LOS ASENTAMIENTOS NO CONTROLADOS: SU INSERCION EN LA

PLANIFICACIN URBANA EN VENEZUELA

Silvia Fallache de Vera
Mrida Venezuela
RESUMEN
La presencia significativa de los asentamientos no controlados en reas
urbanas en Venezuela ha constituido un problema muy complejo y de difcil
solucin para la planificacin urbana. Muchos han sido los intentos, en el
campo de la planificacin espacial, que se han efectuado buscando siempre
optimizar el espacio urbano. La consideracin por ser parte de los entes
planificadores de esas reas son hechos ajenos de la urbanizacin formal por
sus caractersticas de ocupacin (proceso de invasin y ocupacin) ilegal ha
trado como consecuencia su no consideracin de los planes urbanos
efectuados en el pas.
Actualmente, el sistema de planificacin espacial ha contemplado una serie
jerarquizada de planes urbanos que busca cubrir de forma eficiente el espacio
nacional. En el nivel inferior de ese sistema se encuentra los Planes
especiales para asentamiento no controlados.
El objetivo de esta ponencia es evidenciar como se insertan los
asentamientos no controlados en la planificacin urbana en
Venezuela. Esto, tanto en relacin al tratamiento que se ha dado en los planes
urbanos elaborados en el pas, como en las posibilidades que presentan en la
actualidad los Planes Especiales para asentamientos no controlados para
solucionar los mltiples problemas que ocasionan la existencia de los barios de
acuerdo al planteamiento metodolgico de dichos planes.
1. LOS ASENTAMIENTOS NO CONTROLADOS Y SU RELACION CON EL
CRECIMIENTO DE LA URBANIZACION EN VENEZUELA
En el trmino asentamientos no controlados es la denominacin oficial actual
en Venezuela para los barrios de los ranchos. El trmino ha sido utilizado en el
Seminario Mundial sobre mejoramiento de tugurios y asentamientos no
controlados realizado en Medelln, Colombia, 1970. En dicho seminario se
sealaron las caractersticas de los mismos, de las cuales sealaremos
algunas: concentraciones aumentadas en reas urbanas, lo cual resulta en
apiamientos, escasez de comodidades aceptables de vivienda, causada por
la migracin de las reas y su natural aumento en reas urbanas.
Como posibles consecuencias se citaron: crea presiones a todas las
facilidades y servicios de la comunidad, amenazando la supervivencia del
centro urbano existente.
Como posibles soluciones: a largo plazo deben dirigirse hacia la eliminacin
progresiva de las causas por ejemplo integrado programas econmicos de

desarrollo con planes maestros regionales y urbanos incorporar la

capacidad, y habilidad organizacin y trabajo de la poblacin de los
asentamientos no controlados.
El reconocimiento de los condicionantes que han propiciado el enorme
crecimiento de las reas urbanas segregadas, permite detectar los elementos a
corregirse se quiere modificar su actual tendencia de crecimiento o que es lo
mismo, modificar esa realidad.
El proceso de urbanizacin en Amrica Latina por su gran complejidad socio
econmica ha generado a nivel espacial, la presencia de asentamientos no
controlados. Se puede decir que una de las caractersticas ms significativas a
nivel urbano en Latinoamrica es justamente la presencia significativa de
barrios de ranchos, favelas, callampas, de acuerdo a la denominacin
correspondiente a su ubicacin poltico- geogrfica.
El crecimiento acelerado de la urbanizacin en Venezuela ocurre a Partir de los
40 aos, coincidiendo con el desarrollo de la explotacin petrolera, esto se
tradujo en un crecimiento de los centros urbanos, inducido por los aportes de la
migracin rural- urbana. Por un lado atrada por las expectativas que estos
centros representaban y por otro debido a la disminucin de la explotacin
agrcola que anteriormente haba presentado la principal fuente exportadora de
la economa del pas.
En el perodo 1941-1981 el nmero de centros urbanos con 100 000 o ms
habitantes pas de do (2) a veinte y tres (23). En el mismo perodo el nmero
de centros urbanos pas de nueve (9) a sesenta y cinco (65), segn lo seala
Fossi (1986), de acuerdo a fuentes oficiales (OCEI y Ministerio de Fomento).
Este trabajo incremento en la urbanizacin trabajo como consecuencia entre
otras, un aumento sustantivo en la demanda de viviendas y de los servicios
bsicos, as como una relativa escasez del suelo urbano, gracias a los
procesos especulativos que se generaron a la par.
De esta forma, e inserto en un marco poltico y socio econmico muy
particular, la poblacin urbana venezolana enfrenta un reto ala hora de adquirir
vivienda. Esto debido a la vivienda, tal como otro producto est sujeta a las
leyes de mercado. Entonces, en la medida en que aumente el valor, dada su
creciente demanda, se produce un sesgo en la demanda real, ya que la
poblacin de menores recurso, no puede acceder al mercado inmobiliario. Es
as como, el incremento de las reas ocupadas por barrios de ranchos o
asentamientos no controlados, de acuerdo a la nomenclatura de MINDUR,
responde as la necesidad de cubrir la demanda de un gran sector de la
poblacin. Segn los datos del censo sobre barrios marginales fue de 105%, en
relacin al observado en 1978 para Venezuela. En 1979, el nmero de barrios
existentes en el pas eran de1 842, para 1989, el nmero ascendi a 3 769. En
esas reas, de acuerdo con la misma fuente, para el ao 1989, se encontraban
ubicados 8 331 482 habitantes, que representaban el 61% de la poblacin
urbana y el 43% de la poblacin total.

II. TRATAMIENTO DE LOS ASENTAMIENTOS NO CONTROLADOS EN LA

PLANIFICACIN URBANA. ANTECEDENTES
El objetivo de estas acpite es evidenciar el papel que ha desempeado las
polticas urbanas en relacin a las reas ocupadas por los barrios de ranchos,
ya que indica la percepcin que frente a ese fenmeno urbano ha observado el
Estado Venezolano.
La necesidad de planificar en Venezuela surge en los aos 40 con el aumento
poblacional resultante del crecimiento urbano acelerado, producto de la riqueza
petrolera que gener grandes aglomeraciones a corto plazo, tal como se
indicara anteriormente. La velocidad del crecimiento no permiti un reajuste de
las condiciones estructurales urbanas para absorber estos cambios.
Como forma de resolver los problemas generados por ese boom urbano, fue
creado el Consejo Nacional de Urbanismo (CNU), mediante el Decreto N 387,
del 10de agosto de 1946, con el propsito entre otros de estudiar los
proyectos de urbanismos de las regiones y poblaciones de Venezuela (Garrifo
R., 1988).
En la Constitucin de 1947, se otorga por primera vez la potestad planificadora
al Estado Venezolano. Sin embargo, lo seala Brewer Caras (1984), el
Estado no desarroll potestades realmente planificadoras a nivel global de la
economa, sino hasta los aos 60. Hasta entonces slo fueron elaborados
planes parciales en determinados sectores, como por ejemplo: el Plan de
Vialidad y el Plan de promocin de las actividades industriales elaborados por
la Corporacin Venezolana de Fomento (CVF), en los aos 1947 y 1948.
Adems de puede mencionar el Plan Regulador de Caracas de 1938; el
Programa de Renovacin en el antiguo barrio El Silencio, emprendido en 1941
(Fossi: 1988), elaborado por el Banco Obrero en 1928, organismo pionero en
Latinoamrica, de acuerdo al creado Plan Regulado de Caracas de 1938.
La creacin de la CNU, responda como ya se sealo, a la necesidad de
contrarrestar los efectos nocivos de la creciente y acelerada urbanizacin.
Adems obedeca al nuevo orden econmico imperante en los pases de la
economa capitalista dependiente: la sustitucin de importaciones; por lo que el
Estado debera dotar al pas nacional de una red que conectar ms
eficientemente el sistema de asentamientos existentes, as como fomentar la
actividad de la construccin por medio de la previsin de infraestructura y
servicios urbanos.
Los planes emanados de la Comisin Nacional de Urbanismo (1946-1957),
trataron de solucionar por la va de la planificacin de los problemas a nivel
urbano ocasionado por el crecimiento acelerado de las ciudades venezolanas.
El enfoque de los planes del CNU, tal como lo seala Villa (et.al) (1988), fue
funcionalista, basado en la segregacin espacial y funcional de usos; no se
consider la realidad existente, y, a pesar de reconocer la existencia de reas
marginales, no se consideraron en sus planteamientos, como afrontar el

problema. Esto debido a la concepcin de que esas reas era producto de

ocupacin ilegal y por lo tanto no factible de incluirn en la propuesta de
ordenacin del espacio.
Con la eliminacin de la Comisin Nacional de Urbanismo (1957), a partir de
los aos sesenta, la responsabilidad de elaborar la segunda generacin de
planes urbanos fue asignada al Ministerio de Obras Pblicas.
En los llamados planes del MOP (elaborados en los aos setenta), se observ
un cambio en relacin a las metas; de las netamente fsicas, ahora se plantean
metas de tipo socioeconmico. Sin embargo se retorna a lo propuesto en los
planes anteriores, donde se espera, a travs de metas fsico- espaciales, lograr
cambios en las condiciones socioeconmicas de la poblacin. El estilo
adoptado, fue el racional integral (Vila et. al. 1988); la perspectiva acerca de la
realidad, estuvo, estuvo orientada por la visin espacialista y por la necesidad
de fomentar la actividad industrial, independiente de su orientacin. Las reas
de barrios de ranchos no fueron consideradas, como reas planificables; lo
ms importante era regular el espacio urbano formal, para propiciar el
desarrollo de la industria de la construccin.
A partir de los aos 80, la responsabilidad para la elaboracin de los planes
urbanos fue asignada al Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) segn lo
estipulado en el Decreto N 688, de 1980. Fueron elaborados con la
concurrencia de los poderes: central (MINDUR), municipal y las corporaciones
regionales.
En los planes del Ministerio de Desarrollo Urbano, se incluyen por primera vez
metas sociales especficas producto de una percepcin de la realidad ms
amplia que la observada anteriormente que se refleja en el estilo adoptado: el
reconocimiento diferencial (op.cit.), donde no se pretende analizar la totalidad a
planificar sino slo aquellos aspectos ms resaltantes. Sin embargo, una vez
ms, las reas de barrios de ranchos no fueron abordados por la
planificacin urbana; se consideraron como reas especiales y sujetas a
Planes Especiales a ser elaborados posteriormente. Esto permite acotar que
los planes elaborados por el MINDUR, una vez ms se volcaron hacia le control
de la calidad formal, etendindola como el rea delimitada por la poligonal
establecida, la que esta sujeta a las polticas de control reglamentadas a travs
de las especificaciones de uso, emanadas de los planes urbanos.
III. LOS PLANES DE ACCION ESPECIAL POARA ASENTAMIENTOS NO
CONTROLADOS: ASPECTOS JURDICOS Y METODOLGICOS
El sistema actual de planificacin espacial venezolano, est reglamentada por
el Ordenamiento Jurdico Nacional que rige a la Ordenacin del Territorio y la
ordenacin y planificacin urbanstica. Este Ordenamiento jurdico contienen
tres leyes fundamentales, que son: Ley Orgnica de Rgimen Municipal
(LORM) (16/12/87). Este conjunto de leyes conforman el marco legal en que
deben desarrollarse todo el proceso de la planificacin, ordenacin y dentro de
un sistema jerarquizado de planes que interactan desde el nivel nacional
hasta el urbano local y viceversa.

Este sistema jerrquico est formado por los siguientes planes: 1) Plan
Nacional de Ordenacin del Territorio, 2) Planes Regionales de Ordenacin del
Territorio; 3) Planes de Ordenacin Urbanstica; 4) Planes de Desarrollo
Urbano y Local y los Planes de Accin Espacial (art. 16: LOOU).
Los Planes Especiales, segn lo establecido en la LOOU, Ttulo IV, captulo
IV, art. 49, son aquellos cuyo objetivo fundamental es la ordenacin, creacin,
defensa o mejoramiento de algn sector en particular de la Ciudad, es especial
las reas de conservacin histrica, monumental, arquitectnica o ambiental,
las zonas de inters turstico o paisajstico, los asentamientos no
controlados, las reas de urbanizacin progresiva o cualquier otra rea cuyas
condiciones especficas ameriten un tratamiento por separado, dentro del Plan
de Desarrollo Urbano y Local.
Es as que los planes especiales para asentamientos no controlados, se ubican
en el nivel jerrquico inferior del mencionado sistema: su competencia es
municipal, sin embargo el rgano rector es el ministerio de Desarrollo Urbano,
ente que por lo general es el que lo elabora debido a la escasez de recursos,
tcnicos y financieros, que adolecen la mayora de las Alcaldas del Pas.
El planteamiento metodolgico del Ministerio de Desarrollo Urbano para la
elaboracin de dichos Planes se incluye los siguientes aspectos: Fsicogeogrfico; Fsico- Urbano; Histrico- Cultural; y demogrfico- econmicosocial.
En cada uno de los aspectos estn contemplados diversos indicadores que
son:
1. Fsico- Geogrfico: incluye: relieve, clima, hidrografa, ecologa, vegetacin,
dinmica geomorfolgica, suelos y los problemas fsico- ambientales.
2. Fsico- urbano: uso del suelo, altura de las edificaciones, estado de la
construccin, tipologas edificatorias, tenencia del atierra, afectaciones
legales, trazado urbano,, redes de servicios de infraestructura, incluyendo.
Cloacas y drenajes; acueductos; electricidad; gas; telfonos y disposicin
de deshechos slidos.
3. Histrico- Cultural: incluye la sntesis de la evolucin histrica y los
siguientes aspectos referentes a la herencia cultural: Tradiciones,
movimientos y manifestaciones artsticas, Movimientos y manifestaciones
artesanales, Folklore y Costumbres.
4. Demogrfico- Econmico y Social: de lo demogrfico incluye: Poblacin,
Edad, Sexo y Nacionalidad.
Lo econmico- social incluye: Poblacin econmicamente activa, ingreso
familiar, Nivel Educativo, Servicios comunales y las Asociaciones comunales.

La consideracin de estos aspectos y los indicadores respectivos permite

establecerla sntesis y Diagnstico que a su vez va a facilitar la clasificacin de
los asentamientos segn los criterios asumidos en dicha propuesta
metodolgica. La informacin recabada y analizada es resumida en una matriz
sntesis donde se destacan todos los aspectos que conforman el anlisis de
cada asentamiento (Gua metodolgica para la elaboracin de estudios en
asentamientos no controlados: MINDUR; 1988). Posteriormente mediante un
proceso de evaluacin de las variables, medios criterios establecidos
previamente, se procede a la clasificacin de los asentamientos. Estos pueden
ser de distintos tipos:
1. Asentamientos consolidados espacial y socialmente: los que presentan
ms del 75% de sus necesidades cubiertas en relacin a los servicios
bsicos, en su rea inmediata o cercana; ms del 75% de las viviendas en
buen estado; ndice de ocupacin de la poblacin econmicamente activa,
similar al promedio de la ciudad; presencia de vecinos.
2. Asentamiento a
reubicar: localizacin
geotcnicamente o aquellas de alta peligrosidad.

en

zonas

inestables

3. Asentamientos con afectaciones legales: ms del 50% de la poblacin es

extranjer5a; ubicacin de terrenos de propiedad en litigio; estar afectado por
decretos de expropiacin por causa de utilidad pblica.
4. Asentamientos consolidables: son aquellos cuyas caractersticas
permitan acciones de consolidacin sin poner en peligro la vida y los
bienes de la poblacin del asentamiento (op. cit.; p.76.): se debe definir los
niveles de consolidacin de los barrios en estudio.
Las pautas o lineamientos indicados en la matriz, corresponden a las
restricciones impuestas a nivel nacional, en relacin la tamao de las ciudades
y con el tipo de accin que corresponder de acuerdo a las caractersticas de
los asentamientos, por ejemplo, las ciudades de primer orden como Caracas,
Maracaibo, entre otras, presentan mayores restricciones en relacin a las
acciones de consolidacin. Los lineamientos establecidos para los centros de
menor jerarqua con ms flexibles en cuanto a la consolidacin de barrios.
Es de sealar que la elaboracin de un buen diagnstico es esencial en el
proceso de planificacin y que debe reflejar la deteccin de esos elementos
fundamentales en su caracterizacin y que permita la accin consecuente. Sin
embargo en el caso de los planes especiales para le asentamiento no
controlado. La inclusin de un gran nmero de variables sobre los cuales la
planificacin a ese nivel no tiene capacidad de actuar y que se traduce en
restricciones a nivel espacial para la consolidacin de barrios se asume que la
adopcin del estilo Incrementalismo desarticulado, detectado por Failache
(1992), es compatible con la percepcin que se tienen de los mismos. En ese
estilo la forma de percibir la realidad de los que se va a planificar es parcial
donde no interesa la observacin de la totalidad de la misma ya que no se
pretende actuar para transformarla; es una reaccin a los problemas cuando
estos ocurran.

Esos planes dirigidos a los barrios tienen como antecedentes inmediatos los
programas de consolidacin de barrios que fueron ejecutados en el pasado por
FUNDACOMUN. La supuesta articulacin de los PAE con los niveles
superiores se traduce en aplicar medidas restrictivas que faciliten en trminos
espaciales la ejecucin de los planes de los niveles superiores. Esto debido a
que los barrios existentes deben ser trasladados o integrados a la trama urbana
de acuerdo a las caractersticas de los mismos. Acerca de las acciones de
reubicacin, la evidencia muestra que la mayora de las veces lo que se
consigue es trasladar el problema a otra rea, por lo general lejos de su
ubicacin original ocasionado el regreso de sus habitantes a los mismos sitios
debido a al escasez de los servicios y a la lejana de sus sitios de trabajo.
IV. CONSIDERACIONES FINALES
Es de sealarse que el fin ltimo de los planes especiales es el establecimiento
de ordenanzas que permitan la regulacin del rea urbana formal, ya que como
mismo se seala en dicha propuesta se busca racionalizar el crecimiento
anrquico de los asentamientos no controlados as como de coordinar
polticas establecidas en los planes de ordenamiento urbano, a fin de garantizar
un desarrollo armnico de la ciudad en su conjunto. Es establece que el
causante de la desarmona urbana es la presencia de los barrios de ranchos;
entendindose estos como un elemento extrao al crecimiento y desarrollo
urbano, hecho que se contradice con las cifras referentes ala presencia
significativa de los barrios, tal como se sealo anteriormente.
No se trata de desestimar los beneficios de los programas de consolidacin y
mejoramiento de barrios que emanan de los actuales planes, sino de sealar
que a pesar de que se reconoce la magnitud y complejidad de los
asentamientos no controlados se estn dando respuestas fsico- espacial a un
problema que tiene orgenes en la estructura poltico- econmica.
De esta formas las actuaciones del estado deben estar orientadas no slo a la
consolidacin o reubicacin de asentamientos no controlados sino de
actuaciones en aspectos macroeconmicos buscando favorecer aquellos
factores ms desposedos proporcionando empleos que permitan la obtencin
de ingresos destinados a satisfacer sus necesidades bsicas entre las que se
encuentran la vivienda.
BIBLIOGRAFIA
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