El concepto de gobernabilidad, que en cierta medida contina la discusin terica

entablada con respecto al de estabilidad, se ha desarrollado a lo largo de las tres

ltimas dcadas entorno a varios escalones profundamente diferentes. El primero
de ellos lo representaron los distintos escritos sobre la "crisis de la democracia";
posteriormente entr enliza la corriente intelectual preocupada con el rendimiento
del sistema poltico, tanto en el mbito econmico como en el institucional;
tambin otro escaln fue el conformado por el debate en torno a la crisis del
Estado; por ltimo, en cuanto a su capacidad de alumbrar un modelo de desarrollo
que facilitase la prosperidad de los pases menos avanzados.
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As se destaca el rendimiento de las polticas pblicas o "productos" del sistema,

en la medida en que puedan contribuir a la resolucin de problemas reales de la
sociedad retroalimentando la legitimidad del sistema. Al mismo tiempo, se
encuentra el nivel procedimental del sistema poltico, y los problemas de mal
funcionamiento que pueden arrastrar los procesos de descentralizacin, el sistema
electoral, la naturaleza de los partidos polticos y el propio carcter de la forma de
gobierno.
Los procesos de transicin poltica, iniciados en 1974 y an no concluidos,
adems de contribuir a una tendencia en favor de la universalizacin de la
poliarqua, han supuesto la introduccin de la variable que representa la
incertidumbre que les caracteriza en el escenario de la accin de gobierno. Esto
es, los gobiernos han tenido que actuar en la concavidad de una situacin de
recomposicin de la arena poltica, con la aparicin de nuevos actores
organizados y lgicas del juego estimulantes de la participacin y de la
responsabilidad, y en el mbito de una fuerte crisis econmica que les empujaba a
poner en marcha transformaciones significativas. Mientras que los elementos de
este segundo factor son conocidos en las poliarquas tradicionales, los efectos del
primero generan una situacin de mayor complejidad. Fundamentalmente esto es
debido al ritmo imprimido que pretende quemar rpidamente etapas en el proceso
de modernizacin que otros pases necesitaron de varias generaciones para
agotar. 3 Por otra parte, existen dos tipos de elementos que se relacionan con la
gobernabilidad por ser los de la propia consolidacin, y cuya caracterstica
fundamental es la de su interrelacin. El primero de ellos, sin pretender establecer
ningn orden de prelacin, es la legitimidad del sistema poltico, entendida en su
vertiente estricta de creencia en que las instituciones existentes son mejores que
otras que pudieran haber sido establecidas, y que, por tanto, el gobierno puede
exigir obediencia. En segundo trmino, la eficacia, en el doble aspecto que
2

1 Manuel Alcntara. Gobernabilidad, crisis y cambio. Mxico: FCE, 1995. P. 11

2 Ibd. P. 14
3 Ibd. Pp. 17-18

requiere la capacidad de un rgimen para encontrar soluciones a problemas: en

cuanto a la idoneidad de las polticas diseadas por el gobierno para reducir al
mnimo el conflicto, asegurar una tendencia a la reparticin de la riqueza y
propiciar su incremento; y con respecto a la capacidad operativa del gobierno de
actuar sin sobresaltos, pudiendo realizar sus programas y no estando sujeto a
elementos disfuncionales.
La gobernabilidad queda reducida a un mbito de dos tipos de categoras dentro
del sistema poltico, las de orden estrictamente formal y aquellas referidas a la
poltica econmica, por lo cual mantiene una notable presencia en la esfera de
accin del gobierno. En efecto, ambas esferas constituyen las variables
independientes que explican el rendimiento de un sistema. Los resultados polticos
en el escenario formal estaran referidos al funcionamiento institucional y
quedaran constituidos por la estabilidad gubernamental, entendida en cuanto a la
duracin del gobierno y al grado de control del Ejecutivo," y por la violencia
poltica, en cuanto incapacidad del sistema poltico para institucionalizar el
conflicto y medida por los indicadores que representan el nmero y el tipo de
manifestaciones de protesta y de desrdenes.
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En los pases menos desarrollados, la gobernabilidad ha adquirido una notable

connotacin socioeconmica. De manera que los factores polticos de la misma se
contemplan, generalizadamente, en su capacidad de producir resultados
econmicos que aseguren el crecimiento y la superacin de la marginacin social
y de la pobreza. Las visiones y aproximaciones diferentes entienden la estabilidad
poltica como: ) la ausencia de violencia; i) la longevidad o duracin
gubernamental; ii) la existencia de un rgimen constitucional legtimo; v) la
ausencia de cambio estructural, y 1') atributo de una sociedad multifactica. En la
misma direccin de establecer un listado de dimensiones por medio de las cuales
entender la estabilidad poltica, pero aadiendo aspectos econmicos a los
estrictamente polticos, Ersson y Lane (1983: 261) enuncian seis dimensiones: ) el
dficit del sector pblico; i) la inflacin; iii) la volatilidad; iv) la estabilidad
gubernamental; v) la violencia, y vi) la protesta civil. Finalmente, de manera mucho
ms reducida y centrndose nicamente en el caso britnico. iNordlinger (1971)
apunta cmo las actitudes de la poblacin hacia la autoridad poltica contribuyen a
la estabilidad.
Estos listados de elementos constitutivos de una situacin de estabilidad poltica
se ven rechazados por una concepcin que relaciona el trmino con una
determinada forma de comportamiento. De manera genrica Dowding y Kimber la
definen como un Estado vinculado con la capacidad de prevenir contingencias que
pueden llegar a conducir a la desaparicin del objeto poltico.

4 Ibd. Pp. 26-30

El inters sobre el trmino de gobernabilidad se encuentra relacionado con la

aparicin o agudizacin de situaciones de crisis en los sistemas polticos. Estas
crisis de gobernabilidad se prestan a mltiples interpretaciones, entre las que
destacaran dos como las ms relevantes y cuyo carcter es contrapuesto. Se
trata de la comprensin de la crisis de gobernabilidad como incapacidad de los
gobernantes insertos en las "condiciones contradictorias de los sistemas
capitalistas" y, en segundo trmino, como consecuencia de las demandas
excesivas de los ciudadanos (Pasquino, 1988: 192).
Desde una perspectiva preocupada por el establecimiento de indicadores que
marquen el nivel de gobernabilidad de un sistema poltico, aqu se han tomado
tres conceptualizaciones de entre la diferente literatura sobre el tema que se
conecta con las concepciones citadas. La primera seala la existencia de cuatro
notas generales que caracterizan una situacin de ingobernabilidad y que son: i) la
indisciplina, manifestada 11 en los esfuerzos que realizan determinados
ciudadanos para influir en las decisiones pblicas por mtodos violentos, ilegales o
anmalos"; ii) la inestabilidad, en cuanto fracaso de los intentos de la lite poltica
11 para conservar sus posiciones de dominacin o para reproducir las coaliciones
preexistentes"; iii) la ineficacia, entendida como la disminucin de la capacidad de
polticos y burcratas "para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el
acatamiento de ellos por medio de medidas de coordinacin obligatorias o de
decisiones emanadas de la autoridad del Estado", y iv) la ilegalidad, es decir, los
esfuerzos realizados por los poseedores de un poder corporativo de alto nivel 11
para evadir restricciones legales y constitucionales en su bsqueda de ventajas e
incluso de su propia supervivencia" (Schmitter, 1988: 375).
Coppedge (1993: 13) enuncia seis condiciones de la gobernabilidad, centrando las
dos primeras en su mbito general (la capacidad y el deseo de todos los grupos
polticamente relevantes para comprometerse con algn tipo de arreglo
institucional que sirviese para dirimir sus diferencias) y las restantes en la
gobernabilidad democrtica. Estas cuatro ltimas se refieren a: i) la aceptacin de
compromisos institucionales democrticos que confieren gran peso a los grupos
de masas polticamente relevantes (bsicamente los partidos polticos) por parte
de aquellos otros de carcter ms elitista (Iglesia, empresarios, militares, etctera);
ii) la aceptacin de arreglos que permitan la representacin efectiva de estos
ltimos grupos por parte de la clase poltica elegida; iii) la efectiva representacin
de los ciudadanos por esta clase poltica elegida, y iv) la creacin y el
mantenimiento de mayoras que funcionen basadas en criterios partidistas como
consecuencia de decisiones tomadas por la clase poltica.
Tomassini (1993: 12) hace depender la gobernabilidad de tres variables: el
fortalecimiento de la sociedad civil y la evolucin de la cultura poltica, la
orientacin y el comportamiento de la economa, y la integracin de sectores cada
vez ms amplios de la sociedad en el sistema productivo. Este autor llega a
sealar un extenso nmero de "condiciones para fortalecer la gobernabilidad" (33)

que sita en los tres escenarios que representan: los organismos de gobiernos
encargados de manejar la economa y al sector pblico; el conjunto de las
organizaciones del Estado, incluyendo la interaccin entre los organismos
econmicos y polticos del Poder
Ejecutivo, sus relaciones con los dems poderes pblicos, y con otras instituciones
y procesos con los cuales el Estado se encuentra vinculado; y el tercero incluye la
interaccin entre una amplia gama de actores pertenecientes a la sociedad civil
organizada, a la economa y al mercado, y a los sectores sociales menos
favorecidos (Tomassini, 1993: 71).
Finalmente, la constatacin de que la gobernabilidad es un fenmeno
pluridimensional lleva a plantear por parte de Arbs y Ciner (1993: 14) la
existencia de cuatro niveles, como mnimo, en los que se mueven los procesos
complejos de la gobernabilidad de las sociedades. Se trata del dilema legitimidadeficacia; de las presiones y demandas del entorno gubernamental, o de la carga
de responsabilidades; de la restructuracin corporativa de la sociedad civil, y de la
expansin y cambio tecnolgico, con sus repercusiones demogrficas, ecolgicas
y sociales consiguientes.
En las democracias del Tercer Mundo se dan condiciones polticas especiales
que realzan el significado de las variables polticas para entender las recurrentes
crisis de gobernabilidad. De esta suerte, pueden asumirse como tales: la calidad
del liderazgo y las preferencias de ste, la ideologa prevaleciente, el grado de
armona interlites, el diseo de las instituciones polticas dominantes como el
sistema de partidos y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y el peculiar
papel del Estado como responsable primordial del desarrollo socioeconmico
(Kohli, 1990: 29) A todas ellas cabra aadir el grado de corrupcin, no nicamente
patrimonio de los pases en va de desarrollo pero s con una mayor capacidad de
impacto, que el sistema puede llegar a aceptar como consecuencia de su
gravitacin en el descontento social. No obstante, es precisamente la capacidad
interventora del Estado la que por ltimo acenta las crisis de gobernabilidad bien
por su mayor tendencia a politizar la sociedad que la de un Estado limitado, bien
por la elevada influencia que se ejerce sobre la economa y sus limitados recursos
que hace que se convierta en objeto de una considerable atencin poltica.
5

Con respecto a Amrica Latina, Coppedge seala la existencia de una evasin

recurrente de los mecanismos institucionales a la hora de dilucidar los conflictos
entre los grupos polticamente relevantes a los que no son ajenas fuerzas externas
que continuamente les influyen haciendo obsoletos tales mecanismos. Esto
tambin es debido al desajuste entre las instituciones formales que no respetan el
relativo poder de dichos grupos. Pero, en segundo trmino, asimismo se registra
cierta reluctancia a que estos grupos relevantes se comprometan con algn
5 Ibd. Pp. 36-40

arreglo institucional. Todo lo cual se sintetiza en que las tradicionales

manifestaciones de ingobernabilidad en Amrica Latina no son otra cosa que un
desequilibrio en las relaciones de poder entre grupos e instituciones
-"manifestations of ungonernabilitu... are ihe product of unbalanced powerrelations
nmong the politiclllly releuantgroups and decision-making formulas thal do not
rcflect accuratelu the equilibria that do exist" (Coppedge, 1993: 9). Desde otra
perspectiva, se ha abogado por una mayor conexin con el mbito
socioeconmico, de manera que se ha indicado que "el problema de la
gobernabilidad, que en sus reencarnaciones sucesivas estuvo confinado al mbito
de la poltica, hoy da aparece cada vez ms bajo la forma del contexto o de las
condiciones bajo las cuales es posible el desarrollo" (Tomassini, 1993: 11).
La revisin de parte de la literatura sobre el concepto de gobernabilidad realizada
hasta aqu suministra un cmulo de elementos suficientemente rico donde
enmarcar la definicin del concepto de gobernabilidad adoptada en este estudio.
De esta manera, puede entenderse por gobernabilidad la situacin en que
concurre un conjunto de condiciones favorables para la accin de gobierno de
caracteres medioambientales o intrnsecos a ste. Por lo contrario,
ingobernabilidad se refiere a una situacin disfuncional que dificulta la actividad y
la capacidad gubernamental. Esta definicin coincide con la de Leca al equiparar
el concepto de gobernabilidad con la accin de gobierno a la que se le da un
carcter positivo, cuando no moralmente satisfactorio, puesto que "le ierme de
'gouuemnbilit' renuoie alapropension a (oulapossibilit d') etre gouuem, c'est-adire d'adopter un comportement conforme aus regles d'un bon gouoernement"
(Leca, 1985a: 18).
Asimismo, la referida conceptualizacin comparte la visin de Nohlen (1992: 4)
cuando indica que "el concepto de gobernabilidad se refiere a la interaccin entre
gobernantes y gobernados, entre capacidades de gobierno y demandas polticas
de gobierno. Hace referencia a la tensin que existe entre las dos partes y pone
en cuestin el sistema de gobierno, corno productor de decisiones polticas y
encargado de su ejecucin, y su capacidad para estar a la altura de los problemas
a resolver". Tanto la adjetivizacin de "favorables", en la definicin establecida,
como la del "buen gobierno" de Leca, y el imperativo de Nohlen de poseer una
determinada "capacidad para estar a la altura...", reenvan directamente el
problema conceptual al marco terico de la eficacia. Si, complementariamente, el
gobierno del que se est hablando, requiere de un tipo definido de apoyo o de
aceptacin social, el marco que se introduce es el de la legitimidad. De esta
manera, se da paso a las definiciones de Flisfisch(1989), Tomassini (1993) y Arbs
y Ciner (1993).