
lo anterior. La reforma instrumentada se plante actuar sobre los tres pilares. Sobre el primero por
medio de la creacin del SNI que permiti garantizar idoneidad cientfica inicial del orientador y
evaluarlo en su tarea adems de promoverlo e incentivarlo. Sobre el segundo, mediante la creacin del
SNB y el otorgamiento de becas de monto adecuado, de modo que el orientado pudiese ser exigido en
su formacin, dedicacin y productividad. Y sobre el tercero, a travs de convocatorias de la ANII
dirigidas a otorgar subvenciones parciales para la creacin o el fortalecimiento de programas de
posgrados llevados adelante, por la UdelaR o las universidades privadas, en reas definidas prioritarias
por el GMI (ver cuadro 4) de modo de ampliar rpidamente la ofertas. En lo que respecta a la de
educacin tcnica terciaria, vista las carencias observadas para nuevas inversiones productivas que se
implantaban en el pas280, se dise un programa de apoyo a formaciones de tecnicaturas y
279
280
El primer paso fue la absorcin en 2008 de los becarios financiados por el PEDECIBA. La falta de becas de
posgrado haba llevado al PEDECIBA a otorgar becas de duracin variable y fondos recurrentes que significaron
hasta el 40% de su magro presupuesto.
La emergencia de nuevos sectores productivos asociados a inversiones extranjeras directas (como ser construccin
de plantas de celulosa) mostraron grandes carencias en recursos humanos especializados (electromecnica,
soldadores, etc.) y de programas de formacin para proveerlos.
243
tecnlogos281 en sectores prioritarios (vase el cuadro 26). Estas experiencias contribuyeron con el
actual proceso de discusin acerca del rol que las formaciones tcnicas terciarias deben tener en el
pas. Es de sealar que recientemente fue creada la segunda universidad pblica uruguaya,
Universidad Tecnolgica (UTEC) (en diciembre 2012), impulsada por el Presidente Jos Mujica y
aprobada por unanimidad en el parlamento.
CUADRO 26
Creaciones
Maestra en Bioinformtica
PEDECIBA - UdelaR
Maestra en Ingeniera
Universidad ORT
Fortalecimientos
Maestra en Manejo Costero Integrado del Cono Sur
Maestra en Biotecnologa
CETP-UTU/UDELAR
CETP-UTU/UDELAR
Tecnlogo Crnico
CETP-UTU/UDELAR INIA
Tecnlogo Agro-energtico
CETP-UTU/UDELAR ANCAP-ALUR
CETP-UTU/UDELAR
Tecnlogo en Informtica
CETP-UTU/UDELAR
CETP-UTU MIEM
Tecnicatura en Biotecnologa
Universidad ORT
281
Estas formaciones terciarias se diferencian entre s en su duracin (en general dos y tres aos respectivamente) y en
que las segundas tienen co-participacin de la Universidad de la Repblica.
244
Objetivo
Investigacin
Fundamental
"Fondo Clemente
Estable (FCE)
Consolidar las capacidades de investigacin y desarrollo de excelencia. Si bien dirigido a todas las
reas del conocimiento, el concepto fundamental es asimilado al de bsico. Se ha convocado tres
veces entre 2007 y 2011 destinando casi 2 millones de dlares por convocatoria. Se han financiado ms
de 200 proyectos bianuales para investigadores seniors y jvenes investigadores.
Investigacin
Aplicada
Fondo Mara Vias
(FMV)
Apoya investigacin en todas las reas con el fin de solucionar problemas especficos. Es un fondo
horizontal, hermano y complementario al FCE, creado para enmarcar lmites entre I+D fundamental y
aplicada. Se han realizado dos llamados al mismo tiempo, y con las mismas modalidades que el FCE,
con un monto total de 1.300.000 dlares. Se han financiado unos 100 proyectos.
Investigacin con
Impacto Social
Tiene como objetivo el apoyo a proyectos de I+D+i cuyos resultados provoquen un impacto social que
signifique un mayor grado de bienestar social. Se han realizado dos llamados y financiado 18 proyectos
por un total de 900.000 dlares. Se encuentra discontinuado.
Fondo Sectorial
Innovagro
Creado en 2009 por acuerdo entre el INIA y ANII. Parte del fondo anual del FPTA-INIA debe ser
transferido a la ANII y esta aportar un monto similar. La Modalidad I (Grupos de Investigacin)
promueve la resolucin de problemas actuales o que deriven de estudios prospectivos, en las cadenas
agroindustriales preferentemente exportadoras. A la fecha se ha realizado una convocatoria en 2009 y
financiado 14 proyectos por un total de 814.000 dlares.
Fondo Sectorial
Energa
Creado en 2009 por acuerdos de ANII con UTE (empresa estatal de energa elctrica) y con ANCAP
(petrolera estatal) que aportan 1 milln de dlares anuales cada una. La Modalidad I, similar al fondo
anterior, pero en el rea de las Energas. Se han realizado 2 convocatorias y financiado 51 proyectos de
I+D por casi 5 millones de dlares.
Fondo Sectorial
Salud
Creado en 2009 en convenio con el MSP, dirigido a apoyar proyectos de I+D en Salud Pblica y
Medicina Humana, cuyos resultados presenten aplicabilidad a la realidad nacional. Se convoc en 2009,
financindose 12 proyectos por un total de 566.000 dlares.
283
Bsicamente se consideran tres modalidades: dos cuyos responsables son investigadores seniors (una para proyectos
onerosos -por costos de equipos y fungibles- y otra menos onerosos ciencias sociales, etc.-) y otra para jvenes
investigadores y tesistas de posgrado.
Un ejemplo paradigmtico en la regin seran los avances logrados en biologa molecular y en particular sobre el
ADN, en los 60-70. Lejos estaban los cientficos moleculares de la poca en predecir su aplicacin algunas
dcadas ms tarde en la identificacin de restos de conciudadanos desaparecidos.
245
realidad tecnolgica imperante pues al no tener agenda no se relacionan con demandas nacionales
especficas. En todo caso, contribuyen a que el conocimiento generado sea apropiado por sistemas
cientficos-tecnolgicos y de innovacin ms maduros con los cuales se tiene vinculacin. La
divergencia observada entre el incremento anual de publicaciones cientficas y el nulo cambio en el
nmero de patentes solicitadas en los pases latinoamericanos, constituira un indicador emergente de esa
situacin. Asimismo al ser la calidad de los proyectos y de los equipos promotores de los mismos el
elemento casi exclusivo en la evaluacin de la propuestas, es frecuente que ocurra el denominado efecto
Mateo284 provocando que las diferencias entre reas fuertes y dbiles, ms que atenuarse se
intensifiquen, sin que ello forme parte de una poltica explicita. Finalmente, al no existir una agenda de
investigacin explicita, opera una implcita elaborada en los hechos por los intereses
temticos/disciplinarios de la comunidad de investigadores, es decir se viabiliza lo que se denomina
captura del instrumento por parte de ella.
En funcin de lo anterior, en la regin latinoamericana han comenzado a implementarse cada vez
con ms fuerza, los denominados Fondos Sectoriales285, sin que eso haya significado dejar de lado los
Fondos Horizontales. A partir de 2009 en Uruguay comenz a transitarse ese camino, que fue bien recibido
por parte de la comunidad cientfica en la medida que previamente se haba mejorado sustancialmente la
financiacin de dos Fondos Horizontales, como ser el FCE y el Fondo Mara Vias (FMV).
285
286
287
288
289
Teniendo origen bblico, en ciencia el concepto hace referencia a que quienes han publicado anteriormente sus
investigaciones consiguen con mayor facilidad fondos econmicos y que revistas cientficas de primer orden
publiquen sus trabajos.
Mxico y Brasil (1999) han sido pioneros al respecto. Por su parte, Argentina comenz su instrumentacin en 2010.
Los reglamentos operativos de los Fondos Sectoriales tienen un texto base de ese tipo.
Ver http://www.anii.org.uy/imagenes/INNOVAGRO%20Reglamento%20Operativo%20(2).pdf.
Por ejemplo, en el Fondo Sectorial de Energa, las empresas pblicas de energa elctrica (UTE) y de combustibles
(ANCAP), que aportan financieramente al fondo, integran el Comit de Agenda donde se define las temticas a ser
concursadas y aprueba la financiacin de proyectos con suficiencia tcnica.
Por ejemplo, tratando que para las distintas problemticas concursadas existan proyectos financiados o
considerando las urgencias de algunas soluciones.
246
PROGRAMAS EMPRESARIALES
Instrumento
Objetivo
Innovacin de Amplia
Cobertura
Innovacin Tecnolgica
de Alto Impacto
Fomentar el desarrollo de innovaciones de base tecnolgica de alto impacto, es decir aquellas que
amplen notoriamente la capacidad exportadora de las empresas beneficiarias, y/o que impacten
profundamente en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.
Certificacin y Nuevos
Mercados de
Exportacin
Apoyo a Prototipos de
Potencial Innovador
Emprendedores
Innovadores
RRHH Calificados en la
Empresa
Capital Humano
Avanzado en la
Empresa
Alianzas para la
Innovacin
Generacin y
Fortalecimiento de
Servicios CientficoTecnolgicos
Fondo Sectorial
Innovagro
Corresponde a la Modalidad II, Proyectos de Innovacin, de dicho fondo sectorial. Entre los dos
llamados realizados se aprobaron tres proyectos por un subsidio total de 360.000 dlares.
Cooperacin
Internacional
Existen varios programas: el Iberoeka, dependiente de CYTED; un convenio con CDTI de Espaa an
no implementado y uno con Israel de convocatoria bilateral reciente.
Consorcios PblicoPrivados
Promover la articulacin de actores del sector productivo con centros universitarios y/o unidades de
investigacin. Se cofinancian actividades de I+D as como tareas de articulacin.
La ANII organiz hasta la fecha tres Foros (2008, 2009 y 2011). En estas instancias, que cuenta con la presencia
activa de autoridades nacionales (Presidente, Ministros, etc.), participan autoridades extranjeras y representantes de
organismos internacionales del rea de CTI, acadmicos y autoridades universitarias, empresarios innovadores,
organizaciones empresariales, etc.
247
Para el perodo 2008-2011, se puede estimar en unos 10 millones de dlares el monto total de
subsidios no reembolsables otorgados por la ANII a proyectos de innovacin y casi un monto similar
el que las distintas empresas responsables de los proyectos ejecutaron como contrapartida291. En lo
que respecta a proyectos individuales, el monto total de subsidios aprobados por ao es inferior al
monto disponible y previsto en los planes operativos anuales. Es decir, no existieron en todo el
perodo, proyectos empresariales que habiendo sido aprobados luego de su evaluacin por el mrito
innovador y el plan de negocios, debieran postergarse en su ejecucin por falta de rubros para
financiarlo. A efectos de promover la demanda se desarrollaron una serie de actividades de
relacionamiento y difusin, particularmente con instituciones departamentales y cmaras locales en el
interior del pas. A pesar de cierto aumento de la demanda, el porcentaje de proyectos originados en
empresas montevideanas sigui siendo claramente elevado (77%) (ANII, 2012). La tasa de aprobacin
de los proyectos de amplia cobertura ronda el 30%, los de mejora de la gestin y certificacin el 60%
y los de innovacin tecnolgica de alto impacto el 12%. Las mayores causas de rechazo es la falta de
merito innovativo (31%), el no cumplimiento de las bases (18%), carencias en el plan de negocios
(18%) y evaluacin tcnica negativa (17%). Por su parte el estudio por sector de actividad de los
proyectos presentados en el perodo 2008-2011 muestra un fuerte sesgo hacia la Informtica y
actividades conexas (26% del total).
Cuando se compar la conducta innovadora de empresas con proyectos aprobados en la ANII
con la del promedio del sector (observado en la encuestas de actividades de Innovacin en Industria y
en Servicios), se confirma el carcter ms dinmico de las mismas. Las empresas proponentes se
caracterizan por tener mayores porcentajes en capacidades de recursos humanos calificados; en
introduccin de innovaciones en productos novedosos para el mercado local e internacional; y en
desarrollar interacciones con otros actores del Sistema de Innovacin. El estudio concluye que los
demandantes de los programas de innovacin de la agencia se concentran en empresas que
pertenecen a los sectores de actividad que tienen mejor desempeo innovador dentro de la estructura
productiva uruguaya y se caracterizan por ser jvenes y de tamao micro y pequeos y que aquellas
que finalmente logran subsidios se ubican en los sectores ms dinmicos de la economa y tienen una
trayectoria de conducta innovadora significantemente mayor al promedio de empresas industriales y
de servicios uruguayas (ANII, 2012).
En relacin a los instrumentos de articulacin pblico-privada p.ej. consorcios estos no
han tenido demasiada demanda. Han sido aprobados algunos, particularmente vinculados al rea
agropecuaria y en iniciativas de las que participa el INIA (como ser el Consorcio Lcteo del Litoral).
291
292
En general el subsidio no reembolsable representa el 50% del costo del componente de innovacin del proyecto
aunque en caso del Apoyo a Prototipos de Potencial Innovador puede ser an mayor.
El Decreto 455/007 estableci beneficios tributarios a proyectos de que tengan como objetivos: generacin de
empleo productivo, descentralizacin territorial, aumento de exportaciones, incremento del valor agregado,
utilizacin tecnologas limpias e inversin en I+D+i. Existe una matriz de indicadores de modo de hacer
transparente el rgimen y da plazo a la COMAP -60 das- para expedirse sino la aprobacin es ficta. La
exoneracin se realiza sobre del Impuesto a la Renta de Actividades Econmicas y puede alcanzar un 100%. Un
proyecto incluido en el rgimen puede tener tambin otros beneficios fiscales.
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300
Ver http://www.mef.gub.uy/comap_estadisticas.php.
El proceso de evaluacin tcnica de los proyectos presentados es realizado desde 2008 por la ANII, que en menos
de 10 das y utilizando su banco de evaluadores informa a la COMAP sobre el mrito innovativo de las propuestas.
Cabe sealar que ese monto esta en gran parte determinado por un proyecto mayor cuya inversin rond los 120
millones de dlares.
Ley 17.547.
No existiendo legislacin especfica o descripcin tipolgica puede utilizarse la propuesta en www.julioondategui.es.
Creado por artculo 251 de la Ley 18.362 del 15 de octubre de 2008., est asociado al Polo Tecnolgico de Pando
que depende de la Facultad de Qumica de la UdelaR. Ha recibido importante apoyo financiero de la cooperacin
Unin Europea (Innova-UY) http://www.anii.org.uy/web/paginas/se-coloc-la-piedra-fundamental-del-parque-cientfico-y-tecnol-gico-de-pando-0.
Es el caso de la propuesta de Parque Cientfico-Tecnolgico en Malvn Norte asociado al Instituto Pasteur. Ver estudio
de factibilidad en http://www.anii.org.uy/web/static/Informe_II_de_analisis_Institucional_y_de_Mercado.pdf.
Ver http://latu21.latu.org.uy/parquetecnologico/.
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http://presidencia.gub.uy/wps/wcm/connect/presidencia/portalpresidencia/comunicacion/comunicacionnoticias/
parque- ciencias-inauguracion-proyecto-farmaceutico.
Ley 15.921.
Adems al GMI se le incorpor como miembro permanente el titular del Ministerio de Salud Pblica.
Se pueden citar como ejemplos: a) la escasa presencia y/o ausencia permanente de varios de los ministros en las
espordicas reuniones realizadas; y b) siendo el nico gabinete sectorial definido por ley (existen adems los
Gabinetes Productivo, Social, de Seguridad, etc.), nunca ha contado con la presencia del Presidente de la Repblica
que s lo ha hecho asiduamente en los otros.
Era dable esperar que las instituciones pblicas involucradas adecuaran sus planes, informes y evaluaciones a los
objetivos del PENCTI como lo establece su artculo 2. A la fecha, salvo la ANII, casi ninguna institucin lo realiza.
Por su parte, los ministerios productivos (MIEM, MGAP) reenfocaron sus definiciones y el desarrollo de
instrumentos propios de promocin de I+D+i, constituyendo ejemplos de lo que en economa de la innovacin se
denomina inconsistencia sistmica.
250
mejorando a la vez que se fueron concretando coordinacin de actividades (por ejemplo Encuesta de
equipamiento cientfico, calendario de llamados concursables, etc.).
Si bien exista consenso previo a la reforma, sobre la necesidad de crear un Observatorio de
CTI responsable del relevamiento, monitoreo y evaluacin externa de instituciones, programas y
planes y que aportara insumos y anlisis prospectivos para la poltica pblica, por distintas razones no
pudo concretarse. Como alternativa coyuntural explicita306 se defini ir incubando en la ANII algunas
de esas tareas. Esta decisin permiti dar continuidad a las encuestas de innovacin en la Industria
(antes operada desde el MEC) y expandirlas a otros sectores de la economa (Servicios y
Agropecuario). Por otra parte, algunos de los relevamientos se realizaron en coordinacin con la
UdelaR como ser el inventario de Equipamiento Cientfico-Tecnolgico307, que se constituye en un
importante insumo para acciones futuras. Resulta evidente, no obstante, que para avanzar en el
fortalecimiento y maduracin del Sistema de Innovacin uruguayo es central la constitucin de un
mbito institucional especfico y externo a los actores, como ya se seala certeramente el PENCTI.
En resumen, el proceso de rediseo institucional iniciado en 2005 logr ir implantndose
con progresivo apoyo y resistencia decreciente. De los tres niveles considerados, la mayor
fortaleza se observa en el poltico-instrumental, es decir en la ANII. El nivel asesor-consultivo
(CONICYT) no logr alcanzar un protagonismo propositivo en lo poltico, como el atribuido
legalmente. Por su parte, luego de una primera fase de fuerte pro-actividad del GMI a travs del
EO-GMI, este nivel poltico-estratgico se ha ido debilitando paulatinamente, lo que puede poner
en riesgo los avances en la transversalidad lograda en el principio de la reforma. Si bien,
coyunturalmente la existencia de un Observatorio de CTI externo a los actores pudo ser
compensada, su necesidad ha cobrado mayor vigencia.
308
251
Aun considerando las restricciones anteriores, y como aporte a una futura evaluacin que
deber ser realizada en forma especfica, con una mirada externa a los actores directamente
involucrados en la concrecin de la poltica pblica; y con capacidades interdisciplinarias, se
sealarn a continuacin algunos aspectos que, a nuestro entender y a partir de una mirada general, se
presentan como emergentes ms potentes:
En relacin a la promocin de capacidades cientfico-tecnolgicas, como resultados positivos,
devenidos en fortalezas, destaca la reactivacin de la plataforma cientfica-tecnolgica que haba
quedado muy debilitada a partir de la crisis del 2002, y su rpida potenciacin y expansin en
trminos de:
i)
ii)
Infraestructura en casi todas las reas: hubo una importante inversin en el portal
electrnico, en equipamiento de mediano porte (a travs de proyectos financiados), y
tambin en algunos de gran porte por fortalecimiento y creacin de instituciones y
servicios institucionales.
ii)
Teniendo en cuenta lo anterior si, como se ha planteado por parte del GMI, se quiere que
la formacin de nuevo capital humano no reproduzca las actuales fortalezas y
debilidades entre reas y temticas que muestran predominio de disciplinas bsicas
sino que sea dirigida a cubrir debilidades en reas carentes pero prioritarias, la
interrelacin entre esas dos debilidades debe ser seriamente considerada. Parece
razonable asociar, al menos en parte, el otorgamiento de becas y los FS.
252
ii) Con signo preocupante, surge la constatacin de que el nmero de proyectos presentados
anualmente a los programas de la ANII por empresas no ha ido en ascenso sino que ms
bien ha tenido fluctuaciones a pesar de no haber existido restricciones financieras. Como
se ha dicho, no hubo proyectos que siendo aprobados por sus mritos innovativos y su
planes de negocios, no resultaran financiados por carencia de recursos. La escasa
demanda podra ser atribuida a una inadecuada difusin de los programas; sin embargo,
esfuerzos especficos dirigidos al interior del pas, y tambin va las cmaras
empresariales, no han tenido la respuesta esperada.
iii) La referida baja demanda empresarial por programas de subsidio parcial ofertados por la
ANII, es consistente con el tambin bajo porcentaje, en relacin al total, de los proyectos
de inversin sustentados en I+D (10%) presentados a la COMAP (MEF) para recibir
exenciones fiscales.
iv) A juzgar por los pocos proyectos de consorcios o similares, aprobados hasta la fecha, ha
tenido poco xito el actual diseo de promocin de la articulacin entre demanda de
conocimiento y su produccin desde los centros cientficos-tecnolgicos. Resulta esencial
poder evaluar cuales son los obstculos y redisear, si corresponde, los instrumentos.
Si bien existen una buena cantidad de proyectos individuales innovadores309 apoyados con
apalancamiento estatal y en general exitosos como apreciacin general se puede afirmar que en
trminos de promocin de la innovacin empresarial no se han logrado resultados ni tan rpidos ni tan
firmes como los observados en la promocin de la investigacin. Es decir, no aparenta haberse
provocado un cambio sustantivo en la conducta innovadora de las empresas a juzgar por la baja
proactividad observada. Varios factores pueden estar confluyendo para este resultado. En primer lugar
un contexto econmico internacional favorable a la exportacin de commodities, lo cual se sabe
redunda en un pobre estimulo para incrementar la competitividad va innovacin. Tambin puede
ocurrir que los instrumentos ofertados solo sean adecuados para determinado tipo de empresa. Se ha
sealado que este tipo de instrumentos son poco inteligentes pues al ser tan horizontales dan poca
importancia al contexto particular en que se mueve la empresa (sector o cadena). Un cambio en cmo
deben ser evaluados los proyectos y/o el desarrollo de pautas sectoriales especificas, podra ser una
lnea de trabajo a implementar. Recientemente desde el Gabinete Productivo se ha promovido la
conformacin de consejos sectoriales de competitividad integrados con los diferentes actores de una
cadena concreta. Este tipo de mbito podra ser apropiado para redisear instrumentos hacindolos
ms pertinentes y eficaces para el apalancamiento de la innovacin.
253
2. La reforma
El gobierno que asume en 2005 comenz la reforma creando en primer trmino un GMI como mbito
de mxima jerarqua, conformado por los titulares de los Ministerios de Educacin y Cultura, de
Economa y Finanzas, de Industria, Energa y Minera, de Ganadera, Agricultura y Pesca, y por el
Director de la Oficina de Planeamiento Presupuesto de la Presidencia; al que se le encomienda
conducir el proceso. El GMI, a su vez, constituye un Equipo Operativo (EO-GMI) quien, en la
prctica y en su nombre, liderar la fase fundacional de la nueva institucionalidad, la negociacin
programtica con los organismos multilaterales de crdito y donantes, el despliegue de los
instrumentos a operar, y la elaboracin de la bases del primer PENCTI.
La reforma institucional tambin signific: i) la creacin de un organismo poltico-operativo:
la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin, a la cual se le transfirieron instrumentos que se
encontraban dispersos en otras instituciones y dot de otros con sus correspondientes apoyos
financieros; ii) el rediseo del CONICYT como organismo de consulta y control; iii) la instalacin de
nuevas instituciones cientfico y/o tecnolgicas (Instituto Pasteur, CUDIM) y la aprobacin de
propuestas de parques tecnolgicos (Parque Cientfico-Tecnolgico de Pando; Parque de las Ciencias)
y iv) la aprobacin de leyes y/o reglamentaciones de modo de otorgar exenciones fiscales a
inversiones productivas sustentadas en Investigacin y Desarrollo (I+D).
El fortalecimiento de la plataforma cientfico-tecnolgica implic tambin, el fortalecimiento
de otras instituciones existentes (INIA, LATU, IIBCE, PEDECIBA, UdelaR, etc.), el despliegue de
instrumentos para promover el capital humano (Sistema Nacional de Investigadores; Sistema Nacional
de Becas; Posgrados Nacionales y Formaciones Terciarias en reas estratgicas); el desarrollo de
infraestructura comn o compartida (Portal TIMBO; Programa de Servicios Tecnolgicos); y la
creacin de nuevo conocimiento mediante fondos concursables (Fondos Horizontales: Clemente
Estable, Mara Vias y de Impacto Social; y Fondos Sectoriales: de Energa, de Salud e Innovagro).
La innovacin empresarial fue promovida tanto desde la ANII, por medio de subsidios
parciales, como desde el MEF, va exenciones fiscales, y de los ministerios productivos (MIEM,
MGAP, Ministerio de Turismo) a travs de programas especficos. Dichos programas de
clusterizacin y conglomerados (PACC y PACPYMES), que incluan promocin de I+D, fueron
ejecutados desde la OPP y el MIEM.
Transversalmente a todo el proceso se ubic el fomento de la cultura cientfica e innovadora
por medio de instrumentos de la ANII (Premios Nova para emprendedores y empresas, Programa de
Popularizacin de CTI; Foros de Innovacin) y de la DICYT del MEC (Clubes de Ciencia; Semana de
la Ciencia y la Tecnologa).
La inversin pblica en ACT tuvo un marcado incremento. En trminos brutos, pasando de
casi 40 millones de dlares en 2005 a ms de 200 millones de dlares en 2011, como consecuencia de
lo invertido en instituciones existentes y en las creadas. Sin embargo, cuando se correlaciona la
inversin pblica en ACT con el PBI anual, se observa que el incremento no ha sido tan marcado. En
efecto, dada la evolucin altamente positiva del PBI durante el perodo 2005-2011, la relacin ACT
254
pblica/PBI pas de 0.21% en el ao 2005 a 0,45% en el ao 2011, mientras que la inversin en ACT
total para el ao 2011es de 0.83% del PBI310, es decir un valor an lejano de la meta del 1%.
La elaboracin y aprobacin formal del primer PENCTI fue un proceso largo, que insumi
todo el perodo de gobierno de Tabar Vzquez. Sin embargo, dado que los tres bloques de acciones
definidos en 2006 y el rediseo institucional aprobado expresaban en gran medida los consensos
programtico-estratgicos previos, y que exista, adems, un fuerte apoyo poltico y financiero desde
las mximas jefaturas del Estado, la demora en la aprobacin del PENCTI no afect la reforma en los
aspectos institucionales y operativos.
http://db.ricyt.org/query/AR,BO,BR,CA,CL,CO,CR,CU,EC,ES,GT,HN,JM,MX,NI,PA,PE,PR,PT,PY,SV,TT,US,U
Y, VE,AL,IB/1990%2C2011/GASTOxPBI, consulta realiza el da 27 de febrero 2014.
255
256
ministerio, el perfil de quien es designado como titular culmina teniendo un sesgo acadmico difcil de
obviar. Por lo tanto, para la maduracin del Sistema de Innovacin, a nivel poltico-estratgico son
necesarias: i) la dedicacin permanente de alguno de los miembros del GMI a los temas de CTI, es
decir un impar dentro de un mbito de pares, que d continuidad y concrecin a la transversalidad; ii)
coherente con eso, una fuerte presencia interactiva en los dos gabinetes que hacen a la demanda
cientfico-tecnolgica: el Gabinete Productivo y el Gabinete Social. Actualmente resulta una
contradiccin flagrante con la visin sistmica de la innovacin que el ministerio que debe coordinar
el GMI no participe del Gabinete Productivo.
Se pueden plantear varias alternativas para cumplir ese rol. La que aparenta ser ms adecuada,
y que se viene implementando en la regin, es la creacin de un Ministerio especfico, que debiera ser
de Innovacin, Ciencia y Tecnologa. Correspondera que el mismo tuviese solo una pequea
estructura burocrtica, la mnima necesaria para soportar la operativa transversal, y que actuara a
travs de la ANII, que demostr ser apta ejecutivamente.
Otras necesidades vinculadas a la maduracin institucional, y que podran ser consideradas a
nivel de GMI seran: i) la adecuacin de la integracin del Directorio de la ANII en su nmero, la
experiencia indicara que son necesarios menos Directores pero con mayor dedicacin; ii) la creacin
de un Observatorio de CTI, que permita dar seguimiento al PENCTI y aportar para su actualizacin;
iii) el monitoreo del cumplimiento del artculo 2 del decreto del PENCTI, por el que las instituciones
involucradas deben informar acerca de la adecuacin de sus planes e informes a los objetivos del
PENCTI; iv) una legislacin especfica sobre parques cientficos-tecnolgicos de modo de definir
aspectos hoy vacantes; v) discutir si es dable avanzar hacia una legislacin sobre Fondos Sectoriales,
en particular considerando la experiencia brasilera.
6. Lecciones aprendidas
A modo de eplogo, digamos que es real que la reciente reforma implementada en el Sistema de
Innovacin uruguayo ha concitado cierto inters regional as como el de diversos organismos
multilaterales. Si bien cada proceso nacional es nico y fruto de mltiples factores internos y externos,
no podemos desconocer que as como el proceso uruguayo se ha valido del anlisis y rescate crtico de
experiencias de otros pases de la regin y de fuera de ella, el conocimiento de la reforma en Uruguay,
y fundamentalmente el aprendizaje que de ella se pueda extraer, puede aportar a quienes se plantean
similares desafos de cambios. En ese sentido, y como posible leccin aprendida de la experiencia
desarrollada, puede sintticamente sostenerse que la reforma se sustent en: i) un mnimo consenso
previo explcito sobre ejes e ideas-fuerza, construido desde una visin sistmica de la innovacin y
que comprometa a actores relevantes del sistema (polticos, acadmicos, empresarios innovadores);
ii) una fuerte y sincera voluntad poltica expresada continuamente desde las mximas autoridades
nacionales y confirmada a travs de un potente incremental financiero pblico; iii) un rediseo
institucional que reconoca mbitos y roles diversos y posibilitaba una gestin dinmica y eficiente.
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Ley 18.172 de 2007
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