O Papel da Burocracia no processo de determinao e implementao das polticas pblicas

Joan Subirats
In: Saravia, Enrique. Ferrarezi, Elisabete. Polticas Pblicas: coletnea Volume 2. Braslai,
ENAP, 2006.
As burocracias mecnicas e o conceito de discricionalidade
A concepo tradicional da burocracia se identifica com aquilo que mais recentemente
Henry Mintzberg denominou de burocracia mecnica (MINTZBERG, 1984, p. 357). Um
conjunto de pessoas organizadas de maneira hierrquica, que realizam um trabalho de natureza
eminentemente rotineira, repetitiva, e que, portanto, suas pautas de trabalho esto fortemente
fixadas ou normatizadas.
Weber considerava que as vantagens dessa ordenao burocrtica eram baseadas em sua
preciso, sua falta de ambiguidade, sua unidade, sua estrita subordinao e sua continuidade; o que
evitaria tenses ou custos desequilibrados (que causam desequilbrio). Como se afirmou
(MAYNTZ, 1987, p. 115) essas vantagens s ocorrem no caso de aquilo que importa seja conseguir
uma combinao sem problemas de diversas atividades para a obteno de um fim previsvel e
invarivel.
Nessa estrutura pretendida uma clara distino entre cpula decisria e ncleo de
operaes, pela qual a mquina burocrtica atuaria de maneira cega ou indiferente, atravs do
procedimento formalizado, para conseguir o cumprimento dos objetivos fixados pela linha de
comando ou no mbito de deciso poltica. Assim, a formulao das estratgias ficaria claramente
diferenciada de sua aplicao. Essa distino se basearia em duas suposies chaves: a) que o
decisor ou os decisores dispem de uma completa informao daquilo que acontece tanto dentro
quanto fora da organizao; b) que a situao ou o entorno no qual ele [o decisor] opera estvel o
suficiente para que no seja necessria uma reformulao da deciso no processo de sua
implementao.
Essa

combinao

ou

dupla

condio,

separao

linear

decisria

de

estrutura

implementadora, e entorno estvel, nos mostram que a estrutura burocrtica assim concebida
efetivamente muito pouco capaz de se adaptar a mudanas, muito pouco capaz, portanto, de se
adaptar aos novos compromissos que o Estado democrtico foi assumindo nos ltimos quarenta
anos, e menos capaz ainda de resistir dinmica de fragmentao de interesses e de mutao
tecnolgica da ltima dcada. Se em contextos tcnico-reguladores a burocracia mecnica pode
ainda se desenvolver e manter sua operatividade, incorporando a tecnologia necessria para

mecanizar muitos dos seus trmites, em contextos mais destinados prestao de servios, sua
inadequao parece clara.
Este tipo de estruturas burocrtico-mecnicas precisam de fortes doses de controle interno e
externo que evite desvios ou descumprimentos daquilo que se entende que deve ser de mera
execuo. O controle teria como finalidade o exame da coerncia entre objetivos, procedimentos e
resultados da ao administrativa. Neste sentido, a doutrina administrativa gerou uma importante
literatura sobre a discricionalidade, para se referir:
- bem s possveis arbitrariedades ou personalismos que a atuao da administrao pode
levar consigo (e da sua preveno pela articulao das garantias jurisdicionais necessrias);
- bem possvel liberdade de movimentos que pode todo funcionrio pode desenvolver no
exerccio de suas funes; ou,
- bem, inclusa, possvel discricionalidade das administraes perifricas na aplicao dos
regulamentados (normas) gerados pelas administraes centrais.
A discricionalidade existiria quando um funcionrio tem um mbito de poder que o permite
escolher entre diferentes alternativas de ao e de no-ao (HAM, HILL, 1984, p. 148). No h
dvida de que toda delegao (e qualquer mecanismo de execuo comporta certo grau de
delegao a no ser que se assuma pessoalmente a ao de desenvolver) implica a aceitao de um
certo grau de discricionalidade. Quanto mais complexa e extensa for uma organizao, e
Administrao Pblica , mais aberturas discricionrias existiro.
As tentativas da doutrina administrativista para prevenir e reduzir ao mximo os mbitos de
discricionalidade (entendida como Cavalo de Troia no Estado de Direito) (GARCA DE
ENTERRA; FERNANDEZ, 1980, p. 384) conduziu a exerccios de notvel argumentao, com
aqueles que pretendem se distinguir entre poderes regulamentados e poderes discricionrios por um
lado, e poderes discricionrios e conceitos jurdicos indeterminados por outro. Nesse contexto, e
como bem sabido, se entende como poder discricionrio no um certo espao de liberdade da
administrao ante norma, seno uma remisso legal que dever incluir sua extenso, o titular
dessa competncia e a finalidade que se persegue. As opes da administrao ficam, pois, assim
bem circunscritas, entendendo tambm que esse mbito de discricionalidade um mbito
juridicamente indiferente (o que distingue essa concepo da discricionalidade com relao aos
chamados conceitos jurdicos indeterminados no qual intervm de maneira decisiva a considerao
de sua finalidade). Fica sempre a posio do juiz que encher com suas decises os vazios legais
que pode se dar, o que de fato implica judicializao do controle sobre a prtica discricionria da
administrao.
evidente que nesse contexto parte-se de uma considerao eminentemente negativa da

discricionalidade, nas quais os funcionrios seriam sempre considerados como suspeitos e portanto
seria necessrio um regulamento rgido que limitasse [encorsetara] sua atividade, permitindo uma
hipottica e sempre possvel prestao de contas posterior. Mas essa mesma rigidez de
procedimento facilita que o funcionrio pouco motivado se refugie na selva normativa e a
complicao burocrtica para no atender a certas peties incmodas, para desenvolver uma
atividade lenta, rotineira e de fato que boicota (um caso extremo a chamada greve de zelo [huelga
de celo] em determinadas profisses que significa simplesmente levar o cumprimento estrito dos
regulamentos).
Isso tem provocado o que, desde perspectivas no estritamente jurdicas, tendenciou
ultimamente a distinguir entre capacidade de juizo (entendida como um mbito de mobilidade do
funcionrio que pode ajudar a levar prtica de maneira criativa e positiva o regulamento
estabelecido e, para tanto, a finalidades contidas nele) de violao de normas (nos casos em que se
produz uma autntica deformao [tergiversacin] da norma a aplicar) (HAM; HILL, 1984).
Portanto, a partir de uma perspectiva mais centrada no controle da gesto e no controle de
resultados, esse mbito no qual se desenvolveria essa capacidade de juizo se estenderia como
flexibilidade organizativa, enquanto que a partir de concepes mais tradicionais ou jurdicas,
preocupadas com as garantias, tenderia a limitar ao mximo a liberdade de movimentos daqueles
considerados suspeitos, exercendo um estrito controle hierrquico.
O controle das burocracias
Temos, pois, entrado no espinhoso tema do controle, que neste caso est situado no terreno
da coerncia entre objetivos e procedimentos, a conformidade da atuao administrativa com as
regras preestabelecidas e tambm da capacidade de prestar contas da atuao realizada. Afirmou-se
a que A ter controle sobre B quando tem o poder de se fazer aquilo que quer para conseguir seus
objetivos, mas admite-se que B mantenha a capacidade ou o poder de resistir s presses de A
(WIRTH, 1986, PP. 600-601). O poder no est somente em umas mos, repartido, ainda que seja
de maneira desigual. Isso quer dizer que o controle, e consequentemente o poder, depender da
distribuio desigual de recursos como informao, dinheiro, tempo etc.
Se aplicarmos essas ideias s estruturas administrativas aonde a mesma estrutura
organizativa hierrquica constitua a base formal [plantilla] de distribuio de recursos, teremos
um desenho ainda mais complexo que os mecanismos do controle, entendido no como fotografia
esttica da realidade, mas sim como equilbrio dinmico das foras presentes. A efetividade do
controle burocrtico weberiano no deve-se dar, pois, por concesso, depender da considerao de
outras variveis. No podemos aceitar uma nica perspectiva de controle, de cima at embaixo,

exitem alm disso outras perspectivas tanto ou mais decisivas: de baixo pra cima (em fluxos de
informao, por exemplo), de dentro da Administrao para fora (no controle dos recursos ou
servios que se distribuem), ou de fora para dentro (nas presses dos grupos de clientes ou de
interesses em conseguir mais recursos em troca de certas concesses ou respaldos polticos ou de
outro tipo).
Se examinarmos somente a perspectiva de cima para baixo, ento poderamos tender a
considerar que os funcionrios do nvel mais baixo, aqueles que formam em muitos casos a
epiderme de contato entre administrao e sociedade, como os que dentro da estrutura dispem da
menor quota de poder, se vendo submetidos a um estrito controle desde os diferentes elos
hierrquicos, quando de fato foi demonstrado (LIPSKY, 1980) como a chamada street level
bureaucracy (sobre tudo o que seria a proviso de servios por parte da administrao, no tanto em
mbitos mais reguladores, concesso de carteira de habilitao, reparties fiscais ou em certos
servios tcnicos, como administrao dos correios, o servio ferrovirio etc.) mantm um alto grau
de discricionalidade no exerccio de suas funes e a capacidade de controle da estrutura
hierrquica relativamente reduzida. Na prtica, nem sempre coincidem, pois, poder real e poder
formal no seio da Administrao Pblica e isso complica sem dvida os procedimentos de controle.
Chegou-se a afirmar que:
[...] as decises dos burocratas de primeiro nvel, as rotinas que
estabelecem e as pautas que vo inventando para afrontar as incertezas e as
presses do ritmo de trabalho que suportam constituem, de fato, as polticas
pblicas que devem implementar. (LIPSKY, 1980, p. 12).
Nessa linha no seria possvel entender o processo de desenho, deciso, implementao e
avaliao das diferentes polticas pblicas se no se introduzir no marco de estudo esses encontros
na ltima fase que colocam cara a cara provedores e clientes dos diferentes servios
(educacionais, sanitrios, de ordem pblica ou de justia).
Os recursos da burocracia e as polticas pblicas
Assim, se no parece conveniente se limitar a considerar a burocracia como mera executora
indiferente das decises tomadas por aqueles formalmente legitimados para faz-la, qual ser ento
o papel da burocracia no processo de determinao e implementao das polticas pblicas?
Primeiro, deveremos distinguir entre as diferentes fases do processo da poltica pblica [policy
process] e levar em conta os recursos especficos da burocracia que a permite exercer um
protagonismo maior do que parecia previsto em esquemas tradicionais.
Os recursos mais importantes que possui a burocracia e que explicam a importncia do seu

papel no processo de determinao e implementao das polticas pblicas so:

Primeiro, o controle sobre a informao e sua mesma capacidade profissional. A burocracia

quem conhece melhor o que est realmente acontecendo na aplicao dos programas
pblicos, conhece o grau de aceitao que geram e as principais falhas em seu desenho que
deveria ser modificada. De alguma forma podem implicitamente trocar informao por
influncia no processo decisrio. O tipo de informao fornecida pode conduzir para que
certos tipos de decises sejam consideradas inevitveis. (HOGWOOD; PETERS, 1985, p.
68). Logicamente que no tem o monoplio nem da informao nem da capacidade
profissional, de fato cada tema ou problema que a administrao se coloca a resolver gera
suas prprias redes de informao e influncia, mas o lugar que a burocracia ocupa no
processo de atuao dos poderes pblicos confere a esses recursos (informao, expertise)
um papel nada desprezvel.

Outro importante recurso a rede de contatos formais e informais que a partir dos diferentes
servios da administrao se mantm com o exterior da administrao e com a mesma
cpula decisria. Isso lhes confere uma grande acessibilidade e uma notvel influncia, tudo
isso incrementado pela sua permanncia e longevidade na estrutura administrativa;

Com efeito, a permanente posio dos burocratas na estrutura de desenho e implementao

das polticas pblicas um de seus recursos mais eficazes. Seu grau de conhecimento do
terreno os permite absorver ou neutralizar a polticos demasiadamente audaciosos, ou
simplesmente manter seu grau de influncia aproveitando a constante novidade dos
decisores polticos.
Se relacionarmos tudo isso com as diversas fases do processo de determinao e

implementao das polticas pblicas, veremos como em uma primeira fase, a que relaciona
problemas presentes com a agenda de atuao dos poderes pblicos, o papel da burocracia se
concentra em sua capacidade de recolher e processar informao a partir das diferentes clientelas,
grupos de interesses ou organismos sociais em geral com os quais mantm contatos. Se
adicionarmos a isso sua prpria especializao profissional, e a incontestvel vontade de aumentar
influncia e recursos atravs da expanso de seus programas de atuao, no de se estranhar que
se considerem aos burocratas como a fonte essencial da agenda de atuao dos poderes pblicos
(PETERS, 1984, p. 188).
No podemos apesar disso, desdenhar da importncia dos meios de comunicao e sua
influncia direta sobre o mbito dos decisores polticos no processo de formao da agenda, nem da
crescente influncia dos gabinetes nesse primeiro impulso na atuao da Administrao Pblica
(KINGDON, 1984 p. 32).

Por outro lado, parece evidente que a burocracia encontra seu papel mais relevante na
gerao de alternativas que desenvolvam os pontos contidos nas agendas ou programas de atuao
definidos pelo nvel poltico, e o processo de implementao que segue tomada de decises.
Nos momentos prvios tomada de decises, o papel da burocracia de apoio de concentra
na anlise das diferentes alternativas possveis e as possveis consequncias que podem se
desencadear segundo a deciso adotada. Neste contexto no qual certos setores da administrao
exercem sua condio de especialistas, embora devesse ser matizada, s vezes, a objetividade
pretendida ou a cientificidade desse trabalho (no sentido de buscar todas as alternativas possveis e
avaliar todos os seus efeitos), quando, em linhas gerais e como j assinalado mais acima, o leque de
opes reais sobre as quais o poltico deve exercer sua capacidade de deciso venha muito
condicionado pelo grau e pela qualidade da informao disponvel, os recursos, ou a necessidade de
adotar compromissos que est presente em todo o processo de atuao pblica (LINDBLOM,
1959).
Burocracia e implementao
no processo de implementao dos programas de atuao pblica quando fica mais clara a
influncia da burocracia sobre o contedo e o alcance de tais programas. Como sabemos, aquilo que
se considera o papel fundamental da burocracia precisamente executar(o que d essa ideia de
automaticidade de resposta qual aludamos anteriormente e que parece longe da realidade) as
decises tomadas previamente no nvel de deciso poltica, tentando tornar realidade os objetivos
fixados previamente.
O primeiro problema, que tem sido exaustivamente mencionado em numerosos estudos, a
tendncia a estabelecer um set de objetivos por parte dos decisores excessivamente genricos,
ambguos, mltiplos s vezes e at mesmo contraditrios. A mesma natureza poltica dos rgos
decisores acarreta certa tendncia a deixar certos objetivos ambguos, para assim facilitar a adoo
de acordos e o processo de consenso (MAJONE; WILDAVSKY, 1978). Essa situao favorece a
tendncia a converter o processo de implementao das decises em uma casualidade cuja direo
repousa em boa parte dos rgos implementadores.
notvel como isso pode provocar dficit de execuo (quando as normas no so aplicadas
ou quando os objetivos no so totalmente alcanados), ou ento descolamento de objetivos
(quando no curso da implementao os objetivos finais so alterados de fato), ou tambm
seletividades involuntrias (quando a aplicao do programa discriminada a certos indivduos ou
coletivos) (MAYNTZ, 1985, p. 232). Mas devemos levar em conta, como j adiantamos
anteriormente, que nem sempre essa indefinio de objetivos tem consequncias negativas, j que

essa mesma liberdade de movimentos pode s vezes ser positiva, a partir do ponto de vista da
obteno de resultados (BLAU, 1973).
Se, ao contrrio, em determinados contextos a definio normativa excessiva, o
funcionrio poder de fato escolher aquela norma que mais convenha em cada momento, ignorando
a que no o interessa ou suprindo uma determinada lacuna com uma interpretao ad hoc, em um
processo (j mencionado) que foi classificada de ilegalidade til (LUHMANN, citado por
MAYNTZ, 1985, p. 126), no qual o que qualificado como til se refere a sua possvel
convenincia, seja para os clientes do servio, seja para o bom progresso do organismo (essa
utilidade passa a ser tolerada pelos que deveriam controlar a aplicao das normas).
Tudo isso demonstra como um bom desenho do plano de ao no suficiente para levar a
cabo, nem contar com os recursos necessrios de todo tipo, mas preciso considerar a disposio
dos implementadores e suas relaes com o resto da estrutura administrativa e com o entorno
(atores, grupos, clientelas) na qual a ao est situada. Dizemos que no basta, pois, formular a
performance do servio, contando supostamente com a conformance do rgo ou rgos
implementadores (BARRETT; FUDGE, 1981). No desenho e determinao do programa de ao a
executar dever incluir necessariamente a obteno da participao e o consenso da burocracia
implementadora, tendo em conta, logicamente, as diferenas de legitimidade existentes, mas
evitando assim a mencionada guerrilha ps-legislativa (HOGWOOD; GUNN, 1984, p. 208). Essa
desconformidade, se existir, pode provocar verdadeiros fenmenos de boicote, com aumento de
absentesmo, perdas de tempo, desperdcio de recursos, ou fenmenos mais gerais de alienao ou
apatia (LIPSKY, 1980, p. 17).
Tambm no se pode formular o processo de determinao e implementao das polticas
pblicas como se apenas afetasse a polticos por um lado e a burocratas por outro. Nem possvel
pensar que somente se deva considerar como participantes nesse processo a poltico, burocratas e
grupos de interesses (iron triangles). Essa viso muito esttica e excessivamente generalista.
Contribuies recentes da Cincia Poltica, s quais aludimos, sugerem o conceito de armao ou de
rede como aquele mais capaz de concentrar toda a riqueza de atores (a partir de um professor
universitrio, uma profisso, um sindicato ou uma associao de proprietrios ou vizinhos),
intercmbios, presses e negociao que encerra no somente o processo de elaborao e deciso do
programa de atuao, mas tambm na fase de implementao, inclusive nos parmetros de
avaliao que servir para decidir a continuidade ou no da poltica em questo (MAYNTZ, 1978;
SCHNEIDER, 1987). Logicamente que este conceito se choca com a tradio mais estritamente
jurdica-administrativa que fragmenta a realidade a acomodando s rigidez do cdigo em vigor,
dando administrao a racionalidade de um ator individual, identificando o objetivo legal com a
prtica de implementao e somente aceitando tardiamente (via interesses difusos) a presena de

grupos e atores coletivos no pessoais e individualmente afetados em seus interesses.

O processo de implementao se movimenta, pois, nestes parmetros, muito diferentes dos
imaginados a partir das perspectivas mais tradicionais ou simplesmente mais idealizadas. Nelas se
pressupe que se os objetivos esto claros e minuciosamente definidos, os recursos de todo tipo so
suficientes, o entorno no hostil e a disposio dos implementadores boa, o rendimento a se
obter da atuao administrativa ser timo. Na realidade, como j adiantamos, os objetivos so
inconsistentes e difusos, os recursos so sempre insuficientes, o controle muito superficial e
formalista, e as circunstncias que rodeiam o trabalho na Administrao Pblica se acostumaram a
ser desanimadoras. Certos estudos empricos (LIPSKY, 1980) demonstram que os burocratas
tendem a desenvolver trs tipos de resposta para enfrentar a essa indeterminao:

Em primeiro lugar, geram certas pautas de atuao que tendem a limitar a demanda, a
maximizar a utilizao dos recursos disponveis para obter a resposta positiva da clientela do
servio para reforar sua prpria existncia. Em geral, organizam seu trabalho de tal forma
que se moldam nas coordenadas restritivas que a escassez de recursos formula;

Em segundo lugar, tendem a modificar seu trabalho, de tal forma que se ajuste os objetivos
do programa aos recursos disponveis, reduzindo tais objetivos ou simplesmente os
modulando s condies existentes;

Em terceiro lugar, modificam sua prpria definio daquilo que deveria ser o servio a
prestar, para assim acomodar o salto existente entre objetivos e resultados, e encontrar um
eco positivo de seu trabalho entre a clientela do servio.

A influncia da burocracia
Poderamos agora nos perguntar se possvel reduzir a influncia dos burocratas
(especialmente o setor de servios em contato direto com a sociedade) nos processos de
determinao e implementao das polticas pblicas, para perguntarmos imediatamente se tal
reduo seria desejvel.
Em primeiro lugar, devemos considerar que surgem situaes que costumam ter um alto
grau de complexidade, mas sobretudo variada, que torna quase impossvel, seno contraproducente,
tentar formatar as pautas de atuao de umas burocracias que poderamos definir (de acordo com
MINTZBERG)

como

burocracias

profissionais

(polcias,

juizes,

mdicos,

enfermeiras,

professores...). Cada uma das situaes formuladas provavelmente requerer uma certa resposta
especfica, apesar de que ningum coloque em dvida a necessidade de regulao geral.
Por outro lado, o tipo de trabalho ao qual estamos nos referindo precisa de um tipo de
resposta que assuma a dimenso humana de cada situao (com as grandes diferenas de linguagem

administrativa-coloquial que separam o mundo administrativo do mundo real). Existe uma ampla
margem de atuao porque o prprio trabalho que [os burocratas] desempenham requer um tipo de
observao sensvel e judiciosa, que dificilmente poder ser reduzida a umas instituies concretas.
evidente que a democracia um valor; e que junto est o tratamento impessoal [no
discriminatorio], mas imparcialidade no pode significar falta de compreenso, ou indiferena ante
circunstncias pessoais sempre diferentes.
Por outra parte, no contato com a administrao, muitos dos cidados que recorrem mesma
veem nos funcionrios que os atende a chave que lhes abrir a porta de acesso s suas demandas. Se
no existe uma reao positiva para o problema pessoal que est colocado, no existe confiana
nem comunicao. E ento, no ocorre essa capacidade de legitimao do sistema, especialmente
quando essa legitimao, conforme dito no incio desse trabalho, depende cada vez mais das
prestaes de servios e dos resultados da atuao administrativa, e cada vez menos das ideologias
que dirigem essa administrao.
A administrao e seus reformadores deveriam manter, pois, a tenso entre ir construindo
parmetros gerais que sirvam de parmetro para todos os servidores pblicos, ao mesmo tempo em
que deveriam distinguir com preciso aqueles servios que requerem a manuteno de um certo
grau de flexibilidade e liberdade de atuao. Em muitos casos parece necessrio, pois, imaginar
determinados parmetros de controle especficos para cada caso, evitando a tendncia a
incrementao de procedimentos desnecessrios.
As burocracias profissionais so, nesse sentido, aquelas que a partir de um certo grau de
democracia interna e autonomia de gesto pouco comparveis com outras estruturas organizativas e
administrativas, veem nas vontades de demarcao do seu trabalho e de controle de sua atuao
uma intolervel intromisso naquilo que consideram ser dvidas acerca de sua capacidade
profissional. Cabe reconhecer, contudo, que o problema reside tambm no fato de que nem todos
dos profissionais so igualmente competentes, e que em troca da sua prtica admite com dificuldade
esse controle. Por outro lado, no existem boas medidas dos resultados (sade, educao, justia...),
e isso complica ainda mais o tema (POLLITT, 1989). Certas experincias gerenciais (em hospitais e
universidades, por exemplo) demonstram as dificuldades desse trabalho de introduzir pautas
normalizadoras e de obteno de resultados em ambientes muito zelosos de sua liberdade.
Em ltima anlise: boa ou m? positiva ou negativa essa influncia da burocracia no
processo de determinao e implementao das polticas pblicas?
Como j antecipvamos, deveramos antes de tudo formular um certo problema de
legitimidade, j que os decisores gozam de uma convalidao democrtica de seu trabalho atravs
de eleies das quais no gozam quem ousa alterar ou modificar tais decises (ainda que,
recordemos que se formularmos o tema entre diferentes nveis de governo, ento as legitimidades +

so iguais). Em todo caso, no deve ser tomado como um simples dado tal capacidade de influncia
no processo das polticas pblicas que comentamos.
Deveramos buscar mecanismos que conseguissem salvaguardar a necessria leitura e
aplicao em circunstncias mutveis e no previstas na regra por parte das agncias
implementadoras do programa, e ao mesmo tempo assegurar a execuo dos objetivos
programticos gerais presentes na formulao da poltica. E isso pode ser factvel, partindo de uma
concepo moderadamente racionalista e que pressupe a habilidade dos responsveis da formao
do programa, se se consegue enunciar uns objetivos suficientemente claros, fazendo participar e
gerando interesse em todo o processo nas pessoas consideradas chaves na fase de implementao,
reduzindo o nmero de organismos e atores com os quais negociar at um nmero manejvel, e
assegurando o maior consenso prvio possvel para o mesmo (SABATIER 1986).
Tambm no podemos esquecer que esse processo de reimplementao que alguns
afirmam que ocorre no momento de colocao do programa na prtica real (BROWNE;
WILDAVSKY, 1984) aludindo releitura dos objetivos efetuados pela burocracia implementadora,
pode ajudar em muitos casos nos quais esse programa tenha algum um xito ou impacto
considervel.
Com efeito, antes aludamos ao fato de que muitas vezes os dirigentes polticos que
ostentam a capacidade normativa esto obrigados a desenhar as diretrizes em termos gerais, com o
propsito de que possam servir de parmetros de conduta em um amplo leque de circunstncias.
Seria preciso manter uma grande capacidade de feedback administrativo (Kaufman, 1973)
ou daquilo que outros chamam de capacidade de aprender a receber notas (BROWNE.
WILDAVSKY, 1984) para poder melhorar e tornar mais eficaz e eficiente o processo de desenho,
implementao e avaliao de polticas pblicas, nesse continuum j mencionado.
Mas, boas intenes parte, temos que ser conscientes de que os objetivos no so somente
ambguos, os recursos escassos ou difceis de avaliar os resultados da ao administrativa, mas
tambm que a complexidade e ambiguidade forma parte da paisagem. Em algumas ocasies podem
significar simplesmente a gerao de uma maior demanda. Em outros o esforo enorme sem
chegar a ser significativo (por exemplo, conseguir baixar o nmero de alunos por classe de 30 para
25, quando a mudana comearia a ser significativa quando se alcanassem os 15 alunos).
O estudo da aplicao prtica das polticas pblicas, como a anlise das mesmas em geral,
pode nos permitir reduzir essa distncia, cuja qual mencionamos, entre a poltica anunciada e a
poltica efetivamente realizada, e esta pode ser uma das contribuies desse tipo de estudos.
Tentar trabalhar no espao existente entre o dizer e o fazer, entre os projetos e as
realidades, o que, em ltima anlise, pode favorecer a sempre importante credibilidade da poltica
e dos poderes pblicos.