GESTO PBLICA E A QUESTO SOCIAL NA

GRANDE CIDADE*
Raquel Raichelis

Como se expressa a questo social no cenrio urbano?

Que impactos produz na gesto pblica e na vida
daqueles que vivem e trabalham nas cidades?
A partir destas indagaes, este texto pretende oferecer
subsdios para a anlise das novas expresses da questo
social nas grandes metrpoles contemporneas, especialmente
na cidade de So Paulo, no sentido de identificar conflitos,
desafios e novas demandas para a gesto democrtica da
cidade e das polticas sociais pblicas. Pretende, tambm,
trazer ao debate o discurso das agncias multilaterais sobre
pobreza e desigualdade social no Brasil (e na Amrica Lati-na),
cotejando as propostas de polticas pblicas formuladas para o
seu enfrentamento, particularmente aquelas voltadas para a
problemtica urbana das grandes cidades.

(Novas) mediaes com a mundializao do capitalismo

Para problematizar a questo social na sociedade brasileira
* Este artigo integra o I Relatrio Cientfico da Pesquisa Temtica Gesto
Pblica e Insero Internacional das Cidades, em parceria entre Cedec, PUCSP, Unesp, FGV-SP, financiada pela Fapesp. So Paulo, fevereiro de 2006.
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

contempornea, em especial na cidade de So Paulo,

toma-se como ponto de partida a anlise da questo
social, sob a tica histrico-conceitual, uma vez que ela
no unvoca, ensejando diferentes entendimentos.
Do ponto de vista da sua gnese histrica universal,
segundo Donzelot (1987), a questo social emerge na Fran-a
em meados do sculo XIX, mais precisamente em 1848 diante
das lutas operrias e da violenta represso que a elas se
segue; sua intensificao relaciona-se ao radical antagonis-mo
entre o direito propriedade e o direito ao trabalho.

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Para Netto (2001), a expresso questo social passou a

ser utilizada por volta de 1830 (cf. tambm Castel, 1998)
para evidenciar um fenmeno novo, fruto da primeira eta-pa
de industrializao na Europa ocidental o pauperismo
que atingia em larga escala a populao trabalhadora no
contexto da emergncia do capitalismo urbano-industrial.
Se a polarizao entre ricos e pobres no constitua
nenhuma novidade, era radicalmente nova a dinmica da
pobreza que se ampliava e generalizava entre a grande mas-sa
da populao. Pela primeira vez, a pobreza no era resul-tado
da escassez, mas, ao contrrio, era fruto de uma socie-dade
que aumentava a sua capacidade de produzir riqueza.
A designao desse pauperismo pela expresso questo
social relaciona-se diretamente aos seus desdobramentos
scio-polticos (Netto, 2001: 154), quando essa massa de
trabalhadores pobres, organizada das mais diferentes for-mas,
passa a manifestar seu protesto contra a destituio material e
moral a que era submetida. O espetculo da pobreza
(Bresciani, 1985) nas cidades de Londres e Paris do sculo XIX
est fartamente documentado em obras de natureza histrica e
sociolgica, tanto clssicas, como a de Engels (1975), como
em textos sociolgicos mais recentes, como o de Castel
(1998), quando traa um amplo painel da emergncia do
pauperismo na transio para a sociedade sala-rial francesa,
analisando esse fenmeno novo gerado, no
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pela falta de trabalho, mas pela nova organizao que passa

a presidir o prprio trabalho.
Desse longnquo contexto histrico at os nossos dias,
a questo social no desapareceu nem foi equacionada, mas
certamente foi assumindo diferentes configuraes e manifestaes relacionadas histria particular de cada sociedade nacional, de suas instituies, de sua cultura. importante observar que foram as lutas sociais que transformaram
a questo social em uma questo poltica e pblica, transitando do domnio privado das relaes entre capital e trabalho
para a esfera pblica, exigindo a interveno do Estado no
reconhecimento de novos sujeitos sociais como portadores
de direitos e deveres, e na viabilizao do acesso a bens e
servios pblicos pelas polticas sociais.
Nos termos assim colocados, o tratamento analtico a
ser concedido questo social no a identifica como sinnimo de problema social ou da pobreza remetida ao indivduo isolado ou a certos grupos sociais, responsabilizados ou
culpabilizados pelo conjunto de carncias e privaes por
ela produzidas.
Tambm no se confunde com o termo excluso social,
que vem se generalizando amplamente na literatura e no
discurso de diferentes atores sociais, e que se presta a
varia-das interpretaes.

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Por vezes, utilizado como um eufemismo de explora-o,

sem que sejam indicados os nexos entre a situao de
excluso e os processos estruturais responsveis que instauram essa condio. comum, tambm, sua adoo para evidenciar a situao daqueles que esto fora da sociedade, que
supostamente no possuem nenhuma utilidade social.

Castel (1995), em suas anlises sobre a questo social

na Frana, adverte para a armadilha contida no uso do
conceito, que pode dificultar a anlise sobre as dinmicas
sociais globais geradoras da excluso social, ocultando a
configurao atual da questo social. Observa que o termo
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excluso vem se tornando uma espcie de mot-valise

para definir todas as modalidades de misria do mundo.
Tambm Martins (1997: 15) verifica certa fetichizao da
idia de excluso e certo reducionismo interpretativo que suprime as mediaes que se interpem entre a economia propriamente dita e outros nveis e dimenses da realidade social.
Trata-se de um uso abusivo do termo que pretende ser
auto-explicativo, que tudo e nada explica. Para Martins, a rigor,
no existe excluso, mas sim incluso precria e inst-vel,
marginal, e esse o grande dilema da contemporaneida-de,
que metamorfoseia conceitos para designar uma velha
questo, analisada sob a tica de diferentes teorias como as da
marginalidade social, da cultura da pobreza, e agora enfocada
por meio do conceito de excluso.
Sendo um trao prprio do capitalismo excluir, desenrai-zar,
para incluir de outro modo, segundo suas prprias regras, o
problema agora que o perodo de passagem do momento da

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excluso para o momento da incluso est se transformando num

modo de vida, est se tornando mais do que um perodo transitrio

(Martins, 1997: 33). O discurso da excluso revela o sinto-ma

grave de uma mudana social que vem transformando,
rapidamente, uma imensa maioria em seres humanos descartveis e parte de uma sociedade paralela, que includente do
ponto de vista econmico e excludente do ponto de vista social,
moral e at poltico. Ou seja, esto todos inseridos de algum
modo, decente ou no, legal ou no, no circuito repro-dutivo
das atividades econmicas. A questo da desigualdade social,
portanto, permanece na base desta sociedade que se duplica
para abrigar uma outra sociedade, que uma subhumanidade incorporada atravs do trabalho precrio, do
trambique, do pequeno comrcio, no setor de servios mal
pagos ou, at mesmo, excusos (Martins, 1997: 35-36).

A reflexo de Castel (1998: 30), embora com referncias tericas distintas, caminha no mesmo registro quando
define a questo social como uma aporia fundamental a
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partir da qual uma sociedade se interroga sobre sua

coeso e tenta conjurar o risco de sua fratura. Ela um
desafio que interroga, que pe em questo a capacidade
de uma sociedade (que em termos polticos se chama
nao) existir como um todo.
No sendo nosso objetivo desenvolver a polmica em
torno do conceito de excluso, apenas indicamos que o uso do
termo nesse contexto, parte do suposto que, embo-ra a
excluso social expresse um conjunto de carecimentos
materiais, culturais, polticos e morais, seus elementos constitutivos s so desvelados se remetidos anlise no cora-o
mesmo dos processos de produo e da repartio das
riquezas sociais, como bem assinala Castel (1998: 30).
Nesses termos, a questo social, tal como a entendemos,
a expresso das desigualdades sociais produzidas e reproduzidas na dinmica contraditria das relaes sociais, e, na
particularidade atual, a partir das configuraes assumidas

pelo trabalho e pelo Estado, no atual estgio mundializado 17 do

capitalismo contemporneo.
No sendo uma questo recente, como vimos, mas inscrita na dinmica histrica das relaes sociais capitalistas,
sua (re)produo, formas de permanncia e metamorfoses
precisam ser apreendidas a partir das novas configuraes
e mediaes sociopolticas nacionais e internacionais
pr-prias da sociedade contempornea.
Como analisa Wanderley (1997: 59), a questo
social latino-americana [e brasileira] se pe, no espao e
no tem-po, diferentemente da realidade europia, na
instituio da nacionalidade, da esfera estatal, da
cidadania, da implanta-o do capitalismo.
Essa observao adverte para o cuidado de no
trans-ferir mecanicamente interpretaes acerca da
questo social europia para a realidade sociopoltica e
cultural da Amri-ca Latina e tampouco tratar o continente
como um bloco homogneo.
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Tambm preciso evitar as armadilhas que fragmentam e pulverizam a questo social, tpica da tica liberal
as mltiplas questes sociais desconsiderando sua
gnese comum e a perspectiva de totalidade dos
processos sociais responsveis pela sua origem e
continuidade (Iamamoto, 2005(I): 82).
Torna-se necessrio, portanto, maior compreenso da
dinmica da questo social no movimento da realidade,
envolvendo a pesquisa de situaes concretas que articulem
sujeitos e estrutura, abrangendo as expresses peculiares que
ela assume em cada sociedade particular, na conforma-o
das subjetividades e das sociabilidades da vida cotidiana e das
representaes dos indivduos e sujeitos sociais.
Assim sendo, a questo social est na base dos movimentos sociais da sociedade brasileira e remete luta em torno do
acesso riqueza socialmente produzida. So essas lutas que
se encontram na origem da constituio das polticas

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pblicas e que mobilizam o Estado na produo de

respos-tas s demandas de sade, trabalho, educao,
habitao, como tambm so elas que impulsionam o
movimento pol-tico das classes populares pela conquista
da cidadania na esfera pblica.
As complexas mediaes sociais, com clivagens de
clas-se, gnero, tnico-raciais, geracionais fazem da
questo social um fenmeno complexo e multifacetado,
que historica-mente produzido e assume novas
configuraes e determi-naes no contexto atual de
reestruturao da economia mundial.
So inmeras as anlises sobre os processos de mundializao da economia e sua financeirizao na generalizao das
relaes mercantis para todas as esferas da vida social, produzindo redefinies profundas nas manifestaes da questo
social, nas formas de sociabilidade, nas relaes entre economia, poltica e mercado, determinando novas e complexas
configuraes nos mbitos do Estado e da sociedade civil.
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Francisco de Oliveira (2004), referindo-se financeirizao e mundializao do capitalismo e violncia do capital que no se deixa institucionalizar, aponta nosso prprio
aprisionamento pela agenda neoliberal. Para ele, o campo
da poltica foi modificado e as classes foram excludas da
poltica. Vivemos, assim, uma era de indeterminao, para
quem a metamorfose do capital produtivo em capital financeiro busca retirar o conflito da agenda.
O agravamento da questo social produto desse
amplo processo e indissocivel da responsabilidade pblica
dos governos de garantir trnsito livre para o capital especulativo, transferindo lucros e salrios do mbito da produ-o
para a esfera da valorizao financeira. Para Iamamoto
(2005: 25), a mundializao unifica, dentro de um mesmo
movimento, processos que tendem a ser tratados pelos intelectuais de forma isolada e autnoma: a reforma do Estado, a reestruturao produtiva, a questo social e a ideolo-

gia neoliberal e concepes ps-modernas. 19 A adoo, nos

anos 1990, do receiturio neoliberal e das
chamadas medidas de ajuste estrutural preconizadas pelos
organismos multilaterais com base no que ficou conhecido
como o Consenso de Washington desencadeia um forte movimento de regresso dos direitos e das polticas pblicas,
especialmente nos pases capitalistas dependentes como o
Brasil e Amrica Latina, embora tambm se expresse, com
grau e intensidade variados, nos pases capitalistas centrais.
O resultado desse processo tem sido o agravamento das
desigualdades sociais e o crescimento de enormes
segmentos populacionais excludos do crculo da
civilizao, isto , dos mercados, uma vez que no
conseguem transformar suas necessidades sociais em
demandas monetrias. As alternativas que se lhes restam
so a violncia e a solidariedade (Iamamoto, 2005: 97).
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Diante do esvaziamento do espao pblico contemporneo e do crescimento de demandas sociais no atendidas, o

risco o de fragmentao da sociedade civil e a ausncia de
projetos coletivos capazes de criar novas agregaes sociais.

Sabemos que a condio essencial para a cidadania

a mediao dos conflitos pela sociedade poltica, pela
nego-ciao e luta pela hegemonia. A esfera pblica
espao de lutas sociais entre diferentes projetos, por
vezes antagni-cos, e revela a insuficincia da esfera
privada para processar novas relaes sociais.
Mas vivemos tempos de despolitizao da poltica, de
reduo da esfera pblica, que vem acompanhada da
supresso dos conflitos que lhe so prprios, do desentendimento, no sentido que desenvolve Rancire (1996), quando se refere ao dissenso estabelecido no momento em que
o povo, a plebe, aqueles que no tm parcela, resolvem
estabelecer a poltica do litgio, produzindo o escndalo de

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querer falar, de cobrar a sua parcela.

Francisco de Oliveira, referindo-se ao neoliberalismo no
Brasil, afirma que ocorre apenas a privatizao do pbli-co e
no a publicizao do privado. Para o autor, h em curso
uma destruio do pblico para as classes dominadas,
significando para elas a destruio de sua poltica, o roubo
da fala, sua excluso do discurso reivindicativo e, no limi-te,
sua destruio como classe; seu retrocesso ao estado de
mercadoria, que o objetivo neoliberal (1999: 79).
Essa dinmica societria vem implicando a desmontagem das instituies de representao coletiva em todos os
nveis, a progressiva diminuio do alcance e da qualidade
das polticas sociais, a reduo dos espaos de negociao
com diferentes atores da sociedade civil, com amplos rebatimentos na conformao da esfera pblica
Na sociedade brasileira, mais alm do conjunto de destituies, o que est em curso o esvaziamento da prpria
noo de direitos, traduzindo-se pelo encolhimento do
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horizonte de legitimidade dos direitos, como analisa Vera

Telles (2001), quando chama ateno para a perversa
tra-ma que transforma direito em privilgio em nome de
uma suposta modernizao da economia que tem no
mercado sua mais completa traduo.
Esse contexto expressa profundas transformaes no
movimento de produo e reproduo da vida social, determinadas pelas mudanas na esfera do trabalho, pela reforma
do Estado (ou contra-reforma nos termos de Behring, 2003) e
pelas novas formas de enfrentamento da questo social, com
grandes alteraes nas relaes pblico/privado.

De um lado, as condies estruturais do capitalismo

que, com a globalizao do sistema de produo e dos mercados e o vertiginoso desenvolvimento tecnolgico e informacional, promove profundas mudanas nos processos de
trabalho, impulsionadas pela intensificao da competio
intercapitalista gerando terceirizao ou subcontratao,

trabalho temporrio, parcial, e as diferentes formas de pre- 21

carizao do trabalho, para destacar apenas alguns dos elementos presentes nesse processo.
Para Francisco de Oliveira (2004), a chamada flexibilizao do contrato de trabalho significa muito concretamente uma informalizao que penetra todas as
ocupaes e redefine por inteiro as relaes de classe.
Mais do que um mero jogo de palavras, para o autor, a
informalizao o tra-balho sem forma que se expande
e, com isso, as relaes entre classe, representao e
poltica sofrem um intenso processo de eroso.
Ao mesmo tempo, o retraimento do Estado em relao aos
gastos sociais vem contribuindo para a sua desresponsabilizao em relao s polticas sociais universais e o conseqente retrocesso na consolidao e expanso dos direitos
sociais, sob o argumento da crise fiscal.

Esse processo desencadeia, ao mesmo tempo, estratgias de descentralizao intergovernamental, de reviso

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do pacto federativo, de transferncia de aes do governo

federal para estados e municpios, que passam a assumir
um conjunto de novas competncias e atribuies no
processo de produo e execuo dos servios pblicos, na
maioria das vezes, sem a necessria estrutura institucional,
geren-cial, de recursos humanos e financeiros para assumir
essas novas responsabilidades.
Trata-se de uma dinmica que refora a dualizao existente no campo das polticas sociais e da gesto pblica: ao
Estado cabe garantir o mnimo ao conjunto da populao
excluda do mercado de trabalho ou em situao de inclu-so
extremamente precria e desprotegida, por meio de polticas
compensatrias, focalizadas e seletivas, para atenuar o
impacto negativo das medidas econmicas de ajuste estru-tural
a pobre poltica para os pobres. E ao mercado cabe a
venda de servios aos trabalhadores formais, cada vez em
menor nmero, promovendo a remercantilizao dos servios

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sociais consagrados como direitos no decorrer das lutas

his-tricas do movimento dos trabalhadores.
Esse mesmo movimento desencadeia a privatizao dos
servios urbanos, reconfigurando a produo das cidades e
dos seus territrios, transformando simultaneamente as
relaes entre cidados e espaos das lutas por acesso
cidade e a melhorias na qualidade da vida urbana.
Esse cenrio expressa-se no Brasil exatamente no contexto das mudanas polticas e institucionais que se tornaram
visveis a partir da promulgao da Constituio de 1988, que,
com todos os seus limites, avanou na definio e mesmo na
extenso de direitos sociais e polticos. Mas so avanos que
vieram na contramo de um movimento internacional o qual
gerou o aumento da pobreza e da desigualdade social e o
fortaleci-mento de ideologias contrrias universalizao dos
direitos sociais legalmente definidos pela Carta Constitucional.

O movimento de (contra-)reformas constitucionais que

vem se efetivando desde ento desencadeia um processo
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peculiar de reduo e perda de direitos que nem sequer foram

postos em prtica. Todo esse contexto atinge o embrio de esfera
pblica na sociedade brasileira, desencadeado pelo proces-so de
democratizao e delineado na Constituio Federal.

Como observa Dagnino (2002), a dinmica sociopoltica dos anos 1990 expressou um movimento de grande
complexidade em funo da confluncia perversa entre os
objetivos do Estado e os da Sociedade Civil. No mbito do
projeto participativo que vem sendo construdo desde os
anos 1980, tratou-se de um processo que difundiu novos
discursos e prticas sociais relacionados com a democratizao do Estado e com a partilha de esferas de deciso
estatal entre os segmentos organizados da sociedade civil.
A inveno de novos desenhos e formas de implementa-o
das polticas pblicas animaram diferentes sujeitos sociais,
empenhados
na
experimentao
de
mecanismos
democratizadores da gesto das polticas sociais, como

fruns da sociedade civil em defesa das polticas pblicas, 23

plenrias populares, conferncias nos trs nveis de governo, oramento participativo, audincias pblicas, ouvidorias sociais e conselhos de direitos e gestores de polticas
pblicas que, nesses ltimos dez anos, foram adquirindo
importncia peculiar como espao pblico de exerccio do
controle social.
No mbito do Estado, simultaneamente e em direo
oposta, os anos 1990 foram palco do complexo processo
de reduo da esfera pblica, no contexto de crise e
reorgani-zao do capitalismo em escala internacional e
de fortaleci-mento das polticas neoliberais, como j
expusemos ante-riormente.
A confluncia perversa que ambos os projetos exigem o
fortalecimento da sociedade civil, uma sociedade civil ativa e
propositiva, mas em direes opostas e antagnicas. E esse
o grande desafio da participao na esfera pblica: trata-se de
um terreno minado, pois o que est em permanente
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Gesto pblica e a questo social na grande cidade

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conflito e disputa o avano ou o recuo de cada um

desses projetos societrios.
A anlise de Soares (2000: 35) sintetiza muito bem esse
processo quando afirma que o pas foi pego a meio caminho na sua tentativa tardia de montagem de um Estado do
Bem-Estar Social num processo que foi atropelado pelo
ajuste neoliberal, em que a seguridade social pblica ocupa uma posio francamente secundria.
Nesse modelo, o social fortemente constrangido e
determinado pelo econmico. Este o pesado legado a
ser enfrentado: o da subordinao do social aos
interesses do capital financeiro. Restringem-se as
possibilidades redistri-butivas e as polticas sociais
reduzem-se a aes pontuais e compensatrias dos
efeitos deletrios provocados pela pol-tica econmica.
Essa orientao reforada pelas agncias multilaterais, a exemplo do Banco Mundial, que prevem redes de
segurana ou de proteo social para as vtimas do
ajuste inevitvel, introduzindo, inclusive, clusulas sociais
nos acordos de emprstimos ao Terceiro Mundo, como
fez o FMI com o Brasil, em 1999 (Behring, 2003: 253).
A atual redefinio das formas de regulao estatal vem
se traduzindo em um processo crescente de transferncia
de responsabilidades pblicas para a comunidade, compreendida seja pela famlia, seja pelas entidades assistenciais,
pelas organizaes no-governamentais histricas ou pela
verso moderna da assim chamada filantropia empresarial
ou responsabilidade social das empresas.
Tambm nesse contexto emerge uma nova concepo
de sociedade civil, muito mais restritiva e despolitizada, em
que se observa o reforo de uma verso comunitarista. A
sociedade civil passa a ser sinnimo de terceiro setor,
nem pblico nem privado, composta por um conjunto
indiferenciado de organizaes, que passa por cima das clivagens de classe, da diversidade dos projetos polticos, dos
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conflitos sociais, para valorizar a idia da comunidade

abs-trata, das relaes de ajuda mtua, de solidariedade
social processo denominado por Yazbek (2000)
refilantropizao da questo social e despolitizao da
poltica para Francisco de Oliveira.
Trata-se de uma comunidade sem sujeitos polticos,
sem processamento e mediao dos conflitos por
princpios uni-versalistas do direito e da igualdade social,
qual compare-cem os excludos, os vulnerveis, no
raro culpabiliza-dos pela sua situao de pobreza.
Essa perspectiva comunitarista estimulada tambm pela
cooperao internacional que exige cada vez mais a presena
das organizaes comunitrias e das ONGs na implementao
dos programas financiados pelas agncias de cooperao.
Intensifica-se o discurso das parcerias e das transferncias de
responsabilidades pblicas para as inicia-tivas da sociedade
civil, de repasse da prestao de servios

para organizaes no-governamentais (um campo cada vez 25

mais heterogneo), e muitas ONGs passam a implementar
projetos e assumem funes executivas na prestao de servios a pblicos especficos
Se isso, de um lado, responde a necessidades sociais
concretas e, em muitos casos, projetos so realizados com
compromisso e qualidade, na atual conjuntura, contribuem
para reforar a perda de protagonismo do Estado e a eroso
da noo de bem pblico.
Portanto, a partir dos anos 1990, o campo das
polticas sociais e da luta por direitos ficou muito mais
complexo, especialmente se considerarmos que, apesar
de todos os desmontes e desmanches que tm atingido a
esfera estatal, o Estado permanece sendo a forma mais
efetiva de univer-salizao dos direitos.
Nesses anos, tornaram-se evidentes as inspiraes neoliberais da poltica social brasileira, em face das necessida-des
sociais da populao. Um retrospecto analtico dessas
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

polticas sociais revela sua direo compensatria e

seletiva, centrada em situaes-limite em termos de
sobrevivncia e seu direcionamento aos mais pobres dos
pobres, incapazes de competir no mercado. Essas polticas
e seus programas (muitos dos quais permaneceram no
governo atual) apro-fundaram o efeito fragmentrio da
questo social e sequer cumpriram o papel de amenizar as
condies de pobreza da populao brasileira.
H uma clara prevalncia na poltica social brasileira
contempornea dos programas de transferncia de renda,
cujas primeiras experincias tiveram incio em 1995, no
mbito de vrios municpios brasileiros, e que apresentaram um significativo nvel de expanso com a implantao
de programas de iniciativa do governo federal em todos os
municpios brasileiros a partir de 2001.
Segundo Silva e Silva (2004: 38), o debate e a implantao de programas de transferncia de renda no Brasil situa-

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se no contexto de hegemonia do projeto neoliberal, com o

desmonte do frgil Sistema Brasileiro de Proteo Social,
quando a Constituio Federal de 1988 parecia abrir espao para a universalizao dos direitos sociais. Esse
momento marcado pela restrio aos programas sociais
em mbito nacional, pelo debate sobre a descentralizao
dos progra-mas sociais, verificando-se demanda crescente
de polticas para o enfrentamento da pobreza, agravada
com a crise eco-nmica dos anos 1980 e com as medidas
de ajuste da econo-mia nacional s exigncias do capital
internacional, adotadas nos anos 1990.
O estudo de Molina (2005) sobre poltica social na
Amrica Latina chama ateno para o fato de que estaria
em curso um novo modelo de poltica social denominado
Modelo de Poltica de Proteo para Pobres (MPPP), em
funo da persistncia da pobreza, da ineficcia das instituies e organizaes pblicas, das conseqncias sociais
negativas do modelo econmico adotado, e da perda do
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

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protagonismo do Estado ante os setores privados,

externo e o chamado terceiro setor.
Esse modelo concentra-se em atender a parte da populao pobre (os mais pobres) por meio de um conjunto de
servios pblicos financiados e garantidos pelo Estado. Tratase de um modelo de proteo que busca, em primeiro lugar,
amenizar as urgncias da pobreza. Para isso, o Estado concentra-se em atender a parcelas da populao situadas abai-xo
da assim denominada linha de pobreza, enquanto os no
pobres devem procurar resolver suas necessidades diretamente no setor privado, sem a ajuda ou participao do Estado. A populao pobre identificada por mecanismos cada vez
mais sofisticados de focalizao, e a situao de pobreza de
seus beneficirios condio de acesso aos servios. O critrio dominante para esse reconhecimento o da renda do
indivduo ou de sua famlia, claramente insuficiente, j que a
pobreza no se resume ausncia de renda, mas envolve

um conjunto de elementos que expressa sua complexida- 27 de

e multidimensionalidade, entre os quais a destituio de poder,
trabalho e informao, a ausncia nos espaos pblicos, o (no-)acesso e usufruto dos servios pblicos bsicos. A
pobreza, mais do que medida monetria, relao social que
define lugares sociais, sociabilidades, identidades.
O modelo de proteo social para pobres, no qual se
inserem os programas de transferncia direta de renda, uma
resposta necessria diante das urgncias sociais, mas pontual
e transitria diante de uma questo estrutural, portanto,
persistente. Responde ao presente, atendendo a necessidades
imediatas, adota uma perspectiva reducionista da pobreza
como expresso monetria, mas no ataca os seus
determinantes estruturais, especialmente os relaciona-dos
poltica econmica e ao modelo de desenvolvimento, mantendo
inalterados os ndices de desigualdade social no Brasil, que
esto entre os mais altos do mundo. Nas refle-xes de Vera
Telles (2004), como se vivssemos um preLua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

sente inteiramente capturado pelas urgncias do momento, e

no nos restasse muito mais do que a sua gesto cotidiana,
sem conseguir figurar e nomear as expectativas e esperan-as
que lanam as linhas de fuga de futuros possveis.

Leituras da cidade transformaes no cenrio urbano

H uma vasta literatura sobre a questo urbana e os processos de mudana social nas cidades relacionada s novas
formas de pobreza urbana e segregao espacial e social 1.

O contexto dos anos 1970 e 1980 pode ser considerado inaugural no que se refere constituio dos campos
temticos dos estudos urbanos e da sociologia urbana na
literatura brasileira (Marques e Torres, 2005). Nesse universo, a temtica central e mais significativa que emergiu
dos estudos urbanos foi, certamente, a noo de periferia
entendida como espao de reproduo da fora de trabalho
no contexto do capitalismo perifrico e dependente.

28 Um ponto de inflexo na anlise das questes urbanas como

expresso dos conflitos e das lutas sociais na cidade foi o
livro So Paulo, crescimento e pobreza (Kowarick e
Brandt, 1975), publicado h exatamente trs dcadas,
como resulta-do de um estudo promovido pela Comisso
de Justia e Paz, com grande repercusso e penetrao.
Apresentando uma leitura inovadora sobre a configura-o
da problemtica urbana, o trabalho apia-se na anlise da
centralidade do processo de explorao do trabalho como
motor da pauperizao, questiona o mito da marginalida-de
social (cf. Janice Pearlman, 1981) e remete a anlise da
pobreza urbana s relaes entre acumulao e pobreza.

Ao buscar explicitar as determinaes da questo

social e urbana na sociedade brasileira, o estudo teve o
1

Um panorama abrangente da literatura sobre estudos urbanos, desde a

dcada de 1970 at o momento atual, pode ser encontrado em Marques e
Torres (2005), especialmente Parte I, item 1.
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Raquel Raichelis

mrito de elucidar que crescimento econmico, mesmo

em nmeros expressivos, pode ter como conseqncia a
ampliao dos nveis de pobreza e desigualdade sociais,
como aconteceu no Brasil com o milagre econmico no
contexto da ditadura militar. A partir desse marco, a introduo das noes de periferia e de segregao urbana
abre um leque amplo de temas relacionados s carncias
e aos problemas urbanos das grandes cidades.
O conceito de espoliao urbana, cunhado por Kowarick
em 1979, forneceu a pista para a compreenso das contradies urbanas nas grandes metrpoles brasileiras. A espoliao urbana foi definida como ausncia e precariedade de
servios de consumo coletivo que, conjuntamente com o
acesso terra, se mostram necessrios reproduo urba-na
dos trabalhadores. Implcita nessa noo a presena de uma
somatria de extorses como resultado das mltiplas
excluses que sofrem os moradores e trabalhadores das

cidades da periferia capitalista. 29 A partir dos anos 1970-1980,

o tema das lutas urbanas eclode na Amrica Latina e no Brasil, e so inmeros
os estudos e pesquisas sobre a dinmica dos
movimentos sociais urbanos, e o processo que se
desencadeia nos bair-ros populares em torno de bens e
equipamentos de consu-mo coletivo, como gua, luz,
creche, transporte, moradia etc., no contexto da luta pela
democratizao do Estado e da sociedade.
Nos anos 1980 intensificaram-se os estudos sobre a dinmica das aes coletivas e suas formas de organizao e
mobilizao, que destacavam o cotidiano dos moradores das
periferias das cidades, suas formas de vida e de trabalho, seus
modos de associao e de luta. A centralidade do debate era
dirigida para os sujeitos das lutas coletivas (cf. Singer e Brant,
1981, e Sader, 1988), que sofriam tanto a espoliao como
moradores quanto a explorao como trabalhadores, embora
nem sempre as conexes entre as lutas que se proLua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

cessavam nas fbricas e nos bairros da periferia fossem

iden-tificadas pelas pesquisas da poca (Kowarick, 2000).
Em textos anteriores (Rosa e Raichelis, 1982 e 1985),
escritos nessa dcada com base em pesquisas desenvolvidas
para o movimento de loteamentos clandestinos da cidade de
So Paulo, anotvamos que verifica-se na dinmica do
crescimento urbano um intenso processo de expulso da
populao trabalhadora do centro das cidades para a peri-feria,
em funo da valorizao do solo urbano e da espe-culao
imobiliria; proliferam loteamentos clandestinos, favelas,
desprovidos de infra-estrutura urbana e dos servios
necessrios vida na cidade (Rosa e Raichelis, 1982: 72).
Quanto emergncia da periferia como objeto que
canalizava as reflexes sobre os conflitos e as lutas urbanas,
afirmvamos que a periferia o cenrio para onde con-vergem
as inmeras demonstraes da insatisfao popular quanto s
suas condies de vida e, portanto, tambm

30

onde emergem as condies propcias para a mobilizao e

organizao popular em mltiplas frentes de reivindicao e
luta contra o poder pblico, identificado como a instncia
responsvel pelo processo de espoliao e excluso a que
submetida (Rosa e Raichelis, 1982: 72-73).
A riqueza das anlises e pesquisas apontava as
relaes entre as contradies urbanas e o processo de
transforma-es sociais, enfatizando o potencial de
mudana dos novos movimentos sociais urbanos.
No incio dos anos 1990, o clssico texto de Valladares
(1991), apoiado em ampla literatura, trabalhava a idia de que
a evoluo das concepes de pobreza urbana guar-da
estreita relao com a prpria trajetria do processo de
urbanizao; com as transformaes que ocorrem no merca-do
de trabalho urbano; com a insero espacial/residencial da
populao pobre nas cidades; e ainda com o papel de ator
social e poltico que vem sendo atribudo s camadas
populares ao longo do tempo (Valladares, 1991: 82-83).
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Raquel Raichelis

A associao desenvolvida pela autora entre as

repre-sentaes e os discursos sobre a pobreza e a
forma espacial tpica de insero da populao pobre
no tecido urbano, a partir de determinados perodos
histricos da sociedade brasileira, continua a oferecer um
referencial importante para as reflexes atuais.
O quadro a seguir sintetiza as principais idias
desen-volvidas por Valladares at os anos 1980:
Virada do

Trabalhadores vadios

Sculo XX

Classes perigosas

Dcadas de
1950-1960

Populao marginal
Subemprego
Populao de baixa renda

Favela

Dcadas de
1970-1980

Setor informal
Estratgias de sobrevivncia
Moradores
Trabalhadores pobres bandidos

Periferia

Cortio

No livro Escritos urbanos, Kowarick (2000) retoma o rico

percurso da sua produo intelectual sobre um conjunto de
temas sintetizados na questo urbana e, em uma anlise
cr-tica (e autocrtica), distante dos determinismos
estruturais que marcaram as reflexes nos anos 1970-1980,
reconstri a mirade de questes que marcaram as
conjunturas socio-polticas de recrudescimento dos
movimentos operrio e sindical e dos novos movimentos
sociais, bem como a vigorosa produo terica do perodo.
Kowarick reafirma a importncia das relaes, sempre
dinmicas e contraditrias, entre sujeitos e estruturas, subjetividade e objetividade na anlise da trama complexa do
tecido urbano das cidades, e a impossibilidade de deduzir
as lutas sociais das determinaes macroestruturais, j que
no h uma relao linear entre a precariedade das condies de vida e as lutas desencadeadas pelos sujeitos que
as vivem.

31

Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

32

Para o autor, no se trata de desconsiderar os condicionantes estruturais objetivos, mas de reconhecer que em si,
a pauperizao e a espoliao so apenas matrias-primas
que potencialmente alimentam os conflitos sociais: entre as
contradies imperantes e as lutas propriamente ditas h
todo um processo de produo de experincias que no
est, de antemo, tecido na teia das determinaes estruturais (Kowarick, 2000: 69).
A anlise da pobreza urbana e do modelo de urbanizao por expanso da periferia remetia s articulaes entre
classes sociais, o trabalho e o acesso cidade, destacandose o protagonismo do Estado na criao da infra-estrutura
necessria ao crescimento industrial e gesto dos servios de consumo coletivos relacionados s necessidades de
reproduo da fora de trabalho.
Embora o Estado nos pases capitalistas perifricos, e o
brasileiro em particular, ao contrrio do que aconteceu
historicamente nos pases centrais, no tenha criado condies para a reproduo da totalidade da fora de trabalho,
nem tenha estendido ao conjunto da classe trabalhadora os
direitos de cidadania, o parmetro do trabalho e suas regulaes estavam presentes como fora estruturadora e socializadora das relaes sociais. E por essa razo era o Estado
o alvo das reivindicaes e presses dos movimentos populares pela melhoria das condies de vida e de trabalho na
cidade. Neste sentido, o Estado politiza-se ao tornar-se
alvo de acirradas presses e reivindicaes: por causa
desse tipo de oposio (de classes) ele se torna o ncleo
dos conflitos (Kowarick, 2000: 100).
A reestruturao produtiva em curso no Brasil desde os
anos 1990 implode exatamente esses parmetros do trabalho e as possibilidades de mobilidade social na cidade, ao
menos como projeto de futuro que mobilizava o sonho de
modernizao e progresso das famlias trabalhadoras.
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Raquel Raichelis

Isso que se convencionou chamar de desregulao

neoliberal em tempos de globalizao, financeirizao da
economia e revoluo tecnolgica pode ser lido como a
desmontagem do diagrama de referncias que conferia
sentido, dava ressonncia e qualificava a potncia poltica
das mil faces do problema urbano (Vera Telles, 2004: 9).

A cidade passa a ser o cenrio de reconfigurao dos

espaos urbanos, redesenhados pelo agravamento da questo social, pelo encolhimento do trabalho, segundo a regra
fordista (cidadania regulada, nos termos de Wanderley Guilherme dos Santos), pelas diferentes formas de precarizao
do trabalho e exploso do desemprego, deteriorao dos
espaos coletivos, privatizao dos servios pblicos, pelo
estabelecimento de novas formas de segregao e violn-cia
urbana, pelos novos circuitos de pobreza e riqueza, que
redefinem os tradicionais modelos de centro e periferia.

Em entrevista Folha de S.Paulo (13.11.2005), Caldeira 33

afirma que os conflitos urbanos hoje tomaram o lugar das
antigas lutas trabalhistas ocorridas nas fbricas, e o espao
da cidade passou a ser o foco tanto da organizao poltica
quanto da revolta. O que eram a fbrica e as condies de
trabalho industrial, que davam o simbolismo para as revoltas, hoje a cidade e as condies de vida nelas.
Os conflitos urbanos, em suas diferentes manifestaes no
espao pblico e privado, ganham expresses diversas na vida
dos diferentes grupos sociais e provocam efeitos desestruturadores nas suas relaes com a cidade. A concentra-o
territorial das camadas empobrecidas participa ativa-mente do
seu processo de destituio como atores sociais e polticos na
cidade. A ausncia de mobilidade social e a falta de perspectiva
de futuro atingem muito fortemente os jovens das famlias
pobres, trazendo ao debate as novas rela-es que
estabelecem com a cidade, mediadas pelo crime e pela
violncia. preciso considerar ainda as profundas
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

transformaes que se processam hoje na esfera familiar,

nos novos arranjos familiares que desconfiguram os tradicionais papis de homens e mulheres e instalam novas e
conflitivas dinmicas geracionais e de gnero.
Caldeira (2000: 211), apoiada em ampla pesquisa emprica realizada na cidade de So Paulo entre 1988 e 1998,
analisa a forma pela qual o crime, o medo violncia e o
desrespeito aos direitos de cidadania tm se combinado
com as transformaes urbanas para produzir um novo
padro de segregao espacial nas duas ltimas dcadas.
Para a autora, a segregao tanto espacial quanto social
uma caracterstica importante das cidades, pois as regras
que organizam o espao urbano so apoiadas basi-camente
em padres de diferenciao social e de separa-o. Trata-se
de regras que variam cultural e historicamen-te, revelam os
princpios que estruturam a vida pblica em cada sociedade e
indicam como os grupos sociais se inter-

34

relacionam no espao da cidade.

Na anlise histrica dos padres de segregao social em
So Paulo, Caldeira identifica pelo menos trs formas diferentes no espao urbano da cidade ao longo do sculo XX:

1. do final do sculo XIX at os anos 1940, era uma cidade

con-centrada em que os diferentes grupos sociais se
comprimiam numa rea urbana pequena e estavam
segregados por tipos de moradia;

2. dos

anos 1940 aos anos 1980, dominou o desenvolvimento da

cidade a segunda forma urbana, a centro-periferia: os diferen-tes

grupos esto separados por grandes distncias; as classes
mdia e alta concentram-se nos bairros centrais com boa infraestrutura, e os pobres vivem nas precrias e distantes periferias

3. desde os anos 1980, e convivendo com o padro centro-periferia, uma terceira forma urbana vem se configurando e
mudando consideravelmente a cidade e sua regio metropolitana. Essas transformaes recentes esto gerando espaos
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Raquel Raichelis

nos quais os diferentes grupos sociais esto muitas vezes prximos, mas separados por muros e tecnologias de segurana, e
tendem a no circular e/ou interagir em reas comuns.

O principal instrumento desse novo padro de segregao espacial denominado por Caldeira de enclaves
fortifica-dos: espaos privatizados, fechados e monitorados
para resi-dncia, consumo, lazer e trabalho. A sua principal
justifica-o o medo do crime violento. Esses novos
espaos atraem pessoas das classes mdia e alta, que
esto abandonando a esfera pblica tradicional das ruas
para os pobres, os mar-ginalizados e os sem-teto,
modificando profundamente o panorama da cidade e as
relaes pblicas entre as classes sociais no territrio.
Essa nova cartografia social da cidade expressa a emergncia de um novo padro de organizao das diferenas no espa-o
urbano, que redefine os processos de interao social e de

sociabilidade coletiva, promove acessos diferenciados infor- 35

mao, diversidade de oportunidades e aos equipamentos
e bens pblicos, transformando as concepes de pblico e
os parmetros de convivncia pblica, que contradizem os
ideais de heterogeneidade, acessibilidade e igualdade que
ajudaram a organizar tanto o espao pblico moderno quanto as modernas democracias (Caldeira, 2000: 12)
Trata-se de um modelo que se disseminou amplamente nas cidades contemporneas, atingindo tanto as sociedades europias, bero dos ideais democrticos republicanos,
como as recm-sadas do jugo colonial ou de sistemas polticos autoritrios. Para a autora, o fato de esse novo tipo de
organizao do espao urbano espalhar-se vigorosamen-te
pelo mundo inteiro no momento em que muitas dessas
sociedades protagonizam movimentos de democratizao
poltica, de queda de regimes racistas e de intensos fluxos
imigratrios, revela a complexidade das relaes entre formas urbanas e processos polticos.
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

Wacquant (2001), em instigante estudo comparativo entre

os guetos norte-americanos e as periferias francesas, analisa a
nova realidade da pobreza e da destituio social existentes
nas grandes metrpoles do Primeiro Mundo, em pases como a
Frana e os Estados Unidos. Refere-se mar-ginalidade
avanada para caracterizar as novas formas de
encarceramento social excludente e de marginalizao que
surgiram ou intensificaram-se na cidade ps-fordista como
resultado no do atraso, mas das transformaes desiguais e
desarticuladas dos setores mais avanados das sociedades e
economias ocidentais, medida que estas repercutem nos
estratos mais baixos da classe trabalhadora e nas categorias
etnorraciais dominadas, bem como nos territrios que estas
ocupam na metrpole dividida (Wacquant, 2001: 187).
Sob o pano de fundo das transformaes econmicas,
sociais e polticas do incio dos anos 1970, o autor problematiza os impactos regressivos da decomposio do salariat e

36

de suas formas de socializao nos territrios das metrpoles

em desindustrializao que concentram as fraes vulner-veis
do proletariado urbano. Observa que, no caso dos gue-tos
norte-americanos, eles perderam o carter comunitrio e
transformaram-se em espaos de privao e de abandono; no
caso das periferias das cidades francesas, elas perderam o seu
papel de substrato da sociabilidade e da identidade da classe
operria e se tornam o lugar do purgatrio social2.
Um dos objetivos do estudo de Wacquant oferecer
ferramentas analticas para repensar os processos de marginalizao que se desenvolvem hoje, no apenas nas sociedades de Primeiro Mundo, e para animar a realizao de
estudos comparativos da polarizao social e mudana urba2

As recentes manifestaes de violncia dos jovens moradores do banlieu parisiense e de outras cidades do interior da Frana atestam o agravamento dos conflitos
urbanos provocados pela combinao explosiva de pobreza, segregao racial, cultural e econmica e destituio de direitos de cidadania de crescentes segmentos
sociais, especialmente de imigrantes ou de seus descendentes.
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Raquel Raichelis

na no Brasil e em outros pases da Amrica Latina. Adverte,

ao mesmo tempo, para a necessidade de distinguir as diferentes formas de segregao espacial diante dos
sistemas hierrquicos de cada sociedade e suas funes na
organizao social de cada metrpole. Referindo-se ao Brasil, o
autor observa que o mesmo rtulo de favela pode conter reas
estveis que continuam a oferecer abrigos slidos de integrao
da classe trabalhadora dentro da cidade, zonas nas quais as
vtimas da desindustrializao regressiva so entregues ao seu
prprio destino na economia informal nas ruas, cada vez mais
dominadas por atividades criminosas, e com enclaves de
marginais definidos pela experincia de estigma do grupo e de
mancha coletiva (Wacquant, 2001: 17). Tambm h dife-renas
marcantes entre as favelas do Rio de Janeiro e de So Paulo,
entre aquelas localizadas nas reas centrais ou perifri-cas das
grandes cidades, que precisam ser consideradas.

So reflexes importantes tambm porque colocam em

xeque anlises comparativas e concluses, por vezes apressa- 37
das, sobre a guetificao das favelas brasileiras, como resultado
socioterritorial dos processos de globalizao da economia.
O autor chama ateno ainda para o novo discurso
moralizador e higienista que organiza as representaes
sobre a pobreza e as interaes sociais nas metrpoles
con-temporneas, o que tambm pode ser observado na
socie-dade brasileira, especialmente nas concepes que
vm orientando certas propostas de gesto das polticas
sociais pblicas na cidade de So Paulo3.
Wacquant refere-se concepo moralista e moralizadora que hoje organiza as formas pelas quais so enuncia3

O que tem sido amplamente destacado pela imprensa e mdia locais, por
exem-plo, em relao s intervenes municipais na assim chamada
Cracolndia, regio localizada no centro de So Paulo, construo de rampas
antimendigo na rea da Avenida Paulista, a expulso de camels e do
comrcio informal das ruas, ou ainda o projeto de reforma da Praa da S para
dificultar a permanncia da popu-lao moradora de rua no seu entorno,
processos que alguns autores denominam de arquitetura da pobreza.
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

38

das as ameaas representadas pelas manifestas e

crescentes distncias sociais e culturais entre os
deserdados e os ven-cedores da sociedade de mercado, ao
responsabilizarem os pobres pela sua pobreza e excluso,
reintroduzindo no discurso pblico a tica estigmatizadora
que diabolizou as camadas populares no sculo XIX.
O medo social das classes perigosas retorna ao imaginrio coletivo, e, no caso do Brasil, trazendo de volta as
representaes sobre a pobreza urbana na virada do sculo
XX, veiculada pelo discurso higienista que apontava o cortio como locus da doena e do contgio, alm de espao da
desagregao social e bero do crime; e a rua prolongamento do cortio como o lugar da mendicncia, da vadiagem, da violncia (Da Mata, 1985; Valladares, 1991).
Frgoli Jr. (2000), analisando o processo de requalificao do centro de So Paulo, refere-se nova higienizao
que se processa com a expulso das classes populares dos
espaos pblicos para promover a atrao de capitais e de
pessoas, especialmente das classes mdias, configurandose o fenmeno conhecido como gentrification4.
Considerando essas reflexes, retomamos o esquema
proposto por Valladares para a anlise da pobreza urbana
at os anos 1980 e, a ttulo de ensaio, esboamos o
seguinte quadro para as dcadas de 1900-2000.
Observando o quadro sntese a seguir e, se confirmadas algumas das pontuaes analticas desenvolvidas
neste ensaio, constata-se no cenrio urbano atual sinais
inquie-tantes da dinmica social explosiva presente nas
grandes metrpoles brasileiras como So Paulo.

Segundo Leite, no h ainda um consenso estabelecido para a traduo em portu-gus

desse neologismo derivado do ingls gentry. Alguns tradutores ou autores ado-tam a
expresso enobrecimento; em outros casos, optou-se pelo neologismo gentri-ficao.
Mantivemos o termo em ingls, tal como adota Leite, para designar a trans-formao dos
significados de uma localidade histrica em um segmento do mercado, considerando a
apropriao cultural a partir dos fluxos de capitais (2004: 19-21) .
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Raquel Raichelis

Trabalhador desocupado
Desemprego, precarizao e
informalizao do trabalho

Dcadas de
1990-2000

Naturalizao da pobreza e
banalizao da violncia
Pobres e miserveis subcidados
Criminalizao da pobreza retorno
das classes perigosas, violncia,
pobreza e bandidagem

Modelo centro-periferia
e emergncia de novas
centralidades
Periferizao acentuada
(casas precrias, loteamentos
clandestinos, cortios da
periferia, ocupaes de
terra) rua cortio favela
enclaves fortificados
distantes do centro

As novas formas de segregao e estigmatizao espaciais e

sociais, a escalada da violncia, a crescente presena do
narcotrfico e do trfico de armas nas favelas e nos bair-ros
populares das grandes cidades brasileiras, o isolamento social das
elites, a disseminao da cultura do medo apon-tam para a
necessidade de aprofundamento de estudos e pesquisas sobre os
rebatimentos da presena (ou ausncia)
do Estado nacional e das instncias subnacionais na imple-

mentao das polticas pblicas que tenham como

centrali-dade a (re)significao e a (re)construo do
tecido social no territrio urbano das grandes metrpoles.
A realidade urbana de So Paulo revela, como nenhuma outra cidade brasileira, a sntese das contradies mais
dramticas da questo social contempornea.
Aqui, nesse imenso territrio, a partir do qual se organiza a dinmica do capitalismo no Brasil, se expressa mais
claramente do que em qualquer outra metrpole do pas a
espoliao urbana, a subcidadania, a dinmica das lutas e
reivindicaes por melhores condies de moradia e de
trabalho. Verdadeiro laboratrio social, a Grande So Pau-lo
com seus cortios, suas favelas, suas invases e moradias autoconstrudas, seus bairros ricos, seus condomnios
fechados continua nesse final de sculo XX e incio do XXI
como o grande desafio compreenso dos problemas
urbanos no pas (Valladares, 2000).

39

Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

As agncias multilaterais e o enfrentamento da pobreza

Na dcada de 1990, as propostas das principais agncias

multilaterais como Bird, Pnud, BID e Cepal para a
retoma-da do crescimento e o enfrentamento da pobreza
organiza-ram-se em torno de trs idias centrais5:

1 desenvolvimento das economias da Amrica Latina sob a

ti-ca da competitividade;

2 crescimento econmico com eqidade;

3 redimensionamento dos servios sociais com eficincia e
eficcia.
Mesmo ressalvando certas diferenas entre as agncias,

possvel verificar a presena de propostas

comuns:

1 programas de estabilizao monetria, de ajuste estrutural, de

reformulao do papel do Estado e de alterao do dese-

40

nho das polticas sociais, especialmente nos chamados

siste-mas pblicos de proteo social;

1 subordinao da poltica social poltica macroeconmica;

2 a soluo da pobreza empurrada para fora do Estado,
sen-do a sociedade civil e o mercado responsabilizados
pelas suas solues e enfrentamento.

Para o Banco Mundial, o papel do Estado fundamental para o processo de desenvolvimento econmico e social,
mas no como agente direto de crescimento, seno como
scio, elemento catalisador e impulsionador desse processo. Cabe ao Estado o papel de coordenador, articulador e
impulsionador do desenvolvimento, em conjunto com a
sociedade civil e o mercado.
Na esfera da proteo social ocorre uma inverso das
premissas do pacto keynesiano, sendo as polticas pblicas vis5

Essas anlises esto diretamente referenciadas em Simionato e Nogueira (2001).

Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Raquel Raichelis

tas como forma de assegurar que o crescimento seja

com-partilhado por todos e contribua para reduzir a
pobreza e a desigualdade (Banco Mundial, 1997).
O deslocamento de bens e servios de natureza pblica para o setor privado apresenta-se, na viso das agncias
internacionais, como sada para aliviar a crise fiscal, buscar
maior racionalidade de recursos e benefcios, repassando
para instituies filantrpicas, organizaes comunitrias e
no-governamentais a produo e distribuio de bens e
servios, principalmente sade e educao.
O papel do Estado traduzido pela trilogia: descentralizao, focalizao e privatizao. As exigncias de complementaridade entre Estado e mercado vm sendo reafirma-das
em todas as propostas como imprescindveis para dimi-nuir a
pobreza e a excluso social. Mesmo as propostas do Pnud e
da Cepal, indo alm dos programas emergenciais pela via de
transformao produtiva com eqidade, no
41
O discurso dominante que a pobreza passou a represen-tar
uma ameaa em termos de fratura social oriunda da gran-de
brecha entre pobres e ricos. As polticas macroeconmicas
recomendadas pelos organismos internacionais de financia-mento,
como o FMI, incluem em seus objetivos o combate pobreza.
Para eles, os servios sociais devem ser reduzidos e
adequadamente focalizados para os segmentos de extrema
pobreza, caracterstica assumida pelas polticas sociais na Amrica Latina, e no Brasil, como analisamos anteriormente, com
destaque para os programas de transferncia direta de renda

superam o iderio de modernizao neoliberal.

No que se refere ao discurso do urbano na agenda da

globalizao neoliberal, o novo diagnstico destaca que a
origem dos problemas urbanos conseqncia da dissociao entre a cidade e a economia global, fruto da incapaci-dade
dos governos em torn-las competitivas na atrao dos capitais
internacionais (Ribeiro, 2001: 153). Para tornar as cidades
atrativas para o capital, necessrio que os goverLua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

nos assumam a lgica da razo instrumental do mercado

e tenham a capacidade de mobilizar as foras locais
econmi-cas, sociais e polticas em torno de projetos
desenvolvidos por meio da parceria pblico-privado.
Ribeiro observa que no por acaso que no debate sobre
as manifestaes da crise urbanada sociedade brasilei-ra
encontramos um novo vocabulrio, no qual freqente o uso
de termos como miserveis, pobres, etc. para nomear
aqueles que antes eram identificados e reconhecidos como os
novos sujeitos da cit, ou seja, os trabalhadores, os movimentos populares, etc. que buscavam entrar na cidade, no
contrato social, fazendo coincidir no imaginrio social, nas
instituies e nas prticas polticas o citadino com o cidado.
Hoje, crescentemente, as manifestaes da sua existncia,
seja na forma do crescimento das favelas, dos ambulantes nos
centros urbanos, das invases de terrenos vazios ou nas revoltas dos moradores de favelas contra o arbtrio, so designa-

42

das como expresses da desordem social, conseqncias das

dificuldades tcnicas e passageiras da fazer integrar todos no
condomnio urbano da cidade (Ribeiro, 2001: 155).

As agncias de cooperao internacional continuam

atuando fortemente no sentido de provocar a racionalizao dos investimentos estatais e ampliar as aes de
natu-reza privada, inclusive como condio para a
obteno de emprstimos dos organismos internacionais.
Ao mesmo tempo, vrios organismos internacionais
tm ressaltado a importncia de integrar as populaes
marginalizadas cidade legal, o que vem
caracterizando, por exemplo, a poltica de habitao em
diferentes pases da Amrica Latina, inclusive no Brasil6.
6

Para Marques e Saraiva (in Marques e Torres, 2005), a prioridade do governo na

rea de habitao social foi relacionada a aspectos legais, como a aprovao do
Plano Diretor em 2002, e de regularizao, com a desafetao de reas municipais
para repass-las a seus moradores. Destaca-se o programa Mananciais, nas
represas Guarapiranga e Billings, com a regularizao de lotes e a urbanizao de
favelas, programas que contaram com financiamentos internacionais.
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Raquel Raichelis

Essas agncias multilaterais tambm foram responsveis

pela difuso de discursos, polticas e programas que propagaram a idia de desenvolvimento sustentvel, processo que
ganhou grande repercusso devido s Conferncias da ONU,
entre as quais destacam-se a Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente, realizada no Rio de Janeiro em 1992, e
a Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos
Humanos Habitat II, realizada em Istambul em 1996.

A concepo de sustentabilidade que passa a ser veiculada pretende ser mais ampla do que a de preservao do
meio ambiente, envolvendo a articulao entre as dimenses ambiental, social e econmica, na perspectiva de
incor-porar segmentos mais amplos ao usufruto dos bens e
servi-os que a cidade deve tornar acessvel.
Apesar das grandes ambigidades que cercam a concepo e os programas voltados ao desenvolvimento sustentvel, em muitos casos associados ao city marketing (Leite,

2004: 18) e ao acirramento da competio entre as cidades 43

mundiais, esse debate gerou um confronto entre diferentes projetos e uma luta pela apropriao de novas dimenses e sentidos levados a cabo pela agenda
internacional progressista.
Para Saule Jr. (2005), o Frum Social Mundial (FSM)
emerge como um ator de grande peso poltico no proces-so
de internacionalizao do debate sobre direito cidade
como um novo direito humano. Para ele, este o objetivo
central da Carta Mundial do Direito Cidade, resultante das
mobilizaes do FSM, visando influenciar os governos
nacionais e subnacionais no processo de reverso do cenrio de pobreza e de desigualdades socais.
Em 2005, o Frum Social Mundial realizado em Porto
Alegre Outra Cidade Possvel apresenta uma nova verso da Carta Mundial de Direito Cidade, destacando-se inicialmente em seu texto a compreenso do que uma cidade e
o que so cidados da cidade, propondo medidas a serem
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

pactuadas e efetivadas pelos vrios setores da sociedade civil,

organismos internacionais e governos nacionais e locais.
Destacam-se os princpios de sustentabilidade e justia
social, que devem pautar a utilizao das cidades de forma
igualit-ria por todos seus moradores. E, para tanto, as
escolhas pol-ticas devem recair sobre a utilizao social da
propriedade, o desenvolvimento de polticas de habitao para
as classes populares e a implementao de mecanismos
democrticos de gesto por meio da participao no oramento
e da defi-nio das prioridades das polticas pblicas.
Nesse sentido, internacionalizar o debate sobre a ges-to
das cidades deve significar no somente a discusso sobre a
importncia dos investimentos externos para o seu
desenvolvimento, numa perspectiva econmica, mas acima de
tudo refletir sobre os fenmenos urbanos na tica dos seus
habitantes e, conseqentemente, considerando as desi-guais
oportunidades de usufruto das potencialidades que a

44

cidade oferece. O processo do Oramento Participativo, o

funcionamento de milhares de conselhos de polticas pblicas e de defesa de direitos, as mltiplas experincias de
ges-to democrtica e popular realizadas por vrios
municpios em diferentes regies brasileiras so reveladores
da ampla mobilizao dos segmentos organizados da
sociedade civil na defesa do direito cidade para todos.
So processos que ocorrem na confluncia contraditria do movimento que impulsiona a pauta internacional em
sentidos diversos. A Conferncia Habitat II teve como principal objetivo adotar uma agenda, denominada Agenda Habitat, estabelecendo um conjunto de princpios, metas, compromissos e um plano global de ao para orientar esforos
nacionais e internacionais no que diz respeito s polticas de
habitao e de intervenes urbanas (Gomes, 2005: 155).
Segundo Gomes, nessa agenda, ganham centralidade
os princpios de descentralizao, fortalecimento do poder
local e parcerias do Estado com a sociedade civil para o
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

Raquel Raichelis

enfrentamento da problemtica urbana. O documento aprovado

em Istambul assume claramente essa perspectiva, destacando
a importncia da promoo do desenvolvimen-to dos
assentamentos humanos sustentveis com a ativa participao das comunidades locais na definio de polticas e
programas e na alocao dos recursos.

Em vrios pases, incluindo o Brasil, vm ocorrendo

mudanas significativas nas formas de interveno estatal,
especialmente no mbito da gesto pblica e no desenho
das polticas sociais, tendo como orientao as diretrizes e
determinaes emanadas das agncias multilaterais.
Movimentos como o Frum Nacional de Reforma Urbana obtiveram significativas conquistas institucionais, como a
inscrio do captulo da poltica urbana na Constituio, a lei
nacional Estatuto da Cidade e, mais recentemente, a
criao do Ministrio das Cidades e a aprovao do Fundo
Nacional de Habitao, abrindo possibilidades para a con-

quista e consolidao de polticas pblicas que respondam 45 a

demandas coletivas de vida digna na cidade.
Finalmente, h um movimento que se desenvolve no
tecido social urbano que transcende a lgica das polticas
oficiais e da racionalidade privatista do mercado. Trata-se da
poltica dos usos e contra-usos da cidade no cotidiano do
espao pblico que demarca diferenas e cria transgres-ses
na paisagem urbana ao subverter os usos esperados
constitui lugares que configuram e qualificam os espaos
urbanos como espaos pblicos, na medida em que os torna
locais de disputas prticas e simblicas sobre o direito de estar
na cidade, de ocupar seus espaos, de traar itinerrios, de
pertencer, enfim: ter identidade e lugar (Leite, 2004: 25).

Raquel Raichelis
professora do Programa de Estudos Ps-Graduados
em Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (PUC-SP)
Lua Nova, So Paulo, 69: 1348, 2006

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Resumos / Abstracts

GESTO PBLICA E A QUESTO SOCIAL NA GRANDE CIDADE

RAQUEL RAICHELIS
O artigo oferece subsdios para a anlise das novas expresses da questo social e urbana nas grandes metrpoles contemporneas, especialmente na Cidade de So Paulo, no
sentido de identificar conflitos, desafios e novas demandas
para a gesto democrtica da cidade e das polticas sociais
pblicas. Traz tambm ao debate o discurso das agncias
multilaterais sobre pobreza e desigualdade social, cotejando as propostas de polticas pblicas formuladas para o seu
enfrentamento, particularmente as voltadas para a problemtica urbana das grandes cidades.
Palavras-chaves: Questo social; Cidade; Espao urbano; Polticas pblicas; Gesto pblica; Agncias multilaterais.
PUBLIC ADMINISTRATION AND THE SOCIAL QUESTION IN THE 207
LARGE CITY
The article presents some points to the analysis of new
expressions of the social and urban issues in todays large
metropolis, especially Sao Paulo, aiming at identifying conflicts,
challenges and new demands for the democratic administration of
the city and for public social policies. It also seeks to debate the
multilateral agencies discourse on poverty and social inequality,
exploring public policy proposals conceived to target those issues,
particularly the ones focused on the urban question in large cities.
Keywords:

Social question; Cities; Urban Space; Public

policies; Public administration; Multilateral agencies.

Lua Nova, So Paulo, 69: 205213, 2006