HUSSMANN Karen (2007) La Construccion de Politicas Anticorrupcion en La Práctica

U4report
AntiCorruption
Resource
Centre
www.U4.no
La construccin de polticas anticorrupcin en la prctica:

Qu se puede aprender para la implementacin del
Artculo 5 de la CNUCC?
Informe comprensivo sobre seis estudios de caso:
Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania and Zambia
Karen Hussmann
U4 report 1:2007 (1a PARTE)
La construccin de polticas anticorrupcin en la prctica:
Qu se puede aprender para la implementacin

del Artculo 5 de la CNUCC?
Informe comprensivo sobre seis estudios de caso:
Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y
Zambia
Karen Hussmann
U4 REPORT 1:2007 (1a PARTE)
DICIEMBRE
U4 Reports
No. 1:2007 (1a PARTE) versin espaol (Diciembre)
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coordination among donor agencies and promote context-appropriate programming choices.
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research foundation working on issues of development and human rights, located in Bergen,
Norway.
U4 Partner Agencies: DFID (UK), Norad (Norway), Sida (Sweden), GTZ (Germany), CIDA (Canada),
MinBuZa (the Netherlands), and BTC (Belgium, from 2008).
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opinions of the U4 Partner Agencies.
Copyright 2007 U4 Anti-Corruption Resource Centre
Indexing terms
Corruption
Project number
28401
Project title
U4 Anti-Corruption Resource Centre
U4 REPORT
LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA
1:2007
ndice
AGRADECIMIENTOS....................................................................................................................................6
RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................................7
1
INTRODUCCIN A LAS POLTICAS ANTICORRUPCIN........................................................12

1.1
QU SON LAS POLTICAS ANTICORRUPCIN? ..................................................................................14
1.2
QU TIPOS DE POLTICAS ANTICORRUPCIN PUEDEN IDENTIFICARSE?............................................17
1.2.1 Documentos de polticas anticorrupcin explcitas ....................................................................18
1.2.2 Agendas legislativas de transparencia o anticorrupcin............................................................19
1.2.3 Polticas enfocadas en aspectos clave para las reformas anticorrupcin ..................................21
1.2.4 Enfoque anticorrupcin incorporado en las reformas del sector pblico ..................................22
1.2.5 Soluciones selectivas y polticas anticorrupcin implcitas........................................................23
1.3
DOCUMENTOS DE POLTICA ANTICORRUPCIN E IMPLEMENTACIN DE LA CNUCC ........................23
CMO EVOLUCIONAN LAS POLTICAS ANTICORRUPCIN?............................................24

2.1
BREVE INTRODUCCIN Y CARACTERSTICAS COMUNES DE LOS PASES ESTUDIADOS ........................24
2.2
DISEO DE DOCUMENTOS DE POLTICAS ANTICORRUPCIN ..............................................................27
2.2.1 Apropiacin nacional..................................................................................................................28
2.2.2 Proceso de elaboracin de polticas y participacin..................................................................30
2.2.3 Informacin y conocimiento........................................................................................................31
2.2.4 Contenido, prioridades y secuencia............................................................................................32
2.2.5 Vnculos con otras polticas y reformas gubernamentales .........................................................33
2.3
IMPLEMENTACIN DE LAS ESTRATEGIAS Y POLTICAS ANTICORRUPCIN .........................................34
2.3.1 Coordinacin: funciones y responsabilidades ............................................................................34
2.3.2 Comunicacin .............................................................................................................................35
2.3.3 Recursos......................................................................................................................................36
2.4
SEGUIMIENTO Y EVALUACIN ..........................................................................................................36
2.5
EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS COOPERANTES EN LA ELABORACIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN
.........................................................................................................................................................37
CONCLUSIONES EXTRADAS DE LAS EXPERIENCIAS DE LOS SEIS PASES ...................39
TEMAS A CONSIDERAR PARA PROMOVER EL DEBATE POLTICO SOBRE LA

IMPLEMENTACIN DE LA CNUCC...............................................................................................46
4.1
CULES PODRAN SER LAS OPCIONES PARA CONTAR CON POLTICAS ANTICORRUPCIN . EFECTIVAS
Y COORDINADAS? ...........................................................................................................................47
4.1.1 Estrategia anticorrupcin o enfoque alternativo para las polticas coordinadas? ..................48
4.1.2 Integracin en las polticas principales - posibilidad de un enfoque integrado? .....................49
4.1.3 Enfoques sectoriales: complementos o sustitutos de estrategias nacionales? ..........................49
4.1.4 Cmo puede conseguirse un orden de prioridades y una secuencia adecuados?.....................50
4.1.5 El seguimiento de las reformas de gobernabilidad desde una perspectiva anticorrupcin,
podran ayudar a fortalecer la prevencin? .............................................................................51
4.1.6 Qu hacer con respecto a los arreglos para la implementacin y coordinacin?....................52
4.2
LUCHAR CONTRA LA CORRUPCIN AFRONTNDOLA DIRECTAMENTE, ES AS COMO DEBE SER?......52
4.3
TEMAS QUE LOS ORGANISMOS COOPERANTES DEBEN CONSIDERAR..................................................53
BIBLIOGRAFA ............................................................................................................................................57
ANEXO Enfoque metodolgico para los estudios de caso de los pases..................................................60
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Agradecimientos
Este proyecto de investigacin surgi a raz de las discusiones mantenidas en la primera
Conferencia de Estados Parte (CEP) sobre la implementacin de la Convencin de las Naciones
Unidas Contra la Corrupcin (CNUCC) y el tipo de asistencia tcnica necesaria para dicho
propsito. Dado que una de las prioridades el U4 Anti-Corruption Resource Centre1 es suministrar
informacin sobre la CNUCC, as como una fuente de informacin sobre buenas prcticas para su
implementacin, la idea de realizar el presente estudio surgi durante la CEP de 2006 celebrada en
Jordania. La presentacin oficial de los resultados obtenidos tendr lugar durante la prxima CEP,
que tendr lugar en Indonesia.
En este momento, querramos agradecer a las organizaciones miembros de U4 no slo la
financiacin de este estudio, cuyo mayor mrito debe atribuirse a Gesellschaft fr Technische
Zusammenarbeit (GTZ), sino tambin su inestimable apoyo en la preparacin de los estudios de
caso de los pases mediante la identificacin de investigadores locales, el establecimiento de
contactos, y el suministro de informacin y de apoyo logstico siempre que fue necesario.
No se habran obtenido los resultados de este estudio sin la enorme dedicacin e investigacin
exhaustiva de los equipos de investigacin en cada pas: Georgia - Jessica Schultz (Chr. Michelsen
Institute - CMI) y Archil Abashidze (Tbilisi I. Universidad Pblica de Chavchavadze);
Indonesia - Zora Ledergerber (Institute on Governance de Basilea) y Bivitri Susanti (Centre for
Indonesian Law and Policy Studies); Nicaragua - Miguel Peailillo y Angel Saldomando; Pakistn
- Jessica Schultz (CMI); Tanzania - Karen Hussmann y Max Mmuya (Universidad de Dar es
Salaam); y Zambia - Karen Hussmann y Davies Chikalanga (Universidad de Zambia). Queremos
agradecer especialmente a todos los entrevistados su gran generosidad, su enorme disponibilidad y
su inestimable ayuda al aportar su visin, conocimientos y tiempo, sin los cuales estos estudios de
caso no se habran podido realizar. Por ltimo, las aportaciones desinteresadas de los revisores de
cada pas fueron especialmente tiles a la hora de asegurar la exactitud de los hechos y la
coherencia del conjunto.
Tambin querramos expresar nuestro agradecimiento a los miembros del Comit Asesor de este
estudio, Gretta Fenner (Institute on Governance de Basilea), Dedo Geinitz (GTZ), Robin Hodess
(Transparency International), Patrick Keuleers (PNUD), Bo Rothstein (Universidad de
Gothenburg) y Martin Tisne (TIRI), por su apoyo a la hora de establecer la metodologa de la
investigacin, la seleccin de pases objeto de estudio y por su experta revisin del resumen del
informe. Tambin estamos muy agradecidos a Noha El-Mikawy (PNUD), Alf Morten Jerve (CMI),
Phil Matsheza (PNUD), Richard Messick (Banco Mundial), Roberto de Michele (BID), Andrew
Preston (DfID) y Geir Sundet por la generosa contribucin de su larga experiencia y su tiempo al
comentar minuciosamente el estudio completo. Finalmente, nuestro ms sincero agradecimiento al
equipo de U4, especialmente al Kirsty Cunningham, Hannes Hechler y Jessica Schultz, que siempre
nos ha ofrecido un excelente apoyo en todas las fases del estudio y que ha mostrado gran
flexibilidad para adaptarse a cambios imprevistos que ha sido necesario realizar.
Las agencias bilaterales miembros de U4 son la Agencia de Desarrollo Internacional de Canad (CIDA, por
sus siglas en ingls), el Departamento de Desarrollo Internacional (DfID, por sus siglas en ingls) del Reino
Unido, el Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, (GTZ Cooperacin Tcnica de Alemania), la
Agencia Noruega de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (NORAD, por sus siglas en ingls), la
Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (SIDA, por sus siglas en ingls), y el
Ministerio de Asuntos Exteriores holands.
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Resumen ejecutivo
La Convencin contra la Corrupcin de las Naciones Unidas (CNUCC) est considerada como un
marco de referencia para combatir este fenmeno. ste es nico por su exhaustiva cobertura, basado
en una comprensin comn de una amplia gama de Estados Parte. Si bien proporciona nuevas
oportunidades y orientaciones para las polticas nacionales y las medidas anticorrupcin, tambin
plantea considerables desafos nuevos, por ejemplo, la tentacin de aplicar demasiadas medidas
anticorrupcin al mismo tiempo. Con el fin de abordar este fenmeno con mltiples facetas que es
la corrupcin, el Artculo 5 de la CNUCC estipula, entre otras disposiciones, que Cada Estado
Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, formular y
aplicar o mantendr en vigor polticas coordinadas y eficaces contra la corrupcin..... Ya que se
trata de una disposicin preventiva fundamental, el Artculo 5 hace hincapi en un enfoque
estratgico y constituye una puerta de entrada a la implementacin del conjunto de disposiciones de
la CNUCC. El U4 Anti-Corruption Resource Centre, por lo tanto, consider relevante estudiar las
experiencias de polticas nacionales anticorrupcin ya existentes y analizar qu puede aprenderse de
ellas.
De entre las mltiples formas que pueden adoptar las polticas anticorrupcin, en el presente estudio
se analiza la experiencia de seis pases que han aplicado polticas o estrategias anticorrupcin
explcitas. Se ha escogido este enfoque sobre polticas y estrategias nacionales porque es probable
que sea el que los Estados Parte, en su inters por cumplir el Artculo 5 de la CNUCC, adopten con
mayor entusiasmo.2
El principal objetivo del presente estudio es proporcionar informacin que ilustre cmo los
pases han afrontado hasta el momento los desafos que plantean la elaboracin e
implementacin de polticas anticorrupcin. Asimismo, se analiza qu puede extraerse de
estas experiencias y se identifican los asuntos que en el futuro los Estados Parte y los
organismos cooperantes para el desarrollo debern tener en cuenta en la elaboracin de
polticas.3 El propsito es analizar a fondo cmo surgieron las polticas o estrategias anticorrupcin
en seis pases, cules fueron sus catalizadores y fuerzas impulsoras, en qu criterios se basaron los
decisores pblicos para seleccionar las reformas y establecer su orden de prioridad, cmo se
implementaron stas y cul fue el papel de los organismos cooperantes en el conjunto del proceso.
Este estudio se basa en la revisin exhaustiva de informacin publicada al respecto, en una profunda
investigacin emprica realizada en Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y Zambia,
as como en el anlisis final de lo que puede aprenderse de sus experiencias4.
En el Apartado I se ofrece informacin general referente a este proyecto de investigacin y se
indican las caractersticas principales de polticas anticorrupcin. Tambin muestra los diversos
marcos de polticas anti-corrupcin5 que han surgido en todo el mundo, para as ilustrar los
A lo largo de este anlisis, se presentan otros enfoques para la implementacin del Artculo 5, y se analizan
con detalle en el apartado 4.1.
3
El trmino organismos cooperantes para el desarrollo (organismos cooperantes de aqu en adelante) se
refiere a todas las organizaciones bilaterales y multilaterales que aportan ayuda al desarrollo y asistencia
tcnica a los pases.
4
Los informes para cada pas estn disponibles en ingls en www.u4.no/themes/uncac
5
Con el trmino marco de polticas anti-corrupcin nos referimos a una serie de polticas anti-corrupcin
que han surgido en el contexto especfico de un pas y que pueden ser consideradas como polticas que siguen
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diferentes modos posibles de implementar el Artculo 5 de la CNUCC. Por ejemplo, algunos pases
han optado por desarrollar amplias estrategias nacionales, mientras otros adoptan polticas ms
selectivas enfocadas en mejorar la integridad, transparencia y rendicin de cuentas de determinadas
reas clave de la administracin pblica. Otros, a su vez, han preferido integrar las medidas
anticorrupcin en reformas ms amplias del sector pblico. Asimismo, algunos pases han lanzado
agendas de transparencia legislativa y anticorrupcin, mientras que otros han establecido polticas
anticorrupcin no declaradas especficamente, sino que son ms bien implcitas. Cabe destacar, sin
embargo, que en ocasiones las lneas que separan estos enfoques no estn claras.
En el Apartado II se explican los principales resultados de la investigacin emprica realizada en
los seis pases antes mencionados. Se examina hasta qu punto se ponen en prctica los elementos
clave para la elaboracin de polticas pblicas efectivas, a saber, apropiacin nacional, participacin
de las partes interesadas, seleccin de prioridades, coordinacin, seguimiento y evaluacin, as
como se exploran las deficiencias que se han experimentado. Habida cuenta de que existe una
interdependencia entre las polticas anticorrupcin y otras polticas y reformas gubernamentales
centrales, se explora cmo quedan reflejadas esas relaciones en la prctica. Por ltimo, se hace
especial hincapi en el papel de los organismos cooperantes a lo largo del ciclo de las polticas
anticorrupcin.
En el Apartado III se resume lo que puede aprenderse de las experiencias de los seis pases
estudiados. La respuesta poltica a lo que se percibe como corrupcin generalizada en la mayora de
ellos consiste en el desarrollo de una poltica o estrategia anticorrupcin nacional de amplio alcance.
Sin embargo, en la mayora de ellos, este enfoque no ha mostrado ser demasiado exitoso por varias
razones, entre las que cabe mencionar las siguientes:
No se ha prestado suficiente atencin a la dimensin poltica de las polticas anticorrupcin: en

particular, la voluntad poltica en las altas esferas que dio lugar a las estrategias anticorrupcin
no pudo mantenerse desde el principio al fin del ciclo gubernamental, por no hablar de su
continuacin luego de nuevos gobiernos;
Los organismos responsables de la implementacin no son dueos de las estrategias: los lderes
polticos de los ministerios y los organismos pblicos que tienen que implementar la mayor
parte de las medidas incluidas en estas polticas y estrategias no participaron activamente en su
diseo y en los acuerdos polticos y, por lo tanto, el compromiso adquirido fue dbil;
La tensin entre los enfoques integrales y focalizados todava no se ha resuelto: la mayora de

las estrategias anticorrupcin no eran estratgicas. stas no marcaban prioridades ni
consideraron una implementacin en secuencia entre organismos, permitiendo as realizar
pruebas piloto y ajustarse a los medios y recursos;
El organismo coordinador con frecuencia carece de autoridad: los organismos pblicos

responsables de la coordinacin y seguimiento de las estrategias anticorrupcin suelen carecer
de autoridad, apoyo poltico o capacidad para alentar u obligar a los principales ministerios a
implementar las medidas previstas e informar sobre su progreso;
Ausencia de asesora y tutora tcnico continuos: los organismos pblicos que deben
implementar las medidas anticorrupcin con frecuencia carecan de los medios necesarios para
insertar dichas medidas en sus operaciones diarias, y los principales organismos
anticorrupcin a menudo no contaban con la capacidad de resolver esta situacin;
una lgica nacional ms amplia o como un enfoque anti-corrupcin dirigido por los actores gubernamentales a
nivel central.
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El seguimiento y la evaluacin se han ignorado casi por completo: las autoevaluaciones no

aportaron resultados y ni siquiera se previ realizar revisiones externas de los progresos, por
ejemplo, a travs de los parlamentos, institutos de investigacin o universidades;
La falta de informacin y comunicacin con los organismos responsables de la implementacin,

los polticos, los medios de comunicacin y los ciudadanos, dificulta que se genere un debate
poltico continuo y, por lo tanto, falta la presin poltica que hace que avancen las polticas
anticorrupcin;
El papel de los organismos cooperantes ha sido problemtico: a pesar de su importante apoyo,

estos con frecuencia no han ayudado a los pases receptores a remediar de forma creativa los
defectos antes mencionados. Asimismo, con frecuencia carecen del conocimiento experto
superior sobre el terreno que ayude a identificar vas alternativas y aporte la orientacin
adecuada.
Estos descubrimientos principales no sugieren que en cada uno de los pases estudiados no haya
actores serios con una firme conviccin de la necesidad y utilidad de las estrategias anticorrupcin y
que participen activamente en el combate contra este fenmeno. Ms bien, lo que nos indican es
que las estrategias anticorrupcin, en su forma actual, pueden desviarse fcilmente y convertirse en
empresas demasiado ambiciosas e inmanejables. El anlisis de algunos elementos clave para la
elaboracin de polticas ofrece informacin de las causas que provocan esta situacin:
En relacin con la apropiacin nacional, las polticas y estrategias anticorrupcin efectivamente se
basan en la voluntad poltica inicial y tienen marcados claramente objetivos polticos. stos, sin
embargo, tienden a concentrarse en fortalecer el poder del gobierno y mantener el status quo. Por
otro lado, los procesos democrticos formales han influido de forma positiva, ya que han permitido
que los ciudadanos expresen su demanda de polticas anticorrupcin, en particular mediante la
celebracin de elecciones, manifestaciones e informes de los medios de comunicacin. Pero la
ausencia de mecanismos para la participacin continua a lo largo del ciclo completo de estas
polticas impide que los esfuerzos anticorrupcin sean efectivos.
En su contenido, la mayora de las polticas y estrategias anticorrupcin que se han estudiado se
centran en las normas e instituciones, con efectos limitados sobre el desempeo desde el punto de
vista del control de la corrupcin. El importante desajuste entre la naturaleza poltica del problema y
las soluciones tecnocrticas es probable que resulte en intervenciones superficiales. Adems, las
soluciones previstas no se basan en diagnsticos adecuados de sus causas y, con frecuencia, stos ni
siquiera existen. Los estudios de caso tambin vuelven a confirmar que el enfoque sancionador ante
la corrupcin, polticamente atractivo, debe ir acompaado de la voluntad poltica de cambiar
sistemas y actitudes. Asimismo, la integracin con otras polticas y reformas centrales de
gobernabilidad existe sobre el papel, pero no en la prctica. Finalmente, se revela que abordar los
riesgos de la corrupcin en la ayuda al desarrollo no ha formado parte de las estrategias
anticorrupcin.
En cuanto a la implementacin, coordinacin y monitoreo, es preocupante sobre todo destacar
que esta fase crucial del ciclo de las polticas no recibe la suficiente atencin poltica y operativa. El
liderazgo y la supervisin con frecuencia se caracterizan por un desajuste entre las capacidades
institucionales y los objetivos ambiciosos. Adems, la informacin y la comunicacin insuficientes
con las partes involucradas aumentan la opacidad. Asimismo, no queda claro cmo se supone que
va a funcionar un enfoque de autoreforma mediante la autoevaluacin tomando en cuenta que
naturalmente las instituciones tienden a resistirse al cambio. Por ltimo, aunque tambin importante,
la ausencia de significante seguimiento y evaluacin participativos parece convertir las polticas
anticorrupcin en tigres de papel.
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Adems, deben tenerse en cuenta algunos factores internacionales. En primer lugar, al igual que
en muchos otros campos de la ayuda internacional, el papel de los organismos cooperantes en los
pases estudiados ha sido ambivalente, como ya se ha mencionado arriba. Desde luego, los tratados
anticorrupcin internacionales han servido de catalizadores de la reforma legal. Hasta el momento,
sin embargo, se ha prestado poca atencin a la implementacin, tanto para evitar la distorsin de las
regulaciones que implementan estas leyes, como para ponerlas en prctica de forma efectiva.
En el Apartado IV se examinan las posibles opciones para la implementacin del Artculo 5 de la
CNUCC, esto es, para conseguir polticas anticorrupcin eficaces y coordinadas. Por un lado, el
objetivo de este apartado es proporcionar a los Estados Parte algunos asuntos que podran
considerar cuando se planteen la implementacin de la CNUCC, en particular del Artculo 5. Por
otro lado, ofrece sugerencias que los organismos cooperantes deberan tomar en cuenta cuando
proporcionen ayuda a los Estados Parte para la implementacin de la CNUCC.
En primer lugar, parece muy importante que los Estados Parte admitan la necesidad de establecer
acuerdos polticos de alto nivel con el fin de desarrollar una visin estratgica sobre cmo luchar
contra la corrupcin en un pas determinado. El desafo reside en hacer que el marco poltico
anticorrupcin sea estratgico, en lugar de elaborar largas listas de deseos. Con este propsito,
tambin resulta importante reconocer que no hay soluciones predefinidas o definitivas, y que ms
bien hay preguntas pertinentes que los Estados Parte podran tomar en cuenta antes de empezar a
disear su marco poltico anticorrupcin, tales como:
Qu debera elegirse: una sola estrategia anticorrupcin o un enfoque alternativo de polticas

coordinadas y qu condiciones influyen en esta decisin?
La integracin con polticas y reformas centrales gubernamentales sera una posible

alternativa?
Constituyen los enfoques sectoriales una alternativa? En caso afirmativo, bajo qu

condiciones, y complementaran o sustituiran un enfoque nacional integral?
Cmo se puede conseguir establecer prioridades y una secuencia adecuados?
Podran el seguimiento de las polticas y reformas en curso, desde la perspectiva

anticorrupcin, ayudar a fortalecer la prevencin anticorrupcin?
Qu tipo de arreglos institucionales para la implementacin y coordinacin es necesario para el

enfoque escogido?
No importa de qu marco anticorrupcin se trate, los resultados de este estudio sugieren que los
Estados Parte podran plantearse fines y objetivos ms modestos, modalidades de implementacin
ms firmes, en particular a travs de arreglos de implementacin ms claros, y un orden de
prioridades de los diversos temas, sobre todo los que constituyen batallas que pueden ganarse a
corto o mediano plazo (p.ej. la prestacin de servicios en reas clave).
Finalmente, luchar contra la corrupcin afrontndola directamente puede no ser el enfoque ms
conveniente en todos los contextos. Ms bien, surge la cuestin de si no podra ser ms prometedor
un enfoque que se centre en antdotos ampliamente aceptados contra la corrupcin, como son la
transparencia y la rendicin de cuentas. Otra pregunta esencial que tambin debera tenerse en
cuenta es si los Estados Parte desean formular un enfoque negativo, esto es, anticorrupcin, o un
enfoque positivo, o sea, a favor de la integridad y la transparencia.
En relacin con los organismos cooperantes, hay una serie de asuntos que stos deben considerar
cuando diseen y decidan ayudar a los Estados Parte a implementar la CNUCC, una vez ms en
particular, el Artculo 5:
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Primero y ante todo, deberan usar y promover la CNUCC como un compromiso legal y poltico
internacional y vinculante para avanzar en la gobernabilidad.
Segundo, deberan reconocer el Artculo 5 como puerta de entrada a la implementacin de la

CNUCC, pero no como una obligacin automtica de desarrollar una nica estrategia
anticorrupcin. Para ello, deberan ayudar a los Estados Parte a identificar distintas opciones de
marcos polticos coordinados y proporcionarles informacin, basada en la experiencia, sobre
sus ventajas y desventajas.
Tercero, los organismos cooperantes deben esforzarse al mximo para fortalecer los vnculos
entre las reformas anticorrupcin y las de gobernabilidad, lo que tambin supone superar
determinadas visiones silo que todava existen en enfoques sectoriales especficos, as como
entre los expertos que trabajan en ellos. Es esencial integrar o incorporar transversalmente
componentes anticorrupcin especficos en las reformas principales, como tambin lo son la
formacin y la tutora continuadas de especialistas sectoriales sobre los enfoques
anticorrupcin.
Cuarto, deberan promover un dilogo abierto y transparente entre gobiernos, ellos mismas, el
parlamento y los actores no estatales para evaluar el progreso realizado.
Cinco, deberan aumentar su conocimiento y comprensin de las actividades corruptas y sus

formas, manifestaciones y dinmicas, para luego divulgar ampliamente dicha informacin y
asegurarse de que tambin est disponible para los ciudadanos.
Sexto, los organismos cooperantes deberan invertir mucho ms en promover el seguimiento y

evaluacin efectivos, tanto internos como no estatales, de las polticas anticorrupcin, p.ej. por
los parlamentos, universidades y organizaciones de la sociedad civil. Esta rea de particular
importancia implicara el tema menos atractivo, pero muy pertinente, de fortalecer los sistemas
nacionales de gestin de la informacin. Tambin conllevara apoyar la produccin de
materiales de seguimiento y evaluacin no estatales.
Sptimo, a pesar del progreso realizado en las sedes centrales y, por ejemplo, dentro de la
OCDE-CAD, los organismos cooperantes deberan esforzarse ms para que sus acciones en los
pases coincidieran con los acuerdos de la OCDE-CAD, en particular en lo referente a la
coordinacin de donantes, armonizacin de la ayuda y los principios comunes para la
anticorrupcin.
Por ltimo, los organismos cooperantes tambin deberan revisar su reaccin colectiva cuando
un gobierno receptor de ayuda no cumple los acuerdos mutuos. Sobre todo, debe cuestionarse el
dilema con frecuencia presentado entre no tolerar la corrupcin y la bsqueda de objetivos ms
amplios, como la reduccin de la pobreza, ya que deja lugar para enfoques pragmticos en la
zona gris que evitaran una respuesta dicotmica.
Para concluir, debera reiterarse que el presente estudio advierte contra la aplicabilidad de un nico
enfoque para implementar el Artculo 5 de la CNUCC en todos los pases del mundo. Pases con
diferentes niveles de capacidad institucional, y con contextos polticos y situaciones sociales
diferentes, requerirn y pueden desear escoger distintas modalidades. Adems, la tentacin de
interpretar polticas anticorrupcin efectivas y coordinadas como la necesidad de una nica
estrategia ciertamente apunta a una opcin, pero hay muchas ms. Por ltimo, pero no por ello
menos importante, los pases receptores de ayuda, all donde sea necesario y se desee con el apoyo
de los organismos cooperantes, deberan considerar actuar contra la corrupcin con objetivos
modestos, en lugar de hacer promesas ambiciosas pero irrealizables.
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1 Introduccin a las polticas anticorrupcin

La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC), reconoce que la corrupcin
es un fenmeno de mltiples facetas resultado entre otros factores de dbiles sistemas de gobierno e
instituciones defectuosas las cuales tienen mltiples interacciones entre s. En el Artculo 5 de la
CNUCC se estipula que:
Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento
jurdico, formular y aplicar o mantendr en vigor polticas coordinadas y eficaces contra la
corrupcin que promuevan la participacin de la sociedad y reflejen los principios del imperio de
la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y los bienes pblicos, la integridad, la
transparencia y la obligacin de rendir cuentas.
En este artculo queda reflejada la conviccin de los Estados Parte de que las medidas
anticorrupcin deben estar incluidas en polticas coordinadas en lugar de realizarse de forma aislada
y cuando surge la necesidad. Tambin se reconoce que los enfoques anticorrupcin no pueden
limitarse slo a soluciones tecnocrticas cuyo objetivo sea arreglar algunos problemas del sistema.
Ms bien, se pone nfasis en la esfera de las polticas pblicas y, de esta manera, se reconoce que el
trabajo anticorrupcin tiene una inherente naturaleza poltica. En el Artculo 5 se hace hincapi en
un enfoque estratgico que se hace ms evidente cuando se lee junto con los artculos siguientes.
Adems, en el Artculo 5 queda reforzado el espritu de la Convencin de que la prevencin y lucha
contra la corrupcin no se considere un fin en s mismo, sino que se haga con el objetivo de
promover tanto la integridad y la obligacin de rendir cuentas como la debida gestin de los asuntos
pblicos. stos son los ingredientes clave para la gobernabilidad y, como tales, condiciones previas
esenciales para el desarrollo sostenible (vase Figura I).6 Por lo tanto, las polticas anticorrupcin
nacionales se enfrentan al reto no slo de construir puentes que unan las esferas de la prevencin de
la corrupcin y de su persecucin penal, sino que tambin deben unirlas de forma adecuada a otras
polticas y reformas cuyo objetivo sea sentar las bases del desarrollo sostenible.
En el mbito nacional, las polticas anticorrupcin pueden adoptar diversas formas, tales como
polticas anticorrupcin explcitas (que con frecuencia quedan reflejadas en estrategias
anticorrupcin o documentos polticos similares) polticas transversales de transparencia /integridad
pblica o una fusin de reformas del sector pblico que en s mismas suelen considerarse programas
anticorrupcin (vase apartado 1.2)7. Resulta difcil establecer lneas de demarcacin claras entre
estas opciones, que no se excluyen mutuamente, y en la prctica es habitual encontrar una
combinacin de dichas polticas.
En la Declaracin del Milenio de 2000 de la ONU se declara como uno de los objetivos principales crear en
los planos nacional y mundial un entorno propicio al desarrollo [sustentable] y a la eliminacin de la pobreza
y ms adelante se aade que el logro de esos objetivos depende, entre otras cosas, de la buena gestin de los
asuntos pblicos en cada pas y en el plano internacional.... Asamblea General, Resolucin 55/2 del 8 de
septiembre de 2000.
7
Estas reformas centrales del sector pblico- denominadas con frecuencia por los organismos cooperantes
como reformas para el buen gobierno, sin explicar con detalle a qu se refieren con gobierno en ese
contexto especfico- suelen incluir las reas de la gestin de gasto pblico y la responsabilidad financiera, la
administracin pblica, el sector judicial y la descentralizacin.
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Figura I Interdependencia entre prevencin y persecucin penal de la corrupcin para el

desarrollo sustentable
Fuente: Adaptado del trabajo de U4 para el Taller de Cooperacin Internacional sobre Asistencia
Tcnica para la Implementacin de la CNUCC, Montevideo (Mayo 2007).
Con el objetivo de proporcionar a los Estados Parte y a los organismos cooperantes

informacin para la implementacin del Artculo 5, en el presente estudio se analiza la
experiencia de seis pases (Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y Zambia) que
han diseado e implementado una de las opciones mencionadas, a saber, las polticas o
estrategias anticorrupcin explcitas en el mbito nacional8. Se examina cmo se desarrollaron e
implementaron estos marcos de polticas anticorrupcin9 y se identifican los catalizadores y fuerzas
impulsoras, as como los criterios que se utilizaron para establecer la prioridad de las reformas.
Asimismo, en el presente estudio se analiza cmo se implementaron esas polticas y qu papel
desempearon los organismos cooperantes10 en todo el proceso. En especial, se pretende saber ms
acerca de lo que las experiencias de estos pases pueden ensearnos respecto a las suposiciones para
En las iniciativas nacionales contra la corrupcin en todo el mundo, no ha habido coherencia en el uso de
trminos para los enfoques anticorrupcin nacionales explcitos. A pesar de que se admite que es necesaria
una aclaracin al respecto, en este estudio consideraremos las polticas y estrategias anticorrupcin como
marcos de polticas nacionales anticorrupcin. El objetivo es examinar la dinmica de elaboracin de
polticas, no determinar si una poltica es una poltica o una estrategia o viceversa. Por lo tanto, el trmino
poltica o estrategia anticorrupcin explcita se refiere a estrategia anticorrupcin, plan (de accin)
anticorrupcin, estrategia/plan de integridad nacional o poltica anticorrupcin declarados pblicamente
como tales, y elaborados y dirigidos por el gobierno nacional.
9
Con el trmino marco de polticas anti-corrupcin nos referimos a una serie de polticas anti-corrupcin
que han surgido en el contexto especfico de un pas y que pueden ser consideradas como polticas que siguen
una lgica nacional ms amplia o como un enfoque anti-corrupcin dirigido por los actores gubernamentales a
nivel central.
10
El trmino organismos cooperantes para el desarrollo (organismos cooperantes de aqu en adelante) se
refiere a todas las organizaciones bilaterales y multilaterales que aportan ayuda al desarrollo y asistencia
tcnica a los pases.
13
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disear polticas anticorrupcin efectivas, tales como apropiacin, participacin de las partes
interesadas, diseo basado en el conocimiento, enfoque integral, seleccin y secuencia de
prioridades, coordinacin y monitoreo, as como las tensiones que pueden surgir entre algunos de
estos puntos11. El enfoque metodolgico se resume en el Anexo.
Se ha escogido este enfoque porque i) se ha perseguido con frecuencia hasta la fecha; ii) existe una
carencia crtica de conocimiento emprico sobre cmo se desarrollaron e implementaron estas
polticas; iii) los organismos cooperantes incluyendo las agencias de U4 - han participado
activamente en el desarrollo del tipo de reformas anticorrupcin y de gobernabilidad que se
comentan en este estudio, y iv) es probable que este tipo de polticas y estrategias anticorrupcin
amplias se sigan con mayor entusiasmo cuando los Estados Parte busquen cumplir las obligaciones
contradas conforme al Artculo 5 de la CNUCC.
El presente estudio examina a fondo las polticas y estrategias anticorrupcin cuyo objetivo es
prevenir la corrupcin, as como su relacin con las reformas del sector pblico y de
gobernabilidad. Por otro lado, la persecucin penal de la corrupcin se aborda como parte integral
de los marcos anticorrupcin nacionales y es con frecuencia precursora de la prevencin en los
pases objeto de estudio. A pesar de que el Artculo 5 de la CNUCC se incluye en el Captulo II
sobre medidas preventivas, se necesitan polticas efectivas y coordinadas para implementar tanto
medidas anticorrupcin de prevencin y de sancin as como para establecer vnculos vitales entre
ambos mbitos que se refuerzan mutuamente en el combate a la corrupcin12. De esta forma, el
Artculo 5 es la puerta de entrada para la implementacin de todas las disposiciones de la CNUCC.
1.1
Qu son las polticas anticorrupcin?
El significado de poltica pblica depende del contexto en que se use13. En un enfoque til y a
menudo utilizado, las polticas pblicas son consideradas como procesos, de los cuales se destaca la
dimensin histrica de las mismas y se sealan diferentes fases durante los mismos, p. ej. la
elaboracin de polticas, su implementacin y su evaluacin (Turner & Hulme, 1997). Las polticas
son creadas por una diversidad de actores con mltiples objetivos polticos, que con frecuencia
entran en conflicto y a veces cambian. Uno de los elementos ms importantes es que la elaboracin
de las polticas pblicas no consiste en un proceso muy racional con objetivos fijos que los
tecncratas expertos controlen para alcanzar resultados previstos o declarados. Ms bien, la
elaboracin de polticas es con frecuencia un confuso intento de hacer apuestas para influir en la
probabilidad de que ciertas situaciones se den en el futuro (Turner & Hulme, 1997).
Las polticas anticorrupcin afectan diferentes sectores del sistema de gobierno de un pas y de sus
mltiples instituciones, y pueden complementarse y fortalecerse mutuamente, o competir entre s.
Sus dinmicas y fortalezas dependen del contexto ms amplio de gobernabilidad, del cambio de
11
Estos elementos para la elaboracin de buenas polticas en general se extrajeron de las recomendaciones de
organizaciones internacionales como el Banco Mundial, la ONUDD y el PNUD.
12
Vase el trabajo general de U4 Taller de Cooperacin Internacional sobre Asistencia Tcnica para la
Implementacin de la CNUCC, Montevideo (Mayo 2007).
13
Birkland (2001) destaca elementos comunes de las diferentes definiciones de poltica pblica: las polticas
i) se elaboran en nombre de los ciudadanos, ii) estn elaboradas o impulsadas por el gobierno, iii) estn
interpretadas e implementadas por actores de los sectores pblico y privado, iv) son lo que el gobierno
pretende realizar, y) son lo que el gobierno opta por no hacer.
14
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agendas polticas y de las capacidades, voluntad y poder de las partes involucradas14. Las polticas
anticorrupcin de Chile en los ltimos 10 aos constituyen un buen ejemplo, como se puede ver en
la Figura II.
Es importante destacar que, con frecuencia, las disposiciones de la CNUCC se implementan
mediante una serie de polticas transversales (p.ej. legislativa, de modernizacin del estado, de
auditora gubernamental y poltica de probidad, vase Figura II) bajo los auspicios de distintos
ministerios, departamentos y otros organismos pblicos. Durante el ciclo poltico de un gobierno,
dichas polticas cobran mayor o menor importancia en la agenda poltica segn las prioridades del
momento, el liderazgo de la institucin responsable y factores del entorno poltico. La experiencia
de Chile muestra que institucionalizar diferentes polticas anticorrupcin ha hecho posible que stas
sobrevivan por lo menos en cierta forma, incluso en situaciones polticas cambiantes. Debe
asegurarse la continuidad para que estas polticas surtan efecto.
Figura II Trece aos de diferentes polticas anticorrupcin en Chile
Fuente: Miguel Peailillo (2007) Conferencia Internacional sobre Anticorrupcin

en Latinoamrica
Cabe sealar que en los EE.UU. y Europa las batallas y negociaciones de los grupos de inters
polticos se concentran en la fase de elaboracin de las polticas, mientras que su implementacin
contina por los sistemas institucionales.15 Por otro lado, en los pases en desarrollo, donde los
procesos de toma de decisiones a menudo son ms cerrados y las estructuras para aunar intereses
son dbiles, los grupos de inters polticos tienden a centrarse en ejercer su influencia en la fase de
implementacin, en la cual aquellos con intereses particulares tienen mayor capacidad de
14
Pocos lderes polticos han podido someterse a las reformas anticorrupcin durante un largo perodo de
tiempo. (Heilbrunn, 2002). Tambin, las polticas anticorrupcin cclicas a menudo afectan negativamente la
continuidad. (Doig et al., 2005).
15
Lahera (2002) ofrece un enfoque til para establecer la distincin entre diferentes fases de la elaboracin de
polticas: i) gnesis o incluir un asunto en la agenda poltica, ii) diseo toma de decisiones sobre qu se va
a hacer o no, iii) implementacin, y iv) seguimiento y evaluacin.
15
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participacin (Thomas & Grindle, 1990).16 La parte emprica del estudio confirma este punto y
tambin seala la necesidad de prestar ms atencin en el momento de implementar las polticas all
donde con frecuencia se distorsionan las polticas y las medidas jurdicas o administrativas.
Al contrario de lo que en general se piensa, la elaboracin de polticas no sigue un modelo lineal en
el que la implementacin se concibe simplemente como la implementacin de documentos del
gobierno, y en el que las fallas se atribuyen sobre todo a la falta de voluntad poltica, de recursos o
de comprensin de la naturaleza del problema. Ms bien, los procesos polticos son interacciones
dinmicas, con mltiples procesos de retroalimentacin politizados y de cuestiones de poder que
influyen en los enfoques tecnocrticos, e incluso los dominan. Esta situacin se da sobre todo
cuando se trata de polticas anticorrupcin, que influyen en la distribucin del poder poltico, o en
su acceso al mismo y reducen las oportunidades de acumular riqueza econmica (ilcita), y as
limitan el poder.17 Por lo tanto, las interacciones entre los que promueven las reformas y sus
adversarios tienen consecuencias imprevistas para los objetivos de las polticas, y exigen ajustes y
medidas correctoras a lo largo del proceso de implementacin, como puede verse en la Figura III.
Figura III Modelo interactivo de implementacin de polticas
Fuente: Thomas, J. W. and Grindle, M.S. (1990) After the decision: Implementing policy reforms in
developing countries, World Development, vol. 18 (8).
16
En este momento hay una gran cantidad de demandas individuales y colectivas, de representacin de
intereses y de aparicin y resolucin de conflictos. Tambin la poltica basada en facciones, relacin patrncliente y otras formas afectivas se prestan muy bien a la demanda individualizada hacia la burocracia para la
asignacin de recursos (Thomas & Grindle, 1990).
17
La relacin entre corrupcin y poder est bien captada en la siguiente frase: La corrupcin trata de
gobernabilidad y la gobernabilidad es el ejercicio del poder del Estado (Schah & Schachter, 2004).
16
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Como se indica arriba, hasta la fecha se han realizado considerables esfuerzos para desarrollar
consejos prcticos sobre en qu debe consistir un documento o una estrategia de poltica
anticorrupcin y cmo debera desarrollarse. Sin embargo, estas recomendaciones son en su
mayora preceptivas y recientemente algunos de sus supuestos subyacentes se han puesto en tela de
juicio.18 Asimismo, la falta de diagnsticos slidos y fiables, que se basen en el carcter poltico,
institucional, cultural y econmico de cada pas, ha constituido un gran impedimento para
desarrollar polticas pblicas que combinen lo mejor de la poltica con lo mejor de los enfoques
tecnocrticos. Por otro lado, ni los gobiernos ni los organismos cooperantes han prestado suficiente
atencin a la fase esencial de implementacin de las polticas anticorrupcin, a pesar de tratarse de
la fase en la que los actores polticos y econmicos de los pases con instituciones dbiles juegan
todas sus cartas para conseguir sus intereses, ya sean individuales o de un grupo.
Por ltimo, las tensiones inherentes entre algunas recomendaciones para la elaboracin de una
poltica anticorrupcin eficaz se cuecen bajo la superficie sin ser reconocidas. De este modo, la
bsqueda de un enfoque integral y con una base amplia puede crear dificultades en el momento de
establecer las prioridades y el orden de las medidas. Los grupos lite de un pas pueden secuestrar
la apropiacin nacional y orientar los enfoques anticorrupcin hacia reas que no perjudiquen
mucho o no afecten demasiado a los poderes existentes. Las iniciativas nacionales tambin pueden
ser el resultado de la presin internacional ejercida entre bastidores, mientras que no existe
apropiacin real. Como se mostrar en el apartado emprico del estudio, la poltica de elaboracin
de polticas anticorrupcin se ha abandonado en gran parte, a pesar de que es esencial que exista
una comprensin del contexto poltico y de las dinmicas de las polticas para que stas sean de
calidad. (Turner & Hulme, 1997).
1.2 Qu tipos de polticas anticorrupcin pueden identificarse?

Desde mediados de los aos 90, han surgido innumerables iniciativas contra la corrupcin en los
mbitos nacional e internacional, a raz sobre todo del reconocimiento por parte de la comunidad
internacional de las devastadoras consecuencias de este fenmeno en el desarrollo sustentable, en la
estabilidad poltica y, desde 2001, en la seguridad internacional. Sin embargo, estas iniciativas
anticorrupcin tambin surgieron como resultado de las protestas de los ciudadanos de varios pases
ante el impacto de la corrupcin en su vida, y del creciente nmero de los denominados gobiernos
anticorrupcin.19
La experiencia nos muestra que cada pas del mundo se enfrenta a los retos y riesgos relacionados
con el fenmeno de la corrupcin. Sin embargo, las formas en que sta se propaga y se reproduce en
una sociedad determinada varan enormemente y dependen de un conjunto de factores histricos,
polticos, sociales y culturales que tejen una estructura social especfica en cada pas. Por motivos
18
Por ejemplo, Michael (2004) advierte de que recomendaciones tales como estrategias integradas e integrales
se basan en supuestos que se ha probado que no funcionan en la prctica. Haarhuis and Leeuw (2004) afirman
que ninguna de las premisas anticorrupcin de arriba hacia abajo que se han identificado est apoyada de
forma clara por pruebas empricas a travs de pases. Shah and Schachter (2004) destacan que el apoyo a
rganos anticorrupcin o a campaas de concienciacin tendr efectos limitados en un contexto donde
prolifere la corrupcin. Ms bien, deberan enfocarse esos esfuerzos en elementos subyacentes del entorno de
gobernabilidad. Se ha criticado el enfoque en la concienciacin, porque fomenta sobre todo la creacin de un
ambiente de cinismo pblico. Y se ha puesto en tela de juicio la creacin de amplias coaliciones por su
limitado xito de viabilidad. (Tisn & Smilov, 2004).
19
Desde finales de los aos 90, en varios pases nuevos gobiernos han llegado al poder por sus amplias
plataformas anticorrupcin, que incluan promesas de introducir polticas de tolerancia cero. Sin embargo,
llevar a la prctica las promesas hechas en campaa electoral ha sido difcil en muchos de ellos.
17
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similares, tambin existen grandes diferencias en cmo escogen los gobiernos qu hacer frente a la
corrupcin. No obstante, si se observa desde el punto de vista macroeconmico, parece existir una
serie de enfoques en los que pueden observarse caractersticas comunes.
En los siguientes sub-apartados se trata de identificar los principales tipos de polticas
anticorrupcin llevados a la prctica en la actualidad.20 En lugar de proporcionar una clasificacin
exhaustiva de las diferentes iniciativas, el propsito del presente estudio es ilustrar las diferentes
maneras en que la implementacin del Artculo 5 puede servir de puerta de entrada a la
implementacin de las estipulaciones de la CNUCC. Asimismo, debe destacarse que con frecuencia
resulta difcil establecer lneas claras de divisin entre los distintos enfoques.
1.2.1
Documentos de polticas anticorrupcin explcitas
Varios pases en desarrollo y en transicin, incluidos los estudios de caso del presente informe, han
elaborado extensos documentos de poltica anticorrupcin21 (con frecuencia denominada
estrategias anticorrupcin) que incluyen una gran cantidad de medidas jurdicas y administrativas
que en ocasiones suman varios centenares.22 El diseo de estos documentos viene precedido a veces
de un amplio trabajo de diagnstico realizado en el pas en cuestin, como por ejemplo los estudios
sobre corrupcin e integridad, el anlisis del sistema de integridad del pas, o un examen de los
dispositivos institucionales de un pas para luchar contra la corrupcin, entre otros.23 Sin embargo,
tambin pueden ser el resultado de la deliberada agrupacin de una amplia gama de intereses e
iniciativas, en ocasiones dominada por los organismos cooperantes, que despus se plasman en un
plan nacional.24
A la hora de implementar estos amplios documentos, las responsabilidades se reparten de diferentes
maneras pero siempre participan varios organismos. Con frecuencia, todos los ministerios tienen la
obligacin de desarrollar e implementar un plan de accin propio. La coordinacin y seguimiento
son cruciales y varios pases, como Pakistn o Zambia, cuentan con organismos anticorrupcin
especficos responsables de efectuar ambas tareas. Sin embargo, su peso poltico y rango jerrquico
suele ser bajo o, en el mejor de los casos, estn al mismo nivel de otros ministerios, lo que les
20
Se utilizan varios trminos para referirse a los marcos de polticas anticorrupcin. En este estudio, las
iniciativas gubernamentales nacionales se tendrn en cuenta si el objetivo declarado es
reducir/controlar/prevenir la corrupcin con el fin de mejorar la gestin debida de los recursos pblicos, tal
como exige el Artculo 5 de la CNUCC.
21
Los trminos utilizados para los documentos de polticas anticorrupcin explcitas tambin varan
enormemente e incluyen poltica anticorrupcin, estrategia anticorrupcin, plan de accin y plan de
integridad nacional. Incluiremos todos estos documentos bajo el paraguas de documentos de polticas
anticorrupcin, ya que definen los fines y objetivos del gobierno en la lucha contra la corrupcin, forman
parte de las agendas polticas nacionales e indican lo que pretenden hacer los gobiernos.
22
La Estrategia Nacional Anticorrupcin de Pakistn (2002), por ejemplo, incluye casi 400 medidas
diferentes, y el Plan Anticorrupcin de Albania (2000) comprenda ms de 130 medidas en cinco amplias
reas.
23
Por ejemplo, el Banco Mundial ha desarrollado una encuesta que incluye tres reas para los funcionarios
pblicos, el sector privado y la sociedad civil. El PNUD y otros organismos han realizado estudios de
integridad o de lnea base, y Transparency International ha elaborado numerosos estudios sobre sistemas
nacionales de integridad.
24
Un ejemplo es la experiencia de la Coalicin Anticorrupcin de Ghana (GACC, por sus siglas en ingls) en
el desarrollo de un Plan de Accin (2001). El GACC y donantes adoptaron por fin el Plan de Accin, que
inclua lo que los organismos cooperantes queran y lo que la Coalicin pensaba que deba hacerse. Sin
embargo, este Plan no se basaba en ningn diagnstico ya que todava no estaban disponibles los resultados
de una encuesta anticorrupcin (Asamoa, 2003).
18
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imposibilita ejercer su autoridad sobre organismos pblicos poderosos que suelen tener que
implementar la mayor parte de las estrategias anticorrupcin en sus actividades diarias.
En otros casos, la implementacin y seguimiento de estos planes se encarga a un mecanismo de
coordinacin compuesto de varios organismos. ste puede presentarse como consejos o comits de
integridad nacional, transparencia o anticorrupcin, cuyos miembros pueden ser de alto nivel. No
obstante, realizar la coordinacin y seguimiento de forma continua y a largo plazo suele ser un
desafo, si no algo imposible (PNUD, 2005). Una tercera opcin es asignar toda la responsabilidad
de dichas estrategias a un ministerio responsable de la coordinacin de reformas, como es el caso de
Georgia.
Los pases donde se percibe una corrupcin generalizada son los que suelen contar con estos
extensos documentos de poltica anticorrupcin explcita.25 El razonamiento oficial para este
enfoque parece ser que para romper el crculo vicioso de formas de corrupcin que se fortalecen
entre s, es necesario aplicar soluciones que abarquen todos los mbitos (Tisn & Smilov, 2004). El
razonamiento extraoficial puede ser que los gobiernos y los organismos cooperantes deben mostrar
a las distintas circunscripciones electorales que se est tratando el tema de la corrupcin (vase
apartados 2 y 3). Sin embargo, ste no parece ser el enfoque adecuado o viable en pases cuyos
gobiernos cuentan con capacidades limitadas (vase los estudios de caso individuales del presente
informe).
1.2.2
Agendas legislativas de transparencia o anticorrupcin
Se puede encontrar otro marco de poltica anticorrupcin bajo el paraguas de agendas legislativas de
transparencia, probidad, integridad o anticorrupcin. En este caso, los pases fortalecen la base
jurdica de sus instituciones para prevenir la corrupcin, pero tambin mejoran o amplan su cdigo
penal con el fin de poder enjuiciar distintos tipos de actos corruptos. No obstante, pueden existir
grandes diferencias entre las pretendidas razones y dinmicas polticas de dichos enfoques
legislativos. A continuacin se muestran brevemente tres modos distintos:
i) Remedio a debilidades especficas de instituciones o de sistemas de gobernabilidad
Los escndalos, la competencia poltica o los esfuerzos de incidencia por parte de actores no
gubernamentales constituyen con frecuencia la prueba de que existen puntos especficos vulnerables
a los actos corruptos.26 Como reaccin a la identificacin de debilidades institucionales sistmicas,
o bien se enmiendan las leyes existentes o bien se desarrollan nuevas. A menudo, estos procesos
llevan tiempo, sobre todo si falta acuerdo poltico sobre qu debe hacerse y cmo, y surgen
dificultades particulares al tratar temas contenciosos como las normas para la financiacin de
partidos polticos y de campaas o para los grupos de presin.
25
En el sudeste de Europa, el Banco Europeo para la Reconstruccin y Desarrollo (ERBD, por sus siglas en
ingls) ha apodado Programas mnibs Anticorrupcin a una modalidad especfica de amplias estrategias
anticorrupcin que tienden a compartir algunos o todos los componentes siguientes: legislacin
anticorrupcin, una estrategia o un programa nacional contra la corrupcin, una comisin ministerial, unidad
especializada u organismo dedicado a este tema, un plan de accin para implementar el programa y un
mecanismo de seguimiento (Smilov, 2006).
26
Ejemplos en diversos pases incluyen la financiacin de partidos polticos y campaas, las actividades de
los grupos de presin, los nombramientos de funcionarios, la contratacin pblica y la falta de transparencia y
de acceso a la informacin, entre otros.
19
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Este tipo de enfoque anticorrupcin puede verse sobre todo en pases con instituciones que
funcionan relativamente bien y con un nivel razonable de gobernabilidad. Las iniciativas para la
reforma surgen sobre todo de actores nacionales, de dentro y fuera del gobierno, que posiblemente
utilizan marcos internacionales como punto de referencia para presionar a sus adversarios.
Asimismo, dichas iniciativas suelen llevarse a cabo a travs de instituciones ya existentes. Un buen
ejemplo lo constituye la Agenda de Probidad y Transparencia de Chile de 2006, propuesta por la
Presidente a raz de una serie de escndalos, que trata una serie de causas subyacentes que se
conocan desde hace tiempo y que fomentan las actividades corruptas. Esta agenda se bas en el
marco de la CNUCC.27
ii) Obligaciones jurdicas para la adhesin en la Unin Europea
La entrada como miembro en la Unin Europea (UE) no slo depende de los cambios legislativos a
favor del estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y un gobierno democrtico ms
amplio, sino que tambin depende en gran parte del cumplimiento de las medidas anticorrupcin.
Pertenecer a la UE tiene poderosos incentivos y los estados candidatos a la adhesin han adoptado
con relativa rapidez una serie de medidas legislativas contra la corrupcin. Por ejemplo, a finales de
2002, ocho de los diez pases candidatos haban ratificado la Convencin sobre la corrupcin del
Consejo de Europa (CE), frente a solo tres de los quince pases miembro (OSI, 2002). Tambin los
pases que entraron como miembros en la UE, como Estonia, Eslovenia y Polonia, con ms
probabilidad fueron los que, entre los veinticuatro pases en transicin, revisaron y enmendaron
legislacin clave para la prevencin de la corrupcin, como sus leyes sobre funcionarios, publicidad
de datos financieros, contratacin pblica, financiacin de partidos y lavado de capitales (Steves &
Rousso, 2003).28
El origen de este enfoque se debe en gran parte a factores externos, sobre todo la presin poltica de
la Comisin de la UE. Por otro lado, los pases candidatos tienen grandes expectativas respecto a los
beneficios que provienen de pertenecer a la UE, por lo que se trata tambin de un impulso endgeno
importante. Sin embargo, todava no se sabe hasta qu punto este enfoque provocar un cambio
real, ya que los pases en proceso de adhesin a la UE pueden rendir cuentas ante la Comisin ms
que ante sus propios ciudadanos.
iii) Legislacin anticorrupcin como precursora de reformas ms amplias
En una primera fase, algunos pases en desarrollo han centrado sus acciones contra la corrupcin en
elaborar una ley anticorrupcin a menudo bien amplia. Esta legislacin suele abarcar la definicin
de diferentes tipos de prcticas corruptas, la regulacin de algunas medidas preventivas y la
investigacin de actos corruptos, as como, en ocasiones, la creacin de un organismo pblico
responsable de que se aplique la ley. En algunos casos, las acciones realizadas van acompaadas del
desarrollo de planes de implementacin de esas leyes, lo que incluye planes de desarrollo
institucional para los mismos organismos anticorrupcin y para otras instituciones creadas para
27
Vase Agenda de Probidad y Transparencia del Gobierno de Chile (Noviembre 2006)

http://www.gobiernodechile.cl/agenda_transparencia/medidas.htm.
28
Los pases del sudeste de Europa, como Rumana, Bulgaria, Serbia y Montenegro, han llevado a cabo los
Programas mnibus con gran energa. Este hecho en parte puede explicarse por los percibidos elevados
niveles de corrupcin de estos pases, pero tambin por las presiones del Pacto de Estabilidad y otros para que
sean evidentes los esfuerzos contra la corrupcin (Stevens & Rousso, 2003).
20
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fomentar la integridad. Se pueden encontrar ejemplos de este enfoque en algunos pases de Asia,
como Camboya,29 Laos,30 Mongolia y, de forma menos sofisticada, Afganistn.
A pesar de que este enfoque podra considerarse como una manera de romper el hielo en algunos
entornos donde la corrupcin sola ser un tema tab en el debate pblico, como es el caso de Laos,
todava quedan importantes retos que debern afrontarse en la siguiente fase. stos incluyen la
necesidad de vincular los esfuerzos anticorrupcin a reformas ms amplias de gobernabilidad, en
particular en el mbito de la gestin del sector pblico, la regulacin de las actividades econmicas,
as como la rendicin de cuentas de los funcionarios y la regulacin de los grupos de inters
(PNUD, 2006).
1.2.3
Polticas enfocadas en aspectos clave para las reformas anticorrupcin
Varios pases han enfocado su poltica anticorrupcin para actuar en mbitos especficos. Un
denominador comn de este tipo de polticas parece ser la creencia de que la actuacin concertada y
determinada en un mbito especfico puede provocar cambios en otros.
Una forma de poltica anticorrupcin enfocada de carcter preventivo puede verse en el Public
Integrity Approach (OSI, 2002), cuyas actividades se concentran en fortalecer el sentido de
responsabilidad pblica y de rendir cuentas, as como en crear una cultura pblica de valores
compartidos y de principios ticos. Se basa en el supuesto de que los funcionarios deberan contar
con incentivos positivos para comportarse con integridad, as como en la idea de que la corrupcin
se controla mejor si los funcionarios pueden actuar con distintos niveles de autonoma en inters del
bien comn. Para ello, es indispensable que stos cuenten con una slida cultura de principios ticos
e integridad que los haga ms o menos inmunes a las oportunidades de obrar mal. La administracin
pblica en Polonia (OSI, 2002), el Programa Presidencial Anticorrupcin de Colombia (19992002), y Puerto Rico cuentan con ejemplos que incluyen elementos de este enfoque
Ms recientemente, algunos pases han adoptado enfoques anticorrupcin de carcter sectorial, que
en unos casos sustituyen y en otros complementan estrategias ms amplias contra este fenmeno.
Estos enfoques sectoriales se centran ya sea en los rganos del gobierno que se consideran muy
vulnerables a la corrupcin (como los departamentos fiscales y aduaneros), ya sea en sectores que
son centrales para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, como los sectores de salud y
educacin. Sirvan como ejemplo el sistema sanitario de Mongolia y el departamento afgano
responsable de los impuestos.
Otro enfoque contra la corrupcin, aunque en este caso de carcter sancionador, se puede encontrar
en pases que emprendieron una enrgica campaa contra las actividades corruptas y recientemente
crearon nuevos rganos anticorrupcin altamente especializados, independientes y que cuentan con
los recursos necesarios para investigar y enjuiciar a individuos corruptos. Estos pases admitieron
que un enfoque basado slo en sanciones no era suficiente, as que se apresuraron a introducir
29
En Camboya, se discuti una estrategia de implementacin para la Ley Anticorrupcin incluso antes de su
aprobacin. Este enfoque recibi el apoyo de los organismos cooperantes, que as esperaban acelerar el
proceso de aprobacin de la misma.
30
Cabe destacar que en Laos, la actual normativa anticorrupcin jurdica e institucional es el resultado de
esfuerzos realizados previamente contra la corrupcin. De ah que la Ley Anticorrupcin de 2005 est basada
en un decreto anticorrupcin anterior, de 1999, y que hace poco se creara un Organismo Contra la Corrupcin
(2006), resultado de unir la Autoridad de Inspeccin del Estado con el Comit de Control Central del Partido.
Hubo grandes dificultades para obtener resultados con los esfuerzos anteriores y se espera que las nuevas
instituciones ayuden a producir cambios.
21
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elementos del enfoque en la integridad pblica mencionado anteriormente. Ejemplos de este caso
son Hong Kong, Singapur y Nueva Gales del Sur. A raz de su xito, se han intentado exportar estas
medidas a otros pases del mundo en desarrollo donde la corrupcin es generalizada, para lo cual
con frecuencia han contado con el apoyo o las recomendaciones de la comunidad internacional. Sin
embargo, lo mejor que se puede decir de los resultados obtenidos es que han sido variados
(Heilbrunn, 2002; Meagher, 2005; Doig, 2005). Este hecho se debe en gran parte a que el modelo
no se puede exportar fcilmente al contexto especfico de un pas en particular, por lo que se debe
ser cauto a la hora de seleccionar este enfoque, que parece ms adecuado para pases con niveles de
gobernabilidad relativamente buenos (Banco Mundial, 2000; Michael, 2004).
1.2.4
Enfoque anticorrupcin incorporado en las reformas del sector pblico
Algunos pases carecen de programas o polticas importantes explcitas contra la corrupcin. En

determinadas circunstancias, en particular cuando la corrupcin se extiende a todos los niveles y las
capacidades del Estado son dbiles, una buena manera de tratar las diversas manifestaciones de
prcticas corruptas puede ser la adopcin de un enfoque implcito o incorporado en las reformas de
reas clave de los sistemas de gestin pblica (Banco Mundial, 2000), que con frecuencia tambin
reciben el nombre de reformas para el (buen) gobierno. Por regla general, stas incluyen las reas de
gestin de finanzas pblicas, la reforma de la administracin pblica, la descentralizacin, los
trmites administrativos y la contratacin pblica, as como sistemas internos y externos de control.
Estas reformas no se marcan como principal objetivo acabar con la corrupcin, sino ms bien
incrementar la eficiencia, eficacia, transparencia y rendicin de cuentas de los sistemas
administrativos, financieros y de control. Se considera que el previsto control de la corrupcin es
una valiosa consecuencia de las mismas, aunque esta hiptesis todava no se ha probado.
Este enfoque, que recibe apoyo sobre todo de los organismos cooperantes por las razones expuestas
anteriormente, se adopta con frecuencia en pases en conflicto o en tiempos de post-conflicto, donde
afrontar directamente la corrupcin tiende a ser un tema polticamente delicado.31 Al mismo tiempo,
sin embargo, los gobiernos pueden crear organismos anticorrupcin con amplias funciones
(investigacin, formacin contra la corrupcin, prevencin) para luego apenas hacer nada para
proporcionales los apoyos poltico y tcnico necesarios. Estas apariencias, no obstante, no engaan
ni a la opinin pblica ni a los organismos internacionales por mucho tiempo. De ah que dos
enfoques distintos puedan coexistir y, a la vez, estar reidos entre s, como ilustran los ejemplos de
la Repblica Democrtica del Congo y Afganistn.
Los principales desafos de este enfoque radican en asegurar i) que las reformas centrales de
gobernabilidad incluyen una dimensin anticorrupcin para tratar los principales riesgos de
corrupcin, de modo que estas reformas puedan tener xito (lo que incluye intervenir en intereses
creados),32 ii) que la existencia de rganos anticorrupcin, con frecuencia politizados, no consume
los recursos de por s escasos de forma improductiva o crea entre los ciudadanos una reaccin de
cinismo ante las actividades anticorrupcin, y iii) que existe una visin estratgica compartida por
31
Cmo debe abordarse la corrupcin en pases en conflicto o en tiempos de post-conflicto es un tema

polmico por temor al riesgo que se corre de desestabilizarlos e infundir nuevo vigor al conflicto violento
(PNUD, 2006; TIRI, 2007).
32
Por ejemplo, las instituciones de justicia permanentes de Afganistn desarrollaron en 2005 una estrategia de
10 aos, Justice for All, para revisar a fondo todo este sector, que est considerado como uno de los ms
corruptos del pas (Integrity Watch, 2007). La corrupcin es prctica generalizada en la polica, el sistema
judicial, la Fiscala del Estado y el Ministerio de Justicia. A pesar de estos graves problemas por todos
conocidos, la estrategia Justice for All no propone medidas sobre cmo tratar los puntos vulnerables a la
corrupcin y slo incluye actividades para formar a los profesionales de este sector en principios ticos.
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las diversas partes (en particular entre los organismos cooperantes) de modo que as se eviten
iniciativas aisladas y poco sistemticas, y la duplicacin.
1.2.5
Soluciones selectivas y polticas anticorrupcin implcitas
Una caracterstica comn de los pases desarrollados es la inexistencia de polticas anticorrupcin

explcitas, aunque por motivos diferentes. A lo largo de dcadas, e incluso de siglos, la mayora de
estos pases ha fortalecido sus instituciones para prevenir y controlar la corrupcin durante el
proceso poltico y de desarrollo del pas.33 Los actuales niveles de rendicin de cuentas,
transparencia e integridad pblica de las instituciones de la mayora de estos pases son
consecuencia de polticas pblicas de largo plazo. Si se tiene en cuenta que, en general, se considera
los tres principios de rendicin de cuentas, transparencia e integridad como antdotos a las prcticas
corruptas, podra afirmarse que la mayor parte de los pases desarrollados cuenta con polticas
anticorrupcin implcitas.
Varios pases, no obstante, tienen determinadas reas que todava no se han blindado contra las
prcticas corruptas o que son cada vez ms vulnerables con el paso del tiempo, como por ejemplo,
la financiacin en la poltica, la normativa que regula la puerta giratoria entre los sectores pblico
y privado,34 y la contratacin pblica. La debacle del caso Enron en los EE.UU. constituye un buen
ejemplo, en el que las debilidades subyacentes de las instituciones se corrigieron con la creacin de
un Comit de Control de Contabilidad de las Empresas Cotizadas.
En la mayora de estos pases, la exigencia de reformas proviene de los ciudadanos como reaccin a
los grandes escndalos, de actores no gubernamentales a travs de su labor constante de incidencia,
o de la misma clase poltica. Adems, la exigencia de reformas concretas tambin proviene de
iniciativas anticorrupcin internacionales, como las obligaciones contradas en la Convencin
contra el Soborno de la OCDE y, ms recientemente, en la CNUCC.
1.3 Documentos de poltica anticorrupcin e implementacin de la

CNUCC
Las tipologas descritas anteriormente de ningn modo son exhaustivas y las interpretaciones que
se derivan de ellas deben considerarse con cuidado. La poltica anticorrupcin que se elija o surja
depender tanto del contexto poltico de cada pas, como de su historia, instituciones y la fuerza y
poder relativos de los diferentes actores polticos. Sin embargo, tambin influyen factores
contextuales y circunstancias puramente fortuitas, por lo que el desarrollo de polticas
anticorrupcin debe basarse en una buena comprensin del contexto local y de las dinmicas
polticas.
La CNUCC ofrece un marco exhaustivo de referencia para luchar contra la corrupcin y
proporciona oportunidades para orientar las polticas y medidas anticorrupcin en el plano nacional,
aunque tambin plantea nuevos e importantes desafos. Puede aumentar la tentacin de poner en
marcha demasiadas medidas anticorrupcin de forma simultnea y es posible que el deseo de
enmendar las leyes existentes o aprobar nuevas con el fin de que stas se ajusten a los elevados
33
Vase Dwivedi & Jabbra (2001), Where corruption lives, para una breve panormica general del
desarrollo de la corrupcin y las respuestas del gobierno en EE.UU., Canad y Francia, por ejemplo.
34
La puerta giratoria se refiere a la transferencia de tomadores de decisiones desde el sector pblico al
privado y viceversa en sectores econmicos relacionados.
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estndares internacionales desve la atencin a la implementacin de lo ya existe (incluso si no

estuviera al mismo nivel de las normas ms exigentes). En resumen, la implementacin de la
CNUCC podra convertirse en un fin en s mismo en lugar de servir de herramienta para fortalecer
los sistemas de gobernabilidad, la rendicin de cuentas y la integridad pblica.
Considerando estos antecedentes y vista la demanda anticipada de asesoramiento poltico, tanto por
parte de gobiernos como de agencias de cooperacin, sobre cmo implementar el Artculo 5 de la
CNUCC como puerta de entrada para la implementacin de la totalidad de la misma, en el presente
estudio se analizan polticas y estrategias anticorrupcin explcitas de carcter nacional a fin de
recoger las experiencias de seis pases a lo largo de casi una dcada. Con este estudio, ni se pretende
ni entra en su mbito llegar a conclusiones definitivas, pues no sera posible basndose en seis
casos, ni tampoco deseable puesto que no existe un enfoque aplicable a todos los casos. Asimismo,
deber tenerse en cuenta que si bien para este estudio se ha agrupado a actores polticos en
gobierno, agencias de cooperacin y sociedad civil para simplificar el anlisis, deseamos
recordar al lector que, en realidad, dichos grupos no actan como bloques monolticos. En resumen,
con este estudio se desea hacer una contribucin en un campo que se ha estudiado relativamente
poco y fomentar el debate sobre la implementacin de la CNUCC.
2 Cmo evolucionan las polticas anticorrupcin?

El trabajo emprico de este estudio se basa en los estudios de caso de los siguientes pases: Georgia,
Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y Zambia35. Con el fin de guiarnos ante las
dificultades de escoger los seis pases, se aplicaron los siguientes criterios: i) la existencia de una
poltica o estrategia anticorrupcin explcita, y ii) contar con el apoyo de los organismos
cooperantes en su implementacin.36
Los estudios de caso se elaboraron sobre la base de entrevistas cualitativas realizadas a un amplio
abanico de entrevistados clave de cada pas y de la revisin de la documentacin publicada, que
incluye documentos relativos a polticas y reformas clave, as como anlisis polticos.37 Los
distintos equipos, por su parte, formados por un investigador nacional y otro internacional,
siguieron el enfoque metodolgico que se adjunta en el Anexo I. Dado que se trata de un proyecto
de investigacin independiente, los estudios de caso no se compartieron con los gobiernos
respectivos ni recibieron su aprobacin, aunque los autores se hayan basado en gran medida en la
informacin suministrada por actores gubernamentales. Ms bien, se someti cada estudio de caso a
un proceso de revisin por pares nacionales para garantizar la correccin de los hechos que se
incluyen y la calidad del conjunto.
2.1 Breve introduccin y caractersticas comunes de los pases

estudiados
En todos los pases han surgido nuevos sistemas polticos y econmicos en los ltimos 15 aos, si
bien existen diferencias significativas en ambas reas. Las transiciones a economas de libre
35
Los casos de estudio de estos pases estn disponibles en ingls en www.u4.no/themes/uncac

Se excluyeron los pases en situacin de post-conflicto y los que ya estn en proceso de adhesin a la UE.
37
Los entrevistados clave pertenecen a organismos gubernamentales y pblicos (tales como las oficinas del
auditor general y del fiscal general, comits parlamentarios, etc.), as como a organismos cooperantes,
miembros de organizaciones de la sociedad civil, de los medios de comunicacin y del sector privado.
36
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mercado han sido, por lo general, uno de los principales objetivos de las reformas, y han logrado
una considerable consolidacin de la estabilidad macroeconmica. Asimismo, se iniciaron
transiciones polticas a democracias multipartidistas, aunque todava no se han completado y existen
debilidades estructurales en el mbito de la gobernabilidad poltica. La concentracin de poder en la
rama ejecutiva (excepto en los casos de Indonesia y Nicaragua, donde hay gobiernos en minora que
tuvieron que forjar difciles coaliciones) suele dificultar el control mutuo entre los tres poderes del
Estado. Por supuesto, el poder ejecutivo invierte considerables esfuerzos en evitar cambios y las
viejas elites polticas y econmicas, continan influyendo en los esfuerzos de reforma.
Polticas y reformas gubernamentales centrales
Entre los ltimos 15 y 20 aos, todos los pases estudiados han puesto en marcha intensos
programas de reestructuracin, modernizacin y reforma del sector pblico con el enfoque
especfico de reducir la pobreza generalizada. Estas reformas centrales suelen marcarse como
objetivo hacer que la administracin pblica sea ms eficaz, eficiente y responsable, y, como tales,
con frecuencia se las considera en s mismas agendas anticorrupcin. La mayora de los pases ha
centrado sus reformas en la gestin del gasto pblico y la rendicin de cuentas financiera, en la
administracin pblica y la reduccin del tamao del estado, y en el sector judicial y la
descentralizacin. Los entrevistados de pases que dependen de la ayuda exterior, como Nicaragua,
Tanzania y Zambia, ven las reformas como una respuesta a las demandas de los organismos
internacionales ms que las del interior del propio pas, mientras que en Georgia e Indonesia, los
entrevistados parecen coincidir en que las agendas de reformas surgen en el interior del pas.
Cabe destacar que estas reformas centrales se centran en enfoques tecnocrticos para fortalecer las
instituciones del estado. Sin embargo, no influyen de manera significativa en el equilibrio de poder.
Los asuntos ms grandes de carcter ms poltico, como las reformas electoral e institucional para
garantizar la independencia de los rganos de supervisin, la financiacin de partidos polticos, el
acceso a la informacin y la transparencia, o bien no estn incluidas en la agenda poltica o se
bloquean de manera sistemtica. Una excepcin aparente es Nicaragua, donde formalmente se
otorga gran importancia a la transparencia y a la participacin de la sociedad civil, pero cuyo
gobierno en realidad carece de la suficiente voluntad poltica para llevar sus compromisos
adquiridos a la prctica.
Alcance de la corrupcin
En todos los pases estudiados se percibe una corrupcin generalizada, que queda demostrada en
encuestas nacionales e internacionales, en estudios cualitativos y en ndices.38 Sin embargo, no para
todos ellos la corrupcin es un mal heredado. En Tanzania y Zambia, las administraciones estatales
estaban relativamente limpias poco despus de que estos pases consiguieran su independencia. Las
prcticas corruptas se introdujeron con ms fuerza durante los aos 80 y se intensificaron durante la
liberalizacin econmica y la poltica de laissez-faire de los gobiernos de los aos 90. Se trata de un
proceso que puede ser difcil de invertir. En los otros cuatro pases, sin embargo, la corrupcin ha
proliferado durante dcadas y con frecuencia se ha utilizado como herramienta poltica para
comprar a opositores y consolidar el poder de regmenes no democrticos.
38
Para fuentes de datos nacionales, vanse las bibliografas de cada caso de estudio. Las encuestas
internacionales e indicadores incluyen el Banco Mundial, los Indicadores de Gobierno, los barmetros de
frica y Latinoamrica y otros.
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Por lo general, los tipos de corrupcin pequea, a gran escala y poltica conviven, se alimentan y se
protegen entre s,39 aunque cabe destacar que la cara y manifestaciones de la corrupcin han
cambiado con los aos. As, en pases como Georgia en particular, pero tambin en Tanzania y
Zambia, se ha avanzado en el control de la corrupcin pequea o administrativa, lo que ha
contribuido a mejorar su imagen. Sin embargo, algunos pases muestran tendencias preocupantes
hacia la corrupcin a gran escala, como es el caso de Tanzania con la consolidacin de las redes de
corrupcin en los sectores forestal y de fauna salvaje, y en Georgia, en los procesos de contratacin
pblica y privatizacin. Indonesia, por su parte, llev a cabo una enorme reforma de
descentralizacin (devolucin) con la cual se han descentralizado las oportunidades de
corrupcin. Por ltimo, los pases ricos en recursos en particular (como Indonesia, Tanzania y
Zambia) son al mismo tiempo vctimas y partcipes de actos corruptos transfronterizos que afectan a
los sectores forestal, de fauna, y a otros recursos.
Historia de las iniciativas anticorrupcin
La mayora de pases objeto de este informe, en particular aquellos que cuentan con un pasado
democrtico, tienen una larga historia de medidas anticorrupcin, que tradicionalmente se han
centrado en sancionar los casos de soborno y de abuso de poder en el sector pblico. Desde los aos
70, sobre todo en pases miembros de la Commonwealth como Pakistn, Tanzania y Zambia, se
establecieron unidades de investigacin especiales de tipo policial, pero a menudo fue en vano, ya
que ellas mismas enseguida cayeron vctimas de la corrupcin. Ante la creciente agenda
anticorrupcin internacional y las airadas protestas de los ciudadanos ante el saqueo por parte del
estado, la respuesta poltica fue la creacin o fortalecimiento de gran cantidad de instituciones de
investigacin o supervisin con mandatos anticorrupcin. En la prctica, sin embargo, stos a
menudo se estropeaban por carecer de lneas claras de rendicin de cuentas y de permanente apoyo
poltico. Adems, los marcos jurdicos de todos los pases estudiados se revisaron en diversos
mbitos relacionados con las reformas centrales antes mencionadas, pero las leyes para promover la
transparencia y la necesidad de rendir cuentas con frecuencia no se han aprobado, se han
tergiversado o no se aplican.40
La prevencin de la corrupcin no ha sido polticamente tan atractiva ni tampoco se ha divulgado
tanto como las investigaciones y sanciones, y se dio preferencia al enfoque sancionador, en
particular en pases con nuevos liderazgos polticos. De ah que en Georgia, Indonesia, Zambia, y
Pakistn en un principio se optara por el enfoque sancionador, dirigido en su mayor parte contra los
adversarios polticos. Por otro lado, en Tanzania y en cierta manera Nicaragua, cuyos gobiernos
tenan continuidad en el poder, se han enfocado sobre todo en la prevencin, lo que se consideraba
menos amenazador y ms fcil de gestionar para ofrecer una buena impresin.41 En Zambia y
Georgia tuvo lugar un interesante cambio de orientacin hacia la prevencin cuando en ambos
pases el gobierno se preparaba o se est preparando para las elecciones presidenciales. Cabe
39
Vase en http://www.u4.no/document/glossary.cfm las definiciones correspondientes.

Por ejemplo, en las reas de acceso a la informacin, financiacin de partidos polticos y contratacin.
41
Cabe destacar que Musharraf, en Pakistn, primero cre un organismo anticorrupcin para enjuiciar a los
lderes polticos anteriores y no fue hasta dos aos ms tarde cuando la Agencia de Responsabilidad Nacional
(National Accountability Bureau) desarroll una estrategia anticorrupcin preventiva. Nicaragua se centr en
la prevencin, aunque el Presidente Bolaos transform el juicio de su predecesor, el Presidente Alemn, en
uno de sus principales objetivos polticos.
40
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destacar aqu que los aos de experiencia en la implementacin de polticas anticorrupcin

preventivas varan considerablemente entre los pases estudiados42.
Principales actores
Una caracterstica que comparten todos estos pases es que su vida poltica est dominada por una
poderosa rama ejecutiva, con la excepcin de Indonesia y, hasta hace poco, Nicaragua, como se
seala ms arriba. En el parlamento, los partidos gobernantes han conseguido cmodas mayoras,
situacin que en algunos pases va acompaada por el hecho de que la constitucin confiere amplios
poderes al presidente. Sin embargo los parlamentos no suelen tener mucho control sobre las
polticas pblicas o no participan de forma significativa en su desarrollo. Por otro lado, la
administracin pblica de la mayora de pases est muy politizada y con frecuencia cuenta con
capacidades limitadas, lo que con frecuencia impide la implementacin efectiva de polticas
pblicas. Por lo dems, el panorama de actores polticos es diverso y vara entre pases, aunque
resalta de forma negativa la situacin de Tanzania y Nicaragua, porque en el primero existe un
estado monopartidista de hecho, mientras que en el segundo, el pacto de dos partidos polticos les
permite a ambos compartir el poder poltico en todas las instituciones del estado.43
Sera de esperar que pases como Zambia, Indonesia y Georgia, con medios de comunicacin
independientes y una sociedad civil relativamente activa, presentaran procesos polticos ms
dinmicos. Sin embargo, no est claro que los perros ladradores puedan realmente morder y, en
caso de poder hacerlo, si su mordedura duele. En relacin con la corrupcin, la sociedad civil y los
medios de comunicacin actan sobre todo en los mbitos de la educacin pblica y la incidencia, y
en muy menor medida o en absoluto, en el seguimiento de las polticas sobre el tema. Asimismo,
casi nunca participan en la fase de desarrollo de polticas anticorrupcin. En Georgia y Nicaragua,
por su parte, la proximidad de las organizaciones de la sociedad civil al gobierno en el poder ha
reducido su aparente capacidad para ejercer la crtica constructiva. En conjunto, los ciudadanos
tienen grandes expectativas de que el gobierno cumpla sus compromisos en la lucha contra la
corrupcin.
En todos los pases estudiados, los organismos cooperantes apoyan y exigen con firmeza reformas
de (buen) gobierno, pero su participacin en las iniciativas anticorrupcin vara y resulta difcil
establecer patrones de conducta al respecto (vase 2.5). Sin embargo, no hay duda de que los
organismos cooperantes han desempeado un papel crucial a la hora de ofrecer un impulso y apoyo
iniciales a las polticas anticorrupcin.
2.2 Diseo de documentos de polticas anticorrupcin

Basndose en su experiencia en la elaboracin de polticas pblicas en general, las instituciones
internacionales que apoyan y promueven la agenda global anticorrupcin, como el Banco Mundial,
el PNUD y la ONUDD, han identificado una serie de elementos clave para que las estrategias o
42
Tanzania cuenta con seis aos de experiencia, Nicaragua y Pakistn con cuatro, Georgia e Indonesia con
dos. Zambia todava no ha empezado de implementar su poltica anticorrupcin que an espera la aprobacin
del Gabinete.
43
En Nicaragua, el Poder Ejecutivo es dominante en la actualidad por un Pacto para compartir poder
poltico que firmaron los partidos de la mayora, FSLN y PLC en 1998. ste bsicamente erosiona los
mecanismos de rendicin de cuentas existentes. La presidencia de Bolaos, sin embargo, se caracteriz por su
dbil postura debido al parlamento en minora y al escaso apoyo de su propio partido.
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polticas contra este fenmeno sean efectivas. Los elementos principales son la apropiacin, la
participacin de las partes interesadas, el diseo basado en el conocimiento, un enfoque integral, la
seleccin de prioridades, su secuencia, la coordinacin y el monitoreo. Dichos elementos se utilizan
en este estudio como un marco analtico que se muestra en la Figura IV.44 Dado que las polticas
anticorrupcin afectan a varios sectores, contienen mltiples interacciones y son interdependientes
con otras polticas gubernamentales centrales, se presta atencin adicional a estos vnculos.
Adems, se hace especial hincapi en el papel de los organismos cooperantes a lo largo del ciclo
poltico.
Figura IV Marco analtico para comprender el diseo de polticas anticorrupcin
Debe tenerse en cuenta que el ciclo de las polticas anticorrupcin no es lineal, sino que ms bien se
trata de un proceso dinmico entre los mltiples actores y las diferentes fases polticas.
2.2.1
Apropiacin nacional
Para la elaboracin de polticas anticorrupcin efectivas, se ha sealado la apropiacin nacional

como uno de los principales elementos. Esto significa que los actores nacionales, en particular el
gobierno, y tambin otras partes interesadas relevantes que tienen inters en llevar las reformas a la
prctica, son los que dirigen, poseen y vigilan tanto el proceso como el contenido de las polticas
anticorrupcin.
44
Para una lista exhaustiva de estos elementos vase el Anexo 1 con el enfoque metodolgico utilizado en los
pases estudiados.
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Factores contextuales que actan como catalizador de la apropiacin nacional

En la mayora de los pases estudiados, la presin nacional surgi por el descontento de los
ciudadanos por el aumento de la corrupcin y por las revelaciones de los medios de comunicacin
acerca del robo masivo de los recursos del estado por parte de los lderes polticos. A raz de esta
situacin, surgi la necesidad de una respuesta de carcter poltico, en particular en poca de
elecciones.
Adems, los organismos cooperantes presionaron a los gobiernos, abiertamente o entre bastidores,
para que stos se comprometieran a implementar iniciativas para el buen gobierno y contra la
corrupcin. En los casos de Nicaragua, Tanzania y Zambia, los incentivos incluyen enormes
cantidades de ayuda al desarrollo, mientras que sanciones suelen no ser aplicadas?
Con frecuencia se afirma que los tratados internacionales anticorrupcin, ya sea la Convencin del
CE en el caso de Georgia, la Convencin de la OEA en Nicaragua, o la de la ONU en Indonesia y
Tanzania, tambin han impulsado que en estos pases se tomen medidas. Sin embargo, no debemos
apresurarnos en alabar los aparentes esfuerzos para cumplir dichos tratados. En Georgia, por
ejemplo, si bien el cumplimiento de las recomendaciones de GRECO puede haber introducido
disciplina en un enfoque anticorrupcin un tanto descoordinado, se han descuidado otras reas clave
para conseguir una administracin pblica responsable (como la vigilancia parlamentaria y la
meritocracia). En Tanzania, por su parte, las prisas por cumplir la CNUCC han provocado
preocupacin entre los expertos, porque la presin internacional para que se realicen cambios se
centra en el cumplimiento formal con una ley anticorrupcin, pero no se presta suficiente atencin a
la calidad o implementacin de la misma.45
Incentivos para la apropiacin nacional
A su llegada al poder, los gobiernos de Georgia, Indonesia y Zambia, por ejemplo, adoptaron ante la
corrupcin una postura de tolerancia cero con varios propsitos, entre los que se incluan consolidar
su propia base de poder, garantizar a los ciudadanos que el problema de la corrupcin de afrontara
en serio, mostrar oficialmente que nadie estaba exento del cumplimiento de la ley (a pesar de que
sus propios miembros y aliados s que lo estaban indebido a persecuciones penales selectivas) y
convencer al mundo de que ya no se permitira robar de las arcas del estado. Otro importante
incentivo ha sido el impulso para recuperar, en bien del pas, enormes cantidades de activos
robados.
Por otro lado, los gobiernos de Nicaragua y Tanzania, que tenan un firme control del poder46,
empezaron con estrategias anticorrupcin preventivas cuyo principal objetivo era serenar a los
ciudadanos y contentar a los organismos cooperantes. A pesar de que oficialmente se escogi la
prevencin como reconocimiento de las fallas subyacentes de gobernabilidad, desde el inicio, en
todos estos pases no exista ni un liderazgo poltico firme ni consenso para abordar esas mismas
fallas.
45
El Marco de Evaluacin de Resultados (Performance Assessment Framework - acuerdo formal entre los
organismos donantes y el gobierno) inclua un indicador para presentar una nueva ley anticorrupcin al
parlamento. La presin internacional por su incumplimiento dio como resultado una ley por debajo del nivel
ptimo, que se critic porque an no conceda al rgano nacional anticorrupcin el poder necesario para
iniciar procesos.
46
En Nicaragua, el partido del gobierno puede cambiar, pero el Pacto para compartir el poder entre el
Partido Sandinista (FSLN) y el Partido Liberal (PLC) hara intil la alternancia entre estos dos partidos en el
poder.
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Por ltimo, en Georgia, Indonesia y Zambia recientemente se han empezado a complementar el

enfoque sancionador con estos enfoques preventivos, en gran parte como respuesta a la presin de
los organismos internacionales. Las polticas o estrategias anticorrupcin resultantes parecen ser
ms realistas, ya que juntan medidas aisladas con un objetivo especfico bajo un nico paraguas, o
refuerzan y complementan reformas en curso, lo que parece constituir un enfoque ms coincidente
con las prioridades de estos gobiernos. Sin embargo, la implementacin de estas iniciativas est en
sus primeros pasos y el desafo principal ser dirigirlas a travs de la resistencia de los actores
polticos y burocrticos, as como de poderosos intereses creados.
2.2.2
Proceso de elaboracin de polticas y participacin
Otro elemento esencial para que la elaboracin de polticas anticorrupcin sea efectiva es asegurarse
de la amplia participacin de actores polticos y sociales, para que la demanda anticorrupcin no
slo reciba las respuestas debidas, sino que sobre todo las soluciones estn de acuerdo a las
capacidades del estado. Las altas expectativas de los ciudadanos deben manejarse con cuidado y es
mejor marcarse objetivos modestos pero realizables que anunciar ambiciosas promesas vacas de
contenido.
El enfoque que se ha seguido en la mayora de pases estudiados para elaborar polticas
anticorrupcin es ms bien de arriba hacia abajo, con grandes variaciones en los niveles de
participacin y consulta. Los documentos polticos fueron desarrollados por equipos nacionales,
cuyos miembros eran en su mayora funcionarios pblicos, pero tambin haba consultores y
acadmicos. Con frecuencia, estos equipos recibieron el apoyo de expertos internacionales en
mayor o menor medida, en particular para aconsejar sobre el proceso y formato de las iniciativas.
No est tan claro hasta qu punto los expertos internacionales influyeron en su contenido y
prioridades, y si esa ayuda fue o no til.47
Excepto en Zambia, los procesos de formulacin de polticas estuvieron dirigidos por funcionarios
de nivel medio con escaso peso poltico y contaron con poca participacin de los ministerios que
supuestamente deban implementar gran parte de esos planes.48 Los ministerios slo reciban
instrucciones para desarrollar su propio plan de accin institucional, pero apenas reciban
orientacin o direccin estratgica para su realizacin coherente en todo el pas. Esta falta de visin
a menudo se ocultaba con el argumento de que cada organismo sabra qu prioridades marcarse, lo
que es cierto, pero no es excusa para las graves deficiencias de orientacin del proceso con el fin de
conseguir compromisos coherentes y realizables, y soluciones realistas.
Igual de problemtico es que los procesos no recibieran el apoyo de los lderes polticos, a pesar de
los esfuerzos realizados en Georgia, Indonesia, Nicaragua y Zambia para involucrar a la oficina de
la presidencia o a un ministerio del estado. La mayora de los casos, funcionarios de alto nivel no
participaron a la hora de identificar los problemas principales y de desarrollar soluciones adecuadas
47
En Zambia, los trminos de referencia para la consultora de desarrollo de la poltica anticorrupcin

indicaban, por ejemplo, los grandes reas que de forma ideal deberan cubrirse, incluyendo la corrupcin de la
prestacin de servicios y tambin la captura del estado. Sin embargo, en la mayora de pases no se han dado
indicaciones a los ministerios ni a los organismos pblicos sobre cmo establecer prioridades reales y
secuencias para la implementacin para que stas estn acordes con las capacidades y recursos. Sobre todo, no
se puso nfasis en efectuar pruebas piloto de las medidas antes de su aplicacin en todo el pas, lo que con
frecuencia ha provocado pocos resultados.
48
A pesar de que el proceso en Georgia fue liderado por el Ministerio de Coordinacin de Reformas, que
tena peso poltico, los ministerios relevantes solo participaron de forma superficial.
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de las que ms adelante, en teora, ellos deberan rendir cuentas. Adems, la falta de participacin
poltica, ya fuera del gabinete de ministros o del parlamento, reforz an ms la falta de apropiacin
en las altas esferas.
Finalmente, las consultas para obtener observaciones se realizaron de formas diferentes, desde
amplios procesos de dos aos de duracin por todo el pas (Pakistn o Zambia), pasando por
limitadas oportunidades ofrecidas a los organismos pblicos para que stos ofrecieran sus
aportaciones (Indonesia, Nicaragua y Tanzania) a muy escasa participacin (Georgia). Por su parte,
con excepcin de Zambia, las organizaciones de la sociedad civil en la fase de elaboracin de las
polticas apenas participaron, o no lo hicieron en absoluto.
2.2.3
Informacin y conocimiento
Se ha discutido ampliamente que las polticas y estrategias anticorrupcin deben desarrollarse

tomando como base un profundo conocimiento sobre el alcance, los modos y modalidades de las
prcticas corruptas en el pas en cuestin. Sin embargo, tras una dcada de trabajo anticorrupcin en
la mayora de pases analizados en el presente estudio, la informacin, el conocimiento y la
comprensin de las dinmicas de la corrupcin continan siendo uno de los grandes puntos dbiles
para la formulacin y el establecimiento de prioridades de las iniciativas anticorrupcin.49 Este
hecho se debe en gran parte a la falta de visin o inters de los gobiernos para realizar encuestas y
otros anlisis, pero tambin es en parte debido a las dificultades para generar el conocimiento
necesario (U4 Brief por M. Johnston, 2007). El efecto negativo resultante es grave y tiene diversas
vertientes: se seleccionan prioridades de manera non-estratgica, los planes de implementacin
carecen de enfoque, los objetivos no coinciden necesariamente con las expectativas y demandas
locales, y no queda claro en comparacin a qu se monitorea el avance.
Resulta interesante observar que en la mayora de pases, excepto Zambia y Pakistn, los
documentos polticos no se basaron en diagnsticos recientes sobre modos, manifestaciones y
niveles de distintas prcticas corruptas.50 Asimismo, la escasa comprensin de los riesgos de la
corrupcin y los puntos vulnerables a la misma en sectores e instituciones especficos influyen
negativamente en los planes de los distintos ministerios y organismos. Por otro lado, en algunos
casos, problemas bien conocidos de abuso de alto nivel por parte de funcionarios pblicos no se
tienen en cuenta a propsito por motivos polticos.
Por ultimo, las iniciativas anticorrupcin suelen basarse en definiciones de prcticas corruptas y
estndares ticos de los tratados internacionales. En su mayor parte, no tratan de analizar los valores
locales y los principios de la organizacin social, ni cmo stos coinciden con los estndares
prescritos o se diferencian de ellos. Esta negligencia impide enfocarse en las prcticas corruptas que
son ms inaceptables para los ciudadanos y encontrar soluciones all donde los valores entran en
conflicto.51
49
Debe destacarse que en algunos pases, como Pakistn, Tanzania y Zambia, la existencia y mandato de
organismos nacionales anticorrupcin no era la consecuencia lgica de un diagnstico y una estrategia
anticorrupcin nacionales, sino que ms bien fueron los organismos ya existentes entonces los que
desarrollaron el enfoque de la poltica.
50
En Tanzania, el Banco Mundial sugiri este diagnstico en el 2000 al gobierno de Mkapa, pero ste rechaz
la oferta y los organismos internacionales no buscaron alternativas para realizar una encuesta.
51
Sin duda, uno de los ejemplos ms tpicos es cmo se cubren los puestos de la administracin pblica. Bajo
los principios de los modernos sistemas de nombramiento por mritos, se espera que el funcionario de
recursos humanos cubra la vacante con el candidato ms competente. Sin embargo, en varios pases en
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Cabe destacar que los primeros marcos anticorrupcin, los de Nicaragua, Pakistn y Tanzania,
fueron guiados de forma explcita por el modelo del Instituto del Banco Mundial de finales de los
aos 90, el cual se basaba en el concepto del Sistema de Integridad Nacional (NIS en sus siglas en
ingls).52 Aunque este enfoque ms bien exgeno permiti que se desarrollaran estrategias
anticorrupcin bastante integrales, stas no se han asegurado con acuerdos polticos nacionales.53 El
NIS tambin proporciona un anlisis exhaustivo, pero no tiene tanto xito a la hora de identificar
problemas de sectores cuando se establecen prioridades y su secuencia.
2.2.4
Contenido, prioridades y secuencia
Segn las recomendaciones internacionales arriba mencionadas, las estrategias anticorrupcin

debern ser exhaustivas e seguir una secuencia, lo que supone un desafo en cualquier contexto. A
pesar de que los contenidos y prioridades de los marcos anticorrupcin son diferentes en todos los
pases estudiados, pueden identificarse algunas caractersticas comunes. En primer lugar en cuanto a
contenido, se privilegia la aprobacin de nueva legislacin o enmiendas legislativas, y la creacin
de nuevas instituciones, sobre hacerlas funcionar (incluso si son imperfectas). Los organismos
cooperantes refuerzan este enfoque a travs de los benchmarks que defienden o por los que ejercen
presin diplomtica.
Adems, en los pases que dependen de la ayuda exterior, como son Nicaragua, Tanzania y Zambia,
el enfoque de sus esfuerzos anticorrupcin se centra en la reforma de la gobernabilidad econmica y
de la administracin pblica, mientras que apenas se abordan los problemas centrales de la
gobernabilidad poltica y las estructuras de rendicin de cuentas del pas. Por su parte, aquellos
pases que no dependen tanto de la ayuda exterior, como Georgia e Indonesia, cuentan con un
enfoque ms autodefinido, en el que las reformas del estado y los programas de modernizacin en
principio se consideran como una agenda anticorrupcin. Tambin, solo recientemente se
elaboraron marcos anticorrupcin explcitos como respuesta a la presin internacional (Georgia) o
porque el gobierno se dio cuenta de que era necesario unificar las iniciativas aisladas bajo un nico
paraguas (Indonesia).54 Asimismo, en estos pases se han realizado algunos esfuerzos para superar
los problemas de gobernabilidad poltica relacionados con la corrupcin, como el favoritismo en la
administracin pblica o la transparencia presupuestaria.
En la mayora de casos, con las polticas anticorrupcin se pretende sobre todo fortalecer las
instituciones pblicas, revisar las leyes y regulaciones, y simplificar los trmites. Este enfoque
desarrollo se espera que su familia/clan/grupo ofrezca la vacante a un miembro de su mismo grupo social o
poltico. Las profundas desavenencias y dilemas que crean estos valores contradictorios en general ni se
mencionan como un riesgo a tomar en cuenta. En Zambia se da una excepcin interesante, pues los jefes
tradicionales participaron en el proceso de formulacin de la poltica anticorrupcin y deliberaron sobre un
acuerdo respecto a la cultura de ofrecer regalos para mantener esta institucin social mientras, al mismo
tiempo, ponan freno a su abuso generalizado.
52
Consulte www.transparency.org para ms informacin sobre el Sistema Nacional de Integridad (NIS). El
enfoque del NIS compara las instituciones (organizaciones, actores claves, y normas y reglamentos) del pas
con el tipo ideal del NIS.
53
Por ejemplo, el enfoque nicaragense en 1998 fue desarrollado sobre todo por el Instituto del Banco
Mundial para el Presidente Alemn, quien no tena ninguna intencin de actuar contra la corrupcin. En sus
actividades, el BM se bas en sus xitos de su enfoque para frica Oriental, sobre todo el de Tanzania y
Uganda. En retrospectiva, queda claro que la exportacin y duplicacin de enfoques modelo, que ni siquiera
se haba implementado en ese momento, no funciona y no debe acometerse ingenuamente.
54
Estos pases cedieron a algunas demandas internacionales, como las recomendaciones GRECO en Georgia
y los requisitos del Grupo de Trabajo de Accin Financiera (Financial Action Task Force) en Indonesia.
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muestra como mnimo dos debilidades: primero, no suele ir acompaado de una poltica
gubernamental que de forma proactiva mejore la transparencia y, segundo, las polticas nacionales
anticorrupcin, al enfocarse en la auto-reforma, no tienen suficientemente en cuenta el papel de los
actores no estatales y del parlamento para supervisar los avances. Adems, aunque la mayora de
pases de algn modo sufren corrupcin transfronteriza, este tema no suele abordarse de forma
explcita en las estrategias anticorrupcin (p.ej. cmo fortalecer las instituciones pblicas nacionales
y cooperar con las del extranjero para impedir la tala ilegal de madera, el comercio de permisos de
caza, etc.)
En varios pases, sobre todo en los ms grandes y en aquellos cuyos procesos de descentralizacin
tambin han descentralizado la corrupcin, se debati intensamente sobre si deban o no crearse
planes locales contra este fenmeno. A pesar de que este tema no entra en el mbito de este estudio,
la experiencia en Tanzania e Indonesia sugiere que debe tenerse mucho cuidado para no aadir
cargas innecesarias de trabajo a los administradores locales, que ya trabajan al lmite de sus
posibilidades.
Si se tiene cuenta de que la mayora de los documentos anticorrupcin estudiados aborda muchos
temas y se supone que stos deben implementarse en todos los organismos pblicos (en Tanzania,
tambin estn incluidas las autoridades locales), resulta difcil hablar de orden de prioridades. Sin
embargo, la seleccin de amplias reas de intervencin parece basarse en otras polticas y reformas
gubernamentales centrales, como la de la administracin pblica, la gestin financiera, la
contratacin pblica y la reforma de justicia, entre otras. Esta situacin tiene la ventaja de que los
esfuerzos anticorrupcin tienen el propsito de reforzar los que ya se estn realizando (a pesar de
que existe una gran brecha entre la teora a la prctica). Pero tambin tiene el inconveniente de que
no se abordan algunos problemas centrales de rendicin de cuentas inadecuada porque no forman
parte de la agenda poltica del gobierno o, simplemente, porque ste los bloquea de forma
sistemtica.
El elemento de orden de prioridades es prcticamente inexistente, lo que se puede atribuir a varias
razones. Primero, la creencia de que un problema omnipresente exige la participacin simultnea de
todos los rganos pblicos es todava generalizada y con frecuencia parece estar alentada por los
organismos internacionales.55 Segundo, este enfoque constituye una conveniente estrategia poltica
por parte del gobierno para que los esfuerzos queden diluidos, ya que el cambio a todos los niveles
puede fcilmente llevar a que al final nada cambie. Una excepcin al respecto digna de mencin es
Zambia, donde se inici la implementacin de partes de su poltica anticorrupcin en ocho
ministerios piloto. Sin embargo, esta medida no se debi a un enfoque estratgico, sino ms bien a
la falta de fondos. Tercero, ha faltado una orientacin estratgica sin ambigedades por parte de los
lderes polticos y de los tecncratas sobre qu exigen exactamente de los organismos responsables
de la implementacin y sobre cmo se espera que alcancen esos objetivos.
2.2.5
Vnculos con otras polticas y reformas gubernamentales
Las polticas nacionales anticorrupcin estudiadas estn vinculadas a reformas centrales y de

gobernabilidad en materia de gestin financiera, administracin pblica, justicia, descentralizacin,
55
La puesta en marcha de planes de accin anticorrupcin en todos los ministerios desde el principio es
acorde con las recomendaciones internacionales iniciales, pero deja a un lado la secuencia para ajustar los
objetivos a los medios y recursos disponibles. La inexistencia de pruebas piloto para nuevas ideas, como los
Comits de Integridad de Tanzania y su exportacin a Zambia, as como los insuficientes apoyo tcnico y
monitoreo, contribuyeron a debilitar los esfuerzos desde su inicio.
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seguridad y temas parecidos. Sin embargo, las referencias formales por escrito no se vinculan a la
obtencin de resultados en la prctica y queda mucho todava para que se integren las medidas
anticorrupcin en las polticas y reformas prioritarias. No existen ni conexiones horizontales, ni un
concepto claro de coordinacin, como tampoco conciencia de los beneficios que comportan las
sinergias. Por ello, no hay incentivos claramente definidos y los planes de accin se dejan a la
discrecin de cada ministerio, sin una direccin central de alto nivel, lo que imposibilita su
integracin prctica.
En algunos pases, como Georgia, Indonesia y Tanzania, los gobiernos y los organismos
cooperantes creen que las reformas para el (buen) gobierno sern ms efectivas a la hora de reducir
finalmente la corrupcin que las estrategias anticorrupcin. Sin embargo, todava queda pendiente
saber el porqu el efecto de esas reformas en la reduccin de la corrupcin no se evala de forma
regular, por ejemplo con un monitoreo rutinario o con encuestas peridicas56. Asimismo, en el caso
de Georgia, resulta difcil entender el porqu los organismos cooperantes presionaran al gobierno
para llamar estrategia anticorrupcin lo que de hecho fue concebida como una estrategia para el
buen gobierno, cuando claramente los objetivos van ms all de la corrupcin.
2.3 Implementacin de las estrategias y polticas anticorrupcin

Llevar a la prctica las medidas anticorrupcin crea enormes dificultades, no slo porque desafa los
intereses creados, sino tambin porque las acciones previstas, a menudo demasiado ambiciosas y
mal planificadas, no van acompaadas de los arreglos institucionales necesarios para su
implementacin, apenas reciben recursos financieros y humanos y no incluyen herramientas para
afrontar riesgos y la resistencia ante el cambio. Este apartado se va a centrar en tres principios para
una implementacin efectiva: coordinacin, comunicacin y recursos.
2.3.1
Coordinacin: funciones y responsabilidades
En cierto modo, las funciones y responsabilidades se definen en todas las polticas y estrategias
anticorrupcin estudiadas, a pesar de que se haga ms sobre el papel que en la prctica. En general,
la coordinacin es dbil, irregular o inexistente. Las instituciones responsables de llevar a cabo
dicha funcin, por su parte, a menudo no adoptan un enfoque proactivo, por razones que se
entendern mejor al analizar los arreglos para la implementacin.
En general, para la coordinacin global suele responsabilizarse a la oficina del presidente o a un
ministro del estado con el objetivo de que tenga as el peso poltico necesario. Sin embargo, este
loable enfoque con facilidad acaba siendo ineficaz al seleccionar unidades con poco poder y
visibilidad, como ocurre en Tanzania e Indonesia. All donde existe un organismo anticorrupcin,
ste tiende a ser emparejado con la oficina del presidente, para as solventar el problema de su
rango relativamente subordinado, as como su insuficiente autoridad para tratar con ministerios y
otros organismos pblicos poderosos57. Asimismo, los organismos anticorrupcin de Pakistn,
56
Parece ser que no se ha hablado sobre el uso de indicadores sencillos para los que se puede recoger
informacin fcilmente. Tampoco se han superado todava determinadas visiones silo por parte de
diferentes reas, p.ej. contratacin, reforma de la administracin pblica, recaudacin de impuestos, etc. y
falta dialogar sobre cmo controlar temas relacionados con la corrupcin en estas reas.
57
En Tanzania, la coordinacin de la Estrategia y Plan Nacionales Anticorrupcin (NACSAP, por sus siglas
en ingls) se pierde en la Unidad de Coordinacin para el Buen Gobierno. En Zambia, por su parte, la
cooperacin entre la comisin anticorrupcin (ACC, por sus siglas en ingls) y la Secretara del Gabinete se
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Tanzania y Zambia cuentan con incentivos por un buen desempeo ya que tratan de crearse para s
nuevas funciones con valor pblico. No obstante, a excepcin de Georgia, estos organismos
gubernamentales responsables de la coordinacin y supervisin tienen poco poder poltico y todos
ellos cuentan con capacidades limitadas.
En la mayora de casos, los organismos anticorrupcin no invierten ni el dinero ni el esfuerzo
suficientes para explicar a los ministerios cules son sus funciones y responsabilidades especficas
en la implementacin. En lugar de eso, hacen circular folletos, mientras se deja la puesta en prctica
de su contenido a discrecin del receptor. Debido a la falta de implicacin y compromiso reales en
las polticas anticorrupcin, con gran frecuencia los altos cargos de los ministerios y organismos no
dan las instrucciones necesarias sobre cmo se supone que el personal bajo su mando debe
implementar las medidas anticorrupcin. Tampoco existen incentivos para que el personal lo haga o
sanciones si no lo hace.
Gestionar la implementacin de una estrategia anticorrupcin requiere una profunda comprensin
de dnde, cundo y cmo puede presentarse la resistencia a los planes previstos y cmo sta puede
superarse. Resulta interesante que la mayora de las iniciativas anticorrupcin no incluya nada
parecido a un plan de gestin de riesgos con el que hacer frente a los cambios polticos, mitigar los
efectos de la oposicin, o afrontar obstculos imprevistos. Tampoco parece que exista conciencia
sobre esto en las agencias anticorrupcin principales y otras instituciones pblicas que puedan
necesitar dichas medidas, lo que refleja la falta de voluntad poltica y, en menor medida, las
limitadas capacidades de gestin estratgica.
2.3.2
Comunicacin
Tendra que ser evidente que las reformas transversales dependen de una buena comunicacin entre
todos los organismos involucrados y hacia los ciudadanos en general, pero en casi todos los pases
estudiados no ocurre as con las estrategias anticorrupcin. Los documentos no son fcilmente
accesibles para las partes interesadas (funcionarios pblicos y ciudadanos)58 y la mayora de los
organismos pblicos y polticos apenas saben siquiera de su existencia. Asimismo, el hecho de que
los objetivos y el avance de estas estrategias no se comunique de forma proactiva a los ciudadanos
impide la creacin de un debate poltico permanente, y de la presin poltica que ello supone, para
hacer avanzar estas polticas.
Dados los recientes avances en las tecnologas de la comunicacin e informacin, el hecho de que
las polticas anticorrupcin y los compromisos asumidos por los gobiernos involucrados no reciban
una amplia difusin debe plantear la pregunta de si esta situacin se puede atribuir a la falta de
capacidad o a una falta intencionada de voluntad. Por otro lado, tampoco es comprensible que los
organismos cooperantes no proporcionen ms orientacin y apoyo activo en este tema.
ha considerado positiva, a pesar de que todava no se ha aclarado cul es el papel potencial en la

implementacin de la poltica anticorrupcin de la Unidad para el Buen Gobierno en el Ministerio de Justicia.
58
Una excepcin parcial de este caso es Nicaragua, donde un mecanismo de coordinacin intergubernamental
y una Mesa Redonda para el Buen Gobierno, con la participacin del gobierno, la sociedad civil y los
donantes permitan mantener informadas a las diferentes partes involucradas sobre los objetivos del Plan
Nacional de Integridad.
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2.3.3
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Recursos
El clculo de costes y asignacin de recursos financieros, humanos e institucionales para adoptar

enfoques anticorrupcin preventivos constituye un gran desafo y, hasta el momento, ste se ha
asumido de forma bastante irregular59. As, en varios casos, como en Nicaragua, Pakistn, Tanzania
y Zambia, se invirtieron recursos considerables para ayudar a desarrollar marcos anticorrupcin,
con frecuencia mediante intensivas inyecciones de fondos por parte de organismos internacionales.
Sin embargo, el apoyo financiero y tcnico en la fase de implementacin, ya sea por el gobierno, ya
por los organismos cooperantes o por ambos, tiende a concentrarse en las instituciones principales,
como los organismos anticorrupcin y las unidades de coordinacin. En cambio, los ministerios y
otros organismos pblicos deben en gran parte autofinanciarse, aunque tampoco solicitan los
recursos que necesitan, lo que una vez ms puede deberse a la falta de involucramiento. .
No obstante, varios gobiernos han aumentado la asignacin de recursos estatales a las instituciones
anticorrupcin, en particular a los organismos anticorrupcin, a las oficinas del auditor general del
estado y a otros similares. Esos recursos se utilizan sobre todo para incrementar el personal,
mientras que no hay presupuestos disponibles para actividades extra. Hay que reconocer que la
evaluacin de disponibilidad de recursos no es tarea fcil, ya que varias iniciativas anticorrupcin
cubren reas de reformas de la administracin pblica, el sector financiero y la reforma judicial, y
algunas de ellas se superponen.
Aparte de los recursos financieros, sin duda faltan los tcnicos y humanos. La mayora de los
organismos pblicos est sobrecargada con reformas. Asimismo, dentro de la administracin
pblica, hay pocos directivos que cuenten con las habilidades de gestin necesarias para liderar a su
equipo en los profundos procesos de cambio, para definir responsabilidades y para hacer rendir
cuentas a su personal.
2.4 Seguimiento y evaluacin

En los pases estudiados, el seguimiento y la evaluacin de la implementacin de las estrategias
anticorrupcin en cuanto a sus avances e impacto quedan limitados a marcar en una hoja de
verificacin los aspectos que debern tenerse en cuenta en la fase de elaborar polticas. La falta de
mecanismos de seguimiento complica an ms la implementacin, ya que no se responsabiliza ni se
puede responsabilizar a nadie basndose en ancdotas y tampoco pueden tomarse medidas
correctivas. Estos puntos dbiles se deben a numerosas razones. Los gobiernos tienen poco inters
poltico de que se les haga rendir cuentas por compromisos que en gran parte no asumieron
realmente. Por su parte, las instituciones responsables de los aspectos tcnicos tampoco consideran
prioritarios ni el seguimiento ni la evaluacin. Los planes de control con frecuencia estn mal
diseados y se basan sobre todo en autoevaluaciones realizadas por instituciones que se resisten a
cambiar. Otra importante dificultad es la falta de indicadores sencillos, pero tiles, que puedan
manejar instituciones pblicas con pocos medios para recoger, procesar y analizar datos.
Adems, los enfoques en el seguimiento y la evaluacin son imperfectos pues no tienen en cuenta
informacin proveniente de actores no estatales para contar con una perspectiva independiente
sobre el avance realizado. La ausencia de este elemento es an ms grave, si se considera el
59
Con frecuencia, el clculo de costos de actividades no era adecuado y en ocasiones sencillamente se

subestimaban.
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potencial efecto positivo del seguimiento por parte de la sociedad civil independiente60. Asimismo,
no se han vinculado al monitoreo de otras polticas gubernamentales de las cuales se espera que
tengan una relacin indirecta con la reduccin de la corrupcin, como tampoco se mide si stas
tienen o no el impacto que se afirma.
Por ltimo, aunque no de menor importancia, los organismos cooperantes apenas han prestado
atencin al seguimiento y la evaluacin, tanto en lo que respecta a aportes para las actividades de
monitoreo, como en lo relativo a aadir el tema de los avances tangibles en la reduccin de la
corrupcin en la firma de acuerdos de cooperacin entre el gobierno y la comunidad internacional.
2.5 El papel de los organismos cooperantes en la elaboracin de

polticas anticorrupcin
El papel de los organismos cooperantes (OC) en las iniciativas nacionales anticorrupcin depende
sobre todo del nivel general de ayuda al desarrollo que reciben los pases en cuestin. En aquellos
que dependen de esa ayuda, como Nicaragua, Tanzania y Zambia, se considera a los OC como la
fuerza impulsora de las iniciativas anticorrupcin61. En cambio, cuando el nivel de ayuda que
reciben es menor, la reforma del estado y los procesos anticorrupcin responden principalmente a
movimientos internos62.
En todos los pases, los organismos cooperantes desempearon un papel esencial en la fase de
lanzamiento de los esfuerzos anticorrupcin. Financiaron algunos estudios y encuestas de
diagnstico, suministraron ayuda tcnica y financiera para disear los marcos polticos y, en
algunos casos, proporcionaron apoyo significativo para las estrategias de sancin a la corrupcin.
Se dice que los OC han ocupado un segundo plano con respecto al diseo del contenido de las
polticas, estrategias y planes anticorrupcin, y que se han centrado en asesorar sobre el proceso y el
formato. Sin embargo, esta supuesta actitud se pone en entredicho con el hecho de que, en
ocasiones, los OC intervinieran entre bastidores y de que a veces exigieran reformas concretas como
condicin para la entrega de ms ayuda. Asimismo, los OC pueden ejercer una influencia
intransigente cuando toca defender sus propias prioridades, como ocurri con los temas de lavado
de dinero y de financiacin antiterrorista despus del 11 de septiembre de 2001, o cuando toca
promover leyes anticorrupcin, para as poder marcar la hoja de verificacin de las convenciones
internacionales63. Sin embargo, en otras cuestiones que con frecuencia constituyen prioridades
polticas para la poblacin local, como el acceso a la informacin, la participacin ciudadana y las
reformas institucionales para reforzar la obligacin de rendir cuentas, los OC s que ocupan un
60
Se pueden encontrar buenos ejemplos en Bangalore con las Tarjetas de Informacin del Ciudadano (Citizen
Report Cards), en Uganda con Encuestas de Seguimiento del Gasto Pblico, en Kenia con el ndice de
Sobornos Urbanos, y en Colombia con el ndice Nacional de Integridad de las Instituciones Pblicas, por
nombrar algunos.
61
Incluso en un pas con ayuda al presupuesto general como Tanzania, las reformas de gobernabilidad y
anticorrupcin se financian en gran medida a travs de fondos multilaterales no incluidos en el presupuesto
general, ya que se teme que estas reformas no reciban los recursos necesarios en el debate presupuestario
nacional del parlamento.
62
Con la excepcin de Georgia, como ya se ha indicado, donde la presin de GRECO provoc la redaccin
expedita de un marco anticorrupcin de carcter preventivo.
63
Por ejemplo, el establecimiento de la Unidad de Inteligencia Financiera en Tanzania o la aprobacin de la
Ley de Lavado de Dinero en Indonesia son casos ilustrativos.
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segundo plano, actitud que fcilmente provoca el resentimiento de la poblacin local al considerar
que se aplica un doble estndar.
A pesar de que la comunidad internacional reconoce que la corrupcin es un problema
eminentemente poltico, los OC continan centrando su apoyo anticorrupcin en ofrecer soluciones
tecnocrticas que no reciben el suficiente apoyo de los acuerdos polticos nacionales. Esta situacin
se debe en gran parte al dilema de que los OC se enfrentan a problemas significativos a la hora de
identificar cmo apoyar o facilitar procesos y acuerdos polticos nacionales, sin que ello se
considere una violacin de la soberana nacional. Adems, se ha prestado mucha atencin a los
enfoques normativos para cambiar instituciones y comportamientos, mientras que se olvidan los
beneficios potenciales que se derivan de redisear los sistemas de incentivos en los campos nacional
e internacional. Asimismo, los OC continan centrando su atencin e influencia en la creacin de
leyes e instituciones, pero no consideran con ms atencin el ayudar a estos pases para que stas
funcionen cuando se ponen en marcha. Esto se puede atribuir en parte a las dificultades para medir
la implementacin, aunque este hecho de por s no es excusa suficiente.
En varios pases, los organismos cooperantes realizaron un ejercicio de autocrtica constructiva,
sobre todo con relacin a la incorporacin de claros enfoques anticorrupcin en reformas
nacionales, y tambin con relacin a su propio personal. Un descubrimiento de gran importancia fue
que los OC se dieron cuenta que sus mismas agencias contaban con muy pocos miembros con
conocimiento experto sobre el terreno, para as asesorar sobre qu recomendar concretamente al
gobierno, cmo integrar indicadores relevantes sobre corrupcin en los sistemas de monitoreo en
otras reformas, y cmo integrar el trabajo anticorrupcin con la bsqueda de transparencia,
integridad y rendicin de cuentas. Los OC tampoco parecen contar con una visin integral
anticorrupcin para su propia labor en el pas, que les permita crear sinergias entre los diferentes
sectores en los que trabajan. No est claro, por ejemplo, en qu forma la ayuda ofrecida por los OC
a la sociedad civil, al parlamento y al sector privado est vinculada con el apoyo a las polticas y
estrategias anticorrupcin.
La coordinacin de los OC en el trabajo anticorrupcin vara y parece depender de cuatro aspectos
principales: i) el mecanismo de financiacin con el que se entrega la ayuda, ii) el grado de
dependencia de la ayuda de un pas determinado, iii) el nivel de liderazgo del pas para mostrar el
camino a seguir y iv) el nivel de inters geopoltico del pas para la comunidad internacional.
Por ltimo, pero no menos importante, cabe destacar que en algunos pases como Georgia y
Tanzania, los OC se enfrentan a un aparente dilema. Si bien durante algunos aos el avance de las
reformas y la existencia de liderazgo poltico fueron con toda la razn motivo de alabanza en ese
momento, estos pases viven ahora situaciones que muestran problemas o en las que el avance est
en punto muerto.64 Los OC, en lugar de reconocer los logros positivos y, al mismo tiempo, llamar la
atencin sobre las reas problemticas, son vctimas de la autocomplacencia. Los OC observan que
prcticas organizadas de corrupcin se estn enraizando, o continan existiendo incluso mientras a
la vez alaban a estos pases como xitos.
64
Este es el caso particular de Tanzania y, en menor medida, de Georgia. En Zambia, el gobierno debe
mostrar que aprobar e implementar la poltica nacional anticorrupcin, lo que est proyectado desde enero
de 2007.
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3 Conclusiones extradas de las experiencias de los

seis pases
Tal como indica el ttulo, el siguiente anlisis se basa en los resultados obtenidos de los seis pases
que se han estudiado a fondo para este trabajo de investigacin. Sin embargo, parece probable que
los aspectos aqu presentados tambin reflejen parcialmente la experiencia sobre polticas y
estrategias anticorrupcin en otros lugares, y que los resultados obtenidos puedan ser relevantes
para un mayor nmero de pases.
Apropiacin nacional
Polticas anticorrupcin usadas como herramienta poltica para cambios cosmticos
Ya se originen en el interior mismo del pas, ya sean alentadas por la comunidad internacional, en
todos los pases estudiados las polticas y estrategias anticorrupcin se basan sin duda en la voluntad
poltica y la consecucin de objetivos polticos. Sin embargo, los objetivos delineados por quienes
ostentan el poder no coinciden necesariamente con las demandas de los ciudadanos, o con lo que
esperan los organismos cooperantes. Por lo tanto, la aparente voluntad poltica de luchar contra la
corrupcin se usa a menudo para fortalecer la base del poder del gobierno y para eliminar a los
adversarios polticos, en particular mediante un enfoque sancionador selectivo. Al mismo tiempo,
para ganarse la aprobacin nacional e internacional, establecen una serie de medidas preventivas
polticamente correctas cuyas fallas de diseo e implementacin, sin embargo, las condenan a
morir antes de que ni siquiera se pongan en marcha.65
Sin embargo, no todo el panorama es tan sombro. Se ha reducido la corrupcin en algunos mbitos
de tal modo que los ciudadanos han empezado a percibirlo, aunque con frecuencia no est claro si
se debe a las iniciativas anticorrupcin o a otras reformas del sector pblico. Conseguir resultados
tangibles en la prestacin de servicios es, sin duda, importante y, desde luego, un punto de entrada
para obtener algunas ganancias rpidas.66 No obstante, estas victorias no deberan desviar la
atencin del panorama completo, en el que los gobiernos han mostrado poco deseo de aumentar la
transparencia, reformar las estructuras para rendir cuentas o consolidar la base institucional para que
las mejoras parciales sean sustentables.
En resumen, no se estn abordando los temas centrales que permiten que la corrupcin no slo
forme parte del sistema, sino que sea el sistema mismo en varios pases. Las polticas y estrategias
contra este fenmeno en la mayora de los pases estudiados persiguen lograr cambios cosmticos,
pero no afectan el statu quo que beneficia a los antiguos y nuevos grupos lite.
65
Constituye la excepcin Georgia, donde la combinacin de reducir el nmero de empleados del gobierno,
aumentar los salaries a los funcionarios pblicos, reducir la corrupcin en instituciones clave y aplicar una
poltica de tolerancia cero produjo resultados tangibles.
66
Por nombrar algunos ejemplos, en Georgia la polica y el acceso a las universidades se limpiaron de un
plumazo; en Nicaragua, se mejor la entrega de licencias de conducir por la polica, lo que comport un
cambio positivo de la opinin pblica con respecto a la prestacin de este servicio; y en Zambia, la asignacin
de ttulos de tierras, inmigracin y registro de negocios se simplific y se automatiz en su mayor parte.
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Los procesos democrticos formales generan demanda de polticas anticorrupcin, pero la

ausencia de mecanismos de participacin continua en su ciclo completo impide eficacia
Sin duda debe valorarse que en los pases estudiados el retorno relativamente reciente a procesos
democrticos formales haya permitido que se expresara la demanda de iniciativas anticorrupcin, ya
sea por medio de elecciones o a travs de los medios de comunicacin u otras instituciones
democrticas.
Sin embargo, las culturas polticas y los procedimientos gubernamentales de la mayora de estos
pases no permiten a los actores no estatales participar de forma regular y por propia iniciativa en la
elaboracin de polticas anticorrupcin, de modo que se las reduce a closed shops, o grupos
cerrados, con apoyo limitado y sin retroalimentacin o feedback. En la mayora de los casos se
busca contar con participacin de algn tipo consultas en su mayor parte para disear polticas
anticorrupcin. Sin embargo, cuando llega el momento de establecer espacios abiertos y
transparentes para el intercambio de informacin o el seguimiento de los avances, los gobiernos han
tendido a cerrar sus puertas, o slo identifican selectivamente a actores no estatales. Los organismos
cooperantes, como miembros de esos closed shops, han tolerado esta manera de actuar, en lugar
de defender con determinacin ms apertura y transparencia en la implementacin y seguimiento de
polticas.
Contenido y enfoque
Enfocarse en reglas e instituciones no influye en el desempeo del control de la corrupcin
Las polticas contra la corrupcin estudiadas tienden a dar prioridad a la creacin o fortalecimiento
de comisiones, comits e instituciones, a la revisin de la legislacin y a la introduccin de normas
de comportamiento, como cdigos ticos o de conducta. Pero, qu ocurre en su implementacin y
ejecucin? En la mayora de pases, las medidas anticorrupcin no estn vinculadas a esquemas de
desempeo ni de incentivos,67 a pesar que los incentivos polticos y econmicos, as como las
motivaciones personales para mantener el statu quo, son bastante ms poderoso que cualquier otro
incentivo para cambiar la manera de hacer las cosas.68 Adems, los benchmarks acordados por
gobiernos y agencias de cooperacin no se centran en el desempeo, sino en la existencia de leyes e
instituciones. Y el cumplimiento formal es relativamente fcil. Sin embargo, este enfoque no
capta si las leyes se hacen valer o se implementan y, con facilidad, queda tergiversado por fallas
importantes en las instituciones o en los propios reglamentos y leyes.69
67
La experiencia de Georgia, mencionada anteriormente, de combinar aumentos de salario y control de la

corrupcin es una excepcin. En una lnea diferente, tambin puede ser til prestar ms atencin a la
existencia de leyes sobre trmites administrativos para ofrecer a los ciudadanos una base legal con que poner
en tela de juicio las decisiones burocrticas.
68
En la mayora de pases, nadie obliga ni los funcionarios ni los lderes polticos a rendir cuenta ante nadie
(esto es, sus superiores, parlamento, los ciudadanos en general u organismos internacionales) por su
desempeo respecto de las promesas anticorrupcin. Y lo que es peor, tampoco rinden cuentas por sus malas
prcticas, o las de sus subordinados.
69
En casi todos los pases estudiados, los rganos pblicos a quienes se confi un mandato anticorrupcin no
reciben la independencia, recursos y liderazgo necesarios (en Georgia, el nombramiento del Ministerio de
Reformas es demasiado reciente para emitir un juicio), en Indonesia con frecuencia se distorsionan la
regulaciones para implementar las leyes, en Nicaragua un dicho popular dice pasa la ley, pasa la trampa, y
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Grave desajuste entre problemas polticos y soluciones tecnocrticas

A pesar de que se reconoce que la corrupcin constituye en gran medida un problema poltico, las
estrategias anticorrupcin abordan este fenmeno sobre todo como un asunto tecnocrtico y de
procedimiento.70 No obstante, si no se alcanzan acuerdos polticos sustentables entre los lderes
polticos para que sea algo ms que un cambio superficial (p.ej. otorgar a las instituciones
anticorrupcin independencia funcional y operativa del ejecutivo, abrir el proceso de toma de
decisiones del gobierno al escrutinio externo, o hacer que los funcionarios de alto nivel respondan
de los resultados de sus departamentos/ministerios) las iniciativas anticorrupcin no generarn los
resultados ni el empuje necesarios. En pocas palabras, falta un mayor enfoque en la transparencia y
el acceso a la informacin.
La persecucin penal resulta polticamente atractiva, pero no va acompaada por una
firme voluntad de cambiar los sistemas y actitudes que permiten la corrupcin
En los pases cuyos gobiernos prefieren centrarse al principio en una enrgica poltica de tolerancia
cero contra la corrupcin mediante investigaciones y sanciones, como Georgia Indonesia y Zambia,
se han obtenido impactos positivos en la opinin pblica nacional y en el mbito internacional. Este
modo de mostrar justicia en accin a los ciudadanos, sin embargo, est plagado de trampas y
obstculos si no va acompaado de signos crebles de que la tolerancia cero se aplica a TODOS los
malhechores, independientemente de sus antecedentes polticos. En todos los pases estudiados, la
evidente y observada politizacin de esta persecucin penal se ha puesto seriamente en duda y va
minando progresivamente la confianza de los ciudadanos en esa postura de tolerancia cero. Por ello,
estos gobiernos, en ocasiones guiados o presionados por la comunidad internacional, recientemente
han adoptado polticas anticorrupcin preventivas. Queda por ver si stas obtendrn el apoyo
poltico suficiente, ya que afectarn los intereses de los actuales grupos de lite polticos,
econmicos y administrativos.
Integracin con las principales polticas y reformas (de gobernabilidad) sobre papel, pero
no en la prctica
En los pases estudiados, las polticas anticorrupcin estn vinculadas sobre papel a las principales
reformas de gobernabilidad, pero no se han integrado en la prctica. Esfuerzos bien intencionados
no dieron como resultado una integracin continua debido a la dispersin de los actores y a los
intereses en juego. Este hecho no parece ser un problema de concepto, sino el resultado de la
combinacin de i) voluntad poltica insuficiente, ii) las dbiles capacidades de las principales
instituciones anticorrupcin para tomar iniciativa y ayudar a integrar los temas anticorrupcin en la
agenda gubernamental de reformas, y iii) la falta de conocimiento, visin y voluntad para colaborar
con los organismos pblicos responsables de las reformas prioritarias. Esta situacin resulta an
ms lamentable si se tiene en cuenta que varias de las estrategias anticorrupcin incluyen un nmero
en Tanzania, la nueva ley anticorrupcin no cambi la dependencia de la Oficina para la Prevencin de la

Corrupcin del Fiscal General del Estado para las persecuciones penales.
70
Este estado de cosas puede atribuirse en parte a la desconexin entre los lderes polticos y los tecncratas
responsables del diseo de polticas (vase apartado 2.2), en parte por la falta de visin para vincular con ms
firmeza las polticas anticorrupcin a las iniciativas de fortalecimiento de la democracia y de la
gobernabilidad y, en parte, por la falta de participacin de la sociedad civil, los partidos de la oposicin, y
otros abogando por la apertura de los procesos democrticos.
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considerable de objetivos y actividades pertenecientes a otras polticas. Por desgracia, los

organismos cooperantes tampoco han prestado demasiada atencin a estas fallas.
Las soluciones previstas no se basan en diagnsticos adecuados
Con frecuencia se compara la corrupcin con una enfermedad o un cncer y, al igual que en el
campo de la medicina, se necesita un diagnstico razonable para decidir cmo curar la enfermedad
mediante el tratamiento de sus causas, no slo de los sntomas. Sin embargo, en la mayora de los
pases estudiados, las soluciones previstas no se han basado en un diagnstico adecuado de las
causas, patrones y dinmicas de la corrupcin. En su mayor parte, los diagnsticos no eran recientes
y aquellos que lo eran no se vinculaban a la estrategia anticorrupcin final, o el gobierno descartaba
la importancia de un diagnstico desde el principio porque no haba nada que no se supiera ya.
Hay que reconocer que es difcil conocer a fondo cmo funciona la corrupcin o los incentivos en
juego para quienes la practican. Sin embargo, el hecho de que ni siquiera se utilicen las
herramientas diagnsticas existentes pone de relieve una grave deficiencia en uno de los pilares
bsicos para el buen diseo de polticas: profundo conocimiento del problema.
El dilema de conseguir un equilibrio entre un enfoque integral y el establecimiento
estratgico de prioridades
Es evidente que existe cierta tensin entre los enfoques integrales a la hora de abordar el complejo
fenmeno de la corrupcin, por un lado, y, por otro, la necesidad de adoptar un enfoque estratgico
y secuencial, para poder as armonizar los recursos disponibles del estado con las abrumadoras
dimensiones de este problema. En la mayora de pases estudiados, la respuesta poltica ante la
corrupcin generalizada efectivamente consiste en una amplia poltica o estrategia anticorrupcin
(vase apartado 1.2). Sin embargo, en la mayora de ellos este enfoque no ha tenido demasiado xito
debido a las dbiles capacidades de los organismos responsables de su implementacin, a la falta de
consejo y tutora del organismo anticorrupcin principal y a la ausencia de monitoreo. Por otro lado,
tampoco se ha intentado solucionar este problema estableciendo prioridades y una secuencia de
actividades (p.ej. empezando a trabajar con sectores o instituciones especficos). Resulta difcil
afirmar si ello es o no consecuencia de la presencia de tecncratas muy ambiciosos, una respuesta a
las presiones de los organismos cooperantes, una estrategia deliberada de los lderes polticos para
diluir esfuerzos, o quiz una combinacin de todo lo anterior.
Afrontar los riesgos de la corrupcin en la ayuda al desarrollo no forma parte de los marcos
polticos
La experiencia mundial muestra que la entrega de la ayuda al desarrollo no est libre de
corrupcin.71 Curiosamente, abordar los riesgos especficos de la corrupcin en la ayuda al
desarrollo no ha sido una parte ni explcita ni integral de las estrategias anticorrupcin analizadas en
el presente estudio, lo que puede deberse a lo delicado del tema as como a los desafos que pueden
plantear en las relaciones entre los OC y los gobiernos. Por otro lado, incluir acuerdos mutuos entre
gobiernos y OC que trataran los puntos vulnerables a la corrupcin en la ayuda podra facilitar que
71
Diferentes modalidades de entrega de ayuda se asocian con diferentes puntos vulnerables a la corrupcin,
p.ej. en el apoyo al presupuesto, los riesgos se asocian con la responsabilidad global de los recursos pblicos,
mientras que los riesgos de la ayuda a travs de proyectos pueden ocurrir en diferentes etapas del ciclo del
proyecto. Los organismos cooperantes tambin corren riesgos de prcticas corruptas en su propia burocracia.
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se equilibrasen las reglas del juego, en particular en los pases que dependen de la ayuda exterior.
Tambin, a pesar de los esfuerzos por parte de los OC para armonizar la ayuda en todos los pases
objeto de revisin, todava existe una serie de deficiencias, sobre todo en relacin con el
intercambio de informacin, como diagnsticos, anlisis y evaluaciones (que en gran parte se
realizan para las sedes, pero no se divulgan demasiado en el pas), y en relacin con la
transparencia informativa sobre los niveles y decisiones de financiacin.
Implementacin, coordinacin y seguimiento

La implementacin se deja a su suerte terreno de intereses creados
Llevar a la prctica estrategias anticorrupcin supone un desafo por la sencilla razn de que stas
involucran numerosos organismos pblicos, interactan con otras reformas de la administracin
pblica y, sobre todo, se enfrentan a mucha resistencia. En la mayora de los pases en desarrollo,
las fases de implementacin de una poltica son en las cuales ms intervienen los actores polticos y
econmicos con el propsito de capturar, torpedear, distorsionar o desviar las reformas que afectan
sus intereses (vase el apartado 1.2). Sin embargo, los arreglos, estrategias y planes de
implementacin de los pases estudiados no incluyen requisitos mnimos razonables para afrontar
los muchos desafos que se encontrarn en el camino.
Liderazgo y supervisin: desajuste entre capacidades institucionales y ambiciosos
objetivos
Los arreglos institucionales para coordinar y supervisar la implementacin de las iniciativas
estudiadas a menudo estn mal concebidos desde el principio. Los organismos anticorrupcin
suelen carecer de autoridad, liderazgo y apoyo poltico para obligar a poderosos ministerios a
cumplir las medidas anticorrupcin.72 Con frecuencia, incluso tienen dificultades para exigir el
cumplimiento de los requisitos mnimos de monitoreo. En algunos pases, los expertos locales
lamentaban la falta de un coordinador anticorrupcin o pro integridad local de alto nivel que
estuviera cercano al presidente. De este modo, afirmaban, se podra dar ms visibilidad a las
polticas anticorrupcin y se podran conectar el campo tecnocrtico al poltico. Adicionalmente, la
puesta en marcha de planes anticorrupcin en todos los organismos pblicos sin una orientacin
tcnica supondra una sobrecarga, incluso para pases que cuentan con instituciones y capacidades
suficientes.
La informacin y comunicacin insuficientes crean cortinas de opacidad
Las iniciativas anticorrupcin en los pases estudiados con frecuencia se implementaban en relativa
oscuridad. El gobierno evitaba publicar y divulgar sus compromisos anticorrupcin, de ah que las
promesas que constan en los documentos polticos se mantuvieran tras una cortina de opacidad para
la mayora de los actores polticos y de los ciudadanos en general. Adems, el poco acceso a la
informacin dificult que los actores no estatales monitorearan si el gobierno cumpli o no sus
72
All donde se detect esta debilidad, se asign una unidad de la oficina del presidente o de otro ministerio
estatal como co-lderes, pero stos en ocasiones eran igual de dbiles. Una excepcin es Nicaragua, donde el
co-liderato para el Plan Nacional de Integridad situ a la oficina presidencial junto al Ministerio de Finanzas,
el cual era responsable de varios objetivos principales del plan.
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compromisos. Si bien est relativamente claro que los gobiernos pueden no tener ningn incentivo
para cambiar esta situacin, es menos comprensible, en cambio, que los organismos cooperantes no
busquen formas ms creativas de ayudar a producir y divulgar informacin de imperiosa necesidad
sobre lneas base, avances y resultados.
La auto-reforma mediante auto-evaluaciones en instituciones que se resisten a los
cambios, cmo puede funcionar?
En la mayor parte de los pases estudiados, se orden a los ministerios y organismos pblicos, o se
esperaba de ellos, que definieran cmo combatir las prcticas corruptas en sus instituciones
respectivas. Este enfoque, bueno en la teora, sufre de dos defectos en la prctica. Por un lado, en la
mayora de casos no se ofreci ni asesoramiento ni apoyo de alto nivel sobre cmo se esperaba que
cada ministerio o institucin pblica contribuyera a los objetivos nacionales de mayor amplitud
contra la corrupcin. Tampoco se les indic cmo stos estaban integrados en otras reformas en
curso, para as evitar actividades anticorrupcin aisladas. Por otro lado, enfocarse en planes de autoevaluacin sin contar con un mecanismo para recibir aportaciones externas redujo este enfoque al
absurdo, ya que, naturalmente, los organismos informaron que su propia (in)accin haba avanzado
de forma satisfactoria.
La ausencia de seguimiento significativo convierte las polticas anticorrupcin en tigres de
papel
En la mayora de pases bajo revisin no existe ni una lnea base nacional reciente sobre prcticas
corruptas, ni un enfoque conceptual que defina cmo medir los avances e impacto de las estrategias
nacionales anticorrupcin. Los enfoques, dbiles y formales, en el seguimiento y la evaluacin
informan sobre actividades ms que resultados, y ni siquiera generan informes regulares. En
general, no estaban abiertos a la participacin ciudadana, ni incluan la recepcin de aportes por
parte de organizaciones de la sociedad civil o de la academia.73 Debe destacarse, sin embargo, que
en ocasiones la falta de estadsticas rutinarias supone una dificultad adicional. Estos importantes
defectos se acentan por la ausencia de voluntad poltica, capacidad institucional y pruebas
documentadas que posibiliten obligar a nadie a rendir cuentas por los resultados. Sin seguimiento y
evaluacin internos y externos, las polticas anticorrupcin gubernamentales se convierten en tigres
de papel.
Factores internacionales
Los organismos cooperantes: activo y pasivo para las estrategias nacionales
anticorrupcin
Al igual que en muchos otros mbitos de la ayuda internacional, el papel de los organismos
cooperantes en las iniciativas anticorrupcin es ambivalente. En algunas reas, la ayuda
internacional ha resultado ser crucial, mientras que en otras, el papel de las OC ha sido puesto en
tela de juicio.
73
Una excepcin es el seguimiento de los tratados internacionales, como las convenciones de la OEA, CE y
ONU. Pero dicho seguimiento no se ajusta necesariamente a las prioridades de los documentos polticos
nacionales anticorrupcin y slo los cubre parcialmente.
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Los OC se han mostrado dispuestos a apoyar a los nuevos gobiernos para tomar medidas duras
contra la corrupcin de alto nivel, intentar recuperar los activos robados y mostrar a los ciudadanos
que nadie est por encima de la ley.74 Los OC tambin han financiado algunos trabajos de
diagnstico anticorrupcin y otros anlisis. Sin su ayuda tcnica y financiera para el desarrollo de
estrategias anticorrupcin, as como sin la financiacin para su implementacin, stas no habran
despegado en los pases estudiados. Finalmente, el apoyo de los OC a determinados actores
polticos e institucionales, como las oficinas del auditor general y organizaciones de la sociedad
civil, ha contribuido a que se barajaran las cartas del juego poltico, a pesar de que no est claro si
dicha financiacin era parte del apoyo especfico de los OC contra la corrupcin o de sus otros
programas de financiacin.
Por otro lado, resulta difcil comprender el porqu los OC toleran y, en ocasiones, apoyan las
maniobras polticas de los gobiernos que utilizan las polticas anticorrupcin como simples
herramientas polticas para tener una buena imagen ante la opinin pblica nacional e internacional.
Los OC presentes en los pases estudiados no han conseguido desarrollar contramedidas creativas ni
tampoco han prestado suficiente atencin a la implementacin de polticas anticorrupcin.75
Asimismo, los OC tampoco han prestado mucha atencin para integrar un enfoque claro para el
control y la prevencin de la corrupcin en otras reformas que sus agencias apoyan.76 Una falla
importante e inesperada de los OC fue la revelacin de que estos organismo no proporcionaron a
largo plazo suficiente capacidad de expertos superiores en el mbito nacional para asesorarse a s
mismos y a los gobiernos sobre qu pasos concretos deban tomarse en diferentes momentos del
ciclo de la poltica en cuestin. Por ltimo, pero desde luego no por ello menos importante, los OC
persiguen sus propios objetivos polticos y se esfuerzan en mostrar resultados positivos a sus
gobiernos nacionales o juntas directivas. Por lo tanto, tienen una serie de incentivos para mantener
las historias exitosas incluso contra un mejor conocimiento, en lugar de adoptar un enfoque
diferenciado que reconozca los avances, pero que tambin someta al menos a debate pblico las
situaciones de punto muerto y los retrocesos. En ltimo trmino, los OC podran incluso considerar
la aplicacin de sanciones.
Tratados internacionales: catalizadores de la reforma legal, pero requieren mayor apoyo
para implementarse
Los tratados internacionales anticorrupcin en los pases estudiados han sido utilizados por varios
actores, como los organismos anticorrupcin, las organizaciones de la sociedad civil y los
organismos cooperantes, para demandar reformas. En el caso de las convenciones de la OEA y del
CE, tambin se ejerce presin mediante mecanismos de seguimiento intergubernamental. A pesar de
resultados positivos bajo la forma de reformas jurdicas y administrativas, stas tienen dificultades
74
En algunos pases, p.ej. Zambia, han surgido dudas sobre la relacin costo-beneficio de este enfoque
orientado a los procesos judiciales. Sin embargo, analizar este argumento no entra en el mbito de este
estudio. Para ms informacin, vase el informe de AGC que evala el Taks Force on Corruption de Zambia
(2007). Tambin en Nicaragua se llevaron adelante procesos judiciales que con el tiempo fueron
languideciendo en los tribunales.
75
Por ejemplo, ayudando a crear espacios abiertos y transparentes para el dilogo y el intercambio de
informacin sobre los avances, incluyendo a los actores no estatales autnomos, fortaleciendo el seguimiento
independiente, o negociando con los gobiernos sobre indicadores de desempeo del control de la corrupcin
como parte de los acuerdos para el desarrollo multilaterales.
76
El sector judicial es en varios pases uno de los ms afectados por la corrupcin, y en varios pases los
organismos cooperantes apoyan los programas de reforma judicial. Sin embargo, en varios casos, por no decir
en la mayora de ellos, se presta poca atencin a cmo abordar prcticas corruptas especficas, cules tratar
primero, cmo medir el progreso, etc.
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por tener defectos o estar distorsionadas, y, hasta el momento, con frecuencia se ha descuidado su
puesta en marcha.77 A la hora de confiar en el potencial de los tratados para realizar un cambio
profundo de las instituciones y los comportamientos, debe hacerse mayor hincapi en mejorar la
implementacin efectiva de estos estndares jurdicos internacionales.
En pocas palabras, las estrategias anticorrupcin en su forma actual corren el riesgo de
nacer ya muertas
En este apartado no se sugiere que ningn pas de los estudiados cuente con actores que se lo tomen
en serio, que crean firmemente en la necesidad y utilidad de las estrategias anticorrupcin y que se
involucren activamente en los esfuerzos anticorrupcin. Sin embargo, las estrategias contra la
corrupcin, en su actual forma, se desvan fcilmente de camino - en gran parte debido a los
factores expuestos en este apartado - y acaban convirtindose en empresas demasiado ambiciosas,
inmanejables y no estratgicas. Tanto los ciudadanos como los organismos cooperantes con
frecuencia las consideran un despilfarro de energa, de recursos institucionales y de dinero. Tambin
desvan la atencin de otras fallas de gobernabilidad ms fundamentales como la falta estructural de
transparencia y de obligacin de rendir cuentas en estos pases. Esfuerzos ms recientes por parte de
Georgia, Indonesia y Zambia para redactar un borrador de estrategias anticorrupcin con que
reforzar estratgicamente y complementar las reformas centrales de gobernabilidad que ya estn en
marcha, puede dar lugar a experiencias diferentes, pero una vez ms los arreglos para su
implementacin muestran en su conjunto los mismos problemas. As, evitar que estas estrategias
nazcan ya muertas ser un desafo.
4 Temas a considerar para promover el debate poltico

sobre la implementacin de la CNUCC
Resultan bastante desalentadores los resultados obtenidos por esta investigacin respecto a la
utilidad de polticas y estrategias nacionales anticorrupcin en pases donde este fenmeno es
generalizado y que carecen de capacidades institucionales fuertes. Sin embargo, ello no significa
que debamos perder la esperanza o que la solucin resida en la necesidad de reinventar la rueda para
revolucionar todo el trabajo anticorrupcin hecho hasta ahora. Ms bien, lo que podemos aprender
con toda modestia de estos seis pases nos invita a examinar ms de cerca el por qu estas
iniciativas no parecen ofrecer los resultados deseados, qu partes de los procesos de elaboracin e
implementacin de las polticas requieren un ajuste o incluso un enfoque distinto, y cules pueden
ser los eslabones perdidos. Debemos insistir una vez ms en el hecho de que este estudio se centra
en las polticas y estrategias anticorrupcin dirigidas por el gobierno consideradas en su totalidad.
No se pretende opinar o emitir juicios sobre medidas anticorrupcin especficas que es muy posible
que formen parte de polticas ms amplias.
Tal y como se seala al inicio del presente estudio, los temas que se tratan a continuacin pretenden
ser aportes a los debates polticos sobre cmo proporcionar asesora estratgica y ayuda tcnica para
implementar el Artculo 5, de modo que ste sirva de puerta de entrada al resto de disposiciones de
77
Una reciente evaluacin sobre integridad pblica en nueve pases latinoamericanos tambin ha mostrado
que lo que importa es llevar las medidas anticorrupcin a la prctica, no las reformas formales como tales
(Transparency International, 2005).
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la CNUCC.78 Asimismo, debe advertirse a los lectores de que no se puede aplicar el mismo enfoque
a todos los pases, porque los que cuentan con distintos niveles de capacidad institucional, as como
con diversas culturas polticas y condiciones sociales, requerirn diferentes modalidades y es
posible que as lo deseen.
Ya que los principales destinatarios de este estudio, esto es, los Estados Parte de la CNUCC,
reconocen dicha Convencin como un marco internacional anticorrupcin, en los subapartados
siguientes se trata de establecer vnculos relevantes entre los descubrimientos de este trabajo de
investigacin y la implementacin de la CNUCC. Los temas para la reflexin y debate sern de gran
relevancia para pases con caractersticas similares a los estudiados, aunque algunos temas tambin
pueden ser relevantes para otros pases.
4.1 Cules podran ser las opciones para contar con polticas
anticorrupcin efectivas y coordinadas?
La mayora de pases carece de la capacidad para apagar todos los incendios en todas partes al
mismo tiempo porque, sencillamente, no cuentan ni con las capacidades ni con los recursos para
hacerlo. Asimismo, a pesar de que varios pases ya cumplen una serie de disposiciones de la
CNUCC, formalmente o en la prctica, o de ambas formas, sera irreal esperar que, de la noche a la
maana, los Estados Parte implementaran la Convencin en su totalidad, algo que les resulta difcil
incluso a los pases con elevados niveles de desarrollo. Ms bien, se argumenta que es necesario
adoptar un enfoque gradual para que las polticas y medidas anticorrupcin previstas tengan alguna
posibilidad de ser efectivas.79
Adems, parece persistir la tentacin de interpretar polticas anticorrupcin efectivas y
coordinadas como la necesidad de una sola estrategia anticorrupcin. Aunque se puede optar por
esta opcin, el resto de este trabajo defender que existen otras, algunas de las cuales se ilustran ms
abajo, y que limitar el panorama a estrategias nicas puede incluso poner en peligro luchar
eficazmente contra la corrupcin. El trabajo anticorrupcin no es una bala mgica, sino que debe
estar anclada en polticas y reformas de mayor alcance para mejorar la transparencia, integridad y
rendicin de cuentas, un enfoque para el cual el Artculo 5 proporciona la base (vase la
introduccin).
Ante la amplitud y complejidad de implementar las medidas anticorrupcin que establece la
Convencin de la ONU, los Estados Parte deben construir una visin estratgica y acuerdos
polticos sobre cmo implementar las disposiciones de la CNUCC, incluyendo la seleccin de
prioridades y su secuencia. Las preguntas clave que deben plantearse son: cmo pueden los
Estados Parte conseguir que el marco poltico anticorrupcin sea estratgico, en lugar de elaborar
largas listas de deseos? y cmo se puede aprender de experiencias anteriores y corregir los defectos
recurrentes?
Finalmente, a pesar de parecer obvio, con frecuencia se olvida que la mayora de pases que
aparentemente tienen elevados niveles de corrupcin y que, por lo tanto, ms necesitan una reforma
anticorrupcin, tiende a disponer de las capacidades ms dbiles, tanto en el mbito de la fortaleza
institucional como en el de recursos humanos y financieros. Asimismo, es muy frecuente que estos
78
Entre otros, esperamos que este estudio aporte informacin til para los esfuerzos de la ONUDD y del
UNICRI (por sus siglas en ingls) de desarrollar una gua tcnica para la implementacin de la CNUCC.
79
Vase el documento de fondo de U4 para el Taller de Montevideo sobre Asistencia Tcnica para la
Implementacin de la CNUCC, organizado por ONUDD en mayo de 2007 -- www.u4.no.
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pases ya estn realizado profundas reformas para reestructurar y modernizar sus sistemas de
administracin pblica y de gobernabilidad, lo que en su mayor parte incluye elementos importantes
de las medidas anticorrupcin ancladas en la CNUCC. Teniendo en cuenta la inflacin de reformas
los Estados Parte deberan actuar con cautela para que las actividades anticorrupcin no se conciban
como otra capa adicional de tareas, sino que se integren en las ya existentes en la medida de lo
posible.
4.1.1
Estrategia anticorrupcin o enfoque alternativo para las polticas coordinadas?
Hay que tener en cuenta que hasta la fecha, las polticas o estrategias anticorrupcin explcitas con
frecuencia han acabado siendo slo un discurso. Adems, stas no slo consumen elevados
recursos, sino que producen pocos resultados, o ninguno. Ante esta situacin, la pregunta clave que
se debe plantear cualquier pas es si tiene o no sentido contar siquiera con una estrategia
anticorrupcin tan amplia. Con ello no se pretende insinuar que las estrategias anticorrupcin son
empresas intiles en todos los contextos, sino que se trata ms bien de una invitacin a la reflexin
crtica y creativa. El Artculo 5 de la CNUCC exige a los Estados Parte que coordinen las polticas
anticorrupcin, pero no les obliga a establecer una estrategia explcita.
Ofrecer posibles respuestas a la pregunta planteada anteriormente puede resultar difcil, dado que
las amplias estrategias anticorrupcin explcitas han constituido una salida fcil y, con frecuencia,
han sido celebradas tanto por los ciudadanos como por los organismos cooperantes. Sin embargo,
no parecen haberse estudiado alternativas potenciales, que podran incluir, por ejemplo, i) un
enfoque integrado para abordar puntos especficos vulnerables a la corrupcin a travs de las
polticas y reformas existentes, ii) enfoques sectoriales para centrarse en instituciones que son
especialmente vulnerables a la corrupcin o que tienen especial importancia para el desarrollo
nacional, y iii) un enfoque en la coordinacin y seguimiento de desempeo de aquellas instituciones
que reciban la orden y tengan la autoridad de implementar un abanico de medidas preventivas
contra la corrupcin.80 Antes de desarrollar un enfoque anticorrupcin general, deberan plantearse
las siguientes preguntas: cules son las principales reas de reforma que ya estn en marcha? De
qu manera abordan stas la prevencin de la corrupcin, en el caso de hacerlo? Qu elementos
esenciales faltan? En qu reas resulta ms necesario aplicar reformas y en cules es ms probable
que stas surtan efecto? Cmo y con qu enfoque pueden unirse mejor los distintos objetivos?
Otro eslabn perdido es la desconexin entre la voluntad poltica inicial para crear una estrategia
anticorrupcin y la falta subsiguiente de participacin de polticos de alto nivel para alcanzar
acuerdos sobre los fines y objetivos principales. Tecncratas con buenas intenciones deberan
analizar con una mente abierta cmo pueden participar ms activamente en los foros polticos, cmo
se pueden alcanzar acuerdos polticos y, por lo tanto, qu alianzas deben buscar. En lugar de
desarrollar planes anticorrupcin demasiado ambiciosos, con dbiles arreglos para su
implementacin, pueden existir otros enfoques estratgicos ms apropiados para cerrar la brecha
80
Por ejemplo, de la implementacin del sistema de contratacin basado en mritos y los cdigos de conducta
para los funcionarios con frecuencia se encarga la autoridad del organismo pblico responsable de la gestin
de la administracin pblica. La responsabilidad de implementar sistemas transparentes de contratacin con
frecuencia reside en el ministerio de finanzas, una junta de contratacin o una combinacin de estas
instituciones. La responsabilidad de la gestin debida de los recursos financieros suele recaer en el mbito del
ministerio de finanzas y de la oficina del auditor general. Las declaraciones de activos son llevadas por
instituciones especficamente asignadas o creadas para ese propsito. El acceso a la informacin y la
participacin de la sociedad civil no son responsabilidad de ninguna institucin pblica especfica, pero el
seguimiento de los organismos pblicos en general es necesario para evaluar si estos principios se respetan en
la prctica, etc.
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antes mencionada. En este contexto, es importante sobre todo tener en cuenta que el trabajo
anticorrupcin requiere polticas estatales y no solo gubernamentales. Esto es, el consenso poltico
sobre cmo abordar las prcticas corruptas y cules reformas/iniciativas deben subsistir durante uno
o ms gobiernos si se desea que estos esfuerzos produzcan cambios sustentables.81
Por ltimo, los actores nacionales con verdadero inters por sacar adelante un programa
anticorrupcin necesitan buen juicio y astucia poltica para decidir si una estrategia anticorrupcin
podra o no impulsar de algn modo o servir de plataforma para el cambio bajo ciertas condiciones.
Fines y objetivos ms modestos, modalidades de implementacin ms firmes, sobre todo planes de
implementacin ms claros, monitoreo, o un orden de prioridades concreto de los temas en los que
el gobierno est dispuesto a hacer concesiones (p.ej. prestacin de servicio en reas clave),
marcaran estos aspectos la diferencia?
4.1.2
Integracin en las polticas principales - posibilidad de un enfoque integrado?
La mayora de pases en desarrollo est realizando complejas reformas del sector pblico (finanzas,
administracin pblica, justicia, descentralizacin, etc.) cuyo objetivo es aumentar la eficacia,
eficiencia, transparencia y rendicin de cuentas. Tal como se ha sealado anteriormente, gobiernos
y agencias de cooperacin con frecuencia consideran que estos paquetes de reformas en s mismos
constituyen una agenda anticorrupcin. Es cierto que incluyen un importante abanico de
disposiciones ancladas en la CNUCC (sistemas de contratacin y promocin, cdigos de conducta,
contratacin y gestin de finanzas pblicas, y similares). Sin embargo, hasta el momento el trabajo
anticorrupcin no se han vinculado con firmeza con los objetivos ms amplios de las reformas.
Algunas polticas o estrategias anticorrupcin se esfuerzan por construir sobre la base de reformas
existentes de gobernabilidad, adoptar componentes centrales como parte de sus propias actividades
y complementar esas reformas. Sin embargo, los vnculos horizontales de las estrategias
anticorrupcin con las polticas y principales reformas de gobernabilidad, con frecuencia no existen.
Asimismo, las instituciones pblicas responsables no tienen ni la conciencia ni la capacidad para
interactuar y crear sinergias, y se considera a las actividades agrupadas bajo la denominacin de
estrategias anticorrupcin como adiciones a las de los ministerios y otros organismos estatales, en
lugar de ser integradas en esfuerzos en curso.
Es necesario replantearse cmo se puede llevar mejor a la prctica este enfoque, en particular para
reforzar las iniciativas en curso. Cmo pueden entretejerse o integrarse las dimensiones
anticorrupcin en reformas de (buen) gobierno, en lugar de acabar siendo estrategias aisladas e
inmanejables? Qu medidas anticorrupcin deberan asignarse a la responsabilidad de qu
institucin pblica? Qu tipo de recursos tcnicos y financieros se necesitaran? Cmo podra esto
controlarse? Y, por ltimo, quin podra responsabilizarse de la coordinacin y monitoreo?
4.1.3
Enfoques sectoriales: complementos o sustitutos de estrategias nacionales?
Las estrategias anticorrupcin nacionales que son ambiciosas y de gran alcance resultan muy
difciles de gestionar. Los enfoques sectoriales para prevenir y controlar la corrupcin (p.ej. en los
sectores de la educacin y la salud, o en los departamentos de impuestos y aduanas) son ms fciles
de dirigir. Aunque los ministerios sectoriales, que se resisten al cambio con frecuencia, se muestran
81
Para ms informacin sobre este tema en cinco pases africanos, vase el artculo U4 Measuring success
in five African Anti-Corruption Commissions, de Doig et al. (2005).
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reacios a aceptar instrucciones de otros organismos o ministerios, un proceso impulsado desde

dentro podra llevar a un primer plano a campeones sectoriales, quienes de otro modo pasaran
desapercibidos. Se corre el riesgo de que las iniciativas de este tipo acaben desconectadas de otras
reformas ya en marcha. Sin embargo, esto podra suavizarse si se permite a los directivos sectoriales
exhibir sus logros y, as, tomar orgullo de su iniciativa en pro de la integridad. Esto se puede hacer a
travs de una estrategia de comunicacin bien diseada que destaque los resultados y su impacto en
los ciudadanos. Este enfoque puede muy bien suscitar el inters de otros ministerios que, hasta ese
momento, tambin se han mostrado reacios al cambio.
Los enfoques anticorrupcin sectoriales tambin iran mano a mano con una reciente tendencia a
desarrollar estrategias sectoriales basadas en diagnsticos de gobernabilidad sectoriales.82 Las
preguntas que deben plantearse en este contexto incluyen: los enfoques anticorrupcin sectoriales,
deberan complementar o sustituir las estrategias nacionales? En qu criterios estratgicos debera
basarse la seleccin de los sectores para la reforma, p.ej. importancia para el desarrollo del pas,
presencia de liderazgo firme y de campeones potenciales, oportunidad de obtener buenos resultados
rpidamente? Qu queda pendiente por saber para desarrollar polticas anticorrupcin sectoriales
adecuadas? Cmo puede unirse a los actores polticos involucrados en ese sector? Cmo se
monitorearn los avances? Qu tipo de ayuda internacional sera til?
4.1.4
Cmo puede conseguirse un orden de prioridades y una secuencia adecuados?
Hasta ahora, segn parece han surgido grandes dificultades a la hora de desarrollar enfoques y
orientacin adecuados sobre cmo seleccionar las prioridades de las polticas anticorrupcin, y qu
secuencia de actuacin estratgica seguir. Existe una serie de herramientas analticas tiles para
tener una panorama de la situacin de un pas en un momento determinado en cuanto a su sistema
de integridad, la compatibilidad de su sistema jurdico con la CNUCC, los niveles e incidencia de la
corrupcin, etc.83 Sin embargo, ninguna de ellas parece adecuada para guiar el proceso en el que se
fijan prioridades y se establece su secuencia.
Por lo tanto, debe hacerse un mayor esfuerzo para seleccionar las prioridades estratgicamente y
que stas coincidan con el clculo realista de capacidades y recursos disponibles con que cuentan
los organismos que las van a implementar. Adems, la implementacin debera hacerse en
secuencia, debido una vez ms a la necesidad de gestionar con cuidado los escasos recursos y para
evitar la frustracin de los ciudadanos cuando ven sus expectativas incumplidas. Una cuestin que
con frecuencia parece olvidarse es que la mayora de los organismos responsables de la
implementacin, ya sean ministerios, departamentos u otros organismos pblicos, pueden requerir
asesora tcnica continua o incluso tutora a la hora de disear las medidas anticorrupcin y dar los
primeros pasos de su puesta en marcha. Podran proporcionar este tipo de asesora y tutora, por
ejemplo, instituciones anticorrupcin especializadas, cuyas capacidades, sin embargo, tambin
tienden a ser limitadas. Por lo tanto, debe considerarse que las polticas anticorrupcin se inicien de
forma modesta en algunas reas clave, en las cuales slo participen de un puado a una docena de
organismos. Ms adelante puede efectuarse una implementacin ms amplia, en la que ya se tengan
en cuenta algunas lecciones aprendidas y haya algunos resultados para mostrar. Este esfuerzo, sin
82
Para los enfoques sectoriales para luchar contra la corrupcin, vase Campos & Pradhan (2006) The many
faces of corruption, Banco Mundial.
83
Por ejemplo, la autoevaluacin de cumplimiento de la CNUCC elaborada y coordinada por la ONUDD, el
ya mencionado enfoque del Sistema de Integridad Nacional promovido por TI, las encuestas de tres reas
sobre corrupcin del Banco Mundial, el anlisis de la brecha por parte de la CNUCC tal y como lo prob GTZ
en Indonesia, y las valoraciones de vulnerabilidad a la corrupcin en determinados sectores de Afganistn, por
nombrar algunas.
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embargo, solo tendra sentido si la responsabilidad y la rendicin de cuentas por resultados se

asignaran a organismos con los mandatos correspondientes y fueran ejecutables, mediante
incentivos o sanciones, o una combinacin de ambos.
Sin embargo, dado que muchos pases han firmado y ratificado la CNUCC y si se tiene en cuenta
que es probable que aumente el impulso de la Conferencia de Estados Parte para que se implemente
la Convencin en su totalidad, se presenta el peligro real de que los gobiernos, las organizaciones de
la sociedad civil y los organismos cooperantes pierdan de vista un enfoque gradual y secuencial. La
mayora de las reas de la administracin pblica y del sistema poltico requieren reformas, pero
cambiarlo todo a la vez puede provocar que al final nada cambie. Por lo tanto, un cambio crucial
consiste en cerrar la brecha entre, por un lado, la poca capacidad estatal relativa para llevar a la
prctica una reforma anticorrupcin y, por otro, las grandes expectativas de los ciudadanos del pas
y de la comunidad internacional.
4.1.5
El seguimiento de las reformas de gobernabilidad desde una perspectiva

anticorrupcin, podran ayudar a fortalecer la prevencin?
Los resultados del presente trabajo de investigacin sealan la necesidad urgente de aplicar un
seguimiento significativo a las polticas y estrategias anticorrupcin. Hasta el momento, el
seguimiento ha sido o bastante formal, centrndose en la existencia de leyes o de instituciones en
lugar de hacer seguimiento de su eficacia, o non-existente.
La mayora de los pases ya estn sometidos a una revisin institucional que incluye elementos de
las disposiciones de la CNUCC. Dado que se espera que estas reformas produzcan un impacto
tangible en la reduccin de la corrupcin, vale la pena considerar si sera til destinar recursos
adicionales al monitoreo de los resultados anticorrupcin obtenidos por stas. Esto podra realizarse
mediante i) la identificacin de aspectos especficos de las reformas centrales que son cruciales para
incrementar la transparencia, integridad y prevencin de la corrupcin, y que coinciden con la
CNUCC, ii) el acuerdo de todos los actores involucradas (gobierno, sociedad civil, sector privado y
agencias de cooperacin) sobre qu elementos sern prioritarios y las instituciones o sectores piloto,
iii) la seleccin de indicadores que permitan medir los avances en reducir la corrupcin o
incrementar la transparencia/integridad, , iv) la ejecucin de actividades de control pertinentes, y v)
la divulgacin de resultados y la recomendacin de cambios.
Dicho enfoque exigira, entre otras cosas, diferentes arreglos institucionales, firme apoyo a las
capacidades de gestin de la informacin,84 as como apoyo de instituciones independientes de
supervisin externa. Asimismo, requerira realizar una inversin a largo plazo y podra no ser una
empresa atractiva a primera vista. Por otro lado, permitira unir diferentes fines de rendicin de
cuentas, transparencia e integridad. Teniendo en cuenta que en varios pases se ha conseguido
avanzar en reducir la corrupcin en la prestacin de servicios pblicos, el monitoreo sistemtico de
estos esfuerzos podra tambin contribuir a que hubiera una divulgacin ms frecuente de buenas
noticias, algo vital para conseguir y mantener el apoyo de la opinin pblica.
84
El sistema de informacin del pas debera analizarse para armonizar objetivos y expectativas con
capacidades, p.ej. qu tipos de capacidades existen para producir informacin, qu capacidades existen para
usar esta informacin, qu tipo de seguimiento existe ya, y quin usa la informacin y con qu propsito.
Tambin, deberan crearse vnculos con otros esfuerzos orientados a fortalecer el sistema de informacin
gubernamental.
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Por ltimo, aunque no menos importante, el enfoque en el seguimiento tendra dificultades a la hora
de implementarse en varios pases, al menos al principio, debido a la mala calidad de la
informacin, las dificultades para conseguir informacin pertinente y cuestiones similares. Sin
embargo, este enfoque tambin podra allanar el camino para abrir de forma gradual los procesos de
polticas pblicas, ya que eso ayudara, entre otras cosas, i) a crear una plataforma nacional, ii) a
armonizar las reformas de gobernabilidad con el seguimiento por la sociedad civil,85 iii) a establecer
espacios y oportunidades para que las organizaciones de la sociedad civil influyan en las polticas,
la estrategia y los resultados, y iv) a desarrollar capacidades que permitan realizar anlisis
continuos, tanto dentro del gobierno como fuera de l.
4.1.6
Qu hacer con respecto a los arreglos para la implementacin y coordinacin?
Hasta la fecha, una de las fallas de las polticas y estrategias anticorrupcin ha sido la desconexin
entre los que disean las estrategias, por un lado, y los que se supone que deben implementar las
medidas incluidas en las mismas, por otro. La discrepancia entre la apropiacin del diseo y la no
apropiacin de la implementacin se acenta an ms debido al rango jerrquico relativamente bajo
que suelen tener los organismos encargados de coordinar y monitorear la implementacin. Por eso,
las instituciones pblicas que reciben la orden de implementar medidas anticorrupcin preventivas
especficas deben recibir mucho ms protagonismo en la fase de diseo y, despus,
responsabilizarse por los resultados que obtengan en su implementacin. Sin embargo, los lderes
polticos del pas tambin deben exigrselo activamente a los altos ejecutivos del sector pblico y
obligarles a rendir cuentas de los resultados.
Armonizar el marco institucional, asegurndose que se definen y entienden claramente los
mandatos, as como que la coordinacin e interaccin se han simplificado, constituye tanto una
respuesta como una condicin indispensable para afrontar las causas raz del problema de la
corrupcin. Esto no slo supone que los diferentes mandatos estn definidos con ms claridad y que
se haya perfilado la jerarqua de las instituciones, sino que tambin se comprenda mejor dnde y
cmo se unen e interactan los distintos mandatos y responsabilidades.
La responsabilidad general de la coordinacin y seguimiento debe asignarse a una autoridad poltica
de alto nivel que tenga el mandato y apoyo polticos para obligar a los ministerios con mayor poder
a cumplir con sus propios compromisos, as como con las instrucciones del presidente. Este
mandato debera asignarse a un ministro importante del gobierno, a una figura destacada en la
oficina del presidente o a una autoridad de un nivel de importancia similar. Las instituciones
anticorrupcin especializadas, si ya existen, podran facilitar la coordinacin y monitoreo, siempre y
cuando puedan funcionar en tndem con las autoridades polticas de alto nivel antes mencionadas.
4.2 Luchar contra la corrupcin afrontndola directamente, es as

como debe ser?
Cabe destacar una vez ms que la lucha contra la corrupcin no es un fin en s mismo, En la
actualidad, las grandes cuestiones para la mayora de pases son la reduccin de la pobreza, el
desarrollo econmico, la distribucin de la riqueza, y la mejora de la democracia y la seguridad. Los
85
El seguimiento continuo por parte de la sociedad civil de los resultados del sector pblico en determinados
mbitos de las actividades gubernamentales ha propiciado cambios en una serie de pases (vase apartado
2.4.) Encajar la reforma que el gobierno desea con el seguimiento independiente por parte de la sociedad civil
podra suponer un gran impulso para el cambio.
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responsables de disear polticas anticorrupcin deben ser conscientes de que los esfuerzos
anticorrupcin estn al servicio de objetivos de desarrollo ms amplios, y tenerlo en cuenta.
Ahora, muchas polticas anticorrupcin se basan en el supuesto de que este fenmeno es una falla
de los sistemas de gobernabilidad o una aberracin del sistema. Este enfoque desde luego sirve en
pases con instituciones que funcionan relativamente bien. Sin embargo, en aquellos con sistemas de
gobernabilidad e instituciones dbiles, la corrupcin parece ser el sistema mismo y, adems,
instituciones informales ejercen una influencia importante sobre las formales. En un entorno as, los
que se supone que combaten la corrupcin son los mismos que la practican. En particular, las
medidas preventivas enfocadas en la propia actuacin gubernamental, tales como cdigos de
conducta, declaracin de activos, sistemas de nombramientos basados en mritos, reforma de los
trmites administrativos, y similares, con facilidad acaban siendo simple ciruga esttica.
En este contexto, se plantea la pregunta de si no tendra ms sentido aplicar un enfoque que se
concentre en promover con firmeza antdotos contra la corrupcin, tales como la transparencia y la
obligacin de rendir cuentas. Por ejemplo, podra incrementarse la transparencia de forma gradual
abriendo a la opinin pblica los procesos de toma de decisiones gubernamentales, garantizando y
proporcionando el acceso a la informacin, y promoviendo la participacin de la sociedad civil? 86
Tambin debe resolverse una cuestin esencial: si un pas desea adoptar un enfoque negativo, es
decir anticorrupcin, o uno positivo, que favorezca la integridad o la transparencia.
4.3 Temas que los organismos cooperantes deben considerar

La CNUCC ofrece una oportunidad para que se adopte un enfoque coordinado y armonizado en la
provisin de ayuda a los Estados Parte, pero tambin constituye un desafo el continuar teniendo
demasiados objetivos a la vez, sobre todo a travs de la promocin de estrategias contra la
corrupcin nicas, cuya eficacia y pertinencia en todos los contextos se ha puesto en tela de juicio.87
Por lo tanto, qu pueden hacer los organismos cooperantes para fomentar la implementacin del
Artculo 5 como puerta de entrada a la implementacin de la CNUCC?
Primero y ante todo, los OC deberan usar y promover la CNUCC como un compromiso
internacional jurdico y poltico de carcter vinculante.
Segundo, deberan contemplar el Artculo 5 como la puerta de entrada a la implementacin de la
CNUCC, pero no como una obligacin automtica para una estrategia anticorrupcin nacional
nica. Con este objetivo, los OC deberan ayudar a los Estados Parte a identificar diferentes
opciones de marcos polticos coordinados y suministrar informacin basada en la experiencia sobre
sus ventajas y desventajas. Podran ayudar a analizar ms a fondo las diferentes modalidades y
marcos elegidos por los pases para implementar y coordinar sus polticas anticorrupcin, con el fin
de ampliar la cantidad de experiencia documentada. Esto podra incluir, por ejemplo, un anlisis
profundo de enfoques especficos, o estudios comparativos de los que son similares, para examinar
qu funciona y qu no, y en qu condiciones. En lugar de alentar a que se redacte un borrador de
86
La experiencia en varios pases ha mostrado resultados alentadores si este tipo de enfoque se aplica a los
procesos de elaboracin y ejecucin del presupuesto, en el nombramiento de funcionarios de alto rango, en la
administracin y en la financiacin de partidos. Tambin ha producido buenos resultados en los sectores
sanitario y educativo, por ejemplo, todas ellas reas relevantes para la implementacin de la CNUCC.
87
El primer borrador de la Gua Tcnica para la implementacin del Artculo 5 de la CNUCC, desarrollada
por la ONUDD, por ejemplo sugiere que los Estados Parte deberan desarrollar una estrategia anticorrupcin
para la implementacin de la CNUCC.
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estrategias y planes claramente demasiado ambiciosos, los OC podran ms bien defender un

enfoque ms modesto y ayudar a simplificar la seleccin estratgica de prioridades.
Tercero, los OC deben hacer todo lo posible para que se refuercen los vnculos entre las reformas
anticorrupcin y las de gobernabilidad. Debe tenerse en cuenta que muchas de las medidas
anticorrupcin de carcter preventivo consagradas en la CNUCC son o sern implementadas a
travs de reformas de gestin del sector pblico u otras ms amplias de gobernabilidad. El trabajo
anticorrupcin debe tratarse como parte integral de las segundas, y no como un sector aparte, y debe
ser as tanto en los mbitos polticos del pas, como en el mbito poltico de los organismos
cooperantes. As ocurre con frecuencia de manera conceptual, pero no se lleva necesariamente a la
prctica sobre el terreno, en su mayor parte debido a i) la persistencia de enfoques silo para la
reforma del sector ii) las visiones compartimento y experiencia de personal y expertos
internacionales.88 Los prrafos siguientes abordan este punto:
Los OC haran bien en prestar ms atencin a ayudar a los gobiernos a introducir o incorporar
transversalmente dimensiones estratgicas anticorrupcin en sus principales polticas y
reformas,89 sobre todo cuando stas reciban el apoyo de la ayuda internacional. Se podra
apoyar una evaluacin de las vulnerabilidades especficas de un sector o de una institucin a la
corrupcin y a los planes subsiguientes de gestin de riesgos, y luego tutelar la implementacin
prevista, por dar solo un ejemplo. Esto podra tambin ayudar a encontrar una alternativa en
muchos pases donde abordar explcitamente el fenmeno de la corrupcin puede ser un tema
delicado.
Los OC deberan poner ms esfuerzo en suministrar a su personal formacin anticorrupcin de

forma continua, as como en proveer tutora a especialistas sectoriales sobre los diversos
enfoques anticorrupcin. Lo segundo es especialmente relevante para poder as construir
puentes entre el trabajo anticorrupcin y sectorial.
En pases que reciben una considerable ayuda al desarrollo, los OC tambin podran plantearse
la revisin de los perfiles y la experiencia sobre el terreno de su personal posiblemente como
ejercicio colectivo -, con vistas a suministrar el conocimiento de expertos superiores necesario
para i) proporcionar consejo estratgico continuo a los OC sobre qu tipo de iniciativas
anticorrupcin podran/deberan apoyar, ii) guiar al gobierno y a los OC sobre cmo las
dimensiones anticorrupcin podran incorporarse en reformas ya en marcha o que estn
previstas, iii) construir puentes entre los equipos de los diferentes sectores, iv) apoyar al
gobierno en su coordinacin y monitoreo, posiblemente ofreciendo orientacin y tutora a las
autoridades responsables, y v) facilitar el intercambio de informacin entre los mismos OC
sobre iniciativas anticorrupcin relevantes.
88
Como se ha sealado anteriormente, la administracin pblica, la gestin financiera, la reforma del sector
de la justicia y descentralizacin, por ejemplo, con frecuencia no abordan vulnerabilidades especficas a la
corrupcin dentro de estas reas sujetas a la reforma. A pesar de que la corrupcin a menudo impide avances
o xitos en estas mismas reformas, la cuestin no parece estar en el radar de los que son responsables de
ambas (ni en el gobierno ni entre los organismos cooperantes que lo apoyan). Asimismo, los expertos
internacionales tienden a ser expertos en una rea especfica, por ejemplo gestin financiera, sector pblico o
reforma de la justicia, pero muchos de ellos carecen de conocimiento experto en las complejidades del trabajo
anticorrupcin. Por su parte, los que cuentan con amplia experiencia anticorrupcin no tienen necesariamente
conocimiento especfico sectorial.
89
En una reunin internacional celebrada recientemente sobre la reforma del sector judicial en Afganistn,
con la participacin de la mayora de los organismos cooperantes, la corrupcin ni siquiera estaba en el orden
del da, a pesar de la amplia percepcin de que este sector es uno de los ms afectados por este fenmeno.
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Cuarto, debera promover un dilogo abierto y transparente entre sus agencias, los gobiernos, el
parlamento y los actores no estatales, para evaluar el progreso realizado. Los OC deberan promover
apertura y transparencia en sus acuerdos para la ayuda al desarrollo con los gobiernos receptores,
as como en los procesos habituales de control para permitir que haya un escrutinio externo, y
fomentar la vigilancia del parlamento y de la sociedad civil sobre la responsabilidad del gobierno.
Este aspecto cobra an mayor importancia cuando se considera la tendencia a conseguir apoyos
para el presupuesto general, ya que esta modalidad de entrega de ayuda fortalece en particular a la
rama ejecutiva de los pases receptores, pero no incrementa necesariamente la obligacin
democrtica de rendir cuentas.
Quinto, deberan conocer y comprender mejor las prcticas corruptas, sus formas, manifestaciones y
dinmicas, dar amplia difusin a los descubrimientos y asegurar que los ciudadanos pueden acceder
a ellos. Deberan fortalecerse las acciones, relativamente recientes, orientadas a desarrollar nuevas
herramientas analticas e instrumentos de evaluacin, para despus compartir los resultados con
todos los actores. El tipo de conocimiento especfico que haga falta desarrollar depender, sin
embargo, del contexto y necesidades de cada pas.
Sexto, los OC deberan invertir mucho ms en fomentar el seguimiento y las evaluaciones eficaces
de las polticas anticorrupcin, tanto por actores internos como no estatales, p.ej. por parte del
parlamento, las universidades y las organizaciones de la sociedad civil. Teniendo en cuenta las
constantes debilidades sistmicas del monitoreo (independiente) del avance y resultados de las
polticas anticorrupcin, los OC deberan usar la imaginacin para buscar formas apropiadas de
ayudar a remediar esta situacin. Tambin deberan buscar maneras de vincular ese potencial
poder de informacin especficamente a lo que se seala arriba sobre la promocin de la
transparencia y la participacin. As, ayudaran a capacitar a actores locales para llevar la posta:
Debe realizarse un mayor esfuerzo en aconsejar a los gobiernos sobre el diseo de mecanismos,
y especialmente de indicadores, de seguimiento sencillos, pero que se centren en los resultados
o impacto. En este contexto, los OC podran asimismo plantearse asesorar, al menos al
principio, al personal del organismo responsable de la implementacin, para que ste pudiera
ocuparse de los requisitos de monitoreo.
Estos esfuerzos deberan estar vinculados con que ya se realizan para fortalecer el sistema de
gestin de informacin del pas. Los OC tambin podran aconsejar sobre el tipo de informacin
sobre temas relevantes para luchar contra la corrupcin que ya est disponible y la que falta,
qu informacin se utiliza por parte de quin y cmo (no debera centrarse slo en el gobierno,
sino adems en el parlamento y la sociedad civil), y qu medios y condiciones propicias faltan
para servirse de la informacin. Este enfoque puede ayudar a acercar las posiciones de los que
demandan la reforma y los que la llevan a cabo.
Los organismos cooperantes deberan plantearse fortalecer con ms energa el escrutinio

externo del gobierno, por ejemplo a travs de apoyo financiero, y all donde se necesite, tcnico
a institutos nacionales de investigacin, organizaciones de la sociedad civil, universidades o
similares, con el objetivo de crear evaluaciones regulares del desempeo del gobierno en el
control de la corrupcin (tales como ndices de integridad institucional, informes sobre la
situacin de la corrupcin, estudios de seguimiento del gasto pblico, evaluaciones de la
prestacin de servicios, por nombrar algunos ejemplos).
Para acabar, los OC deberan considerar el encargo de evaluaciones o encuestas sobre el nivel
de transparencia, integridad y rendicin de cuentas de sus propias operaciones. Una iniciativa
de este tipo ayudara a fortalecer las reas vulnerables en la entrega de ayuda, pero sobre todo,
sometera a los organismos cooperantes a las mismas reglas del juego que a los gobiernos
receptores.
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Sptimo, a pesar de los avances realizados en las sedes centrales y, por ejemplo, en la OCDE-CAD,
los organismos cooperantes deberan realizar mayores esfuerzos en las reas de coordinacin de
donantes, armonizacin de la ayuda y establecimiento de principios anticorrupcin colectivos. Los
OC deberan liderar con el ejemplo y hacer todava mayor hincapi en mejorar sus propios
estndares y prcticas. Las reas que merecen especial atencin incluyen ms transparencia en su
propia toma de decisiones y un mayor acceso a la informacin sobre su ayuda al desarrollo
(cantidad de ayuda disponible y desembolsada, receptores de la misma, criterios para el
desembolso, seleccin de consultores, evaluaciones, valoraciones de desempeo, documentos
analticos, etc.).
En ltimo lugar, aunque no menos importante, los organismos cooperantes debera revisar con ojo
crtico sus relaciones con los gobiernos receptores cuando los segundos incumplen los compromisos
mutuos. Con mucha frecuencia, los OC prefieren no mostrar su descontento por diversas razones,
entre las que parecen predominar dos: i) las relaciones gobierno-donante no deberan verse
afectadas por el temor a consecuencias negativas para el conjunto de la ayuda al desarrollo, y ii) los
mismos donantes tienen una gama de incentivos para informar de resultados satisfactorios en sus
pases. Sin embargo, el dilema entre marcarse objetivos mayores, como la reduccin de la
pobreza, y tolerar las malas prcticas debe revisarse, ya que ciertamente todava son posibles
enfoques pragmticos en la zona gris que evitan las respuestas dicotmicas.
Para concluir, debera reiterarse que en el presente estudio se advierte contra la aplicabilidad de un
nico enfoque para implementar el Artculo 5 de la CNUCC en todos los pases del mundo. Pases
que cuentan con diferentes niveles de capacidad institucional, diferentes contextos polticos y
circunstancias sociales requerirn, y pueden preferir, diversas modalidades. Adems, la tentacin de
interpretar polticas anticorrupcin eficaces y coordinadas como la necesidad de una nica
estrategia anticorrupcin desde luego indica una opcin, pero hay muchas ms. Por ltimo, los
pases receptores, all donde resulte necesario y deseado con el apoyo de los organismos
cooperantes, deberan considerar marcarse objetivos modestos en el trabajo anticorrupcin, en lugar
de hacer promesas ambiciosas pero irrealizables.
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Anexo Enfoque metodolgico para los estudios de

caso de los pases
Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y Zambia
Marzo de 2007
I. Informacin general
El objetivo principal de los estudios de caso es entender mejor cmo se disean y se implementan
en la prctica las polticas anticorrupcin (AC). La motivacin principal del presente trabajo se
centrar en estudiar y analizar los elementos clave de los procesos de diseo e implementacin de
polticas. As, con respecto a su fase de diseo, se examinarn el contexto y contenido polticos, la
participacin de las partes interesadas y el proceso de elaboracin de polticas. Este anlisis se
centrar sobre todo en identificar los agentes impulsores del cambio, as como los factores que
facilitan u obstaculizan el diseo de polticas AC. En relacin con su fase implementacin, se
realizar un estudio exploratorio de dos elementos cruciales, ya que una evaluacin exhaustiva
queda fuera del mbito de este estudio. Por lo tanto, se prestar especial atencin a cmo funcionan
en la prctica las lneas de coordinacin y obligacin de rendir cuentas entre los diferentes actores
que implementan polticas AC complejas. Tambin se har hincapi en si se usa o no la
comunicacin para informar sobre avances/resultados en la implementacin y futuras reformas, y
para mantener el apoyo tanto de los funcionarios como de la ciudadana en general.
Habida cuenta de que las organizaciones de cooperacin internacional han identificado una serie de
elementos esenciales que se recomiendan en los enfoques preceptivos (vase ms adelante), muchos
de los cuales se basan en prcticas supuestamente buenas, el anlisis descrito anteriormente del
proceso de elaboracin de polticas AC locales los tendr en cuenta tanto en la formulacin de las
preguntas gua que se harn para el trabajo de campo, como en el anlisis de las lecciones
aprendidas para as estudiar si se siguieron o no esos principios.
Un equipo formado por dos consultores, un analista poltico local, acadmico o similar con
experiencia, y un analista poltico internacional, asesor o similar con experiencia, realizarn los
casos de estudio, cuyo enfoque ser similar. El consultor nacional preparar el terreno, recopilar
material relevante (p.ej. documentos jurdicos y polticos, informes de fondo, evaluaciones, otros
datos disponibles y leyes relevantes), y preparar un estudio de fondo preliminar sobre la historia y
el contexto de las polticas AC en el pas en cuestin. El consultor nacional tambin identificar a
las partes interesadas clave, elaborar una lista preliminar de quines son, con sus precedentes e
intereses, y ayudar al consultor internacional a preparar el programa de la visita de ste al pas
objeto de estudio. El segundo, a su vez, ayudar al primero en su investigacin local en caso
necesario. Adems, el consultor internacional llevar a cabo las entrevistas con las partes
interesadas clave del proceso y elaborar el estudio completo final del caso.
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II. Supuestos fundamentales

Se sabe relativamente poco sobre los propios procesos y dinmicas en la elaboracin de polticas en
cuanto a su implementacin. Sin embargo, a partir de la informacin que ofrecen algunos estudios
sobre determinados elementos de estos procesos, as como de las conversaciones iniciales con
polticos anticorrupcin experimentados, durante este trabajo de investigacin se tendrn en cuenta
los supuestos que se presentan a continuacin.
o
Al parecer, existen tensiones potenciales entre algunos elementos clave para conseguir
estrategias y polticas AC efectivas
Visin estratgica / secuencia versus enfoque integral/ generalista
Enfoques AC normativos versus condiciones/actitudes locales
Otros elementos clave son susceptibles de ser secuestrados
Apropiacin local organismos donantes pueden dirigir/presionar el programa entre
bastidores
Participacin grupos lite locales pueden aduearse del programa AC por intereses
puramente partisanos
La reforma AC no est suficientemente vinculada a una reforma de gobernabilidad de mayor
alcance ni tampoco se basa lo suficiente lecciones aprendidas de fracasos anteriores riesgo
de perder efectividad, aumentar el cinismo de la opinin pblica con respecto a la consolidacin
de la democracia, etc.
A pesar de que un creciente nmero de estudios demuestran que son necesarias distintas
estrategias anticorrupcin para diferentes entornos de gobernabilidad/ institucionales, esto no
parece bastar para que se tengan en cuenta a la hora de disear polticas
III. Principales elementos identificados para estrategias/polticas AC

efectivas
Fase de diseo
Varias instituciones internacionales, como el Banco Mundial, el PNUD y la ONUDD, han
desarrollado enfoques conceptuales y recomendaciones prcticas sobre cmo disear estrategias /
programas / polticas anticorrupcin efectivas.
A continuacin se presenta una larga lista de los elementos principales recomendados para
desarrollar estrategias y polticas anticorrupcin efectivas. En el presente estudio no se cuestionar
la validez de ninguna de ellas ni tampoco se tratar de evaluar su importancia relativa. Ms bien, al
aceptar el valor intrnseco de estos elementos, stos se han tenido en cuenta durante la formulacin
de las preguntas con las cuales guiar los estudios de caso(vase Anexo I) para complementar otros
aspectos, como cuestiones centradas en los impulsores del cambio, factores externos favorecedores
u obstculos.
Para resumir los resultados de una primera revisin de las diferentes recomendaciones sobre cmo
disear estrategias anticorrupcin, a continuacin se presentan algunos de los elementos clave que
se suelen destacar para una efectiva elaboracin e implementacin de polticas AC:
Apropiacin nacional / local y voluntad / liderazgo polticos (BM, PNUD, ONUDD, TI)
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Adaptacin a la situacin / condiciones / actitudes / creencias locales no existe una solucin

para todos (BM, PNUD, TI)
Basarse en el conocimiento e informacin resulta esencial para el diseo de polticas de calidad

(diagnsticos, datos, evaluaciones del anlisis del contexto de la cultura poltica, etc.) (BM,
ONUDD, PNUD)
Visin a largo plazo con resultados a medio y corto plazo enfocados en instituciones / reas
clave (BM, PNUD, ONUDD)
Enfoque integral / exhaustivo integrado en otras reformas (BM, PNUD, ONUDD, TI)
Secuencia, calendario y seleccin de los puntos de entrada tener presentes el refuerzo de

credibilidad, los resultados tangibles y el fortalecimiento de los grupos de electores (BM,
PNUD, TI)
Equilibrio entre prevencin, sancin y formacin (PNUD, TI)
Participacin coaliciones amplias / accin colectiva (BM, PNUD, ONUDD, TI)
Transparencia e independencia polticamente neutral (ONUDD, TI)
Recursos y conocimiento experto medidas a corto plazo y programas a medio plazo

financiados que pueden profundizar (BM, PNUD, TI)
Los donantes deberan liderar con el ejemplo y centrarse en la integridad / control internas
(PNUD)
Definicin clara de mandatos para las diferentes instituciones responsables de la

implementacin (PNUD)
Comunicacin en particular de los casos exitosos (PNUD)
Control y evaluacin, mensurables (PNUD, ONUDD, TI)
Fase de implementacin
La mayora de las instituciones antes mencionadas no han emitido un conjunto similar y claro de
recomendaciones para la implementacin efectiva (lo que parece coincidir con mucho menos
trabajo de investigacin, evaluacin y comprensin de la fase esencial de implementacin de las
polticas AC). Sin embargo, hay una necesidad extrema de contra con una rigurosa evaluacin de la
eficacia y sustentabilidad de las iniciativas/polticas anticorrupcin, tema que va ms mucho ms
all de las posibilidades del presente estudio.
Sin embargo, el estudio analizar cuatro dimensiones de la implementacin que se han mencionado
en la documentacin publicada como componentes clave para polticas efectivas:
o
Coordinacin:
Comunicacin:
Recursos:
Control:
Deben establecerse y ser operativas lneas de responsabilidad y

obligacin de rendir de cuentas para las instituciones clave
encargadas de implementar la reforma AC.
Con el objetivo es informar a la opinin pblica en general y a los
funcionarios acerca de los fines y objetivos de las reformas AC, as
como del avance, xito, defensores, etc.
Hasta qu punto se han identificado y proporcionado recursos
adicionales, tanto tcnicos como financieros.
Con el fin de evaluar regularmente tanto el avance como el impacto de
las medidas incluidas en los documentos de las polticas AC.
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IV. Preguntas gua para los casos de estudios

La siguiente serie de preguntas pretende ser una gua para orientar las entrevistas y la revisin de los
documentos para la elaboracin del caso de estudio. No se espera que se respondan todas y cada una
de ellas. Primero, el consultor local responder de forma aproximada aquellas que le permita su
conocimiento de la situacin del pas y la revisin de documentos que rena para el estudio. El
consultor internacional, por su parte, dar respuestas exhaustivas basndose en las entrevistas con
las partes interesadas clave, en la cuidadosa revisin de los documentos y, tambin, teniendo en
cuenta las respuestas preliminares del consultor local (vase TOR para consultores nacionales e
internacionales).
A. Inicio de iniciativa(s) AC:
Hubo algn catalizador especfico (p.ej. competencia poltica (elecciones), escndalos,

cumplimiento con los estndares AC internacionales, presin de los donantes, defensa de la
sociedad civil, etc.) para emprender la(s) iniciativa(s) AC?
Quin fue el iniciador de la(s) iniciativa(s) anticorrupcin? Quin se estaba en contra?
Cul era el principal objetivo? (tener en cuenta el discurso pblico y los primeros documentos
tcnicos)
Qu papel desempearon las organizaciones donantes en esta fase?
B. Diseo de iniciativa(s) AC:

Entorno
Estaban la(s) iniciativa(s) AC vinculadas a una reforma de gobernabilidad ms amplia? En

caso afirmativo, cmo?
Ha efectuado el gobierno una evaluacin para entender las principales fallas de gobernabilidad
y sus causas? En caso afirmativo, quin la hizo?, en qu se centr exactamente? y se poda
acceder a ella fcilmente?
Ha habido iniciativas AC anteriormente? En caso afirmativo, qu resultados / lecciones
aprendidas se tuvieron en cuenta?
Ha realizado el gobierno una evaluacin para entender las actitudes locales hacia la corrupcin
o los valores ticos locales? Era fcil acceder a los estudios de mbito local sobre estos temas
realizados por otros actores?
Contenido
Cul fue el principal objetivo de la(s) iniciativa(s) AC?, cul era la visin a largo plazo que se
pretenda conseguir?
Qu tipo de enfoque(s) anticorrupcin se eligi/eligieron? Por qu motivo? Quin
(principales actores) hizo la eleccin?
Cul era el alcance de la(s) iniciativa(s) AC (de gran alcance e integrales, centradas a un sector
especfico, relacionadas con un tratado internacional, etc.)? A qu reas se les dio prioridad?
Qu puntos de entrada se escogieron? Haba medidas preventivas, sancionadoras y
educativas? Se haca ms hincapi en una de estas reas? En caso afirmativo, en cul y por
qu?
Cmo se vincularon la(s) iniciativa(s) AC a reformas de gobierno relacionadas (p.ej. reforma
de la administracin pblica, de la justicia, etc. quedaban reflejadas en los programas
estratgicos para la reduccin de la pobreza cuando corresponda, y en otras estrategias de
reforma sectoriales, trabajos)?
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1:2007
Qu tipo de anlisis, datos, estudios se utilizaron para disear las polticas (encuestas de
percepcin contra la corrupcin, estudios sobre el Sistema de Integridad Nacional o similares,
anlisis de economa poltica, etc.)? Cul(es) result/resultaron til(es)? Qu tipo de
investigacin faltaba? (segn las entrevistas de las partes interesadas)
Reflejaban las iniciativas AC las normas y tradiciones locales? En caso afirmativo, cmo?
All donde la(s) iniciativa(s) AC reciban el apoyo de los organismos cooperantes
internacionales, compartieron stos los supuestos/anlisis subyacentes sobre la naturaleza del
problema?
Estaban los roles y responsabilidades claramente distribuidos? Se determin un
organismo/rgano coordinador central? En caso negativo, qu mecanismo de coordinacin
entre instituciones se estableci entre los diferentes agentes responsables de la implementacin
de la poltica AC?
Se contempl la posibilidad de establecer una estrategia o campaa de comunicacin para la(s)
poltica(s) AC considerada(s)? Estaban las responsabilidades claramente definidas para ello?
Se asignaron recursos (financieros y tcnicos)?
Se determin qu recursos (financieros y conocimiento experto tcnico) seran necesarios para
la implementacin? El clculo de los costos era realista?
Se identificaron claramente y se asignaron (tanto gobierno como donantes) los recursos para
los esfuerzos AC? El proceso de elaboracin del presupuesto, se realiz sin problemas? En
caso negativo, cules fueron los problemas (prestar especial atencin a las relaciones entre
Ejecutivo y Parlamento)?
Participacin de las partes interesadas
Qu partes interesadas participaron y cules no? Cmo se consigui su apoyo o se afront

su oposicin?
Cules fueron las principales actores y cul era la importancia relativa de cada uno? Qu
papel especfico desempearon los donantes?
Cules fueron las dinmicas de cooperacin u oposicin por parte de los distintos actores a
la hora de disear las polticas AC? La cooperacin u oposicin, fueron constantes? Qu
factores podran explicar los cambios potenciales?
Coincidan las partes interesadas en su anlisis, comprensin, consenso y soluciones
sugeridas sobre cmo afrontar la corrupcin (centrarse sobre todo en los enfoques y sugerencias
de los donantes)?
Se comprendan los grupos de votantes potenciales y las fuerzas opositoras de los diferentes
componentes de la reforma? Cmo se trataron?
Proceso
Ha habido un proceso para disear las polticas? En caso afirmativo, por favor explique.
Exista un mecanismo formal para la participacin de las partes interesadas? En caso
afirmativo, por favor explique.
Como se relacionaron las partes interesadas entre s? Escogieron colaborar o enfrentarse entre
ellas? O distintos participantes optaron por diferentes posturas? Se estableci algn
mecanismo para resolver conflictos entre las partes interesadas? En caso afirmativo, cul?
Qu actores y factores influyeron a la hora de fijar prioridades y tomar la decisin final de
cualquier enfoque AC (hacer especial hincapi en comprender el papel de los donantes)?
Se discutieron ampliamente las diferentes opciones de polticas AC, incluyendo la decisin de
asignar la coordinacin a un organismo/rgano especializado o a uno de este tipo ya existente?
En caso afirmativo, cmo se lleg al acuerdo/consenso poltico? Cules fueron las
compensaciones?
Cmo se estableci el programa poltico? (principalmente el consultor internacional
contestar esta pregunta a travs del anlisis de las entrevistas)
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C. Implementacin de las iniciativas AC:

Coordinacin
Deben los gestores internacionales rendir cuentas por los resultados de la(s) iniciativa(s) AC?
Cmo? Hay algn indicador de desempeo? En caso afirmativo, cul(es)?
Cmo se coordin la(s) iniciativa(s) AC?
Cmo se relacionaba(n) la(s) iniciativa(s) AC con otras reformas de gobernabilidad o
estrategias de reforma sectorial, si es que exista esa relacin?
Qu obstculos/limitaciones surgieron durante el proceso de implementacin inicial? Cmo
se abordaron?
Cmo se trat con los poderosos intereses/partes interesadas que se oponan?
Hubo alguna coalicin relevante que apoyara la implementacin? En caso afirmativo, cul y
quines la integraban? Ofrecen la base para una accin colectiva? Tienen intereses claramente
definidos? Qu los une? Qu los separa?
Tuvo alguna de estas medidas un impacto positivo? En caso afirmativo, cul? Qu hara
diferente la persona entrevistada?
Comunicacin
Se mantuvo la corrupcin como una prioridad en la agenda poltica? En caso afirmativo,

cmo? Si no lo fue, por qu?
Ha realizado el gobierno actividades/iniciativas para la divulgacin de las polticas AC a una
audiencia ms amplia?
Se han identificado y dado a conocer los promotores locales o los mtodos / resultados AC
exitosos? Y respecto a la prevencin, detencin y sanciones (administrativas y penales)? En
caso afirmativo, cmo?
Est la accin anticorrupcin en la comunicacin social del gobierno ligada a los objetivos ms
amplios de reforma de gobernabilidad (polticos y econmicos)? En caso afirmativo, cmo?
Qu medios se utilizan para divulgar contenido, avances y resultados de las polticas AC?
Quin es el responsable de producir y divulgar la informacin sobre las iniciativas AC?
Qu efecto tiene la comunicacin que se genera o la falta de sta?
Recursos
Se costearon las actividades para las polticas AC?

Cules fueron las fuentes de financiacin y de dnde provenan?
Cmo se relacionaron las polticas AC con el proceso poltico de elaboracin de los
presupuestos? Quin/qu instituciones negociaron los presupuestos AC? Cmo interactuaron
el Ejecutivo y el Parlamento, sobre todo si el segundo tiene un importante poder de decisin en
la aprobacin de los presupuestos anuales?
Control
Se puso en marcha un sistema de control? Qu informacin se utiliz para establecer los

indicadores de lnea base?
Quin particip en las actividades de control? Cmo se divulg la informacin resultante?
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Publicaciones recientes de U4 disponibles en www.U4.no

(en ingls)
Public Expenditure Tracking Surveys: Lessons from Tanzania
Sundet, Geir (2007)
Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Brief Nov 07-14) 4 p.
Anti-Corruption Training and Education
Boehm, Frdric, Mathias Nell (2007)
Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Brief Oct 07-13) 4 p.
Anti-Corruption and the Role of Chambers of Commerce and Business Associations
Weimer, Markus (2007)
Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Brief Sep 07-12) 4 p.
Corruption and doing business in Serbia
Devine, Vera (2007)
Money in politics: transparency in action
Fontana, Alessandra (2007)
Informal pay and the quality of health care: lessons from Tanzania
Mstad, Ottar, Aziza Mwisongo (2007)
Competition and corruption. What can the donor community do?
Sreide, Tina (2007)
Rethinking Governance to Fight Corruption
Unsworth, Sue (2007)
Understanding the Private Side of Corruption: New Kinds of Transparency, New Roles for Donors
Johnston, Michael (2007)
Measuring Private Sector Corruption
Rose-Ackerman, Susan (2007)
Corruption and Fraud in International Aid Projects
Kramer, Michael (2007)
Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Brief May 07-4) 4 p.
The United Nations Convention against Corruption. A Primer for Development Practitioners
Schultz, Jessica (2007)
Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Brief Feb 07-3) 4 p.
The Recovery of Stolen Assets: A Fundamental Principle of the UN Convention against Corruption
Smith, Jack, Mark Pieth, Guillermo Jorge (2007)
Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Brief Feb 07-2) 4 p.
Achieving Success and Avoiding Failure in Anti-Corruption Commissions: Developing the Role of Donors
Williams, Robert, Alan Doig (2007)
Bergen: Chr. Michelsen Institute (U4 Brief Jan 07-1) 4 p.
66
Luchando contra la corrupcin es un desafo en todos los contextos,

ya que la corrupcin tiene muchas facetas y puede ocurrir en muchas
distintas formas en todos los sectores y todas las instituciones de
un pas. La Convencin contra la Corrupcin de las Naciones Unidas
(CNUCC) reconoci este problema y requiere de los Estados Partes
polticas anti-corrupcin efectivas y coordinadas (Artculo 5) a fin de
abordar el fenmeno de manera estratgica. Este estudio explora de
qu manera un tal enfoque se puede plasmar en la realidad y examina en
profundidad cmo polticas anti-corrupcin nacionales han emergido en
seis pases: Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y Zambia.
Los autores investigan desde una perspectiva de las polticas pblicas
cules han sido los catalizadores y fuerzas impulsoras, de qu manera
las reformas han sido seleccionadas, priorizadas e implementadas,
y, por ltimo, cul ha sido el rol de los organismos cooperantes en el
proceso.
Las experiencias de los pases estudiados muestran que la respuesta
poltica a lo que se percibe como corrupcin generalizada consiste a
menudo en el desarrollo de una poltica o estrategia anticorrupcin
nacional de amplio alcance. Sin embargo, este enfoque no ha mostrado
ser demasiado exitoso por varias razones, entre otros, debido a una
planificacin poco realista, la falta de establecer claras prioridades,
serias deficiencias en los arreglos institucionales para implementar
las polticas, y la ausencia de acuerdos polticos vitales para reformas
efectivas.
El estudio argumenta que polticas o estrategias anti-corrupcin
explcitas no son necesariamente la opcin ms adecuada y ni
ciertamente la nica para implementar el Artculo 5 de la CNUCC y se
discuten a continuacin otras opciones de polticas anit-corrupcin
coordinadas. El estudio tambin pone nfasis en la necesidad de luchar
contra la corrupcin persiguiendo objetivos modestos pero efectivos
en lugar de hacer promesas ambiciosas pero irrealizables.
www.U4.no
U4 - CMI
PO Box 6033
5892 Bergen, Norway
Tel: +47 55 57 40 00
U4@U4.no

HUSSMANN Karen (2007) La Construccion de Politicas Anticorrupcion en La Práctica

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U4report

La construccin de polticas anticorrupcin en la prctica:

U4 report 1:2007 (1a PARTE)

La construccin de polticas anticorrupcin en la prctica:

Qu se puede aprender para la implementacin

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

INTRODUCCIN A LAS POLTICAS ANTICORRUPCIN........................................................12

CMO EVOLUCIONAN LAS POLTICAS ANTICORRUPCIN?............................................24

CONCLUSIONES EXTRADAS DE LAS EXPERIENCIAS DE LOS SEIS PASES ...................39

TEMAS A CONSIDERAR PARA PROMOVER EL DEBATE POLTICO SOBRE LA

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

No se ha prestado suficiente atencin a la dimensin poltica de las polticas anticorrupcin: en

La tensin entre los enfoques integrales y focalizados todava no se ha resuelto: la mayora de

El organismo coordinador con frecuencia carece de autoridad: los organismos pblicos

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

El seguimiento y la evaluacin se han ignorado casi por completo: las autoevaluaciones no

La falta de informacin y comunicacin con los organismos responsables de la implementacin,

El papel de los organismos cooperantes ha sido problemtico: a pesar de su importante apoyo,

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Qu debera elegirse: una sola estrategia anticorrupcin o un enfoque alternativo de polticas

La integracin con polticas y reformas centrales gubernamentales sera una posible

Constituyen los enfoques sectoriales una alternativa? En caso afirmativo, bajo qu

Cmo se puede conseguir establecer prioridades y una secuencia adecuados?

Podran el seguimiento de las polticas y reformas en curso, desde la perspectiva

Qu tipo de arreglos institucionales para la implementacin y coordinacin es necesario para el

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Segundo, deberan reconocer el Artculo 5 como puerta de entrada a la implementacin de la

Cinco, deberan aumentar su conocimiento y comprensin de las actividades corruptas y sus

Sexto, los organismos cooperantes deberan invertir mucho ms en promover el seguimiento y

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

1 Introduccin a las polticas anticorrupcin

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Figura I Interdependencia entre prevencin y persecucin penal de la corrupcin para el

Con el objetivo de proporcionar a los Estados Parte y a los organismos cooperantes

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Qu son las polticas anticorrupcin?

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Fuente: Miguel Peailillo (2007) Conferencia Internacional sobre Anticorrupcin

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

1.2 Qu tipos de polticas anticorrupcin pueden identificarse?

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Documentos de polticas anticorrupcin explcitas

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Agendas legislativas de transparencia o anticorrupcin

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Vase Agenda de Probidad y Transparencia del Gobierno de Chile (Noviembre 2006)

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Polticas enfocadas en aspectos clave para las reformas anticorrupcin

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Enfoque anticorrupcin incorporado en las reformas del sector pblico

Algunos pases carecen de programas o polticas importantes explcitas contra la corrupcin. En

Cmo debe abordarse la corrupcin en pases en conflicto o en tiempos de post-conflicto es un tema

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

Soluciones selectivas y polticas anticorrupcin implcitas

Una caracterstica comn de los pases desarrollados es la inexistencia de polticas anticorrupcin

1.3 Documentos de poltica anticorrupcin e implementacin de la

LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA

estndares internacionales desve la atencin a la implementacin de lo ya existe (incluso si no

2 Cmo evolucionan las polticas anticorrupcin?

2.1 Breve introduccin y caractersticas comunes de los pases

Los casos de estudio de estos pases estn disponibles en ingls en www.u4.no/themes/uncac