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Conjunto de normas jurdicas muy numerosas que tienen por referencia comn a la
Administracin Pblica. Esas normas regulan la organizacin administrativa, la actividad
de la Admn., sus relaciones con otros sujetos de derecho (privados y pblicos) y los
controles jurdicos a que aqulla est sometida. Se funda en principios propios y
caractersticos y en un conjunto de conceptos, tcnicas y reglas de integracin que lo
diferencia de otras ramas del Derecho.
ADMINISTRACIN PBLICA: Organizacin muy extensa y compleja, dotada por la ley
de personalidad jurdica que constituye un sujeto de derecho que interviene en
relaciones jurdicas de distinta naturaleza y contenido. Actualmente son ms de ochos
mil en nuestro pas y es una organizacin pblica que forma parte de los poderes
pblicos y constituye el ms voluminoso: consume e invierte ms recursos pblicos,
tiene a su servicio a la mayor parte de los empleados pblicos y se relaciona ms
frecuentemente con los ciudadanos.
Forma parte del Poder Ejecutivo, y a diferencia del Poder Legislativo y Judicial, es un
poder activo por excelencia ya que no se limita a dictar normas jurdicas, sino que
tambin aprueba normas generales (reglamentos) y puede resolver conflictos o
controversias aplicando el Derecho o mediante el arbitraje, ya que cuenta con una
potestad sancionadora muy extensa, sin perjuicio de la que ejercen los Jueces y
Tribunales penales y con subordinacin a la Justicia en todo caso.
Provee cotidianamente a las necesidades generales: supervisando, controlando,
autorizando y ordenando actividades privadas, prestando servicios a los ciudadanos o
contratando y gestionando infraestructuras pblicas. Todo ello, en ejecucin de planes y
programas que, con frecuencia, la propia Administracin elabora y que son aprobados
por sus rganos superiores, y cuidando de la obtencin de los recursos necesarios, de
la gestin interna de su numeroso personal, distinguindose as bien de otros poderes
pblicos desde el punto de vista funcional.
No obstante, no siempre los poderes pblicos cumplen sus fines y realizan sus
funciones sirvindose de organizaciones administrativas dotadas de personalidades
jurdicas pblicas y reguladas por normas de Derecho administrativo. Algunas funciones
y los recursos pblicos necesarios para prestarlas a entidades con forma jurdica
privada, sociedades o fundaciones, o formas privadas de organizacin para realizar
actividades no mercantiles o industriales, sino tradicionalmente administrativas (ej.:
cooperacin internacional) y sufragadas ntegramente o en su mayor parte con fondos
pblicos. Adems, utilizan a veces el Derecho Privado en sus relaciones jurdicas ya
que contratan parte de su personal con sujecin al Derecho laboral en vez de
Por otro lado, la Administracin provee tambin a los ciudadanos de una red de
servicios o prestaciones de contenido econmico, pero igualmente necesarias para la
vida, ms numerosas y complejas a medida que avanza el proceso de urbanizacin de
la sociedad (energa, transportes y comunicacin, abastecimiento de aguas,). En
unas dcadas la Administracin se dedica a este tipo de tareas ms que a las
tradicionales de control y regulacin de actividades privadas. Se mantendr entonces
que el atributo esencial del Estado no es la soberana o el poder sino el servicio pblico.
El Estado asume tambin la cualidad de empresario productor de bienes y servicios
destinados al mercado, ya sea por razones estratgicas, para salvar y reflotar empresas
en crisis, o para suplir las carencias de la iniciativa privada. Ms all, la Administracin
adopta una funcin directiva, de impulso y regulacin de los procesos econmicos,
fomentando ciertas actividades y desincentivando otras, asegurando la estabilidad de
los mercados y del sistema monetario y financiero, estableciendo ciertos lmites y
controles de las actividades privadas por razones de proteccin social o, ms tarde,
ambiental, planificando el desarrollo en conjuncin con los agentes econmicos y las
estricta a la ley y al Derecho que la que se impone a los sujetos privados, a mayores
lmites y responsabilidades y a un rgimen de controles igualmente ms estricto.
El Derecho administrativo se aplica como regla general en nuestro ordenamiento a las
relaciones jurdicas en que interviene al menos una de ellas. La aplicabilidad del
Derecho administrativo no se ajusta a un riguroso patrn dogmtico sino que una parte
de la organizacin y de la actividad materialmente administrativa se rige
instrumentalmente por normas de Derecho privado.
Aplicacin del Derecho administrativo a determinadas actividades de rganos
constitucionales que no forman parte de la Administracin pblica.
Ni la funcin legislativa ni la jurisdiccional se someten a Derecho administrativo, sino en
todo caso al Derecho constitucional y al Derecho parlamentario o procesal
respectivamente. Ahora bien, tanto las Cmaras Legislativas como los rganos del
Poder Judicial ejercen otras funciones distintas, materialmente administrativas o
equivalentes a las de la Administracin. Todas esas instituciones y rganos cuentan con
funcionarios a su servicio, celebran contratos con terceros y ejercen otras funciones de
mera gestin o administracin interna. A falta de una legislacin propia o con carcter
supletorio a ella, todos estos rganos constitucionales aplican a este tipo de relaciones
las normas generales y los principios de Derecho administrativo, ya que se trata de
actividades idnticas a las que realiza la Administracin.
En ese tipo de relaciones jurdicas de los rganos constitucionales surgen conflictos
que deben tener una solucin en Derecho y por un rgano judicial, ya que cualquier
persona tiene un derecho fundamental a la tutela judicial de sus derechos e intereses
legtimos. Para resolver estos problemas, nuestro Derecho vigente ha optado por la
solucin ms lgica, que es la de residenciar todo este tipo de asuntos ante la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. No porque a tales efectos dichos rganos sean
Administracin pblica, sino porque, por realizar una actividad materialmente
administrativa en esos casos, se someten instrumentalmente al rgimen jurdico propio
de la Administracin.
Derecho administrativo no es exacto. Hay veces que el Derecho administrativo se aplica
a las relaciones entre sujetos privados (la admn. Encomienda a una empresa privada
la gestin de un servicio pblico mediante un contrato, un transporte pblico, puede
imponer al contratista una reglamentacin de las condiciones del servicio que debe
respetar: tarifas, condiciones de uso,). En tal caso las relaciones entre la empresa
que gestiona el servicio y los usuarios o contratistas se rige en parte por el Derecho
administrativo. Incluso los interesados pueden reclamar ante la Administracin
contratante por incumplimiento, lo que dar lugar a una resolucin administrativa que
podr recurrirse ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
Ms frecuente es hoy la privatizacin del rgimen jurdico aplicable a ciertas actividades
y algunas partes de la organizacin mediante la que la Administracin cumple sus fines.
Con independencia de las razones de esta moderna tendencia, la cuestin primordial
reside en determinar si existe criterios jurdicos de validez general que determinen qu
actividades de la Administracin han de regirse necesariamente por el Derecho
administrativo y cules pueden regirse por el Derecho privado.
En algunos casos la respuesta parece clara, pues hay actividades que slo pueden
realizarse por la Administracin pblica y con sujecin a Derecho administrativo, ya que
son expresin directa de su posicin de supremaca. As, la adopcin de decisiones
unilaterales o actos administrativos que impliquen ejercicio de autoridad (aprobar un
reglamento o un plan de urbanismo). En estos casos se ejercitan potestades
administrativas por esencia. No est definido con precisin en nuestro Derecho qu se
entiende por ejercicio de autoridad o por potestades pblicas a estos efectos. En
principio puede considerarse como tal la adopcin de cualquier decisin administrativa
unilateral con fuerza de obligar por s misma, que crea, modifica o extingue relaciones
jurdicas externas y las actividades inherentes a ella. Aun as, la aplicacin de este
criterio plante dudas en casos concretos.
Sin embargo, existen otros tipos de actividad administrativa que son similares a las que
pueden realizar los particulares y que pueden dar lugar a relaciones jurdicas
semejantes (contratar una obra, realizar un servicio sanitario). Para este tipo de
actividades la Administracin podr utilizar segn los casos Derecho privado o Derecho
pblico.
No existe a estos efectos un criterio nico y de validez general que vincule al legislador
y delimite con nitidez los supuestos en que debe aplicarse el Derecho administrativo o
puede la Administracin aplicar Derecho privado. Tampoco existe una reserva general
de Derecho administrativo ni de competencia a favor de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa para todas o la mayora de las actividades de la Administracin. En
consecuencia, los lmites a la decisin del legislador son especficos y derivan de
preceptos y principios constitucionales concretos. Hoy tambin derivan de las
exigencias del Derecho comunitario europeo.
As, por ejemplo, determinados bienes de titularidad pblica estn sometidos a un
rgimen especial de Derecho pblico (bienes de dominio pblico o comunal), la ley
debe reservar el ejercicio de ciertas funciones pblicos a funcionarios de carrera, siendo
ste el rgimen preferente del empleo pblico. Ms all de estos lmites, la garanta de
Lo que importa, pues, es que los principios y reglas de Derecho pblico se apliquen
cuando se adopta una decisin materialmente pblica, esto es, detrs de la cual est el
poder pblico, que persigue fines de inters general que no tengan carcter mercantil o
industrial y que se financia mayormente con fondos pblicos.
Para ello ser necesario a veces levantar el velo de las personificaciones
instrumentales privadas mediante las que acta la Administracin y establecer las
garantas pblicas necesarias incluso si se les aplica en general Derecho privado.
Resumiendo, la aplicacin del Derecho administrativo deriva de una doble condicin o
lmite: uno de carcter subjetivo, pues afecta actividades propias de una Administracin
o ente pblico o de personas jurdicas privadas dependientes o vinculadas a una u otro;
otro de carcter objetivo o funcional, ya que en todo caso ha de aplicarse, en los
trminos de la ley, cuando tales entidades, con forma de personificacin pblica o
privada, ejercen actividades propiamente administrativas.
principios racionales que fundan la accin administrativa, las atribuciones del Poder
Pblico, los caracteres esenciales de las Instituciones Administrativas, as como los
intereses y derechos del hombre.
Las ideas expresadas en los principios de Legalidad y de la Divisin de Poderes
influyeron en los revolucionarios franceses de 1789. La fraccin de los girondinos
recogi la Divisin de Poderes, en tanto que los jacobinos se vieron influenciados por el
principio de legalidad. Aunque ambas tesis son incompatibles, en tanto que la
Supremaca de la ley rompe el equilibrio entre los poderes del Estado, porque ello
implica que el Legislativo se encuentre en un grado de supremaca respecto del
Ejecutivo y del Judicial, las primeras Asambleas Constituyentes crearon mecanismos
complementarios para corregir las inconsecuencias y las faltas derivadas de la forzada
convivencia de tales principios.
As, los Constituyentes franceses estipularon en la Constitucin de 1791 que en Francia
no existe autoridad superior a la de la ley que el legislativo y el judicial constituyen
organizaciones diferentes. Por otro lado, dichos constituyentes establecieron que la
subordinacin del Ejecutivo a la legalidad fuera efectiva y real, y buscaron el medio
idneo para destruir los actos del Ejecutivo que fueran contrarios a la Legalidad.
Para ello, algunos consideraron que esta misin corresponda al Poder Judicial, ya que
por naturaleza ejerce la funcin de juzgar. Sin embargo, tal postura fue rechazada por
dos razones: la Primera porque decan que era contraria al principio de la Divisin de
Poderes, en tanto que conforme a ella el Poder Judicial slo se encarga de resolver los
conflictos entre particulares y no entre la administracin y los gobernados.
La Segunda, por el temor de que el Poder Judicial limitara la actuacin del Ejecutivo, en
tanto que los revolucionarios triunfantes fueron los que ocuparon primordialmente los
rganos ejecutivos del Estado y no queran que se obstaculizara su actuacin.
As se decidi que fuera el propio Ejecutivo el que se auto juzgara y revisara sus actos
impugnados. Esta facultad le fue otorgada al Consejo de Estado, quien inicialmente
slo era un tribunal de justicia retenida, ya que dictaminaba sobre la legalidad o
ilegalidad de los actos del Ejecutivo, a quien propona su anulacin o confirmacin.
Dado que el Consejo de Estado cumpli su funcin con ecuanimidad y rigor jurdico,
ms tarde fue elevado a un tribunal autnomo, con la facultad para decidir la legalidad o
ilegalidad de los actos impugnados, sin subordinacin a rgano administrativo alguno.
podemos concluir que el nacimiento del constitucionalismo, derivado de la Revolucin
Francesa y de la Declaracin de los Derechos del Hombre, gener un cambio poltico
que afect considerablemente las relaciones entre el Estado y los gobernados, en
Tras este proceso y sobre todo a partir de la revolucin francesa surge lo que se conoce
como Estado Liberal. Antes de la Revolucin ya existan Estados pero tras ella se
proclama la igualdad de todos los hombres que dejan de ser sbditos para pasar a ser
ciudadanos, con derechos y obligaciones iguales para todos ellos.
Con posterioridad a la instalacin del rgimen administrativo, surge en Francia la
pregunta de quin debe juzgar a la administracin. Se cuestiona si, por una parte,
deban ser los jueces ordinarios quienes juzgaran a la administracin, o si, por otra
parte, deba ser la propia Administracin quien ejerciera esa funcin.
La raz del problema se encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del
Antiguo Rgimen, nobles que quedaran dotados de poder de anular las decisiones del
Nuevo Rgimen.
Por tal razn, se desconfiaba sumamente. En Francia se resolvi el problema con la
creacin del Consejo de Estado, que ser el rgano encargado de juzgar a los entes
administrativos, al mismo tiempo que ser dependiente del Jefe de Gobierno 2.
El estudio de toda ciencia, requiere delimitar sus alcances, ya que depende mucho del
Jurista y de su nacionalidad porque sus puntos de vista personales amplan o reducen
el campo a tratar.
Cada tratadista de la materia aporta su concepto o definicin del Derecho
Administrativo, por lo que haremos referencia a stas concepciones a manera de un
Derecho Administrativo Comparado.
Desde sus orgenes se han expuesto diversas definiciones, las cuales se han ido
transformando y adaptando a la realidad que han tratado de definir, la actividad del
Estado; y la Administracin Pblica en particular, se ha transformado paralelamente a
su desarrollo.
Hay muchsimos conceptos y definiciones de Derecho Administrativo, por lo que nos
dimos a la tarea de mencionar slo los que nos parecieron sumamente relevantes y de
los que podemos objetar y comentar posteriormente.
Al hablar de Derecho Administrativo, podemos referirnos: al conjunto de normas o a
la rama de la ciencia jurdica que estudia esa normatividad, es as como nos
encontramos con una disciplina cientfica que crea reglas, principios y teoras a
partir del estudio de esa normatividad.
Esta es nuestra materia: El Derecho Administrativo como disciplina cientfica, por lo
que no es posible aceptar a nuestra materia solamente como un conjunto de normas
jurdicas.