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argentino
Oscar Oszlak
Buenos Aires
NDICE
Prlogo .................................................................................................................................................... 7
1. Lineamientos conceptuales e histricos............................................................................................. 15
2. La organizacin nacional y la construccin del Estado ..................................................................... 44
3. La conquista del orden y la institucionalizacin del Estado .............................................................. 95
4. El costo del progreso y la reproduccin del Estado ......................................................................... 191
5. Azar, lgica o voluntad? ................................................................................................................ 260
Apndice .............................................................................................................................................. 277
Me refiero a "actores", en un sentido genrico, para aludir a individuos, grupos, sectores y organizaciones a los que es
posible imputar comportamientos econmicos y polticos que permiten ubicarlos en el cambiante -y crecientemente
complejo- escenario de una estructura social en formacin.
Oscar Oszlak, "Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: elementos terico-metodolgicos para su estudio",
Estudios CEDES, vol. 1, N 3, 1978.
3
Cf. Tom Nairn, "The Modern Janus", New Left Review, 94, nov.dic., 1975.
4
Cf Charles Tilly, "Reflections on the History of European StateMaking" en su compilacin The Formation of the
Western European States, Princeton, Princeton University Press, 1975.
4
de la sociedad y el principal elemento diferenciador frente a otras unidades nacionales. Por su parte, la
constitucin del sistema de dominacin que denominamos Estado, supone la creacin de una instancia y de
un mecanismo capaz de articular y reproducir el conjunto de relaciones sociales establecidas dentro del
mbito material y simblicamente delimitado por la nacin.
El Estado no surge entonces por generacin espontnea ni tampoco es creado, en el sentido de que
"alguien" formalice su existencia mediante un acto ritual. La existencia del Estado deviene de un proceso
formativo a travs del cual va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histrico presenta
distinto nivel de desarrollo. Es en este sentido como hablamos de "estatidad" para referirnos al grado en que
un sistema de dominacin social ha adquirido el conjunto de propiedades que definen la existencia de un
Estado.5
Ahora bien, si aceptamos la idea de que la formacin del Estado es un gradual proceso de
adquisicin de los atributos de la dominacin poltica -los que suponen la capacidad de articulacin y
reproduccin de cierto patrn de relaciones sociales- la pregunta que surge naturalmente es: qu factores
confluyen en la creacin de condiciones para que dichos atributos se adquieran? Lo cual equivale a plantear
el tema de los determinantes sociales de la formacin del Estado.
Distintos modelos o interpretaciones han sido propuestos para explicar este proceso.6 Sintticamente,
el acento ha sido colocado alternativamente en el legado colonial, la relacin dependiente establecida en la
etapa de "expansin hacia afuera" y la dinmica interna propia del Estado mismo. Sin duda, estos factores
explican, parcial pero concurrentemente, buena parte de las caractersticas que fue asumiendo el Estado en
los pases de la regin. Pero es importante trascender el listado de factores puntuales y establecer en qu
sentido las variables identificadas por cada enfoque influyeron en el proceso que estamos analizando, cmo
se afectaron mutuamente y de qu manera se vieron interferidas o mediadas en cada caso por circunstancias econmicas, geogrficas, demogrficas, culturales- especficas a cada sociedad. Este es el enfoque que
intentar desarrollar en este libro.
Quizs el plano material del Estado nos proporcione una clave para adentrarnos en el anlisis de sus
determinantes sociales. En su objetivacin institucional, el aparato del Estado se manifiesta como un actor
social, diferenciado y complejo, en el sentido de que sus mltiples unidades e instancias de decisin y accin
traducen una presencia estatal difundida -y a veces contradictoria- en el conjunto de relaciones sociales. El
referente comn de su diversificado comportamiento, el elemento homogeneizador de su heterognea
presencia es la legtima invocacin de una autoridad suprema que, en su formalizacin institucional, pretende
encarnar el inters general de la sociedad.
El mbito de competencia y accin del Estado puede observarse entonces como una arena de
negociacin y conflicto, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda de problemas socialmente
vigentes. De esta forma el origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones estatales
resultaran de intentos por resolver la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio
desarrollo de la sociedad.
A lo largo de este simultneo proceso constitutivo, las instituciones estatales tienden a apropiarse de
mbitos y materias de actuacin creados por el propio proceso de diferenciacin social que tiene lugar
paralelamente. En otras palabras, la ampliacin del aparato estatal implica la apropiacin y conversin de
intereses "civiles", "comunes", en objeto de su actividad, pero revestidos entonces de la legitimidad que le
otorga su contraposicin a la sociedad como inters general. Adems, este proceso conlleva -como
contraparte material- la apropiacin de los recursos que consolidarn las bases de dominacin del Estado y
exteriorizarn, en instituciones y decisiones concretas, su presencia material. La expansin del aparato estatal
deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en reas problemticas (o "cuestiones") de
la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin.
El grado de consenso o coercin implcito en estos actos de apropiacin depende de la particular
combinacin de fuerzas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se hallan respaldados por
alguna forma de legitimidad, derivada del papel que el Estado cumple como articulador de relaciones
sociales, como garante de un orden social que su actividad tiende a reproducir. No taxation without
representation, la clsica frmula de la democracia liberal norteamericana, supedita justamente la capacidad
extractiva del Estado al reconocimiento de reglas del juego poltico que aseguren la representacin -y
5
Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual Variable", World Politics, N 20, julio 1968, pgs. 559592. Este enfoque tambin est implicado en la literatura sobre "crisis y secuencias" en la formacin del Estado, algunos
de cuyos aportes han sido recogidos en Charles Tilly, op. cit.
6
Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Przeworski, "Historical Perspectives on the State, Civil
Society and the Economy in Latin America: Prolegomenon to a Workshop at the University of Chicago, 1976-1977",
mimeo.
5
eventual conversin en "inters general" - de los intereses "comunes" de la sociedad civil. Qu intereses
resultan representados y satisfechos depende, obviamente, del contenido de la agenda de cuestiones
socialmente problematizadas cuya vigencia sostiene, y cuya resolucin influye, la particular estructura de
dominacin impuesta en la respectiva sociedad. Como principal articulador de esta estructura de dominacin
y como arena fundamental para dirimir el contenido y las formas de resolucin de las cuestiones que integran
la agenda, el aparato institucional del Estado tiende a expresar las contradicciones subyacentes en el orden
social que se pretende instituir. Por lo tanto, el anlisis de la evolucin histrica de las instituciones estatales
es inseparable del anlisis de cuestiones sociales que exigen su intervencin mediante polticas o tomas de
posicin. La metamorfosis del aparato del Estado se ajusta as a los ritmos, instancias y modalidades que
asumen las formas de resolucin de tales cuestiones.7
Estas reflexiones suministran el marco conceptual mnimo para explorar nuestro tema. Sin embargo,
antes de internarnos en el estudio de la experiencia argentina, sera conveniente discutir brevemente los
procesos de formacin estatal en Amrica Latina, a fin de que nuestro posterior anlisis pueda ser ubicado en
un plano de especificidad histrica propia de la regin.
Una discusin ms extensa de estos temas puede hallarse en Oscar Oszlak, "Notas crticas para una teora de la
burocracia estatal", Desarrollo Econmico, N 74, vol. 19, julio-setiembre 1979, pp. 211-250; tambin publicado en
Revista Mexicana de Sociologa, N 60:30, julio-setiembre 1978, pp. 881-926.
8
Sobre la relacin entre la independencia de las colonias hispanas en Amrica Latina y la iniciacin del proceso de
mundializacin del Estado, vase Henry Lefebvre, De l'tat dans le Monde Moderne, Pars, Union General d'Editions,
1976.
9
Debo reconocer que la expresin "Estado colonial" puede resultar equvoca. Para una interpretacin que considera al
imperio espaol como una simple extensin del Estado monrquico, vase Arnaldo Crdoba, "Los orgenes del Estado
en Amrica Latina", CELA, cuaderno N 32, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 1977.
10
Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su vinculacin con los problemas de integracin
nacional y formacin del Estado, vase Tulio Halperin Donghi, The aftermath of Revolution in Latin America, New
York, Harper and Row Publishers, 1973; Leon Pomer, "Sobre la formacin de los estados nacionales en la Amrica
Hispano-India", mimeo. Para el desarrollo de este tema con relacin a casos nacionales especficos, puede consultarse
Edelberto Torres Rivas, "En torno a los problemas de la formacin del Estado: la experiencia centroamericana de 18211840", Costa Rica, Icap, 1979, mimeo; Tulio Halperin Donghi, Revolucin y guerra, Buenos Aires, Siglo XXI
Argentina, 1972 (hay versin inglesa de Cambridge University Press); Fernando Uricoechea, "A formaao do Estado
Brazileiro no Seculo XIX", Dados, N 14, 1977; Anna Macas, Gnesis del gobierno constitucional en Mxico: 18081820, Mxico, SepSetentas, 1973; y Carlos M. Vilas, "Notas para el estudio de la formacin histrica del Estado en la
Repblica Dominicana", Santo Domingo, 1979, mimeo.
11
La misin de estas instituciones -en su mayora heredadas del perodo colonial- consista en asegurar el abasto a las
ciudades, la seguridad de bienes y personas, proveer algunos servicios de salubridad e higiene, las obras pblicas, la
recaudacin aduanera, la administracin de justicia y el registro pblico de ciertas transacciones.
6
Sobre este punto vanse Tulio Halperin Donghi, Historia contempornea de Amrica Latina, Madrid, Alianza
Editorial, 1969; y Celso Furtado, La economa latinoamericana desde la Conquista ibrica hasta la Revolucin cubana,
Santiago, Editorial Universitaria, 1969.
13
Cf. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI,
1969. Para el caso argentino, vase Roberto Corts Conde y Ezequiel Gallo, La formacin de la Argentina moderna,
Buenos Aires, Paids, 1967. Sobre el aislamiento regional, pueden tambin consultarse los clsicos Las bases de J. B.
Alberdi y Facundo de D. F. Sarmiento.
14
Furtado, op. cit., p. 38.
15
Cf. Fernando H. Cardoso, O Estado Na Amrica Latina, Ro de Janeiro, Paz e Terra, 1977. Tambin, del mismo
autor, Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972, pp. 236-37. Una interpretacin
sistemtica de la experiencia brasilea puede hallarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A
burocratizaao do estado patrimonial brasileiro, Ro de Janeiro, So Paulo, Difel, 1978 (hay versin inglesa de
University of California Press, 1980).
16
Cotler, op. cit., passim.
7
exportables, etc.; la existencia de enclaves o el control nacional del principal sector productivo; la
continuidad del aparato burocrtico de la colonia o la creacin de un aparato institucinal ex-novo; o el peso
de los poderes locales, y sus respectivos intereses econmicos, frente a las posibilidades de concentracin y
centralizacin del poder.
Como gruesa generalizacin, podramos aceptar al menos que la efectiva posibilidad de creacin de
una economa ms integrada y -compleja, sumada en algunos casos- a la preservacin de ciertas instituciones
coloniales como instrumentos de control poltico, suministraron el cemento que amalgamara a la sociedad
territorialmente asentada y al incipiente sistema de dominacin, en un Estado nacional. Esto explicara por
qu, en casos como los de la Argentina o Colombia, la precariedad de las economas regionales, la extensin
territorial, las dificultades de comunicacin y transporte, el desmantelamiento del aparato burocrtico
colonial y las prolongadas luchas civiles que reflejaban la falta de predominio de una regin o de un sector
de la sociedad sobre los otros, demoraron por muchos aos el momento en que tal amalgama se producira.
En la experiencia latinoamericana, los largos perodos de guerras civiles, que se extendieron entre la
independencia y la definitiva organizacin nacional, pueden visualizarse as como aquella etapa en la que se
fueron superando las contradicciones subyacentes en la articulacin de los tres componentes. -economa,
nacin y sistema de dominacin- que conformaran el Estado nacional. Economa regional versus economa
abierta; mbito local versus mbito nacional de relaciones sociales; y sistemas de dominacin localista
versus centralizacin del poder en un sistema de dominacin a nivel nacional, constituyeron los trminos de
los antagonismos que los profundos cambios producidos en la economa internacional de mediados de siglo
contribuiran a resolver.
En particular, la densa literatura "dependentista" desarrollada a partir de los pioneros trabajos de Cardoso y Faletto,
Sunkel, Dos Santos, Frank y otros. Para una reciente crtica a esta literatura, que cuestiona su valor interpretativo, vase
D. C. M. Platt, "Dependency in Nineteenth-Century Latin America: An historian objects", Latin American Research
Review, vol. XV, N 1, 1980.
8
El concepto de dominacin celular est desarrollado en Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, London,
New Laft Review Books, 1975. Una interesante contraposicin con el de dominacin estatal, en relacin con una
experiencia histrica latinoamericana, puede hallarse en Marcelo Cavarozzi, "La etapa oligrquica de la dominacin
burguesa en Chile", Documento CEDES/G.E. CLA.CSO/No 7, Buenos Aires, 1977.
19
Es interesante observar que la conjuncin de estas cuestiones no fue un hecho casual, sino que correspondi a una
definida etapa del desarrollo histrico. En efecto, si bien el "orden" como exigencia de la vida social organizada aparece
planteado ya en la obra de Platn, la idea de "progreso" y su problematizacin social tiene un origen mucho ms
reciente, coincidente con los comienzos de la revolucin industrial y la difusin del capitalismo. Sobre este punto, vase
9
adquira el carcter de condicin necesaria para la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y progreso,
pero primero orden, luego progreso.20
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las sociedades latinoamericanas de
la segunda mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones desde el punto de vista de las
instituciones estatales. Un Estado capaz de imponer el orden y promover el progreso era, casi por definicin,
un Estado que haba adquirido como atributos la capacidad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su
control e internalizar una identidad colectiva. Ello supona un grado de "presencia" en estos diversos planos
que la precariedad de los nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar. Asignar sus escasos
recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso", con lo cual su legitimacin tenda a
fundarse en la coaccin, resintindose su viabilidad institucional. Pero por otra parte, imponer "orden".
efectivizarlo, creaba condiciones materiales para impulsar el progreso, libraba recursos para su promocin,
aumentaba la capacidad extractiva y viabilidad del Estado y tenda a fundar su legitimacin en su condicin
de agente fundamental del desarrollo de relaciones sociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el que
los trminos de esta ecuacin fueron modificando alternativamente sus valores, el Estado se convirti en eje
para la consolidacin de nuevas modalidades de dominacin poltica y econmica. De aqu que tomar activa
parte en el proceso de resolucin de estas cuestiones represent para el Estado el medio de adquirir
"estatidad". Este es el sentido de la simbitica constitucin de Estado y sociedad como esferas distinguibles
de un nico y nuevo orden social capitalista.
Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos casos nacionales tanto el desarrollo
capitalista como la expansin y diferenciacin del aparato estatal, fueron muy diferentes. Los factores que
contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente asociados
al tipo de produccin econmica predominante, a la forma de insercin en los nuevos mercados
internacionales y a la trama de relaciones sociales resultante. En general, los estados que emergieron del
proceso de internacionalizacin de la economa mostraron una dbil capacidad extractiva y una fuerte
dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formacin de un mercado interno, la
consolidacin y ordenamiento jurdico de la propiedad de la tierra, el aliento a la produccin de materias
primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnolgicos y la canalizacin de recursos hacia sectores
primario-exportadores, mercantiles y financieros, reforzaron las caractersticas de un sistema productivo y,
un orden social subordinado frente a los centros del capitalismo mundial.
Dependiendo principalmente de la naturaleza de los bienes primarios exportables que constituyeron
la base de insercin en el mercado internacional, se fueron conformando relaciones de produccin e
intercambio que condicionaron las modalidades de intervencin del Estado. Su actividad y recursos se
dirigieron hacia la creacin de condiciones que favorecieran la expansin de la economa exportadora y
mercantil. A su vez, estas actividades y recursos reforzaron, modificndola, una dinmica de explotacin
econmica que otorgaba especificidad a la estructura social y a la modalidad de desarrollo capitalista que se
iban configurando. Durante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importantes obras de infraestructura
fsica -caminos, puentes, ferrocarriles, puertos, sistemas de comunicacin postales y telegrficos-,
especialmente en aquellos pases cuya produccin (agropecuaria o minera), para ser competitiva, requera un
fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la expansin econmica se produjo un acentuado
incremento en el valor y la compraventa de tierras, el volumen de las importaciones y las operaciones
financieras. Ello dio origen a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias, de transporte,
etc.), lo cual exigi a su vez el perfeccionamiento de la legislacin y la regulacin de las transacciones. La
accin del Estado result crucial para la materializacin de estos cambios. A travs de la inversin directa, el
crdito oficial, la legislacin y la creacin de unidades administrativas a cargo de la produccin de bienes,
regulaciones y servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bienes y transacciones, facilit las
condiciones para el establecimiento de un mercado interno, extendi los beneficios de la educacin y la
preservacin de la salud y contribuy a poblar el territorio y a suministrar medios de coaccin
extraeconmica para asegurar el empleo de una fuerza de trabajo a menudo escasa.
J. B.. Bury, The Idea of Progress, New York, Dover Publications, 1932. Tambin puede consultarse el clsico ensayo
de Karl Polanyi, The Great Transformation, Boston, Beacon Press, 1957.
20
Como sugiere E. Bradford Burns, "a lo largo del siglo, las elites destilaron una visin filosfica que aprobaba el
'progreso' europeo en trminos latinoamericanos. Polticamente, requirieron orden para implementarlo.
Econmicamente, adoptaron el capitalismo...". Vase E. Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latin
American Historiography", The Hispanie American Historical Review, vol. 58, N 3, agosto 1978. Como veremos
enseguida, la consolidacin del capitalismo replante reiteradamente, con otros apelativos y manifestaciones, las
cuestiones del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto modo tendieron a convertirse en tensiones permanentes de
este modo de organizacin social.
10
Las observaciones efectuadas sugieren que los estados latinoamericanos, en su etapa formativa,
fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represin, de regulacin y de acumulacin de capital
social bsico. Sus cristalizaciones institucionales -en forma de legislacin, organismos pblicos, mecanismos
administrativos y pautas de asignacin de recursos- reflejaron las diversas combinaciones a travs de las
cuales el Estado procur resolver los problemas del "orden" y el "progreso". Pero todo esto exiga recursos.
Es decir, el Estado deba desarrollar paralelamente una capacidad extractiva y un aparato de recaudacin y
administracin financiera que aseguraran su propia reproduccin, de modo' de consolidar su poder,
legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de expansin econmica.
Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva y la estructura de su aparato burocrtico se
ajustaron, en cada caso nacional, a la importancia relativa de las diversas fuentes de recursos existentes y al
tipo de mecanismos requerido para su apropiacin. Sin embargo, es posible observar ciertos rasgos comunes
en la estrategia de viabilizacin generalmente empleada, resultantes de la subordinada incorporacin de los
pases latinoamericanos al nuevo orden capitalista mundial. Las condiciones de funcionamiento de una
economa abierta, cuyas actividades productivas e intermediadoras deban alentarse sin gravar excesivamente
el excedente econmico, imponan parmetros bastante rgidos. Los recursos "genuinos", derivados de rentas
ordinarias, resultaban a menudo insuficientes para superar los apremios creados por la fuerte vulnerabilidad
de una economa dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente regular de recursos.
La fuerte expansin de los mercados financieros en Europa -especialmente en Inglaterra- que tuvo
lugar despus de mediados de siglo, aument extraordinariamente la disponibilidad de capitales vidos por
encontrar colocaciones ms rentables que las que podan hallarse localmente.21 Esta circunstancia
proporcion el eslabn necesario para completar la frmula de viabilizacin estatal. La inversin directa en
obras de infraestructura y actividades productivas fuertemente garantizadas por el Estado, as como los
emprstitos contrados por el mismo, suministraron los recursos adicionales necesarios para asegurar el
funcionamiento de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente de la acumulacin, el Estado
pudo dinamizar los circuitos, econmicos y contribuy a aumentar el excedente social. De este modo,
consigui apropiarse de una moderada (aunque creciente) proporcin de este excedente a medida que se
expanda la actividad econmica, lo cual le permiti atender el servicio de la deuda pblica. Ello reafirm su
capacidad de crear y garantizar las condiciones de tal expansin, afianzando sus posibilidades de un nuevo
endeudamiento externo. Ambas condiciones aseguraron la reproduccin y crecimiento del aparato estatal.
H. S. Ferns, Gran Bretaa y Argentina en el siglo XIX, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1968.
El entrecomillado destaca el carcter ambiguo del trmino, su insuficiencia para caracterizar las formas de accin del
Estado y, sobre todo, la errnea connotacin de respuesta o accin reactiva que sugiere. Como en el contexto de esta
discusin no me resulta fcil reemplazarlo, propongo que al menos se tengan en cuenta sus limitaciones.
22
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vigentes. Es en este sentido como el aparato estatal es un producto contradictorio del desarrollo de un patrn,
tambin contradictorio, de relaciones sociales.
Claro est que as como el capitalismo no se desarroll de igual manera en todas partes, tampoco los
aparatos institucionales del Estado evolucionaron siguiendo un patrn nico. La especificidad de estos
aparatos fue un reflejo (y uso el trmino con plena conciencia de sus riesgos) de la especificidad de los
respectivos capitalismos. Y esta ltima fue, a su vez, producto de las fuerzas desatadas por este sistema de
produccin, apropiacin y dominacin; de las clases y sectores surgidos de ests relaciones; de sus
respectivas bases de recursos; y de su movilizacin, a travs de alianzas y enfrentamientos, en torno a las
cuestiones suscitadas por el contradictorio desarrollo de ese complejo sistema.
Desde esta perspectiva adquieren nuevo sentido ciertos rasgos comunes observables en la evolucin
histrica del aparato estatal en Amrica Latina. Uno es la correspondencia entre el tipo de cuestin social
suscitada y el tipo de mecanismo institucional apropiado para resolverla.24 Los organismos de seguridad
social surgieron como intentos de resolver parcialmente la llamada "cuestin social". Los organismos de
expropiacin de tierras y desarrollo agrario fueron habitualmente creados como unidades especializadas para
atender las necesidades creadas por la reforma agraria. Y los mecanismos de regulacin cambiaria, tributaria,
arancelaria y crediticia creados en la dcada del 30 constituyeron formas de paliar los efectos locales de la
crisis mundial. Otro rasgo comn, vinculado con el anterior, es el crecimiento del aparato estatal a travs de
tandas de organismos y recursos funcionalmente especializados, lo que en parte seala la vigencia alternada
de cuestiones de determinado signo y especie. No casualmente hay "pocas" en que se crean masivamente
empresas pblicas de servicios, organismos de inteligencia y seguridad, institutos de ciencia y tecnologa o
aparatos de planificacin. Estos casos ponen particularmente de manifiesto el papel "iniciador" del Estado en
la problematizacin social de ciertas cuestiones, frente a las que su posicin se traduce muchas veces en la
creacin o apropiacin de nuevos mbitos operativos. Un tercer rasgo comn es el carcter conflictivo que
adquiere el propio proceso de expansin estatal, como consecuencia de la constitucin de su aparato en arena
de negociacin y enfrentamiento. Es habitual que ciertas cuestiones sociales den lugar a posiciones
incongruentes o contradictorias del Estado, en parte porque su accin se expresa a travs de mltiples
unidades, y en parte porque stas tienden a asumir o representar intereses muchas veces encontrados.25 Este
fenmeno est en el origen de las "dificultades" en los "procesos de implementacin" de las repetidamente
sealadas "superposiciones" institucionales, y de otras manifestaciones de organizacin o funcionamiento
burocrtico presuntamente patolgicas.
RECAPITULACIN
Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar algunos de los puntos planteados. En su
origen, la formacin de los estados nacionales latinoamericanos implic la sustitucin de la autoridad
centralizada del Estado colonial y la subordinacin de los mltiples poderes locales que eclosionaron, luego
de la independencia, como consecuencia de las fuerzas centrfugas desatadas por el proceso emancipador. La
identificacin con la lucha emancipadora, precario componente idealista de la nacionalidad, fue insuficiente
para producir condiciones estables de integracin nacional. La base material de la nacin recin comenz a
conformarse con el surgimiento de oportunidades para la incorporacin de las economas locales al sistema
capitalista mundial y el consecuente desarrollo de intereses diferenciados e interdependientes generados por
tales oportunidades.
Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso, nacional, la articulacin de
los mercados internos y su eslabonamiento con la economa internacional, se vieron acompaados por la
consolidacin del poder de aquella clase o alianza de clases que controlaba los nuevos circuitos de
produccin y circulacin de bienes en que se bas la expansin de la economa exportadora. Pero las nuevas
formas de dominacin econmica, a cuya sombra se consolidaban nuevas relaciones sociales, requeran
polticamente la paralela constitucin y control de un sistema de dominacin capaz de articular, expandir y
reproducir el nuevo patrn de relaciones sociales.
24
Esto no implica ninguna relacin mecnica, ya que la naturaleza de los mecanismos utilizados puede depender, desde
el grado de problematicidad de la cuestin, la ndole de los intereses afectados y la posicin del Estado hacia los
mismos, hasta consideraciones menos sustantivas tales como modas organizacionales, tecnologa y recursos
disponibles, etc.
25
Esto se vincula al tema de los "anillos burocrticos" planteado por Fernando H. Cardoso, Cf. Estado y sociedad en
Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972.
13
Este sistema de dominacin -el Estado nacional- fue a la vez determinante y consecuencia del
proceso de expansin del capitalismo iniciado con la internacionalizacin de las economas de la regin.
Determinante, en tanto cre las condiciones, facilit los recursos, y hasta promovi la constitucin de los
agentes sociales, que favoreceran el proceso de acumulacin. Consecuencia,- en tanto a travs de estas
mltiples formas de intervencin se fueron diferenciando su control, afirmando su autoridad y, en ltima
instancia, conformando sus atributos.
Las "leyes de movimiento" de este recproco proceso constitutivo podran discernirse a partir del
anlisis de aquellas cuestiones sociales que, al convocar a los protagonistas -civiles y estatales- centrales de
aquel proceso, condensaron sucesivamente la problemtica que acapar sus recursos y acciones. Los
problemas relativos al "orden" y al "progreso" concentraron la atencin de estos actores, resumiendo la
agenda de cuestiones socialmente vigentes durante la etapa formativa del Estado. Las modalidades que
histricamente asumi su resolucin, fueron definiendo la naturaleza y significacin de los sectores sociales
y de las instituciones estatales generados por el propio proceso de resolucin. La identificacin en la
experiencia argentina de las cuestiones ms desagregadas, permitir entonces circunscribir un campo
analtico e histrico en el que, recrear el proceso de resolucin de las mismas, servir a la vez para
reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades especficas del proceso formativo del Estado.
Sobre la base de estas ideas preliminares, el presente volumen desarrolla, en otros tantos ensayos,
tres aspectos fundamentales de este proceso: la organizacin nacional, la institucionalizacin del Estado y la
poltica de recursos que permiti su viabilizacin. Aunque no se establecen lmites cronolgicos precisos, los
trabajos se concentran en el perodo histrico que se inicia con la batalla de Pavn -episodio militar que
allan el camino para la definitiva organizacin nacional- y culmina con la crisis de 1890. No obstante,
hubiera resultado difcil interpretar muchos de los sucesos que tuvieron lugar durante ese perodo sin antes
aclarar qu alianzas y enfrentamientos haban producido este desemboque en la nueva etapa
institucionalizadora, qu antecedentes doctrinarios e ideolgicos fijaban el rumbo de la sociedad y el Estado,
qu nuevas fuerzas sociales se perfilaban y, sobre todo, qu circunstancias confluan para producir la
definitiva eclosin de un Estado nacional. A esclarecer alguno de estos aspectos est dedicado el primer
captulo.
En el segundo se examina la cuestin del "orden", entendido como la institucionalizacin de patrones
de organizacin social que crearon condiciones favorables al desarrollo de relaciones de produccin y
dominacin capitalistas. Cobra aqu especial relevancia el tema de la constitucin del aparato represivo y
burocrtico, la creacin y apropiacin por el Estado de mbitos operativos, las modalidades con que se
manifiesta la penetracin estatal en la nueva trama de. relaciones sociales que paralelamente se estaba
conformando y las consecuencias de estos procesos sobre la constitucin y desplazamiento de actores
polticos. El anlisis se ubica en la etapa posterior a Pavn que culmin alrededor de 1880 con el
afianzamiento del Estado nacional, la instauracin de una dominacin oligrquica y la decantacin de la
frmula poltica que aseguraba la continuidad del rgimen. Esos dieciocho aos -uno de los perodos quiz
menos estudiados de la historia argentina26 encierran las claves para interpretar la dimensin y el significado
de la problemtica del orden en la formacin de una sociedad y un Estado nacionales.
En el tercer captulo se incorpora al anlisis la cuestin del "progreso", vinculndola a los
mecanismos de reproduccin del propio Estado. Es decir, en relacin con la extraordinaria movilizacin de
recursos que tuvo lugar en la Argentina durante la segunda mitad del siglo XIX, se intenta establecer cules
fueron las modalidades de participacin y apropiacin de excedentes por parte del Estado nacional, y de qu
manera -asegurada su viabilidad- ste se constituy en acelerador del progreso. Tambin en este caso se
incluyen referencias a la etapa anterior a la organizacin nacional, con el fin de comprender los
condicionamientos polticos y fiscales que enmarcaron la accin del Estado en su etapa formativa.
Un ltimo captulo incluye algunas reflexiones en torno a ciertos temas que no son suficientemente
desarrollados en el texto pero que plantean importantes interrogantes sobre el proceso de construccin de la
sociedad argentina: la cuestin nacional, las resistencias enfrentadas en el proceso de organizacin nacional y
la relacin entre la formacin del Estado y la estructura de clases.
26
Tal como seala Tulio Halperin Donghi en un reportaje periodstico con particular referencia al tema de este trabajo,
Clarn, Buenos Aires, 10-4-80.
14