AVELINO TAMARGO

Como pasar de la partidocracia a la democracia

Buenos Aires

2002

NDICE
PROLOGO
INTRODUCCIN
QU ES LO QUE EST EN CRISIS?
CAPTULO I: H A C I A

LA DE MOCRAC IA COM UN ITAR IA

Introduccin
1) QU

ES LA DEMOCRACIA?

Concepto de democracia
Por qu triunf la democracia
Contenidos de la democracia
2) DIFERENTES PARADIGMAS DE DEMOCRACIA
Democracia directa
Democracia segn Aristteles
Democracia representativa
Democracia de partidos: la partidocracia

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Crisis de la partidocracia
3) EL NUEVO PARADIGMA: LA DEMOCRACIA COMUNITARIA
Enfoques de los tericos de la democracia
Los tericos de la democracia participativa
Es posible la democracia directa?
La democracia comunitaria
Contenidos de la democracia comunitaria
CAPTULO II: I M P L E M E N T A C I N

DE LOS MECANISMOS DE

PARTI C I PAC I N C I U D A D A N A

Introduccin
1) EL SUFRAGIO COMO EXPRESIN DE LA PARTICIPACIN
El sufragio
La participacin ciudadana
El referndum y el plebiscito
La iniciativa popular
La revocatoria de mandatos
La participacin administrativa
El acceso a la informacin pblica
2) PARTICIPACIN

CIUDADANA
ADMINISTRACIN PBLICA

COMO

CONTRALOR

DE

LA

EFICIENCIA

DE

Participacin ciudadana en rganos de control de la administracin pblica

Participacin ciudadana mediante la consulta institucionalizada
Participacin ciudadana como contralor de los servicios pblicos
3) PARTICIPACIN POLTICA COMUNITARIA
En la aplicacin de las polticas pblicas
En el tercer sector
En la educacin
Hacia una polica comunitaria
En la salud
4) PARTICIPACIN EN EL MBITO LOCAL
Participacin ciudadana en los municipios
La autonoma municipal
Planificacin estratgica municipal
Descentralizacin y desconcentracin en la gestin
Participacin ciudadana en la decisin
Las audiencias publicas
El presupuesto participativo
Los consejos de participacin a nivel local
Participacin ciudadana en los rganos de control de los municipios
El defensor del pueblo municipal
Auditora ciudadana para el municipio

LA

5
CAPTULO III: REFORMA

ELECTORAL. ANLISIS DEL DERECHO

ELECTORAL Y DE LOS SISTEMAS ELECTORALES. UNA PROPUESTA
DE REFORMA

Introduccin
1) EL DERECHO ELECTORAL
El sufragio en el derecho electoral
Caracteres del sufragio
Sufragio Universal
Sufragio Universal Democrtico
Sufragio Secreto
Sufragio Obligatorio
Sufragio Igual
Sufragio Libre
Sufragio Directo
Propuestas para la ampliacin del cuerpo electoral
La necesidad de instaurar un sufragio seguro
2) LOS SISTEMAS ELECTORALES
Tipos de sistemas electorales
Elementos propios de los sistemas electorales
1. La circunscripcin electoral
2. Formas de candidatura
3. Las barreras electorales
4. Procedimientos de votacin
5. Frmulas electorales para convertir votos en escaos
Frmula mayoritaria
Frmula de eleccin de representacin de las minoras
Frmulas proporcionales
Otras alternativas de sistemas electorales
Aplicacin de los modelos de sistemas electorales en Buenos Aires
Anlisis del simulacro
3) PROPUESTA PARA UN SISTEMA ELECTORAL MS DEMOCRTICO Y REPRESENTATIVO
CAPTULO I V : REFORMA AL INTERIOR DE LOS PARTIDOS POLTICOS
Introduccin
1) EL CONCEPTO DE PARTIDO POLTICO; SU FUNCIN EN EL SISTEMA POLTICO Y SOCIAL
Naturaleza jurdica de los partidos polticos
Reglamentacin legal de los partidos polticos en Argentina. Breve historia.
2) ANLISIS DEL ARTICULO 38 DE LA CONSTITUCIN ARGENTINA Y DE LAS NORMAS
VIGENTES DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Instituciones fundamentales del sistema democrtico

Libertad para la creacin y sus actividades
Organizacin y funcionamiento democrtico de los partidos
Poder disciplinario de los partidos
La competencia para cargos electivos

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Diversos sistemas de elecciones internas
La formacin de dirigentes polticos
Financiamiento de los partidos polticos
Control de los partidos polticos
Criterios para el rediseo de los partidos polticos
SNTESIS Y CONCLUSIONES
Sntesis
Propuestas efectivas para llegar a la democracia comunitaria
BIBLIOGRAFA

INTRODUCCIN

QU ES LO QUE EST EN CRISIS?

El sistema poltico se encuentra en un perodo de crisis: la evidencia emprica nos
demuestra que esta afirmacin es tan realista como cruel. Pero inmediatamente nos
preguntamos: qu es lo que est es crisis del sistema poltico? Es la poltica? Son los
polticos? Las ideologas, los partidos polticos? La nocin misma de Estado? Es el
sistema presidencialista, es la democracia, es la representacin? Posiblemente se encuentre
ms de una respuesta. Lo que es innegable, en todo caso, es que todo parece estar
cuestionado. Para algunos, como Lechner1, lo que est en crisis es la nocin misma de poltica
como mbito donde se deciden las cuestiones cruciales de la colectividad: ante la ausencia de
proyectos de sociedad a largo plazo, la poltica es vista como algo puramente instrumental y
desprovisto de consideraciones ticas. Por esto, los ciudadanos reclaman en la poltica una
dimensin tica, pblica, colectiva, que vaya ms all de lo puramente instrumental. Tambin
es posible que lo que est en crisis sean las promesas de la poltica y las expectativas de los
ciudadanos frente a ellas. Por otra parte, hay quien sostiene que la poltica es simplemente
incapaz de resolver los problemas de una sociedad que se ha vuelto demasiado compleja.
Otros, por el contrario, alegan que la crisis deriva de los excesos de la poltica y de una
concepcin de la poltica que se extralimita al querer intervenir en todo.
Producto de la crisis econmica y de la necesidad de encontrar responsabilidades de la
actual situacin, la reforma poltica se convirti en uno de los temas de agenda ms
importantes para la ciudadana.
En la actualidad, pocos son los que se atreven a negar que nuestro pas se encuentra
inmerso en una crisis de representacin que se viene acentuando ao tras ao, al no dar el
sistema poltico ninguna respuesta satisfactoria al sistema social.
Las discrepancias surgen al analizar las causas de la crisis de la representacin y en las
propuestas de reforma poltica necesarias para nuestro pas. En cuanto a lo primero
consideramos que no hay una nica respuesta que pueda satisfacer todas las vertientes
acadmicas e ideolgicas: todas las causales esgrimidas presentan algn tipo de validez. En
cuanto a lo segundo, la diferencia surge de los distintos puntos de partida que realizan las
diferentes posturas, y de sus propuestas de solucin a la crisis poltica.
Estas son las propuestas de reformas poltica que realizan las diferentes corrientes
ideolgicas:
CORRIENTE LIBERAL: La postura que mayor penetracin tuvo y tiene en los medios de
comunicacin es la que denominamos liberal. Para esta corriente la reforma poltica debe
sustentarse en una reduccin en el nmero de representantes polticos, principalmente en
cuanto al nmero de diputados y senadores nacional. Proponen adems regionalizar las
cmaras de representacin provinciales y suprimir los consejos deliberantes en ciudades de
menos de 50.000 habitantes.
Esta posicin alega el supuesto gasto superfluo que significa mantener un sistema
representativo como el nuestro: por ello, tambin la denominamos la posicin economicista,
ya que intenta reducir todo a una cuestin econmica de costo y beneficio.
A simple vista, esta corriente tiene su atractivo, ms cuando la cuestin del gasto
pblico se encuentra en los temas ms importantes de agenda econmica y social de nuestro

1 Lechner, Nuevos perfiles de la Poltica.

8
pas. Pero la realidad es que el gasto total que representan todas las Cmaras legislativas de
nuestro pas no logra alcanzar el 1 % de los presupuestos totales 2.
Si la variable de reducir el nmero de representantes fuese la solucin a todos nuestros
males, seguramente la compartiramos, pero creemos que esto no influye en demasa, por lo
que nos parece que si se quiere traer a colacin la discusin sobre el presupuesto, seguramente
existirn otras variables ms importantes que el gasto poltico para debatir, como por ejemplo
el sistema impositivo, la recaudacin fiscal, la deuda pblica, el gasto social, etc.
Preocuparnos por el gasto poltico de representacin parece, en la situacin actual,
como si a un enfermo cardaco en terapia intensiva se le quisiera curar un dolor de pie antes
que el corazn. Adems la idea de reducir el nmero de representantes va a contramano de la
tendencia mundial de otorgar mayores instrumentos de representacin que fomentan la
participacin ciudadana. Esto no significa aumentar la burocracia, sino hacerla ms eficiente y
participativa.
Resulta llamativo que los que propugnan este tipo de reforma poltica estn de acuerdo
con el sistema electoral mayoritario por circunscripciones que busca el efecto de personalizar
el voto. De aplicarse este sistema, se producira una representacin del diputado por una
mayor cantidad de habitantes, logrando un efecto contrario al buscado.
Como veremos a lo largo de nuestra exposicin, este tipo de sistema electoral atenta
adems contra la representacin de las minoras que, desde el punto de vista electoral, son
quienes estn ms interesados en realizar las reformas. Tambin aqu, de aplicarse sus recetas,
seran sumamente perjudicadas, aumentando de esta manera el poder de los partidos polticos
a quienes buscan combatir, y a quienes en realidad beneficiaran.
CORRIENTE CONSERVADORA: Tambin la denominamos partidocrtica, porque busca
beneficiar al sistema partidocrtico. Para esta posicin es necesario realizar reformas al
sistema poltico, pero sin que los partidos polticos pierdan sus privilegios.
Si bien no hay una posicin uniforme, la mayora de los que pregonan esta corriente
estn dispuestos a realizar modificaciones al nmero de diputados y modificaciones al sistema
electoral, pero siempre y cuando no se altere el monopolio de candidaturas de los partidos
polticos.
Esta corriente est representada por aquellos que hacen una interpretacin rgida de la
constitucin al considerar que slo los partidos polticos son instituciones fundamentales del
sistema democrtico.
Nosotros creemos que las reformas que quiere introducir esta posicin no pararan la
crisis de representatividad, ya que es cambiar para que nada cambie; es como alargar la
agona del sistema partidocrtico que necesita una profunda reestructuracin, que es la que va
a permitir salvarlo.
CORRIENTE REVOLUCIONARIA: En esta posicin se engloba a diversos tintes
ideolgicos, desde la izquierda revolucionaria hasta la derecha extrema, desde los anarquistas
a los escpticos de la poltica.
Para esta corriente el mal de la representacin son los partidos polticos: por eso habra
que suprimirlos. Desde una u otra posicin encontramos diferentes salidas, pero la mayora
cree que los partidos polticos no cumplen con la funcin de representacin y carecen de
legitimidad para la toma de decisiones.
Nosotros creemos que la democracia es el mejor gobierno y uno de sus principales
puntos es el respeto a las minoras. La corriente revolucionaria con su ideologa totalizante
busca la homogeneizacin, algo imposible de lograr, sin respetar a las minoras disidentes.
2 Sophia, Anlisis del Presupuesto 2001

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Los partidos polticos reflejan algo innato en el hombre que es la bsqueda de asociacin, por
eso sera contra natura eliminar a los partidos polticos.
CORRIENTE COMUNITARISTA: Para este posicin, el anlisis de la crisis de la
representacin debe empezar con el anlisis de la crisis del paradigma de la democracia.
En esta perspectiva, el propsito de este libro es indagar las causas que dieron origen a
esta crisis, los motivos y las propuestas para arribar a la democracia comunitaria. En el primer
captulo analizaremos: a) Qu se entiende por democracia, cules son los contenidos de la
democracia en los diferentes paradigmas; los motivos que llevaron a la crisis de la
partidocracia; b) Cules son los paradigmas alternativos que nos proponen las diferentes
posturas polticas; c) En la parte final, veremos los elementos constitutivos de lo que nosotros
creemos ser el nuevo paradigma: la democracia comunitaria.
El segundo captulo est referido a analizar la posibilidad de implementar efectivamente
los mecanismos de participacin ciudadana. Para ello vamos a realizar un anlisis del: a) Voto
como la primera expresin de participacin. b) De los diversos canales de participacin que
tienen los ciudadanos para participar: participacin legislativa e institucional, principalmente
en la aplicacin de polticas publicas, participacin administrativa y participacin en los
servicios pblicos. c) Luego daremos cuenta de la factibilidad de trasladar mecanismos de
participacin efectiva al mbito comunitario; d) Por ltimo aplicaremos la mayor cantidad de
mecanismos de participacin al mbito donde sta tiene mayores posibilidades de ser efectiva
y directa: el mbito local.
El tercer captulo desarrolla la reforma electoral y la propuesta de reforma. El desarrollo
consiste en: a) Caractersticas, evolucin y estado actual del derecho electoral. Se darn
adems nuestras propuestas para lograr una mayor calidad en el ejercicio de nuestra
ciudadana. b) El sistema electoral. Aqu se analiza cada uno de los elementos del sistema
electoral y se realiza un simulacro que nos permitir saber cul hubiera sido la conformacin
de las Cmaras si se hubieran aplicado los diferentes modelos de sistemas electorales teniendo
en cuenta nicamente como caso testigo a la Ciudad de Buenos Aires. c) La tercera parte
contiene nuestra propuesta de aplicar el sistema de voto nico transferible en nuestro pas, ya
que lo consideramos el ms justo y democrtico.
El cuarto captulo est centrado en los partidos polticos y la necesidad de reforma que
necesita esta institucin para seguir siendo importante. Para ello se analiza: a) El concepto de
partido poltico, su funcin y la naturaleza jurdica de los partidos polticos adems de una
breve historia de la reglamentacin legal de los partidos polticos en Argentina. b) El art. 38
de la C.N., donde se demostrar que los partidos incumplen con la normativa constitucional.
c) En la ltima parte determinamos cules son nuestras propuestas para que los partidos
polticas sigan vigentes para nuestra ciudadana.
En la ltima parte, un resumen analtico de nuestra exposicin y la enumeracin de las
propuestas que creemos necesarias e imprescindibles para alcanzar la democracia
comunitaria.

10

CAPTULO I
Hacia la democracia comunitaria

INTRODUCCIN
Para nosotros, el punto lgido de la crisis se da con el severo cuestionamiento del
paradigma de la partidocracia. Analicemos por qu.
Kuhn3 atribuye el carcter revolucionario del progreso cientfico y de la humanidad a un
proceso en el que una revolucin cientfica supone el abandono de una estructura terica y su
reemplazo por otra, incompatible con la anterior. Para Kuhn, ciencia y humanidad progresan
segn un esquema abierto:
paradigma-crisis-revolucin / nuevo paradigma-nueva crisis-revolucin / nuevo paradigma
Un paradigma est constituido por los supuestos tericos generales, por las leyes y por las
tcnicas para su aplicacin que adoptan los miembros de una determina comunidad. La crisis
aparece cuando los fundamentos mismos del paradigma vigente comienzan a ser cuestionados
y se resuelve cuando surge un paradigma completamente nuevo que se gana la adhesin de un
nmero de ciudadanos cada vez mayor, hasta que finalmente se abandona el paradigma
original, vulnerado por cuestionamientos y problemas. El cambio discontinuo constituye una
revolucin. El nuevo paradigma, lleno de promesas, no abrumado por dificultades en
apariencia insuperables, gua entonces la sociedad hasta que choca con otros obstculos:
aparece entonces una nueva crisis seguida de una revolucin. En la actualidad, el paradigma
vigente es la democracia, y el tipo especial de sta es la democracia de partidos o
partidocracia. Sin embargo, para que este paradigma resultara triunfante, tuvieron que pasar
anteriormente otros paradigmas de democracia.
El primer paradigma triunfante de la democracia se remonta a la democracia directa; su
mximo exponente fue la democracia ateniense. El perodo de crisis de la democracia
ateniense comienza con la aparicin de los sofistas y de los epicreos que cuestionan el
rgimen de la polis, la nocin de comunidad poltica de ciudadanos que resuelven sus asuntos
con el dilogo respetuoso, en condiciones de igualdad y de libertad (se trata ante todo de un
cuestionamiento del valor de verdad de la palabra, de su alcance, de su capacidad de reflejar
lo real.) Luego, con la accin militarista que impuso en todo el orbe cultural helenstico
modos imperiales de dominacin, el sistema de la polis se desmoron: primero fue el
imperialismo macednico; ms tarde, el imperialismo romano llev el sistema a su
perfeccin4. Este modo de democracia no volvi a aparecer en el universo de nuestra cultura
occidental, salvo en algunas comunas liberadas de las trabas feudales por fueros y
concesiones seoriales.
La representacin con el mandato imperativo surge dos siglos despus por exigencia de
los seores feudales. Luego, cuando la deliberacin se traslada al parlamento y se establecen
las elecciones para elegir los representantes, surge el otro paradigma de la democracia: la
democracia representativa. Las continuas demandas de participacin de las masas que queran
superar las restricciones al sufragio ponen en jaque este paradigma: la respuesta es la
introduccin del sufragio universal y la consiguiente aparicin de los partidos de masa. Se da
entonces un nuevo paradigma: la partidocracia. La actual crisis de este paradigma nos obliga a
preguntarnos cul ser el nuevo paradigma que lo reemplace.
En este captulo analizaremos:
3 Kuhn, T., La estructura de las revoluciones cientficas. p. 70-100.
4 Miguens, Jos, El desafo a la poltica neoliberal. p. 29.

11
1)
2)
3)

Qu se entiende por democracia, cules son los contenidos de la democracia en

los diferentes paradigmas; los motivos que llevaron a la crisis de la
partidocracia;
Cules son los paradigmas alternativos que nos proponen las diferentes posturas
polticas;
Finalmente, veremos lo que nosotros creemos ser el nuevo paradigma: la
democracia comunitaria.

1) QU ES LA DEMOCRACIA?
CONCEPTO DE DEMOCRACIA
Cuando hablamos de democracia, notamos que el alcance que se le quiere dar a este
trmino no es ni pacfico ni inocuo: tanto en el mbito acadmico como en el poltico
encontramos distintos matices que nos permiten analizar las connotaciones de esta palabra a
lo largo de la historia. La confusin reinante sobre qu se entiende por democracia nos obliga
a realizar algunas precisiones.
Entre los que teorizan sobre esta cuestin existe un mnimo acuerdo: cuando se utiliza el
trmino democracia, se busca expresar que el poder estatal tiene como fundamento ltimo el
consentimiento libremente expresado de todos lo ciudadanos (lo que Nun llama
autogobierno colectivo.5) Adems, quienes hablan de democracia como contracara de todas
las formas de gobierno autocrtico, la caracterizan mediante un conjunto de reglas (primarias
o fundamentales) que establecen quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y
bajo qu procedimientos6.
Para acadmicos del derecho como Bidart Campos7, la democracia es la forma de
Estado que en la relacin del poder con la poblacin instala a la persona humana dentro de la
comunidad poltica de acuerdo con su dignidad, reconocindole su libertad y sus derechos.
Desde el punto de vista histrico, la etimologa de democracia remite en primer
trmino a la palabra demos, que en el griego tena dos significados: por una parte designaba al
conjunto de los ciudadanos; pero por otra nombraba a la multitud, a los pobres, a los
malvados. La palabra kratos significa gobierno. Estamos pues ante dos posibles acepciones de
democracia; una connotada positivamente, la otra, negativamente: gobierno de los
ciudadanos o gobierno de los pobres.
Platn, que tena una visin negativa de la democracia, consideraba y describa a la
democracia como una forma degenerada de gobierno. Para Platn la democracia no era el
gobierno del pueblo sino el de los pobres contra los ricos. Consecuentemente, la democracia
era la antesala de la tirana, ya que no era ms que un rgimen fundado en el azar y el arbitrio
irracional de las mayoras. Inevitablemente, el desenlace era la entronizacin de un tirano por
parte de la plebe. Platn considera que las nicas formas de gobierno aceptables son el
gobierno monrquico o el gobierno aristocrtico o oligrquico (formas de gobierno desptico
o paternalistas), segn gobiernen uno o pocos. Fuera de esta forma de gobierno, monrquica o
aristocrtica, las dems formas de gobierno sern malas o viciosas, y la democracia,
particularmente, la peor de todas8.

5 Nun, Jos, Democracia. p. 120

6 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p.24
7 Sandler, Hacer la democracia. p31
8 Platn. La Repblica. p 445

12
Aristteles tambin tena una visin negativa, pero desde un prisma muy diferente al de
Platn. En La poltica9 realiza una clasificacin de los distintos regmenes tomando en cuenta
qu grupo o sector manda o detenta la soberana, a saber: a) segn el nmero de persona(s)
que compone(n) el grupo: una persona, pocas o muchas; b) segn que lo gobernantes persigan
su propio inters o el inters comn. De estos dos criterios surgen tres formas de gobierno:
Monarqua, Aristocracia y Politeia (que nosotros traduciremos por Comunidad.) Cuando los
gobernantes buscan su propio inters, los regmenes degeneran de la siguiente manera: la
Tirana, es un tipo de Monarqua, que solamente tiene en vista el inters del monarca; la
oligarqua tiene en vista el inters de los ricos y la Democracia el inters de los pobres;
ninguna de ellas busca el bien de la comunidad.
Cuadro n 1
Tipo de rgimen
MONARQUIA
ARISTOCRACIA
COMUNIDAD

Degeneracin del rgimen

TIRANA
OLIGARQUIA
DEMOCRACIA

Para Aristteles la democracia es una forma corrompida del rgimen de la comunidad.

Tambin emplea el vocablo democracia como opuesto al de oligarqua para los regmenes
en donde los pobres gobiernan en su propio inters sin respeto por los dems sectores. Por
ello considera a este tipo de regmenes como despticos, ya que el grupo soberano se
comporta como un amo respecto de los dems grupos: tanto los ricos como los pobres buscan
su propio inters avasallando a los dems, deciden con prescindencia de las opiniones de los
otros grupos, rechazan el deliberar con todos.10
Pero Aristteles reconoce la posibilidad de un gobierno bueno de las mayoras al que
denomina Comunidad. En la comunidad, las mayoras actan movidas por el inters comn,
no por sus intereses de faccin como en la democracia.
Era Aristteles democrtico? Es necesaria una aclaracin: si por democracia
entendemos gobierno de los ciudadanos, no hay ninguna duda de que Aristteles era
partidario de un rgimen y modo de vida democrtico, tal como entendemos hoy el concepto
en un sentido amplio. A diferencia de Platn, no es partidario de la Monarqua ni de la
Aristocracia como modos de atribucin de la soberana.
La democracia tuvo una connotacin negativa durante toda la Antigedad, el
Medioevo y gran parte de la Modernidad. Por lo menos hasta 1830 en los Estados Unidos y
hasta las revoluciones de 1848 en Europa, pocos se atrevan a proclamarse partidarios de la
democracia. Es decir que an sumando los casi dos siglos de democracia ateniense y los
escasos dos siglos de democracia occidental, en 2.600 aos de historia el fenmeno
democrtico slo se ha manifestado en pocos lugares de la tierra y durante bastante menos de
400 aos. Varios de los textos modernos sobre democracia fueran escritos por quienes nunca
llegaron a conocerla ( Montesquieu, Rousseau) o por quienes fueron slo testigos de sus
primeros pasos ( Tocqueville, J. Stuart Mill)11.
Por qu entonces un sistema tan mal catalogado pudo surgir con tal fuerza que lleg a
convertirse en la actualidad en el rgimen de gobierno adoptado por la mayora de los pases
occidentales?
9 Aristteles La poltica. p.1279
10 Miguens, Jos. Desafo al modelo neoliberal. p.107
11 Nun, Jos, Democracia. p.13

13

POR QU TRIUNF LA DEMOCRACIA?

Una de las respuestas es que las principales alternativas a la democracia fueron
perdiendo gran parte del terreno, principalmente en el ltimo lustro. A fines del primer cuarto
de siglo pasado, las formas de gobierno no democrticas que desde tiempo inmemorial haban
dominado los valores y las prcticas en la mayor parte del mundo -monarqua, aristocracia
hereditaria, abierta oligarqua- vieron decaer fatalmente su legitimidad y fuerza ideolgica.
Las alternativas antidemocrticas ms claramente populares (fascismo, nazismo,
leninismo, y otras creencias y gobiernos autoritarios) que las reemplazaron solo florecieron
durante un breve perodo. El fascismo y el nazismo fueron mortalmente heridos por la derrota
de las potencias del eje en la II Guerra Mundial. Ms avanzado el siglo, las dictaduras
militares, particularmente en Amrica Latina, cayeron bajo el peso de sus fracasos
econmicos, diplomticos e incluso militares, tal como sucedi en nuestro pas. En la ltima
dcada del siglo, el ltimo y ms importante rival totalitario de la democracia, el leninismo
representado por el comunismo sovitico, colaps abruptamente, debilitado por la
descomposicin interna y las presiones exteriores.
Las razones empricas que explican el triunfo de la democracia por sobre las otras
formas de gobierno consisten en el simple hecho que esta da ms beneficios a los ciudadanos
que cualquier otra forma de gobierno. A modo de sntesis podemos citar algunas
consecuencias favorables que acarrea tener un sistema democrtico:
1. La democracia ayuda a evitar el gobierno de autcratas crueles e injustos.
2. La democracia garantiza a sus ciudadanos una cantidad de derechos fundamentales
que los gobiernos no democrticos no garantizan ni pueden garantizar.
3. La democracia ayuda a las personas a proteger sus propios intereses fundamentales.
4. La democracia asegura a sus ciudadanos un mbito de libertad personal mayor que
cualquier alternativa factible a la misma.
5. Slo un gobierno democrtico puede proporcionar una oportunidad mxima para que
las personas ejerciten la libertad de autodeterminarse, es decir, que vivan bajo las
leyes de su propia eleccin.
6. Solamente un gobierno democrtico puede fomentar un grado relativamente alto de
igualdad poltica.
7. La democracia promueve el desarrollo humano ms plenamente que cualquier
alternativa factible.
8. Las democracias (por lo general) no se hacen la guerra entre s.
9. Solo un gobierno democrtico puede proporcionar una oportunidad mxima para
ejercitar la responsabilidad moral.
10. Los pases con gobiernos democrticos tienden a ser ms prsperos que los pases
con gobiernos no democrticos.12
Por otra parte, la evolucin hacia un sistema democrtico se debi ms a lgica demanda
de la sociedad por incrementar su participacin poltica que a meros fracasos de otros
regmenes que no pudieron o supieron dar respuestas a la creciente complejidad temtica.
Por esto creemos que con el trascurso del tiempo, la demanda de participacin va a ir en
aumento, lo que producir el resultado inevitable de un nuevo paradigma democrtico.

CONTENIDOS DE LA DEMOCRACIA

12 Dahl, R. Op. cit, p.77

14
Los sistemas democrticos no son uniformes. As, pueden ser ubicadas en la misma
categora de democracias una monarqua constitucional y una repblica, un gobierno
presidencialista y otro parlamentario, pases con sistemas electorales diversos y con formas de
Estados diferente.
Por ello se hace imprescindible determinar cules son los elementos propios que
configuran la democracia para diferenciarla de otros regmenes:
Cuadro n 2
CONDICIONES IMPRESCINDIBLES PARA LA
DEMOCRACIA

CONDICIONES PARA DAR ESTABILIDAD Y

DESARROLLO A LAS INSTITUCIONES
DEMOCRTICAS

VALORES QUE DEBE PREGONAR UNA

DEMOCRACIA

CRITERIOS
1. Participacin efectiva
2. Igualdad de voto
3. Comprensin ilustrada
4. Control de la agenda
5. Inclusin
INSTITUCIONES POLTICAS
1. Cargos pblicos electos
2. Elecciones libres, imparciales, frecuentes.
3. Libertad de expresin
4. Acceso a fuentes alternativas de
informacin.
5. Autonoma de las asociaciones
6. Ciudadana inclusiva.
CONDICIONES ESENCIALES.
1. Control del poder militar y de la polica por
parte de cargos electos.
2. Dbiles e inexistentes conflictos culturales
3. Inexistencia de un control exterior hostil a la
democracia.
CONDICIONES FAVORABLES.
1. Separacin de poderes
2. Separacin clara de la sociedad civil, la
sociedad poltica y el Estado.
3. Desarrollo de una economa de mercado
1. LIBERTAD
2. IGUALDAD
3. FRATERNIDAD
4. PARTICIPACIN.

Segn Dahl13, existen por lo menos cinco criterios que deben ser satisfechos para calificar a
un gobierno de democrtico. Ellos son:
Participacin efectiva: se adopta un mtodo por el cual los ciudadanos tienen
oportunidades iguales y efectivas para comunicar a los otros miembros sus puntos de
vista sobre cmo debe ser la poltica.
Igualdad de voto: al decidir finalmente sobre la poltica, todo miembro debe tener
una igual y efectiva oportunidad de votar y todos los votos deben contarse como
iguales.
Comprensin ilustrada: todo miembro debe tener, dentro de lmites temporales
razonables, iguales y efectivas oportunidades para instruirse sobre las polticas
alternativas relevantes y sus consecuencias posibles.
Control de la agenda: los miembros deben tener la oportunidad exclusiva de decidir
cmo y, si as lo eligen, qu asuntos deben de ser incorporados a la agenda. De esta
manera, el proceso exigido por los tres criterios precedentemente no se cierra nunca.
13 Dahl, R. La Democracia. p. 48

15
Las polticas que deben debatirse deben estar siempre abiertas a cambios introducidos
por los miembros de la comunidad, si stos as lo deciden.
Inclusin de los adultos: todos o al menos la mayora de las personas adultas que
residan permanentemente en el pas deben tener los plenos derechos de ciudadana
que estn implcitos en los criterios anteriores.
Enunciados los criterios para un gobierno democrtico, es necesario determinar cul es el
conjunto de instituciones polticas necesarias para que exista una democracia moderna.
Estas instituciones, segn Dahl14 son:
Cargos pblicos electos: La ejecucin de las decisiones polticas administrativas
gubernamentales tiene que estar investida en cargos pblicos elegidos por los
ciudadanos.
Elecciones libres, imparciales y frecuentes: Los cargos pblicos son elegidos en
elecciones frecuentes conducidas con imparcialidad.
Libertad de expresin: Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin peligro a
recibir una sancin severa, sobre asuntos polticos, definidos en sentido amplio, el
gobierno, el rgimen poltico, el orden socio-econmico y la ideologa prevaleciente.
Acceso a fuentes alternativas de informacin: Los ciudadanos tienen el derecho de
solicitar fuentes alternativas e independientes de otros ciudadanos expertos,
peridicos, revistas, libros, telecomunicaciones y similares. Adems, deben existir
efectivamente fuentes de informacin que no estn sujetas al control del gobierno ni a
cualquier otro grupo poltico individual que intente influir sobre los valores y las
actitudes polticas pblicas. Estas fuentes alternativas deben estar fuertemente
protegidas por la ley.
Autonoma de las asociaciones: Los ciudadanos tienen el derecho de constituir
asociaciones u organizaciones relativamente independientes, incluyendo facciones,
partidos polticos y grupos de inters independientes, para alcanzar sus distintos
derechos, incluyendo aquellos requeridos para la efectiva operacin de las
instituciones polticas democrticas
Ciudadana inclusiva: A ningn adulto que reside permanentemente en el pas y est
sujeto a sus leyes le pueden ser negados los derechos que disfruten otros y que sean
necesarios para estas cinco instituciones polticas que fueron enunciadas
precedentemente. Estos incluyen el derecho de sufragio; a concurrir a cargos electos; a
la libertad de expresin; a formar y participar en organizaciones polticas
independientes de informacin; y derechos a otras libertades y oportunidades que
pueden ser necesarias para el funcionamiento efectivo de las instituciones polticas de
la democracia.
Separacin de poderes: coincidimos con Alain Touraine en considerar excesivo el
hacer de la separacin de poderes un elemento esencial de la democracia, pues
significa confundir esta forma de organizacin de los poderes con la limitacin del
poder por derechos fundamentales que, en efecto, deben ser defendidos mediante leyes
constitucionales que aplican y defienden magistrados independientes. La separacin
de los poderes legislativos y ejecutivo tiene virtudes y efectos limitados y ambiguos
que los partidarios del parlamentarismo pueden poner en tela de juicio. Sin embargo la
separacin del poder ejecutivo y el poder judicial es importante. Pero la democracia se
define por la naturaleza de los vnculos entre sociedad civil, sociedad poltica y
Estado, antes que por la separacin de los poderes.15 Por ello, incluimos a la
14 Dahl, R. La democracia. p. 100
15 Touraine, Alain, Qu es la democracia? p. 51

16

separacin de poderes como una condicin importante pero no esencial para el

desarrollo de la democracia.
Separacin clara de la sociedad civil, la sociedad poltica y el Estado: La
democracia no es un modo de existencia de la sociedad en su totalidad, sino de la
sociedad poltica y, al mismo tiempo, el carcter democrtico de la sociedad poltica
depende de las relaciones de sta con la sociedad civil y con el Estado. Esto no
significa que estos estamentos sean compartimentos estancos: siempre se debe tener en
cuenta el respeto y tolerancia hacia la diversidad.

Para que este conjunto de instituciones tenga estabilidad y desarrollo se requiere de

condiciones que posibiliten un adecuado funcionamiento democrtico. Dahl diferencia entre
condiciones esenciales a la democracia (1) y condiciones favorables (2) a la democracia.
(1) Las condiciones esenciales para la democracia requieren:
Control del poder militar y de la polica por parte de cargos electos: la experiencia nos
indica que a menos que el ejrcito y la polica estn bajo el pleno control de cargos elegidos
democrticamente las instituciones difcilmente conseguirn desarrollarse o subsistir.
Dbiles o inexistentes conflictos culturales: Las instituciones polticas democrticas tendrn
ms posibilidad de desarrollarse y de perdurar en un pas que sea bastante homogneo, y
menos en otro con subculturas diferenciadas y en conflicto. Solamente bajo un proceso
democrtico donde se resuelven conflictos por medio de la negociacin, deliberacin,
conciliacin y compromiso es posible la democracia.
Inexistencia de un control exterior hostil a la democracia: las instituciones democrticas
tienen menos oportunidades de crecimiento en un pas sujeto a la intervencin de otro Estado
que es hostil al gobierno democrtico de dicho pas.
(2) En cuanto a las condiciones favorables para la democracia:
Desarrollo de una economa de mercado y de una sociedad moderna: se trata para este autor
de una economa de mercado en la que las empresas econmicas estn principalmente en
manos privadas, y no en las del Estado, esto es, en una economa capitalista ms que en una
socialista. Vale aqu una salvedad: creemos que si bien no hay democracia sin economa de
mercado, tambin es posible la existencia de pases que tengan economa de mercado sin
democracia. Economa de mercado no equivale a democracia, en palabras de Touraine:
democracia no es liberalismo.
Por ello hay que invertir el razonamiento: en vez de considerar la democracia como el
acompaamiento poltico del desarrollo econmico, hay que preguntarse en qu condiciones
la economa de mercado conduce al desarrollo y cul es el papel de la democracia es ese
pasaje16. La democracia es un sistema de gestin poltica del cambio social. Por otro lado, el
desarrollo es un conjunto de relaciones sociales al mismo tiempo que una poltica econmica.
La integracin de los actores sociales y econmicos del desarrollo no es espontnea: es la
democracia quien mantiene unidos los componentes del desarrollo, ya que da al sistema
poltico un papel de mediacin entre los actores sociales entre s, y entre estos y el Estado. El
desarrollo no es la causa sino la consecuencia de la democracia.
Pero todo este conjunto de criterios para un sistema de gobierno y esta enumeracin de
instituciones polticas que caracterizan a una democracia debe sustentarse en principios y
valores sin primacas. Ya la Revolucin Francesa enunciaba estos valores y principios:

16Touraine, Alain, Op.cit. p. 238

17
IGUALDAD: Explicados brevemente se quiere significar que la igualdad es la igualdad de
derechos tal como lo expresara la Declaracin de los Derechos del Hombre.
Frente a las desigualdades de hecho, la apelacin a la igualdad puede apoyarse en bases
a la vez morales y polticas. Las razones que justifican este principio son las creencias y
principios ticos ms fundamentales. Que todos somos por igual hijos de Dios es un principio
del judasmo, del cristianismo y del Islam; el budismo incorpora una perspectiva algo
parecida (solo el hinduismo parece ser la excepcin.) La gran mayora de los razonamientos
morales, la mayora de los sistemas de tica, explcita o implcitamente, asumen este
principio. Por ello, si todos los seres humanos son iguales en la medida en que todos son seres
dotados de razn, entonces todos poseen los mismos derechos polticos participando en el
contrato social o en las instituciones democrticas ya enunciadas.
LIBERTAD: De Hobbes en adelante se difundi en varias formas una concepcin de la
libertad denominada negativa porque fue definida simplemente como la ausencia de
obstculos externos para la accin individual. As, ser libre es poder hacer lo que uno quiera
dentro de los lmites que determina la ley y la voz moral. Se busca un equilibrio entre la
autonoma y el orden.
Este principio no tendra efectos si no se produjera en una sociedad diversificada,
mltiple, atravesada por relaciones de conflictos, compromisos y disensos. Por ello la libertad
es la tolerancia hacia el diferente y el respeto de los derechos fundamentales.
FRATERNIDAD: Este olvidado principio se define como la pertenencia a una sociedad
poltica organizada y controlada por s misma, de modo que todos sus miembros son a la vez
productores y usuarios de la organizacin poltica, a la vez administradores y legisladores.
Seguramente si no se hubiese olvidado este principio se hubieran evitado muchas luchas
fratricidas.
PARTICIPACIN: Este valor se encuentra ntimamente ligado a los otros tres. Bsicamente
considera que todos los ciudadanos deben tener el derecho a participar de la toma de
decisiones, tanto para elegir sus representantes como para tener la capacidad de ser elegidos, y
tener la posibilidad de ser tenidos en cuenta a la hora de decidir cuestiones cruciales para su
futuro.
La democracia es el triunfo de lo universal sobre los particularismos, es el triunfo de las
garantas institucionales, es el triunfo de la libertad, la igualdad, y la fraternidad, pero
principalmente debemos considerar a la democracia como la poltica del reconocimiento del
otro.17.
Para analizar si es posible sacar a la democracia de este pozo en que ha cado, vamos a
analizar la evolucin de cada uno de los paradigmas de democracia, que han triunfado a lo
largo de la historia, y a partir de las teoras que justifican la democracia nos proponemos crear
un nuevo paradigma de la democracia que venga a reemplazar al vigente que se encuentra
muy maltrecho.

2) DIFERENTES PARADIGMAS DE DEMOCRACIA

La historia de la humanidad presenta tres paradigmas triunfantes que deberan cumplir
las condiciones requeridas para calificar a un gobierno de democrtico: la democracia directa,
la democracia representativa y la democracia de partidos (la partidocracia.
17 Taylor, Charles, Sobre la tolerancia. p.67

18
El primer paradigma democrtico que se conoce es la democracia directa. Bajo el
nombre genrico de democracia directa se encuentran todas las formas de participacin en el
poder que no se resuelven en una u otra forma de representacin (ni en la representacin de
los intereses generales o poltica, ni en la representacin de los intereses particulares) como
por ejemplo:
a) el gobierno del pueblo a travs de delegados investidos de mandato imperativo y por
tanto revocables;
b) el gobierno de asamblea, es decir, el gobierno no solo sin representantes irrevocables
y fiduciarios, sino tambin sin delegados; y la democracia directa plebiscitaria. Si bien
intentaremos dar cuenta de las distintas expresiones de democracia directa, nos ocuparemos
en particular de la democracia ateniense que tuvo a Aristteles como mximo defensor.
Casi dos mil aos despus aparece el segundo tipo de democracia, la representativa. La
representacin supone la eleccin de los gobernantes por los gobernados; esto no quiere decir
que se suprime la diferencia de status de roles entre gobernantes y gobernados. El carcter
representativo de un gobierno concierne a la naturaleza de aquello que habilita a ciertos
individuos para gobernar por cuanto el status del gobernante no es conferido por uncin
divina, nacimiento, riqueza o saber, sino nicamente por la voluntad de los gobernados. La
eleccin es entonces, un modo de designacin y de legitimacin de gobernantes que
substituyen progresivamente a otros.18
Este tipo de gobierno representativo ha sido instaurado siguiendo las huellas de las
revoluciones inglesa, norteamericana y francesa. La mayor parte de los creadores del gobierno
representativo, incluyendo ingleses y norteamericanos, consideraba a los partidos como una
amenaza para el sistema que pretendan establecer. El modelo de gobierno representativo que
vamos a analizar es el identificado con aquello que se llamo parlamentarismo o
parlamentarismo liberal, principalmente en el siglo XVIII.
En la segunda mitad del siglo XIX surge el tercer paradigma que reemplaza al anterior y
que es una evolucin de la democracia: la democracia de partidos, la partidocracia. Su
aparicin se debe a la delimitacin del cuerpo electoral, a la base puramente individual y
numrica del derecho a sufragio (la propiedad y la cultura dejan de ser representado como
tales) y al establecimiento del sufragio universal. Con la aparicin de los partidos de masa,
hay una metamorfosis en la representacin: si bien los partidos de masa haban implicado el
fin del parlamentarismo, ello no significaba que hubiese desaparecido el gobierno
representativo.
La existencia de los partidos polticos de masas tuvo distintas consecuencias: sirvi para
encuadrar el sufragio de los electores y aparecer como un elemento esencial de la democracia
representativa; produjo que los programas polticos, que haban tenido un papel mnimo en la
prctica original del gobierno representativo, se convirtieran en un instrumento central para
los partidos de masa, y logr una identificacin entre representante y representado.
En la actualidad nos encontramos ante una extrema crisis del paradigma de la
democracia de partidos. Cmo salir de ella es el objeto de este libro. Por ello en las prximas
pginas analizaremos las diferentes evoluciones de los paradigmas de la democracia, luego
analizaremos las causas de la crisis de la partidocracia, y cules son los posibles paradigmas
alternativas, para finalmente realizar nuestra propuesta de democracia comunitaria.

LA DEMOCRACIA DIRECTA
La democracia directa es el autogobierno colectivo llevado a su mxima expresin.
Expresa que los ciudadanos directamente, y sin intermediacin, son los encargados de
elaborar las leyes y ejercer el gobierno.
18 Barnard Manin, Metamorfosis de la representacin p.12

19
Esta visin tiene en el gobierno de asamblea su manifestacin ms distintiva, aunque en
la actualidad muchos autores ven la posibilidad de utilizar las herramientas tecnolgicas
modernas para recrear la democracia directa.
Histricamente, hallamos distintas formas de democracia directa:
En las sociedades primitivas: Muchos creen que esta forma de gobierno naci en Grecia,
pero ya en el largo perodo en que los hombres convivieron en grupos pequeos
sobreviviendo mediante la caza, la pesca, la recoleccin de frutas y races se desarroll un
sistema en el que algunos de sus miembros, animados por la lgica de la igualdad o por los
ms experimentados o ancianos, participaron de la toma de decisiones del grupo.
Estudios antropolgicos consideran que esta forma de democracia primitiva fue
utilizada hasta el momento en que sus miembros comenzaron a asentarse durante extensos
perodos en comunidades fijas, pasando a ser sedentarios en lugar de nmades. Entonces se
dedicaron principalmente a la agricultura y al comercio. La toma de decisiones de forma
participativa ya no fue considerada natural y comenzaron a desarrollarse formas de jerarqua y
dominacin. De esta manera los gobiernos populares fueron reemplazados por monarquas,
despotismos, aristocracias u oligarquas, es decir, por formas de gobierno que tienen como
caracterstica la jerarqua y la dominacin. Pero hacia el ao 500 a.C. la democracia primitiva
fue reinventada, mejorada por quienes hacan de la participacin el mecanismo para la toma
de decisiones. El primer desarrollo de esta forma de gobierno se dio en Atenas.
La democracia en Atenas: Existe la tendencia generalizada de emparentar a Grecia con la
invencin de la democracia directa: esto no es totalmente cierto. Grecia se compona de varios
cientos de ciudades independientes, cada una con sus tierras circundantes: los griegos no
tenan un nico gobierno, sino que, por el contrario, cada ciudad-estado tena su forma propia
de gobierno. Las dos ciudades principales de Grecia fueron Atenas y Esparta, y cada una tena
una forma de gobierno distinta. Atenas es el exponente ms acabado de la democracia directa
mientras que Esparta proporciona un antecedente remoto de la democracia representativa.
A modo de sntesis podemos decir que el gobierno ateniense tenia en su ncleo y cabeza
a una asamblea en la que podan participar todos sus ciudadanos (no eran considerados
ciudadanos los esclavos, las mujeres, los brbaros y los nios) La asamblea era el mbito
donde se tomaban las decisiones, y donde se elegan unos pocos cargos, ya que la mayora de
los cargos se elegan por sorteo.
La democracia ateniense se desplom ante la accin militarista que impuso en toda la
rbita griega modos imperiales de dominacin. Primero fue el imperialismo macednico,
luego el imperialismo romano el que llevo el sistema a su perfeccin y enterrando por unos
cuantos aos el ideal democrtico. Adems hay que tener en cuenta que el fundamento mismo
de la polis, sustentado en la idea comunitaria de gobierno, haba sido erosionado por la accin
de los sofistas y de los epicreos que tenan una visin mucho ms egosta del accionar del
hombre.
La democracia en Roma. Las palabras democracia y repblica no designaban
diferencias entre los tipos de gobierno popular, sino una diferencia entre el griego y el latn,
las lenguas de origen. Los romanos decidieron designar a su sistema con el nombre de
repblica (res que en latn significa asunto, y publicus, pblico): la repblica era la cosa que
perteneca al pueblo.
En sus comienzos el gobierno de la Repblica era exclusivo de la aristocracia, pero tras
luchas y revueltas, los comunes, la gente comn, consigui ser integrada en el sistema. El
derecho de participar era otorgado solo a los hombres (excluidos los esclavos, mujeres,
nios). A diferencia de los atenienses que solo consideraban ciudadanos a aquellos que

20
habitaban el suelo de Atenas, los romanos fueron otorgando a medida que la Repblica
romana se extenda la ciudadana romana, muy valorada, a los pueblos conquistados. La
condicin era que solo poda ejercerse la ciudadana en Roma. De hecho, los nuevos
ciudadanos que vivan lejos de la Ciudad, no participaban en la asamblea popular romana.
La Repblica romana dur considerablemente ms que la democracia ateniense, pero
luego de dos siglos, comenz a verse afectada por agitaciones civiles, guerras, militarizacin,
corrupcin y un debilitamiento del robusto espritu cvico que haba existido entre sus
ciudadanos. Tras el asesinato de Julio Csar en el 44 a.C., la repblica que antes era
gobernada por las asambleas populares se convirti en un imperio gobernado por
emperadores.
La democracia de los Vikingos. 19 Hacia el ao 600 d.C., los vikingos libres se reunan en
asambleas decisorias (Ting en noruego) en la regin de Trondheim y en muchos lugares de
Escandinavia. En las reuniones de asamblea, los hombres libres diriman disputas, discutan,
aceptaban y rechazaban leyes; adoptaban o rehusaban propuestas de cambio de religin e
incluso elegan o daban consentimiento a un rey. Si bien los vikingos desconocan las
prcticas polticas empleadas mil aos antes por los griegos, partieron de la misma lgica de
igualdad que estos aplicaban a los hombres libres, creando asambleas por propia iniciativa.
En este mismo sentido, la igualdad pregonada por los vikingos no era como la
comprendemos en la actualidad ya que se aplicaba a los hombres libres, excluyendo a
mujeres, esclavos y nios.
Democracia directa en Estados Unidos. El nico ejemplo de democracia directa, es decir la
elaboracin de leyes por parte de una asamblea de votantes, se dio en la asamblea popular de
los Estados de Nueva Inglaterra. Cuando vinieron los primeros pobladores a Estados Unidos,20
una junta popular, una asamblea informal y extralegal de hombres libres gobern las primeras
poblaciones. La asistencia era obligatoria y se tomaban ah todas las decisiones sobre los
asuntos que concernan el bienestar pblico, como por ejemplo la construccin de una iglesia,
el salario que deba pagarse a los ministros religiosos o la divisin de tierras.
El gobierno del poblado era totalmente informal y no se elegan funcionarios
municipales. La asamblea popular pronto demostr ser insuficiente para atender el gobierno
de las poblaciones y pronto comenzaron a aparecer los funcionarios.
Mientras los pueblos fueran pequeos, se poda elegir los funcionarios y terminar la
discusin de los asuntos el mismo da, pero las poblaciones mayores deban celebrar una
reunin de dos das: en el transcurso del primero de ellos se elega a los funcionarios y en una
sesin adicional se los examinaba. Algunos poblados indican que la asamblea popular
funcion adecuadamente por lo menos durante su primer siglo y medio de vida. Pero a
medida que la poblacin de las distintas localidades creci en el siglo xix y principios del xx,
el electorado de las poblaciones mayores decidi abandonar la asamblea popular abierta a
favor de la nica alternativa existente, el gobierno de la ciudad.
Jefferson estaba de acuerdo con esta forma de gobierno ya que consideraba que
cualquier gobierno degenera cuando se confa solamente a sus gobernantes. Por lo tanto el
pueblo mismo es su nico depositario seguro. Tocqueville 21 deca que la democracia directa
en los pueblos de Nueva Inglaterra sirvi para evitar la conmocin de la discordia municipal.

19Dahl, R, La democracia. p. 26
20Zinmerman, Democracia participativa. p. 32
21 Tocqueville, La democracia en Amrica. p.63

21
LA

ARI ST T E L E S
Consideramos que los fundamentos filosficos de Aristteles son los que dan el
verdadero fundamento a la democracia directa.
Por ello hemos elegido a este autor para realizar la descripcin de esta forma de
gobierno. Para tener una cabal idea del pensamiento aristotlico, es esencial realizar una breve
exposicin de las lneas eje de su sistema.
En primer lugar, el concepto mismo de democracia para Aristteles necesita ser
delimitado con precisin, ya que el concepto de democracia como degeneracin de la politeia
suscita ciertas confusiones. Con l, Aristteles expresaba la democracia, no como la
entendemos en la actualidad, sino como el gobierno de la tirana de los pobres, que es muy
distinto al gobierno de los ciudadanos. Aristteles reserva el trmino demokratia a las fallas o
vicios que aparecen en el funcionamiento de los gobiernos populares.
Por eso sostenemos que Aristteles era partidario de un rgimen y modo de vida
democrtico, tal como entendemos hoy el concepto en un sentido amplio, y que no es
partidario de la Monarqua ni de la Aristocracia como modos de atribucin de la soberana.
Aclarado este punto, analicemos los conceptos aristotlicos que nos permitirn
descubrir por qu Aristteles considera a la democracia como la mejor forma de gobierno.
DEMOCRACIA SEGN

Concepcin de poltica: Aristteles se aparta decididamente de las mltiples versiones de la

poltica como arte de gobernar, como relacin de mando y obediencia, como dominacin,
manipulacin o acondicionamiento de las poblaciones.
Se aparta de las perspectivas que podran llamarse verticalistas, ubicndose en la
perspectiva horizontalista propia del igualitarismo y de la isonoma que levant el
movimiento democrtico ateniense como principal bandera de identificacin y
reconocimiento.
Para l, la poltica es una actividad humana societaria que difiere especficamente de
cualquier otra. Ocurre en un mbito social de carcter pblico, o sea accesible a todos los
ciudadanos, a diferencia de lo privado, que es lo de cada uno.
En este mbito comn, ciudadanos libres e iguales entre s participan, mediante diversos
modos de dialogo y de elocucin comunitaria, de las deliberaciones y decisiones acerca de
asuntos que los afectan o ataen directa o indirectamente.
Polis: Segn el socilogo Jos Miguens, la mala interpretacin de la obra de Aristteles
perturb la comprensin de su teora poltica: la traduccin, por ejemplo, del concepto de
polis por Estado o por Ciudad, dificulta la comprensin de la vida democrtica griega. No
puede calificarse como Estado, dado que la periodicidad de los cargos pblicos y la
alternancia de los ciudadanos en su ejercicio impedan el desarrollo de una organizacin
estable de dominacin social entre los que mandan y los que obedecen y tambin dificultaba
el asentamiento de una organizacin burocrtica permanente. Tampoco puede calificarse de
ciudad a la polis de Atenas, que cubra un territorio de 2.500 km 2, y que al iniciarse las
Guerras del Peloponeso lleg a tener 172.000 ciudadanos que se distribuan a lo largo del
territorio ateniense y que participaban casi en su totalidad en las asambleas, tribunales y
magistraturas.
Por ende la polis era una comunidad poltica, pero no como nuestras sociedades
actuales, donde hay una sociedad formada por relaciones entre individuos que establecen
vnculos entre s por intereses particulares y consolidan dichos vnculos por convenios o leyes

22
de mutuo reaseguro.22 La polis como comunidad poltica debe diferenciarse de las meras
alianzas y de aquellas asociaciones o sociedades donde la ley es solamente una convencin
para asegurar la justicia de unos a los otros. Para Aristteles, la sola presencia de
intercambios, alianzas y cosas similares no basta para constituir una polis:23
Politeia: Con este trmino se refiere al modo de vida democrtico propio de la polis en su
sentido de comunidad poltica de personas libres e iguales, o sea, al rgimen o modo de
cultura poltica democrtico, que era propugnado por el movimiento democrtico ateniense.
La politeia es entonces el modo sociocultural de convivencia que se da en la autntica
comunidad poltica o polis.
El hombre como animal poltico: A Aristteles se le debe la invencin del trmino zoon
politikon. En la Escolstica se traduce a este trmino por animal social, perfrasis
demasiado similar al despectivo animal que vive en rebaos o animal gregario que
empleaba Platn para definir al ciudadano. Por esto abundan en los tratados las
comparaciones con las pretendidas sociedades de hormigas, abejas y grullas que tambin
son animales gregarios. Esta interpretacin de Platn dio lugar a la aberracin ontolgica que
significa la manipulacin de los seres humanos por los gobernantes y poderosos, dando lugar
a interpretaciones que permitieron, en el caso del despotismo, tratar a los hombres como si
fueran vegetales a los que se poda para que den sus frutos, y en el caso del paternalismo,
tratarlos como animales a los que se domestica por su bien.
Solamente en la comunidad poltica que por definicin excluye la manipulacin y la
violencia se considera a los seres humanos personas, respetando su libertad de deliberacin y
de decisin y su orientacin hacia lo que consideran bueno para ellas segn su razn y su
conciencia moral24.
El hombre solo puede alcanzar su florecimiento, su pleno desarrollo en la polis. Para
Aristteles un hombre sin polis es un mal hombre, y puede ser comparado con una pieza
aislada avanzada en el tablero de ajedrez. La razn por la cual el hombre es un ser hecho para
la polis es que tiene la posibilidad del logos ( dilogo argumentativo de los ciudadanos acerca
de lo justo y lo injusto, de lo conveniente o inconveniente) que es lo exclusivo y definitorio
del hombre frente a los hombres. Por ello califica a los ciudadanos que no participaban en las
cuestiones pblicas como idiotes. El calificativo se refiere a uno que se asla y se cierra
dentro de s frente a la sociedad poltica. Adems tena en el siglo V.a.C, el sentido despectivo
que actualmente le dan al vocablo idiota muchas lenguas modernas25.
Aclarado el concepto aristotlico de democracia entendida como comunidad, analizaremos
los contenidos que nosotros creemos necesarios para una democracia sea considerada como
tal. Este anlisis nos va a permitir luego ver las diferencias con la democracia representativa.
Contenido de la democracia aristotlica
Segn los criterios:
Participacin efectiva: Para Aristteles es fundamental que todos los ciudadanos
participen en las cuestiones pblicas. El mtodo que propone es la deliberacin
pblica. Para l, esto debe ocurrir en un mbito social de carcter pblico, o sea,
accesible a todos los ciudadanos, a diferencia de los privados, que es lo de cada uno.
Dentro de este mbito comn, los ciudadanos libres e iguales, participan, mediante
diversos modos de dilogo y de elocucin comunitaria en las decisiones y
22 Miguens, Jos, Desafo a la poltica neoliberal p.93
23 Aristteles, La poltica. 1280b 20
24 Miguens, Jos, Op.cit, p. 221
25 Tucdides, Guerras. Libro LII, p. 40

23
deliberaciones acerca de asuntos que les afectan o que ataen directa o indirectamente
a todos. Al ser un hombre un animal poltico, es un ser animado viviente provisto de
habla y capaz de razonar discursivamente con el fin de persuadir y persuadirse y de
establecer de comn acuerdo lo que conviene hacer y lo que es justo o injusto, en
vistas de una accin societaria.
Aristteles diferencia la Retrica como arte del discurso poltico, de la
argumentacin para persuadir a los dems en asuntos que son opinables, y de la
Dialctica que es el arte del discurso filosfico para llegar a verdades indiscutibles e
incontrovertibles. Para Aristteles el camino de la poltica es la Retrica; para Platn
es la Dialctica.
El proceso de argumentacin-deliberacin dentro de la comunidad poltica
constituye como tal a la polis democrtica. No es posible sugerir que Aristteles
asume por implicacin que la dialctica es el fundamento del principio del gobierno
popular. La democracia est basada sobre la discusin.26
La comunidad poltica es dilogo respetuoso entre todos sus componentes. El
sistema de polis implica ante todo una extraordinaria preeminencia de la palabra sobre
otros instrumentos de poder. Es la herramienta poltica por excelencia, ya que la
palabra no es ya el trmino ritual, la frmula justa, sino el debate contradictorio, la
discusin y la argumentacin.
Este dialogo respetuoso lleva a que en las deliberaciones comunitarias, cada uno
busque convencer al otro de que la decisin a adoptar coincide con su propia
eudaimonia (florecimiento) bien entendida, de acuerdo a principios en los que todos
concuerdan y dentro de una atmsfera de amistad cvica y mutuo reconocimiento.
Dentro de esta, se trata de identificar las posibles falsedades, disipar las confusiones y
rescatar los involuntarios olvidos. Este dilogo argumentativo amistoso podr
concretarse en: a) la revisin del proceso interno de deliberacin y eleccin que llev
a cada uno a ciertas decisiones, para comprobar si estas son verdaderas; b) la revisin
de las emociones y deseos que se basan en creencias verdaderas acerca de la situacin;
c) la constatacin de las acciones que cada uno pretende realizar son tambin
verdaderas, o sea, conformes con su autenticidad personal y con su acabada
actualizacin en una vida plena27.
Un dilogo argumentativo con estas caractersticas solamente puede darse dentro
de una verdadera comunidad poltica. Esto no sucede en otros tipos de gobierno ya
que el desptico, originado en la constelacin amo-esclavo donde este ltimo no
delibera sino que obedece, no reconoce esa capacidad de dilogo en sus sbditos que
solamente deben acatar las rdenes de quienes gobiernan. En el tipo de gobierno
paternalista, originado en la relacin del padre de familia con su cnyuge y sus hijos,
hay dos posibilidades: el caso de la esposa que tiene facultades deliberativas pero no
decisorias, el caso del hijo que puede reclamar pero no deliberar (por inmadurez),
limitndose a obedecer. En ambos supuestos la decisin la adopta el padre de familia,
de la misma manera que en la correspondiente relacin poltica, el gobernante decide
desde arriba, adoptando paternalmente sus decisiones. Para Aristteles quien decide
debe ser quien es afectado por las medidas.
Pero la deliberacin debe tener una buena ejecucin: siguiendo un proverbio
popular, Hay que ejecutar rpido lo que se ha deliberado, pero deliberar
lentamente.
Igualdad de voto: Aristteles introduce el trmino isonoma de los ciudadanos. Este
trmino es hoy utilizado como igualdad ante la ley, pero en su origen tena una
26 Barker, La poltica de Aristteles. p. 102
27Miguens; Jos, Desafo al modelo neoliberal. p. 382

24
acepcin referida al poder o al triunfo del pueblo. Para Finley28 esta igualdad signific
no solo el derecho a votar, a ejercer un cargo y as sucesivamente, sino tambin y por
encima de todo, el derecho a participar de las discusiones pblicas polticas del
consejo y la asamblea. En el momento final de la decisin poltica, todo miembro debe
tener una igual y efectiva oportunidad de votar y todos los votos deben contarse como
iguales. Es de resaltar tambin, para no dar lugar a equvocos, que quienes
participaban en la isonoma aristotlica eran quienes eran considerados ciudadanos
(excluidos los nios, los esclavos, los extranjeros, las mujeres).

Comprensin ilustrada: Aristteles diriga sus enseanzas a auditorios constituidos

por ciudadanos virtuosos y educados en el sentido amplio de la palabra, es decir, no a
conocedores de teoras o ciencias, ni siquiera expertos en legislacin, sino a educados
para la vida pblica democrtica debido a la experiencia que han adquirido de la vida
en general y de la vida poltica en particular. Su objetivo era esclarecerlos y
prepararlos para su vida poltica antes que capacitar a futuros gobernantes (a
diferencia de Platn que ve la educacin para la poltica como un arte o una tcnica
especializada y reservada para un grupo selecto de hombres destinados a gobernar. 29)
La educacin planteada para todos los ciudadanos debe contener la formacin de la
personalidad para que las personas desempeen bien sus funciones ciudadanas en
democracia como: deliberar bien entre ella, saber discernir y juzgar acerca de lo que
dicen los otros en l dialogo democrtico, apreciar en su justo valor las opiniones de
los especialistas a fin de tomar una postura ante opiniones dispares y finalmente para
decidir ecunimemente ante cualquier cuestin o asunto poltico teniendo en cuenta las
opiniones y los intereses de todos.30
Para Aristteles, ser ciudadano en una comunidad poltica de hombres iguales y
libres es un entrenamiento moral.

Control de la agenda: Los ciudadanos deben tener la oportunidad exclusiva de

decidir cmo y, si as lo eligen, qu asuntos deben ser incorporados a la agenda. Las
polticas que a debatir deben estar siempre abiertas a cambios introducidos por los
miembros de la comunidad, si stos as lo deciden.
Para lograr una adecuada decisin, el pueblo comn, en unidad de accin, puede
convocar y consultar a especialistas y tcnicos, incluso puede confiarles tareas
tcnicas, pero es el pueblo el que debe decidir y no los tcnicos.
Sus razones son: a) porque el que tiene educacin general basada en su
experiencia poltica est en condiciones de juzgar bien en los asuntos pblicos, y de
apreciar los informes de los tcnicos, as como de elegir entre opiniones divergentes de
especialistas las ms convenientes; b) porque nadie mejor que aquellos que son
afectados por las decisiones puede juzgar sobre el acierto y el valor de stas.31 De esta
manera, el proceso exigido por los tres criterios precedentemente no se cierra nunca.

Inclusin de los adultos: La democracia ateniense consideraba que quienes deban

participar en la toma de decisiones eran los ciudadanos de Atenas, excluyendo a
mujeres, nios, esclavos, extranjeros. Esta es una de las mayores crticas que recibe
Aristteles; quienes critican esta posicin consideran la universalidad de los

28 Finley, M.J, El nacimiento de la poltica. p. 182

29 Miguens, Jos, Poltica sin pueblo. p. 115
30 Miguens, Idem. Cap. 3
31 Mguens, Jos, Desafo al modelo liberal. p. 319

25
ciudadanos como criterio clave. Pero estos crticos no evaluaron correctamente el
contexto histrico en que vivi Aristteles; lo que ahora parece inmoral en esa poca
era lo ms natural. Adems el estadio hacia una universalidad del sufragio fue una
conquista de reciente data, lo que no impidi que los pases que carecan del sufragio
universal fueron considerados democrticos (por ejemplo Suiza incorpor a las
mujeres al cuerpo electoral recin en 1971).
En cuanto a lo que entendemos por instituciones polticas, Aristteles nos proporciona
una serie de particularismos que a simple vista hacen apetecible la instauracin de la
democracia tal como la comprenda l.

Elecciones libres, imparciales y frecuentes: El concepto de eleccin tal como lo

entendemos en la actualidad, por votacin, no era aplicable al modelo de la
democracia ateniense. El mtodo empleado era la seleccin de quienes deseaban
ejercer las funciones gubernamentales mediante el procedimiento del sorteo o de la
seleccin por capacidades.
La alternancia en los cargos es uno de los puntos centrales en la consideracin de
la formula democrtica. Para Aristteles, si todos los ciudadanos que no ejercen el
gobierno quedaran excluidos de los cargos, sin posibilidad de acceder a los mismos,
stos quedaran deshonrados. Los cargos de la polis son cargos de honor, y si un
conjunto de personas los monopolizan siempre, el resto de los ciudadanos ser
excluido de stos honores. En el sistema aristotlico, los regmenes sern
verdaderamente polticos (politiken archen) si todos los ciudadanos participan en las
deliberaciones y decisiones y si todos tienen el derecho a gobernar y alternarse en los
cargos. Lo justo es que entre iguales cada uno gobierne y sea gobernado y, por lo
tanto, que haya rotacin en los oficios pblicos.32
Aristteles propone distintos mecanismos de eleccin para los poderes: para el
Deliberativo, que es el poder soberano, deben participar todos lo ciudadanos pero dice
Aristteles que un rgimen no deja de ser democrtico porque excluya algunas
cuestiones de la intervencin de todos los ciudadanos. Para el Ejecutivo, o de los
magistrados, es necesaria la eleccin de estos siguiendo otros criterios que el de la
igualdad para candidatearse. Para el Judicial, parece simpatizar con el sistema de
tribunales populares elegidos por sorteo. En el caso del sorteo para los tribunales
populares, las razones para abrir las designaciones a la mayor cantidad posible de
candidatos son garantizar la imparcialidad y prevenir los cohechos.
Las calificaciones que en cualquier rgimen poltico deben tener aquellos
ciudadanos que ocuparn las magistraturas ms altas son tres: 1) ante todo lealtad al
modo de vida poltico establecido; 2) la mayor capacidad administrativa; 3) virtud y
justicia del tipo adecuado al modo de cada rgimen de gobierno. Y en este asunto
recomienda mantener adecuada proporcionalidad entre los distintos grupos y
estamentos. Por ende, el adecuado criterio para apreciar las capacidades para ejercer
los cargos es la virtud o excelencia cvica de los que ms aportan y contribuyen a la
verdadera finalidad de la polis.
La frecuencia en la seleccin de los funcionarios era de un ao, sin posibilidad de
renovacin.

Libertad de expresin: Los ciudadanos deben tener la plena libertad para verter sus
opiniones, ya que la comunidad poltica es dilogo respetuoso entre todos sus
componentes. El arte poltico es, en lo esencial, un ejercicio del lenguaje y el logos; en

32 Aristteles, La poltica. p. 1287

26
su origen, adquiere conciencia de si mismo, de sus reglas, de su eficacia, a travs de su
funcin pblica. El logos, como argumentacin deliberativa, es lo constitutivo y lo que
caracteriza a la polis democrtica. Por lo que en la convivencia poltica se requiere de
la libre argumentacin y la libre discusin entre todos, por respeto a la dignidad de
todos y de cada uno.

Acceso a fuentes alternativas de informacin: En Atenas los ciudadanos tenan el

derecho de solicitar fuentes alternativas e independientes de otros ciudadanos
expertos, a fin de poder contar con toda la informacin suficiente para la toma de
decisiones que eran pblicas.
El criterio de la publicidad de la informacin y de la publicidad de los actos de
gobiernos, que distinguen lo justo de lo injusto, lo ilcito de lo lcito, no es vlido para
los que mezclan, como el tirano, lo pblico con lo privado, los asuntos de la polis con
sus asuntos personales.

Autonoma de las asociaciones: Para alcanzar sus distintos derechos, incluyendo

aquellos requeridos para la efectiva operacin de las instituciones polticas
democrticas, los ciudadanos tenan el derecho de constituir asociaciones u
organizaciones a fin de poder buscar la eudaimonia en la polis.

Ciudadana inclusiva: la sabidura prctica en Aristteles deriva de su propia

concepcin sociolgica segn la cual el orden y la organizacin poltica se van
haciendo sobre la marcha por las interacciones entre todos los ciudadanos, mediadas
por el dilogo democrtico respetuoso de la igualdad y de las opiniones de cada uno
que posteriormente podrn convalidarse o no por medio de leyes. A ningn ciudadano
que reside permanentemente en Atenas y est sujeto a sus leyes le pueden ser negados
los derechos de que disfruten otros.

Separacin de poderes: La soberana no pertenece al pueblo, aun en su totalidad, sino

al pueblo reunido en asamblea: debe entenderse por pueblo, pueblo que est
reunido y que comienza el proceso de debate. Pero la soberana popular influye sobre
determinadas funciones pblicas: las deliberativas y judiciales. Estas funciones
deliberativas y judiciales incluyen la eleccin de los magistrados que van a ocupar los
cargos pblicos y la de exigirles rendicin de cuentas al finalizar su mandato.

Separacin de la sociedad civil, la sociedad poltica y el Estado: La mala traduccin

de zoon politikon por animal social puede llevar a la falaz conclusin de determinar
que no hay separacin entre sociedad civil y sociedad poltica. Si bien en trminos
aristotlicos lo poltico esta muy vinculado a lo social, podemos encontrar esferas
propias de este mbito que nos permiten diferenciar la sociedad civil de la poltica.

Valores y principios de la democracia aristotlica:

IGUALDAD: La justicia poltica consiste principalmente en la igualdad; los ciudadanos
son como asociados que deben mirarse como iguales en el fondo, debido a su naturaleza y
solo diferentes por su manera de ser.
El concepto de isonoma entendido como igualdad en la participacin poltica, tiene una
serie de conceptos afines que complementan su sentido: isotima o igualdad en el respeto
y el honor entre todos los ciudadanos; isegora o igualdad en el uso de la palabra en las
asambleas polticas; isopsephia o igualdad en el derecho de votar y aprobar decisiones

27
polticas; isopoliteia o igualdad en el derecho de participar plenamente como actor en los
modos de vida y el rgimen de gobierno de la polis, dentro del sentido democrtico que
tiene el concepto de politeia para Aristteles. Todos los ciudadanos tienen derecho a exigir
de la comunidad las mejores condiciones posibles para que todos puedan realizar su
eudaimonia, que es la misma que la polis.

LIBERTAD: La pregunta que se hace Aristteles es cmo conciliar la libertad de cada

ciudadano con la libre decisin de la sociedad poltica. Desde la perspectiva filosfica de
la modernidad, este problema se hace difcil de zanjar por el mal planteo de la cuestin
que la reduce a la relacin de los individuos con el Estado, considerndola antagnica y
oponiendo los derechos de los unos con los otros. Esto hace que la cuestin se resuelva
optando por el individualismo que reduce al Estado a su mnima expresin o por el
colectivismo que disuelve al individuo dentro del Estado.33
Aristteles afirma que tanto la polis como las personas tienen el principio de su
movimiento y de su crecimiento, por lo que la mejor forma de gobierno ser aquella en la
cual cualquier hombre puede actuar de la mejor manera posible y vivir florecientemente.
Es por tanto evidente que el mejor modo de vida para cada hombre debe ser tambin el
mejor para la comunidad de la polis como un todo.
La polis es una realidad natural que se diferencia de las dems agrupaciones de personas
porque tiende, como realizacin de su pleno desarrollo, a obtener la mayor autarcheia para
todos y cada uno de los ciudadanos que facilite su florecimiento.
La polis est por naturaleza al servicio de sus componentes o elementos constitutivos y de
su plenitud final. Y la propensin natural de cada uno de sus ciudadanos est en
desarrollar sus propias posibilidades dentro de la mayor libertad posible.

FRATERNIDAD: Este valor es considerado esencial para Aristteles, ya que sin l, no

puede haber comunidad poltica. En la comunidad poltica, el afecto que los ciudadanos se
tienen mutuamente bajo una politeia y los regmenes derivados de sta, descansa no solo
en la amistad ordinaria, sino que los hombres se renen en este caso como amigos
verdaderos, mientras que en la otras formas de gobierno hay a menudo una relacin de
jerarqua de superior a inferior.
Cuando Aristteles en su Poltica critica la unidad perfecta que persigue Platn en su
ciudad mediante el comunismo de bienes, mujeres e hijos para llegar a la
homogeneizacin, nos dice que esta unidad de ninguna manera conduce a la armona:
unificar no es unir, ni traer paz a las sociedades.34
En la amistad propia de la comunidad poltica se pone ms el acento en la reciprocidad,
la solidaridad, el respeto mutuo y la concordia, las cuales pueden darse entre personas que
no son afines y que incluso pueden ser diferentes.
Por lo tanto, mientras en las tiranas la amistad y la justicia difcilmente existan, en las
democracias existen ms plenamente porque donde los ciudadanos son iguales, tienen
mucho en comn.35
Segn Hannah Arendt las tiranas se apoyan en el aislamiento: el tirano no dialoga con
sus sbditos, ni estos tampoco entre s, por la sospecha de unos hacia otros y por el miedo
de cada uno a los dems. En esas condiciones no puede haber amistad poltica y
desaparece la fuerza que puede tener un cuerpo poltico.36

33 Miguens, Jos, Desafo al modelo liberal, p. 193

34 Aristteles, Poltica. p. 1063
35 Aristteles, tica nicomaquea. p. 116
36 Arendt, Hannah, La condicin humana. p. 202

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La polis slo se sostiene mediante la justicia de tal manera que todas las formas de la
amistad son otras tantas formas de justicia y de asociacin. Aristteles clasifica los tipos
de sociedad segn el criterio de la amistad: la amistad referida al nmero corresponde a
las asociaciones; la amistad referida a la proporcin corresponde a las aristocracias. A la
politeia corresponde un tipo de amistad mutua, verdadera e igualitaria con reciprocidad de
afecto y de libre eleccin que se da dentro de una vida social en comn y con un fin
comn. Este tipo de amistad poltica solo puede existir en una polis autntica y en una
politeia democrtica.
La comunidad poltica est para buscar el bien y la felicidad de todos sus miembros.
Este bien se obtiene con el mayor y mejor desarrollo de todas las potencialidades de cada
uno de sus componentes, posible gracias a la autarqua de cada uno y en libertad. Este
desarrollo se perfecciona con las interacciones de las personas en comunidad, mediante el
ejercicio habitual de la amistad y del amor solidario entre todos que lleva al mutuo
perfeccionamiento37.
La teora aristotlica contempla una palabra que rara vez aparece en los ensayos de
filosofa poltica: amor.
Hoy la mayora de los cientficos sociales aceptan que el amor es algo recproco en sus
afectos y es tan beneficioso para el que lo otorga como para el que lo recibe. Amar a otro
implica amarse a s mismo, y al mismo tiempo es la fuerza efectiva para el
ennoblecimiento del otro. El amor altruista es la mejor de todas las formas posibles de
conducta para el desarrollo y perfeccionamiento de las personas.

LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
En trminos generales la expresin democracia representativa quiere decir que las
decisiones colectivas, es decir, las deliberaciones que involucran a toda la colectividad, no son
tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este
fin.
El gobierno representativo en Esparta. El primer gobierno representativo que se conoce y
que se estudia como tal es el de Esparta. En esta Ciudad-Estado, el poder estaba en manos de
una elite, pero los miembros del Consejo de la Ciudad eran nombrados mediante un
procedimiento que anticipaba en alguna medida lo que despus sera la eleccin de
representantes a travs del sufragio. Los candidatos desfilaban ante los ciudadanos reunidos
en asamblea (cuyo nmero total no paso nunca de unos 9 mil) y estos los vivaban o no, segn
sus preferencias. En un recinto adyacente, evaluadores imparciales registraban en tabletas
escritas la intensidad de los aplausos y de los gritos que reciban los postulantes. Por este
mtodo (que Aristteles consideraba infantil) se determinaba quines eran los ganadores.38
S U R G I M I E N T O D E L A D E M O C R A C I A R E P R E S E N T AT I VA
Al momento de la cada del paradigma de la monarqua, la historia de la teora poltica nos
revela que la democracia, a secas, como rgimen poltico, aparece identificado hasta el siglo
XVIII con el gobierno popular directo, tal como lo era la democracia de los atenienses. Esta
forma de gobierno se vinculaba con sectores marginales revolucionarios: por ello no cal
hondo en la sociedad de entonces ya que el nuevo paradigma deba contener elementos de
otros sistemas polticos menos revolucionarios y ms inclusivos.

37 Miguens. Desafo a la poltica neoliberal. p.135

38 Num, Jos, Democracia. p. 22

29
Se consolid la idea que frente al absolutismo no cabe la deslegitimacin total de la
monarqua, sino su transformacin en un rgimen moderado, tanto por la mezcla de tres de los
regmenes bsicos (monarqua, aristocracia, democracia) como por la divisin de poderes.
La monarqua constitucional inglesa ofreca adems un ejemplo concreto que apelaba al
cambio y a la renovacin. En ese contexto, la idea de repblica, cuyo clsico modelo era el
rgimen mixto de la res pblica romana, jug un rol principal. As, tanto el ideal de
monarqua moderada como el de repblica moderna, inclua a la representacin como una de
sus instituciones bsicas.
La representacin es, entonces, un mecanismo medieval adoptado por la democracia
moderna como solucin al dilema surgido del paso del absolutismo a un sistema con mayor
participacin de la sociedad.
Los pensadores que ms influencia tuvieron a la hora de fundamentar la representacin
son Destutt de Tracy, el abb Sieyes, Stuart Mill.
El pensador francs Destutt de Tracy afirmaba que la representacin o el gobierno
representativo puede considerarse como una nueva invencin, desconocida en los tiempos de
Montesquieu. La democracia representativa es preferida a la democracia directa porque se
consideraba que la primera es practicable durante un gran espacio de tiempo y sobre un
territorio de gran extensin39.
En 1829, Stuart Mill describi al sistema de representacin como el gran descubrimiento de
los tiempos modernos.
Por su parte, Sieyes40, establece la superioridad del gobierno representativo por sobre la
democracia directa. Para Sieyes, la representacin no es un sustituto imperfecto pero
necesario de la democracia: no se trata solamente de que el gobierno por si mismo sea
imposible en una gran sociedad, e incluso en los Estados ms pequeos, sino de que el
gobierno representativo sea ms perfecto: es ms preferible para el pueblo dar en
representacin los diferentes poderes que componen el establecimiento pblico a tratar de
ejercerlos por si mismo. Las razones que da Sieyes, para fundamentar su preferencia,
apuntan a realzar las virtudes de la intermediacin que ejerce el representante que acta por
procuracin. La democracia directa, sostiene, tiene graves deficiencias justamente por la
ausencia de esa intermediacin, adems de causales como la presencia directa de las pasiones,
la inexistencia de lmites entre el poder constituyente y el poder constituido, la concentracin
del poder en la mayora, el peligro de limitar los derechos de la minora. Por otra parte, los
ciudadanos no tienen el ocio suficiente como para ocuparse constantemente de los asuntos
pblicos. Estas razones y algunas ms son para Sieyes marcas de la inferioridad de ese
sistema comparado con el gobierno representativo.
Diferencia entre democracia representativa y estado parlamentario
Es bueno aclarar este punto, ya que son muchos los autores y los ciudadanos que
confunden ambos trminos.
El Estado parlamentario es una aplicacin particular, importantsima desde el punto de
vista histrico, del principio de representacin: el rgano central del Estado es representativo.
Hoy, sin embargo, no existe ningn Estado representativo donde el principio de la
representacin se concentre solamente en el parlamento.
As como no todo Estado representativo es un Estado parlamentario, todo Estado
parlamentario puede no ser una democracia representativa.
En sntesis, un Estado es representativo cuando las principales deliberaciones polticas
son realizadas por los representantes elegidos. No importa si los rganos donde se efectan
39 Koch, La filosofa de Jefferson. p.152
40 Sieyes, Emmanuel, Escritos sobre la revolucin. p. 229

30
las deliberaciones son el parlamento, el presidente de la repblica, el Parlamento junto a
consejos regionales, etc.41
S I G N I F I C A D O D E L A R E P R E S E N TAC I N
Hay que tener en cuenta que la democracia representativa surgi como consecuencia de
la imposibilidad de la democracia directa de aplicarse a sociedades complejas y diferenciadas,
como son las sociedades en este siglo.
El pueblo, titular de la soberana, no puede estar ejecutando las decisiones polticas a
cada momento. Es necesario nombrar quien lo represente y que estos mandatarios le rindan
peridicamente cuentas de su gestin.
La nocin de la democracia representativa tambin implica que esos representantes
puedan ser controlados durante el ejercicio del mandato y que tengan la obligacin de
interpretar a cada momento, de manera ms o menos fiel, los intereses y aspiraciones del
pueblo que los eligi para que sus decisiones sean ms o menos acordes con la voluntad del
pueblo.
Hasta aqu parece no haber problemas. Pero en cuanto se profundiza cada uno de estos
aspectos, la situacin se complica.42 Surgen varias preguntas: cul es el contenido del
mandato que reciben esos representantes? Es amplio? Cabe la innovacin por parte de
mandado? O por el contrario son instrucciones precisas de las cuales no se puede desprender
en ningn momento? El representante poltico por excelencia es un delegado o u
fideicomisario? Debe el representante en cada decisin consultar a sus representados o goza
en las circunstancias concretas de facultades de interpretacin sobre el contenido de su
mandato?
EL

M A N D ATO N O I M P E R ATI V O

El instituto de la representacin revocable, contrapuesto al del representante

desvinculado del mandato imperativo, esta ms cerca de la democracia directa que de la
democracia representativa, o de la representacin medieval que se tiene de sta. El sistema de
representacin medieval se apoyaba en la concepcin de que los cuerpos legislativos eran
representantes del estamento o del gremio profesional que los haba elegido, ya que se
encontraban sujetos a las rdenes impartidas por sus representados, quienes tenan la
posibilidad de no acordarles nuevo mandato43.
Fue la Constitucin Francesa la que proclam el principio segn el cual no deban darse
instrucciones al representante. Montesquieu haba sealado que el mandato que los electores
confieren a sus representantes deba consistir en una instruccin general, pero que era
necesario que recibieran instrucciones particulares sobre cada cuestin.44. La ruptura con la
representacin medieval se dio en el marco de la Revolucin Francesa: la Constitucin de
1791 prohiba expresamente instrucciones en forma de mandato a los representados.
En Inglaterra, la idea negatoria del mandato imperativo se impone durante el siglo
XVIII: los diputados representan al conjunto de la nacin y no a la circunscripcin en
particular que los ha elegido. Por lo tanto los electores de cada circunscripcin no estn
autorizados a darles instrucciones.
La expresa prohibicin de los mandatos, que se conecta explcitamente en diversas
situaciones histricas con el de soberana de la Nacin, se manifiesta en la mayora de las
constituciones de los siglos XIX y XX: Constitucin de Blgica (1831), de Italia (1848),
41 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p. 52
42 Urcuyo, Constantino, Reivindicando la poltica p.191
43 Jackish, C, La representacin poltica. p. 12
44 Montesquieu. El espritu de las leyes. p. 45

31
Suecia (1866), Austria (1867), Alemania (1871, 1949). La Ley Fundamental de Bonn 45
expresa que los diputados sern representantes del pueblo en su conjunto, no ligados a
mandatos ni instrucciones y sujetos nicamente a su conciencia.
Si bien el delegado es revocable, sigue siendo, en este tipo de democracia
representativa, un intermediario ante todo, porque aunque est determinado por las
instrucciones que recibe de base, de hecho siempre cuenta con una cierta libertad de
movimiento, y si no la tuvieran todos los que, al igual que l, deben llegar a una deliberacin
colectiva, esta deliberacin sera imposible. Adems el delegado no puede ser revocado en
cualquier momento y sustituido por otro para no correr con el riesgo de paralizar la
negociacin.
Bobbio observa que la forma de definir la funcin del representante significa que ste
puede actuar con cierta libertad en nombre y a cuenta de los representados ya que al gozar de
la confianza de los representados puede interpretar a discrecin propia los intereses de los
mismos.46 Los detractores del mandato imperativo consideran que ste es una caracterstica de
los organismos regulados en trminos jerrquicos, es decir, de aquellos organismos donde el
flujo del poder viene de arriba hacia abajo y no de abajo hacia arriba: son organismos mucho
ms cercanos a los sistemas autocrticos que a los sistemas democrticos. Claros ejemplos de
esto son el portavoz, el nuncio, el embajador de las relaciones internacionales, que actan
siguiendo instrucciones rgidas.
En la crtica de Rousseau47 al concepto de representacin en las democracias hay
principalmente una crtica a la representacin medieval. La doctrina medieval tuvo la
intencin de establecer un nexo entre el poder nominal y el ejercicio del poder mediante la
ilusin de la representacin y la idea de delegacin del ejercicio del poder de quien posea el
poder hacia otra persona. En verdad no haba representacin sino transferencia de poder, ya
que el representante no necesitaba ser elegido.
En el Contrato Social, Rousseau considera que la representacin puede ser compatible
con el principio de autogobierno, pero para ello es necesario que los representantes estn
ligados a la voluntad de sus electores. Por ello, recomienda la prctica del mandato
imperativo, ya que la diferencia entre representacin y autogobierno del pueblo no se vincula
con la existencia de un cuerpo de representantes sino con la ausencia de mandatos
imperativos.
Pero aparecen otros interrogantes: el representante debe representar fielmente los
intereses de los particulares que lo eligieron o por el contrario su mandato va ms all y se
relaciona con la determinacin del inters general, del bien comn de la sociedad que debe ser
precisado cuidadosamente en cada decisin especfica?
A

Q UIN SE REPRE SENTA?

Burke en 1774, al ser elegido representante de Bristol en el Parlamento, enunci su

clebre doctrina por la cual se deba representar a los intereses de la Nacin entera y no
nicamente los intereses de los que lo votaron.
Deca Burke: Mis electores tienen sobre m el derecho a que no defraude las esperanzas que
en m, han puesto. Deseaban que los diputados de Bristol fueran escogidos para representar
a la ciudad y al pas y no para representarles a ellos exclusivamente.
La gloria de un representante debe consistir en vivir en la unin ms estrecha, la
correspondencia ms intima y la comunicacin sin reservas con sus electores.
Pero instrucciones imperativas, mandatos que el diputado est obligado ciega e
implcitamente a obedecer, votar y defender, aunque sean contrarios a las convicciones ms
45 Ley Fundamental de la Rep. Federal de Alemania. Art.38
46 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p. 59
47 Rousseau; Jean Jacques, El contrato social. p. 99

32
claras de su juicio, son casos desconocidos en las leyes del pas y surgen de una
interpretacin fundamentalmente equivocada de todo el orden y tenor de nuestra
Constitucin.
El Parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses distintos y
hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe sostener, como agente y como
abogado, sino una asamblea deliberante de una nacin con un inters: el de la totalidad;
donde deben guiar no los intereses y prejuicios locales, sino el inters general que resulta de
la razn general del todo. (...) Elegs un diputado, pero cuando le habis escogido, no es el
diputado por Bristol, sino un miembro del Parlamento48.
El representante es una especie de fideicomisario que acta segn su buen entender y no
un delegado.
Sieyes considera que el representante acta por procuracin, ejerciendo un derecho que
corresponde a los representados. El representante, entonces, substituye a los representados,
acta en lugar de ellos ejerciendo un derecho que les corresponde. Por otra parte, los
representantes no pueden representar intereses particulares, ya que an cuando los verdaderos
representantes sean elegidos en un distrito territorial determinado, siempre representan a la
nacin entera.
En sntesis, para la doctrina de la democracia representativa el diputado es un diputado
de la Nacin, sin embargo no existe impedimento para que oriente su accin teniendo en
cuenta la unidad territorial menor.
C O N T E N I D O D E L A D E M O C R A C I A R E P R E S E N T AT I VA
Segn los criterios:
Participacin efectiva: El mtodo propuesto para que todos lo miembros tengan una
oportunidad igual y efectiva es el de elecciones para elegir quines sern los
representantes. Lo que caracteriza a una democracia representativa es que el
representante es un fiduciario y no un delegado. Dichos fiduciarios deben representar
los intereses generales y no los intereses particulares (porque representan intereses
generales y no intereses particulares de sus electores, rige el principio de la
prohibicin del mandato imperativo).
Igualdad de voto: Uno de los aspectos sobre el que se asienta el gobierno
representativo es la limitacin del cuerpo electoral. En algunos Estados haba
restricciones al ejercicio del sufragio ya que las mujeres, los nios, los extranjeros u
otros impedimentos les vedaban el ejercicio del derecho a sufragar. Adems en
algunos pases se encontraba vigente el voto acumulativo por renta o nivel cultural: la
igualdad era una ficcin ya que solo haba igualdad entre desiguales.
Comprensin ilustrada: Todo miembro ciudadano que se encuentra en condicin de
sufragar, debe tener, dentro de los lmites razonables en lo relativo al tiempo, iguales y
efectivas oportunidades para instruirse sobre las polticas alternativas relevantes y sus
consecuencias posibles. Para que los gobernados puedan formarse opinin sobre los
temas polticos, es necesario que puedan acceder a la informacin poltica, lo que
supone cierto carcter pblico de las decisiones gubernamentales.
Control de la agenda: Los ciudadanos en condiciones de sufragar eran quienes
manejaban el control de la agenda poltica. Los que tenan mayor injerencia en los
asuntos pblicos eran los de la clase social acomodada que realizaba fuertes presiones
sobre la asamblea. Uno de los elementos que se incorpor para que los ciudadanos
puedan ejercer un control de la agenda fue considerar el carcter pblico de las
decisiones gubernamentales. Este se impuso en Inglaterra entre 1760-1790 (con
48 Burke. Textos polticos, p 312 y Jackish, La representacin poltica en cuestin, p. 14.

33
anterioridad, el secreto de los debates parlamentarios haba sido considerado
prerrogativa esencial del parlamento, a fin de protegerlo de las injerencias del rey). En
Estados Unidos, el secreto ha caracterizado las deliberaciones del Congreso
Continental, as como en la Convencin de Filadelfia. El primer Senado elegido de
acuerdo con la nueva constitucin decidi al comienzo que sus debates fueran
secretos, pero esta prctica fue definitivamente abandonada despus de cuatro aos.
En Francia, los Estados Generales optaron en sus primeras sesiones por darle a ste
carcter pblico y las deliberaciones de asamblea revolucionarias se llevaron a cabo en
un auditorio.
La idea de gobierno representativo a travs de la deliberacin ha atribuido a la
asamblea un papel central: esta es una consecuencia de la creencia previa y ms
fundamental en las virtudes de la discusin y en el principio del gobierno de la verdad.
Adems a la hora de la toma de decisiones pblicas los ciudadanos podan apoyarse
en expertos y en el conocimiento especializado, para mantener un adecuado nivel de
igualdad poltica. El Gobierno al adoptar una decisin, deba dotar de igual
consideracin al bien y a los intereses de cualquier persona vinculada por sus
decisiones, aunque era necesario que las instituciones encargadas de promoverlas
fueran slidas.
Inclusin de los adultos: El cuerpo de la ciudadana de un Estado gobernado
democrticamente debe incluir a todas las personas sujetas a leyes de dicho Estado,
excepto a los transentes y a aquellas que se ha demostrado son incapaces de cuidar
de s misma.
Enunciados los criterios para un gobierno democrtico, el siguiente paso consiste en
determinar cul es el conjunto de instituciones polticas necesarias para que pueda existir una
democracia representativa. Estas instituciones, son:

Cargos pblicos electos: En la democracia representativa, todos los ciudadanos que

renan las cualidades tcnicas, pueden acceder a cualquier cargo pblico electivo.

Elecciones libres, imparciales y frecuentes: La democracia puede tambin definirse

como libre eleccin, a intervalos regulares, de los gobernantes por los gobernados, de
esta manera se define con claridad el mecanismo institucional sin el cual la
democracia no existe.
No hay poder popular que pueda llamarse democrtico si no ha sido acordado y
renovado por una libre eleccin.
En cuanto a la frecuencia de las elecciones, a juzgar por las prcticas en los pases
democrticos durante el siglo XIX, puede decirse que las elecciones anuales para los
representantes del poder legislativo sera frecuente y todo lo que excediera los cinco
aos sera demasiado largo49. Esto, si bien es opinable, no deja de ser razonable. La
cuestin central es que sin elecciones frecuentes, los ciudadanos perderan un
sustancial grado de control sobre sus cargos electos.
Libertad de expresin: La primer mitad del siglo XIX estuvo caracterizada, en
Inglaterra principalmente, por la proliferacin de movimientos de opinin que
proponan la reforma del parlamento. Esto demuestra que la libertad de expresin era
un engranaje fundamental para la democracia representativa. La libertad de opinin
pblica frente a los gobernantes manifiesta la distancia entre la opinin pblica por un
lado y el parlamento en su conjunto por otro. Se puede decir que queda abierta la

49 Dahl, R, La Democracia. p. 111

34
posibilidad de una distancia horizontal entre la voluntad superior (la del parlamento en
su conjunto) y la voluntad inferior (la que se expresa en la calle y en la prensa.50

Acceso a fuentes alternativas de informacin: Los ciudadanos en una democracia

representativa tienen el derecho de solicitar fuentes alternativas e independientes de
otros ciudadanos expertos, de peridicos, revistas, libros, telecomunicaciones y
similares. Adems, deben existir efectivamente fuentes de informacin que no estn
sujetas al control del gobierno ni a cualquier otro grupo poltico individual que intente
influir sobre los valores y las actitudes polticas pblicas. Estas fuentes alternativas
deben estar fuertemente protegidas por la ley.

Autonoma de las asociaciones: La gran escala de la democracia en un pas hace que

las asociaciones polticas sean necesarias y deseables ya que son articuladores de las
demandas de la sociedad; dotan adems a los ciudadanos de informacin y tambin de
oportunidades para la discusin, la deliberacin y la adquisicin de habilidades
polticas.

Ciudadana inclusiva: La democracia tiene como desafo lograr que a ningn adulto
que reside permanentemente en el pas y est sujeto a sus leyes le sean negados los
derechos de que disfrutan otros. Estos incluyen: el derecho de sufragio, a concurrir a
cargos electos, a la libertad de expresin, a formar y participar en organizaciones
polticas independientes de informacin y derechos a otras libertades y oportunidades
que pueden ser necesarias para el funcionamiento efectivo de las instituciones polticas
de la democracia.

Separacin de poderes:. As como la separacin de los poderes legislativos y

ejecutivo tiene virtudes y efectos limitados y ambiguos que los partidarios del
parlamentarismo pueden poner en tela de juicio, del mismo modo la separacin del
poder ejecutivo y el poder judicial es importante. Por ello la democracia se define no
por la separacin de los poderes sino por la naturaleza de los vnculos entre sociedad
civil, sociedad poltica y Estado.51 Tampoco reviste definitoria importancia si hay una
constitucin escrita o no, si hay una declaracin de derechos en forma explcita o no,
si presentan una estructura de gobierno federal o unitario, si hay una legislatura
unicameral o bicameral, si existe la revisin constitucional de parte del poder judicial.

Separacin de la sociedad civil, la sociedad poltica y el Estado: Reconocer la

autonoma de la sociedad civil es la condicin primaria de la democracia, ya que la
separacin de la sociedad civil y el Estado es lo que permite la creacin de la sociedad
poltica. La democracia representativa afirma la autonoma del sistema poltico pero
tambin su capacidad de establecer relaciones con los otros dos niveles de la vida
pblica, de manera que en ltimo anlisis sea la sociedad civil la que legitime al
Estado.

Valores y principios de la democracia representativa:

IGUALDAD: El presupuesto tico de la representacin de los individuos tomados
singularmente y no por grupos de inters es el reconocimiento de la igualdad natural de los
hombres: todo hombre cuenta por s mismo y no en cuanto miembro de ste o de aquel grupo
50 Mnin. Metamorfosis de la representacin. p. 21
51 Touraine, Alain, Qu es la democracia? p. 51

35
particular. Que la igualdad natural de los hombres sea el postulado tico de la democracia
representativa, llamada atomstica, no quiere decir que de hecho los estados representativos la
hayan reconocido desde el principio.
El desarrollo del Estado representativo coincide con las fases sucesivas de la ampliacin
de los derechos polticos hasta el reconocimiento del sufragio universal masculino y
femenino.
LIBERTAD: La democracia no es nicamente un conjunto de garantas institucionales, una
libertad negativa. Es la lucha de unos sujetos en su cultura y su libertad contra la lgica
dominadora. As como la libertad de los antiguos se basaba en la igualdad de los ciudadanos,
la libertad de los modernos est fundada en la diversidad social y cultural de los miembros de
la sociedad nacional o local.
La democracia es el medio poltico de salvaguardar esta diversidad, de hacer vivir
juntos a individuos y grupos cada vez ms diferentes los unos a los otros en una sociedad que
debe funcionar como una unidad.
Este principio era el ms importante para los autores que propugnaban la democracia
representativa.
FRATERNIDAD: Este valor ha sido olvidado por los que pregonaron la democracia
representativa: la causa de este olvido se encuentra en el fundamento filosfico de la
democracia representativa.
El Estado ya no es considerado ex parte principis sino ex parte populis. El individuo es
primero que el Estado, el individuo no es para el Estado, sino el Estado para el Individuo. Las
partes son primero que el todo y no el todo primero que las partes (como en Aristteles).
El liberalismo individualista clsico es, y bsicamente no puede ser de otra manera,
polticamente asocial y socialmente amoral.
Asocial porque sus aclitos no pueden concebir una sociedad global como actora y
responsable de sus propias acciones, sino solo como resultantes de sus propias acciones, es
decir, como una resultante de las acciones de los individuos que lo componen. Es amoral
porque dentro de sus presupuestos, no se le puede exigir a un mecanismo virtudes sociales,
sino tan solo que funcione eficientemente, dando por sentado que sus funcionamiento
eficiente traer un mundo feliz52.
Los liberales que pregonan la democracia representativa, prefieren una sociedad
formada por agregados de individuos, asociados mediante contratos sociales que forman las
sociedades polticas. Esta posicin dista mucho de favorecer la amistad y la fraternidad de sus
miembros.
El modelo de la democracia representativa se agota cuando la sociedad exige con mayor
intensidad participar en la eleccin de sus representantes y en la necesidad de transparencia en
el acto comicial.

LA DEMOCRACIA DE PARTIDOS: LA PARTIDOCRACIA

La introduccin del sufragio universal y la remocin de las restricciones ms
importantes para ejercer el sufragio produjo la aparicin de los partidos polticos. Aparece el
paradigma de la democracia de partidos. A fines del siglo XIX, algunos analistas polticos 53
consideraban que los partidos polticos y sus programas eran un signo de la crisis de
representacin. Pero como seala Manin54, progresivamente se advirti que si bien los
52 Miguens, Jos, Desafo al modelo neoliberal. p. 46
53 Ostrogorsky 1902.
54 Manin, Los principios del gobierno representativo. p. 89

36
partidos de masa haban implicado el fin de la democracia representativa clsica, ello no
quera decir que hubiese desaparecido el gobierno representativo. Se entendi que en realidad
se haba organizado una nueva prctica del gobierno representativo, tan viable como la
primera, a partir del rol que cumplan los partidos de masa y sus programas.
La nueva modalidad del gobierno representativo, la partidocracia, fue comprendida
como un progreso de la democracia. Esto se deba fundamentalmente tanto a la extensin del
sufragio como a la nueva modalidad del lazo representativo.
La democracia de partidos pareca generar una mayor identidad entre gobernantes y
gobernados, aunque el partido impide una relacin personal entre el elegido y sus electores.
Los electores votan, pero no por un individuo que conocen personalmente, sino por alguien
que lleva los colores de un partido. Los partidos polticos de masa sirvieron para encuadrar y
orientar, gracias a su organizacin y su red de militantes, los votos de un nmero muy grande
de electores. La comprobacin emprica nos muestra que el comportamiento de los electores
se mantiene estable, es decir que los electores votan ante todo por un partido, y no por una
persona: durante largos perodos, los electores votan por el mismo partido aun cuando ese
partido presente en el curso del tiempo diferentes candidatos.
Estamos en condiciones de afirmar que durante el periodo del reino de la partidocracia
el voto ha sido el medio para expresar una identidad de clase.
Algunas de las principales caractersticas en la evolucin de la democracia de partidos son:
EL

M A N D ATO I M P E R ATI V O D E L PARTI D O

La partidocracia es el reino del aparato partidario, pero en la actualidad pas de ser el

reino del militante, al reino de la cpula partidaria. Por ello consideramos que lo que
realmente existe es una nueva forma de mandato imperativo: el mandato imperativo de
partido. Esto por varias razones; la ms importante, a nuestro entender, es el sistema electoral,
ya que si una persona es designada por un sistema electoral por lista cerrada y bloqueada,
seguramente le debe el cargo al partido. Y entonces mantiene una mayor fidelidad al partido
que al elector. Otro factor que provoca el mandato imperativo de partido es la disciplina
partidaria que se impone en el bloque voto. Es muy difcil que un diputado vote contra la
opinin mayoritaria del bloque al que pertenece porque si eso sucede correra serio riesgo de
ser expulsado de la bancada, alejndose as de los beneficios de pertenecer a una bancada
numerosa. Sostenemos que la verdadera democracia en el parlamento se da internamente y no
entre los partidos. En efecto las sesiones plenarias del parlamento no son ms que el lugar de
la discusin deliberativa. Una estricta disciplina de bloque reina en el interior de ellos, y una
vez tomada la posicin del partido y del grupo parlamentario, los diputados no pueden
cambiar su opinin a raz de la discusin parlamentaria. El efecto negativo que tiene el
mandato imperativo de partido es que alej al representante del representado, provocando
serios cuestionamientos a la legitimidad partidaria.
C O N T E N I D O D E L A PARTI D O C R A C I A
Segn los criterios:
Participacin efectiva:. Para ser candidato es necesario pasar una instancia anterior a
las elecciones generales: las elecciones internas de los partidos. Los que tiene una
mayor gravitacin y participacin efectiva en la designacin de los candidatos son los
afiliados a los partidos.

Igualdad de voto: Cuando se lograron destrabar las restricciones y se alcanz el

sufragio universal democrtico, los ciudadanos lograron tener una igual y efectiva
oportunidad de votar y todos los votos se contabilizaron como iguales.

37
A lo largo del tiempo fueron superndose modos de restricciones que impedan el
sufragio universal como: 1) la exclusin de determinados grupos de la poblacin, por
ejemplo, minoras tnicas o religiosas; de personas que se encuentren en situacin de
dependencia, mujeres, etc. 2) la limitacin o imposicin de un censo (sufragio
censitario) teniendo que probar cierta propiedad o el pago de determinados impuestos,
o tener determinados ingresos; 3) la exigencia de cierta educacin (censo de
educacin), que, como mnimo, significaron la exclusin de los analfabetos.

Comprensin ilustrada: Todo miembro ciudadano puede acceder a oportunidades

para instruirse sobre las polticas alternativas relevantes y sus posibles consecuencias.
Para acceder a la competencia cvica, los ciudadanos precisan de oportunidades para:
expresar sus propios puntos de vista, aprender unos de otros, entablar discusiones y
deliberaciones, leer, escuchar y consultar expertos, candidatos polticos, y para
aprender por otros medios que se sustentan en la libertad de expresin.
Para que los gobernados puedan formarse opinin sobre los temas polticos, es
necesario que puedan acceder a la informacin poltica, lo cual supone cierto carcter
pblico de las decisiones gubernamentales.

Control de la agenda: Los partidos y su aparato son quienes manejan el control de la

agenda poltica. En una primera etapa los partidos lograron una fuerte identificacin
entre el elector y el elegido va el partido poltico: los partidos polticos eran los
intermediarios directos y casi exclusivos entre sociedad civil y Estado. La confianza
que los electores le otorgaban a los partidos no estaba circunscripta al programa, sino
al sentimiento de pertenencia y de identificacin. Los programas tenan el efecto de
movilizar la energa y el entusiasmo de los militantes.

Inclusin de los adultos: El cuerpo de la ciudadana de un Estado gobernado

democrticamente debe incluir a todas las personas sujetas a leyes de dicho Estado,
excepto a los transentes y a aquellas que se ha demostrado son incapaces de cuidar de
s misma.

Enunciados los criterios para un gobierno democrtico, el siguiente paso consiste en

determinar cuales son el conjunto de instituciones polticas que seran necesarias para que
pudiera existir una democracia representativa. Estas instituciones son:
Cargos pblicos electos: En la democracia de partidos, todos los ciudadanos que
renan las cualidades tcnicas pueden acceder a cualquier cargo pblico electivo, pero
antes deben pasar por la instancia previa de seleccin interna de los candidatos en los
partidos polticos que a veces resultan ser ms importantes y definitorias que las
generales.

Elecciones libres, imparciales y frecuentes: No hay poder popular que pueda

llamarse democrtico si no ha sido acordado y renovado por una libre eleccin.
En cuanto a la frecuencia de las elecciones, a juzgar por las prcticas en los pases
democrticos durante el siglo XIX, las elecciones anuales para los representantes del
poder legislativo son frecuentes, y todo lo que excede los cinco aos es demasiado
largo55. Esto si bien es opinable no deja de ser razonable. La cuestin central es que sin
elecciones frecuentes los ciudadanos pierden un sustancial grado de control sobre sus
cargos electos.

55 Dahl, R, La Democracia. p.111

38

Libertad de expresin: Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, ya que este es un

derecho conditio sine qua non de la democracia. La libertad de expresin no solo
significa que alguien tenga el derecho de ser odo. Presupone tambin que alguien
tiene el derecho a escuchar lo que otros tengan para decir.

Acceso a fuentes alternativas de informacin: En los momentos de esplendor de la

partidocracia no existe una expresin de opinin que no est ligada de alguna manera
a la divisin partidaria. Las asociaciones, los rganos de prensa estn prximos a un
partido u a otro. Pero an en una democracia de partidos tienen los ciudadanos el
derecho a solicitar fuentes alternativas e independientes de otros ciudadanos expertos,
peridicos, revistas, libros, telecomunicaciones y similares.
Adems, deben existir efectivamente fuentes de informacin que no estn sujetas
al control del gobierno ni a cualquier otro grupo poltico individual que intente influir
sobre los valores y las actitudes polticas pblicas. Estas fuentes alternativas deben
estar fuertemente protegidas por la ley.

Autonoma de las asociaciones: Los partidos polticos son la principal asociacin:

por ende, estos deben ser protegidos mediante leyes que aseguren su funcionamiento.
La democracia de partidos hace que las asociaciones polticas sean necesarias y
deseables ya que son articuladores de las demandas de la sociedad, y dotan a los
ciudadanos de informacin y de oportunidades para la discusin, la deliberacin y la
adquisicin de habilidades polticas.

Ciudadana inclusiva: Todos los ciudadanos con capacidad para votar tienen la
posibilidad de ejercer su ciudadana.

Valores y principios en la partidocracia:

IGUALDAD: El principio ms importante para la democracia de partidos es la igualdad. La
aparicin de los partidos socialistas es una clara muestra de ello. El surgir de la partidocracia
tiene su sustento en la progresiva ampliacin de los derechos polticos hasta el reconocimiento
del sufragio universal masculino y femenino. Este, por lo dems, al hacer necesaria la
constitucin de partidos organizados, modific la estructura del Estado representativo al punto
de provocar un cambio sensible en el propio sistema de representacin que ya no es de los
individuos: median organizaciones que se ocupan de las elecciones y que reciben una
delegacin en blanco de los electores que dejan el camino abierto a la institucin de la
partidocracia.
LIBERTAD: Hay dos niveles de libertad: la libertad de los ciudadanos y la libertad de los
partidos. En cuanto a la primera, hay una mayor cantidad de libertades y derechos
garantizados por normas. Esto fue producto de la transacciones que se daban entre la sociedad
y el partido en la bsqueda de este ltimo por ampliar su base electoral. En cuanto a la
libertad de los partidos, exista una fuerte disciplina partidaria que impeda el libre ejercicio
de la conciencia cvica de cada representante.
FRATERNIDAD: Este valor ha sido olvidado por los que pregonaron la democracia
representativa, y lo contina siendo por la democracia de partidos.
La fraternidad no exista ni siquiera dentro de los propios partidos donde las disputas entre las
facciones internas provocaban ms desencuentros, fomentando el valor liberal de la
competencia y no el de la solidaridad.

39
Los liberales que pregonan la democracia representativa prefieren una sociedad formada por
agregados de individuos, asociados mediante contratos sociales que forman las sociedades
polticas. Esta posicin dista mucho de favorecer la amistad y la fraternidad de sus miembros.
A raz de lo expuesto hasta ahora, vale preguntarse por las razones que expliquen la
crisis de la partidocracia. Por qu este sistema de gobierno, en la actualidad, no es capaz de
articular las demandas sociales? Por qu un sistema que buscaba mayor identidad entre
gobernantes y gobernados tuvo como resultado el contrario al esperado? Por qu se pas de
una democracia a una partidocracia? Es posible salvarla?
En las prximas pginas daremos cuenta de ello e intentaremos esbozar una propuesta
para superar esta crisis.

CRISIS DE LA PARTIDOCRACIA
El paradigma triunfante de la democracia de partidos ha entrado en una etapa de crisis y
ello lleva a que todas las instituciones que conforman esta forma de gobierno sean
severamente cuestionadas.
La crisis de representatividad de los sistemas polticos, de los partidos polticos, de las
instituciones polticas, y de los mismos polticos, es una inquietud generalizada de toda la
sociedad que demanda la aparicin de un nuevo paradigma.
Un breve recuento inicial de algunas manifestaciones de malestar de la ciudadana nos
da indicios sobre la naturaleza y envergadura de tal crtica. Entre las crticas ms importantes
podemos por ejemplo citar diversos fenmenos como:
- el descontento por la tendencia de los representantes a adoptar conductas oligrquicas, es
decir, a comportarse como una minora que toma decisiones autnomas, carentes de
transparencia y fuera del radio del control ciudadano;
- el alto grado de desinters por los asuntos pblicos de un gran nmero de ciudadanos. En
algunos pases este desinters se expresa a travs de la abstencin y la anulacin del voto;
en otros por la baja participacin en el debate pblico o directamente por la renuncia a
adoptar el estatuto de la ciudadana;
- el bajo nivel de conocimiento de los problemas que afectan a la esfera pblica que por su
complejidad se hacen inaccesibles al ciudadano comn. Este indicador, adems, se refleja
en la percepcin por parte de los representantes y autoridades polticas de que la opinin
ciudadana ha dejado de ser una gua para la accin.
- el reclamo de grupos que se consideran a s mismos como marginados o no representados
adecuadamente en el sistema y que demandan por procedimientos o vas especiales el
acceso a los rganos representativos. Por ejemplo, reclaman cuotas en las asambleas
representativas para garantizar igualdad de representacin de los gneros, o bien
reconfiguraciones de los distritos electorales para darle representacin a etnias o minoras
religiosas, etc.56
Cabe preguntarse, ante la magnitud de la crisis, por qu se ha llegado a semejante
situacin: quines provocaron esta crisis? Fueron las elites intelectuales disconformes con
la realidad y en bsqueda de la utopa, de la democracia ideal? Fueron los sectores
empresariales inconformes con la democracia representativa y deseosos de afirmar sus
intereses particulares como el inters general? Fueron los viudos del marxismo, hurfanos de
Roma, pero siempre insatisfechos con el capitalismo y la democracia burguesa-formal?
Fueron los outsiders nuevos y viejos que no logran ingresar al proceso poltico? Influyeron
las insuficiencias de las arquitecturas constitucionales? Ha sido gravitante la crisis general de
56 Godoy Arcaya, Problemas contemporneos de la representacin. p.55

40
la poltica marcada por el fin de las ideologas que obliga a la bsqueda de la legitimacin de
los sistemas polticos en el desempeo de estos y no en visiones omnicomprensivas de la
Historia? En Latinoamrica influyeron las deficiencias en las culturas polticas democrticas
de los pueblos latinoamericanos marcados todava por la herencia hispnica de la
Contrarreforma? O juega en contra el contraste entre las promesas populistas de campaa
electoral y la realidad ejecutiva de esos gobiernos seguidores de las lneas de austeridad de los
organismos financieros internacionales?
El desasosiego puede provenir de las fallas en el liderazgo de las clases polticas
carentes de visin de largo plazo y de preparacin para el desempeo de sus puestos? Es
posible que provenga de la reduccin de la rbita de accin del Estado como consecuencia del
nuevo papel del mercado? Influye que se haya producido una oligarquizacin de la poltica
partidaria? Y del efecto magnificador de las deficiencias de la democracia, producido por la
desaparicin de su principal antagonista? Proviene de las grandes transformaciones en el
sistema de comunicacin social que otorgan un papel protagnico a los medios y a los
periodistas, en abierta competencia con el tradicional papel mediador de los partidos entre la
sociedad civil y la sociedad poltica? Ha sido fundamental que la crisis fuera provocada por
los casos de corrupcin de los polticos? 57
Seguramente la respuesta a cada una de estas preguntas es positiva y, aunque algunas
tienen ms peso que otras, todas las variables han ayudado a limar el paradigma de la
democracia de partidos.
Pero lo ms grave es que la corriente antipoltica viene ganando terreno en la sociedad,
azuzada bsicamente por el rol de los medios de comunicacin, agudamente analizado por
descripto por Spinoza 58: En los medios de comunicacin, editorialistas y columnistas han
enarbolado la bandera de la independencia poltica y de la crtica a las acciones de los
partidos polticos.
Sin embargo hay una extraa paradoja, ya que la sociedad civil reclama mayor
participacin, pero al mismo tiempo disminuye su compromiso activo con la militancia.
Tambin se pretende un mayor control sobre los candidatos, los representantes, los partidos y
sus finanzas, pero simultneamente se advierte un desinters por la actividad poltica.
Nuestra obligacin como ciudadanos es dar soluciones para salir de este trance tan triste
que nos toca vivir; es proponer alternativas para evitar que los crticos de la democracia se
adueen del centro de la escena, motivando la aparicin de otros paradigmas ms autoritarios.
Por ello urge la necesidad de encontrar una solucin a esta crisis de la democracia de
partidos. Se hace imprescindible realizar un diagnstico sobre cada uno de los elementos en
crisis de la partidocracia para luego proponer un nuevo paradigma.
La democracia representativa, como consecuencia de la democracia participativaes la
democracia comunitaria.

57 Constantino Urcuyo. Reivindicando la poltica. p. 201

58 Spinoza. La corriente antipoltica. Para sintetizar, los grandes temas de la antipoltica son: 1- Existe un
bloque rebelde de electores que ronda el 40%, los indecisos que no dan su adhesin en las encuestas a ninguno
de los partidos, 2- Esta rebelda es fruto del desencanto de la gente hacia los polticos de siempre, contra sus
abusos y tropelas en las nefastas cpulas que ignoran ciertas normas y principios y que se han enriquecido a
costa de empobrecer a otros; 3- Los electores huyen de los partidos y engrosan el limbo de los que quieren saber
absolutamente nada de la poltica; 4- Estos electores son un pueblo errante que aguarda su Moiss, estos
electores sienten que no tienen una vida digna y decorosa, que hay retroceso en todos los rdenes de la vida,
causados por el abuso de poder y la estafa poltica; 5- Se aora el voto protesta de los outsiders, o bien se
pregona una tercera opcin poltica llamando a a no votar o a votar en blanco.

41
C R I S I S D E L O S E L E C T O R E S E N R E L A C I N C O N L A PARTI D O C R A C I A
El fin de la partidocracia empieza por la crisis de la relacin entre partidos y electores.
Desde la introduccin del sufragio universal y el surgimiento de los partidos masa, durante
dcadas el voto ha sido el medio para expresar una identidad de clase. Para la mayor parte del
electorado, el voto era mucho ms que una eleccin: era seal de pertenencia y de destino.
Los electores otorgaban su confianza a los candidatos presentados por el partido, porque los
perciban como miembros de la comunidad en la cual ellos se reconocan. La representacin
llegaba a ser sobre todo el reflejo de la estructura social; la cualidad de ser reflejo de la
diversidad, inherente a la idea de representacin, pasaba a un primer plano. El sentimiento de
pertenencia a una comunidad explicaba el voto a favor de un partido mucho ms que la
adhesin a su programa poltico. La confianza no era otorgada por las medidas propuestas
sino por un sentimiento de pertenencia y de identificacin.
Hoy, los electores carecen de la orientacin de los partidos polticos que anteriormente
les aportaban los recursos y las direcciones ideolgicas y programticas para guiar su
comportamiento electoral. Adems los electores no tienen claras sus expectativas en lo que
hace al desempeo de los elegidos para representarlos en el ejercicio del poder pblico.
Los partidos polticos se han burocratizado de tal manera y se han alejado tanto de sus
electores que han dejado de ser los nicos voceros del segmento de la sociedad que tiempo
atrs haba representado tan claramente. Y esto se ve reflejado en los resultados electorales, ya
que hasta la dcada del setenta, la mayor parte de los estudios llegaban a la conclusin de que
el comportamiento electoral se explicaba en lo esencial por las caractersticas sociales,
econmicas y culturales de los ciudadanos. Numerosos trabajos marcan cmo hoy los
resultados del voto pueden variar significativamente de una eleccin a otra, an cuando las
caractersticas sociales, econmicas, y culturales de los electores permanezcan casi idnticas
durante el perodo considerado.
Los partidos tradicionales no se han adoptado a las nuevas demandas de los electores:
en alguno casos siguen las prebendas clientelsticas, prcticas rechazadas por la opinin
pblica. El resultado de esta desorientacin se expresa en el aumento relativo del electorado
independiente o de opinin que, ni se comporta de manera clara, exigente y estable, ni ofrece
el sustento definitivo para la conformacin de nuevos proyectos polticos caracterizados por
su cohesin organizativa y visin articulada de los problemas circundantes.
Es de destacar, adems, que los electores se encuentran rodeados por la avalancha de
informacin fragmentaria que emiten los medios de comunicacin que saturan al ambiente
con datos ofrecidos en forma circunstancial y limitada a sus intereses y lealtades polticas.
Esta invasin informativa se caracteriza adems por un excesivo nfasis en la forma y por una
omisin del contenido de los exiguos planteamientos programticos de los aspirantes a ser
elegidos.
Otro factor que ayuda a la crisis de la democracia es que la mayora de los electores en
Latinoamrica carece de lo que los politlogos Almond y Powell denominaron cultura cvica.
En algunos estratos sociales, incluso, se encuentran notorias muestras de autoritarismo. Los
pases latinoamericanos siguen presentando muy bajos ndices de lectura de prensa y libros en
general. Los procesos de ideologizacin, institucionalizacin y fortalecimiento de la sociedad
civil, aludidos por Fukuyama como los pasos graduales antecedentes al logro de la verdadera
cultura poltica y de la real progresin democrtica, an son dbiles y fragmentarios en la
regin. Por ello es determinante el desarrollo evolutivo de los procesos de construccin
ciudadana y de fortalecimiento de la sociedad civil en los pases latinoamericanos para que la
representacin poltica supere su crisis esencial.

42
LA

C R I S I S D E L O S C A N D I D ATO S
RE L A CI N CO N L A PARTI DO CRA CIA

DE

LOS

PARTI D O S

POLTICOS

EN

La democracia representativa y la partidocracia han desarrollado una red de

instrumentos de intermediacin entre la sociedad civil y el gobierno representativo: los grupos
y principalmente los partidos polticos. Los partidos polticos 59 son como agentes polticos
que vinculan entre s a los gobernantes con los gobernados y fortalecen sus lazos de
confianza, constituyndose en instrumentos necesarios para la existencia del gobierno
representativo. A travs suyo se canaliza la eleccin de los representantes y se facilita y
orienta el flujo de demandas que la sociedad civil expone a las instituciones gobernantes. Pero
segn los crticos de la democracia de partidos, los partidos polticos han dejado de ejercer esa
funcin. Poco a poco fueron transformndose en rganos del Estado, al interior de ese proceso
ms vasto de racionalizacin del poder que caracteriza segn Weber, al Estado.
En la actualidad, nos encontramos en la ms profunda crisis de quien fuera la vedette
de la poltica de finales del s. XIX y principios del s. XX: los partidos polticos. Esto explica
la abundancia de la literatura que intenta dar cuenta de este fenmeno. Lo que sigue es una
pequea sntesis.
Teoras que explican la crisis de los partidos polticos
Una posicin sostiene que los partidos son agrupaciones formadas alrededor de
identidades de clase (ejemplo los partidos socialistas). Esto presupone que las
diferencias entre los partidos deben ser efecto y reflejo de las divisiones sociales. La
realidad es que en la actualidad los partidos no reflejan esas divisiones, sino que al
asemejarse las ocultan: en ocasiones crean divisiones internas que tienen ms que ver
con situaciones artificiales que con los conflictos reales de la sociedad en que viven.
De esta manera, los partidos han ido perdiendo tanto su identidad como movimientos
de opinin y de competencia poltica, como su calidad de intermediarios entre la
sociedad civil y el aparato estatal. Se ha debilitado su funcin de canalizador de las
demandas de la ciudadana desde la base hasta la punta de la estructura del poder
poltico superior.
Otra postura argumenta que las lneas que dividen la sociedad no son solamente las de
clase, sino que han surgido nuevos conflictos como son los de carcter tnico, racial,
religioso, cultural. Sostienen adems que los partidos polticos son incapaces de dar
cuenta de la multiplicidad de conflictos y lneas que dividen hoy la sociedad. De esta
forma se explica el surgimiento de movimientos sociales y organizaciones no
gubernamentales que intentan una representacin de este tipo de demandas y
conflictos en la esfera de lo publico 60. Bejerano considera que la representacin social
no es el sustituto de la representacin poltica: queda por resolver la tensin entre
partidos y movimientos y organizaciones, ya que todava no est claro si su relacin
debe o puede ser complementaria o si es antagnica.
Otra posicin critica el hecho de que los partidos no posean una propuesta
programtica concreta y definida, sino que fundamenten sus estrategias en la imagen y
rasgos personales de los candidatos. Esto amarra la suerte del partido a la imagen cada
vez ms vaga e imprecisa de los candidatos a representantes. La estrategia electoral de
los candidatos y de los partidos se basa en la construccin de imgenes bastante vagas
en las cuales la personalidad del lder ocupa un lugar ms predominante que las
promesas de medidas determinadas.

59Ryden, D. La representacin en crisis. p. 27

60 Bejerano, A. Crisis de la poltica o de la representacin. p. 112

43

Una cuarta vertiente culpa al aparato del partido, a la organizacin actuante del
partido, puesto que ella, lejos de basarse en la organizacin democrtica de los
electores y atender las demandas de los ciudadanos, se volvi cada vez ms
burocratizada y clientelstica, teniendo como fin nicamente su reproduccin como
organizacin. La consecuencia de este fenmeno es que limit la democracia en las
bases mismas, adems de restarle autonoma a los representantes elegidos a travs del
sistema de partidos ya que la administracin partidaria ha substituido a los electores
como titulares del poder. Por esto, la actividad ms importante de los partidos se
reduce a decidir candidaturas para las elecciones, transformndose en una fuente de
produccin de parlamentarios y de miembros del ejecutivo que en definitiva slo
representan a los mismos partidos.
Otros, por ltimo, acusan a los partidos de haber colonizado el Estado y de ser voceros
del Estado frente a la sociedad civil, antes que representantes de sta frente a aqul.

Todo lo anterior se manifiesta en una serie de sntomas que delatan las graves
deficiencias de los partidos: debilidad de la militancia, ausencia de lealtades fuertes entre sus
miembros, falta de motivaciones benvolas, pauperizacin del debate interno, evidente
prioridad que la burocracia de los partidos concede a su propia supervivencia y estabilidad.
De este modo, la legitimidad de los partidos se ha desvirtuado: se ha trocado la eficiencia de
la funcin de intermediarios entre la sociedad civil y el Estado por la adquisicin de un
estatuto como rgano del mismo Estado.
Es evidente que los partidos han perdido su funcin de bisagra estratgica entre
electores y elegidos: la relacin de confianza entre ambos parece haber desaparecido por
diversas razones, unas universales que afectan a todos los partidos del mundo, otras muy
particulares que ataen al desarrollo particular de los partidos polticos en cada caso
especfico.
Es tal la crisis de los partidos polticos, que cualquier ciudadano que decida involucrarse
y participar en poltica, seguramente al poco tiempo sufrir el escarnio pblico. Resulta
increble que una persona que en su vida privada tiene prestigio y cuenta con el
reconocimiento de sus vecinos provoque sospechas de buscar beneficios individuales por el
solo hecho de participar en poltica. Esto hace que los ciudadanos sean sumamente
vulnerables a la crtica que trae aparejado involucrarse en poltica: los ciudadanos probos
rechazan entonces comprometerse con la poltica, ya que esto le valdr ms el descrdito que
el honor. Y as se alimenta an ms el circulo vicioso.
CRISIS

DE LOS POLTICOS UNA VEZ ELEGIDOS EN RELACIN CON LA

PARTI D O C R A C I A

La representacin poltica alcanza su verdadera magnitud y pone a prueba su eficacia a

partir de la victoria en la contienda electoral. Los elegidos deben entonces concretar sus
promesas electorales con acciones pblicas concretas y tangibles: se ha de poner en prctica el
principio de la aplicacin de la voluntad de los electores, por ende la confianza alcanzada en
la etapa eleccionaria debe traducirse en una coherencia entre discurso y accin.61
Ahora bien, cules son las razones que explican que los polticos, una vez elegidos, no
logran consumar sus promesas? Adems de factores universales exgenos que ya fueron
explicados, la mayora de las teoras encuentra las causas del malestar con la poltica en la
clase poltica entendida como sector social conformado por los polticos profesionales que
ejercen funciones electivas.
El primer elemento que aparece como causal de este malestar universal es la
indignacin que produce la corrupcin en los malos funcionarios pblicos. Esta mayor
61 Murillo Catao, Anotaciones sobre la crisis de la representatividad. p. 77

44
reaccin contra la corrupcin se produce simultneamente en esta poca de escasez
econmica, de reajustes estructurales y de recortes del gasto pblico, en el cual el despilfarro
y el desvo de los recursos pblicos se hace cada vez menos tolerable. Los malos polticos,
que se encuentran en el lmite entre lo pblico y lo privado utilizan los fondos de instituciones
polticas para satisfacer sus intereses, fines o necesidades particulares. La corrupcin tambin
implica una reaccin contra esa trasgresin entre lo pblico y lo privado 62. De ah se produce
un proceso de privatizacin de lo pblico que es tanto o ms criticable que la superposicin de
la esfera privada por parte de lo pblico.
Como seala Berejano, esa privatizacin de lo pblico se advierte en el hecho de que las
instituciones pblicas se encuentran cada vez ms colonizadas por intereses particulares: es
decir que una parte del malestar hacia los polticos proviene de la percepcin de que su oficio
se torna cada vez menos representativo y ms particular, y en ese trascurso se privatizan los
recursos e instituciones que deberan servir al pblico.
Tambin es de destacar que los candidatos ungidos representantes muchas veces no
logran cumplir con sus promesas produciendo un desgaste lgico en su relacin con los
representados.
Otro fuerte causal del malestar hacia los electos deriva del rechazo que genera la
profesionalizacin de la poltica. Segn Weber, la profesionalizacin es inevitable y lgica a
causa de la diversificacin de las sociedades modernas. Si bien es previsible que dada la
complejidad de los temas y de la especializacin del saber y del trabajo, se produzca un mayor
ahondamiento en la profesionalizacin poltica, el malestar de los ciudadanos tiende a
expresar un rechazo contra el surgimiento de una especie de casta de polticos profesionales
que se convierten en representantes permanentes de la sociedad ante el Estado.
Los ciudadanos tienen la sensacin de que estos polticos profesionales tienden a
separarse cada vez ms de las necesidades de la sociedad, anteponiendo los requerimientos de
su reproduccin como grupo.
C R I S I S E N E L PAR L A M E N T O
De los tres poderes clsicos, el que mayor crticas recibe, producto de su rol y de su
representacin ms directa, es el poder legislativo. La crtica a la institucin parlamentaria
alcanza en estos momentos su punto ms lgido; por ello, la falta de credibilidad de esta
institucin es sumamente grave para la continuidad y eficacia de la democracia, ya que una
instancia de decisin colectiva como es el parlamento ha sido la institucin representativa por
excelencia.
La problemtica de la representacin parlamentaria comienza cuando se determina si el
representante debe obedecer a los deseos de sus electores o votar segn su criterio; adems se
presenta otra cuestin, y esta versa sobre si las decisiones del representante deben estar
orientadas por los intereses del distrito o circunscripcin en el que fue votado o por los del
Estado como un todo. A esto hay que agregarle la relacin entre el representante y el partido
poltico al que pertenece.
Nosotros ya hemos respondido que en la actualidad, dada nuestra normativa
constitucional, el diputado es diputado de la Nacin. Sin embargo no existe impedimento
alguno para que legisle teniendo en cuenta una u otra dimensin, o las dos simultneamente.
Adems, debido a nuestro sistema electoral de lista cerrada y bloqueada, los diputados se
encuentran estrechamente unidos a los partidos polticos, ya que las posibilidades de
mantenerse libres de las influencias de los pares en las corporaciones legislativas se restringen
sustancialmente, ya que el moderno mandato imperativo del representante es hoy con el
partido y no con el elector. Pero esta es la situacin real, no la situacin ideal. Para alcanzar
esa idealidad se requiere que el representante tenga las manos libres, fuera del influjo y las
62 Bejerano, Alicia, Crisis de la poltica o crisis de la representacin?

45
presiones de la partidocracia, y que se creen medios de consulta que permitan establecer un
mejor vnculo entre el representante y el representado.
Es necesario realizar este tipo de reformas, porque el representante va disminuyendo en
su individualidad, que no tiene el mismo peso que tuvo en la poca electoral. Como seala
Murillo Castao63 los legisladores trabajan muchas veces en la individualidad fragmentaria, ya
que a menudo el comportamiento legislativo se torna errtico y grupista por causa de la
convergencia confusa de distintas fuerzas polticas y por el surgimiento de estrategias
circunstanciales en las legislaturas. Adicionalmente hay que aadir el efecto nocivo que
ejercen los intereses de los grupos influyentes a travs del lobby, generndose el choque entre
la accin de los delegatarios particulares y el inters colectivo.
Otros factores que ayudan a la crisis de legitimidad de los parlamentarios son las
innumerables formas de indisciplina parlamentaria o de prcticas parlamentarias que son
rechazadas por el resto de la ciudadana creando una distancia an ms grande entre el elector
y el elegido. Entre las famosas prcticas que son muestras claras de esta indisciplina podemos
considerar: los vicios como el ausentismo, el no querer otorgar qurum, la votacin sin debate
previo, el desinters por las intervenciones de los pares, la bsqueda de tcticas de
negociacin y hasta el uso de los telfonos celulares. Esto lleva a afirmar, no sin razn, que la
verdadera democracia deliberativa no se da en entre los miembros del parlamento sino en las
reuniones de los integrantes de un bloque.
Es muy importante destacar que el creciente predominio del poder ejecutivo, las
facultades extraordinarias que con frecuencia se le otorgan a ste en desmedro del parlamento,
tienden a opacar la importancia y el papel central que ste debera tener.
Tambin cabe subrayar la crisis de los parlamentos nacionales, producto de la
internacionalizacin legislativa. Bejerano64 sostiene que dos tendencias universales atentan
contra la centralidad del parlamento: por un lado la globalizacin, que tiende a trasladar un
cierto nmero de decisiones cruciales a instancias supranacionales (el mejor ejemplo es la
Unin Europea) donde los parlamentos nacionales no tienen influencia, ni capacidad de
decisin. Por otro lado, la tendencia a la descentralizacin y el aumento en importancia de la
poltica local como el lugar donde se toma tambin un creciente nmero de decisiones
cruciales para las comunidades ms pequeas. En medio de estas dos tendencias
contradictorias, los parlamentos no acaban de redefinir su papel y reformular su nicho en un
espacio de decisiones de tipo especficamente nacional. Es decir, las crecientes tensiones a las
que se ve sometido el Estado Nacin, tanto desde arriba (la globalizacin) como desde abajo
(la descentralizacin) evidentemente erosionan la representatividad de los parlamentos.
CRISIS EN EL EJECUTIVO
El ejercicio del poder pblico unipersonal tanto a nivel presidencial como, con menor
alcance, a nivel regional (estadual, provincial o municipal) expresa distorsiones en la esencia
de la representacin poltica. El perfil caudillista y las prcticas clientelstas de los lderes
permite que los gobernantes acten sin mayores controles de los electores.
El nfasis personalista en la gestin de gobierno tiene como consecuencia que los
dirigentes estn ms preocupados por dejar su impronta personal que por afianzar y solidificar
el carcter institucional implcito en la actuacin acorde con la definicin institucional de cada
caso.
Otra distorsin es la bsqueda de mantenerse en el poder a cualquier precio, violando
las normativas constitucionales y forzando a reformas que persiguen ms el beneficio
personal caudillista que el beneficio de la institucin presidencial. El deseo unilateral de
permanencia mas all del tiempo establecido formalmente puede tener alguna justificacin en
63 Murillo Castao, Anotaciones sobre la crisis del parlamento. p. 79
64 Bejerano, Alicia, Op.cit. p.115

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virtud de la coyuntura especfica de cada pas, pero no quita el carcter de distorsin de la
esencia de la representacin poltica en democracia.
El afn reeleccionista lleva a utilizar la posesin del poder formal para impulsar y
acomodar cambios institucionales conducentes al logro de su fin. Lo ms grave que se
erosiona es la representatividad, ya que los electores ven burlada su buena fe al entender que
votan por individuos que luego de acceder al poder desvirtan la esencia de su compromiso
democrtico con la ciudadana.
Otro factor de crisis en el ejecutivo es su relacin con el poder legislativo que se
encuentra viciada por oscuras transacciones entre los poderes que refuerzan las prcticas
clientelsticas. Es muy comn que los parlamentarios apoyen posturas diferentes de aquellas
con las que se comprometieron con sus representados. A esto hay que agregarle el surgimiento
de obstculos legislativos imprevistos que en su mayora resultan de la inexistencia de
mayoras parlamentarias favorables a las que ejercen funciones ejecutivas, produciendo
bloqueos y negociaciones que siempre terminan desprestigiando al parlamento.
CRISIS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Todos los Estados que se han vuelto ms democrticos a su vez se vuelven ms
burocrticos, porque el proceso de burocratizacin ha sido en gran parte una consecuencia del
proceso de democratizacin. La prueba est en que hoy el desmantelamiento del Estado
benefactor, que ha necesitado de un aparato burocrtico que nunca antes haba conocido,
esconde el propsito de reducir a lmites bien preciso el poder democrtico.
Es conocido el por qu jams la democratizacin liberal y la burocratizacin pudieron
caminar juntas. Cuando los que tenan el derecho de voto eran solamente los propietarios, era
natural que pidiesen al poder pblico que ejerciera una sola funcin fundamental: la
proteccin de la propiedad. De aqu naci la doctrina del Estado limitado, del Estado polica,
y la configuracin del Estado como asociacin de los propietarios para la defensa de aquel
supremo derecho natural que era precisamente para Locke el derecho de propiedad.
A partir del momento en que el voto fue ampliado a los analfabetos era inevitable que
stos pidiesen al Estado la creacin de escuelas gratuitas, y por lo tanto asumir el gasto que
era desconocido para el Estado de las oligarquas tradicionales y de la primera oligarqua
burguesa. Cuando el derecho de votar tambin fue ampliado a los no propietarios, a los
desposedos, a aquellos que no tenan otra propiedad que su fuerza de trabajo, ello trajo como
consecuencia que estos pidiesen al Estado la proteccin contra la desocupacin y,
progresivamente, seguridad social contra las enfermedades, contra la vejez, previsin a favor
de la maternidad, vivienda barata, etc. De esta manera sucedi que el Estado benefactor se
convirti en respuesta a una demanda proveniente de abajo, a una peticin democrtica65.
En los ltimos aos, ha venido ganando terreno una corriente de opinin que considera
imprescindible realizar recortes en la estructura estatal por considerarla ineficiente e
inapropiada para los fines que debera tener el Estado. De acuerdo al prisma ideolgico que
describe el modelo de pas y de estado que se quiera alcanzar, estamos ante la disyuntiva
sobre si hay que achicar el gasto del Estado o modernizar y optimizar el gasto del Estado.
En esta etapa de crisis del Estado, nosotros creemos que hay que modernizar y
optimizar el Estado para hacerlo ms participativo y ms abierto a la sociedad. Para ello es
necesario arbitrar medios de control y participacin en la toma de decisin que involucre al
aparato burocrtico gubernamental y crear una escuela de administracin gubernamental
donde quienes entre a formar parte del Estado son los ms capacitado y no los amigos de los
polticos de turno.
Pero de todos los elementos que erosionaron la democracia representativa y la
democracia de partidos, creemos que el ms grave es la falta de fomento del valor fraternidad,
65 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia p. 41

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y esto no es producto de la casualidad ya que la nocin misma de sociedad poltica, como la
denominan los liberales, ignora el valor fraternidad al ocuparse nicamente de individuos
en asociaciones reunidas por acuerdos o mediante un contrato (no son realmente comunidades
polticas donde el valor fraternidad es esencial). Por ello, se hace necesario ver si es posible
resucitar este paradigma o bien crear uno nuevo. Para ello vamos a analizar en primer trmino
quines fueron los principales enemigos de la democracia a lo largo de la historia, luego
daremos cuenta de los distintos enfoques a los que arribaron los distintos tericos de la
democracia, y luego estableceremos cul es el modelo terico, pensamos, debe reemplazar a
este paradigma.

3) EL NUEVO PARADIGMA: LA DEMOCRACIA COMUNITARIA

LOS

CRTICOS DE LA DEMOCRACIA

El primer exponente de los tericos antidemocrticos es Platn. En el octavo libro de la

Repblica, Platn considera y describe a la democracia como una forma de gobierno
degenerada. Para Platn la democracia no es el gobierno del pueblo sino el de los pobres
contra los ricos. El principio de la democracia es la libertad, pero esta libertad falla al
convertirse rpidamente en licencia por falta de frenos morales y polticos (caracterstica del
hombre democrtico), por el impulso del deseo desmedido de satisfacer necesidades
superfluas por encima de las necesidades bsicas, por la falta de respeto a las leyes y por la
condescendencia general a la subversin de toda autoridad. A Platn se lo puede clasificar
como organicista en lo social y lo poltico porque considera a la sociedad poltica como una
especie de superhombre que tiene un cuerpo y un intelecto, siendo este ltimo quien debe
dominar al segundo. Cuando trata a las sociedades polticas, usa la analoga de la ciudad como
un cuerpo biolgico, aclarando que la ciudad mejor gobernada es la que se parece a tal
organismo66, que es el cuerpo del macro hombre. Basado en esta metfora organstica hace
una divisin natural entre los nacen para ser gobernantes, a quienes rotula como Salvadores y
Defensores, y los que nacieron para obedecer y mantenerlos, denominados elegantemente
dispensadores del salario y del sustento. No hay en la ciudad platnica posibilidad alguna
de superar estas diferencias naturales de nacimiento y de constitucin humana.67 Esta posicin
de Platn revela la diferencia conceptual con Aristteles: mientras que en la ciudad platnica
lo constitutivo son las leyes y las disposiciones anmicas de los sujetos considerados
naturalmente diferenciados entre superiores e inferiores y tajantemente separados entre
gobernados y gobernantes, en la polis aristotlica lo decisivo es la comunidad poltica de
ciudadanos, con sus modos de deliberacin y de decisin en condiciones de igualdad entre
todos.
Platn considera que las nicas formas de gobierno aceptable son el gobierno
monrquico o el gobierno aristocrtico o oligrquico (formas de gobierno desptico o
paternalistas), segn gobiernen uno o pocos. Fuera de esta politeia monrquica o aristocrtica,
las dems sern malas o viciosas y la democracia, especialmente, la peor de todas.68
Aristteles considera que el despotismo y el paternalismo no son modos de gobierno
poltico democrtico. El nico que lo es, y por ello es moralmente superior, es el modo de la
democracia participativa entre iguales que lleva a las personas a su pleno desarrollo humano.
Como qued aclarado, Aristteles critic la democracia cuando esta se formulaba en trminos

66 Platn. La repblica. p. 233

67 Miguens, Jos, Desafo al modelo neoliberal p.51
68 Platn, Op.cit. p.445

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como dictadura de los pobres. Aristteles, entonces, puede ser considerado demcrata en el
sentido moderno del trmino.
Polibio, al realizar la clasificacin de las formas de gobierno en formas buenas y malas,
considera la democracia como la forma buena del gobierno popular en la que el pueblo
asume el cuidado de los intereses pblicos. Pero hay que tener en cuenta que para este
autor, la democracia se encuentra al final de la escala tanto de las formas buenas como de las
malas: es al mismo tiempo la peor de las buenas y la peor de las malas. La degeneracin de la
democracia es la forma buena del gobierno popular en la que el pueblo asume el cuidado de
los intereses pblicos, la degeneracin de la democracia es la ocloracia (gobierno de la plebe).
En cuanto a la disputa en torno a la mejor forma de gobierno, los clsicos del
pensamiento poltico moderno que acompaan con sus reflexiones el surgimiento y la
consolidacin de los grandes estados territoriales fundamentalmente monrquicos son, por lo
menos hasta la revolucin francesa, y con excepcin de Spinoza, favorables a la monarqua y
contrarios a la democracia: as piensan Bodin, Obesa, Vico, Montesquieu, Kant, y Hegel.
Mientras que algunos de estos autores, consideran que las diversas formas de gobierno
en su desarrollo histrico como Vico. Montesquieu, Hegel, pregonan la monarqua como la
forma ms adecuada para su poca, otros, como Hobbes y Bodin, realizan una comparacin
en abstracto.
Para Hobbes, los argumentos contra la democracia pueden ser divididos en dos grupos:
los que se refieren al sujeto gobernante (la asamblea popular enfrentada con el poder nico del
rey) y los que se refieren al modo de gobernar. Los defectos de las asambleas populares, para
Hobbes, son la incompetencia, el dominio de la elocuencia, la formacin de partidos que
obstruyen la formacin de una voluntad colectiva y que favorecen el cambio de las leyes y la
falta de discrecin.
Uno de los problemas que se generan en el poder cuando es ejercido por el pueblo es
que ste provoca mayor corrupcin: en una democracia los ciudadanos famlicos que deben
ser complacidos por los lderes son muchos; adems, decrece la seguridad antes dada por la
proteccin que los demagogos ofrecan a sus partidarios. Mayor corrupcin y menor
seguridad que no estn compensadas por una mayor libertad. La respuesta a las afirmaciones
de Hobbes la realizaron los defensores de la democracia, quienes argumentaron que el pueblo
no puede abusar del poder contra s mismo, ya que all donde el legislador y el destinatario de
la ley son la misma persona, el primero no puede prevaricar contra el segundo.
Montesquieu, en El Espritu de las leyes, seala a la monarqua como la forma de
gobierno ms adecuada para los grandes estados territoriales europeos, mientras que el
despotismo es la forma de gobierno que ms se adapta a los pueblos orientales, y la repblica
a los pueblos antiguos.
Hegel, as como los mayores escritores polticos que reflexionan sobre la formacin y el
crecimiento del Estado moderno, piensa que la democracia es una forma de gobierno que
pertenece al pasado. Hegel considera que el pueblo sin su monarca y sin la organizacin que
necesaria e inmediatamente vincula a la totalidad, es una multitud sin forma que no es Estado
y a la cual no compete ninguna de las determinaciones que existen en la totalidad formada en
s. Hay que destacar que cuando Hegel exalta la monarqua constitucional como la nica
forma de gobierno en la debe reconocerse el espritu del mundo despus de la Revolucin
francesa, ya haba nacido un gobierno republicano en los Estados Unidos.69
Otras corrientes antidemocrticas son los que pregonan las dictaduras con posiciones
autoritarias y totalitarias.
Raymond Aron, identific cinco elementos principales de los regmenes totalitarios,
ellos son: 1) el monopolio de la actividad poltica est reservado a un partido; 2) ese partido
esta animado por una ideologa que se convierte en la verdad oficial del Estado; 3) este se
69 Bobbio, Norberto, Estado, gobierno y sociedad. p. 175

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atribuye el monopolio de los medios de fuerza y persuasin; 4) la mayor parte de las
actividades econmicas y profesionales se incorporan al estado y quedan sometidas a la
verdad oficial; 5) una falta econmica o profesional se convierte en una falta ideolgica y por
lo tanto debe ser castigada por un terror a la vez ideolgico y policial.
El siglo xx conoci tres grandes tipos histricos de regmenes totalitarios. En primer
lugar, los totalitarismos nacionalistas, que oponen una esencia nacional o tnica al
universalismo sin races del mercado, del capitalismo, del arte, incluso de la ciencia o de un
imperio multinacional. A partir de su nacimiento a fines del siglo XIX, este nacionalismo
antimodernista reemplaz ampliamente la concepcin racionalista y modernizadora de la
nacin que haba impuesto la Revolucin francesa. Los fascismos y su modelo atrajo a los
nacionalismos autoritarios, corporativos y tradicionalistas de la Europa mediterrnea o centrooriental. El segundo tipo de totalitarismo se apoya sobre un ser histrico, pero ya no se trata
de una nacin sino de una religin, el ejemplo clsico es la Revolucin iran de 1979. El tercer
tipo de totalitarismo, el comunista, no habla en nombre de una raza, nacin o creencia; al
contrario es objetivista y se presenta como el agente del progreso de la razn y de la
modernizacin. El rasgo principal del Estado autoritario es que habla en nombre de una
sociedad, un pueblo o una clase de los que tom en prstamo la voz y el lenguaje.
El totalitarismo crea un poder total en el que el Estado, el sistema poltico y los actores
sociales se fusionan y pierden su identidad y su especificidad para no ser ms que
instrumentos de la dominacin absoluta ejercida por un aparato de poder, casi siempre
concentrado en torno a un jefe supremo. Un Estado totalitario es un Estado secta cuya funcin
principal es combatir a los enemigos exteriores e interiores y asegurar una unanimidad tan
entusiasta como sea posible. El totalitarismo esta sustentado en la visin filosfica organicista
y sustancialista: se queda en el nivel de realidad de la Naturaleza fsico-biolgica y desde all
pretende encerrar la persona humana. Pero ninguna filosofa poltica autnticamente
democrtica puede surgir de un encuadre mental que conceptualiza al hombre dentro de la
naturaleza fsica o biolgica, negndole su especificidad.70
Un rgimen autoritario puede contentarse con aplastar, con reducir al silencio a la
sociedad. El Estado Totalitario, en cambio, debe hacerla hablar, excitarla, se identifica con
ella exigiendo que se identifique con l.
A largo plazo, desarrollo y democracia son inseparables y el totalitarismo es un
obstculo insuperable para la construccin de un desarrollo endgeno, porque impide la
formacin de actores econmicos y culturales independientes y por lo tanto susceptibles de
innovaciones. Estos regmenes cuando se hunden en la guerra, se asfixian en su negativa a
reconocer la existencia autnoma de la sociedad civil y la sociedad poltica.71
Lo que opone un pensamiento autoritario a un pensamiento democrtico es que el
primero insiste sobre la formalidad de las reglas jurdicas, en tanto que el otro procura
descubrir detrs de la formalidad del derecho y del lenguaje del poder, elecciones y conflictos
sociales.
Todas estas visiones de desprecio hacia el pueblo concluyen en que en los regmenes
polticos no comunitarios donde impera un estrato social o un estamento privilegiado con
respecto a los otros, cada uno tratar de encontrar justificaciones para su pretendido derecho
de mandar a los otros. Como seala Weber, los grupos polticamente privilegiados, sean
cuales fueren usualmente tienden a confeccionar leyendas acerca de su posicin social (de
poder y de honor) para fundarlas en cualidades especficas e intrnsecas propias, como
tambin 72 lo hacen los que tratan de desplazarlos.
70 Miguens, Jos, Desafo al modelo neoliberal. p.27
71 Touraine, Alain, Qu es la democracia p. 145
72 Weber, Max, La psicologa social de las religiones del mundo, p. 2226

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ENFOQUES DE LOS TERICOS DE LA DEMOCRACIA

Como seala Touraine, la democracia no nace del Estado de derecho sino del llamado a
unos principios ticos -libertad, justicia- en nombre de la mayora sin poder y contra los
intereses dominantes.
En los tericos de la democracia hay coincidencia en que debe haber interdependencia
entre los ciudadanos y los representantes respeto a los derechos fundamentales y que la
democracia no puede reducirse solamente a las instituciones pblicas, a una definicin de los
poderes o al principio de la libre eleccin.
Los tericos de la ciencia poltica han realizado distintos enfoques sobre la democracia,
explayndose sobre diversas teoras que justifican la democracia de acuerdo con el valor de
sus resultados.
El Dr. Carlos Nino sealaba que si la democracia se justificara mediante el valor de sus
resultados, su atractivo sera dbil y su carcter contingente, debido a que se podran alcanzar
mejores resultados a travs de algn otro procedimiento. Adems podra decirse que el
procedimiento democrtico algunas veces produce resultados moralmente inaceptables, y a
diferencia de aquellas prcticas que valoramos debido a ciertas reglas intrnsecas a ellas
(como los juegos o los deportes), los resultados del procedimiento democrtico no son
moralmente irrelevantes sino de una importancia moral inmensa.73
Una de las diferencias entre los enfoques, est dada por la forma en que cada uno
incorpora las cuestiones referidas a la moral como parte de las explicaciones y justificaciones
de la democracia. Para un sector de la doctrina es imprescindible reservar un mbito para el
funcionamiento de la poltica y ms especficamente para el funcionamiento de la poltica
democrtica dentro del cual los asuntos morales no estaran en juego. Para el otro sector
doctrinario, la virtud de la democracia yace precisamente en la incorporacin de mecanismos
que transforman las preferencias auto interesadas originarias de las personas en otras ms
altruistas e imparciales. La democracia no slo produce resultados moralmente aceptables
sino que poltica y moral van de la mano. Veamos entonces, cules son los distintos enfoques
tericos, teniendo en cuenta argumentos centrales y principales crticas que se le formulan.
Enfoque utilitarista
El primer enfoque partidario de la democracia es el utilitarismo. La versin ms
conocida y tradicional de esta teora es la denominada hedonista, que principalmente define el
bien en relacin con la bsqueda del placer y la ausencia del dolor. Entonces, el placer es slo
parte del bien en relacin con la satisfaccin de preferencias e intereses de los individuos ms
all de su contenido. Esta teora no discrimina a priori entre aquellos que pudieran gozar el
bien y reconocer que los que pueden hacerlo son todos aquellos que fsicamente son capaces
de disfrutar de l.
El utilitarismo es profundamente individualista en cuanto todo individuo es un
candidato a ser una persona moral. Ninguna entidad supraindividual, tal como el Estado,
puede ser una persona moral, ya que no posee las condiciones fsicas necesarias para disfrutar
el bien.
Quizs esta postura tenga su antecedente en Epicuro, ya que hay elementos de su
filosofa que son compartidos por los utilitaristas, tales como la bsqueda del placer
individual, el no compromiso con el valor solidaridad, tener como nica finalidad lograr
complacer el inters individual y no el general.
La forma en que es propagado el bien entre los individuos que defienden el utilitarismo
es agregativa, en el sentido de que el bien es mayor cuando aumenta su goce por parte de
73 Nino, Carlos, La constitucin de la democracia deliberativa. p. 101

51
diferentes individuos sin importar la forma en la que ese bien se distribuye entre esos
individuos.
Para el utilitarismo, la democracia es justificable porque sta toma los intereses o
preferencias de los individuos como un hecho dado. El estado no tiene ninguna facultad para
entrometerse con los intereses de los individuos que deben ser respetados y tenidos en cuenta
con un pie de igualdad, incluso cuando los intereses en cuestin sean egostas.
La democracia es justificada moralmente porque el sistema democrtico permite
aumentar el bien ya que la suma total del placer de que gozan las personas es mayor a la suma
total del dolor que padecen, o que la suma total de satisfaccin de preferencias supera la
frustracin de ellas.
La crtica a esta postura radica en que la regla de la mayora por si misma no satisface el
principio utilitarista: para maximizar las preferencias deben ser evaluadas sus intensidades, ya
que la regla de la mayora simple puede arrojar resultados antiutilitaristas si los intereses de la
mayora son menos intensos que aquellos de la minora, por lo que el grado de satisfaccin de
preferencias agregadas es menor del que puede surgir por otra va.
El utilitarismo no tiene en cuenta la separabilidad e independencia de las personas,
porque permite compensaciones interpersonales de beneficios y cargas y usar a los individuos
va en contra del principio bsico de inviolabilidad de la persona. Hay que agregar que para
nuestra posicin el agregado de individuos reunidos por contrato no cumple con las
condiciones para formar comunidades polticas.
Adems otro gran problema que presenta esta postura es que justifica la democracia de
un modo demasiado contingente, ya que habra ocasiones en las que una suspensin de las
instituciones democrticas podra aumentar la felicidad general, sin tener en cuenta la
importancia de la estabilidad de las instituciones. 74
Enfoque de quienes realizan un anlisis econmico de la democracia
Para quienes propugnan esta teora, la poltica democrtica funciona como un mercado,
por cuanto hay quienes producen bienes (los polticos) que compiten para conformar a sus
consumidores (los electores). Estos ltimos negocian con los productores hasta que se alcanza
el equilibrio ptimo. Este conllevara un estado de cosas que es socialmente beneficioso, no
importando las preferencias o intereses de los participantes. La justificacin econmica de la
democracia se sustenta en la idea de la existencia de una mano invisible a quien nadie ve ni
conoce.
Como seala Nino, la visin econmica de la democracia elude la paradoja de la
superfluidad moral de gobierno slo porque logra escapar de los juicios morales y de los
principios de justicia a la vez. Esta visin no puede explicar por qu los derechos y las
convenciones institucionales deberan ser reconocidos aun cuando de ese reconocimiento
surgen soluciones claramente ineficientes.
Al liberalismo economicista le interesa muy poco el desarrollo de la sociedad poltica y
el de las personas, salvo en lo que afecta su funcionamiento mecnico. Adems rechazan
explcitamente la justicia social en las sociedades polticas y econmicas, justicia que
evidentemente no puede caber en ningn mecanismo.
Enfoque elitista de la democracia
Esta concepcin tiene una visin pesimista de la naturaleza humana y de la posibilidad
de cambiar las inclinaciones egostas de los hombres. Por ello, no creen que el sistema
poltico debera estar diseado para transformarlas.
Esta postura ya fue anticipada por Weber en 1918, cuando sostuvo que el continuo
proceso de profesionalizacin y exclusin que se da en la poltica conduce a una situacin en
74 Nino, Carlos, La constitucin de la democracia deliberativa. p. 109

52
la que un pequeo grupo es el que toma en realidad las decisiones y donde la mayora de la
gente se mantiene aptica y, en el mejor de los casos, solo tiene el rol de seleccionar a
aquellos que estn a cargo por un determinado perodo.
Schumpeter realiza comentarios muy negativos hacia los electores, ya que considera
que la democracia significa tan solo que el pueblo tiene la oportunidad de aceptar o rechazar a
los hombres que han de gobernarle. De ah que el mtodo democrtico no sea ms que un
sistema institucional para llegar a las decisiones polticas; es en este sistema institucional
donde los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha competitiva y por
el voto del pueblo.
Schumpeter establece una analoga entre la competencia por el liderazgo y la
competencia econmica: en ambas se manifiestan variadas formas de competencia. Para este
autor existe una gran similitud entre el modo en que funciona una economa de mercado y la
competencia electoral, ya que los partidos actan como empresas que ofrecen sus productos a
los ciudadanos que se comportan como si fueran consumidores que, en este caso, no cuentan
con dinero, sino con votos. En esta ptica, no hay una competencia de mercado perfecta sino
oligoplica, tanto por su alto grado de concentracin como por la medida en que las
preferencias del pblico son manipuladas.
En este sentido el papel de la publicidad es clave para entender esa manipulacin,
llegando a afirmar que la voluntad del pueblo es el producto y no la fuerza propulsora del
proceso poltico.75
Hamilton y los federalistas norteamericanos, no tenan una visin positiva de los
electores, ya que simplemente no crean que los ciudadanos comunes estuviesen en
condiciones de decidir por s mismos quien deba ser o no su presidente y por eso crearon los
colegios electorales.
Por ende, Schumpeter aceptaba un ejercicio de la ciudadana de forma intermitente: la
competencia entre dirigentes y las elecciones peridicas son y deben ser los ejes del sistema y
todo lo que importa es que, a travs del voto, el pueblo autorice cada tantos aos a quienes se
encargarn de decidir por l. Si las cosas no salen a su gusto, la gente ya tendr ocasin de
desquitarse en los prximos comicios.76 Esta es, claramente, una visin minimalista de la
democracia.
En cuanto a los dirigentes, estos necesariamente deben ser profesionales, y deben
transformarse en especialistas en la cosa pblica y en el trato de los hombres, adems de vivir
para la poltica y tambin vivir de la poltica. Por ello, quienes ejercen esta profesin
desarrollan sus propios intereses, el principal de los cuales sigue siendo mantenerse en el
poder una vez que arriban a l.
Sobre los peligros que lleva la profesionalizacin de la poltica, tales como la
corrupcin y la defensa de los intereses corporativos, Schumpeter sostiene que el material
humano de la poltica debe ser sumamente elevado y para lograrlo, la nica garanta efectiva
es que se consolide un estrato social dedicado por entero a ella. La estabilidad de la
democracia depende de un buen liderazgo, de un alcance restringido de las decisiones
democrticas y de una burocracia estable y bien calificada para asistir al liderazgo poltico.
Por ello es conveniente excluir una serie de temas de la toma decisin poltica y dejarlas en
manos de especialistas, como la administracin de justicia, el manejo de las finanzas, etc. es
necesario para esto contar con una burocracia bien capacitada, de buena reputacin, que se
apoye en una slida tradicin, y dotada de un fuerte sentido del deber.
Para Schumpeter, la democracia procedimentalista solo puede funcionar donde la
ciudadana cuenta con los recursos materiales, intelectuales y morales adecuados: l crea que
un pas debe comenzar por crecer econmicamente y por transformar sus pautas de
75 Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia. p 67
76 Num, Schumpeter y los polticos. La democracia. p 31

53
organizacin social para recin despus encarar la tarea del desarrollo poltico, esto es, la
implantacin de una democracia representativa.
De ms est decir cun alejados estamos nosotros de tal singular posicin, ya que como
seala Hannah Arendt, se consagra una forma oligrquica de gobierno y se permite la
dominacin de la mayora por un gobierno de la minora. Esta perspectiva requiere
fundamentalmente la apata asociada con los sectores ms pobres y menos educados de la
sociedad. Creemos que muchos de nuestros lderes polticos se creyeron realmente que eran
una elite, y eso nos produjo la actual crisis del paradigma de la democracia y de la democracia
de partidos.
Por ello, sostenemos que si se quiere alcanzar una comunidad poltica, el prisma para
llegar a ella debe ser el contrario del que pregonan los tericos de la democracia elitista.
Democracia pluralista
El principal exponente de esta posicin es Robert Dahl, que tuvo a Schumpeter como
antecedente ms cercano e influyente. La principal crtica a este ltimo es que al operar con
un modelo dicotmico compuesto solo por ciudadanos y polticos pas por alto el hecho de
que los ciudadanos participan en una multitud de asociaciones que se encargan de articular y
de agregar sus demandas para despus promoverlas e impulsarlas ante las autoridades. El
poder se halla de esta manera disperso en la sociedad a travs de facciones que se encuentran
en pugna77. Estos grupos o facciones son los principales actores en la competencia poltica
que reemplazan a los individuos que constituyen en conjunto a las elites. Los pluralistas
consideran las facciones como una consecuencia inevitable de la naturaleza egosta de los
individuos y de la tendencia a asociarse para defender sus propios intereses, pero las facciones
pueden ser neutralizadas o alcanzar un equilibrio para evitar que cualquiera de ellas adquiera
un poder excesivo. Es justamente con la democracia que se logra el equilibrio que neutraliza
el poder de las facciones, ya que invita a las facciones o a los partidos polticos a competir
para conseguir el favor del electorado.
El pluralista caracteriza la democracia como un arreglo institucional que concede el
derecho de decidir a aquellas facciones o grupos de individuos que ganan en la lucha por el
voto del pueblo78. De acuerdo con los pluralistas, la virtud de la democracia liberal es que ella
previene que cualquier grupo o faccin monopolice el poder.
Toda esta teora cerrara si la poltica estuviera separada de la moral y si se tuviera una
visin pesimista del hombre donde este solo busca su propio inters recluyndose en los
partidos polticos para la defensa de dichos intereses. Tambin se puede cuestionar la
inevitabilidad de las facciones y las elites, as como la efectividad de las facciones para
prevenir la monopolizacin, ya que a lo largo de la historia, la humanidad adopt una
variedad de estructuras sociales y mostr que era capaz de superar su puro egosmo cuando
las condiciones alentaron la propagacin del espritu pblico.
Teoras consensualistas
Estas ven la democracia como el nico sistema donde un gobierno puede ser compatible
con la autonoma personal. Cada persona es su propio soberano y el gobierno solo puede
interferir con su plan siempre y cuando aquella, de un modo u otro, haya aceptado esa
interferencia. Est de acuerdo con el principio de dignidad de la persona que legitima las
cargas, obligaciones, y responsabilidades sobre la base del consentimiento.
Uno de los tipos de teoras consensualistas est basado en el consentimiento hipottico
originado en teoras contractualistas que sostienen que una determinada institucin adquiere
77 Num, Las teoras pluralistas. La democracia. p. 37
78 Nino, Carlos, La constitucin de la democracia deliberativa. p. 122

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valor, si, bajo ciertas condiciones, esta fuera aceptada por aquellos que se encuentran sujetos a
ella.
El principal exponente contemporneo de la escuela del consentimiento hipottico es
John Rawls, para quien los individuos buscan acrecentar su acceso a los bienes primarios
acrecentando su inters. Rawls sostiene que cuando el principio de libertad poltica es
aplicado al proceso poltico definido por la constitucin, este trae aparejado el principio de
igual participacin. Este principio traslada la nocin de justicia como equidad que requiere de
una situacin inicial, desde la posicin originaria hacia la constitucin entendida como la
norma de mayor jerarqua79. El proceso constitucional debera preservar la igual
representacin de la posicin originaria tanto como sea posible.
Rawls cree que los lmites constitucionales a la regla de la mayora, tales como el
control de constitucional judicial basado en ciertos derechos constitucionales, pueden ser
justificados, si resultan aceptables para todos los ciudadanos que forman parte de una
convencin constituyente ideal, como la forma ms segura de lograr ciertas libertades. El
problema de esta teora es que puede justificarse desde mbitos no democrticos.
Para Locke cualquier forma de gobierno que pueda ser consentida por los individuos
por medio de contratos es moralmente aceptable. Y si se quiere justificar la democracia sobre
la base del consentimiento de las personas, el acto de votar, tpicamente asociado a regmenes
democrticos, debe ser tomado como constitutivo de ese consentimiento. Para Aristteles las
asociaciones reunidas en acuerdos o mediante un contrato, no son comunidades polticas.
El liberalismo individualista, claro exponente de esta disposicin, es, como dijimos
antes, polticamente asocial y socialmente amoral. De igual manera hay que reconocer los
aportes del liberalismo, tales como el reconocimiento de las libertades individuales frente al
Estado y el reconocimiento de la identidad y la autonoma que surgen de la intimidad de cada
uno, que a su vez generaron la actual preocupacin generalizada por la dignidad y los
derechos de toda persona humana.
La segunda de las familias de teoras que justifican la democracia, y es de la que
nosotros ms cercanos nos encontramos, tiene una visin ms optimista de la naturaleza
humana y como sta puede ser moldeada a travs de mecanismos sociales que son acordes a
los valores. La democracia no solo produce resultados moralmente aceptables sino que los
produce a travs de la moralizacin de las preferencias de los individuos80.
Esta concepcin es denominada democracia social o democracia participativa. De
esta familia saldr nuestra postura para justificar el nuevo paradigma que debe reemplazar al
actual.

LOS TERICOS DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Para justificar la democracia, sostienen que sta es un mecanismo que transforma los
intereses originales de los individuos. Uno de los considerandos ms importantes de esta
concepcin es que la poltica y la moral no son dos compartimientos estancos. Tambin se
reconoce que la poltica involucra inclinaciones morales, juicios morales y responsabilidades
morales.
Rousseau y la soberana popular
La primera y ms tradicional justificacin de la democracia se basa en la soberana
popular. En democracia, el pueblo, como un todo, es realmente autnomo porque es el nico

79 Rawls, John, Teora de la justicia. p. 87

80 Nino, Carlos, La constitucin de la democracia deliberativa. p. 127

55
sistema que garantiza el autogobierno. La democracia no es solo el gobierno para y del
pueblo, sino tambin por el pueblo (definicin clebre enunciada por Lincoln).
Rousseau en el Contrato Social81 apoya la soberana del pueblo. Estas clusulas del
contrato social, se reducen a una sola: la enajenacin completa de cada asociado, con todos
sus derechos, a la comunidad entera, ya que dndose ntegramente cada uno, la condicin es
igual para todos, y por ello, nadie tiene inters en hacerla onerosa a los otros. Ms an,
efectundose la enajenacin sin reservas, la unin es tan perfecta como puede ser, y ningn
asociado tiene ya nada que reclamar, puesto que si resta algunos derechos a los particulares,
como no habra ningn superior comn que pueda pronunciarse entre ellos y el pblico,
siendo en este punto cada cual su propio juez, pretendera serlo en todo, dndose cada uno a
todos, que no se da a nadie.
Inmediatamente, en lugar de la persona particular de cada contratante, este acto de
asociacin produce un cuerpo moral y colectivo compuesto de tantos miembros como votos
tiene la asamblea, la cual, por este mismo acto, recibe su unidad, su vida y su voluntad. Esta
persona pblica formada por la unin de los dems tomaba antiguamente el nombre de
Ciudad, y ahora el de Repblica. Respecto de los asociados, toman colectivamente el nombre
de pueblo.
El punto de partida del Contrato Social es el consenso como nica criterio legitimador
del gobierno y del derecho. La fuerza no crea ni puede crear derechos. Un rgimen fundado
en el terror no es un rgimen legtimo; es la continuacin del estado de guerra, solo que, por
prudencia o conveniencia tctica, el oprimido obedece para salvar su vida o sus intereses. De
esta manera, resulta claro que cualquier rgimen que no se apoye en el consenso o no siga el
inters general no puede constituir propiamente un gobierno, sino que reedita el estado de
guerra entre facciones.82 A pesar de que la justificacin general de las estructuras polticas se
basa en el consentimiento que surge del contrato social, Rousseau fundamenta la regla de la
mayora sobre la base de la transformacin de la voluntad de cada individuo en una voluntad
general que se propone alcanzar el bien comn.
Rousseau vea a la poltica como profundamente interconectada con la moral. Estaba
preocupado por la norma para llegar a soluciones moralmente correctas dentro del proceso
poltico. Este fin de la poltica poda ser alcanzado si el contrato social lograba transformar el
estado de naturaleza en un gobierno civil, ya que a diferencia de la voluntad de los individuos
privados y de las facciones, la voluntad del pueblo soberano nunca podra equivocarse.
Rousseau crea firmemente que el pueblo soberano era un sujeto moral diferente de la mera
sumatoria de individuos que lo componan.
Si la nica fuente de legitimidad es el consenso, la voluntad soberana es la Voluntad
General, expresada por medio de la Ley. Sin embargo, esta ley, que no puede ser estatuida por
el pueblo reunido en asamblea, por ser universal, requiere de un instrumento que vele por su
cumplimiento y su ejecucin: este instrumento es el gobierno. Que este gobierno sea de uno
(monarqua) de pocos (aristocracia) o de muchos (democracia) es secundario, ya que su
funcin no es otra que cumplir la ley establecida por el pueblo reunido en asamblea
legislativa. De ah que los actos del gobierno no sean leyes: son meros decretos
instrumentales, ya que la soberana (es decir la legislacin) es siempre popular.
Rousseau es un pensador antiestado (junto a Prouhon, a Marx), ya que de su doctrina se
desprende una clara oposicin a cualquier forma de mediacin poltica y, en particular, a la
representacin de la Voluntad General. Su idea del cuerpo poltico es radicalmente diferente a
la del Estado moderno (burocrtico, central, militar-profesional, tecnocrtico).

81 Rousseau, Jean Jacques, El contrato social.

82 DAura, El nudo en la soga. p. 78.

56
La democracia rousseauniana no puede ser vista como una forma de gobierno del
Estado, sino que debe ser entendida como una forma de organizacin poltica, no estatal,
donde la sociedad reasume libre su autogobierno directo.
Esta visin de la democracia que la asocia a la voluntad popular slo puede ser
entendida a travs de la concepcin organicista o colectivista del pueblo, y es dependiente de
una filosofa moral colectivista que, a su vez, depende de una ontologa colectivista, posicin
que ya hemos rechazado.
Otra de la crticas a la doctrina de la voluntad general es que, mal interpretada, puede
ser una puerta de acceso a vas autoritarias, ya que cualquiera podra sentirse un iluminado
conocedor de la voluntad, an en contra de los deseos de la mayora.
Adems la justificacin de la democracia basada en la soberana popular no reconoce el
contrapeso que le opone a la democracia el reconocimiento de los derechos individuales y,
como seala Nino83, no hay ninguna conexin evidente entre la continuidad jurdica, la
constitucin de la voluntad general y la satisfaccin del bien comn. Bien puede suceder que
la voluntad general derogue hoy lo que haba sancionado anteriormente.
Teoras perfeccionistas
John Stuart Mill fue el mximo exponente de esta teora. Por qu lo incluimos entre los
que pregonan la democracia participativa, si ste era un defensor de la representacin? Por
que a fines del siglo XIX, los tericos liberales haban socializado el desideratum de la plena
participacin.
Stuart Mill84 nos aclaraba que cualquier gobierno que pretenda ser libre, debe
procurar que la participacin en todo sea tan grande como lo permita el grado de cultura de
la comunidad y, adems, permitir que todos sean admitidos a ejercer una parte de la
soberana. Estas caractersticas corresponden a la democracia directa o gobierno popular. No
obstante este autor seala que en la comunidad que exceda los lmites de una pequea
comunidad (las antiguas ciudades estados de la antigedad, por ejemplo), la participacin
directa es imposible. Por lo tanto el modelo perfecto de gobierno participativo es el
representativo.
Pero para lograr efectos similares a la participacin directa, es necesario adoptar
procedimientos electorales que favorezcan la representacin de todas las tendencias existentes
en la sociedad. Estos procedimientos deben ser sistemas electorales proporcionales.
Solamente a travs suyo es posible que los rganos representativos reflejen la complejidad de
la sociedad moderna, incluyendo la diversidad de las clases sociales. Este argumento requiere
de premisas auxiliares, tales como: los intereses de la gente son mejor asegurados cuando la
persona interesada misma puede ponerse de pie para defenderlos; la prosperidad general de la
sociedad es alcanzada en proporcin a la cantidad y variedad de energas personales
comprometidas en su expansin; el mejoramiento de los problemas de los seres humanos es
en funcin del carcter activo y disconforme y no del pasivo y satisfecho.85
El perfeccionismo considera a la democracia como una forma de promover ciertos
valores de los individuos. Estos fines son la autorrealizacin, particularmente en relacin con
la capacidad para estar involucrado en la vida pblica, y el espritu de fraternidad o
solidaridad social.
El modo en que la democracia logra la transformacin de los intereses de la gente es a
travs de la moralizacin de las personas mismas.

83 Nino, Carlos, La constitucin de la democracia deliberativa. p. 137

84 Stuart Mill, Consideraciones sobre el gobierno representativo. p. 198
85 Stuart Mill. Op.cit. p. 136.

57
Esta visin de la democracia, pone el nfasis en el desarrollo moral de la virtud cvica y
fue central en el movimiento antifederalista durante el perodo de discusin sobre la
Constitucin de Estados Unidos.
Si bien coincidimos en el fundamento filosfico de los perfeccionistas, sabemos que es
necesario realizar algunos retoques a esta posicin que, en ltima instancia, llev a la
partidocracia. Por eso en primer lugar es necesario buscar un mayor equilibrio entre orden y
autonoma, ya que los perfeccionistas amenazan el principio de autonoma personal. En
segundo lugar, el gobierno representativo como tal ya cumpli una etapa y este debe ser
reemplazado por un nuevo paradigma de democracia comunitaria.
Ahora bien, la pregunta que muchos se harn es la siguiente: si desde el punto de vista
terico es tan atractiva la aplicacin de la democracia directa, por qu no se pasa directamente
a la democracia participativa?

ES POSIBLE LA DEMOCRACIA DIRECTA?

El grupo de tericos que pregonan la democracia participativa se enrola dentro del
enfoque dialoguista. Existen diferentes versiones que corresponden a esta perspectiva, pero
todas ellas encuentran en el dilogo un medio para contener los intereses egostas y el poder
de las facciones que se basan en ellos.
A diferencia del utilitarismo, del anlisis econmico de la democracia, del elitismo, del
pluralismo y de la teora consensual, la concepcin deliberativa de la democracia ve en esta
ltima una profunda interrelacin con la moral y se apoya sobre su poder para llegar a
realidades moralmente aceptables.
A diferencia de la doctrina de la soberana popular, del perfeccionismo o de las
concepciones que no se apoyan en el valor epistmico del proceso democrtico, la concepcin
de la democracia deliberativa defendida por Nino trata de respetar un conjunto de
presupuestos liberales fuertes86.
La posicin de la democracia deliberativa implica que el consenso alcanzado despus de
un ejercicio de discusin colectiva debe ser confiable en el proceso de conocimiento de
asuntos morales, pero esta confiabilidad no puede excluir completamente la confianza en
nuestra propia reflexin individual para expresar argumentos en la discusin. Para ello es
fundamental la existencia de convenciones que permitan resolver los problemas de accin
colectiva y que intenten evadir la contingencia.
P R I N C I PAL E S O B J E C I O N E S A L A D E M O C R A C I A D I R E C TA
La objecin ms fuerte a este tipo de perspectiva de la democracia se presenta desde la
prctica poltica.
La principal duda que emerge de la democracia directa es su viabilidad, ya que si por
democracia directa se entiende estrictamente la participacin de todos los ciudadanos en todas
las decisiones que les ataen, ciertamente, desde un punto de vista prctico, la propuesta de
aplicar la democracia directa parece insensata. Damos a continuacin algunos de los
argumentos ms frecuentes.
El problema del tiempo y del espacio
Es materialmente imposible que todos decidan todo en sociedades cada vez ms
complejas como son las sociedades industriales modernas.
El primer escollo a tener en cuenta es el tamao territorial en relacin con la poblacin.
Segn estudios, en Atenas, el cuerpo de ciudadanos lleg a sesenta mil hacia el 450 a.C. Un
siglo despus, como consecuencia de la emigracin, las muertes por la guerra y la
86 Nino, Carlos, La democracia deliberativa. p. 198

58
enfermedad, el nmero de ciudadanos se redujo a la mitad: a pesar de ello, y con problemas,
la democracia directa puede funcionar.
Ahora bien, cun grande tiene que ser una sociedad para poder funcionar
directamente? Seguiremos un ejemplo propuesto por Dahl 87. Supongamos que comenzamos
con una unidad mnima, un comit, por ejemplo, de tan solo diez miembros. Pensamos que
puede ser razonable dejar diez minutos a cada miembro para discutir el asunto de que se trate.
Se consumiran as, ms o menos, una hora y cuarenta minutos en la reunin: ciertamente no
es una cantidad de tiempo desorbitante. Pero imaginemos que el tema es tan importante que
cada miembro del comit necesitar media hora. Debern planificar entonces una sesin de
cinco horas o quizs dos sesiones con un tiempo que sigue siendo aceptable.
Pero consideremos un pueblo de doscientas personas con una poblacin adulta de un
centenar de personas, las cuales asisten a las reuniones de una asamblea. Si cada uno dispone
de diez minutos, esta modesta cantidad requerira de dos das y ocho horas de deliberacin. A
medida que los nmeros suben, la situacin se vuelve ms y ms impracticable. En una polis
ideal de diez mil ciudadanos plenos, el tiempo requerido estara ms all de lo tolerable, ya
que los diez minutos otorgados a cada ciudadano demandaran doscientos das de ocho horas,
y disponiendo de media hora estaramos en casi dos aos de reuniones permanentes.
La ley de tiempo y nmero indica que cuantos ms ciudadanos contenga una unidad
democrtica, tanto menos podrn participar los ciudadanos directamente en las decisiones
polticas y tanto ms tendrn que delegar su autoridad en otros.
El prximo cuadro demuestra el alto tiempo que debe transcurrir en un debate pblico
serio si se adopta la democracia participativa:
El alto precio de la democracia participativa: cuadro n 3
Tiempo total requerido si cada persona dispone de: 10 minutos
n DE PERSONAS
10
20
50
500
1000
5000
10.000

Minutos
100
200
500
5000
10.000
50000
100.000

horas
2
3
8
83
167
833
1667

Das de 8 horas

1
10
21
104
208

Tiempo total requerido si cada persona dispone de: 30 minutos

n DE PERSONAS
10
20
50
500
1000
5000
10.000

Minutos
300
600
1500
15.000
30.000
150.000
300.000

horas
5
10
25
250
500
2500
5.000

Das de 8 horas
1
3
31
63
313
625

En una reunin de asamblea -cualquiera que haya asistido sabe cmo funciona- lo tpico
es que sean unas pocas personas las que hablen. El resto se inhibe por diferentes razones:
porque lo que pretenden decir ya ha sido cubierto adecuadamente, porque ya han aclarado sus
ideas, porque sufren de miedo escnico, de un sentido de incompetencia, o bien por la falta de
un verdadero inters en la cuestin tratada, o por conocimiento incompleto, etctera. As pues,
mientras unos pocos llevan la discusin, los dems escuchan y cuando llega el momento de
votar, lo hacen.
87 Dahl, R., La democracia. p.124

59
Tambin, muchas discusiones y clarificaciones pueden tener lugar en otro sitio, por ende
no se deberan leer en forma simplificada. A pesar de todas estas razonables matizaciones, la
democracia de asamblea tiene algunos graves problemas:
- las oportunidades de participacin disminuyen rpidamente con el tamao del cuerpo de
ciudadanos,
- aunque muchas ms pueden participar escuchando a los intervinientes, el nmero mximo
de participantes en una nica reunin que podran ser capaces de expresarse tomando la
palabra es muy pequeo, probablemente bastante menos de un centenar
- estos miembros plenamente participativos llegan a convertirse, en efecto, en
representantes de los otros, excepto en las votaciones.
- As incluso en una unidad gobernada por democracia de asamblea, es posible que exista
un sistema representativo de facto.
- Pero nada asegura que los miembros plenamente representativos sean representantes del
resto.
- Para instituir un satisfactorio sistema de eleccin de representantes, los ciudadanos pueden
preferir razonablemente elegir a sus representantes en elecciones libres e imparciales.88
Es decir que una unidad democrtica, tanto mayor ser el potencial de la participacin
ciudadana y tanto menor la necesidad de que los ciudadanos deleguen las decisiones polticas
en representantes.
La falta de inters de los ciudadanos por algunos temas
En una democracia directa, todos los ciudadanos deberan participar activamente en la
discusin de los temas de agenda. Sin embargo la realidad nos muestra que en primer lugar,
cuando los ciudadanos saben que las cuestiones que va a tratar la asamblea son triviales y no
controvertidas, la mayora decide quedarse en su casa. En segundo lugar, si por el contrario,
las cuestiones a tratarse son controvertidas, la mayora de los ciudadanos querr hacer or su
voz. Estas dos cuestiones plantean dos problemas muy diferentes. En cuanto al primero, la
asamblea puede ser cooptada por un sector minoritario que tiene especial inters en resolver
una cuestin que los afecta directamente y que puede no ser representativo del inters general.
En cuanto al segundo, en el caso de una cuestin muy controvertida con muchos ciudadanos
en la asamblea, esta puede verse desbordada por inexistencia de un espacio fsico adecuado.
La asamblea de los ciudadanos, tal como la vivi Aristteles y la imaginaba Rousseau,
es una institucin que puede existir nicamente en una pequea comunidad, como era la
comunidad ateniense de los siglos V y IV, cuando los ciudadanos eran unos cuantos miles y la
asamblea poda reunirse en el lugar convenido89. En sociedades como las actuales, sin
embargo, parece impracticable.
La complejidad de los temas
Dahl90 sostiene que la asamblea, en el proceso de toma de decisiones polticas de la
democracia directa, decide implcita o explcitamente acerca de los fines y de los medios.
Esta crtica sobre si los ciudadanos se encuentran en condiciones de opinar sobre
cuestiones que requieren complejidad es muy sustentable si bajo un falso ardid de la igualdad
se impide contar con opiniones de especialistas. Pero, como sabemos, los miembros de la
asamblea se dedican parcialmente a los asuntos pblicos y delegan la ejecucin de las
polticas pblicas a un conjunto de ciudadanos bajo ciertas restricciones.
En las actuales condiciones, caracterizadas por una creciente internacionalizacin de los
problemas, la complejidad de los temas es evidente. Se han multiplicados los temas, las
88 Dahl, R, La democracia. p.125
89 Muy pocas veces se vean ms de dos mil o tres mil ciudadanos, aunque sobre las colinas
donde se tenan normalmente las asambleas ordinarias hubieran podido estar veinticinco mil
personas de pie y dieciocho mil sentadas.
90 Dahl, R. La democracia y sus crticos. p. 336

60
polticas pblicas y el elenco de asuntos que el Estado debe atender. La complejidad de las
polticas ha derivado en una lamentable complejizacin del proceso de toma de decisiones que
ha demandado la creacin de nuevas instituciones, especialmente para incluir tecncratas.
Pero no por ello debe descartarse la opinin de los ciudadanos que por su experiencia en
mecanismos de participacin ciudadana directa han demostrado que su comportamiento es
ms responsable que lo que les conceden los crticos.
La democracia directa llevada a su extremo puede caer en la contingencia
de los derechos
Si los ciudadanos no tienen un proceso democrtico que permita solucionar y finalizar
los debates originados por los diferentes puntos de vista sobre determinados derechos, puede
caerse en la contingencia de estos. Es decir: puede resultar inacabada la discusin sobre las
prioridades de derechos. Para ello es fundamental primero discutir y determinar cul ser la
constitucin del poder, dado que la constitucin ideal de derechos parece ser un resultado de
la primera.
La constitucin ideal de derechos es el fin, y la constitucin del poder es el instrumento,
pero es primordial establecer primero la constitucin del poder, para ayudar a evitar la
contingencia de los derechos.
El peligro de caer en el ciudadano total
La politizacin integral de la propia vida es la va que lleva al Estado total y a lo que
Dahrendorf91 llam el ciudadano total: la polis es todo y el individuo nada. En las sociedades
modernas es materialmente imposible que todos los ciudadanos decidan todas las cuestiones
que debe afrontar. El individuo que imagino Rousseau, llamado a participar desde la maana
hasta la noche para ejercer sus deberes de ciudadano, no sera el hombre total sino el
ciudadano total.
La interpretacin que se le dio a esta posicin tiene en su base es la semejanza con el
Estado Total. El estado total al igual que el ciudadano total, representa el principio que todo
es poltica, que se caracteriza por la reduccin de todos los intereses humanos a los intereses
de la polis, por la politizacin integral del hombre en el ciudadano, por la eliminacin
completa de la esfera privada en la esfera pblica.
La realidad histrica nos demuestra que solo en momentos breves, como las
revoluciones donde se producen extraordinarias y profundas transformaciones, ocupa la
actividad poltica un lugar preponderante en la vida del hombre. Pero la mayora del tiempo,
el hombre busca su escape en la vida privada, aunque siga con inters los problemas polticos.
Bobbio92 seala que no todo es poltica porque: a) la experiencia demostr que la
poltica es una ms de las actividades fundamentales del hombre; b) es mejor la sociedad en la
cual la poltica no invade toda la vida del hombre. Analgicamente, cuando afirma que la
poltica no es de todos, quiere significar que a) el hecho de que la poltica est hecha por
pocos es una realidad histrica que no ha sido desmentida ni siquiera en las llamadas
sociedades democrticas; b) es mejor la sociedad en la cual existe una cierta divisin del
trabajo y donde la mayora de las personas estn libres del compromiso cotidiano de ocuparse
de los asuntos pblicos.
Nosotros creemos que la crisis actual del modelo partidocrtico tiene su fuente en la
escasa participacin ciudadana: por ello el nuevo paradigma debe estar sustentando en el
nuevo rol de la participacin ciudadana que ha de intervenir en la designacin de los
representantes, en la toma de algunas decisiones consideradas cruciales, en el ejercicio de las
funciones de contralor. No es necesario empero que participen de todas las decisiones, ni de
que se ocupen absolutamente de todos los temas que competen a lo pblico- poltico.
El peligro de caer en la democracia plebiscitaria sin cultura democrtica
91 Dahrendorff, Ciudadano y participacin. p. 59
92 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p. 88

61
Los que pregonan la democracia plebiscitaria se olvidan de dos factores: uno es que
nadie puede imaginar un Estado que pueda ser gobernado mediante el llamado permanente al
pueblo. Teniendo en cuenta las leyes que se promulgan en nuestro pas cada ao, debera
preverse un promedio de una llamada al da, lo que parece absolutamente inviable.
El otro factor es el peligro de que los gobiernos manipulen los plebiscitos. El claro
ejemplo histrico de la utilizacin continua de plebiscitos en lugares sin cultura democrtica
se dio en la Alemania de Hitler, y ms recientemente con Pinochet, que trataron de manipular
los plebiscitos con miras a su propia conveniencia. Adems los medios informales de
participacin pueden tambin ser cooptados por fanticos o grupos de inters. Estos tienen
mayores posibilidades de controlar los medios informales de participacin, a diferencia del
resto de la gente, cuyos intereses se encuentran muy dispersos y que no pueden dedicar su
tiempo a discusiones interminables.
Para Cronin93, los oponentes de la democracia plebiscitaria parten de un preconcepto en
el que los ciudadanos comunes no estn bien informados ni intelectualmente preparados para
comprender los temas complejos que suscitan las decisiones: sus opiniones son a menudo
manipuladas por grupos que tienen accesos a los medios y con dinero suficiente como para
solventar campaas de propaganda. Adems, sostiene, de las continuas consultas a la
ciudadana frecuentemente resultan violaciones a los derechos a las minoras.
Pero nosotros consideramos que los ciudadanos votantes han respondido ms
responsablemente de lo que los crticos haban anticipado. Sin embargo, el peligro surge
cuando se aplica el referndum sistemticamente en Estados donde falta una cultura
democrtica. Creemos en todo caso que los plebiscitos deben utilizarse para aquellas
cuestiones donde est en juego el bienestar de la ciudadana, y donde no se impida el fomento
de la cultura democrtica.
Como queda demostrado, la impracticabilidad de la democracia directa como tal en las
sociedades actuales es un hecho incontestable. Sin embargo hay quienes pregonan la
aplicabilidad de esta forma de gobierno si se ajustan algunos detalles.
INTENTOS

D E A D A P TAR L A D E M O C R A C I A
LAS SOCIEDADES MODERNAS

D I R E C T A P A R T I C I P AT I VA E N

La computocracia: Entre las ms importantes propuestas de aplicacin de la democracia

directa se encuentra la de utilizar nuevas tecnologas, como la televisacin interactiva o las
redes de computadoras. Se denomin computocracia a esta utilizacin de las computadoras
por parte de los ciudadanos como mecanismo de decisin y deliberacin poltica. Esta
propuesta genera dos objeciones: la primera es que, a pesar de los avances tecnolgicos y de
la difusin de Internet, las tcnicas electrnicas no son dominadas an por todo el conjunto de
la poblacin. La segunda es sobre la deliberacin: es casi imposible que los denominados
foros de internautas puedan reemplazar a las legislaturas. Adems quienes responden a esta
crtica aduciendo que los ciudadanos pueden optar por la eleccin de alternativas para
determinar cul es la mejor opcin, olvidan que una de los principales sustentos de la
democracia es el debate, y que una discusin no es una mera suma de reflexiones individuales
que operan en forma aislada, sino que es un proceso colectivo en el cual la posicin de cada
participante se vuelve cada vez ms focalizada y flexible como consecuencia y reaccin ante
los argumentos de los otros. La reflexin de cada uno se ve as enriquecida por la de los
dems.
La democracia demoscpica: Trata de sustituir a la democracia representativa
sustituyendo el voto por encuestas. Esta forma de democracia alimenta las ms variadas
ilusiones porque juega con el viejo resorte de la apelacin directa al pueblo. Se ampara
tambin en la idea de que es ella la que da transparencia a la sociedad y la hace legible y fcil
93 Cronin, Democracia directa.

62
de entender: con los sondeos y al cuerpo a cuerpo con los ciudadanos se pretende haber
penetrado en el secreto de nuestros estados de nimos colectivos y de nuestras pulsaciones. La
sociedad parece cristalina.94
Pero si bien se reconoce el carcter cientfico de los sondeos cuando estn bien hechos,
siempre hay un riesgo, ya que estos son susceptibles de manipulacin no solo en la ejecucin,
sino tambin en el nivel de diseo y formulacin de las preguntas. Las preguntas que se
deberan hacer son: quin controla al encuestador en la objetividad de sus parmetros
cientficos y quin cuida a la sociedad de los excesos con la publicacin de las encuestas?
Existe un mecanismo social que vigile la objetividad de stas, similar a los mecanismos que
garantizan la pureza de los procesos electorales? 95 Como todas estas preguntas no tienen en la
actualidad una respuesta satisfactoria, nos parece impracticable la democracia demoscpica.
La propuesta del mini populus: Dahl96 propone asignarle a pequeos grupos
ejemplificativos de la poblacin que reflejen las tendencias e intereses de la ciudadana ms
amplia, el rol de pblico en general. Para ello propone seleccionar un populus que
establezca la agenda de la discusin poltica y decida acerca de los diferentes problemas que
se presentan en ella. Este es el planteo de Dahl:
Supongamos un pas con una democracia avanzada donde se cree un mini-populus que
consista de unos mil individuos seleccionados al azar entre la totalidad de la ciudadana. Su
deber sera deliberar por un ao, por ejemplo, sobre un determinado asunto, al trmino del
cual anuncien sus decisiones. Los integrantes de un mini populus podran reunirse
utilizando modernas telecomunicaciones. Un mini populus podra funcionar en algn nivel de
gobierno, sea este nacional, estatal o local. Podra recibir asistencia de un comit asesor de
expertos y especialistas y de un plantel administrativo. Podra organizar audiencias,
comisiones investigadoras y llevar adelante debates y discusiones. El juicio de un mini
populus representara el juicio del demos. Su veredicto sera el veredicto del demos mismo, si
el demos fuera capaz de aprovechar el mejor conocimiento disponible para decidir qu
polticas seran las que resulten tener mayores probabilidades de que se alcancen los fines
buscados. Los juicios del mini populus derivaran su autoridad de la legitimidad de la
democracia.
Los problemas que afronta esta propuesta es que debe haber una homogeneidad en la
cultura cvica que no es tal. Por otra parte, se estara obligando a participar a quienes
realmente no lo desean y excluyendo a quienes s.
De lo expuesto hasta el momento surge una conclusin inobjetable: por ms que se la
trate de negar, la representacin es inevitable. La democracia directa tiene a la asamblea
popular como su manifestacin ms distintiva y tambin como su lmite: si ya resultaba difcil
que la gente concurriese regularmente al gora ateniense, sera ilusorio pretender que una
asamblea ms o menos permanente se convirtiese en la institucin poltica clave en
sociedades tan numerosas, complejas y diferenciadas como las de hoy. Ya Rousseau
comprenda que el gobierno de un pas del tamao de Polonia exigira necesariamente la
representacin.
Por ende el nuevo paradigma debe tener algunos aspectos de la democracia participativa
y otros de la democracia representativa. Debe reformularse el nuevo rol de la representacin
poltica: por ello denominaremos al nuevo paradigma democracia comunitaria. Este se basa en
la democracia representativa como consecuencia de la democracia participativa.

94 Minc, Alain. El nuevo poder de la opinin pblica

95 Urcuyo, Constantino, Reivindicando la poltica. p. 193.
96 Dahl, R, La Democracia y sus crticos. p. 359

63

LA DEMOCRACIA COMUNITARIA
Este paradigma presenta la confluencia de dos tipos de democracia: la participativa y la
representativa. Muchos tericos quieren mostrarnos la incompatibilidad entre ambos tipos de
democracia: nuestro paradigma no le ve as.
En sociedades tan diferenciadas y complejas como las actuales, no es cuestin de que
una reemplace a la otra, sino de que ambas se influyan y condicionen entre s, distinguiendo
cules son los niveles de accin ms apropiados para cada una. Nuestra formula de
confluencia ser la democracia representativa como consecuencia de la democracia
participativa.
L A R E P R E S E N T A C I N : Como ya qued demostrado, la representacin es inevitable. Sin
embargo el concepto de representacin que dio lugar a la partidocracia ha llegado a su fin: por
ello hay que reformular un nuevo tipo de representacin que se encuentre ntimamente
vinculado con la participacin. Esto no significa que habr menos representacin (al contrario
pensamos que hay que incrementar las vas representativas) sino que deben introducirse
modificaciones. La primera innovacin de la representacin que proponemos est relacionada
directamente con la responsabilidad; la segunda, con la participacin.
Los anglosajones han acuado el concepto de accountability, un trmino que nos
parece sumamente til para redefinir la responsabilidad de los representantes. De acuerdo a
esta concepcin, la responsabilidad tiene dos dimensiones. Por una parte, la concepcin
clsica mide la responsabilidad de acuerdo con las instancias electorales. Por otra, la teora y
prctica democrtica contempornea consagraron el principio segn el cual cada
representante, una vez elegido, es objeto de un escrutinio permanente en el transcurso de sus
funciones. Los representantes, son, como dice la expresin anglosajona, accountable. En
nuestro idioma no existe una traduccin acorde, aunque se podra utilizar el trmino
contable, queriendo expresar susceptible de ser contado, pues nos contara la actividad
del representante. Si pudiramos adicionar a los significados de contable esta acepcin,
podramos decir que todo representante es susceptible de ser contado.
El trmino contable tiene su correlato en el trmino transparencia. Es decir: el
representante debe ser intrnsecamente transparente, de tal modo que sus palabras y sus actos
son siempre visibles y estn a disposicin para el escrutinio y para una evaluacin
permanente. Este doble carcter del representante, contable y transparente, permite el control
ciudadano sobre la actividad de los agentes pblicos en general y de los representantes en
particular. Y es la condicin necesaria para organizar y dotar al ciudadano de eficacia
inquisitiva97.
La accountability se suma y se integra a la visin tradicional del control por los
resultados de la gestin del representante, a travs de las elecciones peridicas. No sustituye
las elecciones como instancias de control, sino que, por el contrario, ayuda a perfeccionar al
sistema representativo.
L A P A R T I C I P A C I N : Participar significa activarse y activar el entorno inmediato.
Comporta un fuerte ingrediente de sentimiento de logro e importantes gratificaciones
simblicas en la participacin por s misma. Pero entraa tambin la nada fcil tarea de
asumir responsabilidades por uno mismo y por los dems.
La sociedad demanda participacin en la toma de decisiones ya que los ciudadanos no
quieren dejar ms en manos de los polticos profesionales la toma de decisiones que afectan
directamente sus vidas. Para ello se deben arbitrar los medios para hacer efectiva la
participacin ciudadana desde dos mbitos: la participacin en la decisin y la participacin
en el ejercicio del control.
97 Godoy Arcaya, Oscar, Los problemas contemporneos de la representacin. p.55

64
En cuanto a la decisin, consideramos que puede haber instancias en la sociedad donde
es aplicable la democracia directa. Por ejemplo, en comunidades pequeas de no ms de
30.000 habitantes, son perfectamente posible las reuniones en asamblea para decidir sobre
cuestiones particulares. Las audiencias pblicas deberan utilizarse cuando los intereses en
conflicto entre diferentes sectores de la poblacin estn en juego. Los usuarios y los
empleados de los servicios pblicos- tales como las escuelas, los hospitales, el transporte u
otro servicio pblico- deberan compartir su administracin o bien funcionar como consulta
de la administracin y, por supuesto, tener los medios para ejercer control.
A diferencia de otros modelos de democracia, nuestro modelo de participacin otorga
un papel ms activo a los ciudadanos. Esto no significa que se sustituye completamente a la
representacin, sino que se la complementa.
V I N C U L A C I N D E L A R E P R E S E N T A C I N C O N L A P A R T I C I P A C I N : Bobbio,
con buen criterio, sostiene que el indicador del desarrollo democrtico ya no puede ser el
nmero de personas que tienen derecho a votar, sino el nmero de las sedes polticas en las
cuales se ejerce el derecho de voto. El criterio ya no debe ser el de quin vota, sino el de
dnde vota. Es errneo suponer que el proceso de democratizacin consiste en el paso de la
democracia representativa a la democracia directa. Como ya hemos expresado, es
impracticable la democracia directa y es inevitable la representacin.
La cuestin es resolver de qu manera salvamos a la representacin de la crisis en que
se encuentra inmersa. Nosotros consideramos que el prximo paradigma, la democracia
comunitaria, debe fundamentarse en las dos frmulas democrticas, la representacin y la
participacin, donde la democracia representativa es consecuencia de la participativa. Esto
significa que hay materias que pueden ser exclusivas de la representacin y materias donde
ser necesario contar con la aprobacin de la poblacin.
Adems es vital para nuestra propuesta que se vean incrementados las vas
representativas y las participativas tanto a nivel decisin como a nivel control.
Para alcanzar la democracia comunitaria es necesario realizar una serie de medidas de
reformas a fin de lograr un aumento cualitativo en la participacin. El principal efecto que
tiene lograr una participacin efectiva es que intenta terminar con la aptica poltica.
L A D E M O C R A C I A C O M U N I T A R I A T E R M I N A C O N L A A P AT A P O L T I C A :
Algunos autores 98 se preguntan por lo paradjico de una sociedad que reclama mayor
participacin pero que al mismo tiempo disminuye su compromiso activo con la militancia.
Tambin se pretende un mayor control sobre los candidatos, los representantes los partidos y
sus finanzas, pero simultneamente se advierte un desinters por la actividad poltica.
Justamente, la respuesta a estas preguntas es la crisis de la partidocracia.
La crisis de la partidocracia tiene como principal efecto el desarrollo de un contexto de
desinters y de hostilidad hacia la actividad poltica.
Es tal la apata, que en una encuesta 99, el 53% de los encuestados respondi que la
poltica le despertaba un sentimiento hostil. Pero incluso sin guiarnos por las encuestas, hay
datos empricos que demuestran que la partidocracia est llegando a su fin. Por ejemplo, la
afiliacin a los partidos polticos ha venido cayendo en picada ao tras ao. La abstencin a
votar es otro elemento, y este ha crecido sensiblemente en las ltimas elecciones,
principalmente en las de renovacin legislativa. Otro elemento que puede servir como indicio
de la crisis de confianza y el hasto de la gente respecto de la poltica es el voto en blanco o el
voto anulado que lleg a su punto ms alto en las elecciones legislativas del ao 2001.
Si bien la abstencin y el voto en blanco representan distintos niveles de participacin y
compromiso poltico, la combinacin de estas dos conductas que reflejan de alguna manera la
98 Franze, J. El discurso del malestar civil p. 147
99 Ibope, Marzo 2002.

65
apata y la disconformidad de los ciudadanos respecto a la poltica, puede resultar, si se
mantiene la tendencia creciente, en una peligrosa deslegitimacin del sistema100.
La corriente antipoltica puede manifestarse de diferente maneras. Una de ellas, que es
egosta, particularista, economicista, es propia de la indiferencia pequeo burguesa, segn la
cual sabio es quien mira al otro particular: quien se mete en la poltica es alguien que se debe
atenerse a las consecuencias. En la poltica no hay ideales, y los ideales descabellados que a
veces se presentan son mentiras porque los hombres se mueven solamente por sus intereses,
grandes o pequeos, de acuerdo a sus condiciones y ambiciones, y cada uno debe cultivar lo
propio defendindolo del llamado inters pblico que segn esta concepcin responde con
frecuencia al inters privado de pocos.
Otra manera de condenar la poltica es tico religiosa, influencia siempre presente en
nuestra tradicin filosfica y religiosa: esto es propio de quien no logra ver en la poltica otra
cosa que la faz demonaca del poder, considerando a la poltica un lugar dominado por la
voluntad de poder, donde es justo aquello que conviene al ms fuerte, donde la nica manera
reconocida para resolver los conflictos es la violencia. De estas dos posiciones, una es
demasiado miope, la otra demasiado prsbita. De una nace la idea de una sociedad que puede
sobrevivir con un Estado reducido al mnimo y que no tiene otro inters pblico que el de
permitir que cada uno pueda perseguir lo ms libremente sus intereses privados, con todas las
contradicciones que esto genera. De la otra surge el ideal de la sociedad de los doctos, de la
repblica de los sabios o de los filsofos, del Estado que se vuelve Iglesia, del reino de los
fines en el que las leyes morales libremente observadas sustituye totalmente a las leyes
jurdicas impuestas por la fuerza101.
De estas posiciones, adems, pueden surgir las variantes autoritarias y totalitarias,
siendo el utopismo la consecuencia natural de la corriente antipoltica. Si el mundo est
enteramente podrido, la nica solucin es un mundo radicalmente diferente. Muchos de los
antipolticos provienen de las filas de la antigua izquierda y aoran el mundo claro de las
definiciones bipolares. Otros surgen de las filas de la extrema derecha, siempre insatisfecha
con la lentitud de la democracia, y siguen aorando la supuesta eficacia del autoritarismo
frente al desorden democrtico102.
Los antipolticos buscan una tica de valores absolutos y de congruencia perfecta entre
las intenciones y la accin. El deseo patolgico de ordenar la vida social de acuerdo con su
voluntad los lleva a rechazar el pluralismo en nombre de la moral, y a ver en la diversidad un
factor de divisin y no de creatividad social.
Otro riesgo que puede tener la democracia son los denominados outsiders, quienes
pueden capitalizar las fallas de los partidos y del funcionamiento del sistema democrtico
amparndose en la videopoltica y el populismo electrnico para cosechar el desencanto. Pero
luego se encuentran sin experiencia y sin estructuras de apoyo para gobernar y casi siempre
terminan cayendo en los defectos que criticaron originalmente, tal como fue el caso de
Berlusconi en Italia, u Ortega en Argentina.
Los antecedentes filosficos de los antipolticos se encuentran ya en los epicreos,
quienes predicaron la abstencin de la vida poltica, tambin exaltado por los libertinos en la
poca en que arreciaron las guerras de religin. Los epicreos se presentaban como
indiferentes a la ambicin, a los honores a la gloria y a la inmortalidad, que para los clsicos
se ganaban en el ejercicio de la actividad poltica. Como bien seala Miguens, este virtuoso
apartamento y abandono de la poltica, este aislamiento y cierre evasivo hacia la
individualidad, este no me molestes, estn representados admirablemente por nuestros
dichos populares no te hagas malas sangre, quedate en el molde y muchas otras. Todos
100 Ferreira Rubio, Delia Crisis en la relacin representante representado. p. 161
101 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p. 86.
102 Urcuyo, Constantino, Reivindicando la poltica.

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estos compartimientos egostas tienen siempre en lo poltico el mismo resultado al dejar el
camino a los poderosos para conquistar y mantener la dominacin sobre los dems, esto
utilizando cualquier tipo de poder: el militar, el crematstico o el clientelstico.
Hay un elemento que consideramos sumamente importante y es ignorado por la mayora
de los autores: la frustracin que sienten los ciudadanos cuando no ven satisfechos sus
demandas de participacin en la toma de decisin.
Es muy frecuente, principalmente en los ltimos aos, encontrarnos con nobles
iniciativas de ciudadanos que recolectan firmas para alguna iniciativa y estas, una vez que
llegan al Parlamento, ni siquiera son tratadas.
Para evitar que se impongan modelos autoritarios, pensamos que la democracia de
partidos debe ser reemplazada por la democracia comunitaria.
La democracia comunitaria sostiene la necesidad de instaurar una participacin
ciudadana realmente efectiva, que tenga capacidad de decisin en las polticas a aplicarse.
Pero para ello, es realmente imprescindible incrementar la educacin ciudadana.
C U L T U R A C V I C A C I U D A D A N A : La cultura poltica de una sociedad estara
determinada por las normas, valores y creencias relacionadas con las instituciones polticas
existentes, adems de los rituales y smbolos que refuerzan esas creencias.
La representatividad del sistema poltico dependen en gran medida de otro factor: la
estabilidad. Esta provendra de la adhesin constantemente renovada que los distintos sectores
de la comunidad otorgan al sistema poltico considerado legtimo, en la medida en que los
valores y normas que enmarcan la vida poltica concuerdan con los valores que los individuos
han internalizado no slo a travs de agentes socializadores formales como el sistema
educativo, sino tambin gracias al contacto cotidiano en el orden familiar y en los distintos
grupos en los que participan e interactan103. Como seala C. Jackish, hay en nuestro pas una
heterogeneidad cultural muy grande que va desde sectores que tienen una raigambre cultural
de origen autoritario debido a tradiciones polticas que se remontan al pasado colonial hasta
sectores progresistas que tienen una fuerte ideologizacin garantista. Si, como seala
Bernardo Toro104, la ciudadana debe ser entendida como el conjunto de individuos
conscientes de que el orden social al que pertenecen no est dado y que se puede cambiar, y
que adems estn dispuesto a impulsar ese cambio, entonces notamos que nuestro pas carece
de una cultura de ciudadana que albergue a toda la poblacin, ya que la cultura democrtica
es la mejor barrera para frenar los avances autoritarios. Para la consecucin de tal fin, el lugar
por donde se debe comenzar a cambiar es la educacin.
E D U C A C I N C I U D A D A N A : A lo largo de la historia, el tema de la educacin de los
ciudadanos ha sido harto debatida.
En Atenas haba en grandes lneas dos propuestas de paideia (educacin): la aristotlica
y la platnica. Aristteles deseaba una educacin para todos los ciudadanos en general a
diferencia de Platn, cuya educacin para la poltica (a la cual ve como un arte o una tcnica
especializada) se reserva para un grupo selecto de hombres destinados a gobernar. La
conclusin a la que arriba Aristteles es que la excelencia del ciudadano ha de ser una
excelencia relativa al rgimen de gobierno (politeia) del cual es miembro. Aristteles se
refiere a la virtud de los miembros de una comunidad en cuanto tales, prescindiendo aqu de
las excelencias especficas que exigen los papeles sociales que desempean. La excelencia del
ciudadano debe ser comn a todos y orientada en beneficio de la comunidad a la que
pertenecen, en este caso la comunidad poltica y su modo de vida. Contra aquellos que, como
Platn, afirman que hay que educar por separado y de una manera diferente a los que por
naturaleza deben mandar, lo que excluye la igualdad entre todos, Aristteles responde que la
103 Jackish, C, La representacin poltica en cuestin. p. 29
104 Murillo Catao, Anotaciones sobre la crisis de la representacin poltica en Amrica
Latina

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excelencia de ser un buen ciudadano, debe pertenecer a todos los ciudadanos sin distincin,
porque esta es la condicin necesaria para que una polis sea la mejor 105. Por ello Aristteles
busca capacitar a ciudadanos, no a gobernantes o aspirantes a serlo.
En la educacin democrtica de la democracia representativa, Stuart Mill 106 notaba que
el problema de era que no exista una conciencia cvica de los ciudadanos porque estos no
tenan una participacin efectiva ciudadana. Pero esta situacin no era causal: al haber una
distincin entre los ciudadanos en activos y pasivos, en general los gobernantes prefieren a los
segundos porque es ms fcil tener controlados a sbditos dciles e indiferentes. Pero la
democracia necesita de los primeros.
Este autor concluye que si debiesen prevalecer los ciudadanos pasivos, con mucho gusto
los gobernantes convertiran a sus sbditos en un rebao de ovejas. Por ello propona la
ampliacin del voto, ya que consideraba que la participacin en el voto tiene un gran valor
educativo, por cuanto mediante la discusin poltica el obrero, cuyo trabajo es repetitivo en el
estrecho horizonte de la fbrica, logra comprender la relacin entre los acontecimientos
lejanos y su inters personal. Adems permite establecer vnculos con ciudadanos diferentes
de los que se trata cotidianamente y volverse un miembro consciente de una comunidad.
La educacin en la partidocracia se observa a niveles de educacin formal y no formal.
En la educacin formal de la enseanza primaria y secundaria, el problema de la educacin
cvica es la forma enciclopedista en que se la ensea: las actividades e implicancias prcticas
para nuestras vidas brillan por su ausencia. La educacin no formal, por otra parte, ve su
mayor limitacin en la pobreza del debate pblico. Nino seala como causales de este
empobrecimiento de la discusin colectiva diversas razones. Una de ellas es el sistema
presidencialista de gobierno, ya que este sistema tiene la tendencia a centrar las campaas
electorales sobre personas individuales que son los candidatos a acceder a una posicin de
poder unipersonal, en lugar de focalizarse sobre ideologas o propuestas sustantivas. La
personalidad del candidato, su vida familiar, sus gustos y hobbies son ms importantes que las
posiciones acerca del tamao del sector pblico, el desempleo o la seguridad social. Otra
cuestin que explica la falta de calidad del debate pblico es la forma en que operan los
medios masivos de comunicacin, particularmente la televisin que controla el proceso
poltico. Lamentablemente los medios han transformado los hechos y debates en espectculos
superficiales preparados para entretener, dando lugar a lo que Giovanni Sartori denomina
video-poder.
El deterioro de la discusin se produce tambin por la falta de acceso a los medios
masivos de comunicacin y por el modo en que se desarrollan las campaas electorales. La
publicidad sumamente intensa de tipo comercial que caracteriza a las campaas polticas
modernas trae consecuencias varias y nefastas, como por ejemplo que el inmenso costo de las
campaas deba ser solventado por intereses privados.
La educacin comunitaria democrtica no es nicamente la difusin de las ideas
democrticas, un conjunto de programas educativos de las ideas democrticas y emisiones
televisivas o publicaciones para el gran pblico; menos an se reduce a un discurso recibido
con mayor facilidad cuanto ms general es y al que cada uno puede utilizar o manipular
conforme sus intereses e ideas.
La educacin comunitaria debe tener como metas-objetivos la formacin de la razn y
la capacidad de accin racional, el desarrollo de la creatividad personal y el reconocimiento
del otro como sujeto. Debe formar ciudadanos con capacidad deliberativa en los que el
respeto hacia el pensamiento del otro sea esencial.
El proceso de internalizacin de la educacin comunitaria debe estar orientado a todas
las formaciones sociales y no limitarse a la educacin formal. Ya en la infancia (etapa
105 Miguens, Jos, Desafo al modelo neoliberal. p. 104
106 S. Mills, Consideraciones sobre el gobierno representativo p. 406

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considerada a lo largo de la historia como inicio del proceso de implantacin de valores)
deben adoptarse los valores de respeto y amor al prjimo. En las escuelas es clave la
formacin orientada a las acciones prcticas que permitan ponerse en el lugar de la otra
persona. La adquisicin de valores democrticos debe darse en la mayora de las
comunidades, ya que, como se seal, el ndice de desarrollo democrtico se encuentra
medido por los lugares donde se vota, por ello deben aumentarse las vas de participacin
democrtica. Por ltimo, el proceso de internalizacin se vale de una comunidad de
comunidades (la sociedad en su conjunto) para extender los compromisos morales de sus
miembros a entidades sociales de mayor alcance que sus propias comunidades.
Por ende la educacin democrtica comunitaria es central para la democracia
comunitaria, y este debe ser el primer punto que ha de figurar en la agenda de un gobierno.
C O N T E N I D O S D E L A D E M O C R A C I A C O M U N I TAR I A
Segn los criterios:
Participacin efectiva: Los ciudadanos se ven revalorizados como tales ya que no
ejercen su ciudadana de forma intermitente. Los ciudadanos participan efectivamente
en la toma de decisiones en cuestiones centrales que hacen a su bienestar futuro en
todo el pas (materia penal, reforma constitucional, tratados internaciones, tributarios,
derecho y sistema electoral) y tienen una mayor injerencia en las provincias y en los
municipios. Adems la participacin efectiva responde a la necesidad de que las
opiniones contrapuestas ms importantes consigan la consideracin suficiente para que
las personas tengan la oportunidad de decidir entre ellas.
En cuanto a la seleccin de sus representantes, la prdida del monopolio de los
partidos permitir un mayor aumento de candidaturas independientes.

Igualdad de voto: Se busca ampliar el cuerpo electoral instalando el sufragio

universal ms democrtico. Es fundamental que los ciudadanos logren tener una igual
y efectiva oportunidad de votar y que todos los votos se contabilicen como iguales.
Por eso ser necesario implementar poco a poco el voto electrnico, a fin de evitar
fraudes. Adems es fundamental que se evite la subrepresentacin y la sobrerepresentacin de los elegidos: para ello se deberan crear comisiones especializadas
para determinar las circunscripciones.

Comprensin ilustrada: Nos encontramos en lo que muchos denominan la era de la

informacin; por ello, para que el nuevo paradigma sea exitoso, deben arbitrarse todos
los mecanismos que faciliten el acceso a la informacin.
No solo los ciudadanos deben tener oportunidades para instruirse por medio de la
educacin formal sobre polticas alternativas relevantes y sus consecuencias posibles,
sino que deben tener la posibilidad de acceder a todos los medios de informacin. A
priori consideramos que deben instrumentarse dos medidas: por un lado, la
obligatoriedad del Estado para facilitar la informacin pblica, y por el otro, el acceso
gratuito a Internet para todos los ciudadanos.

Control de la agenda: Los ciudadanos son quienes tienen la posibilidad de imponer y

de controlar la agenda. Los partidos polticos son canalizadores y articuladores de las
demandas de la sociedad, pero estos no son los nicos, ya que las asociaciones u
organismos no gubernamentales tambin pueden cumplir el rol de lobby y de
representacin de intereses. Cabe subrayar que en ltima instancia es el ciudadano
quien tiene la decisin final sobre lo que considera ms prioritario para su comunidad.

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Inclusin de los adultos: Todos aquellos ciudadanos en condiciones de sufragar

deben ser incluido para ejercer la ciudadana. Solo por causas muy graves y extremas
puede privarse a un individuo de ejercer la ciudadana.

Enunciados los criterios para un gobierno democrtico, el siguiente paso consiste en

determinar cul es el conjunto de instituciones polticas necesarias para que pueda existir una
democracia comunitaria. Estas instituciones son:
Cargos pblicos electos: Todos los ciudadanos que renan las cualidades tcnicas
pueden acceder a cualquier cargo pblico electivo, a diferencia de la democracia de
partidos que exige la pertenencia previa a un partido para ser ungido candidato.
En la democracia comunitaria, cualquier ciudadano que rena las condiciones
requeridas puede ser elegido representante. Esto no implica que los partidos
desaparezcan, sino que debe reformularse su marco de accin. Para lograr una mayor
revalorizacin nosotros proponemos la implementacin de internas abiertas a toda la
ciudadana.
La intensificacin de la va representativa est dada en la eleccin directa del
defensor del pueblo, de las auditoras, de los entes controladores de servicios pblicos,
de los fiscales, del director de las escuelas, del comisario del barrio, del director del
hospital pblico, etc.

Elecciones libres, imparciales y frecuentes: No hay poder popular que pueda

llamarse democrtico si no ha sido acordado y renovado por una libre eleccin. Estos
significa que deben arbitrarse todos los medios para asegurar que los ciudadanos
puedan concurrir a sufragar.
En cuanto a la frecuencia de las elecciones, las elecciones anuales para los
representantes del poder legislativo seran frecuentes. Todo lo que excediera los cinco
aos sera demasiado largo. A travs del voto contrato, los legisladores semestralmente
deben dar cuenta de su gestin, y el ejecutivo anualmente. Para este ltimo, si las
circunstancias variaran desde la emisin del contrato, el ejecutivo deber convocar a
un plebiscito que ratifique o rectifique las medidas acordadas oportunamente.
Libertad de expresin: Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, ya que este en
un derecho conditio sine qua non de la democracia. como ya fue dicho anteriormente,
la libertad de expresin no se acaba en el derecho a ser odo: supone tambin que
alguien tiene el derecho a escuchar lo que otros tengan para decir. Por ende deben
facilitarse medios para que se pueda ejercer el derecho de expresin.

Acceso a fuentes alternativas de informacin: Al igual que la democracia de

partidos deben existir efectivas fuentes de informacin no sujetas al control del
gobierno ni a cualquier otro grupo poltico individual que intente influir sobre los
valores y las actitudes polticas pblicas. Estas fuentes alternativas deben estar
fuertemente protegidas por la ley.
La utilizacin gratuita de Internet permitir que la red pueda tambin ser utilizada
para procesos polticos: as es posible hacer ms transparentes los procesos de
concientizacin poltica y de decisin. Adems, los diferentes elementos del proceso
van a posibilitar formas de participacin directa.

Autonoma de las asociaciones: Toda persona tendr la garanta de la proteccin de

formar las asociaciones que desee. La existencia de los derechos polticos (libertad de
asociacin, libertad de expresin) apuntan a garantizar la posibilidad de que las

70
asociaciones puedan ser escuchadas. La principal asociacin poltica, i.e., los partidos
polticos, si bien pierden su monopolio, no dejan de ser elementos de importancia.

Ciudadana inclusiva: Todos los ciudadanos con capacidad para votar tienen la
posibilidad de ejercer su ciudadana. Adems cuentan con mecanismos de
participacin ciudadana con carcter efectivo y vinculante.

Valores y principios de la democracia comunitaria

Finalmente, sealaremos los valores y principios necesarios para que la democracia
comunitaria se realice de forma honesta y efectiva:
IGUALDAD: Para determinar las condiciones democrticas de la participacin poltica existe
un consenso bsico sobre qu debe proporcionar la democracia comunitaria: por un lado, debe
lograr la igualdad poltica; por otro, sus decisiones han de incorporar la deliberacin y evitar
la tirana de la mayora.
Las desigualdades econmicas y sociales constituyen las condiciones fundamentales
para violar la equidad. Por ello, y en coincidencia, Fishkin 107 sugiere una reconceptualizacin
de la igualdad, entendiendo por tal la institucionalizacin de un sistema que concede igual
consideracin a las preferencias de cada persona y que a todos concede de un modo
apropiado iguales oportunidades para formular preferencias sobre las cuestiones bajo
examen. Segn esta posicin, la igualdad poltica requiere la implantacin no solo de la
igualdad poltica formal (un individuo, un voto) sino de otros componentes como las
condiciones de aislamiento y una consideracin efectiva. Las condiciones de aislamiento dan
las garantas de que el proceso poltico no ha sido interferido por factores irrelevantes a l. En
este sentido, obligan a poner la atencin en la proteccin de la esfera poltica para que no est
determinada por los efectos de las desigualdades econmicas o sociales en la sociedad. Un
ejemplo concreto de garanta es la necesidad de establecer una ley de financiamiento de la
poltica que imponga lmite a las contribuciones. La consideracin efectiva es lo que se
entendi anteriormente por participacin efectiva, es decir las posibilidades reales de que las
opiniones de los ciudadanos pueden ser atendidas efectivamente.
La igualdad poltica, bajo los trminos especificados, se vincula estrechamente con la
condicin del pluralismo poltico, que es otra de las claves de la participacin poltica
democrtica. Hay que distinguir, sin embargo, la concepcin de pluralismo de las teoras
pluralistas de la democracia y, en particular, de las concepciones utilitaristas que postulan la
bsqueda competitiva de la satisfaccin del inters. Como seala Sartori, 108, el pluralismo es
la creencia en el valor de la diversidad: remarca, por tanto, la aceptacin del disenso, la
oposicin, la poltica de adversarios y la discusin. De hecho, para que pueda operar el
pluralismo poltico es preciso que exista el pluralismo social y cultural. Sin la aceptacin del
pluralismo no puede sustentarse una teora normativa de la democracia.
LIBERTAD: Para los individualistas, la piedra angular de una buena sociedad es la persona
libre; para los conservadores, es un conjunto penetrante de virtudes sociales encarnado en la
sociedad o el Estado. Los que pregonamos la democracia comunitaria consideramos que si
bien la libertad es esencial, esta no debe ser ilimitada, sino que debe estar equilibrada con
medidas que impliquen algn orden. Pero este orden tiene que ser de un tipo especial:
voluntario y limitado a valores nucleares antes que impuesto y penetrante. Y la autonoma,
107 Fishkin, James, Democracia y deliberacin: nuevas perspectivas para la reforma
democrtica. p.59
108 Sartori, Los fundamentos del pluralismo. p. 98

71
lejos de carecer de lmites, debe estar conceptualizada en un tejido social de vnculos y
valores.
FRATERNIDAD: Este valor ha sido olvidado por los que pregonaron la democracia
representativa y lo contina siendo por la democracia de partidos.
La fraternidad no exista, ni mucho menos se pregonaba, dentro de los propios partidos,
donde las disputas entre facciones internas provocaban ms desencuentros Por la propia
estructura de los partidos polticos estos se concentran mucho ms en la competencia y
sustentan sus ideologas en torno a valores como la libertad o la igualdad, pero no la
solidaridad.
Llegamos a esta constatacin porque los liberales que pregonan la democracia
representativa prefieren una sociedad formada por agregados de individuos asociados
mediante contratos sociales que forman las sociedades polticas, y esta posicin dista mucho
de favorecer la amistad y fraternidad de sus miembros. La visin liberal, en aras de la libertad
y el pluralismo, niega la existencia de una comunidad poltica, ya que se asienta en
ciudadanos asilados que persiguen sus propios intereses. La condicin de ciudadano es
satisfecha slo por la existencia de un conjunto de derechos polticos y civiles que los torna
iguales ante la ley y los protege contra el Estado.
En cambio, los comunitaristas ponen el nfasis en la existencia de la comunidad
poltica, pero privilegian un tipo de comunidad constituida por valores morales compartidos y
organizada alrededor de una visin sustantiva y nica del bien comn. La identidad del
ciudadano se construye alrededor de la participacin ciudadana en las instituciones estatales y
en el tercer sector. Por ende la ciudadana no se ejerce exclusivamente en las instituciones
poltico-estatales, sino que se ejercita y, sobre todo, se constituye ante cualquier esfera donde
los principios de igualdad y libertad para todos sean desafiados 109. El denominado
asociacionismo crtico remarca precisamente este proceso de conformacin de tejido
asociacional en la sociedad, comprometido con el fortalecimiento de la democracia en el resto
de las esferas de la vida social as como en su propio interior.
Walzer110 destaca la importancia de la sociedad civil para pluralizar el mercado. La
estructura de mediaciones sociales muestra diferencias principalmente entre los movimientos
sociales y los grupos de inters. Como resalta Hunter111, la poltica de los grupos de inters
reclama un muy escaso cambio cultural o personal, especialmente en los grupos dominantes o
elites que no modifican su nocin de derechos adquiridos o su comprensin de cmo tienen
que funcionar las reglas institucionales bsicas, y que solo cambian sus expectativas
cortoplacistas basndose en clculos racionales de equilibrio de fuerzas (la sntesis perfecta de
esta postura la hace Tancredi, protagonista del Gatopardo de Lampedusa, al decir que todo
debe cambiar para que todo quede igual). En cambio los movimientos sociales retan las
necesidades, criterios y fundamentos de muchos ejes de dominacin al proponer formas
radicalizadas de democracia que incrementen la habilitacin de ms personas en muchas
esferas de la vida social al proponer extensiones de los derechos humanos u otros conceptos
de justicia.
Por ello la democracia comunitaria tiene como claves centrales de su fundamento para
la construccin de la ciudadana la igualdad, el pluralismo y la deliberacin pblica, siempre
enmarcadas dentro de la fraternidad de sus miembros.
De ah se considera que la democracia comunitaria puede ser aprehendida en las redes
asociacionales, en tanto ellas constituyen un espacio privilegiado para cultivar la
responsabilidad personal, la mutua obligacin, la autolimitacin y la cooperacin voluntaria.
109 Cunill Grau, Repensando lo Pblico a travs de la sociedad. p.157
110 Walzer, El argumento de la sociedad civil.
111 Hunter, Los nuevos movimientos sociales y la revolucin. p.89

72
Las prcticas sociales que de ellas resultan remiten a la solidaridad, el gran eje clave en la
construccin de la ciudadana.
Como seala Putnam112, tras una extensa investigacin orientada a explicar las
diferencias de desempeo institucional entre los gobiernos regionales de Italia, el factor ms
importante para explicar el buen gobierno es, ms que el desarrollo econmico, el grado en
que la vida social y poltica de una regin se acercan al ideal de la comunidad cvica. Al
menos cuatro rasgos la definiran: a) compromiso cvico, es decir, participacin activa en los
asuntos pblicos; b) igualdad poltica: priman las relaciones horizontales de reciprocidad y
cooperacin; c) solidaridad, confianza y tolerancia; d) estructuras sociales de cooperacin. La
existencia de normas de reciprocidad generalizada que sirvan para reconciliar el inters propio
con la solidaridad, en conjuncin con la existencia de redes de compromiso cvico, proveen
del capital social que puede asegurar la cooperacin voluntaria.
Las relaciones clientelares, por ejemplo, implican intercambio interpersonal y
obligaciones recprocas, pero el intercambio es vertical y las obligaciones son asimtricas. En
las redes verticales, las sanciones que apoyan normas de reciprocidad y protegen contra el
comportamiento oportunista son difcilmente aceptadas desde arriba: se refuerza entonces la
asimetra y se pone permanentemente en riesgo el compromiso de reciprocidad. Diversos
estudios demuestran cmo la comunidad y la confianza, y por ende, las redes horizontales de
compromiso cvico, ayudan a resolver los dilemas de accin colectiva. De all puede
sostenerse que cuanto ms horizontalmente estructurada est una organizacin, ms puede
promover el xito institucional a nivel de toda la comunidad.
La democracia comunitaria implica por un lado un cambio de mentalidad en la
ciudadana, que ha de considerar el valor fraternidad como esencial para una vida prspera y,
por otro, una prctica nueva donde la sociedad se vea estimulada a ejercer continuamente su
ciudadana. La clebre frase de Kennedy ilustra este cambio de actitud que propone la
democracia comunitaria: No te preguntes lo que tu pas puede hacer por ti, pregntate qu
puedes hacer por tu pas.

112 Putnam, Cmo hacer para que la democracia funcione, Buenos Aires, 2002.

73

CAPTULO II
Implementacin de los mecanismos
de participacin ciudadana
LA

PA RTI CI PA CI N Y L A I N S TI TU CI O N A L I Z A CI N DE LO S
ME CA N I S M O S D E PA RTI CI PA CI N

INTRODUCCIN
La participacin es el componente esencial de la democracia comunitaria: por ello
conviene adentrarnos en el concepto mismo de participacin. En lneas generales, hablar
de participacin en las cuestiones pblicas presupone que todos tienen algo para decir y
aportar en el proceso de toma de decisiones pblicas. Esta capacidad viene dada
simplemente por el hecho de pertenecer al gnero humano113: es una cualidad que se
asigna al hombre sin ms y contra la cual conspiran todo tipo de determinaciones
restrictivas, incluyendo las econmicas.
La participacin esta asociada el valor igualdad y todo lo atentatorio contra esta
igualdad es peligroso.
Por ende la participacin es un proceso social que conlleva el ejercicio
permanente de derechos y responsabilidades en los distintos niveles y etapas de lo
pblico, es decir en la planificacin, en la organizacin, en la ejecucin y en el control.
Una de las claves del proceso de participacin es la combinacin eficiente de la dupla
derechos-responsabilidades114.
La participacin da a cada uno una responsabilidad en la medida en que pueda asumirla.
Para cada nivel habr un inters y una capacidad para asumir una responsabilidad de
forma total o compartida: la ciencia es cmo combinar lo que cada miembro sabe, puede
y quiere hacer con lo que la sociedad como totalidad necesita que se haga para cumplir
sus objetivos.
Creemos que la participacin debe considerarse sobre todo como un medio para
lograr una gestin eficiente, aunque conseguir que todos participen puede ser un
objetivo poltico en una comunidad.
La participacin en las cuestiones pblicas tiene tres niveles diferenciados:
participar conociendo la informacin, participar opinando y participar decidiendo.
Participar conociendo informacin: Para optimizar la participacin es
imprescindible que exista una fluida comunicacin entre los miembros de la comunidad.
Una buena comunicacin ayuda a que las personas se sientan valoradas, se atrevan a
expresar sus opiniones en los distintos mbitos y cuenten oportunamente con los datos
necesarios para que sus opiniones estn fundamentadas. El fomento de una buena
comunicacin e informacin entre los miembros de una comunidad permite que exista
un autntico encuentro entre las personas, facilitando el intercambio de experiencias y
conocimientos.
Si todos los ciudadanos pudieran tener acceso al mismo tiempo a la misma
informacin, esto provocara inmediatamente un aumento cualitativo en la deliberacin
de los miembros de la ciudadana y permitira achicar el margen de error en una
decisin compartida.
113 Humberto Njaim, Participacin, representacin y crisis poltica en Venezuela. p.
350
114 Burin, Levi, Hacia una gestin participativa y eficaz. p. 114

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En este nivel informativo se puede participar: recopilando, suministrando y
elaborando informacin; informndose y comunicando informacin; solicitando
asesoramiento en la toma de decisiones.
Participar opinando: Muchas veces sucede que cuando una decisin es tomada
sin que haya habido participacin, los que no han participado en ella tienden a resistirse
y a criticarla. Por ello hay sectores de la ciudadana que en la actualidad exigen que se
los consulte cuando sus dirigentes tomen ciertas decisiones que los afectan
directamente. De esta manera se lograra un mayor involucramiento de sus miembros.
Las formas en que se puede participar opinando son: manifestando opiniones y
sugerencias; participando en los debates; evaluando las consecuencias de una decisin;
controlando y evaluando a nuestros representantes; planificando.
Participar decidiendo: La diferencia entre consultar y decidir est dada por el
grado vinculante que se le da a una respuesta y a otra. Por ello el grado que distingue la
accin de decidir es el carcter vinculante que tienen sus propuestas.
En este nivel se puede participar: eligiendo y renovando a nuestros representantes;
asumiendo una representacin; participando en los rganos decisorios; emitiendo
opiniones con carcter vinculante y delegando responsabilidades.
Existen diferentes tipos de participacin. La participacin social supone la
asociacin de individuos para el logro de determinados objetivos. La participacin
comunitaria se instala en el campo de las actividades asistenciales propias del mundo de
lo no estatal. La nocin de participacin ciudadana, en cambio, se reserva a la relacin
que existe entre los individuos y el Estado, relacin que pone en juego el carcter
pblico de la actividad estatal. La participacin ciudadana remite a aquellas
experiencias de intervencin de los individuos en actividades pblicas para hacer valer
sus intereses sociales. Queremos enfatizar que la participacin ciudadana no reemplaza
la participacin poltica, sino que tiene objetivos y acciones diferentes que otorgan un
sentido pleno al concepto de ciudadana que para nosotros va ms all del derecho a
voto: los habitantes sern ciudadanos en tanto tengan acceso a bienes y servicios
bsicos.115
Tal como seala Nuria Cunnill116, la nocin de participacin ciudadana es ms
especfica que la relativa a la participacin popular, y tambin se distingue de la nocin
de participacin comunitaria. Est ms cerca de la participacin poltica, pero se aleja
de sta al menos en dos sentidos: abstrae tanto la participacin medida por partidos
polticos, como la que el ciudadano ejerce cuando elige a las autoridades polticas.
Expresa, en cambio, la intervencin directa de los agentes sociales en actividades
pblicas.
En cuanto al mbito de aplicacin, la participacin puede darse a nivel municipal,
a nivel provincial o a nivel nacional, quedando habilitada la instancia de aplicacin a
nivel supranacional. En el nivel municipal resulta evidente que los ciudadanos estn
altamente capacitados para colaborar activamente en procedimientos de evaluacin,
planificacin y control, siempre y cuando se disponga de las oportunidades,
informaciones y motivaciones para ello. A nivel supralocal (provincia, nacin) se
encuentra un mayor cmulo de problemas. Este mbito se caracteriza por ofrecer una
menor posibilidad de participacin directa en los procedimientos de toma de decisiones:
por ello deben arbitrarse mecanismos que impliquen un mayor control sin perjudicar el
desarrollo de la va participativa.
115 Zicardi, Alicia, Gobernabilidad y Participacin ciudadana en la ciudad capital de
Mxico.
116 Cunill Grau, Nuria, Repensando lo pblico a travs de la sociedad. p. 74

75
Para que esta participacin sea efectiva deben generarse compromisos y
condiciones institucionales y, sobre todo, debe existir el convencimiento de que la
deliberacin pblica, la interaccin social, la aceptacin y el respeto por el pluralismo
ideolgico son valores y prcticas positivos y esenciales para vivir en democracia.
La necesidad de institucionalizar la participacin creando mecanismos de
participacin que posean un carcter vinculante, redundar en un mayor beneficio para
la comunidad. Por ello es fundamental la creacin de condiciones que permitan una
mejora en la socializacin poltica para la toma de decisiones adecuadas. Entre estas
condiciones podemos apuntar: una informacin suficiente del participante; una
motivacin suficiente para el participante y una libertad de expresin garantizada.
Por cierto, los mecanismos de participacin que se han de instrumentar deben
respetar ciertas condiciones: no provocar demoras adicionales en los procesos de toma
de decisiones; permitir adoptar decisiones basadas en una informacin adecuada;
permitir que el ciudadano est suficientemente informado, concedindole el tiempo
necesario para informarse sobre los problemas; estar protegidos contra el acceso directo
de determinados intereses; defender el principio de igualdad que incluye en los procesos
a todas las clases sociales; ser susceptibles de aplicar los mecanismos, de ser posible, de
forma masiva117.
Hoy, el nmero de personas que tienen derecho a votar o el nmero de personas
que tienen derecho a participar ya no basta como indicador del desarrollo democrtico:
el indicador necesario slo puede ser el nmero de sedes (diferentes a las sedes
estrictamente poltico institucionales) en las cuales se ejerce la participacin. Para dar
un juicio sinttico pero eficaz del grado de democratizacin de un determinado pas, el
criterio ya no debe ser quin participa, sino dnde participa.
Ah radica la importancia que le atribuimos a la participacin puesto que
consideramos a esta como el eje para la recomposicin del poder, para la estructuracin
orgnica de una sociedad masificada, para el manejo de los conflictos y de las
relaciones sociales y para la construccin de un nuevo orden, profundamente
democrtico, humano y solidario.
En este captulo nos ocuparemos de los siguientes aspectos de la participacin
ciudadana:
1) Anlisis del voto como la primera expresin de participacin.
2) Diversos canales de participacin que tienen los ciudadanos para participar: en
primer lugar los mecanismos de participacin ciudadana comprendern la
participacin legislativa e institucional, principalmente en la aplicacin de
polticas publicas, la participacin administrativa y la participacin en los
servicios pblicos.
3) Luego daremos cuenta de la factibilidad de trasladar mecanismos de
participacin efectiva al mbito comunitario.
4) Por ltimo aplicaremos la mayor cantidad de mecanismo de participacin al
mbito donde tiene mayores posibilidades de ser efectiva y directa la
participacin: el mbito local.

117 Dienel, Peter, Repensar la democracia. p. 196

76

1) El sufragio como expresin de la participacin

Votar es la forma ms tpico y comn de participar. Conceptualmente, el voto es
el instrumento que manifiesta la voluntad de una persona cuando se le solicita que emita
algn tipo de opinin.
Existen diversas maneras de votar: se puede realizar a viva voz, levantando las
manos, colocando los votos, dividiendo la reunin, por listas de asistencia y o bien por
boletas escritas.
Por ello hay que distinguir entre sufragio y voto: el voto es el gnero y el
sufragio es la especie. Este ltimo es una determinacin de la voluntad que comprende
otras especies que el sufragio poltico. Se vota en las asambleas legislativas, en los
tribunales colegiados, en los cuerpos directivos, en el seno de los rganos de direccin y
deliberacin de todo tipo de instituciones privadas, pblicas. As, el voto es una forma
de manifestacin de la voluntad. En relacin con el sufragio poltico (y por consiguiente
con la eleccin y la participacin en el gobierno), el voto constituye el hecho de su
ejercicio.
La actividad que cumple el elector cuando vota, i.e., la eleccin de emitir el
voto, configura un acto poltico y no un derecho poltico. El ntimo enlace entre el
derecho y su ejercicio explica por qu en el lenguaje comn se denomina sufragio al
voto del elector.
A fin de mejorar el anlisis, damos una sntesis de algunos lineamientos del
sufragio, ya que este concepto es ampliado en el capitulo sobre Reforma del sistema
Electoral Argentino.

EL SUFRAGIO
Concepto: Es el mecanismo ms comn y primordial de la participacin poltica. El
sufragio es considerado como la base de la organizacin del poder en el Estado y
consiste en el derecho poltico que tienen los ciudadanos de participar en el poder como
electores y elegidos, es decir, el derecho a formar parte del cuerpo electoral, y a travs
de ste, de la organizacin del poder.
Segn Fayt 118, su contenido no se agota con la designacin de los representantes,
sino que comprende los procesos de participacin gubernamental propios de las formas
de democracia semidirecta que consagran la intervencin del cuerpo electoral en la
formulacin de las decisiones polticas, jurdicas y administrativas del poder en el
Estado.
Para Joaqun V. Gonzlez119 en el sufragio se dan juntas las cualidades de un
derecho, de un deber, de una funcin pblica. Es un derecho porque en principio
corresponde a todos los miembros de la comunidad llamada pueblo. Es un deber, porque
todo elector tiene la obligacin de emitir su voto para la formacin de los poderes. Es
finalmente una funcin pblica porque todos los derechos polticos una vez en ejercicio
118 Fayt, Carlos , Sufragio y Representacin Poltica. Buenos Aires, Omega, 1963. p.7
y s.
119 Gonzlez, Joaqun V., Manual de la Constitucin Argentina. Buenos Aires, Ed.
Estrada. p280

77
se convierten en funciones pblicas y deben ser atendidas como una magistratura
establecida en la Constitucin y calificada por ley que concede a los electores
inmunidades y privilegios.
El sufragio en cuanto actividad de la vida humana social en conexin con el
poder es energa poltica y tiene sede individual. Se despliega en actos relacionados con
el poder poltico que concurren a cristalizarlo en instituciones objetivas y a asegurar su
actividad mediante la eleccin de los individuos que encarnan el poder en la realidad
histrica.
Naturaleza jurdica del sufragio: Se han formulado diversas concepciones sobre la
naturaleza jurdica del sufragio. Estas concepciones han sido sistematizadas con el
objeto de reducirlas a una serie de tipos esenciales. Snchez Agesta 120 enumera las
siguientes concepciones:
a) concepcin histrica medievalista: el sufragio es un privilegio personal, de
estamento o de clase;
b) concepcin clsica: el sufragio es un derecho de la ciudadana;
c) concepcin jurdica: el sufragio es la funcin de un rgano (cuerpo electoral)
para la formacin de otro rgano.
d) Concepcin personalista: el sufragio es un derecho individual o personal a
participar y ser odo en las decisiones polticas.
Carr de Malberg 121 considera que el sufragio es esencialmente un derecho individual y
una funcin estatal: es un derecho en cuanto el elector debe hacerse admitir en la
votacin y participar en ella y tambin una funcin puesto que, una vez realizado el acto
electoral, produce los efectos y tiene la potestad de un acto estatal, aunque sea obra de
individuos.
Duguit122 dirime la cuestin sobre si es el sufragio es un derecho o una funcin al
considerar que el elector ejerce con el voto un derecho individual y cumple una funcin
constitucional. Ambos aspectos coexisten.
Para Jellinek, en cambio, el elector no es el titular subjetivo de la funcin. Tiene
el derecho individual a que se le reconozca la admisin del voto, pero su ejercicio es
una funcin estatal cuyo sujeto es el Estado mismo.
El sufragio facultad subjetiva y el sufragio competencia funcional no son
concurrentes. Carr de Malberg seala que antes de la votacin, el elector tiene un
derecho personal de naturaleza poltica, un derecho subjetivo. Al votar es
alternativamente un derecho de la persona y una funcin del Estado.
Cmo lograr una aplicacin efectiva del sufragio: El mero ejercicio de la ciudadana
mediante el sufragio convierte a la persona en ciudadano intermitente. Por ello muchos
ciudadanos ven en la ciudadana intermitente la causal de la crisis de representatividad
que nos toca vivir.
Hoy, elector quiere algo ms que ser bien gobernado: quiere gobernar, quiere
participar directamente en el proceso de formulacin de las decisiones polticas,
jurdicas, administrativas del gobierno.
Por ello se hace imprescindible arbitrar y garantizar todos los medios disponibles
para aumentar la participacin ciudadana necesaria para la calidad democrtica.
De nada vale que el sufragio sea secreto, libre, igual, obligatoria, si no es seguro.
De ah la importancia de asegurar que la eleccin tenga como resultado el obtenido en
las urnas y no el que se quiere dar a conocer por medio de prcticas fraudulentas.
120 Snchez Agesta, Lecciones de derecho poltico, Ed. El Prado, 1954, p 419
121Carr de Malberg, R, Teora General del Estado. FCE, Mxico, 1948
122 Duguit, Teora del derecho. p56

78

LA PARTICIPACIN CIUDADANA
La terrible realidad que nos aqueja nos demuestra que el crecimiento econmico
solo no basta, y que pueden ahondarse las diferencias si no se fortalece el capital
humano. Es cierto que la educacin es primordial para el fortalecimiento del capital
humano y el logro de la equidad, pero tambin puede decirse que la participacin
ciudadana es el gran camino complementario que, paralelamente a la educacin, genera
cambios profundos en nuestra sociedad. La educacin y la participacin ciudadana
constituyen claramente una clave para el cambio en los pases de Latinoamrica.
La historia nos est mostrando cmo ha evolucionado el concepto de
participacin ciudadana, ya que desde la antigedad se ha reconocido el valor de la
participacin ciudadana activa para promover un desarrollo poltico sano. Aristteles
por ejemplo deposit mayor confianza en la sabidura colectiva de los ciudadanos que
en la sagacidad de cualquier individuo123. Rousseau era suficientemente realista para
saber que una democracia real es solamente un ideal, por ello sostena que la voluntad
general es acertada y tiende a la obtencin del bien pblico, pero esto no implica que la
deliberacin que lleva a cabo el pueblo sea indefectiblemente correcta. Nuestra
voluntad, deca, busca siempre nuestro bien, pero no siempre sabemos en qu consiste
ese bien.
En el trascurso del siglo XX, pueden distinguirse dos vertientes en el desarrollo
de la participacin ciudadana: una que encuentra asidero en las transformaciones
institucionales del aparato del Estado y es llamada el control comunitario. Otra
vertiente, en cambio, se gesta desde la sociedad manteniendo una pretensin de
autonoma respecto del Estado.
Estamos a favor de la participacin ciudadana en las actividades de gobierno en
funcin de la bsqueda de una mayor democratizacin del Estado, por cuanto
consideramos que el envolvimiento ciudadano en la gestin pblica favorece un mayor
pluralismo en la definicin de los intereses pblicos y, con ello, una mayor eficacia en
su satisfaccin. Nos basamos en la evolucin que ha alcanzado la participacin
ciudadana en los ltimos aos y que poco a poco se est consolidando en nuestra
sociedad.
La participacin ciudadana alcanz su mxima transformacin a lo largo de las
ltimas dos dcadas ya que ha ido evolucionado de manera tal, que en la actualidad la
consideramos imprescindible para el cambio democrtico.
Los aos ochenta inauguran una apelacin a la participacin ciudadana como
instrumento para la profundizacin de la democracia. En esta poca fueron de la mano
el desarrollo de significativos procesos de privatizacin y desregulacin y un singular
auge de los procesos de descentralizacin. Esto, junto con la apertura democrtica,
impuls modificaciones en los regmenes normativos, especialmente en el nivel
municipal. Con ello, adems de afianzarse las elecciones populares para la escogencia
de las autoridades ejecutivas del municipio y, en general, las modificaciones a los
regmenes electorales, adquirieron respaldo jurdico una serie de modalidades de
participacin ciudadana.124
La dcada de los noventa se caracteriza por dos tendencias. Una primera es
cuando se suscita un conjunto de reformas constitucionales que coloca el nfasis en los
instrumentos de la democracia directa y permite que la participacin ciudadana se
inmiscuya en la administracin pblica. La otra se da cuando se evidencia un mayor
123Aristteles, La poltica. p. 145
124 Cunnil Grau, Nuria, Repensando lo pblico a travs de la sociedad.

79
refuerzo en la transferencia de los servicios sociales por parte del gobierno central pero
dotando a las comunidades de un peso especial en su conduccin. La autogestin
social, que presenta una combinacin de manejo descentralizado de los recursos y
creacin de cuerpos colegiados para su administracin, se presenta como paradigma del
nuevo arreglo institucional que hace de la cooperacin social la va para la provisin de
los servicios sociales125.
En la actualidad encontramos que la participacin ciudadana se da en diversos
campos. Por una lado, el campo correspondiente a la formacin de polticas pblicas
que facilita la intervencin de los ciudadanos en la elaboracin de las mismas. En
segundo lugar, el campo referido a la accin legislativa que permite un ejercicio directo
a travs de la iniciativa y el referndum, as como indirecto por medio de la revocacin
del mandato de autoridades electas. En tercer lugar, la participacin ciudadana
administrativa, es decir, el campo referido a la intervencin de los ciudadanos como
portadores de intereses o bien de la intervencin de las organizaciones de intereses en
las decisiones estatales. En cuarto lugar, el campo referido a los servicios pblicos
donde la sociedad puede participar mediante el control, la cogestin o como
controladores de las empresas privadas proveedoras de servicios pblicos. Un quinto
campo es la ampliacin de la participacin ciudadana al campo tradicionalmente
denominado de participacin comunitaria.
Antes de proseguir conviene definir qu tipo de participacin ciudadana
queremos ya que existen distintos tipos:
Participacin institucionalizada: participacin que est reglamentada para que la
ciudadana participe en los procesos decisorios del gobierno local.
Participacin no institucionalizada: participacin informal o formal, pero que no est
reglamentada.
Participacin autnoma: la ciudadana participa a travs de algn tipo de asociacin
no gubernamental que, aunque participe en instancias de gobierno, no depende ni es
controlada por ste.
Participacin clientelstica: Es aquella en la que la autoridad y los individuos o grupos
se relacionan a travs de un intercambio de favores o de cosas.
Participacin incluyente o equitativa: en ella se promueve la participacin de toda la
ciudadana, independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa o de
clase social.126
Estas formas de participacin no son excluyentes sino que pueden estar
combinadas en un mismo o en diferentes momentos de la existencia de una
organizacin social. Nosotros vamos a optar por valorar la participacin ciudadana,
institucionalizada y autnoma.
Para la democracia comunitaria, la principal falencia hasta el momento de la
participacin ciudadana es que no logr una fuerte institucionalizacin. Es entonces
esencial crear las condiciones necesarias para que los mecanismos de participacin
ciudadana sean fortalecidos. Podemos citar:
Publicidad de los mecanismos de participacin: En la actualidad
encontramos la existencia de numerosos mecanismos de participacin
ciudadana, incluso algunos con raigambre constitucional, pero la mayora
son desconocidos para la poblacin. Esto se debe a una falta de
promocin y publicidad: es necesario realizar una gran campaa de
125 Idem p. 81
126 Zicardi, Cristina, La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas.
p.30

80

difusin masiva para que la ciudadana conozca las herramientas que

tiene a su alcance para lograr un mejor gobierno.
Periodicidad y permanencia en el tiempo: La periodicidad de las
reuniones o consultas tiene por efecto la factibilidad de integracin de
nuevos actores al proceso y del proceso a la estructura de accin de los
ciudadanos.
La libertad de expresin y la bsqueda de consensos: Es fundamental
que exista el respeto mutuo en el proceso deliberativo. La idea de
autolimitacin debe dominar en los espacios pblicos, tal como sucede
en Porto Alegre. Como en la antigedad clsica ateniense, la posibilidad
de presentar propuestas y demandas por parte de los ciudadanos surge de
la propia evaluacin. Esto debe generarse a partir de la gimnasia
deliberativa que deben alcanzar todos los ciudadanos. Echavarra 127 habla
de la autoseleccin de las asambleas griegas que brindaban una
oportunidad a cualquier ciudadano que se juzgue apto para debatir,
teniendo en cuenta que cualquiera que tomara la palabra se expona al
juicio de los dems.

En sntesis podemos concluir que es necesario ampliar la participacin

ciudadana mediante el fortalecimiento de los mecanismos de democracia directa y la
introduccin de un pluralismo integrativo. Este ltimo modelo de participacin 128 est
insinuado en los siguientes elementos: marcar su rasgo pluralista de esfuerzo explcito
por ampliar las capacidades de representacin social y, en trminos ms generales la
estructura de oportunidades polticas; el aparato estatal debe ceder espacios de decisin,
para dar cabida a la inclusin de nuevos actores en los procesos de formacin de
polticas. El rasgo integrativo queda, sin embargo, plasmado en que en general los
sujetos convocados no retienen su propia autonoma poltica, sino que trasladan su
autoridad social a las instancias de representacin poltica ya constituidas: su
participacin en ellas se da ms en la colaboracin funcional que en la representacin de
intereses para incrementar los espacios de influencia.
La institucionalizacin de los mecanismos de participacin ciudadana desde el
Estado trae varias consecuencias: en primer lugar, los actores de participacin son
construidos desde el Estado, en tanto es ste el que dota de legitimidad a determinadas
categoras de intereses. En segundo lugar, el signo de legitimidad es la multiplicacin de
los sujetos, ya que existirn tantos tipos de participacin ciudadana como instituciones
que las incorporan en sus prcticas. En tercer lugar, los mbitos y las modalidades de
participacin tambin son prefigurados desde el Estado.
En este contexto, analizaremos los mecanismos de participacin ciudadana,
realizando algunas propuestas para lograr un fortalecimiento en la institucionalizacin
de los mismos.
EL REFERNDUM Y EL PLEBISCITO
Concepto: Los medios de comunicacin utilizan indistintamente referndum y
plebiscito, pero estos dos vocablos no son equivalentes: existe una diferencia
conceptual entre ambos trminos.
El referndum es bsicamente una convocatoria al cuerpo electoral para que se
expida acerca de variadas cuestiones siempre y cuando versen sobre temas de naturaleza
127 Echavarra, Corina, El desafo de la democratizacin del espacio pblico.
128 Cunill Grau, Nuria, Repensando lo pblico a travs de la sociedad. p78

81
normativa. De esta manera la toma de decisiones compartida es como una extensin
natural de la asamblea popular.
El plebiscito tiene una naturaleza poltica, a diferencia del referndum donde la
naturaleza es normativa. El plebiscito suele utilizarse para actos de naturaleza
gubernamental como la manifestacin de confianza en un representante, o en un
rgimen poltico, o bien para decidir acerca de una cuestin de lmites territoriales. En
consecuencia, el plebiscito debera quedar reservado para votaciones sobre cuestiones
no constitucionales ni legislativas, por ms que en el habla corriente se lo utilice para
designar votaciones sobre la forma de Estado y aun como sinnimo de elecciones.
Evolucin histrica: Esta institucin se origin en Suiza, en el siglo XVI: existan en el
Valle de los Grisones comunidades que se reunan en asambleas para resolver asuntos
de inters comn. Sus decisiones no eran definitivas, ya que deban someterse a la
aprobacin de las comunidades respectivas. Este mtodo fue llamado ad referndum; se
aplicaba para la decisin de asuntos locales.
En la actualidad en Suiza existen dos tipos diferentes de referndum: el
obligatorio y el facultativo. La propia Constitucin Federal Suiza establece el primero
en su art.123 para la aprobacin de las reformas constitucionales, y tambin es aplicado
en algunos cantones que lo han incorporado para otras materias de extensin variable,
aunque refirindose siempre a leyes y decretos de alcance general y a asuntos
financieros que pasen cierta cantidad de dinero. El facultativo es utilizado a nivel
legislativo para determinar si se derogan o no leyes votadas por el gobierno federal o
decisiones polticas tomadas por el parlamento.
El referndum y el plebiscito suizo son instrumentos pblicos de uso habitual:
apenas pasa un domingo sin elecciones o refrendos, tanto en el nivel de la
Confederacin Helvtica, cantonal o municipal. Para tener una idea de la magnitud,
desde 1874 se han aprobado por este medio, ms de 60 modificaciones o enmiendas a la
Constitucin y se han decidido ms de mil cuestiones. Para el recientemente fallecido
Dr. Alberto Spota, el xito del referndum en Suiza se debe a la existencia de factores
que ayudan al funcionamiento de este mecanismo como la pequeez de su territorio, las
tradiciones igualitarias y democrticas, un sentimiento nacional muy fuerte que supera
los localismos, la tolerancia religiosa etc.
Naturaleza jurdica: En el referndum se convoca a los ciudadanos a expedirse acerca
de una norma legislativa determinada: la naturaleza es normativa. La naturaleza jurdica
del plebiscito es poltica ya que se convoca a expedirse acerca de un acto pblico de
naturaleza constituyente y gubernamental.
Tipos de referndum: En la literatura sobre este mecanismo, encontramos distintas
clasificaciones que incluimos debido a su validez: Orlandi 129 clasifica el referndum por
su objeto normativo: referndum constitucional, para reformar la Constitucin;
referndum legislativo, para sancionar las leyes ordinarias; referndum administrativo,
para leyes o normas administrativas; referndum financiero, para leyes impositivas por
ejemplo; referndum electoral, para leyes de organizacin sistemtica y territoriales del
sufragio; referndum diplomtico, en el que se somete a consulta o decisin popular la
ratificacin de tratados.
Para Zinmerman130, adems de la distincin oficial entre referndum estatal y
constitucional, pueden distinguirse cuatro tipos: el referndum de recomendacin que
129 Orlandi, Hctor, Principios de Ciencia Poltica y Teora del Estado. p 342
130 Op. Cit. p 60

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expresa la opinin de los votantes sobre un determinado asunto. Este se da cuando el
rgano legislativo busca el consejo del electorado para colocar una determinada
cuestin en la boleta. Este tipo de referndum se utiliz en 1833, en Nueva York sobre
los contratos de trabajo en las prisiones estatales, y en 1885 se realiz un referndum de
recomendacin sobre el voto femenino en las elecciones municipales. El referndum de
recomendacin no oficial es organizado por los grupos de inters y se da, por ejemplo,
cuando la Justicia deniega la posibilidad de realizar un plebiscito y este se realiza
mediante iniciativa privada. El referndum obligatorio se produce cuando se busca la
adopcin de una Constitucin estatal o una enmienda constitucional. Varios de los
referndum obligatorios son producto de las incorporaciones defensivas, esto es, de la
peticin de un grupo de votantes para llevar a cabo un referndum acerca de la
incorporacin de un municipio por otro grupo de votantes o la anexin a otro municipio.
El referndum voluntario o indirecto es iniciado por un rgano legislativo que decide
permitir que los votantes determinen la poltica acerca de cierta cuestin,
frecuentemente por tratarse de asuntos controvertidos. El referndum de peticin,
conocido como referndum de protesta o directo, contempla el veto de los ciudadanos, y
permite que los votantes, a travs de peticiones, detengan la ejecucin de una ley hasta
que se determine mediante un referndum si se debe o no rechazar la ley. Esto es similar
a la iniciativa en el sentido de que la accin para colocar una ley en la boleta del
referndum se origina en los votantes.
La Dra. Bestard131 clasifica el referndum nicamente en dos tipos. Para esta
investigadora jurdica, los ms importantes son el referndum constitucional y el
referndum legislativo. El primero encuentra dos aplicaciones: una sobre la forma de
gobierno y otra sobre la Constitucin y su reforma. El referndum legislativo,
incorporado en varias nuevas constituciones tras la Primera Guerra Mundial, consiste en
confirmar o rechazar una anterior ley parlamentaria. Tambin aqu la propuesta de ley se
basa en la iniciativa del electorado y necesita la posterior aprobacin del parlamento o
una votacin popular definitiva para adquirir validez.
Argumentos a favor y en contra del referndum y del plebiscito
El referndum y el plebiscito han sido defendidos por un importante sector de la
doctrina y tambin han sido objeto de numerosas crticas. Nosotros consideramos que si
bien las crticas son entendibles, son tales las ventajas que no dudamos en fomentar la
ampliacin de este mecanismo.
Entre los argumentos a favor encontramos que:
1) El ciudadano es el soberano y el referndum es un mecanismo que la teora de la
democracia estima de excelencia. Por ello se debe fomentar este instrumento para
evitar la intermediacin. Este argumento es avanzado por quienes consideran que
los partidos polticos, los caciques polticos, y los grupos de inters distorsionan los
puntos de vista del pueblo y que solamente sometiendo los asuntos a ratificacin
popular es posible reflejar fielmente la voluntad poltica.
2) El referndum de peticin tiene la capacidad de hacer a los legisladores ms
responsables frente a la ciudadana puesto que pone a los ciudadanos en posicin de
cuestionar la capacidad deliberativa de los legisladores.
3) El argumento ms slido es el que sostiene que el referndum reduce la apata de
los ciudadanos e incrementa su inters en los asuntos gubernamentales al
131 Bestard, Referndum y Constitucin reformada. Boletn Informativo A.A.D.C. p 10

83

4)
5)
6)
7)

proporcionar la posibilidad de emitir un veto sin que ello quite sus

responsabilidades a los legisladores.
El referndum de peticin y el obligatorio promueven un movimiento altamente
deseable para acortar las constituciones estatales y las cartas constitutivas locales,
dado que se necesitan menos restricciones sobre los poderes legislativos.
Las campaas asociadas con el referndum producen la discusin y el debate acerca
de los asuntos pblicos y, por lo tanto, contribuyen a la educacin del pueblo.
El referndum opcional se puede usar para lograr un desempate legislativo. La
experiencia revela que el referndum opcional raramente se usa con ese propsito.
El referndum de protesta es una extensin natural del principio de pesos y
contrapesos inherente al actual sistema de gobierno.

Se han sostenido doce argumentos principales contra el referndum, a saber:

1) El referndum debilita al gobierno representativo y desalienta que los lderes
enrgicos e innovadores busquen su propia eleccin como legisladores.
2) El referndum propicia que los legisladores dejen al electorado la decisin sobre
asuntos que tienen una carga emocional.
3) El electorado no est suficientemente preparado para tratar racionalmente los
asuntos tcnicos y complejos. Este argumento es de neto corte aristocrtico.
4) El referndum de protesta introduce demoras e incertidumbres innecesarias en el
proceso de elaboracin de leyes que de por s ya es bastante largo.
5) El referndum se basa en el supuesto poco realista de que se puede responder a
preguntas complejas con una respuesta de tipo s o no y fomenta la
confrontacin entre defensores y oponentes de una proposicin.
6) El referndum no revela la intensidad de los sentimientos que se hallan detrs
de cada voto afirmativo o negativo, por ejemplo muchos votantes pueden estar
molestos solamente por una clusula y la ley podra aprobarse si se elimina esa
clusula.
7) Usualmente son pocos los votantes que marcan las respuestas del referndum
adems de votar por su candidato, de tal modo que las medidas son aprobadas o
rechazadas por un pequeo nmero de los votantes registrados.
8) Los grupos de inters tienen la oportunidad de emplear el referndum de protesta
para rechazar leyes cuya promulgacin sera incapaz de evitar.
9) El argumento de la tirana de la mayora se utiliza contra el empleo del
referndum.
10) El votante promedio est sobrecargado y el referndum le incrementa de manera
poco razonable la carga que soporta el votante.
11) En los Estados donde el cuerpo legislativo no puede rechazar o enmendar los
puntos aprobados por los votantes, el resultado es la inflexibilidad: en
consecuencia el referndum es un mtodo inflexible para la elaboracin de leyes.
12) El requisito de preparar y distribuir un folleto informativo para los votantes
aumenta los costos que deben pagar los contribuyentes y los costos pueden
incrementarse aun ms si el referndum requiere de elecciones especiales.
El referndum en la Argentina antes de la reforma del ao 1994
Si nos remontamos a nuestra historia, encontramos que el 25 de Mayo de 1810
ratific por aclamacin la nueva Junta de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, en
un acto que podramos denominar de democracia directa.
Otro antecedente lo constituye el sometimiento a la voluntad popular de la ley
sancionada por la Legislatura en 1835. Dicha ley nombraba a Rosas Gobernador y

84
Capitn General por el trmino de cinco aos y con la suma del poder pblico. Rosas
exigi entonces una reconsideracin de la ley, y a la vez, una ratificacin popular de la
misma, para hacer constar el libre pronunciamiento de la opinin general.
En la Constitucin de 1853/60 no se incorporaron los institutos del referndum,
plebiscito o iniciativa popular. La Corte Suprema de la Nacin Argentina no se expidi
hasta la fecha sobre la constitucionalidad o no de estas formas de democracia
semidirecta, aunque en el caso Baeza c. Estado Nacional, la disidencia del Dr. Fayt.
expresa que ...el advenimiento de la democracia contempornea ofrece una perspectiva
no prevista por el constitucionalismo clsico y obligar a reconocer a toda persona,
legalmente capacitada, el derecho a tomar parte directamente en el gobierno de su pas,
mediante el referndum o cualquier otro medio de consulta o participacin popular. En
este caso concreto se trataba de la convocatoria a una consulta no vinculante: Baeza
solicitaba la declaracin de inconstitucionalidad del decreto 2.272/84, por el cual el
PEN haba resuelto consultar al pueblo sobre los trminos del arreglo de lmites con
Chile en el Canal de Beagle y por lo tanto no lo encuadraba en la figura del referndum.
Este ltimo es definido por el Ministro de la C.S.J.N. como el derecho del pueblo a
intervenir directamente en la formulacin y sancin de las leyes o en algunas de las
etapas de estos proceso tanto a nivel constitucional, como legislativo o administrativo,
con el objeto de pronunciarse por la afirmacin o el repudio de las resoluciones de los
precipitados rganos de gobierno. Al no ser tomada la consulta como referndum
propiamente dicho, sino como simple consulta, no se alteran, segn esta opinin, ni el
contenido formal ni el material del art.22 de la C.N.
Si se hubiera implementado un referndum tal como lo definiramos y conforme a
la conceptualizacin de Fayt, este voto s hubiera sostenido la violacin del art.22 de la
Carta Magna, y hubiera, en consecuencia hecho lugar a la queja, opinin compartida por
Linares Quintana132.
El plebiscito y el referndum luego de la reforma de la Constitucin
del ao 1994: la consulta popular
Desde el punto de vista tcnico constitucional, parece acertada la redaccin del
artculo al llamar al referndum y al plebiscito genricamente consulta popular para
evitar confusiones.
El articulo 40 de la Constitucin Nacional recepta la consulta popular vinculante y
no vinculante. Para la primera, la iniciativa pertenece a la Cmara de Diputados y tiene
como objeto someter un proyecto de ley al veredicto del pueblo. Como no especifica si
se refiere a los ciudadanos o al cuerpo electoral, surge una duda sobre si es posible
convocar a quienes no son ciudadanos y no integran el electorado activo empadronado.
Bidart Campos133 piensa que no, porque asegura que en el lxico tradicional de la
Constitucin, el trmino pueblo siempre ha tenido en el sistema electoral el sentido
alusivo que restringe su aplicacin semntica a quienes titularizan el derecho de
sufragio.
La ley de convocatoria a consulta no podr ser vetada, produciendo efectos
automticamente por s misma: de ah que el voto afirmativo del pueblo convierta en ley
al proyecto que se ha sometido a su consulta y que la promulgacin de tal proyecto sea
automtica.
La consulta no vinculante y de voto voluntario es tal como se aplic en 1984 en el
conflicto austral con Chile. El art. 40 determina la competencia de decisin de
132 Linares Quintana, Segundo, Derecho Constitucional e Instituciones Polticas. Plus
Ultra.
133 Bidart Campos, Tratado de Derecho Constitucional. T. VI, Ed Ediar, 1980.

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convocatoria tanto al Congreso como al presidente de la repblica, siempre de acuerdo a
la competencia que le cupiere a cada uno. Se produce lo que se denomina paralelismo
de competencias, por cuanto el Congreso puede convocar a consulta cuando quiere
auscultar la opinin del electorado sobre una materia en la que le incumbe decidir al
mismo Congreso en ejercicio de una competencia que le corresponde, y al presidente le
cabe similar convocatoria cuando, con anlogo propsito, tiene que adoptar una
decisin en su esfera funcional.
En el supuesto de convocarse a consulta popular por la firma de un tratado
internacional, consider que el art. 40 habilita a cualquiera de los dos rganos para
realizar la convocatoria, y no necesariamente a los dos.
El art. 40 prev la reglamentacin por ley de la consulta popular, debiendo regular
tres aspectos, 1) las materias susceptibles de deferirse a consulta, 2) los procedimientos
a seguir, 3) la oportunidad de realizarla. Todava no hay una ley reglamentaria, a pesar
de haber varios proyectos en danza. Igualmente estamos con el sector de la doctrina que
considera operativo el artculo 40, a pesar de la ausencia de la ley reglamentaria.
Otro punto que suscita controversias est relacionado con las materias que pueden
ser consultadas. Un sector de la doctrina, Bidart Campos, 134 por ejemplo, sostiene que
las cinco materias que no pueden ser objeto de consulta popular son las mismas que las
de iniciativa: reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto,
materia penal.
Nos enrolamos en la posicin que considera que la va de consulta popular est
habilitada para todas las materias, ya que si el constituyente no lo hubiese previsto, lo
hubiera enumerado taxativamente. Habra una excepcin que es el supuesto de reforma
constitucional, por cuanto se requiere un mecanismo especial que se encuentra
especialmente enunciado en la Constitucin Nacional (art.30).
L A I N I C I ATI VA P O P U L A R
Concepto: La iniciativa popular o iniciativa ciudadana es un instrumento de
participacin ciudadana por medio del cual los ciudadanos pueden participar de diversas
maneras, ya sea en la elaboracin de las leyes o peticionando por una rectificacin de
una decisin errnea del aparato poltico-administrativo.
Es innegable que la iniciativa ciudadana otorga un aporte inconmensurable para
el desarrollo de nuestra comunidad y es un medio para encaminarse hacia una verdadera
democracia ciudadana. Esta frmula no es nueva: hace mucho tiempo que se dan formas
de organizacin de participacin espontneas, reactivas y orientadas a determinados
problemas. Frecuentemente se presentan problemas que no pueden solucionarse de otra
manera; como sealaba Jefferson en el ao 1787, una pequea rebelin en la poltica no
viene nada mal y resulta tan necesaria como una tempestad en la naturaleza. Ningn
pas puede mantener su libertad si no se recuerda de vez en cuando a sus gobernantes
que el pueblo dispone todava de un considerable espritu de resistencia.
Para la mayora de los autores, la institucionalizacin de la iniciativa popular se
produjo en los cantones suizos y en Dakota del Sur, donde los electores adoptaron una
enmienda constitucional en 1898 que inclua la iniciativa y el referndum de peticin.
Otro antecedente es el Estado de Massachussets, ya que en 1715 se promulg una ley
que obligaba a los concejales a incluir, como parte de la convocatoria al Consejo,
cualquier peticin firmada por diez o ms votantes.
Tipos de iniciativa: Las iniciativas se pueden clasificar en iniciativa directa o indirecta,
segn el procedimiento que tenga para la aplicacin del instrumento; en constitucional
134 Bidart Campos Op. Cit

86
o legislativa, segn se encuentre o no en el plexo constitucional; en nacional, provincial
o municipal, de acuerdo al mbito de aplicacin; en iniciativa de recomendacin o de
carcter vinculante, segn el efecto que la normativa otorgue.
La iniciativa popular es directa, cuando las proposiciones de los ciudadanos que
recolectaron y certificaron sus firmas, deben ser sujetas directamente a consideracin
por medio del referndum. Bajo la iniciativa directa se altera todo el proceso legislativo,
por cuanto los ciudadanos directamente participan en la elaboracin de la normativa. La
iniciativa indirecta abarca un proceso ms complejo y se da cuando la proposicin es
referida al cuerpo legislativo una vez que se han reunido las firmas certificadas que se
requieren. Este es el tipo que se utiliza actualmente en nuestro pas y es el ms utilizado
en el mundo. La iniciativa de recomendacin es un mecanismo que emplean los
ciudadanos y grupos para hacer presin sobre los cuerpos legislativos para que estos
adopten cierto curso de accin. Si quienes circulan la peticin obtienen el nmero
requerido de firmas verificadas para el referndum, el voto favorable en nmero
considerable ejerce una gran presin sobre el cuerpo legislativo para que se acceda a los
deseos de los electores.
Argumentos a favor y en contra
Entre los argumentos que se utilizan para favorecer el uso de la iniciativa encontramos:
1) El ciudadano es el verdadero soberano y la legislacin en manos del pueblo es la
forma ms legtima de hacer las leyes. Ms aun: la habilidad del electorado de
aprobar directamente las leyes que son necesarias es un sine qua non de un buen
gobierno.
2) La iniciativa presiona a los legisladores para que representen verdaderamente la
opinin de la ciudadana y no la de los lderes de intereses especiales. La
iniciativa permite que el electorado intervenga en el establecimiento de la
agenda legislativa. Adems puede ser empleada para vencer la inercia y hacer a
los cuerpos legislativos ms sensibles a los intereses de los electores.
3) La iniciativa ampla las oportunidades de la participacin de la ciudadana en la
toma de decisiones pblicas.
4) La iniciativa aumenta el inters de los ciudadanos en los asuntos del gobierno y
reduce la marginacin. Hay determinados crculos de personas que buscan
posibilidades espontneas y serias de implicarse, sobre todo aquellas que no
encuentran en su vida cotidiana una funcin satisfactoria y que con los
movimientos de iniciativa ciudadana pueden encontrar un canal de satisfaccin
personal.
5) La iniciativa, en comn con los referndum mandatarios y de peticin, genera
soporte ciudadano para las constituciones de los estados y cdulas de gobiernos
locales que son breves y confinados a lo fundamental porque los electores saben
que pueden iniciar la accin, tanto como revertir las decisiones tomadas por los
cuerpos legislativos.
6) La iniciativa realiza una funcin educativa cvica importante. Adems la
interaccin espontnea a nivel local y funcional tiene en las personas
considerables efectos integradores.
Los oponentes a la iniciativa presentan distintos argumentos para demostrar su
indeseabilidad:
1) La iniciativa establece dos cuerpos coordinados con poderes para hacer leyes: la
legislatura y los electores que marcan sus elecciones en las preguntas de las
boletas. Mientras que los representantes y electos tienen una responsabilidad

87

2)
3)

4)
5)
6)
7)
8)

continua con el electorado, los ciudadanos que votan en proporciones no tienen

ninguna. Esto puede desanimar a los individuos innovadores a buscar un puesto
como legisladores ya que su funcin puede ser sobrepasada por los electores
mediante la utilizacin de las iniciativas y el referndum. Pero esto es una
falacia ya que los ciudadanos innovadores pueden participar desde la comunidad
y no nicamente desde el cuerpo legislativo.
Las leyes resultantes de la accin de los legisladores electos son siempre mejores
leyes que las derivadas de iniciativas, en parte porque los legisladores con el
tiempo llegan a ser expertos en varias reas de la ley.
Las leyes resultantes de las iniciativas carecen de una redaccin profesional y
crean problemas para su puesta en vigor. Este argumento tambin es falaz, ya
que el problema puede resolverse si una comisin tcnica determina la redaccin
del proyecto de ley por medio de la iniciativa.
Los proponentes y los oponentes de la proposicin de iniciativas pueden no
concurrir con tica en sus campaas por los medios de comunicacin y
desorientar al electorado.
Con la iniciativa los grupos especiales tienen la oportunidad de contar con leyes
favorables a sus intereses y de repeler las leyes no favorables.
Las minoras y personas de bajos recursos pueden resultar afectadas
adversamente por el empleo exitoso de la iniciativa y por su falta de recursos
para protegerse.
La iniciativa sub-representa a los grupos con baja participacin en los procesos
electorales as como las personas que no tienen edad para votar.
Una objecin asociada es el argumento de la tirana de la mayora, ya que la
iniciativa puede ser empleada para privar a las minoras de algunos de sus
derechos bsicos.

Para evitar estos cuestionamientos, es necesario ver cules son los procedimientos
que impiden que este mecanismo se vuelva un boomerang en la consideracin popular.
La iniciativa popular en la Argentina
El debate constituyente de Santa Fe Paran decidi adoptar el tipo de iniciativa
popular indirecto y de recomendacin. El resultado final dio lugar al actual art. 39 de la
Constitucin Argentina que expresa que los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa
para presentar proyectos de ley en la Cmara de Diputados. El Congreso deber darles
expreso tratamiento dentro del trmino de doce meses.
El Congreso con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cmara, sancionar una ley reglamentaria que no podr exigir ms del tres por
ciento del padrn electoral nacional dentro del cual deber contemplar una adecuada
distribucin territorial para suscribir la iniciativa.
No sern objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma
constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.
Un somero anlisis del artculo nos permite inferir que la Cmara de Diputados es
la cmara de origen para el tratamiento de las solicitudes de las iniciativas. La duda
puede surgir cuando se trata de una materia para la cual la Constitucin exige que el
Senado sea la cmara de origen. La mayora de los constitucionalistas consideran que la
iniciativa debe ser presentada ante la cmara de diputados y esta, luego, debe girarla a la
de senadores.
La ley 24.747, es la ley reglamentaria de la iniciativa popular en el mbito
nacional. Uno de los puntos principales que esta ley establece es que el Congreso debe

88
tratar el proyecto desde su presentacin. El artculo 11 de la citada ley da inicio al
proyecto desde que la cmara lo admite, para lo cual los art. 8 y 10 exigen previamente
una tramitacin ante comisiones parlamentarias. En esa previa tramitacin, si la
Comisin de Asuntos Constitucionales, que es la primera llamada a intervenir despus
de la presentacin del proyecto, lo rechaza, el art. 9 dice que no se admitir recurso
alguno.
Queda la impresin de que se altera el deber de la cmara de tratarlo en un lapso
de doce meses, ya que el rechazo por la citada comisin bloquea definitivamente
(puesto que no admite recurso alguno) la iniciativa.
El porcentaje de firmantes para el proyecto fijado para el art.39 CNA. ( 3% del
padrn federal) es un tope y no un piso; el art 4 de la ley reglamentaria lo ha reducido a
un 1,5 % que debe representar como mnimo a seis distritos electorales, salvo si la
iniciativa tiene alcance regional. En este caso, el porcentual ha de obtenerse solamente
sobre el total empadronado en la totalidad de las provincias que integran la regin sin
considerar el nmero de distritos.
En la Ciudad de Buenos Aires, conforme a la ley N 40, se otorga al electorado de
la Ciudad, el derecho de iniciativa para la presentacin de proyectos de ley. Dicho
proyecto debe contar con la firma del 1,5 % del ltimo padrn electoral.
La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires debe sancionar o rechazar los
proyectos de ley por iniciativa popular en el trmino de doce meses.
Si el proyecto de ley por Iniciativa Popular rene la firma de ms del 15 % del
ltimo padrn electoral del distrito y el plazo de doce meses transcurre sin que la
legislatura haya tratado el proyecto, el Jefe de Gobierno debe convocar a Referndum
vinculante y obligatorio.
Las firmas han de ser recolectadas en planillas segn modelo de la ley 40 y las firmas
no podrn tener una antigedad mayor a doce meses de antelacin a la fecha de
presentacin ante el organismo de implementacin. Si del informe del Tribunal con
competencia electoral surge la existencia de irregularidades que superen el 10 % de las
firmas verificadas, la iniciativa queda desestimada por resolucin fundada del
presidente de la Legislatura.
El texto de la iniciativa articulado debe contener en forma de ley los fundamentos
que exponen los motivos del proyecto y la nmina de los promotores.
No son objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a la reforma de la
Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, los tratados internacionales, los
tributos y el presupuesto.
Desde su implementacin en 1999, en la ciudad de Buenos Aires slo se presentaron
dos proyectos ante el organismo de implementacin, y ninguno alcanz a la fecha las
40.000 firmas solicitadas. En el nivel nacional se han presentado tres iniciativas.
Ninguna tuvo acogida favorable en el parlamento. Estos datos empricos evidencian la
necesidad de realizar modificaciones para que la iniciativa ciudadana sea aplicada con
resultados efectivos.
L A R E V O C ATO R I A D E M A N D ATO
Concepto: La revocatoria de mandato es un instrumento de participacin ciudadana
diseado para remover a los funcionarios pblicos de sus cargos antes del plazo normal
que est fijado para ello. La diferencia con el referndum de peticin y la iniciativa
popular es que estos ltimos procuran revertir los errores legislativos de comisin y de
omisin, mientras que en la revocatoria se persigue la destitucin del funcionario.

89
Igual que en la iniciativa popular y el referndum de peticin, el proceso para
destituir a un funcionario comienza con la circulacin de peticiones para la firma de los
votantes.
Las razones que justifican el uso de este mecanismo no se limitan a escndalos
indignos de funcionarios: tambin se lo puede emplear por cualquier razn, incluyendo
el desacuerdo en algn punto de la poltica. Institucionalizar este mecanismo trae
consigo el control permanente por parte de los electores de las acciones de los
funcionarios pblicos. Lo que anima este mecanismo es la consideracin de los
funcionarios pblicos como mandatarios y no como mandantes, en contraste con la
actualidad donde esta relacin se ha desvirtuado.
Argumentos a favor y en contra
Este instrumento ha generado fuertes controversias dentro de la literatura
politloga. Los que argumentan a favor sostienen que:
1) La revocatoria de mandatos se apoya en la misma base que la democracia
electoral porque este tipo de convocatoria enfatiza la forma de gobierno basado
en el control popular al permitir que los votantes destituyan a los funcionarios
pblicos corruptos e incompetentes o que han dejado de reflejar los puntos de
vista de su electorado sobre asuntos importantes.
2) Hay quienes sostienen que este es un remedio al sistema electoral que no
produce funcionarios pblicos honestos y responsables.
3) Este instrumento, recuerda a los funcionarios pblicos que tanto la corrupcin
como la ineficiencia, no sern toleradas.
4) La disponibilidad de la convocatoria incrementa el inters de los ciudadanos en
los asuntos pblicos y reduce su indiferencia al conferirles un instrumento para
destituir a los funcionarios que han defraudado su confianza.
5) El proceso de revocatoria incita a los votantes a eliminar restricciones de las
constituciones estatales y cartas constitutivas locales que obstaculizan la
aparicin del gobierno, aumentan sus costos y hacen que los funcionarios
dediquen su tiempo a encontrar formas ingeniosas de evadirlas. Este es un
instrumento preventivo y cuya existencia es suficiente para asegurar que los
funcionarios se comporten de manera responsable.
El argumento principal en contra de la revocatoria es que se considera que existen
otros medios ms eficaces para la destitucin de un funcionario pblico que no
presentan las desventajas de la revocatoria.
Por ello, sus detractores proponen otros mecanismos ms eficientes para destituir
a los funcionarios polticos como:
1) El empleo del proceso de acusacin de ciertos cargos, preferido por una de las
causas de la legislatura estatal bicameral y de juicio por la otra casa.
2) Una resolucin conjunta de la legislatura estatal o una resolucin de una casa
dirigida al gobernador en todos los estados (en el caso del mandato legislativo.)
3) La autorizacin reglamentaria o constitucional del gobernador para destituir
funcionarios.
4) El juicio poltico.
Los opositores de la revocatoria sostienen que no se debe permitir que los
votantes cometan errores electorales durante el perodo intermedio entre las elecciones
generales. Adems, es indeseable el uso de la revocatoria por razones ideolgicas. Por
otra parte, la revocatoria restringir indebidamente los funcionarios pblicos enrgicos y

90
creativos, puesto que existe el riesgo de que el mecanismo convierta a los funcionarios
electos en timoratos. De esta manera muchos hombres y mujeres altamente calificados
no aspirarn a ocupar cargos pblicos mientras exista la revocatoria por temor a que sea
empleada en su contra, en caso de t que, con respecto a un problema especfico, tomen
una posicin que resulte impopular para un grupo de votantes.
El principal error que puede acarrear el uso indebido de la convocatoria es que
pueda utilizarse para fines partidistas. Por ejemplo: un candidato que pierde la eleccin
puede promover una recoleccin de firmas para revocar el mandato de un funcionario
pblico electo. Adems, las razones que de hecho promueven una revocatoria pueden no
ser tan importantes como para destituir a un funcionario pblico.
La revocatoria en la Argentina
Este procedimiento por el que un funcionario es removido de su cargo por
decisin del electorado que lo ha designado antes de la finalizacin del trmino de su
mandato no est regulado en la Constitucin Nacional.
S podemos encontrarlo en el derecho pblico provincial y municipal:
Constituciones de Santiago del Estero, Crdoba, Salta, Catamarca, San Juan, Tierra del
Fuego, por citar algunas. Tambin se ha incorporado ampliamente este mecanismo en
distintas cartas orgnicas municipales.
El art. 67 de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires establece que todos los
funcionarios electos -tanto el Jefe como el Vicejefe de Gobierno, los legisladores y los
titulares de los rganos que tengan las Comunas- son pasibles del proceso de
revocatoria de mandato.
Queda establecido como requisito para su admisibilidad que el funcionario haya
cumplido un ao en el ejercicio de sus funciones y que queden ms de seis meses para
la expiracin de su mandato. Por ltimo se exige la fundamentacin de causa que tenga
que ver con el desempeo del funcionario en cuestin y la presentacin de la iniciativa
por el mnimo de firmas que equivale al 20% del padrn electoral de la Ciudad o de la
Comuna correspondiente.
Luego se debe culminar con la celebracin de un referndum en el que el
electorado se pronunciar por la continuidad o no del afectado en ejercicio de sus
funciones. Este procedimiento tiene efecto vinculante, por lo que de darse un resultado
favorable a la destitucin, el funcionario quedar removido automticamente. El
Tribunal electoral realiza la convocatoria en un plazo de noventa das luego de
comprobada la concurrencia de los extremos mencionados.
Este instrumento se agrega a los procedimientos existentes para la remocin de los
funcionarios pasibles de ser objeto del mismo tales como destitucin de legisladores
(art.79), juicio poltico del Jefe de Gobierno o Vicejefe (art.92 y ss). Estos dos tipos de
instituciones no son incompatibles ya que ambas apuntan al mayor control de quienes
ejercen funciones pblicas electivas.
En comparacin con los otros instrumentos, y como seala Sabsay135, la
revocatoria tiene una latitud mucho mayor. En realidad, es suficiente que el electorado
que design un funcionario pierda por mltiples motivos la confianza respecto del
desempeo de ste en el cargo para el cual ha sido electo.
El riesgo de este instituto es su mala utilizacin. Es deseable que este sirva para
facilitar una mayor responsabilidad por parte de lo elegidos y una real participacin en
135 Sabsay, Daniel, La Constitucin de los porteos. Errepar.

91
el control por parte de la ciudadana deseosa de mejorar el nivel y la calidad del trabajo
de quienes nos representan.
LA

PARTI C I PAC I N C I U D A D A N A E N L A A D M I N I S T R A C I N P UB L I C A :
L A P A R T I C I P A C I N A D M I N I S T R A T I VA

La actual crisis del Estado se debe a factores diversos: primero, la crisis endgena
de carcter fiscal y administrativo que puso en jaque el modo de intervencin en lo
social y econmico y la forma burocrtica e ineficiente de administrar el Estado;
segundo, una crisis exgena producto del proceso de globalizacin. Ante tal situacin,
de distintos espectros ideolgicos surgieron distintas respuestas, pero la respuesta
estatista de ignorar la crisis o la respuesta neoconservadora de reducir el Estado al
mnimo retirndolo inclusive de la esfera estatal no dieron el resultado que esperaban
sus propulsores. Otras respuestas obvias e inevitables como los programas de ajuste
fiscal, de liberalizacin comercial, de privatizacin de las empresas estatales, de
regulacin y la reforma de la administracin pblica para volverla moderna, gerencial,
enfocada hacia el ciudadano, han dado un resultado que no alcanz el nivel ptimo
esperado. Quizs entonces, la respuesta ms estimulante a la crisis, nacida
simultneamente del Estado y de la sociedad, es la vuelta al concepto de sociedad civil y
ms especficamente a la ampliacin de la esfera pblica que dej de ser meramente
estatal para ser tambin pblica no estatal. La aparicin de una esfera pblica no estatal
(presente de forma cada vez ms intensa en todo el mundo) es una respuesta a la crisis
del Estado que solo puede ser entendida a partir de dos restricciones: la econmica, que
exige la eficiencia de los servicios sociales que el Estado presta o financia, y la poltica,
que requiere decisiones tomadas en el mbito democrtico136.
La crisis del Estado sumada a la crisis de representacin, la visin de parlamentos
debilitados, la conciencia de partidos polticos cada vez ms burocratizados hacen que
la participacin ciudadana se convierta en una de las respuestas sobre las que se sustenta
formalmente la relacin entre el Estado y la Sociedad. De esta manera, en el afn por
abandonar la ciudadana intermitente, los ciudadanos fueron realizando demandas al
sistema poltico para aumentar su participacin como contralor y decisor de las polticas
pblicas, sin por ello abandonar el ser objeto de consulta, que ha sido siempre un
mecanismo adoptado por el Estado para satisfacer necesidades de retroalimentacin.
Ello se conecta directamente con la consolidacin del llamado Estado Social o Estado
de Bienestar y con la crtica de sus aspectos ms negativos, en particular el predominio
de las elites tecnocrticas pblicas y privadas y su incomunicacin con la sociedad.137
Por ello es necesario hacer un distingo entre participacin ciudadana y
participacin administrativa propiamente. El desarrollo prctico de la participacin
ciudadana ha estado centralmente asociado con la intervencin de los ciudadanos en
actividades pblicas en torno a portadores de intereses y, especficamente, con la
intervencin de las organizaciones de intereses en las decisiones estatales. Por su parte,
el trmino participacin administrativa se vincula con la tendencia a insertar la
participacin ciudadana en un mbito especfico del aparato del Estado: la
administracin pblica.138
Hay diferentes formas de participacin en la administracin pblica. Una es
participando en la decisin con la administracin; otra es cuando los ciudadanos son
136 Brasser Pereira, L., Reforma del Estado en los 90.
137 Snchez Moron, La participacin del ciudadano en la administracin pblica.
Estudios Constitucionales. Madrid, Cto de Estudios Constitucionales, 1995. p. 34
138 Cunnil Grau, Nuria, Repensando lo pblico a travs de la sociedad. p. 97

92
llamados a consulta sin que su respuesta est revestida de carcter vinculante; una
tercera es mediante el ejercicio del control. La modalidad de la consulta es sostenida
fundamentalmente desde los mbitos gubernamentales, aunque tambin es defendida
desde el mbito social por quienes rechazan la posibilidad de la corresponsabilidad en
las decisiones estatales. La modalidad de la participacin resolutiva, el problema
central es lograr compartir el poder poltico en funcin de su redistribucin- ya que
slo acepta una injerencia directa en los procesos de toma de decisin, desde el
movimiento vecinal, donde la nocin de cogobierno cobra mayor impulso.
No seguiremos ninguna posicin extrema, ya que consideramos que hay campos
de aplicacin para cada una de ellas.
La reforma del Estado debe estar sustentada en dos pilares: la participacin
ciudadana y la instrumentacin de nuevas tecnologas al servicio de la administracin
publica. Si la globalizacin obliga a las administraciones pblicas de los Estados
nacionales a ser modernas y eficientes, la revolucin democrtica que nos toca vivir, las
obliga a ser pblicas, o sea enfocadas hacia el inters general, en lugar de estar
sometidas a intereses de los grupos econmicos. De ah la idea de publificacin de la
administracin pblica139, ya que esto va a permitir una rearticulacin de las relaciones
entre sociedad y Estado que nacen de una matriz centrada en la sociedad, a partir de una
reforma administrativa que combata esencialmente cuatro puntos: a) la apropiacin
privada del Estado; b) la actuacin auto referida de la burocracia; c) la falta de
responsabilidad pblica; d) la ineficiencia, es decir, el mal uso de los recursos por parte
del Estado. El objetivo es una reforma democrtica del Estado volcada hacia el
ciudadano, que involucre dos puntos: un mayor grado de compenetracin entre el
Estado y la sociedad y una mayor eficiencia del Estado en la prestacin de los servicios
al ciudadano.
Para ello el sistema poltico le devolvi al sistema social una serie de instrumentos
a fin de poder dar respuestas acorde a las expectativas de los ciudadanos: la Auditoria
General de la Ciudad, el Defensor del Pueblo, la Oficina de tica Pblica, la Sindicatura
General de Empresas Pblicas, el Consejo de la Magistratura, el Ministerio Pblico,
adems de programas vinculados a la calidad de la gestin. Todos estos rganos nos
hacen suponer que la trada clsica de la divisin de poderes ha sido abandonada, por
ms que algunos doctrinarios se resistan y denominen estos rganos como extra
poderes. A nuestro entender estos rganos ayudan a la calidad democrtica y fomentan
el abandono de la ciudadana intermitente, adems de lograr un mayor involucramiento
de los ciudadanos en lo pblico.
Una de las principales tareas de estos organismos es el de brindar informacin. En
la era de la informacin el acceso a la misma es condicin indispensable para ejercer
responsablemente la ciudadana. La informacin para el pblico tiene la ventaja de
fortalecer a los actores constituidos y puede volver activos a los ciudadanos pasivos.
En las pginas que siguen analizaremos cules los organismos de control de la
administracin pblica y de qu manera los ciudadanos participan en ellos.
EL

ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

Uno de los prerrequisitos bsicos necesarios para la participacin ciudadana es el

acceso a la informacin pblica. Es imprescindible que el sector pblico acceda a la
informacin ya que esta fortalece a los actores constituidos y puede tornar activos a los
ciudadanos pasivos. De ah la necesidad de democratizar el acceso a la informacin.

139 Termino acuado por Nuria Cunnill Grau. Op. cit. p. 14

93
El Estado debe procurar arbitrar las polticas necesarias para poner en
conocimiento de los ciudadanos sus derechos en relacin con la Administracin Pblica,
as como los canales e instituciones para su ejercicio.
La experiencia comparada nos muestra cmo Estados Unidos estableci en la Ley
Federal de Libre Informacin que la informacin en poder de las agencias federales
debe estar disponible al pblico, a menos de que se trate de materias especficas o de
categoras expresamente excluidas de dicho principio. En consecuencia, todas las
agencias gubernamentales en el nivel federal han procedido a dictar las
reglamentaciones respectivas, en las que se estipula dnde el usuario puede obtener
informacin y cmo debe procederse en los casos en los que el acceso a la misma es
denegado.
Aunque de menor envergadura, pero tambin vinculado a la provisin de
informacin de utilidad para el ciudadano, existe un programa en funcin en el que se
actualizaron los datos vinculados a los organismos estatales de las guas telefnicas
procurando que los mismos sean fcilmente identificables.

2) LA PARTICIPACIN CIUDADANA COMO CONTRALOR DE LA

EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
PARTICIPACIN

CIUDADANA EN LOS RGANOS DE CONTROL DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA

L A S I N D I C ATU R A G E N E R A L D E L A N A C I N
En la Repblica Argentina, la ley 24.156 de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional dio lugar a un sistema de control
integral e integrado de la Administracin Pblica Nacional. El mismo contempla dos
instancias de control: una de carcter interno, que es la Sindicatura General de la
Nacin, y otra de carcter externo, que es la Auditoria General de la Nacin.
La SIGEN depende directamente del Presidente de la Nacin, a quien debe rendir
cuenta de los resultados de sus actividades e investigaciones, como as tambin a la
Auditoria General de la Nacin y a la opinin pblica en forma peridica. Adems de la
SIGEN, el sistema de control interno esta conformado por Unidades de Auditora
Interna (UAI) creadas en el mbito de las diversas agencias que componen la
Administracin Pblica Nacional.
Las UAI dependen jerrquicamente de la autoridad superior de cada organismo y
funcionalmente de la Sindicatura General con la que actan coordinadamente. El logro
de dicha coordinacin, junto con la supervisacin y reglamentacin de las actividades,
est a cargo de la SIGEN, quien tiene el deber de promover un control que, segn el
art.133 de la ley 24.156, debe ser integral, abarcar los aspectos presupuestarios,
econmicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestin, la evaluacin de
programas, proyectos y operaciones, y estar fundado en criterios de economa,
eficiencia y eficacia. En los hechos este control tiende a centrarse ms en aquellos
aspectos vinculados a la legalidad de las actividades y al respeto por los procedimientos
administrativos establecidos, en detrimento de la evaluacin de los resultados
alcanzados.
En cuanto al momento de la gestin o actividad en el cual el control es
introducido, la citada ley instituye el control posterior de los actos de la Administracin,

94
excepto en lo que a materia de privatizacin respecta, careciendo en consecuencia de
facultades de observacin de los actos administrativos.
Lamentablemente no est previsto en la ley un mecanismo de participacin
ciudadana, ni directa ni indirectamente.
En el sistema anterior, el control externo lo realizaba el Tribunal de Cuentas de la
Nacin y de la Sindicatura General de Empresas Pblicas, y el control interno lo
realizaba la Contadura General de la Nacin. En ambos casos prevaleci un control de
tipo previo. Segn Barraza, este control que se propugnaba no era tal, puesto que la
intervencin previa a la que haca referencia al artculo 20 de la ley 23.696, en cuanto al
Tribunal de Cuentas de la Nacin y a la SIGEN, consista en formular las sugerencias y
observaciones que estimaran pertinentes.
L A AUD ITOR A G E NE RAL DE L A NAC I N
La Constitucin Argentina establece en su articulo 85 que el Poder Legislativo de
la Nacin posee la atribucin de controlar externamente los aspectos patrimoniales,
econmicos, financieros y operativos del sector pblico nacional. De esta manera, la
Auditora General de la Nacin cumple la funcin de asistencia tcnica al Congreso,
dependiendo de l y sustentando su opinin sobre el desempeo y situacin general de
la administracin pblica. A su vez, goza de personera jurdica propia e independencia
funcional y financiera. La A.G.N. tiene a su cargo el control externo de legalidad,
gestin y audiencia de toda la actividad de la administracin pblica, centralizada y
descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organizacin. Tambin se ocupa de
controlar que los entes reguladores de los servicios pblicos y los privados
adjudicatarios de los procesos de privatizaciones cumplan lo establecido en los
contratos. Participa en el trmite de aprobacin e inversin de los fondos pblicos. Por
otro lado puede prestar servicios al sector privado nacional o internacional utilizando su
estructura orgnica y / o de recursos humanos a travs del Registro de Auditores y
Consultores Externos.
Antecedentes: Antes de la reforma del 94, la ley. 24.156 haba creado la Auditoria
General, asignndole la naturaleza de ente de control externo del sector pblico nacional
dependiente del Congreso nacional, y con calidad de personera jurdica propia e
independencia funcional. A partir de la Reforma del 1994 la AGN posee rango
constitucional.
Los principales puntos de la normativa son:
La Auditoria es definida como un rgano de asistencia tcnica del Congreso,
con autonoma funcional. Esto significar que la autonoma es en el ejercicio de
la funcin que le incumbe, prohibindose toda ingerencia, aun cuando el
organismo que asiste tcnicamente es el Congreso.
El partido poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el
Congreso debe proponer al presidente de la Auditoria para que sea designado.
Compartimos con el maestro Bidart Campos 140 la siguiente reflexin: el partido
poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso debe proponer
al presidente de la Auditoria para que sea designado. Para determinar la mayora, hay
que tomar en consideracin las dos cmaras del Congreso.
En cuanto a las funciones de la Auditoria, el art. 85 establece que realiza la
asistencia tcnica del Congreso. En este caso el organismo estara dictaminado.
Tambin realiza la funcin de contralor de legalidad, gestin, y auditoria. En
140 Op. Cit. TII, p. 319

95

este caso su funcin es la de control. La competencia controladora es propia y

solo pertenece a la Auditoria, siendo exclusiva.
En cuanto al tiempo, como ya mencionamos al analizar la SIGEN, la Auditoria
debe ejercer su funcin de contralor principalmente durante la gestin.
En cuanto a las reas sujetas a control, el art.85 no determin las reas a las que
coloca bajo control del Congreso y de la Auditoria. Pero la ley reglamentaria
determin las reas de contralor que le competen.

LA OFICINA NACIONAL DE TICA PBLICA

Este organismo de control fue creado en 1997 a travs del Decreto N 152. Este
es un nuevo diseo institucional que tiene por finalidad la bsqueda de transparencia de
los actos de gobierno.
Una de sus principales funciones es el monitoreo de la Administracin Pblica.
Para ello se elabor un Cdigo de tica de la Funcin Pblica diseado por
representantes de asociaciones civiles y gremiales, diversas organizaciones no
gubernamentales, comunidades religiosas y legisladores de diferente filiacin partidaria.
Adems de establecer el marco dentro del cual los funcionarios pblicos deben
desempear sus actividades, el Cdigo contiene disposiciones relativas a ciertas
prohibiciones que los funcionarios y empleados pblicos deben respetar. Entre ellas se
destacan que se encuentra prohibido: aceptar beneficios, regalos, dinero o favores de
determinadas personas o entidades; desempearse en materias o causas en las que se
encuentren comprometidos sus intereses personales; designar parientes o amigos sin que
renan los requisitos legales y de idoneidad necesarios y desempear ms de un cargo
renumerado en la Administracin Publica Nacional.
En los principios particulares de este Cdigo figura la necesidad de presentar una
declaracin jurada patrimonial y financiera.
El Cdigo no solo determina el procedimiento a seguir, los plazos dentro de los
cuales debe realizarse la presentacin y quines estn obligados a hacerlo, sino que
adems establece el carcter pblico de la misma.
Una vez que el Cdigo entra en vigencia efectiva, y siempre que se cumpla con
los requisitos exigidos, las declaraciones juradas podrn ser consultadas por los
ciudadanos.
Antecedentes: La experiencia de establecer un Cdigo de comportamiento tiene su
antecedente en Italia, donde se redact un Codice di Stile. El lema que lo animaba era
que la comunicacin clara con la sociedad es un prerrequisito para un gobierno ms
transparente y responsable. All, se intent regular la comunicacin escrita, basndose
en los principios de simplicidad e inteligibilidad y procurando que los mismos provean
siempre a los ciudadanos de la ayuda o informacin necesaria.
En Australia existe un cdigo que establece estndares de conducta exigibles a los
funcionarios pblicos, que debern comportarse con honestidad e integridad, actuar con
atencin y diligencia, tratar a los dems con respeto y cortesa, respetar la legislacin
vigente, respetar las decisiones legales y razonables de otras personas de los
organismos, no brindar informacin falsa, intentar evitar los conflictos de inters y no
hacer uso impropio o inacabado de la informacin interna.

96
EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIN
El Defensor del pueblo de la Nacin es un rgano unipersonal e independiente
instituido en el mbito del Congreso de la Nacin que acta con plena autonoma
funcional sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su creacin a travs de la ley
n24.284 data de 1993 y goza de rango constitucional (art.86) a partir de la reforma de
1994.
El principal objetivo para el que fue creado es el de servir a la comunidad: por ello
el Defensor del pueblo es un mediador entre la ciudadana y la administracin pblica y
es el garante del derecho de los ciudadanos a ser informados. Su misin es la defensa y
proteccin de los derechos tutelados por la Constitucin Nacional, ya sea en forma
expresa o bien por remisin a los pactos, convenios y declaraciones contempladas en el
art. 75.22 de la misma.
Las principales caractersticas de esta institucin son las siguientes.
Aunque se encuentra en la ubicacin normativa congresal, no forma parte de l.
La relacin existe porque es el Congreso quien designa y remueve al Defensor del
pueblo, siempre que cuente con la aprobacin de las dos terceras partes de los miembros
presentes de cada cmara.
El Defensor del pueblo tiene los mismos privilegios e inmunidades de los
legisladores y un perodo de desempeo quinquenal, con posible designacin inmediata
por una nueva y nica vez.
En el art.86 estn definidas las competencias de esta institucin que consiste en la
defensa y proteccin de los derechos humanos y de los dems derechos, garantas e
intereses tutelados por la Constitucin y las leyes ante hechos, actos u omisiones de la
administracin.
Las funciones del Defensor del Pueblo son las de fiscalizar, controlar, y proteger
todos los aspectos del artculo 86. En consecuencia, el Defensor se encuentra habilitado
para recibir y seleccionar denuncias y quejas; para informar, criticar, hacer propuestas y
recomendaciones, para articular proyectos y especialmente para acceder a la justicia en
virtud de la legitimidad procesal.
La ley 24.284 determina las formas. La intervencin del Defensor del Pueblo se
inicia a partir de una queja presentada por escrito, firmada por el interesado y haciendo
constar su domicilio. Debe ser efectuada en un plazo no mayor a un ao a partir del acto
u omisin que la motiva.
No hay necesidad de cumplir con ninguna otra formalidad ni es necesario actuar
con la asistencia de un abogado. Justamente, la figura del Defensor intenta ser un medio
de evitar la instancia judicial y de llegar a una solucin ms rpida, eficaz y econmica.
Si el reclamo no estuviese contemplado dentro de la jurisdiccin o competencias, l
mismo proceder a derivarlo al organismo correspondiente y lo pondr en conocimiento
del interesado.
Todos los reclamos que se encuentran dentro de las jurisdicciones en las que el
Defensor tienen competencia deben ser atendidas. Las excepciones se harn cuando la
atencin de la queja signifique un dao para otro ciudadano, cuando las mismas hayan
sido hechas con fundamentos insuficientes o cuando haya pendiente una resolucin
judicial en el caso.
El seguimiento y estudio de cada queja o reclamo es derivado a alguna de las
cinco reas que constituyen la estructura funcional del organismo. Estas son: rea de
Derechos Humanos y administracin de Justicia, rea de Medio Ambiente,
Administracin cultural y educativa, rea de Administracin sanitaria y Accin Social,

97
rea de Administracin Econmica y rea de administracin de Empleo y Seguridad
Social.
Durante el tratamiento del reclamo, todas las instituciones pblicas estn
exhortadas a colaborar con el Defensor, proveyndolo de la informacin que solicite,
con excepcin de aqulla que involucre la seguridad nacional.
El Defensor puede efectuar recomendaciones o advertencias a la institucin que
actu en perjuicio del ciudadano. Es un rgano que no utiliza poder de coaccin, sino
que se vale de consejos, recomendaciones, advertencias y de la publicidad de sus
informes. Es un mecanismo a travs del cual los ciudadanos pueden ser escuchados por
un rgano imparcial y externo a la administracin pblica, a quien acuden a plantear
quejas y demandas ante conductas administrativas que atentan contra sus derechos y
libertades. Segn el art. 28 de la ley.24.284, dicha institucin deber responder en un
plazo mximo de 30 das. De no remitirse tal respuesta, la falta de atencin a su
sugerencia ser comunicada al titular mximo del rea. Si en esta segunda instancia
tampoco se diese lugar a la recomendacin, ello deber ser puesto en conocimiento de la
Auditoria General de la Nacin y del Congreso mismo en su informe anual, aclarando
quines han sido los funcionarios que han desodo y desobedecido.
Asimismo, en los casos en que la institucin no provee al Defensor la informacin
requerida u obstaculiza la investigacin y cuando aqul tiene conocimiento de hechos
presuntamente delictivos, el caso deber ser derivado al Procurador General de la
Nacin.
Una vez que el seguimiento y estudio de su queja ha finalizado, el Defensor debe
informar al ciudadano acerca de la conclusin a la que se ha arribado y la respuesta que
debe esperar por parte de la institucin que actu en su perjuicio.
La legitimacin procesal del Defensor del pueblo es entendida con la extensin a
toda clase de proceso judiciales, incluso para plantear mediante el recurso extraordinario
una cuestin constitucional a efectos de su resolucin por la Corte Suprema. Similar
legitimacin lo habilita para acudir a instancias administrativas. En ambas esferas no es
menester que acte por denuncia o requerimiento del interesado, y si acta en virtud de
una denuncia o un requerimiento de particulares, tampoco estos han de ser
necesariamente los titulares del derecho o del inters por los que se recaba la
intervencin del Defensor del pueblo.
Antecedentes: El Defensor del pueblo es un funcionario pblico conocido en el derecho
comparado bajo distintas denominaciones: Ombusdman en Suecia, Comisionado
Parlamentario en Gran Bretaa, Mdiateur en Francia, Defensor Cvico en Italia,
Contralor de Estado en Israel, Proveedor de Justicia en Portugal, Defensor del Pueblo en
Espaa., etc.
La institucin se origina en Suecia en el siglo XVIII con el objeto de vigilar el
Consejo Real y adquiere jerarqua constitucional en 1809. En el presente siglo se inici
el proceso de instauracin de este organismo en otros pases como Finlandia,
Dinamarca, Noruega, Gran Bretaa, Francia, Nueva Zelanda.
En nuestro pas esta institucin fue adoptada en la Constitucin reformada del 94
donde en el artculo 86 se define al Defensor del pueblo como un rgano independiente,
con plena autonoma funcional y exento de recibir instrucciones de ninguna autoridad.
Entre los pases que adoptaron esta figura se encuentran: Dinamarca (1953),
Noruega (1962) Nueva Zelanda (1962) Guyana (1966), Tanzania (1966), Gran Bretaa
(1967), Islas Mauricio (1968), Irlanda del Norte (1969), Israel (1971), Francia (1973),
Espaa (1978), Ecuador (1990), Colombia (1991), Paraguay (1992), Mxico(1992),
Per (1993).

98
En el derecho provincial y municipal encontramos la figura del Defensor del
Pueblo en: Buenos Aires, La Plata, Florencio Varela, Gral. Pueyrredn, Quilmes,
Vicente Lpez, Chaco, Pcia. de Crdoba, Ciudad de Corrientes, Pcia. de Formosa, Pcia
de Jujuy, Pcia. de La Rioja, Municipio de Chilecito, de la Ciudad de Posadas, de la
ciudad de Neuquen, de la Pcia. de Ro Negro, de la Pcia. de San Juan, de la Pcia. de San
Luis, de la Pcia. de Santa Fe, de la Pcia. de Santiago del Estero, de la Ciudad de
Santiago del Estero, de la Ciudad de La Banda , y de la Pcia de Tucumn.
En caso de los Defensores del pueblo especializados, el derecho provincial seala
al Protector Penitenciario y el ombudsman universitario de Crdoba.

P ARTICIPACIN

CIUDADANA MEDIANTE CONSULTA

INSTITUCIONALIZADA

C O N C E J O S C O N S U LTI V O S E N E L N I V E L S U P R A L O C A L
Los Concejos son la va ms tradicional para que los ciudadanos participen en la
administracin pblica. Son un mbito que brinda el Estado para la discusin de
polticas que afectan principalmente a determinados grupos de inters. A diferencia de
otros mecanismos, los Concejos se caracterizan por el carcter institucional que el
Estado les reconoce.
Este procedimiento participativo funciona, por decirlo de manera esquemtica, a
travs de intereses organizados representados en consejos consultivos, en foros o,
espordicamente, en hearings que se renen de forma ms o menos peridica. Dichas
vas se resumen con el trmino de Consejos Consultivos. Estos, en su mayor parte,
ejercen funciones consultivas relacionadas; por ejemplo, con la administracin o el
parlamento.
Caractersticas generales: Valga como caracterstica comn a todos ellos que su
composicin est vinculada a determinado grupos de intereses, generalmente
confederaciones y asociaciones. Incluso en el caso de instancias a primera vista que no
parecen estar sujetas a intereses definidos se comprueba a veces (sobre todo cundo se
trata de ocupar posiciones vacantes) quines se relacionan con aquella posicin. As se
organizan, por ejemplo, las tertulias de barrio celebradas en centros culturales o los
foros de lectores de diarios, que sirven como feedback para determinados intereses
organizados.
Estas vas participativas contempladas en muchos de los niveles de nuestro
aparato administrativo tienen ciertas ventajas. Si, como sucede por regla general, se
aplican con el objetivo de tratar determinados problemas, se descubre en ellas el crculo
de asociaciones y grupos de inters relevantes al respecto.141
La limitacin a un mbito determinado facilita la solucin del problema
informativo. La cuestin de la motivacin parece tambin resuelta porque hay intereses
concretos en juego. Este procedimiento aporta informaciones sobre problemas reales
que permiten influir en la toma de decisiones y que concreta adems la postura de los
grupos de inters. Gracias a esas ventajas, se recurre cada vez ms a los Concejos.
A pesar de estas ventajas, este mecanismo tambin tiene ciertos efectos negativos.
Hacia dentro, es decir de cara a los representados, encontramos las siguientes
desventajas:
- Dependencia del aparato (confederaciones, asociacin o institucin);
141 Peter Dienel, Repensar la democracia, los ncleos de intervencin participativa.
Madrid, Ed. Del Cerval.

99
- Discriminacin de opiniones discrepantes: este tipo de organizaciones espera unidad
interna; consideran la reduccin de la participacin poltica de sus afiliados como una
condicin previa a la representacin efectiva de sus intereses.
- Los puntos de vista surgidos en consejos y foros de este tipo se ven a menudo
reforzados por su eco en los medios de comunicacin, sacando de este modo ventaja
sobre otras opiniones.
- Dependencia de los funcionarios: no es el ciudadano el que habla sino que es el
funcionario quien habla en su lugar, pero invocndole. El peso de su palabra se mide
segn la dimensin de su ejercito, es decir segn el nmero de afiliados, el volumen
de negocios o la cantidad de camas de la organizacin pertinente. Al individuo se lo
anula. Los intereses particulares de una organizacin y de sus funcionarios pueden
llegar a imponerse aun en el caso de ser contrarios a los objetivos de la confederacin.
Esta idea se ve confirmada por la historia de las organizaciones polticas, religiosas o
sindicales.
- En comparacin con el plebiscito, la aportacin en participacin para el individuo
resulta mnima y solo indirecta. Una ampliacin de este procedimiento aumentara el
radio de accin de asociaciones y funcionarios, aunque tambin el nivel de dependencia
de los individuos.
Nizard142 tambin los critica porque, seala, dicho procedimiento reduce la
participacin a intereses socialmente reconocidos. Los miembros de este tipo de
consejos consultivos actan como representantes de organizaciones de la vida
econmica, social y cultural y eclesisticas, cuyas funciones se ven afectadas por
efectos de la planificacin.
De este modo los intereses sociales no reconocidos no se pueden presentar y
quedan con ello excluidos. Los intentos de aplicar a representantes de intereses menos
organizados estn revestidos frecuentemente con cierta arbitrariedad. Por ejemplo la
presencia de pacientes en una reunin de la junta de un hospital. Para evitar todos estos
efectos negativos, se hace necesario implementar algunas reformas.

PARTICIPACIN

CIUDADANA COMO CONTRALOR DE LOS SERVICIOS

PBLICOS

Con las privatizaciones iniciadas en los primeros aos de la dcada del 90, la
gestin de los servicios se configur en un nuevo modelo: el modelo centralizado y
privado ya que mayormente los servicios han sido conservados o reasignados al nivel
federal, pero llevados adelante por empresas privadas. Como consecuencia de este
proceso el Estado, antes estado productor, se transforma en estado supervisor.
El ciudadano necesita contar con nuevas herramientas que le permitan equiparar la
relacin asimtrica entre las empresas y los ciudadanos como clientes. Para ello, el
constituyente en 1994 entendi la necesidad de otorgarle status constitucional a los
derechos de los ciudadanos como usuarios y consumidores.
Vigilar el mercado, frenar los abusos en las prcticas comerciales y tutelar
derechos son eje de la interpretacin asignada al art.42 de la Constitucin de nuestro
pas. Las alusiones del artculo citado suponen la existencia del mercado, lo que no
significa que la libertad y la competencia en el mercado retraigan la presencia razonable
del estado en este mbito econmico del consumo, de los bienes y de los servicios.
142 Nizard, Lucien, Boletn Internacional de Administracin Pblica, 1972, p. 673

100
Esto no supone del Estado una actitud abstencionista; al contrario: el Estado
cambia de funcin, convirtindose en un Estado regulador, activo, actor importante en
las relaciones entre las empresas y los ciudadanos.
Pero debido al escenario en que nos encontramos por las privatizaciones de los
servicios pblicos, iremos analizando de qu manera el Estado fue creando instancias
que permitan la participacin de los ciudadanos en el control de los servicios pblicos.
Sin embargo, la articulacin de un mbito institucionalizado para la participacin
directa de los usuarios constituye una tarea pendiente. Por lo que entre los mecanismos
de control que tienen los ciudadanos en el mbito de los Entes Nacionales de
Regulacin se encuentran:
la participacin individual de los usuarios a travs de sistemas de reclamos y
sugerencias, implementados por las Oficinas de Atencin al Usuario. Tambin,
pueden incluirse dentro de esta categora mecanismos ms informales como las
cartas que los usuarios acercan a los Entes o las lneas telefnicas gratuita de 0800.
los mecanismos que permiten la incorporacin de las asociaciones como
asesoras en los directorios de los Entes reguladores, como es el caso de la
Comisin asesora, que prev su incorporacin al directorio del ETOSS.
La participacin individual o colectiva, a travs de asociaciones de usuarios, en
las Audiencia Pblicas. En este ltimo mecanismo estn incorporados todos los
actores involucrados: las empresas prestadoras, los Entes reguladores, las
asociaciones de usuarios e incluso el Defensor del pueblo.143
LOS ENTES REGULADORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
Concepto: Son los encargados de proteger a los usuarios. Deben oficiar de mediadores
en conflictos entre aquellos y el prestador, controlar la calidad, el precio y la seguridad
del servicio.
Los Entes Reguladores fueron creados con el objetivo de gestionar la relacin
privada-pblica-civil y por lo tanto se definen como un espacio de articulacin entre
actores independientes e intereses contrapuestos.
Los entes que nos interesan para nuestro anlisis son los que participan en las
reas de servicios sanitarios, gas, energa elctrica.
Diferencias entre los entes: la privatizacin de Obras Sanitarias de la Nacin y la
creacin del ETOSS estn previstas directamente en la ley de Reforma del Estado,
mientras que en los servicios de energa y gas la Constitucin de sus respectivos entes
se encuentra dispuesta por leyes posteriores que tratan especficamente dichos aspectos.
En cuanto a los recursos del ETOSS, stos se conforman fundamentalmente sobre
la base de una tasa a cargo de los usuarios ( 2,67 % del total de la factura.)
En cambio, en los casos de ENARGAS y del ENRE, los mismos provienen de
tasas de que debe abonar el prestador del servicio.
En el mbito de aguas y cloacas, el ETOSS no tiene fijada una poltica de
promocin de la competencia, mientras que la misma s ha sido adoptada para los
servicios de gas, electricidad y telefona. Mientras que el ENARGAS y el ENRE
regulan y fiscalizan la actividad de un conjunto de empresas bastante homogneas, el
ETOSS acta sobre las actividades de una nica empresa de gran envergadura, Aguas
Argentinas, que abarca a 6 millones de usuarios, y otras de escasa significacin.

143 Op. Cit.. De Control social. P. 144

101
PARTICIPACIN

ACCOUNTABILITY.

DEFENSAS

DE

LOS

CIUDADANOS

COMO

USUARIOS

Mecanismos de reclamos y sugerencias

1) Oficinas de atencin al usuario
Los distintos Entes cuentan con procedimientos que facilitan la atencin, los
reclamos y la formulacin de sugerencias.
El usuario puede acudir Al ENARGAS cuando desee cualquier tipo de
asesoramiento sobre el servicio de gas. Si el usuario ya acudi a la empresa que le
presta el suministro y sta no le proporcion la solucin correspondiente en el plazo
comprometido, y si el usuario esta disconforme con la empresa de gas y no encuentra un
eco favorable a su inquietud, puede concurrir personalmente a la Sede Central o a las
delegaciones que correspondan a su domicilio o bien puede dirigirse utilizando una
casilla postal sin cargo, o telefnicamente.
El ENRE, atiende las consultas, reclamos y quejas en el Departamento de
Atencin al Usuario: reclamos comerciales, por problemas tcnicos de suministro, la
falta de suministro, daos o seguridad pblica. Se aceptan reclamos sin la formulacin
previa de la queja en la empresa prestadora correspondiente, y se pueden formular
denuncias por telfono, carta, atencin personal.
En el ETOSS, el mayor porcentaje de reclamos es el vinculado al rea comercial
y los relativos a errores en la facturacin. En este organismo es necesario para la
formulacin de la queja que se conste que se hizo una presentacin en primera instancia
ante la correspondiente empresa prestadora.144
2) Mecanismo de consulta a los ciudadanos como usuarios y consumidores de los
servicios pblicos
En la actualidad existen diversos proyectos que proponen la incorporacin de los
usuarios y consumidores en los directorios de los entes reguladores, lo cual parece algo
bastante lgico.
El ETOSS propone la incorporacin de una Comisin Asesora de Usuarios, donde
las opiniones y las propuestas de la aludida Comisin nos sern vinculantes, sino
meramente de carcter consultivo.
La Comisin de Defensa del Consumidor de la Cmara de Diputados de la Nacin
est estudiando la posibilidad de incorporar a las asociaciones de los usuarios y
consumidores a los directorios de cada uno de los Entes.
Otro proyecto es el de crear un superente, que consiste en una comisin bicameral
con las funciones de coordinar a los Entes existente, asegurar que todos los marcos
tengan origen en normas de jerarqua legal y a travs de su control legislativo o poltico
facilitar la mayor competencia posible por parte de las concesionarias. Este proyecto es
resistido por las asociaciones de usuarios en cuanto consideran que los Entes favorecen
los intereses de las empresas prestatarias. Es apoyado en los puntos relativos a la
creacin por ley de los Entes y a la eleccin por concurso de los directores.
En la experiencia comparada encontramos el caso de la Oficina de Aguas de Gran
Bretaa, OFWAT145 creada bajo el rango de departamento no ministerial por la misma
ley que privatiz las diez compaas nacionales de aguas y cloacas.
Esta oficina no ha implementado un sistema de audiencias pblicas, sino que en
su lugar y por iniciativa de su presidente ha establecido un sistema particular de
atencin a los problemas de los usuarios a travs de los Comits de Servicios al
consumidor. El director designa a los representantes de estos comits en conformidad
144 Informe ENAGAS 1995, p. 93
145 Op. cit. Mecanismos de control social p. 132

102
con el Secretario de Estado, conformando as el Consejo Nacional del Consumidor.
Asimismo estn integrados por aproximadamente diez voluntarios que son elegidos
conjuntamente con los presidentes de cada uno de los comits y el presidente de la
OFWAT. Existen dos condiciones esenciales para la designacin de los miembros de los
comits: la inexistencia de potenciales conflictos de intereses y la imposibilidad de ser
propietarios o titulares de acciones en las compaas reguladas.
Los usuarios, en forma individual o a travs de los grupos organizados, cuentan
con diversas instancias a los cuales pueden acercar sus demandas o reclamos. A priori se
establece que las compaas de aguas y cloacas establezcan procedimientos para la
atencin y solucin de reclamos que son aprobados por el titular de OFWAT.
Si una compaa no responde adecuadamente a los reclamos de los consumidores,
estos podrn dirigirse al comit correspondiente, donde se llevar adelante el
procedimiento de reclamos, pero si an el consumidor no queda satisfecho puede apelar
a los propios directos de la Oficina de Aguas. La ultima alternativa es recurrir al
comisionado parlamentario para la administracin del Ombusdman.
LA PARTICIPACIN EN LAS AUDIENCIAS PBLICAS DE LOS ENTES REGULADORES
Este mecanismo de consulta, que ya explicamos anteriormente, presenta algunas
peculiaridades: permite por ejemplo que ciudadanos no organizados puedan intervenir
en el debate sin la necesaria mediacin de una asociacin El procedimiento es el
siguiente: son convocados por los Directores del Ente con el objeto de conocer
opiniones de cada una de las partes y recoger informacin. Luego de evaluar la
informacin, el Ente resuelve sobre el tema en cuestin. Estos aspectos determinan que,
en principio, la incorporacin de un mecanismo participativo en la gestin de servicios,
se restringa a un canal formal de expresin que depende del Ente y de la
discrecionalidad de sus miembros la resolucin nacional. Las etapas son: el inicio, la
etapa preparatoria a cargo del instructor designado por el Directorio del Ente, la propia
audiencia pblica y la resolucin del proceso.
En los entes reguladores, el ETOSS, la normativa que regula su actividad no hace
mencin a las audiencias pblicas como modalidad de participacin de los usuarios.
Este hecho determina que no sean obligatorias como en los casos del ENARGAS y el
ENRE, donde las audiencias se encuentren contempladas entre las disposiciones de sus
leyes constitutivas.
En la experiencia comparada, podemos ocuparnos del ejemplo de la Junta de
Energa y Servicio Pblicos de la provincia de Alberta, Canad, donde las asociaciones
de usuarios participan en las audiencias pblicas bajo la categora de interventores
inscriptos y tienen derecho a presentar evidencia, requerir informacin adicional a las
empresas de servicios pblicos o a otras partes que presenten pruebas, declarar,
contrainterrogar testigos y presentar sus argumentos. Las decisiones de la Junta son
apelables incluso ante la Corte Suprema de Canad.
En Louisiana la Comisin de Servicios Pblicos ha estipulado a travs de las
normas de prcticas y procedimientos la reglamentacin correspondiente al
procedimiento de audiencias pblicas. Esta reglamentacin establece que pueden ser
sometidos a este procedimiento de audiencias todos los casos que reciben un nmero de
sumario y requieren de una orden oficial, por ejemplo, las investigaciones concernientes
a tarifas, las denuncias formales de clientes y las certificaciones. Participan en este
procedimiento todas las partes que se presenten como parte registrada y la comisin
puede hacerlo como representante del inters pblico.

103

EL

ROL DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EN EL CONTROL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

EN NUESTRO PAS

El Defensor del Pueblo recibe la mayor cantidad de quejas referente a los

servicios pblicos. Ello queda reflejado en el significativo nmero de causas que en el
rea de Administracin Econmica se encuentran destinadas a la resolucin de
conflictos en materia de servicios pblicos, a pesar de que est no sea la funcin
primordial para el cual el organismo fue creado.
En nuestro pas no se encuentra implementada la figura del Defensor del Usuario,
como s lo esta en la mayora de los estados norteamericanos. Por ejemplo la Comisin
de servicios pblicos del estado de California posee dos entidades que aseguran que los
intereses de los consumidores sean tenidos en cuenta en el proceso de toma de
decisiones: la Divisin de Defensa de los Usuarios cuya misin es representar los
intereses de largo plazo de los consumidores de servicios pblicos y la Oficina de
Asesoramiento Pblico, que a su vez, cumple una doble funcin: a) asistir al pblico
que desee testificar o presentar informacin a la comisin en cualquier audiencia o
procedimiento abierto al pblico, y b) prestar asesoramiento a la comisin en cuestiones
vinculadas con la participacin pblica.
La experiencia de crear un superente: el caso del ente nico de los
servicios pblicos en la ciudad de Buenos Aires
Desde el ao 2000, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires ha creado el Ente
nico Regulador de los Servicios Pblicos previsto en el artculo 138 de la Constitucin
de la ciudad de Buenos Aires e instituido en mbito del Poder Ejecutivo.
Es un ente autrquico, pero la posibilidad de que el Ente realice investigaciones,
auditorias y dems controles que considera necesarios se ver seriamente limitada
porque sus recursos no tendrn afectacin especfica y podrn ser disminuidos en
cualquier proceso de racionalizacin presupuestaria que ordene el Gobierno de la
Ciudad.
El objeto para realizar sus funciones est determinado por el transporte pblico de
pasajeros; alumbrado pblico y sealamiento luminosos; higiene urbana, incluida la
disposicin final; control de estacionamiento por concesin, conservacin y
mantenimiento vial por peaje; transporte, tratamiento, almacenamiento y disposicin
final de residuos patolgicos y peligrosos; televisin por cable o transmisin de datos
con el alcance previsto en el articulo 3, inciso m) de esta ley; servicios pblicos que se
presten en la ciudad cuya prestacin exceda el territorio de la misma, sin colisionar con
la competencia atribuida a otros rganos del Gobierno de la Ciudad, a los entes de otras
jurisdicciones y a los entes de la Nacin con los que se complementa.
El Ente promueve los mecanismos de participacin ciudadana y tutela de los
usuarios de servicios adecuando su estructura organizativa a los efectos de eliminar
trabas burocrticas, habilitando un sector de orientacin, asesoramiento e informacin,
en los horarios y las modalidades ms idneos para el cumplimiento de su objeto.
Cuenta con la posibilidad de realizar audiencias pblicas que son obligatorias en las
siguientes circunstancias: cuando haya conductas contrarias a los principios de libre
competencia o abuso de situaciones derivadas de monopolio natural o de posicin
dominante el mercado; cuando las obras a realizar por un prestador amenacen con

104
interferir con la normal prestacin de algunos de los servicios o afecten al ambiente;
cuando una tarifa, cargo, clasificacin o servicio de un prestador sea considerado con
fundamento como inadecuada, indebidamente discriminatoria o preferencial, segn la
naturaleza del servicio o cuando se considere alterado el principio de razonabilidad y
justicia tarifaria; en caso de solicitud de modificacin de la tarifa; cuando sea
modificado el reglamento del servicio o los trminos del contrato original en la relacin
usuario-empresa-estado.
Lamentablemente la legitimidad procesal que le permite al ENTE estar en juicio
para defender los intereses de los Usuarios, se ha visto cercenada porque en la ley se
obliga a tener que pasar por la aceptacin de la Procuracin General, que es un rgano
que depende del Ejecutivo.
Si el Ente cuenta con los recursos materiales y humanos suficientes estamos
convencidos de que ser una poderossima herramienta de control de los ciudadanos
como usuarios de los servicio pblicos.

3) LA PARTICIPACIN POLITICA COMUNITARIA

PARTICIPACIN

CIUDADANA EN LA APLICACIN DE LAS POLTICAS

PBLICAS

La educacin y la participacin ciudadana constituyen la clave para el cambio que

permitir el verdadero desarrollo de nuestras sociedades. Nadie duda en afirmar que la
educacin es primordial para el fortalecimiento del capital humano y el logro de la
equidad.
La crisis de la participacin ciudadana en el nivel poltico a secas produce
situaciones tales que si le preguntamos a un ciudadano si est interesado en la poltica,
seguramente nos har un discurso sobre lo mucho que le molesta el verse asociado a lo
que usualmente se entiende por poltica. Es de notar que los argentinos tenemos una
perspectiva gubernamental de la poltica, la entendemos como aquellas actividades
inmediatas y visibles que tienen que ver con la eleccin de empleados oficiales o la
aprobacin de leyes; se describe por lo tanto a la participacin como el acto de influir
sobre el gobierno, ya sea afectando la seleccin de los funcionarios o sus decisiones146.
Esta es una clase de participacin, pero est lejos de ser toda la participacin
posible. Si le preguntamos a ese ciudadano si le interesa la pureza del aire, la educacin
de sus hijos, la seguridad, el bienestar de su familia, la respuesta ser afirmativa. De ah
la aparicin cada vez ms fuerte de la participacin ciudadana en cuestiones que se
cien a lo estrictamente social.
La participacin social supone la asociacin de individuos para el logro de
determinados objetivos: de ah que la participacin comunitaria se instala en el campo
de las actividades asistenciales propias del mundo de lo estatal. Este tipo de
participacin excede lo que puede ser realizado por partidos polticos y se enmarca
dentro del concepto de la ampliacin de lo pblico no estatal.
Para lograr mejoras en estos aspectos, se requiere una participacin que
denominamos participacin poltica comunitaria para las polticas pblicas.
Al considerar el aporte de la participacin en el aumento de la eficiencia, eficacia,
transparencia y sostenibilidad de los proyectos y programas, no es casual si observamos
146 Oyhanarte, Marta. Cmo ejercer su poder ciudadano. Ed. Tesis, p97

105
en programas de distinto orden y en pases diversos diferencias notables al comparar los
costos, el alcance y la proyeccin en programas y proyectos segn la presencia o no de
la participacin ciudadana. Al investigar la percepcin que tienen los usuarios de los
servicios que prestan las experiencias con o sin participacin, las encuestas de
satisfaccin demuestran que la satisfaccin es mayor en las primeras que en las ltimas
y que la vinculacin que se establece en aquellas entre usuario y servicio provoca un
sentimiento de apropiacin que aumenta la valoracin de este ltimo.147
La participacin tambin es generadora de ahorro, ya que el aumento en la
transparencia en la administracin y manejo de fondos y programas, como resultado de
la participacin, contribuye a reducir las posibilidades de corrupcin y mejora la calidad
de la gestin pblica. Adems la participacin moviliza recursos humanos y financieros
no aprovechados, como lo demuestra el tiempo ofrecido por el voluntariado.
A nivel global, el concepto de participacin dirigido al fortalecimiento de la
comunidad, la organizacin del desarrollo o el desarrollo humano est logrando cada
vez ms aceptacin en la comunidad intelectual y en los grupos de presin. La sabidura
de este enfoque se evidencia en el hecho de que los individuos, independientemente de
su origen, tienen la capacidad de resolver sus problemas y llevar a cabo decisiones
destinadas a mejorar su calidad de vida. Las entidades donantes involucradas en
proyectos de desarrollo deben comprender que aun las personas que viven en zonas
rurales han de involucrarse, ya que por su conocimiento y su propia experiencia
conocen lo que necesitan para mejorar su destino. Por esto deben solicitar su
participacin en los proyectos o programas si se quieren lograr resultados exitosos y
saludables. La cuestin es ver cmo lograr una adecuada institucionalizacin para que el
denominado tercer sector alcance la importancia que se merece. Por eso, para una mejor
comprensin, es que analizaremos brevemente cmo est constituido el tercer sector y
cul es la mejor forma de acoplarse con la administracin de las polticas publicas.

PARTICIPACIN DE LOS CIUDADANOS EN EL TERCER SECTOR

Siguiendo el concepto extenso del tercer sector que abarca todas las formas de
organizaciones posibles, puede decirse que el Tercer Sector se manifiesta como un
conjunto de inicativas autnomas y organizadas para la gestin y promocin de
valores y bienes sociales; es de alguna manera un tejido espontneo de formas de
organizacin que se autodefinen negativamente en relacin al Estado (en tanto no
gubernamentales) y en relacin al Mercado (en tanto no lucrativas). Se tratara,
entonces de aquel espacio que resta de la suma de estos elementos, espacio ocupado por
una extensa y variada trama de asociaciones voluntarias tales como sociedades de
fomento, fundaciones, colectividades, clubes, sociedades de beneficencia o caridad,
foros de opinin, etc. Pero no todas las entidades del Tercer Sector pueden ser definidas
como organizaciones solidarias, que es el punto que nos interesa estudiar. Las
organizaciones solidarias son aquellas que asumen fines sociales pero que adems
incorporan un modelo de gestin o gerencia bsicamente social148.
El Tercer sector no es uniforme y presenta distintas variantes.
Sector caritativo: se centra en el modelo de financiacin y en la forma de adquisicin
del patrimonio de la organizacin. Se enfatiza el supuesto de que las organizaciones no

147 Caldera Pietra, Introduccin Programas sociales, pobreza y participacin

ciudadana.
148 Federico Tobar, Carlos Fernndez Pardo, Organizaciones solidarias. p. 43

106
gubernamentales reciben donaciones privadas y que por lo general cuentan con recursos
provenientes de la caridad y la solidaridad individual o colectiva.
Sector Independiente: se centra en la dimensin poltica (no partidaria) por cuanto
estas organizaciones vendran a ser una tercer fuerza por fuera del gobierno y del
mercado. La independencia de intereses y procedimientos concurre al principio esencial
de autonoma de estas organizaciones
Sector Voluntariado: Las organizaciones cuentan entre sus miembros a personas que
trabajan sin percibir un trabajo remunerado; a esta forma de trabajo se la denomina de
voluntariado.
Sector Exento de Impuestos: en algunos pases las organizaciones del tercer Sector se
hallan exentas de impuestos.
Organizaciones no gubernamentales. El Consejo Econmico y Social de las Naciones
Unidas en la dcada del 70, las defini como grupo de personas o colectividades,
libremente creadas por la iniciativa privada que ejercen sin nimo de lucro, una
actividad internacional de inters general al margen de toda preocupacin de orden
exclusivamente nacional.
No solo hay diferentes tipos de organizaciones; tambin pueden distinguirse
diferentes tipologas o esquemas de clasificacin. En el sector social, pueden
enumerarse los siguientes tipos de organizaciones no gubernamentales:
Asociaciones: Pueden ser voluntarias, mutualidades de previsin social, deportivas,
culturales, institutos religiosos, institutos seculares o asociaciones confesionales.
Corporaciones: Son de derecho pblico (asociaciones de naturaleza pblica). Se
contemplan aqu a los colegios profesionales y a las de ayuda mutua.
Fundaciones: Son creadas por un fundador con patrimonio. Persiguen un fin especfico.
Tambin se ha distinguido un sector social primario (comunitario) que en nuestro pas
suele caracterizarse como de base territorial, preferentemente integrado el mbito
plurifamiliar, de vecindad o barrial.
En cuanto a la relacin que mantienen con el Estado, existen distintos grados en el
nivel de autonoma de las organizaciones del tercer sector. Las relaciones entre las
organizaciones gubernamentales y el Estado pueden ser las siguientes:
Control y Tutela: En este caso se trata de relaciones previstas en los marcos legales de
otorgamiento de personera jurdica. Se traducen en distintos grados de supervisacin
y exigencia para funcionar.
Fomento: El riesgo para las ONG es que se suele derivar hacia un trade off entre los
recursos pblicos recibidos bajo la forma de subvenciones (o exencin de impuestos) y
el prestigio que recibe el ente pblico o funcionario de parte de la organizacin no
gubernamental favorecida.149
Contrato: Hace posible la prestacin de servicios pblicos de manera directa o indirecta
mediante concurso pblico. En este sentido, pueden concurrir tambin organizaciones
no gubernamentales a fin de hacerse de recursos que debern ser asignados a sus
actividades sociales.
Concertacin: Se trata de una pauta de colaboracin con un ente pblico con la
finalidad de alcanzar determinados resultados y obtener beneficios.
Convenios: Es frecuente que se materialicen a travs de la atencin primaria en
combinacin con las subvenciones.
Las funciones que pueden realizar las organizaciones son de control, como
consultores o bien participando directamente en la toma de decisiones.
Por todas estas razones pregonamos la participacin, organizada, para lograr un
mejor resultado en la aplicacin de las polticas pblicas. Esta organizacin puede surgir
149 Tobar, Fernndez Pardo. Op cit.

107
espontneamente, como de hecho ocurre, pero tambin puede promoverse en torno a
actividades y programas. La creacin de organizaciones sociales, de redes o de tejido
social, es uno de los principales logros obtenidos por muchos de estos programas y debe
constituir uno de los propsitos fundamentales de la poltica social.

PARTICIPACIN COMUNITARIA EN LA EDUCACIN

En la actualidad, lamentablemente, el nivel de involucramiento de la comunidad
en esta rea se produce en su mayora por la funcin de control que ejercen los
ciudadanos sobre la educacin pblica.
Recin en los ltimos aos ha venido apareciendo una corriente de opinin que
intenta ir ms lejos, y solicita la accountabilty la responsabilizacin de rendir cuentas y
de responder por los resultados de sus acciones de los actores involucrados en la
administracin del servicio de educacin. Abogamos por instancias superadoras que
permitirn un aumento sustantivo en el nivel de responsabilidad y participacin
ciudadana
La educacin en nuestro pas es la siguiente: Nuestro pas cuenta con ms de
37.000 unidades educativas de enseanza primaria y secundaria dependientes del
Estado, organizadas de manera descentralizada. Cada provincia, algunos municipios de
manera excepcional y la Ciudad de Buenos Aires tienen a su cargo de manera
independiente la gestin de los servicios educativos, aunque deben adaptarse al marco
de la Ley Federal de educacin.150 En esta ley se encuentran establecidos los Contenidos
Bsicos Comunes, que consisten en los contenidos mnimos que han de ser observados
en las escuelas y en funcin de los cuales se confeccionan las evaluaciones anuales del
Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad (SINEC).
Con los Contenidos Bsicos Comunes151 se sigue manteniendo un sistema
centralizado, siendo un tibio intento de superar el esquema de la escuela . En este
esquema no hay incentivos para que los directores de los establecimientos educativos
fijen metas y supervisen los resultados pedaggicos de la escuela. Tampoco los
directores tienen recurso para motivar a los maestros y entregarles incentivos para que
mejoren sus capacidades docentes e incursionen en nuevas prcticas docentes. Adems
los maestros no reciben recompensa por la calidad de la enseanza o el nivel del
esfuerzo que brindan a los estudiantes para ayudarlos a aprender.
No existen para la profesin docente ni mecanismos de evaluacin Los padres no
tienen incentivos para participar en el manejo de las escuelas o en la supervisin del
desempeo de stas.
Ante semejante sistema caduco, la reaccin de la administracin pblica ha sido la
creacin de instituciones gatopardistas, es decir, de instituciones que buscan cambiar
todo para que no cambie nada.
Ejercicio centralizado del control desde la administracin publica
Sistema nacional de evaluacin de la calidad educativa
El SINEC es un sistema de evaluacin de la calidad educativa de las escuelas de
nuestro pas implementado a partir de 1993 en el marco de la Ley Federal de Educacin
150 Datos del Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin. La transformacin
educativa. Bs. As 1998.
151 Op.cit., p. 228

108
y consiste, como su nombre lo indica, en la evaluacin de la calidad educativa de
carcter general y estructural.
Esta es una forma de control del servicio educativo, pero estos sistemas de
evaluacin del desempeo estn centralizadas por el Ministerio de Educacin de la
Nacin. No se encuentra establecido ningn mecanismo formal mediante el cual se
garantice a la sociedad su derecho a reclamar al Estado un mejor servicio educativo.
Tampoco estn establecidos cules son los niveles mnimos de calidad educativa
que los ciudadanos pueden esperar.
Resulta llamativo la escasa doctrina jurdica sobre este tema (hay que reconocer
que el campo de estudio es incipiente en el derecho espaol). Por ende, las evaluaciones
de las instituciones educativas se limitan al control del debido cumplimiento de los
procedimientos administrativos, quedando a discrecin de las autoridades escolares la
implementacin de instancias que favorezcan el control social y mejoren los canales de
acceso a la informacin referida a la gestin de la escuela por parte de los ciudadanos.
Cmo instrumentar un sistema de control ciudadano de la calidad
educativa
La experiencia comparada nos trae el modelo vigente en Gales compuesto por la
Charter for Further Education (Carta de la Educacin Postsecundaria) y la Charter form
Higher Education (Carta de la Educacin Superior). All se establecen los derechos,
garantas y obligaciones de los aspirantes a estudiantes, de los estudiantes mismos y de
los empleadores que buscan personal en los colegios y universidades. En cada una de
las Cartas se incluye un listado con ms de 30 lugares a los cuales recurrir en caso de
querer manifestar problemas, quejas o dificultades, explicitando los procedimientos y
pasos a seguir en cada caso. En este sentido, se recomienda, como primera medida,
recurrir a las autoridades de la institucin educativa a la que se concurre, la cual tiene la
obligacin de brindar una respuesta eficaz y corts, en un plazo no mayor de 10 das
hbiles.
Si dicha respuesta no resultara satisfactoria, los alumnos tienen una segunda
posibilidad de recurrir al Founding Council, a la LEA, al Secretary of State for Wales
(Secretara de Estado de Gales), y en el caso que las consultas estuvieren referidas a
calificaciones y/o evaluaciones al National Council for Vocational Qualifications
(Consejo Nacional de Calificaciones Vocacionales) o al Independent Appeal Authority
for School Examinations (Autoridad Independiente de Apelacin de Evaluaciones
Escolares), los cuales pueden no ser gratuitos. Como ltima instancia, existe la
posibilidad de recurrir al Local Government Ombudsman (Defensor del Pueblo local).
Creemos que la implementacin de estas Cartas que establecen los estndares de
desempeo permitirn un mayor control ciudadano que puede ser un excelente
suplemento de la SINEC, si esta presenta sus resultados al pblico en general y se
convoca a participar a todos los sectores involucrados en la educacin.
Coincidimos con las conclusiones de un trabajo de Grupo Sophia152: no basta con
que el Estado reconozca a los ciudadanos nuevos derechos y tampoco es suficiente que
el Estado brinde a los ciudadanos informacin acerca de la gestin si dicha
comunicacin no va acompaada de canales a travs de los cuales puedan expresar su
opinin.
Sin embargo es necesario que los mismos ciudadanos demanden esa informacin
y exijan ser escuchados. Ms all de la responsabilidad que le cabe al Estado en la
implementacin de instancias de control social, el xito de las mismas estar
152 Op.cit. p. 243

109
determinado en la medida en que los ciudadanos adopten una actitud proactiva y un
mayor compromiso para el cambio del sistema educativo.
En el nivel micro, el control ciudadano estara dado por las escuelas y las
actividades por ella desempeadas. El correcto ejercicio del control traera el
fortalecimiento de la relacin entre las cooperadoras escolares y la direccin y entre
ambas y los docentes, adems de los canales de comunicacin e informacin entre los
padres y las autoridades.
La intercomunicacin entre los distintos actores de la educacin debe ser
fomentada ms all del uso del cuaderno de comunicaciones, que provee de la
informacin sobre balances, citas, asambleas, decisiones. Otro tipo de comunicacin son
las reuniones de padres: como mecanismo de control resulta til ya que los padres
tienen un acceso directo al docente y pueden plantearle sus inquietudes. Otra posibilidad
de interaccin es mediante la concertacin de reuniones con el director del colegio,
quien no puede rehusarse al dilogo ni a rendir cuentas sobre todos los asuntos que los
padres consideran relevantes.
La participacin ciudadana para la consulta y para la toma de
decisiones
1) La autonoma escolar
El concepto de autonoma de la escuela incluye instrumentos de poder, control,
gestin acceso y utilizacin de los recursos. Para lograr eficacia, se deben arbitrar tanto
mecanismos de consulta como de decisin que contemplen la participacin de docentes,
padres y alumnos. Estos mecanismo deben cumplir como funcin: la aprobacin de un
plan de trabajo de la escuela, el apoyo al director para la ejecucin de dicho plan, la
conduccin del proceso de eleccin de directores y el estrechamiento de las relaciones
de la comunidad con la escuela. Otros instrumentos para vializar la autonoma son la
importancia de tener reglas imparciales, objetivas y transparentes para la transferencias
de los recursos a las escuelas y de mecanismos simplificados para la rendicin de
cuentas de los recursos que se enven directamente desde el Ministerio a la Escuela.
La idea central de conferir autonoma a las escuelas se basa en el concepto de que
la escuela pblica pertenece a la comunidad y no al gobierno. La comunidad, por lo
tanto, es un factor esencial para administrar la escuela y determinar su rumbo. El Estado
pasa a desempear el papel de proveedor de orientaciones generales y medios para
alcanzar los objetivos de la escuela.
La experiencia comparada nos demuestra el xito de la participacin comunitaria
para el sistema educativo. Los caso de EDUCO en El Salvador, PRONADE en
Guatemala, la Reforma Educativa de Minais Gerais, el Movimiento de Educacin
Integrar Popular Fe y Alegra y el Programa de Gestin Democrtica de Porto Alegre
son un claro ejemplo de ello.
El Programa Educacin con Participacin de la Comunidad (EDUCO) se inici en
1991 y tiene como finalidad aumentar la cobertura de aquellas poblaciones que por sus
caractersticas geogrficas y de marginalidad rural no han tenido acceso a los servicios
educativos. EDUCO es una estrategia de expansin de los servicios educativos a las

110
zonas rurales con una modalidad administrativa que transfiere recursos a las
comunidades y las hace copartcipes de la educacin de sus hijos.153
En el caso de Minas Gerais, se trata de un programa de reformas iniciado por el
gobierno. Aunque haya exigencias ms o menos difundidas de la sociedad por una
educacin de calidad, el gobierno tuvo la iniciativa de interpretar esas exigencias y de
articular una respuesta en una propuesta estructurada y coherente. En el caso de
EDUCO, la iniciativa parti de la propia comunidad descuidada por el gobierno y
diezmada por la guerra, pero consciente de que la reforma tendra xito slo si se
realizaba desde las propias comunidades.154
El propsito de PRONADE es apoyar la organizacin y el funcionamiento de las
escuelas rurales autogestionarias en las zonas rurales de Guatemala que han carecido de
atencin educativa. Para cumplir su misin, el PRONADE aplica una estrategia
administrativa y financiera basada en la administracin. Dicha estrategia tiene por
objeto la cobertura universal de los tres primeros grados de la enseanza primaria y el
mejoramiento progresivo de su calidad.155
Fe y Alegra es un movimiento de educacin integral que existe en doce pases
de Amrica Latina y el Caribe. Con la participacin de la comunidad local, el apoyo de
entidades privadas y pblicas y sobre la base de acuerdos con los respectivos gobiernos,
Fe y Alegra asume la forma de una organizacin no gubernamental que ofrece
programas de educacin no convencional y convencional a la poblacin de escasos
recursos en cada pas.156
En Porto Alegre, la Secretara Municipal de Educacin ha implementado un
programa de gestin democrtica de las escuelas. Para ello es necesaria, en primer lugar,
la formacin de consejos escolares constituidos por la direccin de la escuela y
representantes de la comunidad escolar; en segundo lugar, la designacin de los
directores y vice directores de las escuelas que se lleva a cabo por medio de votacin
directa y uninominal por el trmino de dos aos.
En nuestro pas, se puede utilizar la infraestructura de participacin ciudadana
comunitaria que ya se tiene asignndole un nuevo rol. Adems sera conveniente
analizar los resultados del Cdigo de Convivencia Escolar aplicables a la Ciudad de
Buenos Aires.
2) Nuevo rol de las asociaciones cooperadoras
Las Asociaciones Cooperadoras son otra forma de interaccin donde se da una
actuacin muy importante de los padres. Este es el nico canal formal de asociacin de
padres y mantienen ciertos mbitos de control ya que son los encargados de gestionar
los subsidios otorgados por la Secretara y/o el Ministerio de Educacin, segn
corresponda.
La participacin de los ciudadanos en las cooperadoras y en las reuniones de
padres es escasa y existe cada vez menos inters de estos en intervenir en los asuntos de
153 Jacir de Lovo, El caso EDUCO en El Salvador. En Programas sociales, pobreza
y Participacin ciudadana. BID
154 Araujo E Oliveira, Reforma educativa en Minas Gerais. En BID, Op.cit.
155 Acea de Fuentes. PRONADE en BID. Op cit.
156 Jos Virtuoso, Movimiento de Educacin Integral Fe y Alegra en BID, Op. Cit.

111
la escuela; esta es la realidad. Y cuando hay intervencin, es frecuente que no se valore
la actividad de los padres.
Existen propuestas que redefinen el papel de las asociaciones cooperadoras de
padres otorgndoles un rol ms activo y protagonista en la dinmica de la escuela,
especialmente como mecanismo institucionalizado de control social. Un ejemplo de esto
es la buena experiencia de Minas Gerais y Porto Alegre en Brasil. All los consejos de
escuelas, compuestos de padres y maestros, tienen la autoridad para escoger al director
de la escuela y ejercen el papel de contralor. Lo que se evala en la eleccin de los
directores es su capacidad de gestin, sus conocimientos tcnicos y la estrategia de
desarrollo quinquenal que presentan.
3 ) Sistema escolar de convivencia
En la Ciudad de Buenos Aires se aplica un novedoso sistema de participacin
ciudadana en las escuelas: el Sistema Escolar de Convivencia que regula las relaciones
entre los miembros de la comunidad de cada institucin y posibilita el cumplimiento de
los fines especficos de la escuela ( art2 L.223. C.A.B.A). Cuenta con la participacin
de los alumnos padres, docentes y directores.
Este sistema establece el cdigo de comportamiento por escuela. Hasta ahora, la
prctica nos demuestra que la implementacin de este sistema ha tenido xito, por lo
que se recomienda su aplicacin en las otras provincias.

HACIA UNA POLICA COMUNITARIA

Una de las reas ms sensibles a la comunidad es la seguridad. Es tambin un
mbito donde la comunidad puede adoptar mecanismos de participacin sin necesidad
de concluir procesos de institucionalizacin. Los actores que participan en el tema de la
seguridad pblica son la polica y la comunidad. La polica responde a una instancia
superior que es el gobierno, a travs del Poder Ejecutivo, y est encargada de disear,
formular y disponer la implementacin de polticas y programas en la materia.
Estamos hoy en una etapa de transicin entre la concepcin antigua de polica y la
polica comunitaria.
La falta de interaccin y coordinacin efectiva entre los actores, sumada a las
problemticas sociales, obliga a los integrantes a comprometerse con las reformas
necesarias para una seguridad comunitaria exitosa y a asumir las responsabilidades que
corresponden.
En los ltimos tiempos hemos asistido a una serie de reformas en casi todas las
policas provinciales de nuestro pas. En la Provincia de Buenos Aires, la reforma, con
relacin a la participacin ciudadana, introdujo distintos mecanismos de control e
instancias de participacin. La autonoma dada a las 18 Policas Departamentales de
Seguridad por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires es la principal caracterstica
de la reforma.

PARTICIPACIN EN LA SALUD
EL

H O S P I TAL Y L A S A L U D C O M U N I TAR I A

El trmino de Salud Comunitaria es vasto y por momentos puede ser interpretado

de diferentes maneras. Un programa de salud comunitaria debe realizarse sobre la base

112
de la planificacin estratgica, es decir, debe incluir la participacin de la propia
comunidad a la que est dirigida, teniendo en cuenta sus necesidades reales u ocultas157.
En nuestro pas la concepcin del Sistema de Salud evolucion de una perspectiva
asistencialista y relacionada con la caridad, hacia un status de derecho que el Estado
debe asegurar para todos los ciudadanos.
Hasta mediados de la dcada del 40, el acceso a la Salud estaba condicionado
por las posibilidades que tuviere cada uno de hacer frente a los costos derivados de la
atencin mdica. En ese entonces, eran las asociaciones de beneficencia dirigidas
fundamentalmente por Damas de Caridad y grupos de hermanas religiosas, quienes
hacan posible la prestacin del servicio a personas carenciadas.
En 1880, se originan las mutuales, que son el paso previo a la aparicin de los
Sindicatos, mentores de las Obras Sociales. Con el Estado de Bienestar aparece un
Estado planificador, que provoca la incorporacin del Estado al Sistema de Salud. En
1970, se declara la obligatoriedad de la prestacin para aquellos trabajadores que
estuvieren en relacin de dependencia, como as tambin para su grupo familiar
primario. Esto gener transferencias de recursos hacia las obras sociales. Para tener en
cuenta la magnitud de la red, basta con decir que en la actualidad el Programa de
Atencin Mdica Integral (PAMI) es financiado con un porcentaje salarial de los activos
y subsidios estatales.
Pero la insuficiente oferta de atencin mdica y recursos humanos para responder
a la demanda surgida a la par de de las Obras Sociales permiti la aparicin de las
Medicinas Prepagas. Esto produjo un avance significativo de la medicina privada.
Desde 1974, la salud pasa a ser un derecho de todos los habitantes que el Estado
debe garantizar.
Abordar las nuevas problemticas mdico-sociales (SIDA, violencia intrafamiliar,
cuidado de la salud en aquellos que han sido excluidos del mercado laboral y no son
contenidos por el tejido social, cuidados de alta complejidad, atencin de pacientes
oncolgicos) son desafos que hoy, con ms fuerza, exigen de la comunidad sanitaria
nuevas soluciones. La interdependencia del Estado con la comunidad es una
cooperacin que acta como control social y permite contrarrestar las tendencias
desviantes en aquellos procesos ligados al sistema social.
Los canales de participacin facilitan la produccin del conocimiento y la
informacin que circula entre los propios sujetos involucrados (tanto la poblacin en
general como el equipo de salud).
Este reconocimiento de la poblacin como sujeto del proceso de aprendizaje y no
como mero objeto de estudio es uno de los aspectos que se pretende rescatar y fortalecer
a travs de la propuesta de apertura de espacios preventivos en diversas instituciones
intermedias de la comunidad.
Es incuestionable que la salud se encuentra entre los servicios cuya ocupacin y
responsabilidad compete al Estado. Pero el sistema de prestacin, como ya se seal,
est conformado por tres actores: el Estado, las Obras Sociales, y las Prepagas.
La participacin social tiene implicancias polticas por cuanto supone el
fortalecimiento de la sociedad civil y de la democracia de base.
En este apartado veremos cules son los mecanismos, instancias, espacios, u otras
formas de participacin social en el control y la gestin de la salud pblica.

157 Bartomeo, El hospital y la seguridad comunitaria.

113

3) LA PARTICIPACIN EN EL MBITO LOCAL

PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS MUNICIPIOS
La era de la globalizacin nos enfrenta a situaciones paradojales que pueden ser
descriptas por frases del tipo: cuanto ms global, ms necesidad de referencias
inmediatas. El sentido de pertenencia tiende a configurarse sobre lo ms cercano y a la
vez sobre lo supranacional. En el entramado de relaciones sociales, la primera forma de
vinculacin poltica es en la esfera municipal.
Para algunos, la ciudadana no puede sustraerse a la dimensin espacial que
encierra la poltica. J. Silva Herzog158 sostiene que la familiaridad es el mbito de la
democracia y la ausencia de sta puede atribuirse entre otras cosas a la extensin de la
comunidad y la centralizacin poltica que va desmembrando el poder ciudadano.
Alexis de Tocqueville159 afirmaba que el gobierno local era la mejor escuela de la
democracia, porque supona que a travs de la participacin en los asuntos locales, el
ciudadano comprenda prcticamente sus derechos y responsabilidades, se familiarizaba
con las reglas del juego democrtico y cultivaba en s el respeto por las instituciones.
El municipio es entonces, el mbito donde la participacin ciudadana es mas
frecuente y donde los resultados son palpables.
Nuestras ciudades se caracterizan por una marcada desigualdad en lo que hace al
acceso a bienes y servicios bsicos por parte de la poblacin. La segmentacin social y
la segregacin urbana, que en los pases desarrollados suele atribuirse a la aplicacin de
modelos econmicos neoliberales, han sido en nuestras ciudades rasgos constitutivos.
Se afirma con razn que ha habido un paulatino mejoramiento en los niveles de rotacin
de infraestructura bsica, en el acceso y la calidad de las viviendas, en la provisin de
equipamiento urbano. Pero queda mucho por hacer para que habitemos espacios en los
que prevalezcan condiciones materiales y ambientales dignas para el conjunto de la
ciudadana. Para ello debemos construir ciudadana, convertir realmente a los habitantes
de las ciudades en ciudadanos. Ciudadanos con derechos individuales y polticos, pero
tambin con derechos urbanos como el de acceso a bienes y servicios bsicos, cuyo
ejercicio est reconocido en la Constitucin Poltica.
La participacin ciudadana, a diferencia de otras formas de participacin,
presupone que los habitantes de las ciudades intervengan en las actividades pblicas
representando intereses particulares (no individuales). Pero para que esta participacin
sea efectiva deben generarse compromisos y condiciones institucionales y, sobre todo,
existir el convencimiento de que la deliberacin pblica y la interaccin social, la
aceptacin y el respeto por el pluralismo ideolgico, son valores y prcticas posibles y
esenciales para vivir en democracia; valores y prcticas que pueden y deben ejercerse en
primer trmino en lo cotidiano y en el espacio local, que es donde se da la mayor
proximidad entre autoridades y ciudadanos. La ciudad es, en gran medida, un
patrimonio colectivo. Su construccin y conservacin requiere del saber de los tcnicos,
de la inversin pblica y privada, de gobiernos locales legtimamente constituidos, de
funcionarios pblicos que acten con honestidad, de la accin de organizaciones
sociales y de ONG que han demostrado su capacidad para transformar y mejorar las

158 Silva Herzog, J. Esferas de la democracia en Cuaderno de divulgacin de la

cultura democrtica, I.N.E, Mxico, 1972.
159 Tocqueville, Alexis, La Democracia en Amrica, Fondo de Cultura en Amrica,
1978.

114
condiciones de vida de los sectores populares. Las formas de participacin ciudadana
deben contemplar necesariamente esta complejidad social para garantizar su eficacia.
Desde esta perspectiva de anlisis un buen gobierno local160 es aquel que posee
disposicin para promover el bienestar general a travs de: a) eficacia, eficiencia y
responsabilidad en las funciones que legtimamente le son atribuidas; b) honestidad y
transparencia en el manejo de la hacienda local; c) atencin equitativa o incluyente en
las demandas ciudadanas y d) aceptacin y/o aliento de la participacin ciudadana
institucionalizada en el proceso de formalizar las demandas o participar en su
satisfaccin.
Por ello es tan importante que los municipios cuenten con herramientas
normativas que permitan que los ciudadanos accedan a una democracia real. La
autonoma municipal, la planificacin estratgica administrativa, la descentralizacin
para la toma de decisiones y los consejos consultivos, son algunas de estas herramientas
indispensables.
LA

A U T O N O M A M U N I C I PAL

En la Repblica Argentina se carece de un modelo nico de institucin municipal.

Cada provincia ha tenido la competencia de armar su propio sistema de municipalidades
a partir de su Constitucin y su ley orgnica de municipalidades. Por ejemplo algunas
provincias dividen su territorio en Departamentos, dentro de los cuales hay Municipios
y Comunas, otras provincias tienen distintos tipos de categoras de municipios y en
otras existe un rgimen uniforme de Municipio-Partido en todo su territorio (por
ejemplo Buenos Aires).
La forma en que se da la organizacin del poder hacia dentro del municipio no
vara demasiado entre las provincias. A diferencia de varios pases europeos que siguen
el modelo parlamentarista en el que los funcionarios que desempean tareas ejecutivas y
de administracin surgen de un acuerdo previo entre partidos en las legislaturas, en los
municipios argentinos la divisin de poderes se da tambin en este nivel, con la
consecuente tajante separacin entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Histricamente, en la relacin entre el nivel de gobierno municipal y el provincial,
la distribucin de poder estuvo muy desbalanceada a favor de las estructuras
municipales, por cuanto para algunos las municipalidades eran meras delegaciones
autrquicas del poder provincial.161 Para Bidart Campos, el texto de la Constitucin
histrica alude en el art. 5 al rgimen municipal en las provincias. El vocablo rgimen
fue para este autor un indicio claro de la autonoma municipal; adems el Cdigo civil
los inclua entre las personas jurdicas de existencia necesaria. La jurisprudencia
tradicional de la Corte sostuvo hasta 1989 que las municipalidades eran simples
entidades con descentralizacin, lo que les asignaba la cualidad de autrquicas pero
no de autnomas. Con el fallo Rivademar c/ Municipalidad de Rosario, en el que se
destacan diversos caracteres de los municipios que no se avienen con el concepto de
autarqua y se sostiene que la existencia necesaria de un rgimen municipal impuesta
por el art.5 de la Constitucin Nacional determina que las leyes provinciales no solo no
pueden omitir establecer municipios sino que tampoco pueden privarlos de las
160 Zicardi, Alicia, Gobernabilidad y participacin ciudadana en Mxico.
161 Spota, Alberto. La autonoma municipal.

115
atribuciones mnimas necesarias para el desempeo de su cometido. Este nuevo sesgo
del derecho judicial de la Corte, al abandonar uno anterior anacrnico, merece
computarse como antecedente de la autonoma municipal.162
El actual art. 123 establece : Cada provincia dicta su propia Constitucin,
conforme a lo dispuesto por el artculo 5 asegurando la autonoma municipal y reglando
su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y
financiero. Con un notable acuerdo, la Convencin Nacional Constituyente de 1994
consagr definitivamente en forma expresa la autonoma municipal, luego de que la
Comisin de Rgimen federal, sus Economas y Autonoma Municipal, tratara
especficamente ms de sesenta proyectos presentados163. Dicha norma complementa al
art. 5 y, en consecuencia, se ha prescripto que para el ejercicio de poder constituyente
por las provincias uno de los requisitos establecidos es el de asegurar un rgimen
municipal autnomo. No existe, en consecuencia, ninguna posibilidad de instauracin
de una autarqua como naturaleza jurdica de los Estados locales. Las leyes supremas
provinciales deben obligatoriamente adecuarse al art. 123 de la Constitucin Nacional y
en el actual rgimen municipal argentino, hay que reformar las constituciones de
Buenos Aires, Entre Ros, Mendoza, Santa Fe, y Tucumn, porque no aseguran la
autonoma local, especialmente en el orden institucional.
Con respecto al significado de la autonoma municipal, consagrada en el artculo
que comentamos, nos remitimos a la definicin de Salvador Montao: Es una cualidad
especfica de la corporacin que la distingue de otras corporaciones: su capacidad de
gobierno propia y con ms precisin, su facultad de organizarse en las condiciones de la
ley fundamental, de darse sus instituciones y de gobernarse por ellas con prescindencia
de todo otro poder.
Para que un municipio logre ser plenamente autnomo, debe poseer todos lo
atributos y niveles de autonoma posible:
Autonoma Poltica: Consiste en la posibilidad que deben tener todos los ciudadanos
para elegir a sus mximos funcionarios locales. Este tipo de autonoma se da
actualmente, aunque es preciso sealar que no es una autonoma plena, ya que la
eleccin de autoridades municipales se realiza conjuntamente con las elecciones
provinciales y/o nacionales. Esto, lgicamente, hace que la atencin de los ciudadanos
est focalizada mayormente en las propuestas y problemticas nacionales y provinciales
antes que en las municipales.
Por esto proponemos que las elecciones municipales se realicen de forma
separada.
Autonoma normativa: Consiste en la posibilidad de legislar en aquellos asuntos que
hagan al inters de la comunidad local. Lamentablemente este tipo de autonoma se
encuentra bloqueada en muchas provincias puesto que los municipios no pueden darse
su propia organizacin poltica (incluso las provincias que le dan a sus municipios el
162 Bidart Campos, Manual de la Constitucin Reformada T 1 p. 450.
163 Obra de la Convencin Nacional Constituyente de 1994.,1995, Ministerio de
Justicia de la Nacin.

116
derecho de dictar su propia carta orgnica se reservan la potestad de aprobacin). Hay
adems muchos aspectos sobre los que no pueden legislar o porque se los prohbe la
Ley Orgnica municipal o porque ya existe una legislacin provincial sobre el tema en
cuestin. El efecto que esto provoca es que afecta tambin a la participacin ciudadana
ya que los mecanismos de participacin como el referndum, las consultas vinculantes o
inclusive la iniciativa popular, deben estar autorizadas por la Constitucin provincial.
Autonoma administrativa: Consiste en la posibilidad que tienen los gobiernos
municipales de gerenciar la prestacin de los servicios pblicos y dems actos de la
administracin local, sin interferencia alguna de autoridad de otro orden de gobierno. 164
Conviene recordad el fallo de la Corte en el caso Rivademar cuando sentenci que las
provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mnimas necesarias
para el desempeo de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta
de su personal, designarlo y removerlo. En este aspecto de la autonoma
administrativa, tambin es muy profunda la tarea de rescate de competencias que deben
efectuar los gobiernos locales, aunque ella se ver facilitada por el proceso de
descentralizacin en marcha.
Autonoma econmica o financiera: Consiste en la capacidad del municipio para
obtener por s mismo los recursos necesarios para sostener las actividades de la
burocracia y atender las necesidades que la comunidad le plantea. En la Repblica
Argentina, la mayora de los municipios carecen de este tipo de autonoma. El sistema
tributario de nuestro pas hace que los recursos municipales dependan de lo que
establezca cada provincia y de lo actividad econmica que se genere en cada
comunidad. Los municipios reciben un bajo porcentaje de ingresos por tributos en
Por ello creemos que es fundamental que los municipios puedan disear sus
propias estrategias tributarias, y al obtener mayor grado de autonoma financiera, que
tengan la posibilidad de acceder al crdito internacional para financiar obras de
infraestructura. Para nosotros, entonces, existe autonoma municipal plena cuando estn
presentes todos los rdenes o aspectos de la autonoma: poltica, administrativa,
financiera, normativa, y existe la autonoma semiplena cuando falta el orden normativo.
Una vez que los municipios tengan una mayor autonoma poltica, normativa y
financiera, las condiciones para implementar un plan estratgico participativo
municipal, son mayores.
P L A N I F I C A C I N E S T R AT G I C A M U N I C I PAL
Hay en nuestro pas, por su magnitud poblacional, distintos tipos de municipios
que requieran de diferentes polticas de acuerdo a la cantidad de poblacin.
El promedio de poblacin de los municipios es de 30.000 habitantes, lo que indica
la importantes cantidad de municipios pequeos y medianos que tiene el pas.
Municipios

Cantidad de
Municipios

Promedio Poblacin
por municipio

164 Hernndez, Antonio Mara, Federalismo y autonoma municipal

Poblacin Total de
Grupo

117
Pequeos (hasta
15.999 hab.)

1.650 (86 % del total) 3.003

Medianos (de 16.000 179 ( 9% del total)

a 49.999 hab.)
Grandes ( ms de
96 ( 5% del total)
50.000 habitantes)
Se excluye la Ciudad de Buenos Aires.

27.226
201.126

4.954.711 (15 % del

total del pas)
4.873.499 (15 % del
total del pas)
19.308.119 (59 % del
total del pas)

En la actualidad los municipios deben afrontar numerosos problemas, lo que

implica la necesidad de contar con otro tipo de administracin para resolverlos. Los
gobiernos municipales, que hasta fines de la dcada del 80 limitaban su actuacin a
regular las actividades realizadas en la ciudad y la prestacin de servicios dentro de las
esferas urbanas, como la recoleccin de residuos, el mantenimiento de espacios verdes,
alumbrado, barrido, limpieza y el ordenamiento del trnsito y la realizacin de obras de
infraestructura y equipamiento colectivo, como el bacheo de calles, la provisin de agua
potable, etc., se encuentran hoy ante el desafo de asumir el nuevo rol de los gobiernos
locales promoviendo y gestionando procesos de crecimiento y desarrollo econmico y
social a nivel local. Este cambio consiste, ms claramente, en la transformacin del rol
de prestadores y administradores que antes desempeaban los gobiernos locales al de
promotores activos del desarrollo econmico y social de la ciudad de manera equitativa
y ordenada.165. Como consecuencia de los cambios que se fueron dando, los gobiernos
municipales necesitaron modernizarse: para ello debieron realizar una reingeniera de la
estructura administrativa y recurrir a las innovaciones tecnolgicas para la gestin,
adaptndose a su nuevo rol.
Dentro de este marco es que todos los municipios necesitan tener una
Planificacin Estratgica Participativa.
En el modelo tradicional de planificacin, la toma de decisiones se lleva a cabo de
una manera centralizada y verticalista, proyectando el futuro desde el presente. En
muchos casos, se disea en forma aislada la participacin de otros actores interesados en
aportar elementos para la discusin y, fundamentalmente, afectados por los problemas a
resolver. Desde el enfoque estratgico, la planificacin en el mbito pblico o privado
constituye un ejercicio que lleva implcita una relacin de diferentes sujetos que poseen
intereses comunes, contradictorios, complementarios, conflictivos y complejos. Dichos
sujetos elaboran clculos y por ende planifican en funcin de sus intereses y
necesidades. Si al momento de planificar se ignorara la existencia de estos actores,
resultara imposible resolver problemas de manera eficaz y eficiente en el marco
conflictivo en el que se desenvuelven estas relaciones. Por su parte, la formulacin
correcta de una estrategia comienza con la visin del futuro y su proceso consiste en
mirar hacia atrs e identificar las rutas crticas hacia delante.
165 Lucca, Carlos, El rol del gobierno municipal en la promocin del desarrollo
econmico. Crdoba, Ciudad y Desarrollo, N 4.

118
Cuando se trata de la gestin pblica municipal, un plan estratgico se diferencia
de las planificaciones tradicionales en varios puntos166. En primer lugar, porque no
intenta ser un plan municipal ni reemplazar a los tradicionales planes de gestin.
Pretende ser un plan de ciudad, entendiendo que sta es construida por un conjunto de
actores. De estos actores, el municipio es, quiz, el ms importante y protagnico, pero
no el nico actor, ya que intervienen otros actores tales como la universidad, las
instituciones polticas, la actividad privada y otros actores sociales. En segundo lugar, es
un pacto entre los agentes econmicos, sociales y el sector pblico de una ciudad, un
contrato en el cual ambos sectores, el pblico y el privado, se comprometen a llevar
adelante determinadas acciones y a impulsar determinados objetivos.167
Ahora bien, el componente participativo de un plan estratgico lleva a esta
tecnologa de gestin a crear prcticamente una categora diferencial dentro de lo que se
conoce como planificacin estratgica por cuanto se requiere de un nuevo diseo.
La accin comunitaria de los principales actores, comprometida en alcanzar
objetivos para la ciudad en el corto, mediano y largo plazo, constituye el elemento ms
importante de la planificacin estratgica participativa.
La planificacin estratgica participativa es ideal para ser aplicada a todos los
municipios, ya que no solo legitima la accin de gobierno sino que adems compromete
a la sociedad local en su conjunto a seguir lneas de accin acordadas
democrticamente. Con un modelo estratgico de participacin se obtiene una visin
global e intersectorial del sistema local, se identifican tendencias y se descubren
oportunidades, se formulan objetivos y se localizan los recursos en reas crticas o
estratgicas, se fortalece el tejido social mediante el consenso y el compromiso para la
accin y se promueve la coordinacin institucional y la iniciativa privada.168
La Planificacin Estratgica Participativa es el modelo ms apropiado para el
mbito municipal, pero dadas las diferencias existentes en cuanto a la poblacin, se hace
imprescindible en los municipios ver cules seran las reformas ms convenientes para
hacer un efectivo gobierno municipal. Por ello proponemos realizar un distingo entre
las diferentes polticas a aplicar en los municipios chicos y en los municipios grandes.
Gobierno legislativo en forma de asamblea popular para los
municipios que tengan menos de 30.000 habitantes
Hablar de democracia tambin conlleva una seguidilla de imgenes surgidas de
nuestra experiencia lectora, de ideas sobre cmo se presenta la vida democrtica:
inmediatamente se nos viene a la mente la imagen de la democracia ateniense. Es una
imagen poderosa, que evoca en alguna medida el verdadero sentir democrtico
resumido en ese conjunto de ciudadanos reunidos en asamblea, en la plaza pblica o
gora para decidir sobre los asuntos colectivos de manera directa y sin mediaciones.
Esto, sin embargo, no era realmente as: no todos los hombres participaban en la
toma de decisiones, porque ni las mujeres, ni los metecos, no los esclavos, ni los
extranjeros, se contaban entre los ciudadanos. Adems el nmero de ciudadanos vari,

166 Grupo Sophia, Planificacin Estratgica municipal. p 17

167 Lifschiltz, Miguel, Planificacin estratgica en polticas Pblicas y Desarrollo
local.
168 Darquea Sevilla, Planificacin Estratgica Municipal. Quito, CELCADEL, 1998

119
segn las pocas, entre 30 mil y 60 mil, mientras que en el gora no caban ms de los 6
mil que constituan el qurum de la asamblea.
En Atenas existan instituciones representativas pero sus miembros eran elegidos
al azar y por perodos que no superaban el ao. Los atenienses no utilizaban el voto, ya
que lo consideraban poco democrtico al considerarlo un mtodo que favoreca
inevitablemente a los ricos, a los de buena cuna y a los exitosos. Por lo que los
atenienses tomaban las decisiones por consenso.
Actualmente encontramos democracia directa en algunos cantones suizos y en
Estados Unidos. En este pas, el nico ejemplo de democracia directa (es decir la
elaboracin de leyes por parte de una asamblea de votantes) se dio en la asamblea
popular de los Estados de Nueva Inglaterra. Jefferson estaba de acuerdo con esta forma
de gobierno ya que consideraba que cualquier gobierno degenera cuando se confa
solamente a sus gobernantes: el pueblo mismo es su nico depositario seguro.
Tocqueville169 deca que la democracia directa en los pueblos de Nueva Inglaterra sirvi
para evitar la conmocin de la discordia municipal. Y que era la ms barata y eficiente
por ser la ms instructiva para los ciudadanos que participan en ella. Cuando vinieron
los primeros pobladores a Estados Unidos,170 una junta popular, una asamblea informal
y extralegal de hombres libres gobernaron las primeras poblaciones. La asistencia era
obligatoria y se tomaban ah todas las decisiones sobre los asuntos concernientes al
bienestar pblico, como por ejemplo la construccin de una iglesia, el salario que deba
pagarse a los ministros religiosos y la divisin de tierras.
El gobierno del poblado era totalmente informal y no se elegan funcionarios
municipales. La asamblea popular pronto demostr ser insuficiente porque no bastaba
por s sola para atender el gobierno de las poblaciones y pronto comenzaron a aparecer
los funcionarios.
Cuando todos los pueblos eran pequeos se poda elegir a los funcionarios y
terminar la discusin de los asuntos el mismo da. Las poblaciones mayores por lo
general celebraban una reunin de dos das; en el transcurso del primero de ellos se
elega a los funcionarios y en una sesin adicional, que tena lugar otro da, se
examinaban. Los datos en algunos poblados indican que la asamblea popular funcion
adecuadamente por lo menos durante su primer siglo y medio de vida. Pero a medida
que la poblacin de las distintas localidades creci en el siglo XIX y a principios del
XX, el electorado de las poblaciones mayores decidi abandonar la asamblea popular
abierta a favor de la nica alternativa existente, un gobierno de la ciudad.
Otra solucin intermedia fue adoptar la asamblea popular representativa, que es
una institucin hbrida, ya que combina ciertas caractersticas de la asamblea popular
abierta con un cuerpo representativo. Los votantes delegan los poderes legislativos en
un nmero relativamente grande de electores que los representan, aunque se reservan el
derecho de asistir y hablar en las asambleas populares y a travs del referndum puede
revertir la mayora de las acciones de sus representantes electos.
Por diversas razones un gran porcentaje de los votantes registrados renuncia
voluntariamente al poder que legalmente les corresponde y su no asistencia a la
asamblea abierta se pude interpretar como un voto de confianza en una asamblea
popular que resulta representativa de facto.
169 Tocqueville, Alexis, La democracia en Amrica. p 63
170 Zimmerman Democracia participativa, p 32

120
Dada la crisis de la partidocracia y la necesidad de recomponer el tejido social
poltico argentino, consideramos que para todos aquellos municipios que tengan menos
de 30.000 habitantes (lo que equivale a alrededor del 20% de la poblacin que vive en el
pas), el modelo de gobierno apropiado para este momento histrico es el de la asamblea
popular, es decir, la democracia directa. Los funcionarios encargados de ejecutar las
decisiones tomadas en asamblea deben ser gratificados econmicamente, pero debe
estar prohibida la reeleccin en sus funciones.
Argumentos a favor y en contra: Una de las crticas ms comunes es que la asamblea
popular no es una instancia representativa, a causa de la asistencia relativamente baja de
los habitantes de los poblados. La asistencia parece depender de la importancia de los
asuntos por resolverse ya que la apata de los votantes tiende a desaparecer cuando se
pone a discusin algn punto importante. Otra de las crticas contra la asamblea popular
es que est controlada por ciertos intereses especficos. Es innegable que los empleados
de gobierno, los miembros de las compaas voluntarias de bomberos, los maestros de
escuela y los padres de familia, as como los miembros de las asociaciones
empresariales, tienen todos excelentes niveles de asistencia y que, indudablemente,
ejercen una influencia considerable en las decisiones referentes a los puntos que les
interesan.
Otra de las crticas es el bajo nivel de debate. Sin embargo en los pases en que se
aplica los funcionarios intervinientes describen los debates como de buena calidad.
Propuesta para la aplicacin efectiva de la asamblea popular en
Argentina:
Como sealbamos antes, consideramos que para todos aquellos municipios que
tengan menos de 30.000 habitantes (el 20% de la poblacin que vive en el pas) el
modelo de gobierno debe ser el de asamblea popular (de democracia directa). Los
funcionarios encargados de ejecutar las decisiones tomadas en asamblea sern
gratificados econmicamente, pero no podrn ser reelectos.
Estamos plenamente convencidos de que es factible el procedimiento de elaborar
leyes directamente por los ciudadanos en nuestro pas. La asamblea popular abierta se
puede considerar como una vlvula segura para la participacin ciudadana en el
gobierno de pequeas localidades o de los pueblos que posean menos de 30.000
habitantes porque servira para motivar a los ciudadanos apticos o aletargados a
participar en la toma de las decisiones referentes a su poblado (y en ltima instancia, a
su vida cotidiana). La asamblea popular representa la mejor oportunidad para que los
ciudadanos participen en la toma de decisiones en materia fiscal o, como ya veremos, en
la elaboracin del presupuesto.
Si bien hoy la utilizacin de la democracia directa en Estados grandes o medianos
resulta de difcil aplicacin (incluso en las grandes ciudades parecera impracticable),
los avances tecnolgicos nos permiten ilusionarnos y esperar que en un breve tiempo
todos los ciudadanos estn familiarizados con el uso de Internet, para as poder utilizar
esta va de comunicacin que lograr una democracia ms directa y participativa.
DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN EN LA GESTION MUNICIPAL
Por descentralizacin se entiende el intento de transferir o delegar la autoridad
legal y poltica para planear, tomar decisiones y administrar funciones pblicas de
agencias centrales del gobierno a organizaciones de base, unidades subalternas de

121
gobierno, corporaciones descentralizadas, autoridades regionales, gobiernos autnomos
y locales y organizaciones gubernamentales.
La descentralizacin poltica y administrativa es uno de los instrumentos
utilizados en las ms modernas sociedades para garantizar la trasparencia de la gestin
de gobierno y una mayor eficacia en el cumplimiento de las funciones estatales.
Una de las formas ms importante de descentralizacin poltica administrativa es a
travs de las comunas.
Descentralizacin poltica administrativa a travs de las comunas
Para todos aquellos municipios que superen la cantidad de 100.000 habitantes,
sera conveniente la divisin territorial por comunas que tenga por objeto la
descentralizacin administrativa y la creacin de mecanismos que permitan aumentar la
participacin ciudadana.
La experiencia comparada nos demuestra que esta forma de descentralizacin fue
muy til para el desarrollo de las principales ciudades del mundo puesto que facilit un
mayor involucramiento de los ciudadanos que vieron la posibilidad de que sus
opiniones sean tenidos en cuanta a la hora de formular polticas pblicas. Este instituto
reconoce valiosos antecedentes en numerosas ciudades extranjeras. En un trabajo del
Dr. Sabsay171, que bien vale reproducir, encontramos cmo las grandes ciudades fueron
adoptando el principio de la divisin por comunas. Por ejemplo:
ROMA: Es una de las ms grandes municipalidades de Italia y la ms poblada, pero no
posee un status particular. Cada cuatro aos se elige una Consejo Municipal de ochenta
miembros mediante el procedimiento de sufragio universal y sobre la base de listas
presentadas por los partidos polticos. El Consejo elige su Intendente y un Consejo
colegiado de dieciocho adjuntos que tienen a su cargo la direccin de los grandes
servicios comunales.
El Consejo Municipal se rene dos veces al ao en sesiones extraordinarias de una
a dos semanas y en sesiones extraordinarias cada vez que lo requiera el Intendente. La
competencia del Consejo se extiende a todas las cuestiones que afectan a la comuna
tales como higiene, seguridad, planes de urbanismo, presupuesto, etc.
En 1972, se introdujo una diferenciacin entre Roma y las restantes
municipalidades, ya que debido a la vastedad de la ciudad se cre veinte consejos de
circunscripciones de veinte miembros cada uno, presididos por un adjunto elegido por el
Consejo Municipal de Roma y con competencia en las cuestiones puramente locales.
Como en os otros municipios italianos, el Estado controla su actividad a travs de un
Prefecto, designado por el gobierno central.
ESTOCOLMO: Existen en Suecia tres tipos de organizaciones locales diferentes: a) las
comunas primarias que han reemplazo a las antiguas nociones de villas o comunas
rurales; b) las comunas secundarias: son las comunas de los Consejos Generales,
coinciden generalmente con un departamento y estn compuestas por varias comunas
primarias. La funcin que cumplen es la de administrar hospitales y otros servicios
sanitarios; c) las comunas especiales: son agrupamientos de comunas.
En la organizacin administrativa de Estocolmo hay un Consejo Comunal cuyos
miembros son elegidos cada tres aos por sufragio universal directo y mediante el
sistema de representacin proporcional. Este Consejo toma las decisiones ms
importantes que hacen al gobierno local, fija los objetivos para las diferentes
actividades, la forma de lograrlos y decide la reparticin de crditos. La ejecucin de las
decisiones del Consejo Municipal incumben al Consejo Administrativo comn y a los
diversos comits. Todos los asuntos que deben ser examinados por el Consejo
171 Op. Cit. p. 256

122
Municipal- a excepcin de candidaturas y elecciones- deben ser preparadas por el
Consejo Administrativo. Los comits ejecutan recomendaciones a los Consejos y cada
ao deben presentar un proyecto de presupuesto para el ao siguiente.
NEW YORK: El status de la ciudad de Nueva York, como la mayor parte de las
ciudades norteamericanas, le ha sido conferido por la Carta votada por el Estado de
Nueva York y reformada en el ao 1961.
En 1969, el Intendente Linday introdujo una reforma administrativa tendiente a
reagrupar los servicios municipales ms importantes. El obtuvo una reforma de la Carta
y cre nueve departamentos administrativos que se ocupan de las funciones ms
importantes del Municipio. El jefe de la Administracin municipal es un intendente
elegido mediante el sistema de eleccin directa. Adems el Poder Ejecutivo est
ejercido por el Presidente del Consejo Municipal, por los presidentes de los Consejos y
por un funcionario que ejerce funciones de control.
El presidente del Consejo Municipal es elegido por el conjunto de la poblacin
cada cuatro aos. Tiene por funcin la de presidir la Asamblea Municipal y reemplazar
al Intendente en caso de vacancia. Los presidentes de los consejos son elegidos por
cada barrio por el trmino de cuatro aos y se ocupan de ciertas cuestiones
administrativas.
Por ltimo, los funcionarios mencionados precedentemente actan en forma
colegiada en un rgano llamado Board of estimate. Este rgano est presidido por el
Intendente y sus miembros no tienen igualdad de voz. El Consejo Municipal desarrolla
funciones de carcter legislativo, est integrado por veintisis consejeros elegidos por
cada uno de los barrios y por diez elegidos por el conjunto de los ciudadanos que
contabilizan a trescientas mil personas. Estos servicios comprenden agencias,
administraciones y departamentos que aseguran la buena marcha de la Ciudad y gozan
de una amplia autonoma.
PARIS: En la ciudad de Paris coexisten dos colectividades territoriales distintas: la
comuna y el Departamento de Paris. Ambas son regidas respectivamente por el Cdigo
de Comuna y el conjunto de textos legales aplicables a los departamentos. Esta
coexistencia apareja numerosos problemas, segn Sabsay172, que derivan de la
individualizacin de patrimonio y de la competencia de cada colectividad. La principal
dificultad se presenta con la distincin de ambos presupuestos.
El Consejo de Paris est compuesto por ciento nueve miembros elegidos por sectores
mediante el sistema de lista mayoritaria a dos tercios y por el trmino de seis aos. Para
la Comuna tiene las competencias ordinarias de un Consejo Municipal y para el
Departamento las de un Consejo General con las funciones de rgano deliberativo.
La forma de las deliberaciones vara segn la naturaleza comunal o departamental.
El intendente es elegido por el Consejo entre sus miembros y su mandato es de seis
aos. Debe presidir el Consejo, cualquiera sea la naturaleza que este adopte y ejerce las
competencias ordinarias de un Intendente, con excepcin del poder de polica. El
intendente es a la vez agente del Estado y agente municipal. Est asistido por adjuntos
en el seno del Consejo (veintisis como mximo.)
172 Op. Cit. p. 264

123
Las comisiones de circunscripcin estn compuestas en partes iguales por
consejeros elegidos en cada circunscripcin, por miembros elegidos por el Consejo de
Paris y por oficiales municipales. Tienen funciones de carcter consultivo, tanto para el
Consejo como para el Intendente, pero carecen de poder de decisin.
La legislatura local, al dictar la ley de organizacin de Comunas prevista en el
articulo 127, cuenta con variados ejemplos como para dotar a la nueva institucin de un
mecanismo de actuacin idneo para el cumplimiento de los objetivos. La mayora
agravada impuesta por el constituyente para la sancin de la ley mencionada intenta
otorgar el mayor consenso y debate a la regulacin de este mecanismo de
descentralizacin. Pero el constituyente ha preferido fijar las pautas de las funciones
esenciales que cumplirn las Comunas dentro de la organizacin institucional y
determinar su carcter exclusivo o concurrente con el gobierno autnomo. Tambin ha
determinando los rganos de gobierno de estas unidades que estarn a cargo de un
rgano colegiado por el sistema de representacin proporcional, circunstancia que
destaca el carcter representativo de la nueva institucin.
TOKIO: Desde 1943, la Prefectura y la Ciudad de Tokio han sido fundadas para formar
la Metrpoli de Tokio. Ella comprende veintitrs circunscripciones correspondientes a la
antigua ciudad de Tokio en las cuales las estructuras administrativas son diferentes a la
de otras estructuras.
Cada circunscripcin elige su gobierno y su consejo y corresponde a su competencia
la atencin de los servicios referidos al transporte, canales de agua, planes de
urbanizacin. Las circunscripciones son controladas financiera y administrativamente
por la Metrpoli, que designa un gran nmero de funcionarios en las distintas
dependencias administrativas.
Propuesta para una efectiva descentralizacin en comunas para la
ciudad de Buenos Aires
Ya en 1983, en la Memoria Municipal se destacaba que ...El crecimiento de las
Organizaciones Municipales originados por mayores demandas de la comunidad y por
una marcada poltica de centralizacin de los servicios internos y externos concentraron
las actividades de las distintas reparticiones municipales por falta de centralizacin de
los servicios internos y externos y por falta de capacidad operativa. En consecuencia,
corresponde realizar un adecuado planeamiento de los referidos sectores evaluando su
organizacin, procesos y procedimientos en el marco de una poltica de la
descentralizacin que pueda revertir casos de macrocefalia de determinados organismos
municipales. 173
El constituyente en 1996 ha incorporado las Comunas como unidades de gestin
poltica y administrativa que permiten cumplir con el propsito de descentralizacin que
pretende ser de ndole: a) geogrfica: acercar los servicios a los barrios, consolidando
las reas perifricas; b) administrativa: simplificar los procedimientos y desconcertar las
decisiones; c) tecnolgica: permitir a los ciudadanos un mayor y mejor acceso a la
informacin a travs de redes informticas y tecnolgicas y mediante la asignacin y
ejecucin del presupuesto por reas; d) cualitativa: aumentar la calidad de las
prestaciones mediante evaluaciones con participacin de los usuarios y estableciendo
173 Memoria Municipal, Enero-Noviembre 1983, p 8.

124
estndares de calidad por cada unidad de servicio, a fin de cambiar la relacin del
vecino con los servidores pblicos.
El art. 127 de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires declara que las
Comunas son unidades de gestin poltica y administrativa. Tales expresiones deben
circunscribirse al mbito geogrfico reducido de la Comuna y no al Gobierno de la
Ciudad del que no participan directamente toda vez que corresponder a la Legislatura
fijar el mapa de las Comunas porteas sobre la base de la densidad demogrfica,
procurando un equilibrio con los factores urbansticos, econmicos, sociales, y
culturales. Creemos que en esto radica el xito de las Comunas; por ello proponemos
que el nmero de comunas no est en menos de ocho y en ms de diecisis, siempre
teniendo en cuenta la delimitacin tradicional de los barrios porteos.
Las Comunas tendrn atribuciones exclusivas y concurrentes con el gobierno de la
Ciudad. Entre las exclusivas, destacamos la iniciativa legislativa establecida en el art.85
y la de presentar proyectos de decretos al Ejecutivo. En ningn caso, seala el inc.2, las
comunas pueden crear impuestos, tasas, o contribuciones, ni contraer deudas
financieras. Es decir que su nico patrimonio son las partidas que le asigna la Ley de
Presupuesto de la Ciudad.174 Las principales funciones asignadas versan sobre
mantenimiento de vas secundarias y de los espacios verdes (ambas de competencia
exclusiva) y las concurrentes con el Gobierno de la Ciudad tales como control del
cumplimiento de normas sobre espacios verdes pblicos y suelo, obras y servicios
pblicos y polticas sociales en el mbito de la Comuna, participando en la planificacin
y control de los servicios e implementacin de un sistema de mediacin. Con relacin a
este ltimo punto, se omite calificar si la mediacin ser obligatoria o voluntaria. 175 El
art. 106 dispone que corresponde al Poder Judicial de la Ciudad organizar la mediacin
voluntaria de acuerdo con la ley que la reglamente. A su vez deben crearse los
Tribunales de Vecindad en cada comuna que debern entender en materias de
vecindad, medianera, propiedad privada, locaciones, cuestiones civiles y comerciales
hasta el monto que la ley establezca, prevencin en materia de violencia familiar y
proteccin de personas.
El constituyente porteo se ha asegurado de conformar las juntas u rganos de
gobierno de cada comuna integradas por siete miembros de cada una y presididas por el
representante que haya obtenido ms votos en una eleccin por distrito nico dentro del
mbito comunal.
A los efectos de que las Comunas se conviertan en verdaderos canales de
participacin voluntaria, el art.131 dispone que cada Comuna tendr la facultad de crear
un rgano consultivo con carcter honorario cuya integracin y funcionamiento deber
integrarse por ley. A los efectos de la reglamentacin, ser necesario que el legislador
deje fluir la realidad de estas instituciones cuyo mayor valor no est en haber sido
creadas por ley: su verdadero valor agregado176 est en su formacin autnoma,
espontnea y participativa.
Otras formas de descentralizacin administrativa
En nuestro pas encontramos distintos ejemplos de descentralizacin y
desconcentracin de la gestin municipal en las principales ciudades de nuestro pas,
174 Collaut, Carlos, Constitucin comentada de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Buenos Aires, Editorial Universidad, 1996.
175 Lpez Alfonsn, Constitucin comentada de la Ciudad de Buenos Aires. Buenos
Aires, Editorial Estudio, 1997.
176 Dalla Va, Alberto, Constitucin comentada de la Ciudad de Buenos Aires. Buenos
Aires, Editorial de Belgrano, 1996.

125
que alcanzaron un notable xito. En muchos casos esta descentralizacin se da de
manera embrionaria para una posterior divisin en comunas. En algunos lugares fue
promovida desde la municipalidad, en otros fueron los vecinos los que empujaron a
crear instancias de participacin y de control ciudadano.
Desde 1994, la Municipalidad de Crdoba est implementando un programa de
Desconcentracin como parte del Plan de Modernizacin del Gobierno Municipal. La
iniciativa busca mejorar la calidad de atencin al contribuyente, impulsar la
participacin de la ciudadana, fortalecer su capacidad de decisin, acercar la
Municipalidad a los vecinos para poder atender ms eficientemente sus demandas,
modernizar y desburocratizar la gestin pblica municipal y racionalizar el gasto
pblico.
La desconcentracin municipal se concreta a partir de la construccin de Centros
de Participacin Comuna (C.P.C) que funcionan como sedes del Gobierno municipal.
All pueden realizarse trmites de rutina, participar en actividades culturales, educativas
y deportivas y efectuar demandas o manifestar inquietudes y propuestas en la Oficina de
Atencin al vecino que cada CPC tiene. El xito de esta experiencia est basado en dos
pilares, a) la fuerte inclinacin de los habitantes de la ciudad de Crdoba hacia la
participacin, y b) la existencia de canales fluidos de comunicacin e informacin, que
permiten al ciudadano estar al tanto de las instancias que el Gobierno le ofrece para
ejercer control sobre la calidad de los servicios puestos a su alcance.
En la ciudad de Rosario177 se fueron implementando distintos programas que
buscan otorgar al ciudadano una mayor ingerencia en la discusin acerca de los asuntos
y las polticas pblicas. Entre los programas se destacan la creacin de la Oficina de
Atencin al Vecino y la desconcentracin de las oficinas municipales mediante la
creacin de Centros de Distrito en las cinco zonas de la ciudad, con el objeto de acercar
el gobierno municipal al vecino.
La Oficina de Atencin al Vecino fue el fruto de la transformacin de una
dependencia que, hasta ese entonces, estaba destinada a la atencin del pblico pero que
no canalizaba eficazmente las inquietudes de los ciudadanos. Por esto la Oficina de
Atencin al Vecino es un centro nico de informacin y reclamos, evitando as que el
ciudadano deambule por las distintas dependencias en busca de soluciones. Para este
centro nico se cre un programa informtico, elaborado por estudiantes, que permiti a
la Oficina una rpida tramitacin e identificacin de los reclamos, sugerencias o
demandas efectuadas por los vecinos. La Oficina de Atencin al Vecino tiene a su cargo
tambin efectuar estadsticas de carcter interno para determinar el nivel de respuesta
que muestra cada una de las reas de Gobierno. Esto permite detectar cules son las
necesidades con el fin de impulsar un cambio en la gestin.
En la Ciudad de Buenos Aires, a partir de lo que era antes la estructura de los
Consejos Vecinales, se crearon los Centros de Gestin y Participacin. Estos CGP
ofrecen a los ciudadanos la posibilidad de realizar trmites de manera gil, sin necesidad
de trasladarse por largas distancias debido a la cercana barrial. Adems estos centros
fomentan la cultura barrial.
El gran problema que presentan estos Centros de descentralizacin municipal es
que muchas veces son fuente de financiamiento de la militancia de los partidos
polticos. Una de las maneras de acabar con este mal es, en primer lugar, que todos los
que trabajen es estos Centros tengan su domicilio en el barrio, y por otro lado prohibir la
afiliacin partidaria para todos aquellos que ejerzan funciones de direccin.
177 Grupo Sophia, Mecanismos de control social, p 85

126
Todas las modalidades de descentralizacin que hemos visto enfocan al vecino
como a un cliente. Esto es vlido porque implica la bsqueda de un mejor servicio. Sin
embargo, preferimos ver al vecino, al ciudadano, como un accionista antes que como
un mero cliente. Para ello el ciudadano tiene que dejar su actitud pasiva y participar
activamente en la cosa pblica. De esta manera se hace imprescindible la creacin de
instancias que doten al ciudadano de las herramientas suficientes para gravitar en la
toma de decisiones.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA DECISIN

LAS

AUDIENCIAS PBLICAS

La expresin audiencia pblica designa a una institucin a travs de la cual se

persigue que las personas se involucren de manera protagnica en aquellas decisiones
susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. Se trata de oportunidades de
encuentro entre los ciudadanos y quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones.
Las decisiones pueden ser de tipo legislativo o administrativo, en funcin del rgano
encargado de tomarlas.
En esta instancia, los ciudadanos proponen a la Administracin Pblica la
adopcin de determinadas medidas para satisfacer sus necesidades vecinales o reciben
de sta informacin de las actuaciones poltico administrativas en forma verbal y en
unidad de acto.
Las audiencias pblica pueden ser implementadas por los rganos legislativos o
ejecutivo o bien solicitadas por un determinado nmero de ciudadanos.
Algunas veces toman la modalidad de obligatoria para el anlisis de algunos
temas como presupuesto, o para el tratamiento legislativo de proyectos de normas de
edificacin, planeamiento urbano, emplazamientos industriales, comerciales o ante
modificaciones de uso o de dominio pblico (art 63 de la Constitucin de la Ciudad de
Buenos Aires). Pueden implementarse audiencias pblicas en las comunas.
La aplicacin de la audiencia pblica en la ciudad de Buenos Aires
Con posterioridad a la sancin de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, la
Legislatura portea aprob la ley N 6 que reglamenta el instituto de Audiencia Pblica.
En su artculo 1 la misma establece como objetivo de esta instancia de participacin
que la autoridad responsable de tomar la decisin acceda a las distintas opiniones sobre
el tema en forma simultnea y en pi de igualdad a travs del contacto directo con los
interesados.
En su articulado inicial se establece que las opiniones recogidas son de carcter
consultivo y no vinculante, debiendo la autoridad responsable de la decisin explicar en
los fundamentos del acto administrativo de qu manera ha tomado en cuenta las
opiniones de la ciudadana y, en su caso, las razones por las cuales se desestima.
La obligatoriedad de convocar audiencias pblicas no se agota en el artculo 63 de
la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, sino que se encuentra contemplado en el
Captulo Tercero, relativo a la Sancin de las leyes. En esta disposicin se hace
referencia a los diversos tipos de mayora requeridas para la sancin de las normas,

127
incorporando en sus artculos 89 y 90 un novedoso requisito para la sancin de ciertos
proyectos de ley: el procedimiento de doble lectura.
Procedimiento de doble lectura: Consiste en la intervencin de la ciudadana en el
proceso clsico de formulacin y sancin de ordenanzas o leyes: la ciudadana puede
expresar su opinin en una audiencia pblica respecto de un proyecto de ordenanza o de
ley que se est tramitando en ese momento en la Legislatura.
Este procedimiento se utiliza para aquellas ordenanzas cuya sancin la
Constitucin provincial exige una mayora especial. No podrn ser tratadas sobre tablas
y estarn sujetas en su trmite al mecanismo de consideracin en audiencia pblica, con
una antelacin no menor de cuarenta y ocho horas a su tratamiento por las comisiones
de la Legislatura. En tales supuestos, el rgano convocante difundir previamente la
convocatoria por todos los medios a su alcance.
En las audiencias los vecinos e instituciones podrn exponer ante los legisladores
sus opiniones y propuestas con relacin a los temas a tratar. En nuestro pas,
encontramos este tipo de procedimiento en las legislaciones cordobesas y rionegrinas.
La Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires detalla con precisin las
materias y modificaciones sujetas al procedimiento de doble lectura: Cdigo de
Planeamiento Urbano, Ambiental, y de Edificacin en el Plan Urbano Ambiental,
imposicin de nombres a sitios pblicos, emplazamientos de monumentos y esculturas y
declaracin de monumentos, reas o sitios histricos, desafectacin de los inmuebles del
dominio pblico y todo acto de disposicin de estos, toda concesin, permiso de uso o
Constitucin de cualquier derecho sobre el dominio pblico de la ciudad.
Se requiere para su procedencia el despacho previo de comisin que incluye el
informe de los rganos involucrados, la aprobacin inicial de la Legislatura, la
publicacin y convocatoria a audiencia pblica, la consideracin de los reclamos u
observaciones y resolucin definitiva de la Legislatura, establecindose que ningn
rgano de gobierno puede conferir excepciones a ste trmite y si lo hiciera, stas son
nulas.
El procedimiento de doble lectura constituye la nica de las experiencias relatadas
en esta parte del trabajo en la que el control est orientado hacia el Poder Legislativo178.
Este procedimiento no solo implica un interesante avance en cuanto al diseo y
planeamiento consensuado de la Ciudad, sino que cobra un alto valor al constituir un
mecanismo formal de control ciudadano. Consecuentemente, pensamos que todas las
constituciones provinciales deberan otorgar a las municipalidades la autonoma
suficiente para instrumentar este procedimiento a todas aquellas ordenanzas que
necesiten mayora especial.
Las experiencias en la utilizacin de este procedimiento fueron muy exitosas. Por
ejemplo el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires apel a este canal para convocar a la
ciudadana para que exprese su opinin en el plan de urbanizacin de las 19 hectreas
ocupados anteriormente por el Albergue Warnes. Se consult a los vecinos de La Boca y

178 Universidad del Comahue, Encuentro Participacin Ciudadana y Municipios, 1997.

128
de Barracas sobre el destino de un predio ubicado en la calle Azopardo entre Necochea
y Brasil y se debati la actualizacin y ajuste del Cdigo del planeamiento urbano.
Recientemente se realiz la audiencia pblica sobre el destino de los predios
correspondientes al actual Aeroparque y sobre la extensin de las lneas de subterrneos.
En esta ltima audiencia participaron 95 personas, de las cuales 40 hicieron uso de la
palabra; haba desde representantes de constructores e ingenieros y empresas de
transporte, hasta asociaciones civiles y culturales y ciudadanos no organizados,
conjuntamente con el Defensor del Pueblo. El impacto que provocaron las opiniones en
el Gobierno hizo que este reviera su opinin sobre el inicio de la construccin de la
nueva lnea H de Subterrneos.
Aunque todava estemos en una etapa de ensayo y error sobre la que el sistema se
va perfeccionando, es conveniente que las audiencias pblicas sean en horarios
nocturnos o bien en los fines de semana y que se realicen en lugares cercanos a los
temas sobre los que se necesita consultar a fin de facilitar una mayor participacin de la
ciudadana.
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Concepto: Presupuesto participativo es una expresin que se populariz en algunos
medios brasileos a partir de los 80 y significa la adopcin de prcticas diferenciadores
de gestin presupuestaria municipal. El ingrediente innovador consiste en la apertura de
canales y mecanismos de participacin popular en el proceso de asignacin de los
recursos pblicos de las municipalidades.
El presupuesto participativo es un espacio pblico no estatal en el cual el gobierno
y la sociedad se renen para ponerse de acuerdo acerca de cmo trasladar las
prioridades de los ciudadanos hacia la agenda de los funcionarios y polticos en el
poder.179
El presupuesto es considerado un instrumento principal de medida de la extensin
del gobierno en la poca moderna; adems, el presupuesto no es sino la traduccin en
trminos de recursos monetarios de la accin del gobierno. Es, evidentemente, algo
demasiado importante para dejarlo en pocas manos. De la importancia del tema y de la
necesidad de compartir responsabilidades y otorgar un mayor poder a los ciudadanos en
su capacidad contributiva surge el mecanismo de participacin ciudadana denominado
presupuesto participativo.
El experimento del presupuesto participativo que da control a los ciudadanos
comunes sobre la distribucin de los recursos pblico es un instrumento por medio del
cual los pobres tambin pueden participar. El proceso prctico de fomentar la
cooperacin entre el gobierno y las asociaciones civiles siempre plante un interrogante:
podrn los pobres acceder a la participacin efectiva mediante la institucionalizacin
obligatoria? Los pobres que viven en los barrios ms privados de los servicios bsicos
suelen ser los que no tienen acceso a las asociaciones civiles. Por ello, las polticas de
gobierno que favorecen tales asociaciones probablemente continen excluyendo a
179 Lozano, Claudio, Presupuesto participativo. Buenos Aires, Eudeba.

129
aquellos que siempre han sido los ms excluidos. Esto parece contradecir los verdaderos
objetivos de la habilitacin que por un lado puede habilitar a las organizaciones
civiles, pero por otro busca ayudar a que las personas obtengan los instrumentos
necesarios para ser capaces de formar tales organizaciones cuando hiciese falta.180
Experiencia comparada: Encontramos la primera experiencia de la modalidad de
presupuesto participativo en la Ciudad de Porto Alegre, en el estado brasileo de Ri
Grande do Sul. Destacada por el Banco Mundial como un caso exitoso de accin comn
entre el Gobierno y la sociedad civil, la incorporacin ciudadana en el proceso
presupuestario surge con el objetivo principal de racionalizar el gasto pblico.
El programa de inversiones es el resultado de demandas regionales, de
reivindicaciones sectoriales y propuestas de naturaleza general relacionadas con el
planeamiento estratgico de la ciudad181. Es resultado, tambin, de un intenso dialogo
crtico entre las comunidades, asociaciones, entidades civiles y culturales y el gobierno
municipal. En este caso, podemos ver al ciudadano en un papel de contribuyente activo,
que fiscaliza el destino de su dinero a travs de la participacin en el plan anual de
inversiones.
La experiencia en Porto Alegre es un caso exitoso de participacin ciudadana, ya
que segn estadsticas del propio gobierno de la ciudad, un 75% de la poblacin conoce
el presupuesto participativo. Y esto se debe a una gran campaa de difusin de este
instrumento llevada a cabo por el propio gobierno y por las organizaciones no
gubernamentales. Es de destacar la decisin poltica de las autoridades municipales de
ceder poder a las comunidades para gestionar autnomamente una parte relativamente
importante del presupuesto (en promedio un 15 % de los ingresos corrientes del
presupuesto total del municipio)182.
En general183, el presupuesto participativo se instrumenta mediante la celebracin
de una audiencia pblica donde los ciudadanos expresan sus opiniones. Previo al
tratamiento del presupuesto, el rgano de convocatoria (legislatura, concejo o comuna)
dar a conocer su contenido mediante un aviso de audiencia que incluir un sumario
general y una comunicacin donde figuren:
1) Los lugares y horas en los que el pblico podr inspeccionar ejemplares del
mensaje y del presupuesto.
2) El lugar y la hora (no ms de quince das posteriores al de publicacin) de una
audiencia pblica sobre el presupuesto.
Despus de la audiencia pblica, el rgano de convocatoria, mediante Audiencias,
puede aadir o acrecentar partidas, as como postergarlas para reducirlas con excepcin
de los gastos requeridos para atencin del servicio de la deuda o para cubrir el dficit de
caja estimado.
En Europa encontramos experiencias muy recientes como las que se vienen
desarrollando en Bolonia, en Saint-Denis (Francia) y en Barcelona. En estas ciudades el
presupuesto participativo se est consolidando, poco a poco, como una forma
estratgica de reflexionar sobre los problemas urbanos.
En Montevideo, desde 1990 se han venido desarrollando y profundizando
diferentes prcticas democrticas y participativas en la toma de decisiones, iniciando as
180 Abers, Rebecca, Aprendiendo la prctica democrtica. Los retos del gobierno
urbano. Banco Mundial.
181 Rojas y Caugters, La ciudad en el siglo XXI.
182 Zander Navarro, La democracia afirmativa y el desarrollo redistributivo.
Programas sociales, pobreza y participacin ciudadana. B.I.D.
183 Op.cit., Univ. del Comahue.

130
el proceso descentralizador. La principal consecuencia de todos estos cambios es un
significativo aumento de la participacin ciudadana que se verifica no slo en los
rganos locales, sino en todas las convocatorias que realiza la comuna. Hoy se
encuentra en plena elaboracin el Proyecto Quinquenal que abre el dilogo directo con
los ciudadanos de Montevideo. En este dialogo, los vecinos opinan y establecen
prioridades y propuestas que son elaboradas y ordenadas por el trabajo de los Consejos
Vecinales, grandes vertebradores de esta etapa que estn trabajando desde diciembre de
1999 en la Planificacin Estratgica para el Desarrollo local.
En Cochabamba, Bolivia, se puede hablar de dos procesos empalmados: el de los
talleres zonales, primero, y el segundo a partir de la ley de Presupuesto Participativo. A
diferencia de Porto Alegre (donde se ha abierto un espacio de accin pblica que
permite generar una visin global del desarrollo local, ya que en l se ha logrado atraer
a sectores medios y representantes de autoridades autoexcludas del proceso) en
Cochabamba hay un escenario cerrado de consulta y discusin para la definicin de las
estrategias donde prima la racionalidad tcnica. La decisin de polticas esta en manos
del alcalde. En el caso de Porto Alegre, la planificacin parece ser ms participativa, de
encuentro de interese diversos; en Cochabamba existe un intento de generar un proceso
de planificacin distrital participativo an inconcluso, puesto que los tcnicos
municipales someten a consideracin de los pobladores una serie de obras entre las que
deben elegir las ms convenientes.
La situacin en la Argentina
En nuestro pas, el presupuesto participativo tuvo su primera aparicin en la
ciudad de Maip, Mendoza. En 1995, luego de pasar por diferentes etapas, se
instrument por primera vez este mecanismo. Hasta 1991, el presupuesto era elaborado
por el intendente y unos pocos funcionarios. Esta modalidad, caracterizada por la
centralizacin de las decisiones en la figura del Intendente y por la escasa
responsabilidad de sus colaboradores, daba lugar a la ausencia de compromiso del
personal y de los funcionarios municipales con el logro de un presupuesto comunal ms
eficiente. Por esto en una primera etapa se convoc a nuevos grupos de empleados
municipales a participar en la elaboracin del presupuesto: as se logr incentivar el
ahorro.
Pronto surgi la idea de incorporar a la comunidad, con carcter consultivo, al
proceso de elaboracin del presupuesto; comenzaron a organizarse reuniones con
distintas uniones vecinales. En cada barrio existe por lo menos una organizacin barrial
que se conforma exclusivamente sobre la base de pertenencia al distrito y contiene en su
interior la expresin de distintas posiciones polticas y de ciudadanos independientes.
En Maip (Mendoza) se instrument de la siguiente manera: el Intendente, dos
secretarios de la Municipalidad (generalmente Obras Pblicas y Hacienda) y el
Subsecretario de Presupuesto concurren a las reuniones entre el gobierno y la sociedad.
Los secretarios desarrollan las prioridades seleccionadas por el Comit Ejecutivo y
sobre ellas se comienza a debatir, estableciendo luego una opinin consensuada respecto
del destino deseado en los fondos. Adems, las reuniones sirven para informar el estado
del ejercicio del presupuesto del ao en curso, con lo cual los vecinos no solo tienen la
posibilidad de discutir propuestas designacin para el ao entrante, sino de controlar el
cumplimiento de las metas pactadas con anterioridad.
La implementacin de este instrumento trajo como resultado una mejora del 15%
de la recaudacin, seguramente producto de la creacin de esta instancia participativa
que result un importante incentivo para que el contribuyente pague los impuestos.

131
En la Ciudad de Rosario se llevan a cabo los Talleres de Microplanificacin a fin
de que los ciudadanos participen en el diseo de los distintos programas de gestin
local, interviniendo en la distribucin de gastos e inversiones, con el propsito de
ejecutar el presupuesto de forma consensuada.
El mecanismo es el siguiente: la municipalidad informa, a travs de los medios de
comunicacin, sobre la zona elegida para la realizacin del proyecto. En consecuencia,
los vecinos son convocados para elegir a sus representantes y para recibir una
explicacin pblica del programa. Luego se realizan talleres entre los representantes de
los ciudadanos y los tcnicos de la Municipalidad. La finalidad de los talleres es a)
identificar las necesidades de las zonas; b) definir las prioridades; c) buscar soluciones
aptas para cada caso teniendo en cuenta los recursos presupuestarios y d) realizar una
evaluacin final y control de las actividades y obras realizadas. Es de destacar que la
convocatoria de los ciudadanos no respondi solamente a fines consultivos, ya que las
prioridades fijadas por ellos eran determinantes en la toma de decisiones respecto de
qu trabajos deban ser urgentemente realizados en la zona.
El xito de este programa se debe a la creacin de canales de comunicacin entre
el gobierno local y la comunidad e incluso entre los propios ciudadanos que hicieron
posible la realizacin de una gran cantidad de obras, a pesar del limitado presupuesto
con que se contaba.
La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires prev en el artculo 52 el carcter
participativo del presupuesto, debiendo la ley fijar los procedimientos de consulta sobre
las prioridades de asignacin de recursos.
A pesar de la existencia de este artculo y de la declaracin de los partidos
polticos en considerar al presupuesto participativo como una herramienta vlida,
todava no se instrument.
Hasta el momento se realiz una experiencia piloto en los barrios de Barracas y
La Boca a fines de 1997. En ese primer encuentro, en el que participaron cerca de 100
vecinos, se formaron talleres de salud, educacin, cultura y otras reas de inters,
procediendo con posterioridad a la votacin de los temas ponderados por los vecinos a
lo largo de las jornadas. Tras esta experiencia, se realiz en 1998 una experiencia
similar a la llevada a cabo en la ciudad de Rosario.
En la actualidad se estn realizando los Talleres de Priorizacin de Necesidades
que consisten en un sistema de consulta a ciudadanos y lderes de organizaciones de la
sociedad civil de cada barrio sobre los problemas prioritarios que los afectan y sobre su
visin de las iniciativas que debera tomar el Gobierno de la Ciudad para atender dichos
problemas. Estos talleres son un nuevo paso hacia la construccin del presupuesto
participativo.
P A RTI C I PAC I N

INSTITUCIONALIZADA
DE
LA
C O N S U L TA :
N E C E S I D A D D E L O S C O N S E J O S D E PARTI C I PAC I N A N I V E L L O C A L

En algunos Estados se encuentran institucionalizadas instancias de articulacin

entre los municipios y distintos actores de la sociedad civil. Estas se instrumentan
principalmente mediante rganos denominados Consejos, similares a los consejos
provinciales de diversos temas que aparecen en muchas constituciones provinciales. Sus
funciones son la colaboracin, la consulta, el asesoramiento y la concertacin de
polticas, mbito donde canalizan su voz las asociaciones de vecinos y las entidades
representativas de distintos sectores. En este campo, la normativa jurdica no slo tiende
a reconocer las organizaciones comunitarias territoriales y a apelar genricamente a la
participacin comunitaria, sino que se orienta a la creacin de canales institucionales
para obtener la cooperacin social, especialmente en el nivel de decisin y ejecucin de

132
las polticas pblicas, creando rganos consultivos especiales a tal fin y condicionando
su personera jurdica a la realizacin de tales actividades.
A veces se estructuran con el concurso de organizaciones de mbito territorial:
Juntas Vecinales, Sociedades Vecinales o de Fomento como el Consejo de Integracin
Barrial, integrado por el Director de Asuntos Vecinales, por dos representantes del
Consejo Deliberante y por los presidentes de las comisiones de fomento existentes o a
crearse en la ciudad. Las funciones de este ltimo son las de coordinar el accionar de las
distintas comisiones de fomento entre s y con la municipalidad, receptar inquietudes e
iniciativas en las comisiones, asesorar al municipio y estudiar los problemas que pueden
plantearse en las distintas barriadas y presentar proyectos que pueden tender a la
solucin.
En municipios de alta densidad demogrfica se vienen implementado divisiones
territoriales para la gestin desconcertada en la que se crean consejos de participacin,
como la experiencia en Lomas de Zamora, con la creacin de los C.O.C, Consejos de
Organizacin de la Comunidad, integrados por las entidades de bienes pblicos sin fines
de lucro, reconocidas e inscriptas en el registro municipal respectivo y que manifiesten
su voluntad expresa de participar en los consejos. Los C.O.C funcionan dentro de un
perodo territorial determinado en que se dividi el municipio procurando conservar la
identidad de los barrios.184
En el mismo sentido, en la Ciudad de Buenos Aires se prevn distintos rganos
participativos y un rgano consultivo honorario en cada una de las Comunas en que se
dividir el territorio, con funciones de deliberacin, asesoramiento, canalizacin de
demandas, elaboracin de propuestas, definicin de prioridades presupuestarias y de
obras pblicas y seguimiento de gestin.

PARTICIPACIN

CIUDADANA EN LOS RGANOS DE CONTROL DE LOS

MUNICIPIOS

Los rganos de control de la administracin pblica nacional deberan estar

regulados en todas las Cartas Orgnicas de las municipalidades. Es aconsejable la
creacin de los organismos Auditoria, Sindicatura, el Defensor del Pueblo y si es
posible de un Ente nico Regulador de los servicios Pblicos.
E L D E F E N S O R D E L P U E B L O M U N I C I PAL
Esta institucin, de origen escandinavo, est muy difundida en el mundo y
consiste en un rgano unipersonal e independiente que no recibe instrucciones de
ninguna autoridad. Se constituye en una herramienta de suma importancia al servicio de
los vecinos ya que los protege de las arbitrariedades, de las desviaciones de poder, de
los errores de la administracin municipal, y tambin atiende las inquietudes de quienes
se sientan afectados por abusos, negligencias o irregularidades.
El Defensor del Pueblo local puede motorizar reclamos cotidianos que muchas
veces los vecinos no saben cmo canalizar, por ejemplo: impuestos municipales
incorrectamente liquidadas, veredas, calles o semforos en mal estado, contaminacin
ambiental, tala y poda indebida de rboles, discriminacin en locales de acceso pblico
o prdida de espacios verdes comunes, entre otras.

184 Ordenanza Municipal de Lomas de Zamora ( 6643/92 )

133

A U D I T O R A C I U D A D A N A PAR A E L M U N I C I P I O
Est conformada por asociaciones del tercer sector que se encargan de monitorear
la labor legislativa y ejecutiva de los distintos funcionarios. Para ello, deben arbitrarse
los medios para que puedan difundir su labor. Un ejemplo de ello, sera enviar con la
boleta de ABL el resultado del trabajo.

134

CAPTULO III
Re f o rm a e l e c t o r a l
ANLISIS

DE L D ER E CH O E L E CTO R A L Y D E LO S S I S TE M A S
E L E CTO R A L E S : U N A PR O PUE S TA DE R EF O RM A

INTRODUCCIN
La primera discrepancia que surge en el anlisis acadmico sobre la reforma
electoral es sobre el alcance y los componentes del derecho electoral y del sistema
electoral.
Desde una perspectiva jurdica se ha buscado englobar las caractersticas de las
tcnicas electorales dentro del mbito del derecho electoral. Por ejemplo Bidart
Campos185 seala que el derecho electoral es una locucin que tiene dos sentidos: a)
objetivamente, es el que regula la actividad electoral en cuanto a sujetos, a su objeto, a
los sistemas, etc; b) subjetivamente, designa la potencia de determinados sujetos para
votar o para ser elegidos.
Desde otra perspectiva, se han subsumido partes componentes del derecho
electoral en sentido estricto, como pueden ser las normas constitutivas del derecho
electoral de una democracia moderna que determinan el voto universal, igual, directo y
secreto y la obligatoriedad. Por otro lado se estudian los sistemas electorales.
Nohlen186 distingue los conceptos de sistema electoral y de derecho electoral,
definiendo a este ltimo como las determinaciones jurdico-positivas y
consuetudinarias que regulan la eleccin de representantes o de personas que regulan la
eleccin de rganos. Para este autor, el sistema electoral es un concepto ms
restringido, al cual define como el proceso tcnico para la determinacin de los
representantes que ejercern los cargos pblicos, al que agrega la regulacin de las
candidaturas y la distribucin de las circunscripciones. Liphart 187 nos dice que el
concepto sistema electoral se refiere al principio de representacin que subyace al
procedimiento tcnico de la eleccin y al procedimiento mismo, por medio del cual los
electores expresan su voluntad poltica en votos que, a su vez, se convierten en escaos
o poder pblico.
Abordaremos el tema teniendo en cuenta el anlisis del derecho electoral en su
sentido ms restrictivo, es decir, segn una delimitacin del concepto de procedimiento
electoral donde puede distinguirse el sistema electoral como conjunto de decisiones
polticas centrales que caracterizan y determinan la mediacin, del procedimiento
electoral como normativa instrumental destinada a organizar el proceso y a cumplir las
finalidades propuestas en el sistema electoral elegido188.
Este captulo desarrolla los siguientes puntos:
1) Caractersticas, evolucin y estado actual del derecho electoral. Se darn adems
nuestras propuestas para lograr una mayor calidad en el ejercicio de nuestra
ciudadana.
185 Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada. TII, pa234
186 Nohlen, Partidos Polticos.
187 Liphjart, A, Sistemas electorales y sistemas de partidos. Oxford University Press,
Oxford, 1994
188 Santolaya Machetti, Manual de Procedimiento electoral. Ministerio del Interior de
Espaa, 1998

135
2) El sistema electoral. Aqu se analiza cada uno de los elementos del sistema
electoral y se realiza un simulacro que nos permitir saber cul hubiera sido la
conformacin de las Cmaras si se hubieran aplicado los diferentes modelos de
sistemas electorales teniendo en cuenta nicamente como caso testigo a la Ciudad
de Buenos Aires.
3) La tercera parte contiene nuestra propuesta de aplicar el sistema de voto nico
transferible en nuestro pas, ya que lo consideramos el ms justo y democrtico de
todos los modelos de sistemas electorales conocidos hasta el momento.

1) EL DERECHO ELECTORAL
EL

SUFRAGIO EN EL DERECHO ELECTORAL

Concepto: En el derecho electoral, el sufragio es considerado la pieza esencial, de

tal manera que esta rama del derecho est encaminada a garantizar la efectividad de
ste, tanto en su titularidad y ejercicio como en sus fines y resultados.
Para parte de la doctrina, el sufragio es una manifestacin de voluntad individual
que tiene por finalidad concurrir a la formacin de la voluntad colectiva, sea para
designar a los titulares de determinados cargos concernientes al gobierno de una
comunidad, sea para decidir acerca de asuntos que interesan a esta189.
Para la C.S.J.N. Argentina, en un fallo del 22 de abril de 1987 en el caso Ros
Antonio J encontramos la siguiente definicin del derecho de sufragio: el sufragio es
un derecho publico de naturaleza poltica, reservado a los miembros activos del pueblo
de estado, que en cuanto actividad exterioriza un acto poltico.
Cuando se afirma que el sufragio es una funcin individual significa que es una
funcin personal que cumple cada uno de los sujetos con derecho electoral activo.
El sufragio para Bidart Campos190, no es una funcin que corresponda al cuerpo
electoral como rgano de Estado, no es una funcin estatal, no implica el ejercicio del
poder poltico, ni del gobierno, ni de la soberana popular. En cambio, el sufragio s es
una funcin de cada ciudadano con derecho electoral activo que se ejerce a titulo
personal. Es adems una funcin publica no estatal y tiene naturaleza poltica y
electoral: la funcin del sufragio trae aparejado derechos y obligaciones, y la tcnica del
sufragio se utiliza como procedimiento para que los individuos expresen su voluntad
poltica y para que, computndola, se designe a los titulares del poder o se adopten
decisiones.
Si el sufragio es entendido en su sentido ms simple y se lo identifica con el
derecho al voto, es claro que no est ligado necesariamente a la democracia, sino a la
colegialidad, entendiendo al sufragio como parecer o dictamen explicado en una
congregacin o junta, en orden a la decisin de un sujeto y como algo que se da sin
fundarlo, diciendo simplemente un s o no, o por medio de papeletas, boletas, etctera.
El mbito de aplicacin del sufragio es la comunidad que puede ser tanto un
Estado u otra comunidad poltica (un municipio por ejemplo), como una comunidad
no poltica (ej: una comunidad religiosa, una sociedad comercial, un club deportivo).
Por ello el sufragio significa algo ms que un mero derecho al voto porque se lo debe
situar en la esfera de lo pblico y no en la de lo privado.

189 Fayt, Sufragio y representacin poltica. Ameba, 1968

190 Op.cit. 254

136
Por otra parte, el rgimen con respecto al cual se utiliza puede ser tanto el que
corresponde a la doctrina de la representacin poltica como al que corresponde a
regmenes inspirados por otras doctrinas, tal como la de representacin funcional.
Su finalidad puede ser tanto la de elegir, como la de decidir. Lo que importa
es que cualquiera sea la comunidad de que se trate, la doctrina a que corresponda y
la finalidad con que se emplee, el sufragio es siempre una manifestacin de voluntad
individual (su titular es siempre un individuo) pero concurrente con otras voluntades
individuales. Slo de esta manera el resultado de la confrontacin ser imputado como
voluntad colectiva.
Cualquiera sea la solucin doctrinaria a que se arribe acerca de su naturaleza
jurdica -derecho, deber o funcin- y se lo tenga o no por un derecho natural, lo cierto es
que el sufragio no existe sino es debidamente reglamentado. Esa reglamentacin legal
versa sobre distintos aspectos, con respecto a cada uno de los cuales existen distintos
criterios que dan lugar a otras tantas clasificaciones.
De ah que el sufragio se clasifique segn cmo se emita, segn quines
pueden emitirlo, segn la obligatoriedad o no de la emisin y segn el grado de la
relacin entre electores y elegidos.
El derecho al voto debe existir, donde una decisin deba ser adoptada por un
rgano o una entidad compuestos por una pluralidad de personas: el gora ateniense, el
Senado romano, la Dieta Imperial Alemn.
En la actualidad la mayora de las democracias liberales y pluralistas de los
Estados Occidentales industrializados se basa en el reconocimiento del sufragio
universal, igual, directo, y secreto. Pero llegar a estos caracteres del sufragio no fue algo
pacfico. Por ello se hace imprescindible analizar cul fue la evolucin que tuvo el
derecho al sufragio para valorar ms las caractersticas que hoy posee.
SUFRAGIO UNIVERSAL
El significado de esta forma jurdica consiste, en principio, en que todo ciudadano
tiene el derecho de elegir y ser elegido independientemente de sexo, raza, lengua,
ingresos o propiedad, profesin, estamento o clase social, educacin, religin, o
conviccin poltica.
Este principio no es incompatible con la exigencia de otros requisitos, como
ejercicio de la ciudadana (nacionalidad), edad, residencia y posesin de las facultades
mentales y de los derechos civiles, as como de la plena capacidad jurdica.
El sufragio universal, por lo tanto, en cuanto a la extensin del derecho al voto a
todos, es una contribucin del desarrollo de la democracia a la nocin de igualdad. Sin
embargo, es de resaltar que la difusin del sufragio universal e igual no se desarroll de
la misma forma en los distintos pases industrializados de Occidente.
La universalidad del sufragio se enuncia por primera vez en la Declaracin de
Derechos de Francia de 1789, que en su articulo 6 reza: Todos los ciudadanos siendo
iguales, pueden optar de igual forma a todas las dignidades y cargas pblicas segn su
capacidad y sin otra distincin que la de sus virtudes y talentos.
La igualdad no admite distincin alguna por razn de nacimiento, ni herencia de
poderes Como bien seala la Dra. Carlota Jackish191, la realizacin de la igualdad
poltica es el sufragio universal. Sin embargo, antes de 1848 no exista en ningn pas el
sufragio universal masculino.
Algunos pases (Australia, Finlandia, Austria) no introdujeron el sufragio
universal masculino hasta inicios de la primera Guerra Mundial y los otros an durante
191 C. Jackish (compiladora), Sistemas electorales y sus consecuencia polticas. p50

137
o inmediatamente despus de ella. En 1920, el sufragio universal masculino ya exista
en la mayora de los pases industrializados occidentales.
En Amrica Latina, el derecho al sufragio universal masculino se introdujo en el
ultimo tercio del siglo XIX. Sin embargo esto se daba slo en la teora: en Venezuela
por ejemplo, donde existe desde 1864, puede decirse que realmente empez a tener
aplicacin prctica en el siglo siguiente.192
El sufragio universal significa no poder excluir del cuerpo electoral a ningn
miembro de la sociedad por razones econmicos o sociales.
El cuerpo electoral es entonces un nombre plural o colectivo que designa al
conjunto de personas que componen el electorado activo y que por esto disfrutan del
derecho de sufragio.193
Como se seal anteriormente esto no quiere decir que todos los ciudadanos
puedan votar, ya que existen impedimentos institucionalizados que determinan la
exclusin de una parte de la sociedad de estos derechos. Estos impedimentos
institucionalizados estn dados en la inmadurez, la indignidad y la incapacidad.
Hacer un anlisis de la evolucin de cada uno de estos impedimentos nos
permitir entender por qu el grado de extensin del derecho de sufragio universal se ha
constituido en un importante indicador del desarrollo poltico de las sociedades, y por
qu proponemos aumentar el cuerpo electoral para lograr una mayor participacin
cvica.
SUFRAGIO UNIVERSAL DEMOCRTICO
Para poder arribar a esta categora, fue necesario derribar las barreras socio
culturales que impeda el acceso al voto de las mujeres y la supresin de los privilegios
de las clases dirigenciales que otorgaban el voto censitario.
Histricamente, se distinguen tres modos de restricciones:
1) exclusin de determinados grupos de la poblacin, por ejemplo, minoras tnicas
o religiosas, de personas que se encuentren en situacin de dependencia,
mujeres, etc.
2) limitacin o imposicin de un censo (sufragio censitario) teniendo que probar
cierta propiedad o el pago de determinados impuestos, o tener determinados
ingresos.
3) exigencia de cierta educacin (censo de educacin). Como mnimo, estas
restricciones significaron la exclusin de los analfabetos.
Por ello afirmamos que slo cuando se logr superar estos impedimentos, se lleg a
alcanzar verdaderamente el sufragio universal democrtico, que es un estadio superador
al mero sufragio universal.
Lo que denominamos sufragio universal democrtico se estableci
inmediatamente despus de la segunda Guerra Mundial en casi todos los pases de
Occidente (salvo en Suiza donde las mujeres permanecieron excluidas del derecho
electoral hasta 1971, en la Espaa de Franco donde domin la idea del sufragio orgnico
hasta 1975, y en Portugal donde no se elega democrticamente.)
Cabe entonces analizar cmo fue el proceso que removi estas barreras.

192 Stefan Jost, Los partidos polticos en las constituciones y legislaciones.( Konrad
Adenauer)
193 Zicardi, Participacin ciudadana en la ciudad de Mxico.

138
Extensin del voto a la mujer
Antes de 1900, slo en Nueva Zelanda las mujeres gozaban del derecho de voto.
Al comienzo de este siglo, tambin se implement el voto femenino en Finlandia y
Noruega.
Tras la primera Guerra Mundial, la mayora de los Estados aplicaron la extensin
del sufragio a la mujer. En algunos pases predominantemente catlicos, se accedi al
sufragio universal democrtico recin despus de la segunda guerra (Italia, Espaa,
Francia, Blgica, Portugal, Espaa.)
En Latinoamrica el primer pas que implementa el voto femenino es Ecuador, en
1929, pero slo estaba permitido a las alfabetizadas. Luego le sigui el vecino Uruguay
en el ao 1932.
Entre las razones que se esgriman para impedir el voto de las mujeres, se
encuentra la de ser consideradas inmaduras desde un punto de vista poltico ya que la
opinin de las mujeres, salvo aquellas que ingresaban a la facultad e interactuaban con
otros hombres que los de su familia, estaba fuertemente ligada a la del padre, marido,
hermanos. Era entonces muy dificultoso que las mujeres tuvieran oportunidad de
desarrollar una opinin independiente sobre cuestiones polticas.
Otras razones fueron polticas: en Blgica, por ejemplo, los socialistas votaron
contra el sufragio femenino durante largo tiempo, ya que eran temerosos del voto
conservador.194
Pero a medida que la mujer occidental fue ganando derechos, a medida que se fue
incorporando al mercado laboral y adquiriendo cada vez ms preponderancia en la vida
social, pudo incorporarse a la masa electoral. Esto no fue un logr pacfico ya que la
experiencia nos muestra que la democratizacin del sufragio por medio del referndum
es poco funcional: en Suiza, para dar un ejemplo, recin se instaur en 1971, ya que
reiteradamente se neg el sufragio femenino.
En nuestro pas, en 1947 se otorg a las mujeres el deber del voto, aunque votaron
por primera vez en 1951.
La situacin actual de la mujer, con la inclusin de la mujer en el mercado del
trabajo, el desarrollo de los medios de comunicacin, la proliferacin de revistas
destinadas a un pblico femenino que incluyen temas polticos y sociales, la enorme
cantidad de mujeres que forman parte de la dirigencia, hacen pensar que resulta
absolutamente inviable para un pas desarrollado limitar la participacin de la mujer en
la poltica. Por ello nos parece sumamente acertado generar acciones positivas para
integrar a la mujer a la poltica, tales como garantizar que exista una representacin de
un tercio de mujeres en la Cmara de Diputados, o como obligar a los partidos polticos
a presentar un cincuenta por ciento (50 %) de mujeres en las listas de candidatos a
senadores (como se hizo recientemente).
Voto de los analfabetos
Histricamente una de las formas de restriccin del sufragio ha sido la exigencia
de una cierta educacin (censo de educacin) como una educacin primaria formal o de
ejercicio de una profesin (se habla de sufragio capacitario). Estas restricciones
significaron la exclusin de los analfabetos. El significado de este impedimento vara
segn el grado de analfabetismo existente en cada sociedad.
Si una sociedad presenta un elevado ndice de analfabetizacin, la existencia de
este impedimento reduce notablemente la universalidad del cuerpo de electores195.
194 Sterneberg, Vogel y Nohlen, 1978
195 Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos polticos. Mjico, F.C.E, p 65

139
Pocas son las legislaciones que consideran como impedimento para votar la
clasificacin del analfabetismo por desuso, es decir aquellas personas que han cursado
algunos aos de escolaridad primaria pero que han olvidado por falta de utilizacin los
conocimientos adquiridos.
En Amrica Latina, en pases con alta tasa de analfabetismo, reconocer el derecho
de sufragio a este sector constituy una fecha histrica muy importante.
En Ecuador, Brasil, Per, el reconocimiento del derecho a sufragio de los
analfabetos se hizo recin en el marco del proceso de democratizacin de los aos
setenta y ochenta.
En nuestro pas, la denominada Ley Senz Pea formul definitivamente la
incorporacin del sufragio universal que incluye a los analfabetos.
A pesar de la existencia de un profundo trabajo de alfabetizacin, excluir en esto
tiempos a los analfabetos resultara contradictorio con nuestra posicin de aumentar el
cuerpo electoral. Lamentablemente an encontramos resabios feudales que instan a
proclamar el voto calificado por nivel educativo.
Eliminacin del voto censitario
Este impedimento ha sido uno de los ms antiguos y consiste en subordinar el
derecho de voto a la posesin de determinados bienes, a pagar impuestos o al pago de
un arancel.
El Dr. Fayt seala en Sufragio y Representacin poltica (1963)196 que el voto
censitario, prctica muy comn hasta hace poco tiempo, convirti al rgimen
representativo en rgimen oligrquico. Se trata de un resabio feudal que pretende hacer
de la propiedad, el capital y la renta, los soportes de la soberana.
La sustentacin de los partidarios del voto censitario es considerar que aquellos
que ms contribuyen al mantenimiento del Estado son a quienes ms les compete el
derecho de influir en el proceso poltico.
En la actualidad se puede afirmar que la totalidad de los pases desarrollados han
evitado en sus legislaciones imponer el voto censitario ya que no se considera la
posesin de bienes o de capital atributos que aseguren o confieran mayor capacidad
poltica, ni que supongan mayor inters en el acontecer del proceso poltico.
S UFRAGIO SECRETO
El sufragio secreto supone exigir que la decisin del elector en forma de emisin
del voto, en su mayora por boleta electoral, no sea conocida por todos, garantizndose
la no individualizacin del voto.
Legalmente el modo de emitir el voto puede ser pblico o privado.
El principio de voto secreto se opone a todas las formas de emisin abierta (voto
por escrito) o emisin pblica (por mano alzada o aclamacin.)
Con el fin de garantizar el voto secreto, se han introducido hoy en la organizacin
electoral distintos procedimientos tales como la cabina electoral, las boletas opacas, las
urnas selladas, etctera.
Segn Linares Quintana197, otorgar al voto carcter secreto garantiza su ejercicio
dentro de un marco de libertad, lo que significa brindar al individuo las garantas y
recaudos necesarios para que pueda ingresar al cuerpo electoral bajo condiciones
mnimas de libertad y sin necesidad de desplegar conductas heroicas.
En nuestro pas, la primera ley electoral data de 1857 y presenta el nmero 140.
En ella se establece que el voto deba emitirse en forma verbal o escrita.
196 Op.cit. p75
197 Linares Quintana, Derecho Constitucional e Institucin Poltica, p411

140
La evolucin hacia el carcter secreto del voto se dio en el ao 1862 cuando la
nueva legislacin determin que el elector reciba una boleta que lo acreditaba como tal
y desde ese momento estaba en condiciones de emitir su voto en forma pblica.
En el ao 1902, por las enormes presiones que sufran los electores, se les otorg
garantas a fin de poder emitir su voto, basndose en que el derecho de sufragio es
individual y ninguna autoridad, ni persona, ni corporacin, ni partido o agrupacin
poltica, puede obligar al elector a votar en grupos de cualquier denominacin que
fuesen. De esta manera se establecieron precauciones y garantas legales a la persona
del elector y a la emisin el voto: no poda ser detenido ni ser estorbado en el trnsito de
su domicilio al lugar de la eleccin, ni obligado a dar su voto por otro candidato que el
de su preferencia, y poda reclamar ante el juez competente por todo acto contra su
libertad, seguridad e inmunidad individual198.
En la ley Senz Pea se instala definitivamente el principio de carcter secreto.
Este requisito estaba contemplado en l articulo 41 de la Ley, y para asegurar el mismo
deban tomarse una serie de disposiciones prcticas como: formas de cerrar las puertas,
tapiar ventanas, etc., que evitaran que factores externos influyan sobre la voluntad del
elector y la independencia necesaria para que pueda emitir su voto libre de presiones. La
mayora de los pases adopt este principio ya que en la prctica poltica el carcter
secreto del voto se transforma en requisito esencial de la libertad de eleccin que la
democracia demanda.
S UFRAGIO OBLIGATORIO
Cuando se asigna carcter obligatorio al derecho de sufragio, s esta imponiendo a
los ciudadanos la obligacin de ser parte del cuerpo electoral votando, sin importar el
contenido del voto.
Mucho se ha escrito y discrepado sobre la obligatoriedad o no del derecho de
sufragio. Tanto en el mbito poltico, como en el acadmico, hay partidarios de una
posicin u otra.
En la mayora de las legislaciones de los pases occidentales modernos hay una
tendencia hacia el voto voluntario, salvo en pases como Blgica (el art.62 afirma que
el voto ser obligatorio), Austria (donde se reconoce en los art. 60.1 y 95.1 que en
determinados Lnder Carintia y Tirol por ejemplo- el voto es obligatorio), en Grecia
(art. 51.5: el ejercicio del derecho de voto ser obligatorio). La obligatoriedad est
presente en la casi totalidad de los ordenamientos latinoamericanos y en muchos de
ellos se define al sufragio como una obligacin.
En la Argentina, por la ley 140 (1857), el voto tuvo carcter de voluntario. Con la
Ley Senz Pea se introdujo la obligatoriedad. Tras un arduo debate (primero fue
rechazada por la Cmara de Diputados) el Senado, entre otras modificaciones de detalle,
aprob la obligatoriedad. Pasa nuevamente a Diputados y es sancionada el 10 de febrero
de 1912 y promulgada tres das despus. Con la reforma a la Constitucin, los
principios del derecho electoral fueron incorporado en el art. 37.
El carcter de obligatorio y su inclusin en la Constitucin gener discrepancias
en la doctrina. Por ello, un sector de la doctrina como Bidart Campos199, sostiene su
preferencia personal por cuanto la norma constitucional no debera haber definido el
punto, porque en un sentido o en otro era mejor que se relegara a la ley. Tanto este

198 Jackish, Carlota, Los sistemas electorales, sus caractersticas y consecuencias

polticas.
199 Op.cit, p255

141
reconocido constitucionalista, como Flix Lo200, Dalla Via201, Linares Quintana estn a
favor del voto voluntario.
Nos adscribimos a la conveniencia de la implementacin de la obligatoriedad del
voto, pero no para todas las elecciones, sino nicamente para las presidenciales. Esta
obligatoriedad no solo debe sustentarse en la ley, sino que debe ser un imperativo moral.
La obligatoriedad del voto, evita el probable desinters de segmentos importantes
de la sociedad por cuestiones polticas que no afectan directamente sus intereses ms
inmediatos. Segn Badeni202, se cubriran con esta medida las lagunas provocadas por
una deficiente educacin poltica de los ciudadanos. Sabido es que en toda sociedad
encontramos personas responsables y otras que no se interesan por la poltica.
Para la concientizacin cvica es imprescindible la educacin tanto formal como
no formal ya que esta es la que deba fomentar la importancia de la participacin y el
involucramiento en las cuestiones pblicas. Si slo se le da al ciudadano la oportunidad
de expresarse polticamente cada cuatro aos, lo que se esta creando es una ciudadana
intermitente y no una ciudadana plena. Por ello deben instrumentarse diversas vas
educacionales a fin de aumentar la cultura poltica.
Por otra parte, las personas que rechazan la participacin en cuestiones polticas
pueden ser liberadas de votar para las elecciones a cargos parlamentarios o bien a cargos
ejecutivos provinciales o municipales, pero no para el cargo presidencial.
Otras razones avanzadas para que el sufragio sea obligatorio son que de esta
manera puede evitarse que el poder sea conquistado por una minora poltica y no
represente a la comunidad.
Desde un punto de vista sociolgico, el voto obligatorio acrecienta la importancia
que tienen los votos en blanco y los votos anulados, porque son una muestra de la
disconformidad de los sufragantes con respecto a los candidatos y propuestas
presentadas.
Es atendible la idea de que si el voto fuese voluntario y la participacin fuese alta,
la legitimidad sera mayor, pero hay que remarcar que el voto voluntario no sera
conveniente en una primera etapa en la que deben reforzarse los vnculos hacia una real
participacin en las cuestiones pblicas. Pero como ya se ha sealado, de nada sirve si
el ciudadano slo ejerce sus derechos polticos cada dos o cuatro aos, ya que de esta
manera no logra involucrarse plenamente en las cuestiones publicas.
S UFRAGIO IGUAL
Con el voto igual se busca que la influencia del voto de todos los que integran el
cuerpo electoral sea igual. No debe haber diferenciacin en razn de propiedad,
capacidad impositiva, ingresos, educacin, raza, religin, sexo otro tipo de
discriminacin.
El voto universal se encuentra indisolublemente ligado a la nocin de igualdad.
La igualdad como concepto ha recorrido un largo camino a lo largo de la historia:
ya en la polis griega se tena como principio la isonoma, es decir la igualdad ante la ley
de aquellos considerados como ciudadanos.
Como seala Lacoff 203, en los veinticinco siglos que separan la aparicin de la
palabra isotes del significado actual de igualdad, se ha desarrollado un largo proceso
de elaboracin del concepto sobre la base de tareas de jurisprudencia del cristianismo y
de la filosofa moral. Este principio es incompatible con todas las formas de voto plural,
200Lo, Flix, Constitucin y democracia.
201 Dcho Constitucional Econ. Abeledo Perrot, 2000
202 Badeni, Comportamiento electoral en Argentina, 1976, p 33
203 Lacoff, El sufragio igualitario, 1970.

142
de clase, o de casta. En el voto de casta o clase se subdivide el electorado en grupos de
marcada diferenciacin numrica que eligen un determinado nmero de diputados. En el
voto plural, se diferencia la cantidad de votos de que dispone cada elector mediante el
otorgamiento de votos adicionales a determinados grupos de personas (terratenientes,
jefes de familia). En Blgica, de 1893 a 1919, se aplic este sistema. Adems de
concederle un voto suplementario al jefe de familia se conceda un voto suplementario o
adicional al propietario de un inmueble o al que pagaba una contribucin de 100 francos
de renta, y por ltimo, dos votos suplementarios a quien poseyera ttulo universitario.
En Inglaterra se aplic, hasta 1918, bajo la denominacin de franquicias electorales.
Cada una de ellas confera a quien las tuviera el derecho de votar por residencia,
ocupacin de un local o negocio, o grado universitario. A quienes poseyeran
cualesquiera de estas franquicias les estaba permitido votar en las correspondientes
circunscripciones
Este principio ( one man / one person, one vote, one value) tuvo su desarrollo de
forma muy variada en los distintos pases industriales occidentales. La gradual
supresin de las limitaciones del derecho de sufragio se fue dando en el trascurso de un
siglo, hasta alcanzar lo que estamos denominando voto universal democrtico.
En nuestro pas, nunca ha existido el voto reforzado, especialmente el voto plural o
voto mltiple, como por ejemplo en Blgica.
Resulta curioso, y al mismo tiempo una demostracin del carcter histrico y
relativo de los sistemas electorales, que esta cuestin de la igualdad de sufragio haya
renacido recientemente bajo una forma distinta: se trata de la polmica sobre la licitud
o incluso la necesidad de privilegiar el sufragio de determinados colectivos
tradicionalmente marginados por razones tnicas, raciales, religiosas, culturales o
incluso sexuales mediante el establecimiento de mecanismos que la doctrina denomina
de discriminacin inversa. Son formas variadas que abarcan desde la reserva de
determinados puestos en las listas electorales, por ejemplo, por razn de sexo (tal como
sucede en Italia, Espaa y en nuestro pas) a la creacin de distritos electorales por
razn de raza (como ocurre con los Misquitos en Nicaragua o los Maor en Nueva
Zelanda.)
El sufragio privilegiado que haba dejado de ser objeto de discusin poltica hace
apenas unas dcadas como consecuencia del avance del proceso democrtico, ha vuelto,
con otros ropajes, a convertirse en uno de los elementos de discusin poltica presentes
en el sistema electoral.
Nos oponemos a toda idea de privilegiar el derecho de sufragio: estamos en contra
de aquellos proyectos que quieren crear distritos electorales en nuestro pas reservados a
los indgenas y / o a cualquier tipo de privilegio en la conformacin del sufragio pasivo.
Otro factor a tener en cuenta del sufragio igual es en relacin a las elecciones,
especialmente en el mbito de la distribucin de las circunscripciones electorales. Para
que se produzca la igualdad cuantitativa de los votos y sta se encuentre garantizada, se
debe tener cuidado en la distribucin de las circunscripciones electorales con el fin de
lograr, por ejemplo, una relacin igual entre la poblacin y el nmero de diputados que
se deben elegir de acuerdo con la proporcin nacional.
Como veremos ms adelante, se pueden producir distorsiones que ocasionen subrepresentacin o sobre-representacin. Como bien seala Rokkan204, el postulado de la
igualdad es hoy prcticamente el ms importante de todos los principios del derecho
electoral porque la igualdad tiene su fundamento en el principio de que cada hombre es
igual a otro en su dignidad y valor intrnseco.
204 Rokkan, 1972

143

SUFRAGIO LIBRE
Si bien no se encuentra recetado taxativamente en la Constitucin Nacional en el
artculo 37, puede encontrarse en algunas constituciones provinciales.
La importancia de este concepto estara dado por la categora de elecciones libres.
Significa bsicamente que el acto de la emisin del voto debe ser ejercido sin coercin y
sin presin ilcita.
En nuestro pas tuvo su raigambre en la Ley Senz Pea cuando en su articulado
se otorgaron garantas a fin de consolidar al sufragio como libre. Entre las ms
importantes podemos citar aquellas que prescriban que el elector no podra ser
detenido, ni ser estorbado en el trnsito de su domicilio al lugar de la eleccin, ni
obligado a dar su voto por otro candidato que el de su preferencia, pudiendo reclamar
ante el juez competente por todo acto contra su libertad, seguridad e inmunidad
individual.
S UFRAGIO DIRECTO
Otro tipo de clasificaciones consiste en determinar si el voto es directo o indirecto.
Cuando se producen elecciones directas o inmediatas, el elector determina a los titulares
de sus bancas, por cuanto el elector ejerce por si mismo el poder electoral, ya que
sufraga para la eleccin en una nica instancia. Es decir el elector elige directamente,
sin que se produzca algn tipo de intermediacin.
En el caso del voto indirecto, se quiere significar que el elector no designa
directamente a sus representantes sino que elige a terceras personas que conforman el
colegio electoral. Este cuerpo intermedio es previamente elegido y se encuentra entre el
elector y el representado.
Es decir que en una eleccin primaria se elige a los que conformarn el colegio
electoral, y estos en una eleccin de segundo grado eligen a sus representantes.205
Hay que distinguir entre eleccin indirecta formal (donde el colegio electoral se
encuentra obligado a respetar el voto del elector primario) y la eleccin materialmente
indirecta (el colegio electoral no tiene ese compromiso y elige a los titulares de escaos
segn su propio juicio.)
En nuestro pas, el Presidente de la Repblica y los senadores por la Capital
Federal eran elegidos por voto indirecto, pero la Reforma de 1994 con acierto instaur
el sufragio directo para la totalidad de los cargos electivos.

PROPUESTAS PARA LA AMPLIACIN DEL CUERPO ELECTORAL

Voto optativo de los 16 a 18 aos:
En la actualidad, no hay cdigo electoral que no establezca una edad mnima para
poder ejercer el derecho de sufragio. La justificacin esgrimida es que se considera
necesario reconocer el derecho a sufragio solamente a aquellas personas que han
alcanzado una capacidad de discernimiento que les permita evaluar, aun de manera
rudimentaria, los problemas polticos y sus soluciones.
Si aspiramos a alcanzar una democracia con una mayor participacin, si queremos
que se aumente el compromiso cvico y la cultura poltica, sera sumamente importante
aumentar el cuerpo electoral a la franja etaria de diecisis a dieciocho aos.

205 Fayt, Op.cit.

144
En los ltimos aos, tanto en el mbito nacional como internacional, se ha venido
instalando la idea de alentar a los jvenes hacia la participacin activa en la vida poltica
y se han logrado interesentes resultados.
Un claro ejemplo es Brasil, donde conforme a su Constitucin (1988), el voto es
obligatorio para los mayores de 18 aos y opcional para aquellos mayores de diecisis
aos y menores de dieciocho, entre otros. El resultado fue ampliamente favorable, ya
que se sumaron ms de tres millones de brasileos en las elecciones presidenciales.
En nuestra legislacin, la Reforma introducida al Cdigo Civil, por la ley 17.711,
en el ao 1968, ha establecido en su articulado una serie de estipulaciones que permiten
apreciar la mayor capacidad otorgada a los menores de entre diecisis y dieciocho aos.
Es notable cmo a medida que va adquiriendo ms edad, nuestro Cdigo Civil va
incrementando el mbito de la capacidad, lo que se manifiesta en varios artculos del
mismo: en los art.1897 se autoriza a los menores adultos a actuar como mandatarios de
otros vlidamente respecto de terceros; el art. 269 autoriza a los menores a contratar
suministros que le sean de urgente necesidad cuando estn ausentes de la casa paterna;
el art. 286 permite a los menores desde los catorce aos a defenderse en juicio criminal;
por el art. 2228, el menor puede recibir depsito necesario y responder por l, o
responder del comodato en caso de haberlo celebrado mediante el dolo segn el art. .
2259.
El varn de 16 aos y la mujer de 14 aos pueden contraer matrimonio vlido
cuando esta ltima haya concebido de aqul con quien pretende casarse. Adems estos
menores pueden contraer matrimonio con asentimiento de sus representantes legales,
segn el artculo 14 de la ley Nacional 14.394. A partir de los 14 aos los menores
pueden celebrar contratos de trabajo con autorizacin paterna, la cual se presume. Los
que hubieran celebrado contrato de trabajo pueden estar en juicio relativo a l, as como
a agremiarse y formar parte de asociaciones profesionales sin requerir autorizacin de
su representante legal, segn las leyes 18.345, art. 34 L.14455, art.3 y L.20615. art.5.
Adems pueden ser testigos en juicio, como lo manifiesta l articulo 426 del Cdigo
Civil y Comercial de la Nacin.
Nuestro Cdigo Civil otorga en diversas disposiciones, art. 287 inc1, el art 1807
inc 7, art.921, art.283, la capacidad para actos de suma responsabilidad, como ser jefe
de familia. Por todas estas razones, considero por dems positivo brindarles la
posibilidad de elegir libremente a sus representantes.
Desde el punto de vista constitucional nuestro pas fue modificando a travs del
tiempo las exigencias etarias del elector a medida que ste daba muestras de su
capacidad para ejercitar esa condicin. Originariamente se registra como edad mnima
25 aos y se exige el voto calificado. En 1862 se promulg una ley donde se permiti
votar a los 18 aos; en 1873 se sanciona la ley 623 donde se exclua a los menores de 17
aos; en 1902, se sanciona la ley 4161 que restablece la edad de 18 aos para sufragar.
A partir de la denominada Ley Senz Pea qued establecido que quien tuviera
18 aos de edad poda ser elector, pero esa ley estaba dirigida solamente al sexo
masculino y nativo.
Con la L.13010. s amplio el cuerpo electoral a las mujeres, con los mismos
requisitos que el de los hombres.
Incluir en el cuerpo electoral a los jvenes de entre 16 a 18 aos como voto
optativo nos permitira ponernos en la vanguardia de las legislaciones del mundo que al
tener en cuento la cada demogrfica ya est comenzando a modificar su legislacin, tal
como Dinamarca donde por medio de referndum, el electorado se expres en contra de
la disminucin a 16 aos de la edad mnima para votar.

145
Es necesario que se logre aumentar los canales de participacin y de cultura
cvica. El reto es comenzar a buscarlos, por eso es importante que se aliente a la
participacin intentando que estos jvenes vean al voto como un derecho ms que
como una obligacin.
Disminucin de los inhabilitados
En la mayora de las legislaciones electorales sigue vigente la regla que considera
un sufragio no totalmente universal, ya que se imponen diferentes inhabilitaciones.
En nuestro pas la ley 19.945, es decir el Cdigo Nacional Electoral, establece que
tienen derecho y obligacin de votar los argentinos nativos, naturalizados o por opcin,
mayores de 18 aos. La propia ley establece quines se encuentran inhabilitados para
ejercer el derecho de sufragio. Entre estos figuran los sordomudos que no sepan darse a
entender por escrito, los soldados conscriptos y agentes de las fuerzas de seguridad, las
personas que estn detenidas por orden de juez competente, los condenados por delito
doloso a pena privativa de la libertad, etctera.
Nosotros sostenemos que es necesario ampliar el cuerpo electoral, por ello
consideramos que deben incluirse a los soldados y al personal militar, ya que no hay
motivos en la actualidad para privar a estos ciudadanos del derecho al sufragio.
Esta bsqueda de ampliacin del cuerpo electoral no significa que haya que
incluir a aquellos individuos que cometieron delitos cuya gravedad se determina por el
mismo hecho de la pena aplicada. Estos son los casos originados por el factor
indignidad, es decir aquellas conductas que son calificadas como deshonestas por el
sistema poltico.
Otro factor es la incapacidad, factor que excluye del padrn electoral. Estos
factores son la calidad de extranjero y la residencia. Cada uno de estos factores merece
un tratamiento aparte.
Mayor cantidad de ciudadanos: nuevo status a los extranjeros
No hay cdigo electoral que no exija que los votantes posean la ciudadana del
Estado donde estos cdigos rigen, ya sea originaria o adquirida. Ser ciudadano implica
tener la condicin jurdica para el ejercicio de los derechos polticos.
El derecho a sufragio es un derecho de los ciudadanos y la ciudadana la confiere
el nacimiento o se adquiere luego de un determinado perodo de residencia que oscila
entre los dos y cinco aos segn las diferentes legislaciones del mundo.
La ciudadana a lo largo del tiempo se ha extendido y generalizado como
condicin jurdica necesaria a medida que se consolidan las comunidades nacionales.
Se hace necesario realizar un distingo entre nacionalidad y ciudadana. Mientras
que la primera la poseen aquellas personas que nacieron en el pas, la ciudadana es un
status poltico, una capacidad que la ley confiere al natural del pas o al extranjero
naturalizado.
En cuanto a los extranjeros, la constitucin formal seala que estos gozan de los
mismos derechos civiles que los ciudadanos, aclarando que, segn la interpretacin de
Bidart Campos206, estos no gozan necesariamente de los mismos derechos polticos.
Por ende, nuestra constitucin no otorga en forma directa los derechos polticos a
los extranjeros, pero tampoco prohbe que la ley se los reconozca.
En nuestra legislacin, la ley seala que la adquisicin de la ciudadana por
naturalizacin se adquiere residiendo durante dos aos continuos en la nacin, pero la
206 Op.cit, p. 261

146
autoridad puede acortar ese tiempo si se probaran servicios a la Repblica por parte del
solicitante.
Sostenemos que nuestro sistema democrtico brinda, por su progresividad y
maximizacin del plexo de derechos, la posibilidad de ampliar el orbe de los derechos
polticos a favor de los extranjeros, que residiendo como habitantes, puedan acreditar un
lapso de 10 aos de permanencia en nuestro pas para ser incorporados al cuerpo
electoral y poder sufragar en las elecciones que elijan autoridades nacionales, y una
permanencia acreditada de 5 aos para elegir autoridades municipales.
Flexibilidad en la residencia
Esta es una condicin que consiste bsicamente en que los votantes tengan su
domicilio en el lugar donde funciona el colegio electoral.
Puede haber diferentes posibilidades. Una de ellas es exigir desde una residencia
de varios aos hasta la residencia momentnea al tiempo de la emisin del voto,
combinado con la inscripcin en el padrn electoral respectivo.
Nosotros pensamos que habra que permitir el voto a aquellos ciudadanos que, no
estando en el colegio electoral que les corresponde, pueden ejercer el derecho a sufragio
para elegir a los candidatos a presidente, con la sola inscripcin en el padrn electoral
siempre que presente el documento nacional ante la autoridad competente y se
compruebe que no haya votado en otro distrito.
Ciudadanos no habitantes: los argentinos en el exterior
Nuestra legislacin prev que los ciudadanos residentes en forma efectiva y
permanente fuera del territorio puedan votara en las elecciones federales. Un sector de
la doctrina lo considera inconstitucional, ya que sostiene que el ciudadano que en forma
permanente reside en el exterior no es habitante, no forma parte de la poblacin de
nuestro estado ni, por ende, integra el pueblo mentado en el artculo 45.
A nuestro entender, para aumentar la participacin electoral de los ciudadanos
argentinos es conveniente que voten no solo los que residan en forma permanente sino
tambin quienes se hallen transitoriamente en el exterior.

LA NECESIDAD DE INSTAURAR UN SUFRAGIO SEGURO

Los principios de universalidad, igualdad, obligatoriedad y el carcter de secreto
del voto no son vlidos si el sufragio no es seguro. Hay quienes afirman que la historia
y la evolucin del sufragio estn ntimamente emparentados con la historia del fraude
electoral en nuestro pas. La ley Senz Pea fue un fiel reflejo de tal situacin, ya que
esta ley logr poner algn lmite a la triste prctica del fraude electoral tan frecuente en
la ltima etapa del siglo XIX.
En la actualidad, las sospechas de fraude siguen siendo vlidas. Los partidos
menores que no pueden contar con un aparato logstico que les permita fiscalizar la
eleccin, sufrirn probablemente una merma en el caudal de votos que consiguieron.
Los viejos punteros de la partidocracia acuan una excelente definicin de tal situacin
cuando sostiene que en una eleccin lo ms importante es saber contar los votos.
En estas condiciones, la voluntad popular se ve burlada y triunfa quien tiene
mayor aparato militante y no quien obtiene ms votos. La partidocracia, que se siente
cmoda en esta situacin, tampoco pretende modernizar la estructura para evitar tales
prcticas.

147
La aplicacin de nuevas tecnologas para la realizacin de los comicios todava no
es de uso frecuente en el mundo, pero de a poco va ganado terreno ya que se perfila
como la mejor forma de evitar manipulaciones electorales.
Hasta el momento se han desarrollado distintos tipos de sistema de votacin
electrnica. Los ms usados son el Sistema de Escaneo ptico y el Sistema de
Grabacin Electrnica Directa, de acuerdo al sistema de votacin electrnica off line.
Tambin se utilizan opciones on line para el manejo de la registracin del votante y del
voto.
Los sistemas de escaneo ptico utilizan una boleta de papel especial con el listado
de candidatos. El votante utiliza una lapicera igualmente especial para marcar la boleta
llenando un cuadrado o un crculo para indicar su eleccin. La boleta de papel es luego
introducida en una mquina que la escanea para buscar las marcas, interpretarlas como
votos, contabilizarlos, y luego depositar la boleta dentro de una caja para mantenerla
resguardada y utilizarla en un potencial recuento.
Los sistemas de Grabacin Electrnica Directa (Direct Recording Electronic) son
muy similares a las mquinas de contar automatizadas. Son aparatos computarizados
donde el votante registra su eleccin mediante botones, selectores o tocando la pantalla.
Generalmente, la computadora graba una copia electrnica del voto (encriptado para
mayor seguridad) en dos diferentes lugares para asegurar una copia de respaldo.
Algunos de estos sistemas tienen la opcin de imprimir los registros para poder
auditarlos207.
La utilizacin exitosa de estas herramientas se demostr en marzo del ao 2000
cuando el Partido Demcrata de Arizona tomo la histrica decisin de permitir votar
mediante Internet en su eleccin primaria presidencial y as, el concepto de voto por
Internet irrumpi en el escenario internacional. Arizona pudo demostrar que el sistema
de voto remoto por la Web puede ser exitoso sin comprometer la identidad del votante y
la transparencia del voto. Incluso demostr que la votacin por medio de Internet
increment la participacin sin diluir el voto de aquellos que no tenan acceso a la red
208
.
Seguramente, habr resistencia en nuestro pas para la utilizacin de estas
herramientas que nos brida la tecnologa, pero si queremos evitar el fraude electoral, se
hace imprescindible que se arbitren estos medios que la modernidad nos otorga.

2) LOS SISTEMAS ELECTORALES

Los sistemas electorales regulan el proceso que convierte los sufragios de los
ciudadanos en escaos parlamentarios o bancas de un colegio electoral, a diferencia del
derecho electoral, entendido en sentido restrictivo como requisito legal de elegir y ser
elegido209.
Para Rae210, los sistemas electorales son reglas electorales que gobiernan los
procedimientos por los cuales estos votos son traducidos en distribuciones de la
autoridad gubernamental (tpicamente escaos parlamentarios) entre los partidos

207 Gidden, Julia, Revista Actuar, Polticas Pblicas. Ao I, n 1, 2002

208 Gidden, J, Op. Cit. p. 167 es gidden o gilidden?
209 Santolaya Machetti, Op.cit.
210 Rae, Las consecuencias polticas de la normativa de los sistemas electorales. Yale
University, 1971.

148
polticos contendientes. Liphart211 expresa que el concepto de sistema electoral se
refiere al principio de representacin que subyace al procedimiento tcnico de la
eleccin, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su
voluntad poltica en votos que, a su vez, se convierten en escaos o poder pblico.
Todos los sectores acadmicos consideran que los sistemas electorales son
fundamentales para el buen funcionamiento de la democracia, ya que son esenciales en
el proceso de formacin de voluntad poltica y para la transferencia de poder.
Para nosotros los sistemas electorales son los encargados de otorgar legitimidad a
los representantes. Es fundamental un sistema donde la distancia entre elector y elegido
sea lo suficientemente corta para lograr una ptima representatividad. Bidart Campos 212
distingue tres tipos de legitimidad: filosfica, sociolgica y legal. Apliquemos estos
criterios a los procesos electorales. Si las creencias sociales (legitimidad sociolgica)
consideran legtimo nicamente al poder surgido de la participacin electoral de la
sociedad, si el orden jurdico de esa sociedad (legitimidad legal) acepta la va electoral
para formar el poder y si desde una perspectiva filosfica (legitimidad filosfica) se
juzga que hay razn suficiente para considerar legtimo el poder conformado mediante
la participacin electoral, no slo concuerdan los tres tipos de legitimidad, sino que en
esa sociedad los procesos electorales gozan de un alto grado de legitimidad.
Antes de comenzar con el estudio de los sistemas electorales y de evaluar las
ventajas y desventajas de un sistema u otro, queremos dejar sentado que no existe
ningn sistema electoral ideal.
Los sistemas electorales pueden clasificarse, bsicamente, de acuerdo con dos
principios: el de eleccin mayoritaria y el de eleccin proporcional.
Los elementos que configuran los sistemas electorales son la circunscripcin
electoral, la forma de candidatura, la barrera electoral, las frmulas para convertir los
votos en escaos y los procedimientos de votacin.
En las prximas pginas analizaremos minuciosamente cada uno de los elementos
que constituyen los sistemas electorales, teniendo en cuenta la factibilidad de aplicacin
de algunos modelos en nuestro pas. Intentaremos llegar a una conclusin sobre qu tipo
de sistema electoral es el ms apropiado para nuestro pas y para la Ciudad de Buenos
Aires. Nuestro objetivo es frenar la cada de la credibilidad de nuestros representantes.

TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES

Los sistemas electorales se clasifican en mayoritarios y proporcionales. El tipo
mayoritario consiste en que el candidato o lista de partido que obtiene ms votos que el
resto en la competencia gana la eleccin y logra el asiento parlamentario en esa
contienda electoral.
El principio de representacin mayoritario tiene como objetivo generar una
mayora parlamentaria para un partido o coalicin poltica, an cuando no se haya
obtenido la mayora de los votos emitidos en una eleccin ya que el sistema tiene como
propsito formar gobiernos. De esta manera los sistemas electorales mayoritarios, al
formar mayoras, sacrifican la representatividad parlamentaria en pos de un gobierno
eficiente.
Los promotores del tipo mayoritario sostienen que el sistema sirve para elegir un
gobierno, reduce la fragmentacin de los partidos e inclusive, puede originar un sistema

211 Op. Cit, p. 234

212 Op. Cit, T II. p.435

149
bipartidita. Mejora adems la calidad de los funcionarios elegidos y crea una relacin
directa o ms directa entre electores y representados.
Sin embargo, el sistema mayoritario presenta peligros como el riesgo de la sobrerepresentacin de las mayoras en desmedro de las minoras, que se pueden quedar sin
representacin o sub-representadas. Por otra parte puede generarse una distorsin que
permite que un partido que en el comicio result segundo se alce con el gobierno
mediante tcticas de alianzas.
En el tipo proporcional, la cantidad de asientos parlamentarios que logra un
partido o coalicin es lo ms prximo a la proporcin de votos que se haya obtenido en
la eleccin. El principio que anima el sistema proporcional es el de representacin ya
que busca reflejar con la mayor exactitud posible, en el mbito del parlamento, las
fuerzas polticas existentes en la sociedad.
Las crticas ms fuertes a este tipo son que permite una fragmentacin excesiva de
los partidos y que no propicia la gobernabilidad ni el gobierno efectivo. Quienes
defienden el sistema de proporcionalidad distinguen entre el poder de decisin y el
poder de representacin. Al primero corresponde el principio de la mayora; al segundo
el de la proporcionalidad. Sostienen que el sistema mayoritario, en el mbito del poder
electoral, desfigura y desvirta la democracia representativa, convirtiendo el gobierno
de todo el pueblo por todo el pueblo representado en el gobierno de todo el pueblo por
una parte o simple mayora del pueblo exclusivamente representada213.

ELEMENTOS PROPIOS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

1. LA CIRCUNSCRIPCIN ELECTORAL
Una de las cuestiones ms importantes y discutidas en el ambiente poltico es la
distribucin de las circunscripciones electorales, ya que para los partidos polticos este
tema es de capital importancia para sus oportunidades electorales.
Conceptualmente la circunscripcin electoral es entendida como una unidad de
conversin de votos en escaos que tiene normalmente base territorial, aunque
excepcionalmente pueden crearse sobre concepciones personales, como por ejemplo los
reservados a la emigracin en Portugal, a las minoras tnicas en algunos pases del Este
de Europa, a los maores en Nueva Zelanda o los Misquitos en Nicaragua.
Hay que distinguir entre circunscripcin electoral y colegio electoral: este ltimo
se establece a efectos de poder emitir el voto y divide a la circunscripcin de tal manera
que todos los electores pueden ejercer su derecho a votar. En cambio la circunscripcin
es la zona donde se le asignan escaos a los candidatos.
Los problemas ms frecuentes en la determinacin de las circunscripciones surgen
cuando se produce un desequilibrio en el principio de igualdad de sufragio, cuando se
realiza una manipulacin activa en beneficio de un partido o una tendencia poltica y
cuando se omiten reformas necesarias.
Cuando la circunscripcin electoral es definida de acuerdo a la superficie de un
territorio, las circunscripciones electorales no pueden definirse de una vez y para
siempre. Por ello hay que tener muy en cuenta los proceso migratorios ya que estos
exigen el ajuste permanente de las circunscripciones a las nuevas realidades
demogrficas, ya sea mediante un cambio geogrfico de los lmites de las
circunscripciones electorales o mediante un cambio en el nmero de escaos en la
circunscripcin.
El derecho constitucional comparado nos muestra que son posibles al menos
cuatro tcnicas para la determinacin de una circunscripcin electoral, y que sta no es
213 Jackish, Op.cit. p 58.

150
una opcin neutral en cuanto que, a igualdad de votos, provoca notables variaciones en
la atribucin de escaos parlamentarios.
Tcnicas para la determinacin de la circunscripcin
Distrito nico: Se utiliza al conjunto del pas como circunscripcin electoral. Es
un sistema caracterstico de pases geogrficamente pequeos y dotados de un
fuerte grado de identidad y cohesin.
Se lo emplea, por ejemplo, en las elecciones generales en Israel y Holanda. Tiene
como consecuencia producir resultados sumamente proporcionales, lo que trae
indefectiblemente una gran inestabilidad en los gobiernos. Puede provocar un excesivo
alejamiento entre electores y elegidos si no va acompaado de mecanismos de
personalizacin del sufragio.
Este tipo es utilizado, sin embargo, como una opcin muy comn en la eleccin
de Asambleas multinacionales como el Parlamento Europeo y se utiliza en muchos de
los pases de alguna manera nacional. No se establece una relacin fiduciaria entre el
Parlamento y la Comisin, por lo que no juega en este supuesto el factor estabilidad214.
En nuestro pas se utiliza el distrito nico para la eleccin presidencial. Para la
eleccin de diputados y senadores sera inconstitucional tomar un nico distrito para
elegir a la totalidad de los parlamentarios.
Distritos electorales ad hoc: Supone establecer un mapa electoral que combine el
criterio de igual valor del sufragio con otros que atiendan aspectos de la identidad
colectiva de las comunidades existentes, evitando en la medida de lo posible, una
representacin artificial.
Entre las ventajas de este sistema se puede sealar la estrecha relacin que surge
entre electores y representantes. Entre sus inconvenientes, se cuentan, adems de la
escasa proporcionalidad de sus resultados si se utiliza la uninominalidad, la
imposibilidad prctica de mantener actualizadas las circunscripciones, lo que a la larga
puede generar problemas de igualdad de sufragio y el riesgo de un diseo partidista de
las circunscripciones, lo que se llama gerrymandering.
El nombre de esta tcnica de manipulacin consciente se debe al seor Elbridge
Gerry, Gobernador del estado de Massachussets, que recort a su medida la
circunscripcin de la ciudad de Boston. Este recorte tena una forma similar al de una
salamandra, de ah que se denomine gerrymandering al diseo intencional de los
lmites de las circunscripciones electorales segn la dispersin geogrfica con la que
cuenta un candidato o un partido, sin tener que manipular el criterio de representacin.
Esta tcnica responde a distintas necesidades: por un lado se puede buscar la
victoria segura de un candidato (es el caso de mister Gerry); por otro se puede buscar el
aumento o la disminucin de la representacin poltica de un grupo social o partido.
Como seala Erickson,215 el gerrymandering ptimo para un partido reside en
distribuir el electorado de la oposicin en muchas circunscripciones electorales en las
que no tenga posibilidad de constituirse en mayora, concentrando su mayor parte en
una o varias circunscripciones. Existen entonces dos estrategias destinadas a
neutralizar al electorado del adversario: una con la mezcla del electorado, la otra con la
formacin de los denominados bastiones.
Histricamente hemos encontrado una enorme cantidad de casos donde se utiliz
esta forma de manipulacin. En la V Repblica en Francia, de Gaulle quera reducir al
214 Santolaya Machetti, Op. Cit. p 35
215 Ericcson, Anlisis de la vida poltica. 1976

151
mnimo la representacin poltica de los comunistas: cuando la mezcla de zonas urbanas
y rurales no prometa xito en la neutralizacin de votos comunistas, se mantuvo el
mtodo de formacin de bastiones, para limitar la posibilidad electoral de los
comunistas. La representacin desigual en las zonas urbanas y rurales y el mtodo de
Gerrymandering produjeron la mayora gaulista.
En nuestro pas se utiliz esta tcnica en las elecciones de 1952. All el trazado de
los distritos uninominales hizo posible que el peronismo que estaba en el gobierno y que
obtuvo el 62 % de los votos, pudiera controlar el 92 % de la Cmara, es decir 140
diputados. El partido opositor, la Unin Cvica Radical, logr el 35 % de los votos pero
solo consigui 12 escaos, es decir el 7 % de la Cmara.
Propuesta para evitar el gerrymandering: La Ciudad de Buenos Aires se
encuentra prxima a votar su ley electoral. Existen serios riesgos de que se
utilice este mtodo pero en forma ms sutil, a fin de aprovechar la distribucin
geogrfica del electorado a favor del partido poltico. Nosotros consideramos
que quienes deben fijar el tamao de las circunscripciones deben ser Comisiones
especiales compuestas por tcnicos independientes a fin de evitar la utilizacin
del gerrymandering y el desequilibrio del voto igual. En Gran Bretaa se
estableci con sumo xito las Boundary Comissions que son comisiones
independientes de los partidos polticos cuya misin es observar el vnculo entre
poblacin y escaos y proponer las reformas pertinentes. La primera comisin se
estableci ad hoc en 1917, pero desde 1944 hay cuatro comisiones permanentes
en Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte. La creacin para la Ciudad de
Buenos Aires de este tipo de comisin u otro organismo como puede ser el
Tribunal Electoral de la Ciudad de Buenos Aires (organismo prximo a crearse)
sera muy saludable.
Distritos por unidad geopolticas preexistentes: Son las que se encuentran
generalmente ligadas a la eleccin proporcional en circunscripciones plurinominales.
Pueden sin embargo presentar problemas en la medida que existan grandes
desproporciones entre las distintas unidades: si se aplica la proporcionalidad en forma
correcta, pueden presentarse distorsiones significativas de la representacin poltica que
resultan de la distribucin de las circunscripciones electorales, ya que estas son
productos accidentales de la distribucin de los diferentes tamaos de las
circunscripciones electorales.
Estas distorsiones se producen en su mayora como consecuencia de la variacin
de la densidad de poblacional que existe en casi todos los pases del mundo y que
tambin es producto de los procesos migratorios de una zona rural a una urbana.
Unos de los efectos que produce la distribucin desigual de los tamaos de las
circunscripciones es que hace que con la misma cantidad de votos un partido obtenga
ms escaos que otro, lo que viola el principio de igualdad en el sufragio216.
Esta tcnica es actualmente la ms difundida, y es aplicable a nuestro pas y a
Espaa entre otros pases. En Espaa, la ley electoral de 1977 estableci
circunscripciones electorales idnticas a las provincias. En Madrid y Barcelona se
eligieron 32 y 33 escaos respectivamente, mientras que las circunscripciones rurales no
pasaron del tamao medio de 6 o 7 escaos. Las circunscripciones pequeas, como por
ejemplo Soria, fueron favorecidas por la norma segn la cual cada circunscripcin deba
abarcar un mnimo de tres escaos. Esto arroj como resultado que a la provincia de
Soria correspondi un diputado cada 33.500 habitantes mientras que a la provincia de
Madrid tuvo un diputado cada 141.200 votos. Esta desigualdad puede provocar grandes
216 Herzog, La relevancia perspectiva, 1987.p71

152
efectos en la representacin que se agravan segn se presente la distribucin geogrfica
de las circunscripciones electorales de diferentes tamaos y tambin segn corresponda
esa distribucin a la distribucin geogrfica del voto de los partidos polticos. Con la
aplicacin de este sistema generalmente se busca el efecto de beneficiar al partido que
obtiene mayor cantidad de votos en las zonas rurales, como sucede tambin en Islandia.
En Argentina la Constitucin en el artculo 37 ha consagrado el principio de
igualdad de sufragio, es decir un hombre, un voto. La ley 22847, es la que determina el
nmero de diputados por distrito.
Parte de la doctrina constitucional - Bidart Campos,217 Delia Fernndez Rubio218la considera inconstitucional, ya que sostienen con acierto que se altera la base
constitucional de asignacin de bancas al asignar a los distritos tres diputados ms con
independencia de la poblacin del distrito. Al establecer dos mnimos tampoco tienen
relacin con la cantidad de habitantes (ningn distrito puede tener menos de cinco
diputados y ninguno puede tener menos diputados de los que tena al producirse el golpe
de Estado de marzo de 1976.)
El resultado de la aplicacin de esta ley es la existencia de distritos sobrerepresentados y otros sub-representados.
La sobre-representacin y sub-representacin producen una alteracin en la
igualdad del sufragio por el cual los votos de los ciudadanos que viven en distritos
sobre-representados (por ejemplo Tierra del Fuego, Catamarca, La Rioja) tienen ms
valor que los votos de los ciudadanos que viven en los distritos sub-representados (por
ejemplo Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe.)
Propuesta para evitar la sobre-representacin y la sub-representacin:
pensamos que esta situacin debe modificarse por medio de una legislacin en la
cual se garantiza la ms absoluta igualdad en el sufragio de todos los ciudadanos
del pas y teniendo en cuenta el tamao de la circunscripcin con relacin a la
poblacin y no en cuanto a la unidad territorial. Es en el mbito del Senado
donde los integrantes son elegidos de acuerdo a la unidad geopoltica
preexistente que son las provincias y no por la cantidad de poblacin.
Distritos mixtos: Es el modelo desarrollado en Alemania y tambin utilizado en
Venezuela y que intenta reunir las ventajas de grandes circunscripciones a efectos de
proporcionalidad, limitando su fragmentacin con una alta barrera electoral, y la
cercana entre electores y representantes de los sistemas mayoritarios uninominales.
Como veremos ms adelante al analizar los sistemas mayoritarios y los
proporcionales, desde el punto de vista de tcnica electoral el peor inconveniente de
estos sistemas es su propia complejidad y dificultad que en ocasiones provoca una alta
proporcin de votos nulos.
El tamao de las circunscripciones
El tamao de la circunscripcin no es entendido por su extensin geogrfica, sino
por la cantidad de escaos que le corresponden. Segn el criterio del tamao, se pueden
distinguir dos tipos: la uninominal y la plurinominal.

217 Op.cit. p256

218 Fernndez Rubio, Delia, Financiamiento de los partidos polticos.

153
A priori en las circunscripciones uninominales solo es aplicable el principio de
decisin mayoritaria (absoluta y relativa), mientras que en las plurinominales tambin
se puede aplicar la decisin proporcional.
Nohlen219 sostiene que tambin puede existir la circunscripcin uninominal en el
sistema proporcional, ya que la circunscripcin electoral no tiene que ser
necesariamente el elemento determinante en los efectos de un sistema electoral.
Tambin este autor clasifica las circunscripciones electorales en pequeas (1 a 5 cargos),
medianas (6 a10 cargos) y grandes (11 o ms cargos). A ms elevado nmero de cargos
a distribuir en la circunscripcin, mayor ser la proporcionalidad y menor su distorsin.
La categora plurinominal presenta a su vez subdivisiones, ya que en la prctica
existen divisin del electorado en circunscripciones plurinominales de todos los
tamaos.
En la mayora de los casos, la divisin del electorado en circunscripciones
plurinominales lleva a un nmero variable de escaos por circunscripcin
(circunscripcin plurinominal variable.)
En otros casos el nmero de escaos es siempre igual (circunscripcin
plurinominal uniforme). De acuerdo a esta subdivisin existen: las denominadas
circunscripciones pequeas (binominales, trinominales, pentanominales); las
circunscripciones medianas (de 6 a 10 asientos parlamentarios) y las circunscripciones
grandes (de ms de 10 asientos parlamentarios).
Cada una de estas subdivisiones puede producir distintos efectos, por ejemplo:
cuanto ms pequea es la circunscripcin electoral menor va a ser el efecto
proporcional. Esto significa que disminuyen las posibilidades electorales los partidos
pequeos.
En las circunscripciones de tres escaos la mnima para obtener un escao es del
18 %, pero en una circunscripcin de 9 escaos un partido puede alcanzar la banca con
menos del 9 % de los votos. Al reducirse el tamao de las circunscripciones se aumenta
la desproporcin entre votos y escaos. Inversamente se refuerza el efebo proporcional
de un sistema electoral al incrementarse el tamao de las circunscripciones.
La diferencia en el tamao de las circunscripciones dentro de un sistema electoral
establece condiciones distintas para la representacin de los grupos polticos. Los
partidos pequeos tienen pocas posibilidades de conquistar bancas en las
circunscripciones pequeas y medianas, por lo tanto deben centrar sus esfuerzos en las
circunscripciones grandes, salvo en los casos en que se practica un segundo cmputo de
votos con asignacin de escaos en el mbito nacional.
2 . F O R M A S D E C A N D I D ATU R A
Este elemento representa la forma de expresin del voto, que hace referencia a las
posibilidades de cada elector para determinar los candidatos a quienes se quiere otorgar
representacin, y, correlativamente, a la posicin de los partidos polticos a la hora de
establecer las listas electorales220.
En las legislaciones comparadas podemos encontrar dos formas de candidatura: la
candidatura personal y la candidatura de lista. En la personal, los votos se computan,
para el reparto de cargos, a favor del candidato por el cual el votante ha emitido su
sufragio. En la forma de lista, los votos obtenidos se asignan al conjunto de candidatos
que la integran. En el primer caso elegimos personas (importa quin es quin y
designamos una persona concreta con nombre propio); en el segundo, en cambio,
votamos por el partido y su lista, sin que nos interese realmente quin es quin.
219 Nohlen. Op.cit. p 110
220 Calvo, Abal Medina (h), El federalismo electoral argentino.

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Para nosotros este elemento tiene una influencia superior al resto de los elementos
que componen el sistema electoral ya que las diferentes formas de lista y de votacin
otorgan al elector mayor o menor influencia en la seleccin de los candidatos.
La representacin por lista se caracteriza en principio por la lista a la que
adjudican las bancas y en segundo lugar por la distribucin entre los candidatos que la
conforman.
En la forma de candidatura de lista, lo primordial a la hora de transformar votos
en bancas es la suma de los votos de diversos candidatos, o bien el nmero de votos
conseguidos por el conjunto de candidatos.
En la forma de lista, son decisivas las relaciones que se producen dentro del
partido, ya que el poder del partido supera al de la persona.
Dentro de los tipos de formas de candidaturas de lista existen: las listas cerradas y
bloqueadas, las listas cerradas y no bloqueadas y las listas abiertas. Por la importancia
que tiene este tema, analizaremos en detalle cada uno de los tipos.
Lista cerrada y bloqueada
En este tipo de lista, el orden en que se presentan los candidatos no puede ser
alterado. La oferta electoral est previamente seleccionada y ordenada por cada uno de
los partidos y est expresada en la papeleta electoral.
Los partidos polticos determinan la conformacin de la lista y las bancas que
corresponden a la lista se adjudican a los candidatos en el orden en que estos aparecen
en dicha nmina.
El primer efecto que produce este tipo de mecanismo es la sujecin del candidato
al partido, que se vuelve sumamente dependientes de la orgnica de la dirigencia
partidaria.
A travs de la lista cerrada y bloqueada, los partidos polticos pueden planificar la
composicin de sus grupos parlamentarios, imponiendo expertos representantes de
grupos o el orden de las mujeres. De ah la importancia que tienen las internas
partidarias, ya que son estas las que definen el orden de los candidatos, lo que refuerza
el monopolio de los partidos polticos.
En el debate que se produce sobre la titularidad de las bancas y lo que los autores
espaoles221 llaman el transfugismo poltico, consideramos que si se opta por el
mecanismo de forma de candidatura de lista cerrada y bloqueada, la titularidad del
escao corresponde a los partidos polticos y no a los candidatos. De esta forma se
debera quitar la banca a quien renuncie al partido o sea expulsado del mismo.
La Corte Suprema de la Nacin en diversos casos ( Ros) ha optado por la
posicin contraria, pero nosotros consideramos que, de acuerdo a esta forma de
eleccin, si un elector vot a un partido poltico y no a un candidato, la banca pertenece
al partido y no al diputado.
En nuestro pas se produce actualmente un debate sobre la eliminacin de la
denominada lista sbana. La ciudadana considera que entre las causas ms
importantes de la crisis de representatividad est la utilizacin de las listas cerradas y
bloqueadas de las candidaturas.
Cuando uno observa cul es el comportamiento de los partidos polticos, uno nota
que existe un consenso entre ellos tanto en sus plataformas como en las declaraciones
pblicas realizadas individualmente por sus integrantes a favor de la eliminacin de este
mecanismo de eleccin. Sin embargo la realidad nos muestra que muchos
parlamentarios huyen del debate en el recinto y solo realizan declaraciones simblicas.
221 Garca Pelayo, La constitucin espaola.

155
Consideramos este mecanismo de eleccin como uno de los ms perversos. Si
bien preferimos un determinado sistema electoral, no podemos dejar de reconocer que
cualquier sistema electoral donde estn representadas las minoras es vlido si no
contiene la lista cerrada y bloqueada, ms conocida en nuestro pas como lista sbana
o, como expresivamente la denominan en otros pases latinoamericanos, lista plancha.
Slo hemos analizado la Lista Sabana de manera vertical. Pero la situacin es an
ms grave cuando se procede a la eleccin de diferentes autoridades, lo que produce la
lista sbana horizontal. Como hay una enorme cantidad de cargos a elegir, siempre
termina producindose la polarizacin sobre los cargos ms importantes y una palmaria
ausencia de debate sobre los otros cargos. Esto conlleva un recrudecimiento del
presidencialismo ya que el candidato presidencial termina siendo este el verdadero y
pareciera ser el nico representante.
Por ello nos oponemos a la simultaneidad de todas las elecciones. En la Ciudad de
Buenos Aires, por ejemplo, estn previstas para el ao 2003 las elecciones de
Presidente, Vicepresidente, Diputados Nacionales, Jefe y Vicejefe de Gobierno,
Legisladores de la Ciudad y autoridades comunales. Esto nos parece un despropsito ya
que en aras de un supuesto ahorro, s esta acabando con uno de los pilares bsicos de la
representacin que consiste mnimamente en conocer quienes sern sus representantes.
Si queremos alcanzar una autntica calidad democrtica, esta tiene un costo, y
debemos asumirlo, por lo que nosotros proponemos que no haya ms de dos elecciones
de autoridades a cargos pblicos al mismo tiempo, y que se dividan las elecciones
nacionales y provinciales y municipales en diferentes das.
Es decir: cuando se eligen autoridades nacionales slo puede haber elecciones
nicamente para esos cargos y en otra eleccin, en otro ao o mes, se designarn
autoridades provinciales y municipales.
Lista cerrada y no bloqueada
En esta formula, un elector puede elegir un nmero concreto de candidatos dentro
de una lista general de todos los partidos polticos o dentro de las listas presentadas por
cada uno de ellos.
En este caso no importa el orden de las candidaturas. El elector al momento de
sufragar puede optar por votar la lista as como se presenta, o puede reordenar los
candidatos, ya sea poniendo un nmero delante de cada nombre o votos preferenciales.
La utilizacin de este tipo de lista puede admitir las denominadas borratinas, es
decir la eliminacin, por parte del elector, de algn candidato, tachando su nombre de la
lista.
As, el elector decide quin debe representar al partido. Los rganos de los
partidos polticos se limitan a estructurar la decisin. Por lo tanto una de las principales
consecuencias es que la estructura partidocrtica pierde gravitacin.
Por ello nosotros consideramos que de aplicarse este mecanismo, la titularidad de
las bancas pertenecera a los diputados y no a los partidos. El diputado sabe que tiene no
slo el respaldo de su partido, sino que tambin cuenta con el apoyo personal y poltico
de los electores que marcaron con una cruz su nombre en la lista de partido. En
consecuencia se produce menos dependencia de su partido.

156
En muchos de los pases donde se emplea el mecanismo de eleccin de forma de
lista cerrada y bloqueada se produce un debate continuo sobre la reforma, y se aboga
por un sistema de lista cerrada y no bloqueada.
Sin embargo en los lugares donde se aplica -Uruguay, Brasil, Per, Italia, Japneste sistema recibe crticas que se reflejan en el fomento del fraccionalismo interno de
los partidos, el alto nmero de votos en blanco o nulas debido a la complejidad del voto
nominal, el alto gasto de los candidatos en competencia intrapartidaria, en la
competencia en la campaa electoral y en la corrupcin.
Los detractores del sistema del voto preferencial afirman que mediante la
implementacin de este mecanismo, se consigue favorecer a los candidatos con buen
respaldo econmico y capaces de mantener una campaa sostenida. Vargas Llosa
sostuvo que la lucha interna entre todos los candidatos hasta el momento mismo de la
eleccin gener la imagen de desunin y desconcierto que dio el triunfo a Fujimori. En
el Per, los defensores del voto preferencial 222 argumentan que esta es una forma de
defenderse de la dirigencia de los partidos, que generalmente manejan a su manera la
confeccin de las listas con poco o nula consulta a los afiliados.
Se valora la participacin ms democrtica de la representacin partidista pero, a
pesar de ello, esta supuesta mejor relacin entre elector y elegido no atena la enorme
falta de credibilidad de los polticos.
En la prctica, la experiencia en los pases donde se aplic esta forma de lista
(Finlandia, Pases Bajos, Austria, etc) muestra que los electores tienden a no usar el voto
preferencial o que las modificaciones son tan difciles de lograr que los efectos de las
listas cerradas y bloqueadas o de las listas abiertas sobre la composicin partidaria del
parlamento son insignificantes.
En nuestro pas se utiliz este mecanismo con xito dispar (en Tierra del Fuego,
por ejemplo) y originando algunas crticas.
En la actualidad, encontramos numerosos proyectos de reformas donde proponen
este mecanismo tanto para la eleccin de legisladores nacionales como provinciales y
municipales, con todas las variantes: permitiendo una sola preferencia como el modelo
italiano (pas que tuvo que implementar este remedio ya que el mecanismo de la
amplitud de tachaduras era utilizado por la mafia para controlar posiciones de poder o
dos enmiendas) o bien pudiendo realizar mltiples preferencias.
Aunque consideramos el sistema de lista cerrada y no bloqueada un avance si se
lo compara con la forma de lista cerrada y bloqueada, todava pensamos que no es la
frmula ms democrtica, ni la que fomentara mayor calidad democrtica y
participacin ciudadana.
Lista abierta
En la lista abierta no se presentan candidatos, sino que cada elector introduce los
que crea convenientes. Salvo en comunidades muy pequeas, esta opcin es
prcticamente inviable.
Otra modalidad es que habiendo listas, el elector pueda cambiar el orden del
candidato sobre la base de preferencias como en el sistema de listas cerradas y no
bloqueadas, pero la diferencia radica en que el elector puede votar a candidatos de
distintas listas, elaborando de hecho una nueva lista (panachage). Otra variante es
introducir nombres nuevos.
222 Tuesta Soldevilla, Voz y voto del voto preferencial. p 23

157
La lista abierta permite al elector pasar por encima de las fronteras partidistas y
configurar su propia lista, ya que la lista elaborada por el partido representa solamente
una propuesta.
En nuestro pas la ley Senz Pea permita el panachage, ya que esta ley permita
que el escrutinio se realizara por candidatos y no por lista del partido. Tampoco la
nominacin quedaba solo en manos de los partidos ya que podan presentarse
candidatos independientes. Esta ley estuvo vigente hasta el 11 de julio de 1951, cuando
durante el primer perodo de gobierno peronista se dicto la ley 14.032.
Otras clasificaciones en las formas de listas
Listas nacionales, provinciales y municipales: Segn el mbito territorial que cubre,
ya que se puede tratar de elecciones simultneas.
Listas unipartidista, pluripartidista o de coalicin: Los partidos polticos se pueden
presentar a las elecciones individualmente o formando coaliciones electorales. Sucede,
especialmente, cuando dos o ms partidos unifican candidaturas para una eleccin o
cuando un partido local adhiere a las candidaturas de partidos provinciales o nacionales
para la cobertura de los cargos en las jurisdicciones.
Lista nica: Hay una sola lista de candidatos: el elector no tiene otra opcin que
aceptarla o rechazarla. Este sistema es incompatible con el concepto de eleccin
democrtica que presupone la posibilidad de elegir entre diversas listas y candidatos.
Lista en bloque: Se convoca al electorado a emitir su voto en una sola boleta, que
incluye candidatos para funciones distintas (por ejemplo: presidente, legisladores,
gobernadores, intendentes, etc) impidindoles el desdoblamientos o la combinacin de
candidaturas entre distintos partidos para los cargos a cubrir.
3. LA BARRERA ELECTORAL
El tercer elemento que conforman los sistemas electorales es la barrera electoral.
Este trmino es utilizado para determinar la participacin de los partidos en la
asignacin de escaos y depende de la obtencin de una determinada cantidad de votos
(o sea en relacin con votos vlidos emitidos) o de los escaos ganados (directos en la
circunscripcin.)
Este elemento puede darse bajo forma de barrera legal. Esta limitacin no se
produce por caractersticas inherentes al sistema electoral, sino que se trata de una
imposicin del derecho electoral.
El otro supuesto ms conocido son las denominadas barreras fcticas, que son las
que existen como consecuencia de los diferentes tamaos de las circunscripciones.
Tambin existen barreras escalonadas, que se aplican en algunos pases de Europa
del Este. Esto sucede cuando los partidos polticos forman alianzas electorales, por lo
que crece el porcentaje de votos exigido. Por ejemplo: por un partido 5 %, por una
alianza de dos partidos 7 %, etc. Mediante las barreras escalonadas se impide la
formacin de pequeos partidos que sobrepasan la barrera legal a travs de la formacin
de alianzas.
En la actualidad encontramos en la mayora de los pases barreras electorales. Las
barreras legales ms importantes son las de Sri Lanka con 12,5 % para la
circunscripcin.
Alemania presenta una barrera del 5%. De esta manera se contribuye a consolidar
el sistema de partidos existentes, ya que se acelera el proceso de concentracin en los
grandes partidos y se reducen las oportunidades de representacin de los partidos
pequeos, limitando las posibilidades de establecerse los partidos polticos.
Suecia tiene una barrera legal del 4% en el mbito nacional y del 12% para la
circunscripcin, persiguiendo los mismos fines que en Alemania.

158
En Espaa, la barrera es del 3%, pero la limitacin real de la representacin
proporcional en la distribucin de las circunscripciones es mucho ms significativa que
las consecuencias de la barrera legal cuyos efectos pueden presentarse en las
circunscripciones grandes.
Es importante sealar para la cuestin de la constitucionalidad de los sistemas
electorales constitutivos de mayora, que la determinacin de la clusula limitativa solo
sirve para los sistemas de eleccin proporcional.
Nohlen 223 considera que las clusulas limitativas que sobrepasan un determinado
lmite son incompatibles, de hecho, con el principio de representacin proporcional.
En nuestro pas, la legislacin nacional nos indica que la barrera es del 3%. Aunque
se considere que esta barrera es baja, la finalidad de su imposicin es la de contrarrestar
las posibles consecuencias de la eleccin proporcional, consideradas como negativas,
especialmente la multiplicidad y el fraccionamiento de los partidos. Evita adems la
tendencia al fraccionamiento partidista que tiene la eleccin proporcional pura ya que
disminuye el nmero de partidos que presentan candidatos, y tambin el nmero de
nuevos partidos, y favorece la concentracin de votos.
En la Ciudad de Buenos Aires, al no haber sancin de la ley electoral, el Tribunal
Superior dispuso que no era viable sancionar una barrera electoral nicamente. El
principal efecto que trajo fue que en las elecciones a Legisladores de la Ciudad de
Buenos Aires, al no haber barrera electoral, se arrib a una eleccin proporcional pura.
Prcticamente no hubo regla alguna que pudiera considerarse como limitacin
voluntaria de la proporcionalidad entre escaos y votos escaos.
Esto permiti el ingreso de partidos que nunca haban tenido representacin como
el Partido Humanista, El Partido Obrero, y el PJ, que obtuvo un magro 1,8 % de los
votos.
En el derecho comparado encontramos solamente la representacin proporcional
pura en Portugal que en su articulo 155.2 prohbe hacer depender de una barrera
electoral el ingreso de un partido al parlamento.
En los sistemas electorales proporcionales no deben incluirse barreras muy
elevadas que excluyan del partido de bancas a partidos de cierta importancia. Las
clusulas limitativas son incompatibles con el sistema de representacin proporcional
puro a menos que las barrearas sean muy bajas, como en Israel que tiene una del 1% de
la totalidad de los sufragios.
Nosotros sostenemos que de aplicarse un sistema de proporcional, este debe ser
puro, es decir, sin barreras legales, a fin de permitir una mayor flexibilidad en la
representacin.
4 . P R O C E D I M I E N T O S D E V O TAC I N
Los sistemas electorales empricos son el resultado de compromisos entre las
fuerzas polticas en determinados perodos. La evolucin de los procedimientos de
votacin nos muestra cules fueron esos resultados. Por otra parte, los sistemas de
representacin tuvieron su origen en algn tipo del principio mayoritario.
Durante la Edad Media en Inglaterra, para asegurar la eleccin de dos caballeros
del condado para la Cmara de los Comunes, se establecieron elecciones de una vuelta,
con decisiones por una mayora simple. Tambin se prevean elecciones que estipulaban
segundas y terceras vueltas, sin embargo diferan en los requisitos que exigan para una
vuelta final y decisiva. La segunda vuelta permita un espectro abierto para el caso de
las candidaturas y una mayora simple, mientras que la tercera restringa la competencia
a dos de los principales candidatos y conservaba el requisito de la mayora absoluta
223 Op. Cit. p 354

159
Entre los diferentes procedimientos de votacin encontramos:
El voto sucesivo: Tuvo y tiene vigencia en la Iglesia. Se aplic en Estados Unidos, fue
instituido por Francia en 1789, hasta que Napolen III limit a224 dos vueltas la eleccin,
al igual que Suiza hasta 1900 y Austria, Italia, Holanda, hasta la primera guerra
mundial.225.
Con la democratizacin del sufragio, estos mtodos electorales fueron perdiendo
legitimidad y comenzaron a instrumentarse mtodos proporcionales para asegurar la
representacin de las minoras.
Entre los procedimiento tcnicos de votacin encontramos nuevas variantes cuyo
anlisis es relevante:
Voto nico: El elector solo puede emitir un voto, ya sea por un candidato o por una lista
de candidatos.
Voto mltiple: Este mecanismo se produce en las circunscripciones plurinominales o en
las listas cerradas no bloqueadas en ocasin de elecciones convocadas para la cobertura
de cuerpos colegiados. En estos casos, el elector tiene la posibilidad de emitir tantos
sufragios como cargos haya que cubrir en la circunscripcin en la que vota, sin embargo
no puede otorgar ms de un voto a cada candidato.
Voto ilimitado: Se trata de una variante del voto mltiple, pero aqu el elector dispone
de menor cantidad de votos en relacin con los escaos correspondientes a la
circunscripcin, lo que permite la representacin de la minora poltica (por ejemplo: en
una circunscripcin donde se eligen seis legisladores, el elector puede emitir cinco
sufragios).
Votacin de lista o votos nominales: El elector tiene la posibilidad de elegir una lista
completa o a un solo candidato de sta. Admite varias regulaciones segn que el sistema
electoral sea de circunscripciones uninominales o proporcional. En general, el voto a
favor de uno de los candidatos de una lista favorece a sta al momento de serle asignado
el nmero de bancas que le corresponden. Adems puede alterarse el orden de los
candidatos dentro de la lista segn el nmero de sufragios obtenido por uno de ellos
modificando la propuesta hecha por el partido.
Voto preferencial: El elector es quien establece el orden de sucesin de los candidatos
propuestos por un partido. Admite la posibilidad de que el nmero de preferencias
quede limitado a algunos candidatos o a solo uno de ellos.
Voto acumulativo: El elector tiene la posibilidad de otorgar varios votos a un solo
candidato, lo cual permite a las minoras obtener representacin, es decir, pueden ir
acumulando los votos de dos en dos sobre cada candidato hasta agotar su cupo de
sufragios. La otra posibilidad es que los partidos puedan incluir en la lista dos veces el
mismo candidato.
Voto transferible: En el caso de que su primer candidato no consiga alcanzar el nmero
de votos, el elector seala a cul elegira. Tambin permite transferir los votos sobrantes
de un candidato ya elegido a las segundas y a las terceras preferencias.
Voto panachage: Es el que se aplica en los sistemas de listas abiertas, donde se permite
al elector tachar candidatos de una lista y sustituirlos por otros. El elector puede dar su
voto a candidatos de distintas listas hasta completar su propia lista.
5 . F R M U L A S E L E C T O R A L E S PAR A C O N V E RTI R V OT O S E N E S C A O S
Existen distintas formulas electorales para transformar los votos en bancas, para lo
cual se exige un recuento y un sistema de asignacin o atribucin de votos candidatos
224 Braunias, El sistema poltico
225 Samuels, El valor de un voto. Buenos Aires, Eudeba, p. 25.

160
- cargos. Los sistemas o reglas para la atribucin de escaos se clasifican, segn vimos,
en dos tipos fundamentales: mayoritarios y proporcionales. Estos a su vez admiten
variantes que sern analizadas a continuacin:
Frmula mayoritaria
Segn la frmula mayoritaria, ser elegido el candidato que haya logrado mayor
cantidad de votos consagrados como vlidos.
Esta frmula es la ms antigua y sencilla de cuantas existen.
La frmula mayoritaria tiene por finalidad determinar como resultado de la
eleccin un vencedor indiscutido, ya que su propsito es elegir un representante
legitimado por la regla de la mayora. El triunfador es quien se queda con todo.
Alexis de Tocqueville 226 estableci tres condiciones de xito de la representacin
por mayora: la igualdad de condiciones de vida u homogeneidad social, la existencia de
un consenso poltico bsico de la poblacin en torno a la formula mayoritaria y la
posibilidad de que la minora se convierta en mayora. Si no se dan estas tres
condiciones, es muy probable que el sistema mayoritario sea desintegrador.
En los sistemas polticos caracterizados por la contradiccin socioeconmica entre
el centro y la periferia o entre grupos tnicos o religiosos, el sistema de representacin
por la mayora refuerza los factores centrfugos y desintegradores.
Otra de las crticas son los efectos es la sobre-representacin que ocurre cuando un
partido con mayora simple o absoluta acapara todos los cargos en disputa y queda,
entonces, sobre-representado, dejando al resto de los participantes sub-representados, es
decir con una representacin menor que el porcentaje de votacin obtenido en la
contienda. Esta frmula es muy aceptada cuando se trata de elegir rganos personales
(presidentes, gobernadores y poderes ejecutivos, en general), dada su sencillez y certeza
en relacin con la designacin del ganador. Adems si ste es elegido por el sistema de
mayora absoluta, tiene una legitimidad real mayor.
Desde el punto de vista terico, siguiendo a Dieter Nohlen227, la representacin
tiene las siguientes ventajas: impide la atomizacin partidista; los partidos pequeos
tienen pocas posibilidades de conquistar escaos parlamentarios; fomenta la
concentracin de partidos apuntando hacia un sistema bipartidista; fomenta la
estabilidad del gobierno mediante la constitucin de mayoras partidistas; fomenta la
moderacin poltica, pues los partidos competidores luchan por el electorado moderado
y tiene que asumir responsabilidad poltica en el caso de triunfar en la eleccin (es decir
los partidos deben orientar sus programas hacia el electorado moderado y hacia lo
factible); fomenta el cambio de gobierno porque un pequeo cambio en la relacin de
votos puede modificar de modo importante la relacin de escaos parlamentarios;
permite al elector decidir directamente, mediante su voto, quienes deben gobernar, sin
delegar tal decisin a los negociadores entre los partidos despus de las elecciones.
En la mayora de los casos no existe consenso bsico en la poblacin sobre los
sistemas mayoritarios. Donde el consenso se mantiene -en Canad y Nigeria por
ejemplo- el sistema mayoritario produce efectos polticos totalmente distintos de los que
tiene en pases homogneos.
En apenas seis de los 23 pases occidentales industrializados se utiliza el sistema
de representacin por mayora.
226 Tocqueville, La democracia en Amrica.
227 Op. Cit. p. 421

161
En los pases de Europa del Este en las 13 elecciones de tipo prefundacional se
aplic nueve veces el sistema de mayora absoluta. En Amrica Latina se utiliza en
Chile, Mxico, Panam, para las elecciones legislativas y el sistema de mayora absoluta
se aplica en la mayora para las elecciones presidenciales.
En nuestro pas la evolucin en la aplicacin del sistema de mayora fue la
siguiente: en 1857, la primera ley electoral estableca el sistema de mayora relativa de
lista plural o completa. En diciembre de 1902, se sancion la ley nmero 4161 que
estableci el sistema por circunscripciones que permiti la entrada al Congreso de
Alfredo Palacios; en 1905, se resolvi abandonar las circunscripciones uninominales y
se restableci el sistema de lista completa. Este sistema fue abandonado por la Ley
Senz Pea que aplic el sistema de Lista Incompleta.
Esta ley estableca que el escrutinio se realizara por candidatos y no por lista de
partido, esto es, por panachage o sistema que ofrece al elector la posibilidad de armar su
propia lista con cualquiera de los candidatos que se presenten a elecciones. La lista final
no estaba determinada por los partidos, pudindose presentar candidaturas
independientes.
En 1951, se sustituy el sistema de lista incompleta por el de circunscripciones
uninominales. En 1955 para las eleccin de convencionales constituyentes que
integraran el cuerpo destinado a reformar la Constitucin de 1957, se implant el
sistema de representacin proporcional, abandonado luego en 1958.
En 1973, el gobierno militar aplica una modificacin al sistema electoral y
propicia el sistema de mayora absoluta a doble vuelta para las elecciones
presidenciales. Para diputados, en cambio, aplica el sistema proporcional.
En 1983, la ley 22.838 y sus modificaciones establecieron el sistema D Hont para
la eleccin de diputados, abandonando definitivamente la aplicacin del sistema de
mayora para la eleccin de escaos.
Creemos que para la eleccin de legisladores, sera un grave error aplicar formulas
mayoritarias.
Esta frmula mayoritaria presenta dos variantes la mayora absoluta y la mayora
relativa.
Mayora absoluta: Se utiliza la frmula de mayora absoluta cuando es necesario la
mitad ms uno de los votos vlidos obtenidos. Este es el modelo mayoritario de
democracia. Pero se puede requerir uno de mayora calificada o compleja, al exigir una
mayor cantidad de votos para conformar el principio de mayora, utilizndose el sistema
de doble vuelta. Veamos un ejemplo de cmo procede este sistema.
Para elegir presidente en nuestro pas es necesario tener ms del 45% de los votos
vlidos. Para ser elegido jefe de gobierno de la Ciudad e Buenos Aires, es necesaria la
obtencin de ms del 50% de los votos vlidos.
En caso de no obtener ese determinado porcentaje legal, se procede a llamar a una
segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados. Este sistema es conocido como
ballotage. Consiste en un mtodo para producir mayoras absolutas en elecciones
uninominales, ya sea en elecciones presidenciales o en las elecciones parlamentarias en

162
distritos uninominales cuando el requisito para ganar el cargo es la mayora absoluta y
ningn candidato la alcanza en la primera vuelta.
En la segunda vuelta se restringe el nmero de candidatos a dos y se puede
convocar a los que hayan obtenido un porcentaje superior a una determinada cifra. por
ejemplo en las elecciones comunales de Paris participan los partidos que superen el 20
% de los votos y sean las ms altas mayoras de la primera vuelta.
Un ejemplo de aplicacin de la frmula de mayora absoluta es el de Francia
donde el presidente resulta electo slo si alguno de los candidatos obtiene ms del 50%
de los sufragios emitidos en la primera vuelta. Si en sta ninguno de ellos obtiene la
mayora absoluta de los votos, se realiza una segunda vuelta en la que compiten los dos
candidatos que alcanzaron mayor nmero en la primera oportunidad. De esta manera, en
la segunda vuelta uno de los dos candidatos alcanza, necesariamente, la mayora
absoluta de los votos emitidos.
En general el ballotage se aplica a elecciones presidenciales en sistemas
presidenciales. Cuando se establece el sistema de ballotage o de doble vuelta electoral,
el efecto poltico de la segunda vuelta de elecciones que se persigue para rganos
colegiados est dado por la importancia que adquieren los partidos pequeos, ya que
estos son dueos de alianzas con los partidos que van a ballotage.
Para ello pueden solicitar un acuerdo programtico, la participacin en el gobierno
o en el caso de elecciones legislativas divididos por circunscripciones, la posibilidad de
negociar la cesin de alguna candidatura en alguna circunscripcin.
Mayora relativa: La frmula de mayora relativa se produce cuando se obtiene el
triunfo sin que medie un determinado porcentaje a alcanzar.
Es decir que la mayora se forma con la cifra mayor de sufragios obtenido por un
candidato o partido. Si en la eleccin se busca cubrir un solo cargo por eleccin directa,
entonces gana el candidato que obtiene mayor cantidad de votos y en ese caso la
mayora absoluta y la relativa son coincidentes.
Como bien seala la Dra. Jackish 228 la mayora relativa no es otra cosa que la
minora ms numerosa o en otros trminos, la primera minora. El triunfador es aquel
que se queda en primer lugar, aunque no sea por una mayora absoluta. La flexibilidad
de este modelo presenta grandes ventajas para el pluralismo y la tolerancia, porque con
cualquier mayora hay un ganador indiscutible, aunque ste no logre el 50 % ms uno.
Sin embargo una de sus desventajas es la falta de legitimidad y de representatividad de
un ganador que muchas veces es la minora de una pluralidad ms grande o numerosa.
El caso tpico de un sistema de mayora relativa es Gran Bretaa, donde el que
obtiene el triunfo en cada distrito es el candidato que ha recibido la ms alta votacin.
Ahora bien, al combinarse el sistema electoral mayoritario con otros elementos de
los sistemas electorales surgen distintas posibilidades:
Sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales: Es el conocido
como el clsico en la representacin por mayora, y significa una atenuacin de la
rigidez de la mitad ms uno de los votos vlidos para la designacin del o de los
candidatos o listas. El que haya obtenido ms votos que los otros candidatos son quienes
adquiere el triunfo, no importando si logr la mitad ms uno de los votos.

228 Jackish, Op.cit.

163
El sistema mayoritario uninominal establece circunscripciones pequeas, cada uno
de los cuales solo elige un parlamentario.
Tiene su aplicacin en Gran Bretaa y en el mundo de influencia anglosajona, tal
como en varios pases africanos, India, Pakistn, Canad y Estados Unidos.
Este sistema conduce a una clara sobre-representacin de la mayora y a una subrepresentacin de las minoras.
La composicin y distribucin de las circunscripciones es un factor muy
importante, por eso en los pases donde se aplican sistemas mayoritarios es sumamente
necesario que los distritos o circunscripciones sean en todo lo posibles homogneos en
cantidad de poblacin y electores. Para ello en Gran Bretaa se crearon las Boundary
Comisin, que es un rgano tcnico apartidario destinado a definir las circunscripciones
electorales.
Su efecto desproporcional favorece por lo general al partido ms votado.
Sistemas de mayora absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda
vuelta): El partido o candidato que gana es quien obtiene la mayora absoluta, es decir
la mitad ms uno de los votos vlidamente emitidos.
En caso de que ningn partido obtenga la mayora absoluta en una primera
eleccin, el sistema obliga a la realizacin de una segunda vuelta o ballotage.
Este sistema se fundamenta en la idea que la autoridad del candidato electo solo
llega a ser real si se asienta en el hecho de haber llegado al poder respaldado por la
mayora absoluta.
Se trata de un sistema electoral con mucha historia, en la actualidad se aplica en Francia
para la eleccin de los miembros de la Asamblea Nacional, tambin en Polonia, en
Hungra y con voto alternativo en Australia.
Duverger229 seala que este sistema mayoritario a dos vueltas polariza y sobrerepresenta, produciendo un efecto desproporcional muy fuerte en la relacin entre votos
y escaos. Pero para este autor no afecta al multipartidismo y por lo tanto no es
comparable con el sistema de eleccin de mayora relativa en circunscripciones
uninominales.
Su efecto desproporcional favorece al partido o alianzas de partidos con ms
votos.
Sistemas mayoritarios en circunscripciones uninominales pequeas: Este sistema es
el ejemplo clsico mayoritario. En este tipo, el elector solo puede elegir a un candidato
de su circunscripcin.
Sistemas mayoritarios en circunscripciones plurinominales pequeas: En este
sistema se aplica la frmula de decisin proporcional en circunscripciones de hasta
cinco escaos. Se denomina tambin de formador de mayoras, debido a los efectos
desproporcionales de las circunscripciones pequeas.
Sistemas de mayora calificada: En la actualidad este tipo casi no existe ya que exige
prcticamente a la unanimidad.
Fue muy utilizada por la Iglesia Catlica en la Edad Media para evitar los cismas
eclesisticos. En la eleccin del Papa en la actualidad se utiliza el sistema de mayora
calificada pero esta mayora es de dos tercios.
229 Duverger, Los partidos polticos.

164
Otro ejemplo es el sistema de eleccin para senadores en Italia. Primero se eligen
en circunscripciones uninominales, en cada circunscripcin se elige a quine obtenga el
65% de los votos, si esta mayora no es alcanzada se computan los votos segn el
sistema DHont a nivel regional y se reparten los escaos restantes entre los candidatos
que resulten electos.
Sistema mayoritario con lista proporcional adicional: Se adjudica gran parte de los
escaos en circunscripciones uninominales y en forma separada un determinado nmero
de escaos adicionales en varias circunscripciones plurinominales o en una nica
circunscripcin plurinominal por medio de listas de partido segn la formula
proporcional. En este sistema se cumplen diversas funciones, como dar representacin a
los partidos de la oposicin o tambin fortalecer a los partidos polticos por medio de la
lista.
Frmulas de eleccin de representacin de las minoras
Es este un sistema de eleccin que tiene por finalidad acordar representacin
tambin a las minoras o por lo menos a algunas de ellas. Ofrece variantes.
En la mayora de los casos est combinado con el sistema de colegios, circuitos o
circunscripciones plurinominales. Desde el momento en que no constituye un sistema de
representacin proporcional se lo suele denominar emprico o no proporcional, cuando
la proporcin acordada a las minoras es asignada previamente por la ley, con
prescindencia de la cantidad de votos que efectivamente obtengan los candidatos.
Entre las frmulas de eleccin de representacin de las minoras se puede
mencionar el de voto limitado: de acuerdo con este sistema cada elector se ve
constreido a votar por un nmero de candidatos inferior al de los cargos a cubrir.
Es lo que se estableci en la Argentina por la ley Senz Pea que recibi
indistintamente los nombres de lista incompleta, voto restringido o tercero
excluido. Esta ltima designacin obedeci a la circunstancia que el elector solo poda
votar por una lista de candidatos cuyo nmero fuera equivalente a los dos tercios de los
cargos a cubrir.
Este sistema electoral estableca que en cada distrito los electores solo podran
votar por las dos terceras partes de los cargos electorales, que la ley reduca a nmeros
enteros cuando constituan facciones, siendo electores aquellos candidatos que obtenan,
individualmente, mayor nmero de votos, es decir simple mayora, sin que se tuviesen
en cuenta en qu lista o listas haban sido presentados.
Adems este sistema otorga al elector la posibilidad de disear su propia lista a
partir de aquellas que haban sido presentados por los partidos polticos. Este recurso es
fue muy utilizado a pesar de las bondades que traera aparejado este sistema.
Otro sistema que otorga representacin a las minoras es el de voto acumulado,
por el cual cada elector dispone de tantos votos cuantos son los cargos a cubrir, pero
tiene adems opcin para dar todos los votos a un solo candidato o distribuirlos como
mejor le parezca. En este sistema, el escrutinio se hace necesariamente por candidato
individual y no por lista de candidatos.
En los dos sistemas que se examinaron los colegios, distritos o circunscripciones
electorales deben ser plurinominales.

165
Frmulas proporcionales
Esta frmula aspira a conceder a cada agrupacin poltica un nmero de escaos
directamente relacionado con el nmero de votos que obtuvo.
Lo bsico de este sistema es que en la eleccin proporcional exista
proporcionalidad entre el nmero de votos y nmero de escaos a cubrir. La conversin
de votos en escaos se realiza teniendo en cuenta la proporcionalidad ms exacta entre
el nmero de sufragios vlidos y el nmero de escaos a integrar.
Esto no impide la inclusin de otros puntos de referencia para medir la eficacia de
un sistema proporcional, siempre teniendo en cuenta que lo principal es que exista
conformidad con el objetivo de representacin proporcional que consiste en el efecto
proporcional ejercido sobre la relacin votos y escaos. Adicionalmente podra
agregarse el grado de equivalencia entre el valor numrico y el valor de logro del voto.
La idea central es que estn representados con la mayor exactitud posible las
fuerzas sociales y grupos polticos con la poblacin. De esta manera la configuracin
parlamentaria puede ser un espejo de la sociedad.
Por ello la frmula proporcional produce resultados electorales que otorgan a cada
partido una importancia proporcional al nmero de votos obtenidos. As los partidos
derrotados en las urnas pueden obtener escaos parlamentarios.
Como el resultado final puede depender de un solo voto, vale la pena que los
partidos luchen cada voto: esto puede hacer que la participacin se incremente.
Se intenta tambin concretar el principio segn el cual cada ciudadano es igual a
un voto y as cada sufragio tendra su correlato en las representaciones polticas
existentes.
El sistema de representacin proporcional ha sido el contrincante tradicional de
los sistemas de mayora, ya que la representacin proporcional busca resolver el
problema de la sobre-representacin y sub-representacin, asignando a cada partido
tantos representantes como correspondan a la proporcin de su fuerza electoral.
En contraste con el sistema mayoritario y tal como lo seala Popper 230, el sistema
proporcional no implica una relacin ms estrecha entre el partido y el diputado, ya que
en el mayoritario el diputado de partido electo en plancha o lista depende ms del
partido.
Nohlen231 seala sin embargo que puede haber otros factores en la relacin con el
partido tales como el tipo de sistema poltico, la estructura interna, los conceptos
generales de representacin y el papel de los partidos polticos en el proceso de
formacin, por lo que bajo ciertas condiciones tambin el sistema proporcional puede
reforzar la influencia del partido.
Los sistemas proporcionales con lista cerrada y bloqueada en un sistema
presidencialista fomentan la dependencia de los partidos, mxime cuando la Justicia
interpreta que la titularidad del escao le corresponde al diputado.
Nohlen enumera varias ventajas en la representacin proporcional: facilita la
representacin de todos los intereses y opiniones en el mbito parlamentario, con
arreglo a su fuerza respectiva en el electorado; impide la constitucin de mayoras
parlamentarias demasiado artificiales que no corresponden a una mayora real del
electorado al resaltar la intervencin institucional en el proceso de formacin de
voluntad poltica; facilita la negociacin de mayoras y el compromiso poltico entre
diversas fuerzas sociales y grupos tnicos religiosos; impide los cambios polticos
extremos producidos menos por cambios fundamentales de las actitudes polticas del
electorado que por los efectos de distorsin de un sistema electoral; refleja el cambio
230 Popper, Teora de la democracia.
231 Nohlen. Op.cit.

166
social y el surgimiento de nuevas tendencias polticas al facilitar la representacin
parlamentaria de estas; impide la formacin de bloques de los partidos establecidos o de
los denominados sistemas de partidos dominantes, donde el partido dominante debe su
posicin bsicamente al sistema electoral y se dificulta o incluso se impide el cambio
democrtico.
Cuando hay ms de un cargo a cubrir, en este caso y segn el criterio mayoritario,
la atribucin de los escaos se hace segn la formula proporcional. Para ello existen
distinto mtodos matemticos de cmputos.
La mayora de estos mtodos de cmputo pertenece a dos procedimientos bsicos:
(1) el procedimiento del divisor (tambin denominado procedimiento de cifra mayor) y
(2) el procedimiento del cociente electoral.
(1) Procedimiento del divisor
Se caracterizan por la divisin de los votos obtenidos por los diferentes partidos
entre series de divisores, lo que termina produciendo secuencias de cocientes
decrecientes para cada partido. Los escaos deben ser asignados a los mayores cocientes
(cifra mayores).
Mtodo DHont - Sistema complementario del divisor comn
Denominado por el creador de este mtodo, en el ao 1878. Su nombre tcnico es
Sistema complementario del divisor comn.
El mtodo DHont es el ms comn para traducir votos en escaos. En los tres
pases escandinavos este mtodo fue sustituido por el mtodo equilibrado y en Alemania
por el sistema Hare.
El mtodo est basado en la regla enunciada por el propio Victor DHont, El
nmero de votos emitidos por el propio partido o agrupacin electoral se divide por un
nmero de cocientes cuya suma sea igual al nmero de representantes a elegir, y ese
divisor ser la cifra de reparticin, esto es, representar el nmero de votos
indispensables para la eleccin de cada candidato.
Lo especfico de este mtodo es la serie de divisores que se lee; 1, 2, 3, 4, 5, hasta
alcanzar el nmero igual al de candidatos a elegir. De esta forma se obtienen diversos
cocientes.
El menor de estos cocientes ser utilizado como divisor comn, adjudicndole a
cada lista tantos representantes, como su cifra electoral contenga el divisor comn.
Segn DHont, la justicia del sistema se encuentra en la divisin de todas las
cifras electorales por el divisor que genere cocientes cuya suma sea igual al nmero de
representantes a elegir.
La clave del mtodo consiste en que cuando se dividen varios nmeros por el
mismo divisor, los cocientes que se obtienen estn en la misma proporcin que los
nmeros divididos. Luego, la divisin de varios nmeros produce una reduccin
proporcional que resuelve prctica y racionalmente el problema.
Hay pases en Amrica Latina que aplican la cifra repartidora, y es de fcil
confusin con el mtodo DHont, dado que se acerca, en cuanto a la operacin final de
adjudicacin, al mtodo del cociente electoral.
El mtodo DHont se aplica en Europa: Austria, Blgica, Finlandia, Islandia, Italia
(hasta la reforma electoral de 1992), Portugal, Espaa, y Alemania hasta 1985. En
Amrica Latina lo adoptaron la Argentina, Venezuela y Guatemala, entre otros.
La crtica que se realiza al mtodo DHont, es que la cifra repartidora excluye a un
grupo importante de electores.

167
En Espaa, hay una gran masa de ciudadanos que responsabilizan a este mtodo
por las distorsiones que producira en la representacin poltica, ya que hay partidos que
no obtienen escaos.
Nohlen232 seala el error conceptual de aquellos que lo critican: segn este autor,
los efectos de este mtodo son mucho ms obvios que los de otros elementos del
sistema electoral, ya que las matemticas ofrecen una respuesta adecuada y sencilla; las
ventajas de esta frmula permiten asignar todos los escaos de una operacin,
contrariamente a las frmulas del cociente electoral.
Hay otros mtodos que utilizan distintos divisores. Ellos son:
Mtodo Imperiali: La serie no comienza por 1 sino por 2 y as sucesivamente.
Mtodo St. Lagu (mtodo equilibrado): La serie de divisores comienza por
1-4-3-5-7. etc. La serie de divisores determinan la exactitud de la proporcin
entre votos y escaos.
Las diferencias con el DHont son mnimas, pues dentro de una circunscripcin
electoral solo un escao puede pasar de un partido a otro; adems no siempre es el
partido quien se beneficia.
Si realizamos una comparacin entre el DHont y el mtodo equilibrado, la
aplicacin del primero puede implicar que un partido mayor obtenga un escao ms a
costa de un partido menor, sin que se pueda predecir a ciencia cierta de cul partido
mayor se trata.
Puede ser posible que el escao adicional beneficie al segundo partido ms
pequeo o al ms grande, as como la perdida del escao podra afectar al partido ms
pequeo o al segundo ms fuerte.
Este mtodo fue introducido por Escandinavia, en los aos cincuenta, en
reemplazo del sistema DHont y con el objeto de reducir la sobre-representacin de la
mayora. En la actualidad se aplica en Bolivia, Lituania, Montenegro, Nueva Zelanda,
Noruega, Polonia, y una versin modificada en Suecia y Dinamarca.
(2) Procedimientos del cociente electoral
Los procedimientos del cociente electoral, tambin denominados de cuota, se
caracterizan por la determinacin de un cociente electoral o cantidad mnima para
obtener un escao. Es decir que a una determinada cantidad especfica de votos
(cociente electoral) le corresponde un asiento parlamentario.
Los partidos obtienen tantos escaos como veces quepa el cociente electoral
dentro del nmero de votos recibidos por ellos.
La obtencin de este cociente se realiza mediante la divisin, donde el dividendo
es siempre igual al total de votos vlidos emitidos en una circunscripcin electoral y el
divisor es en cambio variable.
Los efectos son que a mayor divisor menor cociente.
Las frmulas del cociente se caracterizan por el hecho de que no todos los escaos
disponibles pueden asignarse de una sola vez. La variacin del divisor permite controlar
el nmero de escaos restantes que deben asignarse en una segunda operacin.

Sistema de proporciones matemticas. Frmula Hare / Niemeyer

Para encontrar este cociente el dividendo es la cantidad de votos emitidos vlidos
en una circunscripcin electoral, mientras que el divisor puede ser igual a la cantidad de
las bancas o escaos que corresponden a la circunscripcin. Este es el sistema Hare.
232 Nohlen, Op.cit. p 322

168
El matemtico alemn Niemeyer introdujo una pequea modificacin: la cantidad
de votos emitidos que obtiene cada partido es multiplicada por el nmero total de
escaos por asignar y el resultado as obtenido se divide entre el nmero total de votos
vlidos emitidos. Los partidos obtienen tantos escaos como nmeros enteros resulten.
Los escaos restantes se distribuyen segn el valor de nmero decimal posterior.
Este sistema favorece ms a los pequeos partidos que el mtodo DHont, ya que
por ejemplo un partido puede perder una banca teniendo la misma cantidad de votos que
otro al aumentarse el nmero de mandatos por asignar. En casos lmites este sistema
puede llevar a que una mayora absoluta de votos no tenga la mayora absoluta de
escaos.
Este procedimiento se utiliza en Blgica, Holanda, Turqua, desde 1985 en
Alemania, Austria, Estonia, Polonia, Rumania, Eslovenia, Colombia, El Salvador,
Honduras, Nicaragua.

Cociente electoral rectificado. Frmula Hagengach-Bischoff

Se denomina as por quienes fueron sus creadores, los suizos Hagenbach y Bischoff
.
En este frmula, el divisor no es igual a la cantidad de escaos de una
circunscripcin. Se obtiene el cociente electoral dividiendo el nmero de votos emitidos
vlidos por el nmero de escaos que corresponde a la circunscripcin ms uno.
Al igual que las frmulas del cociente electoral simple este mtodo no permite
asignar todos los escaos en una sola operacin. El efecto, a diferencia del mtodo
Hare, es que a mayor divisor, menor cociente.
Este mtodo se aplica en Luxemburgo, Suiza, Eslovaquia, Republica Checa, entre
otros.
Hay una diferencia significativa entre los mtodos en los que se cuentan los
nmeros totales de los votos obtenidos por los partidos considerados la segunda
operacin y los que solo tienen en cuenta los votos.

Frmula del cociente electoral modificado

El cociente o la cifra repartidora se obtiene mediante divisin, donde el dividendo
es siempre igual al total de votos vlidos emitidos y el divisor se compone de los
escaos disputados ms dos.

Frmula del mtodo automtico

En este caso se determina por va legal cuntos votos son necesarios para
conseguir un escao. Si una candidatura o una lista ha alcanzado esta cifra, obtiene
automticamente un escao o varios escaos si ha obtenido ms que los votos
necesarios y la cantidad comprende varias veces la cifra obtenida por va legal.
Los restos: Los escaos restantes pueden ser asignados de acuerdo al nivel de las
circunscripciones electorales aplicando diferentes mtodos que persiguen distintos fines.
Mtodo de la media mayor
Este subsistema, atribuye los puestos vacantes a las listas que tengan una media mayor
de votos que resulta de dividir el nmero de votos obtenidos por cada lista por el de
puestos logrados en la representacin proporcional.
Mtodo del resto menor
Este mtodo favorece a las mayoras ya que es el partido que tenga el resto menor
el que obtendr el escao.

169

Mtodo del resto mayor

Al aplicarse este mtodo se favorece a los partidos minoritarios que tengan mayor
nmero de sufragios de resto luego de la proporcin.

Mtodo del reparto de restos

Tiene alguna relacin con el mtodo del resto mayor, ya que los votos sobrantes o
residuales se dividen por una serie de divisores y los escaos restantes son atribuidos a
los partidos que obtengan los cocientes ms elevados.

Combinacin de la formula proporcional con otros elementos

Entre los tipos de sistemas electorales proporcionales combinados con otros
elementos encontramos:
Sistema de eleccin proporcional pura: Este tipo se da cuando al aplicar la pauta de
decisin de la eleccin proporcional se logra una proporcin bastante exacta entre votos
y escaos. Estos sistemas no contienen normas que puedan considerarse una limitacin
que afecte la proporcionalidad entre votos y escaos ya que las clusulas limitativas o
barreras son incompatibles con este sistema, a menos que sean muy bajas, tal como en
Israel que tiene el 1% de barrera electoral. Un ejemplo de aplicacin fue la Repblica de
Weimar. Tambin tiene una aplicacin especial en Dinamarca.
En nuestro pas se aplica en las elecciones legislativas para diputados de la Ciudad
de Buenos Aires, donde por decisin del Tribunal Superior no hubo barrera electoral.
Sistema proporcional en circunscripciones plurinominales: La influencia del
tamao de las circunscripciones, es decir la barrera electoral, es decisiva ya que este
sistema puede provocar una considerable desproporcionalidad entre votos y escaos.
Sistema proporcional compensatorio: Puede haber en ocasiones barreras electorales.
En este sistema se adjudica en una primera fase de la conversin de escaos una
determinada cantidad de escaos directos en una circunscripcin uninominal segn la
formula mayoritaria.
En otra fase de la conversin de votos se compensa, por lo menos
aproximadamente, el efecto desproporcional resultante de las circunscripciones
uninominales a travs de la adjudicacin de escaos de lista segn la frmula
proporcional.
Para ese fin, se desfavorece, por lo general, o se excluye directamente de la
distribucin de escaos en las fases siguientes de la conversin de votos en escaos a
los partidos grandes que resultaron ganadores en las circunscripciones grandes.
Sistema proporcional con barrera legal: Este sistema combina la adjudicacin de un
determinado nmero de escaos directos en circunscripciones uninominales con el
principio de representacin proporcionales.
El porcentaje de escaos en cada partido se determina exclusivamente segn el
porcentaje de votos proporcionales en el mbito nacional.
Otras alternativas de sistemas electorales
Como ya se seal, la evolucin en la aplicacin de los sistemas electorales pas
de una primera etapa en la que se aplicaba el sistema mayoritario a una segunda donde
se lleg al sistema proporcional. En esta transicin se dieron dos tendencias: una que se
orientaba hacia el perfeccionamiento de la proporcionalidad (por ejemplo en Blgica, y

170
en Finlandia) y otra que tenda hacia el mejoramiento de la representacin proporcional,
es decir, una limitacin del efecto proporcional, con la intencin de evitar o reducir la
atomizacin de los partidos.
En Europa del Este la representacin proporcional se aplic en 12 de los 18 casos
en la etapa fundacional. El tipo comn es la representacin proporcional en
circunscripciones variables. En Amrica Latina la regla general es la utilizacin del
sistema proporcional en las elecciones de las cmaras de diputados. La excepcin es
Chile con el sistema binominal y Mxico con el sistema segmentado de orientacin
mayoritaria. La representacin proporcional y la representacin por mayora son los
casos tpicos de estudio en la bibliografa acadmica, pero existen otras alternativas que
no permiten clasificarse tanto en un sistema como en otro por sus caractersticas
peculiares. Los ms importantes son: el sistema de voto nico transferible, el sistema de
ley de lemas y el sistema mixto.
Mtodo del voto transferible: Este sistema se utiliza en Irlanda, Malta y algunas
provincias de Australia. Es un procedimiento ideado por el Ministro de Hacienda de
Dinamarca C.Andrae.
En este sistema, los electores dan un orden de preferencia a los candidatos que se
presentan en una eleccin, por lo que elector puede especificar sus preferencias en la
boleta electoral, escribiendo uno, dos, tres, etctera, junto a los nombres de los
candidatos. De esta forma no solamente se puede realizar una seleccin entre los
partidos, sino que tambin se puede elegir a su voluntad entre los candidatos de un
partido.
Es un mtodo muy beneficioso para aquellas naciones que quieren contemplar la
presentacin de candidaturas independientes, ya que centra su atencin en la posibilidad
de los candidatos a presentarse por separado puesto que la inclusin de su candidatura
no depende de su filiacin partidaria. Adems se otorga la posibilidad de votar por una
persona determinada que se considera el mejor candidato, pertenezca o no a un partido,
o tambin candidatos que representan a distintos partidos.
Como procedimiento de distribucin de escaos, el voto transferible presenta
como base un cociente cuya cifra se obtiene de modos distintos:
a) Cociente de Andrae y Hare: es igual a los sufragios vlidos emitidos,
divididos por el nmero de escanos o bancas parlamentarias.
Vot o s e m i t i d o s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . =
N de escaos en la circunscripcin
b) Cociente Droop o cuota Droop: es igual a los sufragios vlidos emitidos,
divididos por el nmero de escaos o bancas parlamentarias ms uno. A esta
divisin se le suma uno.
Votos emitidos---------------------------- +1 =
N de escaos en la circunscripcin + 1
Este sistema se utiliza mayormente en circunscripciones pequeas. Su grado de
desproporcionalidad, en comparacin con otros sistemas, debera ser elevado. Sin
embargo el voto transferible tiene el efecto contrario y, como sealar ms adelante, es
para nosotros el sistema ms democrtico participativo.
Sistema de ley de lemas: Este sistema se caracteriza por tener la aplicacin del doble
voto simultneo y la acumulacin de votos efectuados en favor de distintos candidatos
que integran un mismo lema o partido poltico.

171
El doble voto simultneo hizo su aparicin en la vecina Uruguay mediante la ley
3.640 de 1910, que luego admiti varias reformas. La mayora de los especialistas
consideran que la aplicacin de este procedimiento se debi a la intensa disputa entre
los dos candidatos histricos que participaban en elecciones, el Partido Blanco (luego
denominado Partido Nacional) y el Partido Colorado, cuyo lder, Jos Battle y Ordez,
al no contar con una organizacin partidista centralizada y disciplinada, necesitaba de
todas las facciones internas de su partido para imponerse partido Blanco.
Hay quienes sostienen233 que el sistema de lemas no es un sistema electoral
propiamente dicho, sino que se trata de un rgimen jurdico derivado de disposiciones
constitucionales y leyes ordinarias que establece un procedimiento de votacin y
escrutinio que permite al elector votar, a la vez, por un partido poltico llamado lema y,
dentro de l, por un grupo de candidatos nucleados en un sublema. De esta manera, el
votante realiza en forma simultnea una doble manifestacin: de adhesin a un partido o
lema y a un candidato o una lista de candidatos. Es decir que el partido o lema puede
presentar diversos listados y el elector, despus de mostrar su preferencia por el partido,
debe inclinarse por una de las listas que el partido le presente. El voto no es solamente
doble y simultneo, sino tambin acumulativo, ya que en el escrutinio los votos
obtenidos por cada lista, denominada sublema, se acumulan a efectos de saber cul de
los partidos o lemas ha sido el ganador de una eleccin.
Para la eleccin de cargos unipersonales, la adjudicacin se realiza en favor del
candidato del sublema ms votado, aplicndose un sistema mayoritario y a una sola
vuelta.
En el caso de los rganos colegiados los cargos se otorgan de acuerdo al
mecanismo que la ley asigne. En Uruguay en el caso de la eleccin de diputados se
deben conciliar tres principios: que los diputados representen a los departamentos, que
los partidos tengan tantos diputados como corresponda a la proporcionalidad de sus
votos en todo el pas y finalmente, por lo establecido en a ley, que cada departamento
tenga por lo menos dos representantes.
Para una mejor comprensin vamos a dar un ejemplo prctico.
Se presentan tres lemas identificados como A, B y C. El primero agrupa
dos sublemas: A-1, A-2, el segundo, cuatro, B-1, B-2, B-3, B-4, y el
tercero tres, C-1, C-2 y C-3. Una vez realizada la eleccin, se producen los
siguientes resultados.
Lema A
Sublema A-1 = 20 votos
Sublema A-2 = 60 votos
Total de votos obtenidos por el lema A = 80 VOTOS
Lema B
Sublema B-1 = 52 votos
Sublema B-2 = 5 votos
Sublema B-3 = 10 votos
Sublema B-4 = 2 votos
Total de votos obtenidos por el lema B = 69 VOTOS
Lema C
Sublema C-1 = 56 votos
Sublema C-2 = 16 votos
Sublema C-3 = 10 votos
233 Pedicone de Valls, Derecho electoral, p.112.

172
Total de votos obtenidos por el lema C= 82 VOTOS
De acuerdo con las reglas para la adjudicacin de cargos establecidas por las leyes
de Uruguay en anlisis y suponiendo que se disputa un cargo unipersonal, ste le
corresponde al lema C, ya que fue el que ms votos obtuvo en la eleccin. Dentro de
dicho lema el cargo se adjudica al candidato del sublema C-1 (56 votos), que es el
ms votado.
A partir del ao 1986, un nmero importante de provincias argentinas (San Luis,
Formosa, Tucumn, Jujuy, etc) adopt este rgimen para elegir sus poderes ejecutivos o
slo sus cuerpos colegiados. En la actualidad el sistema de doble voto simultneo y
acumulativo, conocido como ley de lemas es el ms utilizado por las provincias
argentinas. Adems de las citadas, se aplica en Jujuy, La Rioja, Misiones, Salta, San
Juan, Santa Fe, Santiago del Estero, Santa Cruz, Tucumn. Sin embargo a partir de la
eleccin para elegir gobernador en la provincia de Santa Fe en 1995, las crticas a este
sistemas se hicieron sentir con fuerza. Qu pas en esa eleccin? El candidato a
gobernador Reutemamn, de uno de los sublemas P.J., obtuvo poco menos de 328.000
votos, mientras que el candidato Usandizaga de uno de los sublemas de la U.C.R obtuvo
465.000 votos. Sin embargo el primero gan la eleccin popular porque todos los
sublemas del partido justicialista sumaron ms votos que todos los sublemas del partido
radical.
Algo similar sucedi en Jujuy. Por ello, y para evitar este tipo de deficiencias,
algunas provincias idearon remedios. Por ejemplo Tucumn, que en su Constitucin
prohbe que se aplique la ley de lemas para la eleccin e cargos unipersonales. Chubut
dispuso que para el caso de darse una situacin como la que hemos descrito, se llevara
a cabo una segunda vuelta entre el candidato ms votado del lema ganador y todos
aquellos candidatos de otros lemas que hubieren obtenido individualmente ms votos
que aqul.
La principal crtica a este mtodo de sistema electoral es que permite que accedan
al poder candidatos que cuentan con menor respaldo popular. Cuando se cre, este
mtodo buscaba aglutinar corrientes de opinin dispersas dentro de los partidos
polticos, pero en la prctica actu como fuerza desintegradora, dando lugar a una
progresiva atomizacin. Como seala Delia Fernndez Rubio 234 el sistema no solo
anula, sino que multiplica las luchas partidarias internas, ya que en el interior de cada
sublema se plantean las mismas luchas y conflictos y se realizan los mismos acuerdos y
concesiones para lograr un lugar expectante en la lista de candidatos. Las plataformas
de los partidos se desdibujan para dar cabida a las ms diversas corrientes ideolgicas
en el afn de sumar votos que beneficien al lema. Lo ms grave es que afecta a la
gobernabilidad, porque los gobiernos surgidos de representantes y sectores tan
diferentes entre s tienen dificultades para fijar objetivos comunes, elaborar propuestas
polticas y hacerlas aprobar ya que en la prctica cada sublema se considera un partido
independiente.
Nosotros creemos que este mtodo presenta mas crticas que opiniones favorables,
por lo cual no pensamos que su aplicacin es recomendable en nuestro pas.
Sistema mixto: En la actualidad, el sistema mixto es el ms utilizado en el mundo pero
cuenta con una gran diversidad de formas y mtodos de combinacin de los sistemas
mayoritarios y proporcional. Por ello hay quienes consideran que el sistema mixto no es

234 Ferreira rubio, D.M, La ley de lemas y sus efectos p 43.45

173
propiamente un sistema electoral, sino un mecanismo que combina el mayoritario y el
proporcional.235
A veces se dan situaciones ambiguas como por ejemplo la de los congresos
bicamerales donde se elige una cmara segn el tipo mayoritario y la otra segn el tipo
proporcional: muchos consideran que esto es suficiente para considerarlo como mixto.
La realidad es que se trata de un sistema mayoritario en uno y de un sistema
proporcional en otro. Consideramos sistemas mixtos a aquellos que eligen una misma
cmara combinado criterios de mayora y de proporcionalidad.
El caso ms conocido de sistema mixto es el denominado tcnicamente de eleccin
proporcional personalizado. Este sistema se aplica en la Repblica Federal Alemana,
tambin en Venezuela y en Guatemala: en ellos se alternan elementos de la
representacin proporcional con elementos de la representacin en circunscripciones
uninominales.
En la Repblica Federal Alemana se combinan listas cerradas bloqueadas con voto
directo a candidatos en circunscripciones uninominales, mientras que en cada estado se
elige un nmero de representantes para el Parlamento Federal mediante el sistema de
listas cerradas y bloqueadas, utilizando la cifra repartidora del mtodo DHont. Al
mismo tiempo cada estado se divide en varias circunscripciones uninominales que
sumadas igualan la mitad de los representantes en el Parlamento Federal y en cada uno
de ellos se elige un representante por medio de la mayora relativa uninominal a una
vuelta. Por lo cual al elector le son entregadas dos papeletas: con una designan a la
mitad de los miembros de una cmara (en distritos uninominales) mientras que con la
otra eligen a la mitad restante basndose en la representacin proporcional en listas
cerradas y bloqueadas.
En Japn, antes de 1994, el elector reciba una papeleta en blanco en la cual deba
escribir el nombre el candidato, pudiendo no indicar su filiacin partidaria, y luego en
cada distrito se elega a aquellos que haban recibido la mayor proporcin de votos.
Los sistemas mixtos buscan y esto es una ventaja- ajustar las proporciones de
votos cargos de cada fuerza poltica. Tambin es de destacar que los electores no solo
tienen la posibilidad de votar directamente por sus representantes de mayora relativa,
sino que, tambin, lo hacen en forma indirecta con las listas plurinominales,
produciendo el efecto de la despersonalizacin del voto.
La principal crtica al sistema mixto alemn es que se puede llegar a prcticas de
manipulacin de circunscripciones electorales uninominales. Tambin puede ocurrir que
los partidos polticos maximicen el nmero de votos de las listas estaduales, no
dedicndose a presentar los mejores candidatos en las circunscripciones uninominales.
Tambin, como seala Jackish,236es inevitable que los partidos grandes y disciplinados
puedan promover figuras salidas de sus filas o cercanas de las mismas bajo a etiqueta
de independientes en las circunscripciones uninominales. De esta manera, estas
personalidades pueden ser elegidas haciendo posible que el partido obtenga
representantes por el sistema de circunscripcin uninominal que no sean neutralizado
para ser descontados de los que corresponden, segn el cociente, en la lista estadual,
desvirtuando de esta manera el principio de representacin de los sistemas
proporcionales.

235 Pedicone de Valls, Derecho Electoral p126.

236 Op. Cit. p 108.

174

APLICACIN DE LOS DIFERENTES MODELOS DE SISTEMAS ELECTORALES

EN BUENOS AIRES
ANLISIS DEL SIMULACRO
Como hemos notado a lo largo de nuestra exposicin, cada sistema electoral
puede arrojar distintos tipos de resultados.
Por ello nos pareci interesante realizar un simulacro de resultados electorales
aplicando los diferentes sistema electores con sus variable ms significativas y
plausibles de comprobacin emprica, durante el periodo comprendido ente 1996 y 2000
en la Ciudad de Buenos Aires.
Cuatro tipos de elecciones se han producido en el mbito de la ciudad de Buenos
Aires en el perodo entre 1996 y 2000.
En 1996, se eligi por primera vez Jefe de Gobierno y se eligieron los sesenta
estatuyentes que deban ser los miembros del poder constituyente originario de la
Ciudad de Buenos Aires.
En el ao 1997, hubo elecciones para la renovacin de la Cmara de Diputados.
La Ciudad de Buenos Aires como distrito seleccion trece diputados que fueron sus
representantes en la Cmara de Diputados. En esa misma eleccin, adems, se eligieron
los primeros sesenta diputados que fueron los que conformaron la Legislatura de la
Ciudad de Buenos Aires.
En el ao 1999, hubo elecciones presidenciales y se renov la mitad del cuerpo
legislativo de diputados.
En el ao 2000 se realizaron elecciones para Jefe de Gobierno de la Ciudad y para
las autoridades del cuerpo legislativo de la Ciudad de Buenos Aires.
Como comprobaremos la seleccin de un mtodo electoral puede implicar
variaciones sustanciales en la conformacin de las Cmaras legislativas.
AO 1996 RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARA ESTATUYENTES.
Aplicacin de las distintas formulas para convertir votos en escaos:
PARTIDO

VOTOS

FREPASO

PORCENTAJE

BANCAS
DHONT

X BANCAS X
HARE

BANCAS X
HAGENBACHBISCHOFF

636.8

34,75 %

25

22

22

449.4

18.61 %

19

17

18

275.5

15.04 %

11

149.4

8.15 %

65.73

3.58 %

55.51

3.03 %

48.65

2.65 %

22.14

1,20

12
UCR
78
P.J.
71
NUEVA
DIRIGENCIA
ALIANZA DE
CENTRO
UCEDE

48
6
9

P.D.P
0
GENERACIN
INTERMEDIA

175
El sistema electoral que se aplic en esta eleccin consisti en la utilizacin de
las siguientes variables: considerar a la ciudad como distrito nico, usar la forma de lista
cerrada y bloqueada, determinar una barrera electoral del 4%.
En cuanto al mtodo para convertir votos en escaos se aplic el Procedimiento
del divisor ms conocido como mtodo DHont.
Si se hubieran aplicado los procedimientos del cociente electoral, tales como el
Hare y el Hagenbach-Bischoff, la conformacin de la Cmara Estatuyente hubiera sido
diferente ya que se hubiera permitido el ingreso de los partidos que obtuvieron un
porcentaje de votos relativamente bajo.
En cuanto a las diferencias entre el mtodo Hare y el Hagenbach, como ya se
seal, a mayor divisor menor cociente.
En el caso de estudio no se notan grandes diferencias entre un resultado electoral
y otro dada la paridad existente entre los partidos intervinientes en la contienda
electoral.
Aplicacin de tipos mayoritarios
Si se aplica alguno de los tipos de los sistemas electorales mayoritarios, estara
dado otro tipo de conformacin de la Cmara Estatuyente.
Es necesario hacer una salvedad: en la contienda electoral por circunscripciones
hay una fuerte presencia de la personalizacin del voto. Sabemos que si se aplica el voto
por circunscripciones, esto conducir a otro tipo de estrategia de confrontacin
electoral. Dada la imposibilidad emprica de comprobar la presencia de la aparicin de
lderes representativos de las circunscripciones, hemos decido realizar un simulacro de
eleccin con el sistema de elecciones por circunscripciones, a sabiendas de que estamos
utilizando la comparacin con un sistema electoral donde se utilizaron las variables de
distrito nico con la forma de lista cerrada y bloqueada. Muchos ciudadanos se dejan
fcilmente engaar por las virtudes aparentes del sistema mayoritario: nuestra intencin
es llamar la atencin sobre los efectos nocivos que puede producir este tipo de sistema
electoral.
SISTEMA BINOMINAL DE MAYORA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES:
Al triunfar el FREPASO en todas las circunscripciones electorales, la Estatuyente
hubiera estado enteramente conformada por miembros del partido triunfante.
SISTEMA BINOMINAL DE MAYORA ABSOLUTA POR CIRCUNSCRIPCIONES: Como
ningn partido poltico obtuvo la mayora absoluta, se hubiera aplicado la segunda vuelta
entre la UCR y el FREPASO en 25 distritos, entre el PTJ y el FREPASO en 2 distritos y
entre Nueva Dirigencia y el FREPASO en 1 distrito.
SISTEMA DE MAYORA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES: Si dividimos las
circunscripciones por la mitad de acuerdo a los barrios, la conformacin de la Cmara
Estatuyente hubiera estado compuesta por 38 integrantes del Frepaso, 20 de la UCR y 2
del P.J.
AO 1997 RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARA DIPUTADOS
NACIONALES.
Aplicacin de las distintas formulas para convertir votos en escaos
PARTIDO

VOTOS

PORCENTAJE

BANCAS X D BANCAS
HONT
HARE

X BANCAS X
HAGENBACHBISCHOFF

176
ALIANZA

1100.3

57,02 %

325.2

17,95 %

305.2

18,87 %

38.07

2.17 %

24.22

1,38

88
P.J
00
Accin. Por La
Rep.- Nva. Dirige.
00
Unin por TodosMID
6
Izq.Unida
3

El tipo de sistema electoral que se aplic para la eleccin de diputados nacionales

consider a la Ciudad de Buenos Aires un distrito nico, plurinominal, con la forma de
eleccin de lista cerrada y bloqueada, y fijando una barrera electoral del 3%.
En cuanto al mtodo para convertir votos en escaos se aplic el Procedimiento
del divisor ms conocido como mtodo DHont.
Si se hubieran aplicado los procedimientos del cociente electoral, tales como el
Hare y el Hagenbach-Bischoff, la representacin partidaria hubiese sido diferente, ya
que los partidos de segunda y tercera fuerza hubiesen obtenido un diputado ms si se
aplicase el resto menor, y si se hubiese utilizado el mtodo de resto mayor, entonces el
resultado sera la perdida de un escao del partido mayoritario y la obtencin de uno
ms para el partido de segunda fuerza.
En cuanto a las diferencias entre el mtodo Hare y el Hagenbach, como ya se
seal: a mayor divisor menor cociente. En el caso de estudio no notamos grandes
diferencias entre un resultado electoral y otro dada la paridad existente entre los partidos
intervinientes en la contienda electoral, especficamente entre la segunda y tercera
fuerza.
AO 1997 RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARA DIPUTADOS DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Aplicacin de las distintas formulas para convertir votos en escaos
PARTIDO

VOTOS

ALIANZA

PORCENTAJE

BANCAS X D BANCAS
HONT
HARE

X BANCAS X
HAGENBACHBISCHOFF
34

1.100.

56,15%

37

35

325.84

17,18%

11

12

12

321.97

16,91 %

11

12

12

36.211

1,90%

26.547

1,42

739
P.J
8
Accin. Por La
Rep.- Nva. Dirige.
0
Unin por TodosMID
Izq.Unida

El tipo de sistema electoral que se aplic para la eleccin de diputados nacionales

consider a la Ciudad de Buenos Aires un distrito nico, plurinominal, con la forma de
eleccin de lista cerrada y bloqueada, y fijando una barrera electoral del 3%.
En cuanto al mtodo para convertir votos en escaos se utiliz el Procedimiento
del divisor ms conocido como mtodo DHont.
Si se hubiera aplicado los procedimientos del cociente electoral, tales como el
Hare y el Hagenbach-Bischoff, la representacin partidaria hubiese sido diferente.

177
La utilizacin de la representacin proporcional pura hubiera permitido que los
partidos de segunda y tercera fuerza obtengan un diputado de ms cada uno, en
desmedro del partido mayoritario.
Si no hubiese barrera electoral y se hubiese aplicado el cociente electoral
Hagenbach Bischoff o el mtodo del Cociente electoral modificado, entonces el
Partido Izquierda Unida hubiese obtenido un escao y el partido mayoritario hubiese
perdido uno.

Tipos mayoritarios
Mantenemos las siguientes salvedades: primero, que en la contienda electoral por
circunscripciones hay una fuerte presencia de la personalizacin del voto; segundo,
sabemos que si se aplicase el voto por circunscripciones, esto conducira a otro tipo de
estrategia de confrontacin electoral.
Dada la imposibilidad emprica de comprobar la presencia de la aparicin de
lderes representativos de las circunscripciones, hemos decido realizar un simulacro de
eleccin aplicando el sistema de elecciones por circunscripciones (tenemos conciencia
de que estamos utilizando la comparacin con un sistema electoral donde se utilizaron
las variables de distrito nico con la forma de lista cerrada y bloqueada.)
SISTEMA BINOMINAL DE MAYORA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES
La Alianza triunf en 27 de las 28 circunscripciones electorales, por lo que
hubiese representado que la legislatura este compuesta de 58 miembros de la Alianza y
2 por Accin por la Republica-Nueva Dirigencia.
SISTEMA BINOMINAL DE MAYORA ABSOLUTA POR CIRCUNSCRIPCIONES
La Alianza obtuvo ms del 50 % en 26 Circunscripciones. En 2
circunscripciones hubiese habido doble vuelta, en el Distrito Socorro entre Alianza y
Accin por la Repblica- Nueva Dirigencia, y en Villa Lugano entre Alianza y el
Partido Justicialista.
SISTEMA DE MAYORA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES
Si dividimos las circunscripciones por la mitad de acuerdo a los barrios, la
Alianza hubiese obtenido 58 escaos, el P.J., 1, y Accin por la Repblica-Nueva
Dirigencia, 1.
SISTEMA MIXTO
Si se hubiera dividido la ciudad mitad en circunscripciones tomando en cuenta las
28 circunscripciones electorales de la Ciudad, y la otra por proporcionalidad, sin
realizacin ningn tipo de segmentacin o compensacin al estilo alemn, el resultado
hubiese sido: 46 diputados la Alianza, 7 para el P.J. y 7 para Nueva Dirigencia- Accin
por la Repblica.
AO 2000 -RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARA LEGISLADORES DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES
Aplicacin de las distintas frmulas para convertir votos en escaos
PARTIDO

VOTOS

ALIANZA

PORCENTAJE

BANCAS X D
HONT

BANCAS X
HARE

614.2

36,81 %

24

22

BANCAS X
HAGENBACHBISCHOFF
22

34,30

2,06 %

34
P.J
4

178
Encuentro x la Ciudad.

511.6

30,66 %

20

18

17

110.9

6,65

74.

4,45

69.58

4,17

50.40

3,02

49.54

2,96

44.54

2,67

37.39

2,24

34.20

2,6

10.22

0.61

01
PAIS
90
Izq.Unida
230
UCEDE
0
Al,. Bs. para Todos
0
Mov. Jub. y Juv.
0
Gener.Intermedia
0
P.Humanista
8
P.Obrero
6
De los Trab. Soc.
1

El tipo de sistema electoral que se aplic para la eleccin de diputados para la

Ciudad de Buenos Aires defini a la Ciudad de Buenos Aires como distrito nico, con
eleccin plurinominal, con la forma de eleccin de lista cerrada y bloqueada, y fijando
una barrera electoral del 3%.
En cuanto al mtodo para convertir votos en escaos, se us el Procedimiento del
divisor, ms conocido como mtodo DHont.
Una vez ms, si se hubieran aplicado los procedimientos del cociente electoral,
tales como el Hare y el Hagenbach-Bischoff, la representacin partidaria hubiese sido
diferente.
Tanto en un mtodo como en otro, los partidos mayoritarios pierden escaos,
distribuyndose las bancas entre los partidos minoritarios.

Tipos mayoritarios
Esta eleccin fue muy particular: Anbal Ibarra, quien fuera finalmente electo,
haba sido el candidato de cuatro agrupaciones polticas (ALIANZA, UCEDE, Mov. de
los Jubilados y la Juventud, Generacin Intermedia).
La Alianza que era el partido ms importante, fue perjudicada, ya que los otros
partidos consiguieron sentarse en la legislatura al colgarse de la frmula IbarraFelgueras.
Pero muchos del ciudadano que votaron por estas listas seguramente lo habrn
hecho pensando que lo estaban haciendo por la ALIANZA.
Por ello, el resultado arrojado es bastante ficticio y engaoso ya que la voluntad
popular seguramente fue alterada por este mecanismo semejante al de la ley de lemas.
Nuevamente, realizaremos el simulacro sobre cmo hubiese sido la conformacin
legislativa de aplicarse algn tipo mayoritario, pero siempre aclarando que las
estrategias electorales son muy diferentes si se utiliza un sistema u otro.
SISTEMA BINOMINAL DE MAYORIA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES
La Alianza triunf en 27 de las 28 circunscripciones electorales, por lo que la
legislatura hubiera estado compuesta de 58 miembros de la Alianza y de 2 de Accin
por la Republica-Nueva Dirigencia.
SISTEMA BINOMINAL DE MAYORIA ABSOLUTA POR CIRCUNSCRIPCIONES: La
Alianza como partido no obtuvo la mayora absoluta en ninguna circunscripcin.

179
La nica circunscripcin que arroj la mayora absoluta fue la nmero 20, del
Socorro, pero en ella triunf Accin por la Repblica-Nueva Dirigencia. De aplicarse
este sistema hubiera habido doble vuelta en la restantes circunscripciones.
Si se toma en cuenta los votos a Anbal Ibarra, entonces habra segunda vuelta en
13 circunscripciones, ya que en las restantes gan Ibarra por ms del 50%.
SISTEMA DE MAYORIA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES:
Si dividimos las circunscripciones por la mitad de acuerdo a los barrios, la Alianza
habra obtenido 58 escaos y Accin por la Republica- Nueva Dirigencia 2.
SISTEMA MIXTO:
Si se hubiera dividido la ciudad mitad en circunscripciones tomando en cuenta las
28 circunscripciones electorales de la Ciudad, y la otra por proporcionalidad, sin
realizacin ningn tipo de segmentacin o compensacin al estilo alemn, el resultado
hubiese sido: 48 diputados para Alianza, 12 para Nueva Dirigencia- Accin por la
Repblica.

3) NUESTRA PROPUESTA PARA UN SISTEMA ELECTORAL MS

DEMOCRTICO Y REPRESENTATIVO
En los ltimos tiempos, principalmente en la ltima dcada, hubo innumerables
propuestas de reformas polticas sobre el sistema electoral, tanto de quienes ocupaban y
ocupan cargos en la funcin pblica como de diversas organizaciones no
gubernamentales.
Es de resaltar que en todos los arcos y espectros ideolgicos hay cierto consenso
sobre temas como la eliminacin de la lista cerrada y bloqueada, la personalizacin del
voto, etc. Sin embargo todava no se produjeron los resultados esperados.
Nos preguntamos qu factores contribuyen a explicar el continuismo bsico de los
sistemas electorales y encontramos que, en primer lugar, se puede decir que nadie est
dispuesto a cambiar lo cierto por lo incierto, y que un sistema electoral, bueno o malo,
da a sus principales agentes (los partidos polticos) la certeza sobre el modo en que
funciona. Como no hay coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y los partidos
polticos, aumenta la partidocracia y se ampla la distancia entre partidos polticos y
ciudadana.
Tambin queda claro que quien est en condiciones de modificar una ley electoral
es, normalmente, el menos interesado en hacerlo en la medida en que ha ganado con
ella, y ha obtenido, en alguna u otra circunstancia, primas de sobre-representacin en la
atribucin de escaos con relacin al porcentaje de sufragios emitidos.
La formulacin de una propuesta para modificar el sistema electoral es una
peticin generalizada de toda la ciudadana que quiere poner lmite a los atropellos que
produjo la partidocracia en desmedro de la democracia.
Pero para formular una propuesta hay que tener en cuenta dos comprobaciones
empricas que nosotros compartimos: la primera es que no existe el sistema electoral
perfecto, la segunda es que los sistemas electorales empricos son el resultado de
compromisos entre las fuerzas polticas en determinados perodos.
Como bien seala Nohlen237, es errneo suponer que los sistemas electorales
pueden implantarse segn criterios tecnolgicos funcionales o que se pueden introducir
237 Op. Cit p 432

180
siguiendo una base primordial surgida de criterios funcionales supranacionales. En la
mayora de los casos los sistemas electorales son el resultado de disputas entre clase o
grupos polticos en el proceso de sus objetivos, valores e ideologas.
Los sistemas electorales reflejan las relaciones de poder. Por ejemplo: cuando una
clase social o grupo poltico impone un determinado sistema electoral para asegurar
institucionalmente la lealtad del electorado, o cuando diferentes grupos polticos
establecen un compromiso con el sistema electoral instituido. Por ello, un sistema
electoral absolutamente legtimo debe tener tanto legitimidad poltica como legitimidad
social.
Si queremos una democracia representativa que sea consecuencia de la
democracia participativa y as pasar de una partidocracia a una democracia, deben
utilizarse las herramientas de participacin ciudadana que se encuentran en nuestra
Constitucin.
Consideramos que debera llamarse a una consulta popular sobre qu tipo de
sistema electoral es preferible para nuestro pas, y de esta manera evitar luchas
partidarias que no siempre coinciden con los intereses de los ciudadanos.
Esta propuesta de convocar a la ciudadana para que exprese cul es el mejor
sistema electoral ya tuvo antecedentes en lugares donde las reformas electorales se
hicieron con la participacin de la ciudadana y no con acuerdos entre partidos
solamente. En Italia por ejemplo la reforma electoral prosper gracias a una iniciativa
popular y al voto de los participantes en esta consulta a favor de la uninominalidad. En
Uruguay, en 1997, se realiz un plebiscito sobre la reforma de la constitucin que tena
entre sus puntos principales de debate la reforma electoral. En Dinamarca se aprobaron
por referndum modificaciones al cdigo electoral.
En Irlanda en Junio de 1959, el proyecto de reforma de la constitucin que
contemplaba la modificacin del sistema de voto nico transferible por otro que
contemplaba la eleccin por medio del sistema uninominal por circunscripciones fue
rechazado por la ciudadana por medio del referndum popular.
Existe un sistema electoral perfecto? A lo largo de nuestra exposicin hemos
analizado el derecho electoral, los elementos particulares de los sistemas electorales (la
circunscripcin electoral, la barrera electoral, las frmulas para convertir los votos en
escaos, las diferentes formas de listas), las clasificaciones de los sistemas electorales
con sus efectos y sus consecuencias, adems de realizar un simulacro sobre qu hubiese
sucedido si se hubieran aplicado distintos sistemas electorales. Todo esto nos permite
llegar a conclusiones sobre qu reformas deberan realizarse para lograr un derecho
electoral y un sistema electoral ms democrticos y ms participativos.
Las mltiples opciones que se nos presentan con las respectivas comprobaciones
empricas en la aplicacin de los sistemas electorales nos hacen afirmar que no existe un
sistema electoral nico perfecto que pueda ser aplicado, ya que hemos visto cmo cada
sistema puede contener distintas variables que producen distintos tipos de efectos. Estos
presentan tantos ventajas como desventajas.
Antes de realizar nuestra propuesta de cul es a nuestro criterio el mejor sistema
electoral, sera menester evaluar las condiciones para lograr que un sistema electoral sea
considerado exitoso.
Para la consecucin de tal fin es necesario que un sistema electoral sea
representativo, esto ltimo entendido en doble sentido: por un lado representacin para
todos, a fin de lograr la representacin de los distintos grupos de personas, y por otro
que exista la representacin justa, es decir una representacin acorde con la
proporcionalidad de las fuerzas sociales y polticas equivalentes a una relacin
equilibrada entre votos y escaos.

181
Es necesario que el sistema electoral elegido sea participativo, es decir, que
asegure la posibilidad de expresar la voluntad poltica por parte del elector, y en el
marco de la alternativa voto personalizado versus voto de partido o de lista, se pueda
elegir en base a los mejores candidatos.
Es fundamental que un sistema electoral est dotado de simplicidad, ya que es
vlido que el electorado pueda comprender cmo opera el sistema electoral y, hasta
cierto punto, pueda prever cules sern los efectos de su voto.
Pero el criterio ms importante y que engloba a los otros es que el sistema
electoral sea legtimo. Significa la aceptacin de los resultados de las elecciones del
sistema poltico como un todo.
La forma de medir la legitimidad de un sistema se produce cuando observamos si
dicho sistema puede unir o desunir al pas, y si la ciudadana est de acuerdo con la
utilizacin de este. La comprobacin emprica nos demuestra que en la actualidad hay
una necesidad imperiosa de aplicar cambios en nuestro sistema electoral.
Sabemos lo difcil que es cambiar un sistema electoral por otro, ya que por ms
que exista un amplio consenso sobre los efectos negativos de este sistema, la ciudadana
est acostumbrado a la utilizacin de este.
Por ello pensamos que de realizarse una consulta popular sobre cul debe ser el
sistema electoral para la eleccin de nuestros representantes, se producir un amplio
debate pblico donde el principal beneficiado ser el ciudadano que tendr mejores
herramientas para evaluar cul es a su criterio el mejor sistema electoral.
Para que un sistema electoral sea exitoso tenemos las siguientes premisas:
representatividad, participacin, simplicidad y legitimidad. Adems si se busca el
objetivo de lograr un aumento cualitativo de nuestros diputados y senadores, sin
desmedro de que se encuentren representadas las minoras, debemos encontrar en los
sistemas analizados uno que contemple todos estos requerimientos.
Consideramos que el mejor sistema electoral para nuestro pas en lo que hace a las
elecciones de parlamentarios es el SISTEMA DE UNICO VOTO TRANSFERIBLE
utilizando el cociente electoral denominado de CUOTA DROOP.
Este procedimiento fue ideado por el Ministro de Hacienda de Dinamarca
C.Andrae, antes del surgimiento de los partidos polticos modernos. La peculiaridad de
este procedimiento es que posibilita la presentacin de candidatos independientes sin
que estos dependan de la lista de los partidos polticos.
El sistema de voto nico transferible implica el procedimiento de eleccin
proporcional sin listas en circunscripciones pequeas con voto nico transferible.
Este sistema es utilizado en Irlanda del Sur para elegir presidente. En Malta,
Tasmania e Irlanda del Norte se emplea para las elecciones nacionales y la de sus
representantes ante el Parlamento europeo; tambin se usa para las elecciones de la
Cmara alta en Australia.
El sistema de voto de aprobacin se utiliza para elegir secretario general de las
Naciones Unidas y en algunos Estados de los Estados Unidos como Pennsylvania. En
los ltimos tiempos asociaciones cientficas y acadmicas adoptaron mtodos de
caractersticas semejantes, por lo que han elegido autoridades por consenso. Se pueden
citar: The American Political Science Association, The Mathematical Association of
America, la National Academy of Sciences, el City Council de Cambridge,
Massachusetts, etc.

182

CAPTULO IV
Reforma al interior de los partidos polticos
En colaboracin con Mario Cmpora (h)
INTRODUCCIN
Es un lugar comn sostener que los mayores retos de la democracia estn
directamente asociados con la capacidad de sta para configurar un sistema poltico
gobernable. Pero el lugar comn, ciertamente, no allana el camino hacia una respuesta.
Es necesario incrementar los niveles de legitimidad de las instituciones polticas,
propiciar un adecuado balance entre las estructuras representativas y una mayor
participacin ciudadana, construir consensos en torno a proyectos nacionales y
dinamizar la comunicacin mundo poltico-ciudadana.
La representacin es el instrumento clsico para hacer la democracia eficaz, pero
no debe olvidarse que la esencia misma de la democracia reside en la participacin
ciudadana, que es esencia y principio bsico de la democracia comunitaria.
Dentro de la representacin democrtica, hemos visto ya que los partidos polticos
son inevitables por cuanto responden a una disposicin constante de los grupos
organizados que existen y persisten desde el momento en que dos hombres se ponen de
acuerdo sobre alguna finalidad con proyeccin social y sobre los medios para
alcanzarla238. En un sentido muy amplio, hay partido siempre que se trate de conducir a
un grupo humano y, en un sentido ms limitado, siempre que se trate de gobernar a la
sociedad global, sea cual fuere su dimensin y sus caractersticas. Adems, e
inevitablemente, surgen casi siempre partidos diversos u opuestos toda vez que aparecen
discrepancias acerca de la finalidad o de los medios. A este respecto no importa cul sea
el rgimen poltico ni tampoco el nombre que se d a los partidos: grupos, tendencias,
fracciones o facciones. Con este criterio, y en el sentido limitado referente al gobierno
de la sociedad global, cabe afirmar con Mario Justo Lpez, que hubo un partido tras
Pericles, tras Demstenes; que lo hubo tambin tras Espartaco, tras Mario, tras Sila y
que asimismo lo constituyeron gelfos y gibelinos, los tories y los Whigs; jacobinos,
girondinos y montaeses, etc. Pero si a todos los mencionados corresponde el nombre
de partido, impropio sera denominarlos partidos polticos, ya que esta expresin debe
ser reservada para los grupos que comenzaron a formarse en el siglo XX con
determinada estructura y con definidas funciones.239 Tanto Duverger 240 como Friedrich
241
, concuerdan que los partidos que han surgido con posterioridad a la mitad del siglo
XX son muy diferentes de aquellos que podan haber recibido el mismo nombre en
pocas anteriores y coinciden tambin en que las particularidades de estos partidos que
pueden ser llamados contemporneos son directa consecuencia del nacimiento y
desarrollo del rgimen democrtico representativo.
Como ya hemos sealado anteriormente242, la evolucin de los partidos polticos
nos demuestra que, pasada la poca de esplendor, nos encontramos en el ms severo
238 Burdeau, Tratado de Ciencia poltica. Paris, Ed. Alfa, 1977. T.1 p. 422.
239 Justo Lpez, Mario, Partidos Polticos. Buenos Aires, Editorial Depalma, 1983.
240 Duverger, Los partidos polticos. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992,
241 Friedrich, Crl, Teora y realidad de la organizacin constitucional democrtica.
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1989.
242 Ver Captulo I

183
cuestionamiento que ha sufrido esta institucin en su relativamente corta vida. As lo
demuestra una de las ltimas encuestas de Gallup, que arroj como resultado que slo el
8 % de los consultados dijeron confiar mucho o bastante en el Congreso Nacional (en
1984 haban respondido en ese sentido el 73 %), y el 5 % en los funcionarios (contra el
50 % en 1984), y solo un 2% dice confiar en los partidos polticos ( contra el 48 % en
1984).
Para analizar las causas que motivaron la actual crisis habra que realizar un
distingo entre los defectos, las desviaciones y la desnaturalizacin que tuvieron los
partidos. Los defectos y las desviaciones son propios, y a veces en cierta medida
inevitables, cuando se trata de realizaciones humanas. La desnaturalizacin de los
partidos polticos, en cambio, puede presentarse como un cambio de naturaleza 243: los
defectos y las desviaciones son puestos de manifiesto por Burdeau cuando seala que
los partidos polticos traicionan la opinin pblica al crear un mentalidad antisocial, y
cuando afirman que hacen surgir o agravan divisiones entre las tendencias presentes en
la opinin pblica. Paradjicamente, los partidos nacen de esa opinin para expresarla y
encauzarla. El pluralismo partidario slo es posible si no se desbordan y destruyen los
lmites del consenso fundamental, base indispensable del rgimen poltico. Lo que no
siempre se advierte es que la desnaturalizacin de los partidos como exacerbacin de
defectos o desviaciones del modelo que supone el rgimen democrtico representativo
tambin pone en cuestin a este ltimo. Posada indica que ciertas anormalidades,
dificultades y crisis del rgimen representativo constitucional son la consecuencia de la
debilitacin de los partidos, de su degeneracin en grupos, tan a menudo
personalista244. El otro tipo de desnaturalizacin consiste simplemente en formar
partidos de otra naturaleza, cuya misin no es la servir de instrumento al rgimen
democrtico representativo, sino de puntal a otros regmenes.
La distincin entre defectos y desviaciones por una parte, y desnaturalizacin por
otra, es tambin muy til para distinguir los distintos sentidos a las crticas a los partidos
polticos. Unas apuntan a los primeros y tienden a salvar el rgimen democrtico
representativo; otras a su naturaleza y tienden a hundir el rgimen democrtico
representativo. Estas ltimas configuran la antipoltica y el antipartidismo. Dems
esta decir que nos enrolamos en la primera de las crticas.
Las causas que explican este fenmeno pueden sintetizarse en los siguientes
puntos:
Los partidos polticos dejaron de expresar a clases sociales: La realidad es
que en la actualidad los partidos no reflejan las divisiones sino que, al
asemejarse, las ocultan: en ocasiones crean divisiones internas que tienen ms
que ver con situaciones artificiales que con los conflictos reales de la sociedad
en que viven. Los partidos han ido perdiendo tanto su identidad como
movimientos de opinin y de competencia poltica, como su calidad de
intermediarios entre la sociedad civil y el aparato estatal.
No logran adaptarse a los nuevos conflictos: Los partidos polticos son
incapaces de dar cuenta de la multiplicidad de conflictos y lneas que dividen
hoy la sociedad. De esta forma se explica el surgimiento de movimientos
sociales y organizaciones no gubernamentales que intentan una representacin
de este tipo de demandas y conflictos en la esfera de lo pblico 245.

243 Lpez, Mario Justo, Op. cit. p 52

244 Posada, Tratado de Derecho Poltico, Madrid, Ed Gen. De V. Suarez, 1935.
245 Bejerano, A. Crisis de la poltica o de la representacin. p. 112

184

Falta de una propuesta programtica: Los partidos no poseen una propuesta

programtica concreta y definida, sino que fundamenten sus estrategias en la
imagen y rasgos personales de los candidatos. Esto ata la suerte del partido a la
imagen cada vez ms imprecisa de los candidatos a representantes. La estrategia
electoral de los candidatos y de los partidos se basa en la construccin de
imgenes bastante vagas en las cuales la personalidad del lder ocupa un lugar
ms predominante que las promesas de medidas determinadas.
Burocratizacin de los partidos: El aparato del partido, organizacin actuante
del partido, lejos de basarse en la organizacin democrtica de los electores y
atender las demandas de los ciudadanos, se ha vuelto cada vez ms
burocratizada y clientelstica, teniendo como fin nicamente su reproduccin
como organizacin. La consecuencia de este fenmeno es que se limita la
democracia en las bases mismas, adems de restarle autonoma a los
representantes elegidos a travs del sistema de partidos ya que la administracin
partidaria ha substituido a los electores como titulares del poder. Por esto, la
actividad ms importante de los partidos se reduce a decidir candidaturas para
las elecciones, transformndose en una fuente de produccin de parlamentarios y
de miembros del ejecutivo que en definitiva slo representan a los mismos
partidos.
Ni siquiera cumplen con lo establecido en la constitucin (art. 38): Como
desarrollaremos a posteriori, los partidos polticos argentinos que tienen
representacin parlamentaria y ejecutiva fueron incapaces desde la
incorporacin constitucional mediante el artculo 38 de generar una ley que
albergue los principios rectores del articulado. Lo ms grave es que los partidos
polticos argentinos ni siquiera cumplen con lo establecido en ese articulo.

Quienes creen que la crisis de los partidos lleva a la crisis de la democracia como
sistema se equivocan, por cuanto el proceso de transicin hacia la democracia ha
avanzado lo suficiente en nuestro pas. Gallup Argentina en su encuesta Valores 246 del
ao 2001 someti a consideracin a la opinin pblica la siguiente afirmacin: la
democracia puede tener problemas, pero es mejor que cualquier otra forma de
gobierno. El 91 % de los encuestados estuvo de acuerdo, mientras que slo el 9 %
restante refut la hiptesis.
Podemos entonces cuestionar la eficiencia de nuestros mecanismos institucionales
como canales de circulacin de demandas ciudadanas: tanto en la gestacin de las
decisiones polticas como en el control de la instrumentacin de las mismas, el dficit es
grande, como lo demuestra el creciente escepticismo de la poblacin en su evaluacin
sobre la capacidad de los gobernantes para atender sus peticiones.
La creciente crisis de legitimidad de las instituciones democrticas, sumada al
problema de credibilidad, es claro sntoma de que nuestra organizacin democrtica no
responde a las expectativas de una sociedad con demandas cada vez ms complejas y
sumida en un mundo cada vez ms interrelacionado.
En el marco de este diagnostico desalentador, no podemos sino cuestionar la
capacidad de los partidos polticos para adaptarse a los nuevos tiempos. Es primordial
estudiar la solvencia de las instituciones polticas y los partidos como organismos de
intermediacin para integrar a los ciudadanos al sistema poltico.
La destreza del poder poltico para crear espacios de participacin y control no se
limita al mbito poltico: difcilmente habr un sistema poltico inclusivo que asegure la
246 La Nacin, Suplementos solidarios, domingo 19 de agosto de 2001.

185
gobernabilidad si el esquema socioeconmico que est en su base excluye a amplios
sectores de la poblacin.
Las fronteras de la democracia no se agotan por lo tanto en la representacin
poltica; la crisis de los partidos hoy en da no surge solamente de sus falencias para
responder a las expectativas y necesidades de la sociedad, sino tambin de un
cuestionamiento tico de los mismos dirigentes.
Por esto, hablar de reforma en el marco del sistema de partidos polticos no puede
limitarse a una aplicacin de mtodos de gerenciamiento y administracin: se impone
una reconsideracin de las estructuras tradicionales para responder a las nuevas
demandas sociales superando el esquema de la simple representacin hacia un modelo
decididamente ms participativo e incluyente.
La seguridad electoral consiste en crear la infraestructura necesaria para hacer
transparentes los procesos electorales, invitando a los ciudadanos a participar de los
mismos con un papel que no se reduce al propio voto y contribuyendo a construir la
legitimidad de los sistemas electorales y polticos.
Los pases como la Argentina que cuentan con sistemas abiertos de democracia
han conseguido realizar elecciones con periodicidad, estabilidad y eficacia. Pero este
sistema, que an lucha por fortalecerse, muestra signos de agotamiento porque si bien
la democracia se basa en la participacin del ciudadano, no se circunscribe slo al acto
eleccionario. Sobrevienen hoy nuevos retos sobre cmo incentivar la participacin del
ciudadano y cmo hacer ms inclusivos los procesos electorales.
Por ello, considerando la importancia que los partidos polticos tienen para la
democracia comunitaria, creemos que con la realizacin de algunas reforma a la ley de
partidos polticos y con el simple cumplimiento de lo establecido en nuestra
Constitucin Nacional, los partidos polticos poco a poco recuperarn la confianza que
alguna vez tuvieron los ciudadanos. Para la consecucin de este objetivos es necesario
establecer normas claras y transparentes que permitan que el ciudadano tenga la
suficiente motivacin para ser afiliado a un partido poltico.
El propsito de este trabajo es dar cuenta de las siguientes preguntas: Cmo debe
ser la organizacin y el funcionamiento de los partidos? Cmo deben formarse los
dirigentes? Cmo debe ser la relacin entre dirigentes y afiliados? Deben tener
doctrinas dogmticas? Deben tener programas rgidos y detallados? Deben los
afiliados estar sujetos a rigurosa disciplina? Deben estarlo cuando cumplen funciones
pblicas y con respecto al desempeo de ellas? Cmo deben ser las relaciones entre los
partidos? A qu normas deben sujetar sus luchas y sus colaboraciones? Qu tipo de
financiamiento deben tener? Cmo deben reglamentarse las elecciones internas?
Cmo se debe tener en cuenta a las lneas internas para la confeccin de los
candidatos? Deben los partidos tener el monopolio de las candidaturas? Cmo evitar
el transfugio poltico? Cmo debe ejercerse el control sobre los partidos?

1) EL CONCEPTO DE PARTIDO POLTICO; SU FUNCIN EN EL

SISTEMA POLTICO Y SOCIAL
El Dr. Linares Quintana247 transcribe ms de treinta definiciones de partido
poltico. La gran cantidad de definiciones de los partidos, tanto en sentido amplio
(como hecho constante de la vida social) como en el sentido especfico actual (como
247 Linares Quintana, Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado. Buenos Aires, Ed. Alfa, 1960.

186
hecho indispensable del rgimen representativo), nos muestra la dificultad de establecer
un concepto que tenga validez universal.
De igual manera y en forma general, puede definirse al partido poltico como un
grupo social que solicita el sostn de la poblacin en vistas del ejercicio directo del
poder, organizado en el tiempo y el espacio de manera a sobrepasar la influencia
personal de sus dirigentes248. Para Flix Lo249, los partidos polticos son asociaciones
voluntarias de personas que se estructuran mediante una ideologa en comn y que
tienen por finalidad la toma de poder.
Un partido poltico se distingue de otros conjuntos que actan en la vida poltica
por su vocacin de ejercer directamente el poder solo o en coalicin en el marco del
sistema poltico. Este elemento lo distingue de los grupos de presin o de lobby, que se
limitan a influenciar la toma de decisiones sin reivindicar responsabilidad al respecto.
El objetivo de un partido es orientar el interior del funcionamiento del aparato
gubernamental: asegurar materialmente ese funcionamiento, sin embargo, no entra en
las metas. En este sentido, el partido se distingue de la administracin pblica (la Ley
Nacional de Empleo Pblico distingue claramente entre personal de gabinete, es decir
el equipo de colaboradores que ingresa a una dependencia estatal con un funcionario
poltico, y la planta estable de la Administracin Pblica Nacional.)

NATURALEZA JURDICA DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Segn el autor mexicano Garca Velazco, el mundo poltico nos permite observar
las categoras jurdicas que van encuadrando a los partidos polticos. La clasificacin de
Garca Velazco250 nos permite exponer una introduccin a la clasificacin de la
naturaleza jurdica de los partidos polticos.
Inexistencia jurdica: Se da en aquellos pases generalmente pequeos, de fuertes
tradiciones jurdicos polticas y casi siempre monrquicos constitucionales. En estos
Estados, los partidos polticos no estn reconocidos por ley, como es el caso de Blgica,
Luxemburgo, y los Pases Bajos. Tambin podra encuadrase, por excepcin, a la
Repblica de Irlanda. Guarda una situacin un tanto ambigua Grecia.
Personal morales privadas: Se da generalmente en los pases de influencia
anglosajona, generalmente monrquico parlamentario, como Gran Bretaa, Canad,
Nueva Zelanda. En Estados Unidos, as como en los pases escandinavos, los partidos
polticos son consideradas agrupaciones de Derecho Privado, es decir asociaciones
civiles con fines polticos y electorales. Su estructura y funcionamiento, as como su
participacin en la vida pblica y especficamente en las campaas electorales, son
asuntos que se contemplan y se regulan por la legislacin ordinaria, incluyendo la
cuestin de su financiamiento privado y eventualmente pblico.
Personas morales de orden pblico: Se da generalmente en los pases que presentan
un sistema de gobierno republicano, tales como Francia, Italia, Portugal, o en algunos
monrquicos parlamentarios como Suecia. La personalidad jurdica de dichas
248 Lancelot, Alain, Les partis politiques en Encyclopaedia Universalis, Paris, 1987,
Corpus 13, p. 1183.
249 Lo, Flix., La Constitucin y los partidos polticos. Buenos Aires Heliasta, 1995
250 Garca Velazco, Las finanzas de la poltica.

187
asociaciones polticas es reconocida por la ley ordinaria en la esfera del derecho
pblico, siempre derivado del derecho de asociacin.
Entidades autnomas constitucionales: En la mayora de las constituciones de
posguerra, o en aquellos pases que necesitaron reforzar a los partidos polticos, los
Estados adems de reconocerlos como frutos de la garanta de asociacin, admiten su
autonoma constitucional y les conceden funciones polticas descollantes. Los pases
ejemplos de este tipo son Alemania, Espaa, Mxico y Argentina.
Desde una perspectiva normativista, lo correcto no es interrogarse por la
naturaleza jurdica de los partidos polticos, sino averiguar sus actos y funciones. Segn
el tratamiento que el ordenamiento d a las actuaciones de ciertas conductas de los
partidos sern jurdicamente irrelevantes; otras, de naturaleza jurdica privada; otras, de
naturaleza jurdica pblica; algunas, incluso, de ndole estatal. Entonces la concreta
calificacin de la naturaleza jurdica de los partidos polticos pierde consistencia:
rganos de creacin jurdica ( Radbruch), rganos pblicos, no estatales
( Leibholz), rganos del estado ( Giese, Virga), rganos del pueblo ( Crosa),
rganos auxiliares del pueblo (Crisafulli), etc.; cualquiera de estos mltiples
encuadramientos de los partidos no responde de manera adecuada a una pregunta en s
mal formulada.
Siguiendo a Bastida Freijedo251, el anlisis ha de versar sobre la naturaleza jurdica
de las funciones y de las actividades o conductas de los partidos.
La jurisprudencia de la Corte Suprema Argentina defini (antes de la Reforma de
1994) a los partidos polticos como organizaciones de derecho pblico no estatal,
necesarios para el desenvolvimiento de la democracia representativa, y, por tanto,
instrumentos de gobierno cuya institucionalizacin genera vnculos y efectos jurdicos
entre los miembros del partido, entre estos y el partido en su relacin con el cuerpo
electoral; y la estructura del Estado, como rganos intermedios entre el cuerpo electoral
y los representantes. (CSJN, 22-IV-1987, Ros, Antonio Jess.) Sobre la base de que
el derecho a crear partidos es de igual naturaleza a la del derecho genrico de
asociacin, el Tribunal Constitucional de Espaa concluye que los partidos tienen una
naturaleza jurdico privada: Los partidos polticos son, como expresamente declara el
art. 6, creaciones libres, producto como tales del ejercicio de la libertad de asociacin
que consagra el art.22. No son rganos del Estado, por lo que el poder que ejercen se
legitima slo en virtud de la libre aceptacin de los Estatutos, y en consecuencia, solo
puede ejercerse sobre quienes, en viras vas miras de una opcin personal libre, forman
parte del partido.
La trascendencia pblica de sus funciones (concurrir a la formacin y
manifestacin de la voluntad popular y servir de cauce fundamental para la
participacin poltica) no altera su naturaleza, aunque explica que respecto de ellos
establezca la Constitucin la exigencia de que su estructura interna y su funcionamiento
sean democrticos. ( STC 10/1983, F.J. 3)
251 Batista Frejeiro, Derecho de los partidos polticos. Madrid, Ed. El Prado, 1998

188
Frente a esta jurisprudencia que sita a los partidos en la esfera jurdico privada, lejos
de una concepcin funcionalista, existen opiniones del T.C que ensombrecen lo que en
principio pareca irrefutable.
Al colocar en primer plano vinculaciones axiolgicas y funciones de
racionalidad, integracin y eficacia, se toma una distancia de la idea de los partidos
como asociaciones privadas con relevancia constitucional, y tambin de la idea de que
la norma fundamental hace un mero reconocimiento de los mismos en cuanto concurren
al cumplimiento de funciones bsicas para el sistema democrtico. La incorporacin
constitucional de los partidos al Estado y su distanciamiento de la democracia de
partidos est expuesta con crudeza en la STC 75/ 1985, cuando se alude a que no
resulta incongruente con la funcionalidad misma de los partidos exigir para su acceso a
rganos en que tambin ha de manifestarse la voluntad popular y materializarse la
participacin, que cumplan por encima de cierto lmite esta tarea agregativa.
Por va de jurisprudencia puede llegarse a una interpretacin del derecho a crear
partidos polticos que haga variar de manera sustancia del sentido inicialmente subjetivo
del citado derecho, para quedar instrumentalizado como norma objetiva, como derecho
funcionarizado.
En este ltimo supuesto la funcin a desempear por los partidos es la condicin
para la existencia de los mismos. Los partidos son un fenmeno social lcito y el
ordenamiento jurdico puede dar un tratamiento plural a las funciones y actos de los
partidos, de modo que no cabe afirmar una naturaleza jurdica unitaria de los partidos.

LA REGLAMENTACIN LEGAL
ARGENTINA. BREVE HISTORIA

DE LOS PARTIDOS POLTICOS EN LA

A pesar de la existencia de un gran nmero de iniciativas, anteproyectos y

proyectos, han sido muchas las dificultades para lograr reglamentar legalmente a los
partidos polticos.
Durante un largo tiempo, las iniciativas no encontraron eco favorable en el
Congreso, y si bien la ley electoral 8871, sancionada en 1911, contiene algunas
referencias a los partidos, lo cierto es que la primera y tambin varias de las ulteriores
reglamentaciones dictadas, lo han sido mediante decretos-leyes emanados de
gobiernos de facto.
Cronolgicamente, el primero de tales decretos-leyes fue el que dicto en 1931 el
Gobierno Provisional del Gral. Uriburu. All, la reglamentacin aparece todava muy
embrionaria.
Ms adelante, se dictaron varios decretos sobre el particular. Mediante uno de
ellos se procedi a la disolucin de los partidos; por otro se dejo sin efecto esa medida y
se design una comisin redactora del Estatuto de los Partidos, mediante otros se aprob
el proyecto, se lo modific, se lo puso en vigor, y finalmente se lo derog ( decretos
18.409/ 43, 1050/44 , 33247/44, 25 562/ 45, 13.840/46 ).
Posteriormente, durante el gobierno peronista, se sancion la ley 13.645 y se
incluyeron algunas disposiciones sobre el particular en la ley 14.032. Durante el
gobierno de facto que gobern la Repblica de 1955 a 1958, continu el debate. Hubo

189
interesantes discusiones en el rgano legislativo del rgimen, (la Junta Consultiva
Nacional), que emiti un dictamen. El ministro del Interior, por su parte, prepar
sucesivamente cuatro proyectos. Hubo tambin un proyecto del Ministerio de la Marina,
y por ltimo se dict el decreto-ley 19.044/56.
Durante el gobierno de Guido, el Estatuto de los Partidos Polticos aprobado por le
decreto-ley 19.044/56, fue modificado por sucesivas disposiciones. En primer lugar, el 9
de Mayo de 1962, por decreto N4220 dictado cuando Perkins era titular del Ministerio
del Interior, se dispuso la reorganizacin de los partidos polticos, se declar la
caducidad de las autoridades partidarias y se procedi a designar interventores en su
reemplazo. Con el ministro Abrogu se dictaron el decreto 7163 que cre la Junta
Nacional Electoral y el decreto 7164, que implant el rgimen de representacin
proporcional.
Luego de tantos y tan diversos antecedentes se lleg a la sancin de la ley 16.652,
oficialmente denominada Ley Orgnica de los Partidos Polticos. Dicha ley fue
promulgada el 12 de Enero de 1965, tras superar numerosas dificultades durante el
proceso de elaboracin legislativa. Este comenz con un proyecto remitido por el Poder
Ejecutivo a la Cmara de Diputados, pero el texto definitivo difiri sensiblemente.
Hubo marcados desacuerdos acerca de si la nueva ley deba tener carcter
proscriptivo o no. Las mltiples opiniones que se vertieron sobre el particular son muy
difciles de clasificar, esto no slo por las diferencias, sino principalmente, porque
rozaban otro tema de suma importancia, pero cuya conceptualizacin es ardua: el tema y
el problema de la defensa del rgimen democrtico mediante disposiciones legislativas.
Lo cierto es que, dejando de lado la controvertible cuestin de la posibilidad y
necesidad de la defensa del rgimen mediante disposiciones legislativas, tanto los que
afirmaban que la ley 16652 era proscriptiva como los que la negaban tenan razn. No
era proscriptiva en cuanto no negaban a nadie en particular el derecho de formar
partidos y de realizar los actos pertinentes para esto. En tal sentido es verdad que la ley
no tena destinatarios ni dedicatorias. Pero s era proscriptiva en cuanto fijaba
condiciones para ejercer aquel derecho. Quien no las cumpla, no podra ejercerlo:
estaba proscrito.
Las disposiciones de la ley 16652 estaban distribuidas en 9 ttulos cuyo respectivo
contenido era el siguiente: Titulo 1- Principio Generales, Titulo 2- De la fundacin y
Constitucin, Titulo 3- De la doctrina y Organizacin, Titulo 4- Del funcionamiento de
los Partidos, Titulo 5- Del patrimonio de los partidos, Titulo 6- De la caducidad de los
Partidos, Titulo 7- Del procedimiento partidario ante la Justicia Electoral, Titulo 8Disposiciones Transitorias.
En uno de los primeros casos en que debi ser aplicada la ley (autos caratulados
Partido Justicialista sobre personera), la Cmara Nacional Electoral deneg al
solicitante el otorgamiento de la personera formulando el siguiente Considerando: Que
una confrontacin de la realidad del denominado Partido Justicialista en formacin,
realidad dada por su actuacin en el exterior, conducta de sus dirigentes y promotores y
por la experiencia anterior en el ejercicio del poder pblico, por la misma fuerza que
Pern fund bajo otra denominacin, se lleva a la conviccin de que la agrupacin
actora no es democrtica, ni menos adhiere a la forma representativa y republicana de
gobierno de nuestra organizacin institucional..
Revocado dicho fallo por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, sin que esta
ltima llegara a considerar la cuestin de fondo y vueltos los autos a la Cmara
Nacional Electoral para dictar nueva sentencia, fue denegada por segunda vez la
personera del Partido Justicialista. Corri entonces el rumor de que el Poder Ejecutivo

190
iba a reglamentar la ley 16.652, pero el movimiento militar del 28 de Junio de 1966
termin con los rumores y tambin con los partidos polticos. En el Acta de la
Revolucin Argentina, titulado Objetivos Polticos, se expres la voluntad de
establecer una autentica democracia representativa.
Sin embargo, en otros
documentos se dispuso la disolucin de los partidos.
Das despus, en el documento titulado Polticas de Gobierno nacional se
estableci (apartado b) con referencia al mbito de la poltica lo siguiente: 1) Impedir
toda accin poltica que vulnere las finalidades perseguidas en la disolucin de los
partidos polticos. 2) Elaborar las bases necesarias para que puedan restablecer una
democracia representativa que corrija las deformaciones preexistentes. Ms adelante, las
leyes 16.910 y 17207 establecieron que los bienes de los partidos disueltos pasaban en
propiedad al Consejo Nacional de Educacin.
En 1971, asumi el poder poltico, la Junta de Comandantes en Jefe y comenz el
Proceso de Institucionalizacin. Con tal motivo, en dictmenes y proyectos elaborados
sucesivamente por la Comisin Asesora para el estudio de la Reforma Institucional se
dict la ley 19.102 denominada Ley Orgnica de los Partidos Polticos, en 1972, la
ley 19664 introdujo varias modificaciones a la ley 19.102252. Actualmente rige la Ley
Orgnica de los Partidos Polticos 23.298, modificada por la ley 23.476, pero a
diferencia de las otras leyes sobre partidos, esta se enmarca en la constitucionalizacin
de los partidos.
INCO RP O RA CI N CO NST IT UCIO N AL DE LO S PARTI DO S P O L T ICO S
En la Repblica Argentina, la constitucionalizacin formal de los partidos
polticos data de la reforma del 1994. Con anterioridad y sin norma alguna en la
constitucin formal, existi en la constitucin material.
La constitucin histrica les daba albergue en su matriz de principios y valores e,
incluso, en la norma del art.14 sobre el derecho a asociarse y en el Art. 33 sobre
derechos implcitos. Por algo, el derecho judicial de la Corte y la legislacin
infraconstitucional les confiere desarrollo. Cualquier Constitucin posterior a la segunda
guerra mundial reconoce de modo explicito el derecho acabado de asociacin partidaria
e incluso la importancia capital del concurso de tales organizaciones en la formacin de
la voluntad popular y en la determinacin de la poltica nacional.
No obstante, mientras en algunas Constituciones, por ejemplo la italiana o la
francesa, el reconocimiento constitucional de los partidos o de sus funciones ms
importantes no modifica la naturaleza del derecho de los individuos a crearlos (se es fiel
a la concepcin clsica de los derechos fundamentales como derechos pblicos
subjetivos), en otras, por ejemplo la Ley Fundamental de Bonn, las funciones de los
partidos son determinantes de la incorporacin de estos a una especial posicin
constitucional que los privilegia en comparacin con el status derivado del rgimen
general de las asociaciones, pero al mismo tiempo los somete al cumplimiento de unos
fines y cometidos que restringen su libertad de actuacin. l articula 21 de la citada Ley
Fundamental deja apenas traslucir esta concepcin, que se hace evidente en la Ley de
Partidos de1967 y ms todava, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal.

252 Lpez, Mario Justo, Manual de derecho Poltico. Buenos Aires, Ed. Depalma, 1998

191
Es fundamental hacer un distingo entre mero reconocimiento constitucional e
incorporacin constitucional de los partidos polticos. El cambio entre legislacin e
incorporacin constitucional no es una mera alteracin del rango de la norma
reguladora. Si as fuese, su estudio se resolvera en un examen de los efectos
provocados por la formalizacin y rigidez constitucionales. La modificacin es ms
profunda e indica que los partidos polticos se incorpora al ordenamiento constitucional
a consecuencia del ejercicio de asociacin.
Su trascendencia en el funcionamiento del Estado lleva a atribuirle relevancia
constitucional y a fijar el contenido de esa consecuencia como objeto directo de
regulacin. No debe confundirse el mero reconocimiento constitucional de los
partidos (relieve constitucional de las funciones que desarrollan estos grupos polticos
nacidos del ejercicio del derecho de asociacin) con la incorporacin constitucional de
los partidos ( que, en sentido estricto, se refiere al reconocimiento de un rgimen
jurdico especial para los partidos polticos, en virtud de las funciones que
constitucional y legalmente le son encomendadas.)
Por tanto, l termina legalizacin, adems de designar una fase concreta del
proceso, un criterio poltico de tratamiento legal de los partidos, resume un criterio
jurdico. La incorporacin de los partidos en el plexo constitucional, otorgndole un
status especial diferenciador de los otros tipos de asociaciones, nos muestra en el
derecho comparado que la decisin de la incorporacin de estos se dio en un contexto
donde bsicamente se buscaba el fortalecimiento de la democracia y de los partidos
como actores claves en la recomposicin del Estado de derecho democrtico. Los
Estados de Mxico, Espaa, y Alemania son un claro exponente de esta justificacin de
la constitucionalizacin de los partidos, ya que estos Estados necesitaban fortalecer la
democracia luego de haber vivido experiencias autoritarias. Lo llamativo de nuestro pas
es que en el momento en que se decide incorporar a los partidos a la Constitucin, el
nivel de aceptacin que stos tenan en la sociedad iba en descenso, por lo que muchos
creen que fue innecesario otorgarles rango constitucional.

2) ANLISIS DEL ARTCULO 38 DE LA CONSTITUCIN ARGENTINA Y DE LAS

NORMAS VIGENTES DE LOS PARTIDOS POLTICOS

En la Argentina, una de las principales fuentes del constituyente en 1994 fue la

constitucin de Espaa253.
El Art. 38 de la Constitucin Argentina expresa: Los partidos polticos son
instituciones fundamentales del sistema democrtico.

253 Art. 6 de la Constitucin de Espaa: Los partidos polticos, expresan el pluralismo poltico,
concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la
participacin poltica. Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres dentro el respeto a la
Constitucin y a la ley. Su estructura interna y su funcionamiento debern ser democrticos.

192
Su creacin y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta
Constitucin, la que garantiza su organizacin y funcionamiento democrticos, la
representacin de las minoras, la competencia para la postulacin de cargos pblicos
electivos, el acceso a la informacin publica y la difusin de las ideas.
El Estado contribuye al sostenimiento econmico de sus actividades y de la
capacitacin de sus dirigentes.
Los partidos polticos debern dar publicidad del origen y destino de sus fondos y
patrimonio.

INSTITUCIONES FUNDAMENTALES DEL SISTEMA DEMOCRTICO

Nuestra Constitucin, en la primera parte del art.38, califica a los partidos
polticos como instituciones fundamentales del sistema democrtico y apunta a
individualizar tanto la fundamentalidad del sistema partidario, como su integracin en
y para la democracia.
Esta definicin propone al partido como un intermediario activo entre la
poblacin y el poder poltico, lo plantea como un instrumento de participacin que
pretende movilizar las fuerzas populares por intermedio de la presentacin de
candidatos a elecciones.
Para Bidart Campos254, esto esclarece dos cosas: la fundamentalidad del sistema
partidario y su integracin en y para la democracia.
Carlos Fayt, ministro de la Corte Suprema de Justicia, ha podido afirmar que la
democracia representativa se ha convertido en un rgimen de partidos como
consecuencia de la difusin del sufragio universal y la consecuente aparicin de los
partidos polticos.
La necesidad de los partidos polticos est fuera de discusin. No se concibe un
rgimen democrtico sin la existencia de agrupaciones polticas. Burdeau 255 ha escrito
que los partidos son prcticamente indispensables para que el pueblo pueda expresarse;
la disciplina que introducen en la agitacin de las ideas mediante sus doctrinas y sus
programas permite abrir paso a la voluntad nacional. La importancia de los partidos es
tal que sin Estado democrtico no habra partidos, pero sin partidos tampoco habr
derecho constitucional. De ah se considera a los partidos como indispensables para el
desarrollo de la democracia. Estado y partido son, pues, dos realidades indisociables; ni
pueden existir, ni pueden comprenderse, ni pueden explicarse la una sin la otra.
En la Constitucin espaola, los constituyentes han depositado a los partidos
polticos la confianza para asegurar una relacin permanente entre sociedad e
instituciones estatales. Dada por la normativa Art.67.2 (Prohibicin de mandato
imperativo), la constitucionalizacin del sistema electoral proporcional ( Art.68.3), la
importancia de los grupos parlamentarios en la organizacin de las Cmaras o la
reducida previsin constitucional de las vas de democracia directa.
254 Bidart Campos, Op. cit. p345
255 Burdeau, Op.cit.P321

193
En concordancia con Agustn Snchez de Vega Garca 256, puede afirmarse en
base a estos indicios y los del propio Art. 23 de la C.E, que el constituyente ha querido
dar a los partidos un papel no solo fundamental, sino indispensable como instrumento
de participacin poltica.
Los partidos son, para la Constitucin, instrumentos de la Democracia. Entre las
teoras de la Democracia cabe distinguir dos grandes grupos: aquellas que ponen el
nfasis en la participacin (a mayor participacin, ms democracia), y aquellas otras que
lo ponen en las decisiones (leyes, polticas concretas, etc.) y en la calidad ms o menos
democrtica de las mismas.
Es claro que para el ciudadano de un Estado lo ms importante no son las
estructuras que le permiten una mayor o menor participacin, sino las decisiones que
emanan de esas estructuras. Son estas, y no las primeras, las que afectan directamente,
mejoran o empeoran, sus condiciones de vida.
En el leading case Ros, Antonio J.257, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
afirma que los partidos polticos forman parte de la estructura poltica real, de all que
la vida poltica de la sociedad contempornea no pueda concebirse sin los partidos
polticos, como fuerzas que materializan la accin poltica.
Tambin lo es, que al reglamentarlos excluya de ese reconocimiento a los que por
su doctrina y su actividad se opongan al proyecto poltico democrtico de la
Constitucin Nacional.
La CSJN sostuvo en Ros, Antonio J.258 que resulta constitucionalmente vlido
el ejercicio del poder reglamentario al establecer controles gubernamentales, con el
objeto de garantizar la pluralidad, la accin y el sometimiento de los partidos polticos a
las exigencias bsicas del ordenamiento jurdico.
En el desempeo de la tarea que la Constitucin asigna a los partidos, los partidos
no slo usan, sino que abusan de los poderes que se les ha conferido. Incluso algunos
autores han sealado que el problema de la democracia representativa no es el uso, sino
el abuso que los partidos hacen de la representacin. Los abusos, como deca Ortega,
tienen siempre escasa importancia. Porque una de dos: o son abuso en el sentido ms
natural de la palabra, es decir casos aislados, o son tan frecuentes, consuetudinarios,
pertinaces y tolerados, que no corresponde llamarlos abusos. En el primer caso
seguramente sern corregidos automticamente; pero en el segundo, su frecuencia y
indican que no son anomalas, sino resultado inevitable de los malos usos. Contra estos
habra que ir y no contra los abusos. Segn Gonzlez Encinar, en coincidencia, la
cuestin es determinar si el Estado de Partidos es una simple y corregible desviacin
del Estado democrtico constitucional, o si, por el contrario, se trata de una forma de
corrupcin que puede destruir los valores y objetivos que la Constitucin encarna.
El autntico dilema de un sistema democrtico consiste en conseguir la
combinacin ptima entre calidad de la participacin y calidad de las decisiones.
Nuestros sistemas democrticos funcionan si los partidos cumplen su papel, y si
no lo cumplen es absurdo decir que la democracia, de todas formas, funciona. La
256 Snchez Vega, Derecho de los partidos polticos. Ed. El Prado, Madrid, ao.
257 La Ley, 1987-C, 278-DJ, 987-2-647.
258 La Ley, Idem.

194
importancia de los partidos es indudable, pero la pregunta que debemos hacernos es si
esto justifica el monopolio de los partidos para las candidaturas a cargos electivos.
Monopolio de las candidaturas
El debate referente al monopolio de las candidaturas se suscit antes de la reforma
de 1994: parte de la doctrina sostuvo que el impedimento legal para presentar
candidaturas sin el patrocinio de un partido era un requisito de elegibilidad que se
aada inconstitucionalmente a los previstos en la Constitucin. Otros doctrinarios como
Bidart Campos sostenan que la Constitucin no impona ni prohiba el monopolio
partidario de las candidaturas y que era funcin de la ley elegir razonablemente una
alternativa.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en el caso Ros, Antonio J (1987),
declar que no era inconstitucional el sistema legal que adjudica a los partidos polticos
en forma exclusiva la nominacin de las candidaturas: en su voto el Doctor Petracchi
sostuvo que si bien la exclusividad para la nominacin de candidatos que tienen los
partidos polticos es un tema controvertido, la realidad ha demostrado hasta ahora que la
existencia poltica concreta de voluntades aisladas no es plausible ni til, toda vez que
es ineficaz para ejercer influencia en la formacin de la voluntad del Estado. El sistema
democrtico hace necesario la organizacin de los individuos en asociaciones
determinadas por diversos fines comunes.259
Desde la Asamblea Constituyente hasta este ao 2002, el articulo 38 ha generado
interpretaciones discordantes. Entre los convencionales constituyentes que la aprobaron,
Alberto Natale260 sostuvo que el criterio unnime de los miembros de la comisin de
redaccin fue el de eliminar el monopolio y afirmar que la presentacin de candidatos
era una competencia de los partidos, pero que no exclua la posibilidad de que hubiese
candidaturas fuera de los partidos. Eduardo Menem261, por su parte, consider que se
les reconoce a los partidos la competencia exclusiva y excluyente para la nominacin de
cargos electivos.
Las posiciones discordantes se suceden en la asamblea constituyente
(intervenciones en contra del monopolio de Lpez de Zavala, de Cullen 262, y a favor del
convencional Orsi263), sin que se adopte una posicin uniforme.
Tras la reforma, Bidart Campos interpreta que el nuevo artculo 38 garantiza a los
partidos la facultad de postular candidaturas pero no prohbe que la ley arbitre
razonablemente un sistema ampliatorio que adicione la posibilidad de candidaturas no
auspiciados por un partido264.
Partiendo del artculo 54, la doctrina sostiene que se puede afirmar el monopolio
de las candidaturas: en el caso de la eleccin de Senadores Nacionales, la asignacin de
bancas se hace en funcin de los partidos polticos sin que haya margen para
candidaturas independientes, concepcin, que, en el caso del Senado, est reafirmada en
la disposicin transitoria cuarta: en todos los casos, los candidatos a Senadores sern
propuestos por los partidos polticos o alianzas electorales.
259 La Ley, 1987-C, 278-DJ, 987-2-647.
260 Natale, Alberto, Comentarios sobre la Constitucin, Depalma, Buenos Aires, 1995.
261 Dromi, Roberto y Menem, Eduardo, La Constitucin Reformada, Buenos Aires,
Ciudad Argentina, 1994.
262 Diario de sesiones, p.2044/45.
263 Diario de sesiones, p.2043.
264 Bidart Campos, Germn, Manual de la Constitucin Reformada. Buenos Aires,
EDIAR, 1998. Tomo II.

195
La ley 23.928 que regula la organizacin y funcionamiento de los partidos
polticos consagr en su segundo artculo el monopolio de los partidos en cuanto a la
presentacin de candidaturas a cargos electivos nacionales. Es decir: no pueden
presentarse candidaturas independientes que no cuenten con el aval de un partido
reconocido por el Estado.
En cuanto a los candidatos extrapartidarios, esto es, los ciudadanos no afiliados al
partido que los postula, pueden ser seleccionados como candidatos por un partido si la
carta orgnica se lo permite. Tratndose de un partido nacional, si la carta orgnica
admite la inclusin de extrapartidarios como candidatos a cargos electivos y prescribe
que las cartas orgnicas distritales se ajusten a ella, aunque estas no lo hayan
establecido, tiene operatividad en los dems distritos265.
La actualidad nos permite afirmar que la partidocracia se encuentra en estado
crtico: los movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales estn ganado
cada vez ms adeptos y sobrepasan largamente a los partidos. Por ello, sostener el
monopolio de las candidaturas parece ser perjudicial para los partidos, al ser esta es una
fuente constante de cuestionamiento.

LIBERTAD PARA SU CREACIN Y SUS ACTIVIDADES

El Art. 38 de la C.N. Argentina expresa: Su creacin y el ejercicio de sus
actividades son libres dentro del respeto a la Constitucin. Como ya hemos visto en la
evolucin legal de los partidos polticos en Argentina, no fue una tarea pacfica el lograr
esta parte del articulado. La evolucin jurisprudencial, nos llev a que se otorgue
libertad a los ciudadanos para la constitucin de los partidos siempre que respeten a la
Constitucin. En Bustos Nez, la C.S.J.N. atendi a la impugnacin de
inconstitucionalidad del decir. 4161/56 dispuesta por la Cmara Nacional de
Apelaciones en lo Criminal y Correccional, ya que esta lo consider lesivo de libre
expresin.
La Corte entendi que todo derecho poltico es reglamentable y que no se debe
evaluar el acuse de inconstitucionalidad en abstracto, sino establecer en concreto si las
disposiciones del decreto citado, en atencin a las circunstancias actuales dela vida
Argentina, constituyen o no una restriccin razonable del derecho constitucional de
expresin. En resumen, concluy que no resulta de los trminos del decreto
impugnado y de las circunstancias de hecho, que las limitaciones del derecho de
expresin que aquel establece sean arbitrarias o que constituyan medios irrazonables
para alcanzar los fines esenciales de la revolucin de 1955. Con posterioridad, la ley
17.401 prohibi al Partido Comunista y tambin al comunismo en todas sus
manifestaciones, norma convalidada por la Corte Suprema.
En Veron (Fallo 276-157), aadi que incurran en el delito previsto en l
articulo 11 de la ley 17.401, quienes distribuan pblicamente panfletos de cuya
redaccin surga indudablemente motivacin ideolgica comunista, as como la
intencin proselitista de sus autores.
En definitiva ( Partido Obrero, Fallos 253-133), la Corte concluye que los
partidos polticos subversivos ponen en peligro la subsistencia de las instituciones
265 Agrelo, Eduardo, Partidos polticos. Corrientes. Editorial MAVE, 2001.

196
democrticas, por lo que es lcito que el Estado adopte con ellos una solucin
prohibitiva para evitar el riesgo de que desaparezca la genrica libertad de todos. No
hay entonces, prosigue el tribunal, causa licita en una agrupacin poltica cuando el
objetivo perseguido consiste en aniquilar la libertad e instalar la dictadura, arrasando las
instituciones que reposan en el respeto de los derechos humanos.
La evaluacin de esta jurisprudencia parte de un supuesto inicial: que es legitima
la reglamentacin de todos los derechos, incluso el de asociarse con fines polticos.
(Partido Obrero Fallos 253; 133. Como cualquier reglamentacin, para ser
constitucional tiene que ser razonable). Por ejemplo, un partido reformista que proponga
incluso sustituir el rgimen constitucional ejercera el derecho al disenso que caracteriza
a toda democracia, en cuanto postule tal cambio conforme a los procedimientos
previstos en la misma Constitucin. Suprimirlo o retacear su actuacin sera
inconstitucional.
Pero un partido antisistmico, que postule y practique una sustitucin de rgimen
de modo inconstitucional (por ejemplo mediante la violencia), no tiene asidero lgico en
una democracia. En este ltimo caso, el partido y su propaganda son inconstitucionales
y nada obsta su exclusin. Idntica conclusin corre para los partidos que nieguen los
derechos personales derivados del derecho natural (superiores a cualquier constitucin y
pueblo, segn el Art. 33C.N.) o del derecho supranacional (por ejemplo del derecho
internacional humanitario) porque en este caso se postulara el apartamiento de la
Argentina de la comunidad internacional y del derecho internacional obligatorio para
nuestro pas.
Los partidos polticos antisistema, es decir, aquellos partidos que participan en
el libre juego de la democracia pero tienden a la destruccin del sistema, son los
partidos que Duverger266 ha individualizado como los que luchan contra el rgimen.
El reconocido constitucionalista Germn Bidart Campos 267 sostiene que se le debe
denegar el reconocimiento a estos partidos, pero slo en los casos en que su actividad
concreta represente un peligro real, actual y presente.
En la prctica hubo en la Argentina proscripciones polticas de todos los partidos
durante los gobiernos de facto ( Ej. 1966 y 1976), es decir, tramos en que cambi la
estructura de poder prevista por la Constitucin.
En perodos de iure, las proscripciones polticas no han sido frecuentes y en los
casos en que se dispusieron resultaron generalmente sin sustento.
La mayor parte de la doctrina concuerda en otorgar la ms amplia libertad a los
partidos polticos en el momento de su creacin. No lo entendi as la Cmara Electoral
en la denegacin de la personera al Partido Nacional Socialista de Argentina. Afirm
que en nuestro pas esta parte de la normativa no llega a cumplimentarse en su plenitud,
ya que no existe un limite como el dado por el Art.21, inc. 2 de la Ley Fundamental
266 Duverger, Maurice, Los Partidos polticos, Fondo de cultura econmica, Mxico,
1951.
267 Bidart Campos, Germn, Manual de la Constitucin Reformada, Tomo II, EDIAR,
Buenos Aires, 1998.

197
Alemana, que establece que solo podrn ser prohibidos aquellos partidos que deseen
eliminar el orden libre y democrtico, o que ponen en peligro la existencia de la
Repblica. Ello muestra cules son los mbitos donde la democracia puede
resguardarse. La norma tiene como fondo histrico el ocaso de la Republica de Weimar,
que careca de instrumentos para defenderse contra quienes asediaban el orden
constitucional.
La prohibicin de un partido es una injerencia grave y slo se justifica a partir de
la defensa de los fundamentos de la democracia: pluralismo y competencia poltica. Por
tanto no es una arma que pueda ser empleada contra posiciones polticas cualquiera.
Solo puede ser utilizado contra aquellas organizaciones que desean cambiar los
pluralismos por un rgimen autoritario, y la competencia por la exclusividad.
Estas son las condiciones constitutivas de la Ley Fundamental de Bonn. Argentina
no posee una norma que otorgue un limite tan taxativo a los partidos polticos en cuanto
a su creacin.
En Espaa, el art. 6 de la Constitucin dispone que la creacin y el ejercicio de la
actividad de los partidos polticos es libre dentro el respeto a la Constitucin. Esta
normativa es semejante a la Argentina ya que no ejerce un limite taxativo como la
alemana.
La libertad de partidos se proyecta, pues, en dos mbitos: el de la creacin y el de
la libertad de accin Esta manifestacin de la libertad contiene tanto un derecho
subjetivo como un principio de carcter objetivo que impide la publicatio o estatizacin,
directa o indirecta, de los partidos polticos.
Hay que aadir, en cuanto a la libertad de creacin , que si bien el libre
funcionamiento de los partidos no es, sino expresin de la libertad general de
asociacin, esta afirmacin, requiere algunas manifestaciones. En primer lugar, se trata
de una libertad cualificada y en segundo lugar, que no son una manifestacin o ejercicio
de esa libertad asociativa.

ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEMOCRTICO DE LOS PARTIDOS

Robert Michels, en 1911, not ya las tendencias hacia la oligarqua de la
dirigencia y marc el inicio de las primeras teora elitistas modernas. (Pareto, Mosca),
de un doble principio fundamental sobre el que se vertebra toda su construccin.: a) los
peligros inmanentes a toda organizacin; b) la imposibilidad de prescindir de todas las
organizaciones en el funcionamiento del sistema democrtico. Michels268 estudi las
causas que explican el predominio de los jefes de los partidos y lleg a la conclusin de
que esto se debe a causas de diversa naturaleza: de orden tcnico y administrativo
(necesidad inmanente de la organizacin, la imposibilidad mecnica de y tcnica del
gobierno directo de la masa y el militantismo de los partidos modernos de masas); de
orden psicolgico (necesidad de la delegacin poltica, necesidad de jefes por parte de
las masa, gratitud de estas hacia aquellos y necesidad de liderazgo) y, finalmente, de
268 Samuels, Estudios sobre la ley de hierro de la oligarqua.

198
orden intelectual (superioridad intelectual de los jefes polticos profesionales sobre una
masa de ciudadanos polticamente incompetentes y despolitizada.)
Para Michels, la democracia acabara siendo un sistema de gobierno de los
mejores, es decir, una aristocracia. Los jefes seran desde un punto de vista objetivo y
desde un punto de vista moral los ms capaces y los ms maduros: no tendran por lo
tanto el derecho, sino el deber de ponerse a la cabeza de la masa, y ello no slo como
representantes de un partido, sino como individuos fieramente concientes de su valor
personal.
Todas las teoras elitistas desde Ostrogorski a Michels, pasando por Kelsen,
Luxemburgo y Weber, ponen de relieve la sustentatividad del problema de la
democracia interna de los partidos y su muy ntima conexin con el problema general de
la democracia poltica en el moderno Estado constitucional.
En cuanto a la organizacin y funcionamiento de los partidos polticos, siguiendo
a Duverger269, se debe distinguir entre la estructura directa y la estructura indirecta.
Tambin se subraya que los partidos directos constituyen la regla y los partidos
indirectos la excepcin. Adems se establece la clasificacin de los elementos de
base: comit, secciones, clulas, milicias, etc. Cabe sealar que suelen utilizarse
diversas denominaciones para designar los elementos de base en la Argentina: se
emplea principalmente la palabra comit o unidad bsica para los partidos
mayoritarios. La articulacin general entre los elementos de base y la direccin de los
partidos puede considerarse dbil o fuerte y dar lugar a enlaces verticales y enlaces
horizontales, y a una mayor o menor descentralizacin. Pero en trmino generales, no es
posible establecer una organizacin modelo para todos los partidos. La organizacin
ser tanto ms adecuada cuanto ms se ajuste a las funciones que debe cumplir el
partido del caso, a los elementos de que disponga y a las circunstancias que condiciones
su accin.
Cuando el art. 38 considera que la constitucin garantiza ... est imputando el
deber de proveer las garantas consiguientes. Por otro lado, las garantas deparadas por
la Constitucin proyectan hacia el interior de los partidos un mismo conjunto de pautas
que ellos debern acoger y a las que debern atenerse en su organizacin y en su
actuacin. En otras palabras: lo garantizado tambin implica, para los partidos, el deber
de dar recepcin a todas las pautas cubiertas por las garantas.
Siguiendo a Bidart Campos, estamos entonces ante garantas para la democracia
tanto dentro de los partidos como en su actividad hacia fuera, es decir, intra y
extrapartidariamente. Sin embargo, en nuestra normativa vigente, la ley 23.298 no
expresa taxativamente cules son las condiciones de funcionamiento democrtico, sino
que reenva a la carta orgnica de cada partido. En ningn momento explica cmo es el
mecanismo a instrumentarse para la formacin de polticas y de qu forma los afiliados
pueden participar.
El derecho comparado demuestra cmo el texto constitucional italiano, en su art.
49, dispone que todos los ciudadanos tendrn derecho a asociarse para concurrir con
269 Duverger. Op. cit.

199
procedimiento democrtico a la determinacin de la poltica nacional. Aunque la
generalidad de la doctrina italiana ha acabado por entender que tal exigencia no puede
ser objeto de debate profundo en el seno de la misma desde el momento de la
aprobacin de la Constitucin.
La experiencia alemana ha discurrido por otro cauce. La ley Fundamental de Bonn
establece un principio limitador en relacin con los partidos que se concreta en la
disposicin (art. 21.1) segn la cual su ordenamiento interno deber responder a los
principios de la democracia. Alemania ofrece un modelo de disciplina legal de los
partidos realmente peculiar en el mbito del derecho europeo comparado. La misma
regula pormenorizadamente los ms diversos mbitos de la formacin y actividad de las
organizaciones partidarias: su posicin jurdica, su definicin jurdica, su rgimen
interior (disposiciones que deben contener los estatutos, organizacin, derechos de los
afiliados, formacin de las comisiones generales del partido, composicin de las
asambleas de compromisarios, creacin de tribunales arbitrales, proceso de voluntad en
el seno de los rganos de los partidos), la forma de designacin de los candidatos, los
gastos de campaa y la rendicin de cuentas. No obstante, los estudios muestran que a
pesar de haber una alta juridicidad, todava se encuentra lejos de un verdadero
funcionamiento democrtico participativo.
En Espaa, la legislacin vigente (Ley de Partidos Polticos de 1978 y Ley de
Asociaciones Polticas de 1976) permite realizar algunas consideraciones. Como en
Argentina, no se contempla lo que podra denominarse un Estatuto tipo, y se deja una
amplia discrecionalidad a los partidos a la hora de desarrollar estos preceptos en sus
Estatutos o Carta Orgnica. El legislador tampoco ha estimado conveniente extender la
tutela legal de la democracia en el partido ms all de los aspectos organizativos
mnimos y de un escaso contenido del estatuto jurdico del afiliado. Desde el punto de
vista estructural, La Ley de Partidos establece escasas exigencias sobre la estructura
organizativa interna del partido.
Al igual que en la Argentina, Espaa parece haber conferido esta misin a los
Estados. La normativa espaola prev indicaciones muy genricas con respecto a la
articulacin territorial de los partidos y sus rganos internos.
Desde el punto de vista del funcionamiento democrtico, la ley espaola ha
configurado un estatuto jurdico de los afiliados compuesto por un mnimo de derechos
y deberes que expresa los limites entre los cuales las garantas de los derechos
fundamentales de los ciudadanos pueden traducirse en garantas de los derechos de los
inscriptos de un apartido poltico.
En Argentina slo el estatuto le otorga derechos a los afiliados. Lo cierto es que al
inscribirse en un partido, son pocos los afiliados que conocen el Estatuto o Carta
Orgnica: debera ser frecuente la entrega al momento de la afiliacin de la Carta; pero
esto no se produce en la prctica.
La mayor parte de los estatutos contienen normas donde, se prevn sanciones para el
caso que la manifestacin pblica del pensamiento implique critica de las resoluciones
del Congreso u otras criticas.

200
Con la democracia interna de los partidos se busca, acercar al afiliado a los centros de
decisin, as las normas legislativas, estatutarias y de los rganos del partido exijan
que el grupo, cuando acte, traduzca en la prctica la voluntad real de los individuos;
estos son democracia participativa.
Si se tienen en cuenta la posible subestimacin por parte del funcionario y la
posible influencia de los datos proporcionados por los afiliados ante las normas
generales de participacin, aproximadamente una quinta o una cuarta parte de los
afiliados merece ser caracterizada como activa y no slo espordica. En qu medida este
hecho debe valorarse como apata del afiliado comn, o hasta qu punto constituye un
producto resultante de una inversin de las perspectivas ( ya que en comparacin con el
ciudadano comn, se trata de un inters muy incrementado) es algo que depende del
parmetro evaluativo que se tome.
Medir la intervencin de los afiliados en el esbozo de la poltica segn la
participacin en actos partidarios exclusivamente no es algo efectivo ya que nada dice
respecto de la participacin en las actividades partidarias, y que tampoco se distingue
entre las actividades participativas y aquellas no participativas. La participacin en las
convenciones partidarias revela que las competencias y funciones establecidas
formalmente en la ley de partidos sufren notorias modificaciones en la realidad.
Partiendo del anlisis de las posturas intensas de los delegados en las
convenciones, Dittberner270 concluye que los congresos partidarios parecen ser ms
instituciones coordinadoras de mltiples posiciones de poder internas que rganos de
participacin de los afiliados. Lo cierto es que no est prevista una participacin directa
y relevante de afiliados que no hayan sido elegidos delegados en alguno de los
diferentes niveles de los partidos y que el mecanismo representativo dentro de los
mismos favorece a aquellos que ocupan un cargo en el partido o para el partido.
Adems, segn Dittberner, se puede asumir en general que los Congresos partidarios se
caracterizan por un mayor peso de la conduccin partidaria respecto de los delegados
provenientes de los niveles inferiores de la organizacin.
Podemos advertir, como seala Snchez de Vega 271, el mnimo mbito de libertad
de expresin que en modo alguno favorece la democracia interna, y s la cristalizacin
de tendencia oligrquicas en el interior de los partidos.
La democracia interna de los partidos puede ser salvable, siempre y cuando se
adopten distintos mecanismos para salvaguardarla y as evitar las tendencias
oligrquicas y burocratizadoras latentes en los mismos. Estos remedios pueden ser: la
rotacin obligatoria de los cargos, la utilizacin del referndum interno para la solucin
de temas de gran trascendencia, un sistema normativo que garantice la libertad de
expresin y combata el conformismo, la constitucin de grupos secundarios que
contrapesen a la oligarqua dirigente, la instalacin de mecanismos proporcionales para
la presentacin de las candidaturas a cargos internos y electivos.

270 Idem, p. 146.

271 Op. cit. p 54

201
P O D E R D I S C I P L I N A R I O D E L O S PARTI D O S
El poder disciplinario de los partidos polticos es un aspecto que corresponde al
tema del poder disciplinario de las asociaciones (aun con las particularidades derivadas
de la naturaleza de los partidos).
El esquema de organizacin de un partido poltico comprende la existencia de
diferentes rganos encargados de dirigirlo y de controlar que su accionar se desarrolle
con arreglo al esquema normativo que ofrece su estatuto fundacional: la carta orgnica.
En la Argentina, esta modalidad organizativa se ve ilustrada por los comits,
consejos o juntas (segn la nomenclatura propia de cada partido) como cuerpo
ejecutivo, por la convencin o congreso como cuerpo deliberativo, y por un tercer
rgano, de naturaleza jurisdiccional: la junta de disciplina o tribunal de conducta.
El poder disciplinario de la asociacin poltica, desde la ptica jurdica, brota de
los principios de especialidad (estn habilitados a realizar todo lo que tenga relacin con
el fin de la institucin, salvo lo que el plexo normativo prohbe) y de expansin (el
legtimo anhelo de crecimiento cualitativo y cuantitativo). De esta forma, el
sometimiento a los tribunales de conducta encuentra sobrado fundamento en el acuerdo
de voluntades que da vida al partido poltico272.
En lo que hace al control disciplinario en el seno de los partidos polticos,
numerosos mecanismos existentes en el derecho comparado deben ser analizados.
Destacamos como eje central la activa participacin y el control del afiliado sobre
las decisiones de las autoridades partidarias: dicho control puede realizarse mediante la
posibilidad de presentar un recurso de queja interna ante un organismo partidario que
resuelva controversias entre afiliados y rganos, como existe, por ejemplo, en la Ley de
Partidos Polticos del Paraguay (art. 32 inc. C, i y m).
La existencia de un tribunal partidario interno, previsto en varias legislaciones
como las leyes de partidos polticos de Chile (art. 23 y 28), Colombia (art. 41-45),
Ecuador (art. 20), Guatemala (art. 65.c), Honduras (art. 20) y Panam (art. 105), permite
que un miembro del partido afectado por una disposicin tomada por la cpula u otro
organismo del mismo, ya sea en menoscabo de un derecho propio o por incumplimiento
de normas internas, pueda defenderse en las instancias internas del partido273.
El alcance de este recurso es de variada naturaleza: en algunos casos se da slo
ante sanciones aplicadas sobre los miembros (por ejemplo Guatemala), o ante la
violacin de los estatutos y derechos de los miembros contenidos en ellos, sin abarcar
cuestiones polticas (Colombia); en otros (como el caso de Chile), se extiende tambin a
cuestiones polticas fundamentales, como la declaracin de principios del partido.
Este recurso es de vital importancia, ya que permite un efectivo control de los
afiliados sobre las cpulas y sus decisiones. No obstante, ante una falta de solucin en el
mbito interno, queda abierta la va judicial en el fuero correspondiente: en nuestro pas
es la justicia federal con competencia electoral.
Es tambin destacable el derecho de todos los afiliados a la efectiva participacin
en la toma de decisiones partidarias, en la elaboracin y reforma del documento
fundamental del partido, de sus programas electorales y de las polticas de alianzas y
coaliciones electorales y de gobierno.
Los nicos pases del continente donde se contemplan estos criterios son
Colombia y Guatemala.
272 Midn, Mario, Poder disciplinario, en La Ley, 1989-D, p.1299.
273 Jost, Stefan, Los partidos polticos en las Constituciones y legislaciones, Buenos
Aires, Konrad Adenauer Stiftung-CIEDLA, 1997.

202
Estamos de acuerdo con la formulacin que realiza Bidart Campos 274 para nuestro
pas: Los partidos como cualquier asociacin disponen de poder disciplinario sobre sus
afiliados; en ejercicio del mismo poder pueden aplicar sanciones conforme a sus
estatutos o a su carta orgnica, respetados el debido proceso y la razonabilidad; el poder
disciplinario y las sanciones que en uso de l recaen en los afiliados, no pertenecen a la
zona de reserva del partido como exclusivamente propia de l y como exenta de
control judicial; las a sanciones partidarias deben quedar sometidas a revisin judicial,
y, siendo ste el principio constitucional hay que aadir que: el tribunal judicial al que
se lleva en revisin una sancin partidaria slo la debe descalificar cuando resulta
arbitraria o cuando ha sido dispuesta sin sujetarse a las formas bsicas del debido
proceso; una vez conciliados de esta manera el control judicial y la libertad que, como
propia de toda asociacin debe reconocrsele a los partidos polticos en su vida y en su
organizacin internas, no se consiente que la revisin judicial se estreche porque se
alegue que el afiliado sancionado o expulsado no sufre perjuicio; sobre todo en el caso
de la separacin del partido, el agravio y su repercusin daina, radica en el hecho de
que quien voluntariamente quiere pertenecer a un partido, ve violado su derecho de
asociacin si se lo expulsa sin causa razonable o sin previo derecho de defensa.
LA

C O M P E T E N C I A PAR A C A R G O S E L E C T I V O S

Cuando el art.38 habla de garantizar la competencia para la postulacin de cargos

electivos de eleccin popular, se entreabren espacios sugestivos que pueden ser
razonablemente cubiertos por la ley de partidos polticos y por la del rgimen electoral,
as como por decisiones internas de los mismos partidos.
Si se asume como cierto que la postulacin de candidaturas surge desde la
estructura interna partidaria, y que se ofrece luego pblicamente al electorado, es viable
imaginar al menos dos aspectos posibles: a) el estado debe garantizar a los partidos una
competencia interna entre los afiliados que aspiran a investir el papel de candidatos; b)
no puede prohibirse la postulacin partidaria de candidaturas para ofrecer al electorado.
Cada aspecto tiene su perfil propio, y vale detenerse brevemente en ellos.
El vocablo Competencia tiene dos acepciones que son tiles para dilucidar el
tema: una alude a la accin de competir, donde el verbo competir significa contender
entre dos o ms sujetos. Otra alude a la incumbencia, atribucin o funcin que son
propias del rgano, y el verbo que ac se inserta no es competir, sino competer, esto
es, pertenecer, corresponder o incumbir al rgano competente. De all deriva la locucin
tener, investir, asumir competencia o ser competente para algo.
Reduciendo la anterior a dos alternativas, es viable suponer que garantizar la
competencia para postular candidatos apunta doblemente a hacer competencia y a
tener competencia (competer).
En la acepcin de hacer competencia (o competir para la postulacin de
candidatos), se da un desdoblamiento: a) internamente los partidos deberan acoger y
practicar algn sistema de seleccin de candidaturas que eliminara el sealamiento o la
imposicin por las jefaturas partidarias, abrindose a la competitividad; b) externamente
los partidos deberan entablar entre s, otra metodologa tambin competitiva en la
oferta de candidatos para que la sociedad dispusiera de suficiente capacidad de opcin.
274 Bidart Campos, Op. cit. p 263.

203
En cuanto a este inc. a), la ley, segn Bidart Camps 275, podra obligar a determinar
los candidatos que se han de ofrecer al electorado mediante a un procedimiento intra
partidario que diera participacin a los afiliados y acaso tambin a quienes no lo son. En
cuanto al b), no hay duda de que los procesos electorales legtimos exigen que exista
efectiva competitividad leal entre los candidatos de los diferentes partidos que
concurren a cada acto electoral.
Cuando se alude a la segunda acepcin (tener competencia o ser competente),
dejamos de lado el verbo competir y nos ceimos al verbo competer. La garanta de
competencia para postular candidaturas equivale, entonces, a asegurar que los partidos
tienen la facultad o derecho para proponer al electorado y someter a una votacin en
comicios las candidaturas que cada partido postula oficialmente para un cargo electivo.
Se infiere del texto de la Carta Magna que el pluralismo constitucional se satisface
con una democracia entre todos y una democracia de partidos. Es democracia entre
todos la que garantiza una relacin democrtica interpartidaria, asegurando la difusin
de ideas y el intercambio dinmico de propuestas.
En las democracias occidentales, el proceso poltico se realiza a travs de un
sistema de partidos. En cuanto a la crisis de representacin, existe un evidente clima
antipartidos. Se retrata la actividad partidaria como una isla al margen de los
problemas cotidianos de la sociedad. Los polticos aparecen replegados en un mundo de
internas, interesados tan slo en ganar elecciones, abalanzndose sobre los cargos que
les depara la victoria electoral. De esta forma, las demandas ciudadanas son relegadas a
un segundo plano, o a lo sumo atendidas de manera puramente oportunistas.
Debemos reconocer sin embargo que los partidos polticos han sufrido cambios a
lo largo del tiempo: la investigadora del CONICET Ana Mara Mustapic atribuye la
ampliacin de la comunidad poltica al desarrollo de organizaciones (ONGs, grupos de
inters) que han debilitado la fuerza de los partidos para agregar intereses dismiles y
formular polticas276.
Dichas organizaciones estn mejor posicionadas para presionar y expresar
demandas concretas. De alguna manera, la funcin que ha quedado enteramente en
manos de los partidos es el reclutamiento de la clase poltica, es decir, la seleccin de
candidatos y la competencia en las elecciones.
En las relaciones intra partidarias, hay cuestiones que hacen el centro de la vida de
un partido: la seleccin de los candidatos, la decisiones trascendentales para el
funcionamiento de un partido y la elaboracin de la propuesta. En cuanto a esta ltima,
la ley alemana de Partidos solo establece para caso de excepcin casi hipotticos,
votaciones bsicas en caso de decisiones fundamentales como la extincin del partido, o
de una de sus organizaciones inferiores o una fusin con otros partidos. Las
definiciones de la Ley no implican que las votaciones internas queden exclusivamente
reservadas para estos casos. Los estatutos partidarios pueden prever procedimientos

275 Bidart Campos, Op. cit.

276 Mustapic, Ana Mara, Ventajas y desventajas de las internas abiertas, en Seminario
sobre Reforma Poltica organizado por Vicepresidencia de la Nacin, Rosario, 29 de
abril de 2000.

204
generales destinados a introducir y concretar votaciones bsicas para cuestiones
polticas u organizativas de relevancia.
La introduccin de elementos plebiscitarios en la estructura organizativa formal
implicara para todos los afiliados la posibilidad de participar directamente en la toma
de decisiones en cuestiones especialmente importantes. Adems la posibilidad de un
voto masivo de todos los miembros podra contribuir a que la dirigencia partidaria tenga
ms en cuenta la voluntad de los afiliados.
La ley tambin permite celebrar elecciones bsicas para definir las candidaturas,
elecciones comparables con el sistema de las primaries en los Estados Unidos. Aun
cuando no todos los afiliados puedan participar en la presentacin de candidaturas en las
internas o primarias (vale decir que la influencia de ciertas corrientes internas de
dirigentes simplemente se lleva a un nivel inferior), este tipo de primarias es una
oportunidad para una participacin ms directa de los afiliados. Es de suponer que las
elecciones como las primarias inducen a las diferentes corrientes internas a tener ms en
cuenta la presumible opinin de los afiliados, ya que necesariamente deben postular
candidatos aceptables para los afiliados.
Un debate inicial a travs de internas entre todos los afiliados acerca de la
personalidad que tiene el partido puede contribuir a una mayor movilizacin del partido.
Actualmente en Argentina, hay una corriente poltica transversal que solicita la
instauracin de internas abiertas (no slo participan los afiliados) para todos los partidos
polticos. Esta es una opinin discutible, ya que carecera de todo valor la afiliacin a un
partido277.
Lo que es fundamental para la democracia es que se produzcan efectivamente
internas para elegir cargos electivos, excluyendo a los afiliados de otros partidos.
Suele recurrirse a dos motivaciones para impulsar un proceso de reforma a favor
de la utilizacin de internas abiertas: la primera, vinculada a la crisis de representacin,
se esgrime habitualmente en los proyectos de ley que tratan esta temtica y refleja la
demanda pblica a favor de una mayor democratizacin de los partidos polticos. La
segunda nace en el seno mismo de los partidos polticos como crtica a la estructura
interna que muchas veces no favorece la oxigenacin de la cpula dirigencial debido
a prcticas oligrquicas.
Tal vez sean el predominio de la actividad electoral y el desencanto por la falta de
respuesta de los gobernantes ante las demandas ciudadanas lo que estimula este espritu
antipartidario.
Como advierte Carlos Fayt278, la vida poltica corre peligro de quedar aprisionada
dentro de los aparatos partidarios. Una slida opinin pblica, las primarias abiertas o
un sistema semejante de participacin en la preseleccin de candidatos, el
mantenimiento de la posibilidad de concurrencia de candidatos independientes, parecen
convenientes para detener la hipertrofia de los partidos en el proceso poltico.

277 Ms aun cuando los partidos pierdan su monopolio para la eleccin de cargos
electivos.
278 Fayt, Carlos, La realidad poltica de nuestro tiempo, La Ley, suplemento
especial, 15/11/95.

205
DIVERSOS SISTEMAS DE ELECCIONES INTERNAS
Otro aspecto de suma relevancia es la peridica realizacin de elecciones internas
que permitan una amplia posibilidad de participacin tanto para elegir como para ser
elegido en cargos internos o candidaturas a cargos pblicos electivos.
Nuestra Ley Orgnica de los Partido Polticos (23.298) dispone en sus art. 3, inc b
y 29 que cada partido establecer la forma en que se realizarn peridicamente las
elecciones de autoridades, rganos partidarios y candidatos, y que las mismas se regirn
por la carta orgnica correspondiente, y subsidiariamente por dicha ley y la legislacin
electoral.
Se han experimentado en nuestro pas diversos sistemas de elecciones internas:
1) internas cerradas,
2) internas abiertas, o totalmente abiertas,
3) internas semi-abiertas.
En las internas cerradas slo tienen derecho a participar los afiliados al partido o
los partidos de una alianza electoral. Este es el sistema tradicional adoptado por la
mayora de los partidos polticos argentinos en sus Cartas Orgnicas (es el establecido
por el Partido Justicialista, la Unin Cvica Radical, Accin por la Repblica, el Partido
Socialista Democrtico, el Partido Socialista Popular, Frente Grande, entre otros).
Distinto es el caso de las internas abiertas en las que pueden participar todos los
electores inscriptos en un distrito determinado, sin distincin de afiliacin.
Este sistema de seleccin de candidatos fue utilizado por primera vez en nuestro
pas para dirimir la candidatura presidencial de 1989 de la alianza IZQUIERDA
UNIDA, integrada por aquel entonces por los partidos Comunista (PC) y por el
Movimiento al Socialismo (MAS), en la que participaron por cada partido
respectivamente Nstor Vicente y Luis Zamora, resultando vencedor el primero y
acompandolo en la frmula como vicepresidente el segundo.
As mismo, para la conformacin de la frmula presidencial del Frente Pas
Solidario (FREPASO), coalicin integrada por el Frente Grande, PAIS, el Partido
Intransigente (PI), el Partido Socialista Democrtico (PSD), el Partido Socialista
Popular (PSP) y el Partido Demcrata Cristiano (PDC), se compuso tambin el binomio
electoral con los precandidatos Jos Octavio Bordn (PAIS) y Carlos Chacho lvarez
(FG) por medio de este sistema, resultando victorioso Bordn y secundndolo lvarez.
El sistema semi-abierto es una variante del anterior, pero aqu se excluyen los
afiliados a otros partidos: pueden votar los afiliados ms los independientes. Tambin ha
tenido bastante acogida este sistema en nuestra patria.
Como ejemplo podemos citar el caso de la interna en la Alianza para el trabajo, la
Justicia y la Educacin (UCR-FREPASO) para la eleccin del candidato a presidente de
la Nacin en 1998. Participaron en la misma el entonces Jefe de Gobierno porteo,
Fernando De la Ra (UCR) y la Diputada Nacional Graciela Fernndez Meijide
(FREPASO); el Jefe de gobierno porteo gan la contienda. Sin embargo, Fernndez
Meijide no acompa la frmula como candidata a vicepresidente, como se haba
pactado previamente, y su lugar lo ocup Carlos Chacho lvarez. La Diputada fue
candidata a gobernadora por la provincia de Buenos Aires (sin internas), definindose su
compaero de frmula en internas de la UCR bonaerense, en las que el intendente de
San Isidro Melchor Posse venci a su par de Vicente Lpez, Garca.
Tambin el PJ utiliz esta modalidad en la eleccin de candidatos a gobernador y
vice de la provincia de Buenos Aires en 1999 (entre las frmulas Ruckauf-Sol y
Cafiero-Scarabino), y en las listas de Diputados Nacionales, encabezada la n1 por
Eduardo Duhalde y la n5 por Alieto Guadagni. En la Ciudad de Bs. As, se us en 1999

206
para determinar el Senador Nacional por la minora y los candidatos a Diputados
Nacionales, Jefe de Gobierno y legisladores porteos.
Un sistema que es utilizado en los Estados Unidos ha sido retomado aqu por
varios proyectos presentados ante el Congreso Nacional: es el de las denominadas
internas abiertas y simultneas, en la cual en una misma jornada se realizan las
internas de todos los partidos polticos que van a intervenir en la contienda electoral
para un determinado cargo electivo y en la que pueden participar todos los ciudadanos,
aunque los afiliados pueden slo votar en las primarias de su partido y los
independientes en uno y slo uno de los procesos internos de un partido o coalicin,
quedando inhabilitados para hacerlo en el de otro partido o coalicin.
En cuanto a la efectiva realizacin de internas en los partidos polticos, podemos
tomar como caso testigo las elecciones presidenciales realizadas tras la reforma
constitucional de 1994 que garantiza la democracia interna en los partidos polticos. As
vemos que para las elecciones del 24 de octubre de 1999 ninguna de las 10 frmulas
intervinientes enfrent un proceso interno como marcan las respectivas cartas orgnicas
de los partidos que representaban. Como ya analizamos anteriormente, en la frmula de
la ALIANZA slo se defini el candidato a presidente, y no el de vice; tampoco se
defini ninguna de las frmulas que eligieron jefe de Gobierno y legisladores para la
Ciudad de Buenos Aires en el ao 2000.
Si nos remontamos a las elecciones de 1995, el panorama es similar: slo la
frmula de la UCR se defini en internas (venciendo el binomio MassaccessiHernndez a su contrincante Storani-Terragno); el FREPASO, como antes decamos,
defini en internas el orden de la frmula y el resto de las candidaturas, incluida la
vencedora Menem-Ruckauf, no defini las mismas en procesos internos.
Debido al desgaste que las internas electorales provocan en las estructuras
partidarias por el costo econmico como por la gran voracidad e incluso la violencia que
generan, algunos plantean la no realizacin de las mismas y la instauracin de la
denominada ley de lemas. Pero estas propuestas no son soluciones que corten de
cuajo esta disyuntiva: por el contrario, es como empujar el problema para otro
momento.
Garantizar la representacin de las minoras
En nuestra Constitucin Nacional, el constituyente dio la directriz de que en los
partidos polticos se instrumente la participacin de las minoras. Segn Bidart Campos,
podemos dar al texto la amplitud que merece cuando se presupone la organizacin y el
funcionamiento democrticos de los partidos. En consecuencia, hay aqu -adems de un
parmetro para la estructura interna de los mismos- una directiva obligatoria para el
rgimen electoral, que debe establecer un sistema que asegure el acceso pluralista de los
partidos a los cargos que se proveern por eleccin popular para los rganos de poder
colegiados. No se trata de una receta nica para implantar un sistema determinado, pero
s de la exclusin de cualquiera que, como el de lista completa, adjudica todos los
cargos a un solo partido, porque en ese supuesto no se deja sitio a las representaciones
minoritaria279.
Resulta paradjico, que en la mayora de los partidos polticos argentinos,
incluidos los dos ms grandes e importantes como la Unin Cvica Radical y el Partido
Justicialista, se establezca en la Carta Orgnica el sistema de Lista Incompleta, y no otro
279 Bidart Campos, Germn, Obra citada. TII p.266

207
sistema ms proporcional, cuando en sus plataformas de campaa, bregan por otorgar
una reforma poltica con la participacin de ms partidos y la instalacin de un rgimen
ms proporcional, solicitando la eliminacin del 3%. De esta manera se estara evitando
el precepto constitucional ya que las minoras son en realidad pequeas mayoras.
En Alemania La ley de Partidos contempla toda una serie de disposiciones
destinadas a proteger minoras dentro del partido. Estas disposiciones protegen a
representantes singulares o colectivos de opiniones polticas que momentneamente no
concitan la adhesin de la mayora partidaria, de ver cercenados sus derechos de
participacin.
Entre otras medidas figura la limitacin de posibles motivos de expulsin, as
como las disposiciones respecto del reglamento que regula la actuacin del tribunal
arbitral. Si los partidos pudieran disponer arbitrariamente la expulsin de un afiliado,
dispondran de un instrumento sencillo para eliminar a los afiliados no deseados
(minoras) del partido.
La ley de Partidos prev adems otros elementos para proteger a las minoras
internas. As, por ejemplo, slo se pueden aplicar sanciones disciplinarias a las
asociaciones territoriales en caso de infracciones graves a los principios o al
ordenamiento del partido. Tambin las disposiciones sobre elecciones y votaciones
contienen elementos de proteccin de las minoras. Por ejemplo, se consigna que el
derecho a presentar mociones debe establecerse de modo tal que tambin las minoras
puedan presentar de modo suficiente sus propuestas a discusin. Concretamente, esto
significa que para la presentacin de una mocin durante las deliberaciones de la
convencin partidaria no se puede exigir un nmero exageradamente alto de firmas.
Tambin las disposiciones sobre voto secreto de ciertas elecciones, as como la
limitacin del tiempo en el cargo, deben interpretase como medidas de proteccin hacia
las minoras.
En Espaa, en cuanto a los procedimientos disciplinarios y, en particular, al
procedimiento de expulsin de miembros del partido, se prev (art.. 3.2.g L..21/1977)
nicamente que la decisin sea motivada por los rganos rectores y ratificada por la
asamblea General.
La adecuada regulacin de la expulsin de los partidos, en sus formas y en sus
causas, es la garanta de cierre del estatuto jurdico del afiliado, ya que asegura el
presupuesto previo para el ejercicio de las dems garantas, es decir, la permanencia del
individuo en el grupo.
En nuestro pas, al no regularse una ley uniforme para todos los partidos que
permite la representacin de las minoras, estas quedan desprotegidas, lo que provoca
que la cpula de la partidocracia se vuelva ms rgida an.

LA FORMACIN DE DIRIGENTES POLTICOS

208
En el articulo 38 de la nueva Constitucin Nacional, que considera a los partidos
polticos como instituciones fundamentales del sistema democrtico, se hace expresa
referencia a la tarea del Estado Nacional de contribuir a la capacitacin de los dirigentes
de los partidos polticos.
As, esta normativa otorga jerarqua constitucional a los partidos polticos en tanto
establece la obligacin del Estado Nacional de garantizar la capacitacin de sus
dirigentes. Tambin encontramos experiencias de Escuela de Gobierno en los partidos.
Hay que sealar que, a pesar de algunas deficiencias, esta es una de las partes del
articulado que logra cumplirse efectivamente.
Formacin poltica a cargo del estado
Dentro de este marco, el Poder Ejecutivo Nacional crea la Escuela Nacional de
Gobierno dependiente del Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP) en
1995 (resolucin 379/95).
No es objeto de estudio de este trabajo la formacin de dirigentes por el Estado
Nacional, pero simplemente diremos que falta en nuestro pas una institucin acadmica
pujante, dependiente del Estado Nacional que se especialice en preparar a hombres y
mujeres para ocupar cargos en la Administracin Pblica. La escuela de gobierno del
INAP ha sido afectada por sucesivos recortes presupuestarios en los ltimos dos aos
que hacen peligrar su continuidad.
Encontramos otras experiencias de escuelas de gobierno desde el Estado en el
ministerio del interior por medio del Instituto de capacitacin para la accin poltica
(INCAAP) y en la Escuela de Economistas de Gobierno. Ambas constituyen
experiencias que pretenden paliar la ausencia de mbitos de formacin de cuadros
polticos.
Son excepcin a esta carencia formativa los miembros del cuerpo diplomtico del
Ministerio de Relaciones Exteriores, que a travs del ISEN (Instituto del Servicio
Exterior de la Nacin) se preparan durante dos aos para la funcin diplomtica, tras un
selectivo ingreso de examen.
En la tradicin del sistema de administracin francs, en el cual la Argentina se ha
inspirado fuertemente para su organizacin estadual, se considera de suma importancia
la constitucin de un cuerpo de administradores idneo y eficiente. La experiencia
comparada nos muestra el exitoso caso de LEcole Nationale dAdministration (ENA),
paso obligado para todo aquel que tenga vocacin pblica y pretensin de ejercerla en
Francia.
Resulta vital para la modernizacin de las organizaciones polticas facilitar la
introduccin de metodologas que las capaciten para interpretar las nuevas realidades y
disear marcos ideolgicos y programticos tiles para la competencia electoral y para
la gestin gubernamental.
En este sentido, es necesario privilegiar las tcnicas de coyuntura y estructura, el
conocimiento de las corrientes ideolgicas, la aplicacin de tcnicas de planificacin y
programacin y la instrumentacin de tcnicas para el desarrollo de ofertas polticas.
Formacin de cuadros en el marco de los partidos
Partido Justicialista: El Partido Justicialista propone seminarios a travs del Consejo
Superior del Partido que se desarrollan en la sede nacional de Matheu 130 de la Capital
Federal.
El ao 2001, el Peronismo busc afianzar el proyecto de institucionalizar la
formacin de sus cuadros con la creacin de la Universidad Juan Domingo Pern como
espacio de evaluacin de alternativas de gobierno, de propuestas, de estudio y de

209
recepcin de demandas ciudadanas. Sin embargo, la idea no ha prosperado, y an no se
desarrollan actividades acadmicas.
Unin Cvica Radical:La Unin Cvica Radical cuenta con el Instituto de Formacin
Poltica que preside el Dr. Ral Alfonsn. Se organizan distintos ciclos de seminarios y
cursos y se dicta un Posgrado en anlisis, gestin y poltica. Este es un curso anual que
no exige afiliacin partidaria.
Los requisitos de inscripcin son elevados, lo que da cuenta de la pretensin de
lograr un nivel acadmico: se exige un grado universitario y un currculum profesional
que incluya experiencia de gestin o de representacin poltica en mbitos gremiales,
polticos, o del tercer sector. Posteriormente, se lleva a cabo un proceso de seleccin a
cargo del consejo acadmico.
Accin por la Repblica: Accin por la Repblica lleva a cabo un curso de formacin
de dirigentes a travs de la fundacin Novum Milenium aunque este curso no es
peridico ni mantiene contenidos estables, lo que impide el diseo de un marco
programtico o un mbito de discusin poltica fecundo para la polmica interna.
Este partido ha dispuesto para las elecciones legislativas del presente ao
2002mecanismos originales de seleccin-formacin de candidatos: en la ciudad de La
Plata, los aspirantes a candidatos deben exponer ante un auditorio compuesto por
autoridades del partido y vecinos sus proyectos, debiendo posteriormente responder
preguntas de actualidad.
La Junta de Gobierno elegir posteriormente dentro de la lista general de
aprobados a los candidatos de AR para las elecciones generales. Como vemos, este
dispositivo no implica una formacin continua de los potenciales candidatos sino ms
bien un mtodo de reclutamiento.
Nueva Dirigencia: Este partidos fue pionero en la instauracin de una Escuela de
gobierno que se especializ en temticas propias de la Ciudad de Buenos Aires. Los
alumnos, tras aprobar un examen de ingreso, tienen derecho a una pasanta rentada en
uno de los organismos del Estado (Legislatura, Auditora de la Ciudad, Defensora del
pueblo, y Entes de control).
Experiencias en el exterior
(Brasil) El Instituto Tancredo Neves: En la vecina Repblica, con una iniciativa
indita en la poltica brasilea, el Partido da Frente Liberal (PFL) pretende optimizar la
posibilidad de democratizar y divulgar, para sus militantes, su filosofa poltica.
El instituto Tancredo Neves de Estudos Politicos e Sociais, fundado en mayo de
1985, funciona como sociedad civil, con personalidad jurdica, actuando como rgano
de asesora del Partido da Frente Liberal que se gua con su filosofa y directrices.
Los treinta y un signatarios del Acta de constitucin del Instituto fueron eminentes
lderes del recin nacido PFL provenientes de todas las regiones del Brasil, lo que da
cuenta por un lado de la impronta federal que desde su origen se le atribuy al ITN, y
por otro, del nivel de compromiso que los mximos dirigentes del partido asumieron en
el proyecto.
El Instituto Tancredo Neves (ITN), apunta a los siguientes objetivos:
- Desarrollar estudios e investigaciones cientficas sobre temas econmicos, polticos y
sociales ligados a la realidad brasilea e internacional.
- Promover estudios sobre el liberalismo contemporneo, con nfasis en los aspectos
sociales.
- Realizar estudios sobre el pensamiento poltico brasileo, haciendo particular hincapi
en la tradicin liberal, sus races, influencias notables, su estado actual y sus
proyecciones.

210
- Divulgar textos, investigaciones, y trabajos dedicados al mejoramiento de las
instituciones polticas federales.
- Patrocinar convenciones, promover congresos, cursos, seminarios, encuentros,
conferencias y otros eventos de inters partidario.
- Promover la divulgacin de las ms expresivas manifestaciones de la evolucin del
pensamiento liberal en Brasil y en el Exterior.
- Contribuir a la formacin de un pensamiento liberal que corresponda a las
necesidades actuales y futuras de la sociedad brasilea, para insertarla en una posicin
digna entre las naciones del mundo.
- Ampliar las iniciativas para la formacin de cuadros y el mejoramiento de las
dirigencias partidarias.
LA ESCUELA NACIONAL DE GESTORES PBLICOS: Fue justamente para dar
cumplimiento a este ltimo mandato del Acta constitutiva que se cre en 2000 la
Escuela Nacional de Gestores Pblicos280 en el marco del Instituto Tancredo Neves. La
idea primordial del proyecto es la formacin poltica en el sentido ms amplio del
trmino, abordando cuestiones fundamentales para el pas y la soberana popular.
El presidente de la Escuela, Diputado Vilmar Rocha, enumer los siguientes ejes
de labor acadmica en la presentacin de la institucin:
Debemos apuntar a la divulgacin, de manera rpida y eficaz, de los principios,
tcnicas y estrategias del Partido del Frente Liberal, promoviendo la interactividad entre
la base, la cpula del Partido y los especialistas en cuestiones de inters para el
administrador pblico; promover la ampliacin cualitativa de las bases, por medio de la
formacin y calificacin de nuevos cuadros, expandiendo y unificando el Partido del
Frente Liberal; mejorar el conocimiento y la participacin poltica, a travs de la
preparacin constante de los integrantes de los proyectos; en definitiva, formar para que
los administradores pblicos estn cada vez ms preparados para atender las
expectativas de la sociedad brasilea.
La escuela en tiempos de elecciones: La cercana de un perodo electoral no fue
utilizada por la dirigencia del PFL como subterfugio para dilatar la puesta en marcha del
instituto. Al contrario, este proyecto represent un poderoso instrumento auxiliar en la
campaa electoral brasilea del ao 2000281. El PFL organiz cuatro clases interactivas,
donde fueron discutidas problemticas de la campaa.
Los resultados de la experiencia fueron positivos, sostiene el balance post
electoral del Instituto Tancredo Neves, ya que el Partido da Frente Liberal obtuvo 1.027
prefectos en ese acto comicial. El PFL no transform la campaa electoral en la
actividad exclusiva y excluyente del partido en detrimento de otras actividades, como la
formacin de cuadros y la elaboracin de proyectos alternativos de poder, sino que
integr las distintas misiones que el sistema poltico le adjudica a los partidos polticos.
El tema abordado en la primera conferencia fue "la preparacin de los candidatos
del PFL - el camino de la victoria." La temtica impuesta por el orden del da incluy:
Globalizacin; la experiencia del PFL en el gobierno; los Candidatos: sus propuestas y
sus estrategias de campaa.
"Cmo fiscalizar la votacin y el recuento", fue el tema de la siguiente exposicin.
Los disertantes, miembros tanto del campo acadmico como del poltico, dieron
instrucciones sobre la fiscalizacin electoral, cuestin compleja en Brasil por la
utilizacin en ese pas de urnas electrnicas.
280 AA.VV. Historia da Escola Nacional de Gestores Pblicos, Ed. del PFL, 2001.
281 AA.VV. Historia da Escola Nacional de Gestores Pblicos, Ed. del PFL, 2001.

211
La ley de Responsabilidad Fiscal (en ese momento recientemente votada) fue la
temtica del tercer seminario: en el debate, al que asisti toda la cpula partidaria con
responsabilidad de gobierno encabezada por el Vicepresidente Marco Maciel, se fij la
posicin del partido ante la nueva legislacin, y la actitud del mismo en futuras
negociaciones.
La temtica tratada en las distintas conferencias se transcribe a ttulo
ejemplificativo, pues la consistencia de los asuntos examinados y el compromiso con la
gestin gubernamental de los asistentes ilustran la envergadura del proyecto.
Con la intencin de cubrir todo el territorio del Brasil, la primera conferencia tuvo
lugar en la ciudad de Curitiba, mientras que la segunda tuvo lugar en San Pablo, y la
tercera en Brasilia. Es este un signo de la responsabilidad que el partido asumi a nivel
federal y de la voluntad de abarcar la enorme geografa del Brasil, llevando los mbitos
de debate de Norte a Sur.
En el ao 2001, la escuela del PFL encar un curso destinado a formar dirigentes
municipales. La pretensin del instituto es llegar a cada uno de los municipios
gobernados por el partido para transformar el curso en una garanta de formacin de
todos sus dirigentes. Se prepar un curso descentralizado, por medio de
teleconferencias. Cada una exige del participante de 6 a 8 horas de dedicacin
distribuidas de la siguiente manera: 2 horas de teleconferencia, precedidas 2 a 4 horas
para la lectura del material didctico, y 2 a 4 horas para la realizacin de las actividades
propuestas (estudios de casos) tras la alocucin.
El instituto Tancredo Neves emite un Certificado de Participacin y un Certificado
de Aprobacin del Programa de enseanza a distancia de GESTOR MUNICIPAL
solamente a los participantes que cumplan con una asistencia mnima del 80% de las
teleconferencias, y que alcancen, cmo mnimo, el siete en la evaluacin final del
Programa. Esta evaluacin final es tomada simultneamente en todo el Brasil, sin
segunda llamada a examen.

FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Resulta innegable que las riquezas o el dinero siempre han estado vinculadas en
forma perniciosa con la lucha por el poder. De ello existen muchos ejemplos a lo largo
de la historia, y esa es la idea que ha prevalecido en el tiempo. Pero resulta ms
significativo an que el dinero tambin est vinculado de manera saludable al desarrollo
de la democracia desde sus orgenes, ya que desde la Atenas de Pericles, el Estado se
vio en la necesidad de reservar recursos para pagar a los ciudadanos que participaban
en los distintos cuerpos deliberativos.282 Con el paso del tiempo, tambin se decidi
instaurar un pago para cubrir los gastos y los jornales perdidos por los ciudadanos ms
pobres, cuya participacin era necesaria para el funcionamiento de la democracia
griega. En ese sentido, en la democracia de los antiguos, el financiamiento de la poltica
tenda a ampliar la base de participacin poltica en la polis griega, brindando acceso a
los estratos inferiores de la ciudadana, que de otra manera se veran constreidos
debido a necesidades ms bsicas. En la democracia de los modernos, el equivalente de
282 Con ello tambin se dio un nuevo vicio: los atenienses, como Bledicleon de las
Avispas, la comedia de Aristfanes, slo pensaban en ocupar un puesto en el tribunal
para no pasar hambre.

212
este gasto pblico es el que hacen los Estados mediante el financiamiento de los
partidos polticos.
La evolucin de las democracias con la respectiva vigencia del Estado de derecho
demuestra una creciente importancia de los partidos polticos, lo que implica
consecuentemente una mayor demanda de recursos y por ende una mayor incidencia
econmica para el sostenimiento de los partidos.
El tema abre un margen amplio para diversidad de opiniones doctrinarias. Podra
sostenerse que en la sociedad organizacional contempornea hay muchsimas entidades
que, al igual que los partidos, resultan trascendentales por sus fines en orden al bien
comn pblico, no obstante lo cual carecen de ayuda econmica del estado. Desde otro
ngulo, cuando se atiende al intenso fin institucional que incumbe a los partidos como
sujetos auxiliares del estado, la idea opuesta al subsidio oficial se aplaca o se desvanece,
en virtud de que esa cooperacin coadyuva a que aquel fin institucional les resulte ms
fcilmente accesible. Un Estado que acoge un sistema de partidos, que prohbe la
participacin, que se vale de ellos para cubrir, en todo o en parte principal, sus elencos
de poder, est en condiciones de afrontar parcialmente su sostenimiento econmico.
La experiencia comparada permite deslindar tres modelos de financiamiento: el
modelo de financiamiento privado, el financiamiento pblico y el financiamiento mixto.
Financiamiento privado
Histricamente el modelo bsico original es el concepto de partido como forma de
libre asociacin de ciudadanos sin intervencin del Estado. En ese modelo de partido no
caben regulaciones ni medidas sobre financiamiento. Los partidos se ven restringidos a
actuar en la antesala de la formacin de la voluntad pblica y el Estado no tiene por qu
preocuparse por ellos. Un financiamiento pblico y aun toda norma sobre sus
posibilidades de financiamiento son ingerencias limitantes de la libertad de partidos o
que contravienen el principio de igualdad.283 El modelo justifica ventajas para los
donativos que puedan recibir los partidos. Es necesario sealar que esta es la forma ms
pura de financiamiento privado.
En nuestro pas, el financiamiento privado est permitido pero con lmites.
Formas de financiamiento privado:
Cuota de afiliados: Esta es la forma que ms se ajusta al carcter
democrtico y asociativo de los partidos polticos, al margen de que se
privilegie su carcter como asociaciones sociales no estatales. En este
caso, los afiliados sostienen la organizacin y deben proveer a su
financiamiento. La prctica nos demuestra que los partidos ya no se
sostienen por la cuota de los afiliados. En Argentina, la mayora de las
Caras Orgnicas, prevn esta fuente de financiamiento. Pero la realidad
nos muestra que el caudal de dinero aportado por los afiliados es escaso
y va en franco descenso.
283 Thesing y Whilhelm, Partidos polticos en la democracia. Fundacin K. Adenauer.
Buenos Aires, CIEDLA, 1995

213

Cuotas extraordinarias para ciertas categoras de afiliados: En casi

todos los Estados, la mayora de los partidos contemplan normas internas
en funcin de las cuales se invita a ciertos afiliados, que por su afiliacin
partidaria ejercen funciones lucrativas, no slo a efectuar donaciones,
sino a aportar cuotas extraordinarias. A tal efecto, los partidos hacen uso
de la posibilidad de instituir un sistema progresivo de cuotas en virtud de
los ingresos. Los principales afectados son los diputados, los ministros,
funcionarios, empleados, miembros del consejo de vigilancia e instancias
similares de control. En nuestro pas, no existe una norma que prohba a
los partidos cobrar estas cuotas extraordinarias, pero encontramos esta
prctica como habitual dentro de la estructura partidaria Tambin existen
las cuotas extraordinarias por motivos especiales, tales como pueden ser
las elecciones.
Donativos: El financiamiento a travs de donativos aparece como un
proceso social sobre que no requiere ni de normas legales, ni de
reglamentaciones internas. Mientras las cuotas de afiliados fomentan las
definiciones partidarias a travs de la base partidaria, el financiamiento
con donativos implica una consideracin de influencias e intereses
externos por parte de los partidos. Se ensancha la base de la competencia
poltica y cobra mayor intensidad la competencia. Si se prescinde de
reglamentar el financiamiento mediante donativos, ste se puede hacer
libremente.284. A la inversa, la referencia legal a la posibilidad de un
financiamiento a travs de donativos, legitima la prescindencia del
Estado. Casi todas las legislaciones del mundo occidental contemplan
adems de las disposiciones legales para el caso de soborno, ciertas
limitaciones al financiamiento a travs de donativos.
En Argentina el art. 41 de la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) dice que
los partidos no podrn aceptar o recibir directa o indirectamente:
a)
contribuciones o donaciones annimas, salvo las colectas populares. Los
donantes podrn imponer cargo de que los nombres no se divulguen, pero los partidos
debern conservar la documentacin que acredite fehacientemente el origen de la
donacin por tres aos.
b)
Contribuciones o donaciones de entidades autrquicas o descentralizadas,
nacionales o provinciales o empresas concesionarias de servicios u obras pblicas de la
Nacin, Provincias, municipalidades o entidades autrquicas descentralizadas o de
empresas que exploten juegos de azar, o de gobiernos o entidades extranjeras.
c)
Contribuciones o donaciones de asociaciones sindicales, profesionales o
patronales
284 Dinamarca, Gran Bretaa, Luxemburgo y Portugal. Tambin es un elemento
caracterstico que en Italia los partidos no necesitan contar con un permiso para hacer
colectas.

214
d)

Contribuciones o donaciones de personas que se encontraren en

situaciones de subordinacin administrativa o relacin de dependencia, cuando hubieran
sido impuestas obligatoriamente por sus superiores jerrquicos o empleadores.
Patrimonio y actividad econmica:
Los inmuebles en los que funcionan las sedes partidarias constituyen un capital
real importante. No son una fuente lucrativa importante sino activos fijos, difcilmente
licuables en el corto plazo. Esto hace que las actividades econmicas de los partidos
polticos sean ms bien insignificantes y desempeen un rol marginal para el
financiamiento de la organizacin.285
En nuestro pas, el art 40 de la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) reza que el
patrimonio de un partido se integrar por los bienes y recursos que autorice la carta
orgnica y que no prohba la ley.
Financiamiento pblico
Consiste bsicamente en destinar partidas presupuestarias para solventar los
partidos polticos. Esta forma de financiamiento puede adquirir diversas formas:
Asignaciones para determinadas actividades partidarias: En los Pases
Bajos, existe una fuerte resistencia a la institucionalizacin de los partidos que
se potencia cuando se trata de concederles subsidios pblicos. Como no se
ignora la necesidad de los partidos de contar con medios econmicos, se
considera un compromiso viable el financiamiento de aquellas organizaciones de
partidos que desarrollen tareas de investigacin, desplieguen actividades de
entrenamiento o estimulen a los jvenes. Por ende una de las formas que tiene el
Estado de financiar, es aportando a la formacin y capacitacin poltica, ya sea
directamente a los partidos286 o a travs de fundaciones.287 Otra de las formas es
a travs del subsidio a la prensa partidaria.
En nuestro pas, el artculo 46 la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) cre
el Fondo Partidario Permanente con la finalidad de proveer a los partidos
reconocidos de los medios econmicos que contribuyan a facilitarles el
cumplimiento de sus funciones institucionales. La ley de Presupuesto General de
la Administracin Nacional determinar con carcter de permanente la
afectacin de los recursos necesarios bajo el rubro de Fondo Permanente
Partidario.
Subsidios a la labor parlamentaria: 1) Dietas de los diputados: se utilizan para
que el diputados deje de percibir algn otro concepto de honorarios y pueda
dedicarse en forma exclusiva a su labor parlamentaria. Puede ocurrir que esos
fondos sean destinados a solventar gastos partidarios. 2) Prestaciones del
parlamento como financiamiento a los partidos: se da a travs de la ampliacin
de los servicios administrativos que ofrecen los parlamentos y en especial
285 Thesing, Op. cit. p 414.
286 Caso Pases Bajos.
287 Caso alemn.

215

facilidades para tareas de investigacin (se puede recurrir a los partidos cuando
sea necesario realizar algn tipo de investigacin tcnica.) 3) Partidas para
gastos en asesores: Las partidas que se asignan ms all de las dietas y que se
destinan a solventar los honorarios de asesores y/o proveer otros equipamientos.
Esta es una forma de subsidio indirecta a los partidos: de esta manera los
militantes de un partido pueden dedicarse full time a las actividades tcnicas y/o
partidarias. 4) Prestaciones a los bloques parlamentarios: Los bloques reciben
subsidios regulares destinados a solventar su trabajo, en general sin una norma
legislativa expresa y slo en base al presupuesto o a disposiciones previstas en el
reglamento interno del Parlamento.
En nuestro pas, esta es una prctica habitual. Su abuso es una de las fuentes de
cuestionamiento del famoso gasto poltico.
Reembolsos y subsidios por gastos de contienda electoral: La campaa
electoral acarrea gastos que el financiamiento del parlamento no termina de
cubrir. Con ese fin se realizan reembolsos y subsidios por gastos de campaa
electoral. La problemtica surge de la delimitacin de los gastos y del momento
de realizar los reembolsos. Algunas legislaciones consagran el sistema de pagos
anuales con carcter de anticipos, porque entienden que un financiamiento
bsico es imprescindible con vistas a las campaas electorales 288. Otras
legislaciones prevn el reembolso de capital de acuerdo a la cantidad de
sufragios conseguidos.
El principio de reembolso est ntimamente ligado al principio de una limitacin
de los costos electorales. En Espaa, se elabor un catlogo de los gastos a ser
reembolsados que hoy esta incorporado a la ley electoral. En Francia, se
incluyeron en la nmina de gastos reembolsables las prestaciones en especie a
los candidatos a la presidencia y a diputados en todos los niveles, fijndose
sumas globales en la medida en que los partidos efectivamente haban incurrido
en gastos. Todos estos gastos reembolsables permiten un mayor control de los
gastos de campaas, pero estos controles no sirven si no se aplican sanciones
efectivas.
En nuestro pas se utiliza un sistema de reembolso de dinero de acuerdo a la
cantidad de sufragios conseguidos (en la actualidad es un voto por cada voto).
Financiamiento directo: Algunas legislaciones contemplan el financiamiento
peridico y continuado de los partidos. El problema se plantea en la
determinacin de quines merecen ser acreedores de tal prerrogativa. En general,
para hacerse acreedor de un subsidio, el partido debe estar representado en el
parlamento, de modo que los partidos escindidos, y en particular los partidos
recin constituidos, son excluidos del financiamiento, quedando en una posicin
desventajosa respecto de los partidos establecidos.
No hay en nuestro pas una norma que contenga este tipo de disposiciones.

288 Ley de Partidos de Alemania. Art.20

216
Financiamiento mixto
Entre el financiamiento privado y el financiamiento pblico pueden surgir diversas
alternativas vinculadas a las ventajas impositivas y a las prestaciones en especie.
Exencin impositiva de cuotas y donativos: Esta forma requiere un orden
jurdico constitucional que adems de reconocer la libertad partidaria, declare la
actividad partidaria y su financiamiento de inters pblico y le conceda la debida
consideracin. Permite que la sociedad se haga cargo del financiamiento directo
de los partidos, limitndose el Estado a conceder beneficios indirectos.
En muchos pases los partidos gozan de beneficios impositivos de variado
alcance. En Europa, el principio de la exencin impositiva para el partido rige en
Dinamarca (con la excepcin del patrimonio inmueble) Alemania (salvedad de
las actividades econmicas), Italia, Portugal, Espaa. En Blgica el beneficio
alcanza a las asociaciones sin fines de lucro que administran las finanzas del
partido.289
En nuestro pas los partidos tambin obtienen ventajas impositivas. El art.45 de
la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) seala: los bienes muebles o
inmuebles pertenecientes a los partidos reconocidos estarn exentos de todo
impuesto, tasa o contribucin de mejoras nacionales. La exencin alcanzar a los
bienes cedidos en comodato, siempre que se encontraren afectados, en forma
fehaciente, exclusiva y habitual, a las actividades especficas del partido y
cuando las contribuciones fueren a su cargo. La exencin tambin alcanzar a
los bienes de renta del partido siempre que esta fuera invertida exclusivamente
en la actividad partidaria y no acrecentare directa o indirectamente el patrimonio
de persona alguna; as como tambin a las donaciones a favor del partido y al
papel destinado a uso exclusivo del mismo.
Prestaciones en especie: Las prestaciones en especie son: la facilitacin de
locales de reunin y espacios para afiches o soportes para propaganda de los
partidos o candidatos, despacho del material publicitarios para las elecciones a
tarifa reducida. Otra posibilidad es la que se implementa en Grecia, donde existe
la oportunidad de obtener beneficios arancelarios para la importacin de material
poltico y crditos bancarios en condiciones ventajosas. En Italia los partidos
tienen derecho a organizar loteras y gozan de beneficios en la ley de alquileres.
En Portugal existen beneficios encubiertos para el partido gobernante.
En nuestro pas, no hay tales normas. En la Ciudad de Buenos Aires, se
encuentran habilitados lugares de publicidad exclusiva para los partidos.
Espacios publicitarios en radio y televisin: En casi todos los Estados
occidentales, los partidos tienen acceso a los medios de comunicacin en las
semanas previas a las elecciones. Ya sea en virtud de expresas disposiciones
legales o de usos y costumbres, se prevn espacios especiales bajo
289 Schelfold, Dian, Financiamiento de los partidos polticos: anlisis comparado de
los sistemas europeos. Buenos Aires, Fundacin Konrad Adenauer, Partidos Polticos,
1995.

217
responsabilidad de los partidos y controlados slo limitadamente por las
instituciones de radio y televisin. Los problemas que acarrea este modelo
respecto de los medios privados se tratan de contrarrestar de alguna manera con
limitaciones legales. Sin embargo, la posibilidad de comprar espacios
publicitarios crea una mayor dependencia del xito electoral de los medios
econmicos de cada partido, de modo que algunas legislaciones limitan la
posibilidad de comprar espacios publicitarios.290
En cuanto a la igualdad en el acceso a los espacios en radio y televisin, las
soluciones encaradas oscilan entre la posicin extrema de igualdad formal de los
partidos y las diferentes formas de igualdad proporcional, definidas en funcin
de votos o mandatos.
Con el regreso de la democracia, fue habilitaba una ley en concepto de igualdad
de todos los partidos para que accedan a los medios de comunicacin masiva.
Con el proceso de privatizacin de los medios, los partidos perdieron la
posibilidad de acceder a espacios sin cargo en los principales medios televisivos

CONTROL DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Una de las preguntas que deben hacer es si los partidos, desde el punto de vista
jurdico constitucional, pueden regular la realidad de los partidos polticos. La
normativa jurdica expresa un deber ser, pero tambin tiene la pretensin de hacerse
realidad, de tener vigencia, y esa pretensin no puede ignorar las condiciones necesarias
para la realizacin de la norma. Hay que tener en cuenta que la poltica se deja normar
hasta cierto punto. El jurista debe ser consciente de los limites del derecho en la
interpretacin de la norma, tanto ms si no quiere perder su tiempo en consideraciones
de lege ferenda. Esta situacin no debe confundir al jurista que debe ser el salvaguarda
de la sociedad ante situaciones que hacen que los partidos pierdan credibilidad, como
por ejemplo el transfugio, el abstencionismo, la corrupcin, la falta de alternativas
polticas, la democracia interna, el financiamiento de la poltica. Todo esto resalta la
importancia de que sea el jurista quien le imponga limites a este Estado de Partidos.
Pero es importante que el jurista no se encuentre solo en esta tarea: es necesario el
enfoque interdisciplinario que relaciona el razonamiento jurdico con las conclusiones
no jurdicas que traen a colacin otras disciplinas. Para un sector de la doctrina (Basso,
Rescingo291), la solucin no puede consistir (por disposicin constitucional) ni debe
estar (por imperativos polticos) en la disciplina legal de los partidos.
Los remedios, dice Basso, no se encuentran en una ley que subordine los partidos
al control estatal, sino en el esfuerzo de restituir a los partidos su autntica funcin
democrtica, la vinculacin con las masas populares y la reactivacin de la vida
democrtica de base que intente combatir el aislamiento del hombre-masa. Deben
restablecerse los mecanismos de formacin popular.
290 Por ejemplo Blgica. Remitiendo a cita anterior.
291Rescingo, Interpretacin de la constitucin italiana. Madrid, Ed. el Prado, ao.1994

218
Otra posicin ha sido la sustentada por Rossano, que argumenta la improcedencia
de excluir al estado del control de los partidos polticos. Tal norma, entendida
rectamente la expresin mtodo democrtico, en el nico significado concebible, no
pierde no comportar la exigencia, constitucionalmente garantizada, de la democracia
interna del partido, correlativamente del poder- deber del Estado de garantizar dicha
exigencia.
A lo largo de la historia de nuestro pas, distintas normativas dieron cuenta de la
implementacin de controles sobre los partidos polticos. El examen normativo de las
leyes orgnicas de los partidos considera los siguientes aspectos de control: a) control
ideolgico- programtico; b) control cuantitativo; c) control estructural y funcional
interno; d) control patrimonial.
a) Control ideolgico programtico
La ley 19102 en su art. 25 expresaba que la declaracin de principios y el
programa o bases de accin poltica debern sostener los fines de la Constitucin
Nacional y expresar la adhesin al sistema democrtico, representativo, republicano,
pluripartidista, el respeto a los derechos humanos y no auspiciar el empleo de la
violencia para modificar el orden jurdico o llegar al poder. Los partidos se
comprometern a observar en la prctica y en todo momento, los principios contenidos
en tales documentos. En cambio la ley 16.652, tras sealar como condicin esencial
requerida para la existencia de partidos polticos que estos propugnen expresamente el
sostenimiento del rgimen democrtico, representativo y republicano y el de los
principios y los fines de la Constitucin Nacional, agregaba que no cumplen con los
requisitos del artculo anterior los partidos que por su doctrina o en su actuacin lleven a
la prctica en su organizacin interna o en su accin exterior la negacin de los
derechos humanos, la sustitucin del sistema democrtico, el empleo ilegal y
sistemtico de la fuerza y la concentracin personal del poder. El texto de la ley 16652
no slo era ms enftico, sino que el control en lugar de ser meramente preventivo (es
decir, a los efectos del otorgamiento de la personera legal) alcanzaba tambin
expresamente en las clusulas enumerativas a su actuacin posterior. Por otra parte,
mientras la ley 19.102 nicamente proscriba el auspicio del empleo de la violencia para
modificar el orden jurdico, la ley 16652, al igual que la ley 22627, impeda, sin
limitarse al medio usado (la utilizacin de la fuerza) la sustitucin del sistema
democrtico292.
La ley 23.298 no contiene ningn tipo de norma que realice controles ideolgicos
y programticos de los partidos, ya que se encuentran garantizados en el artculo 38 de
la Constitucin Nacional.
b) Control cuantitativo
El artculo 7 de la ley 23.476 establece que para que a una agrupacin poltica se
le pueda reconocer su personalidad jurdico-poltica como partido de distrito, esta
deber solicitarlo ante el juez competente, acreditando la adhesin de un nmero de
292 Lpez, Mario Justo, Op. Cit.

219
lectores no inferior al cuatro por mil del total de los inscriptos en el registro electoral del
distrito correspondiente, hasta el mximo de un milln. Los adherentes se limitan a
otorgar con su firma el consentimiento para el nacimiento de un nuevo partido sin
ningn otro compromiso ni participacin. No deben aceptar todos los principios del
partido en formacin y pueden estar afiliados incluso a otro partido, sin que por ello
pierdan la calidad de tales ni sean pasibles de sancin, ya que adherirse no significa
afiliarse al nuevo partido ni tener la posibilidad de participar orgnicamente en le
partido. Las firmas que se consignan en los documentos presentados deben tener la
comprobacin fehaciente de que pertenecen a los ciudadanos que las suscriben. La
veracidad de las adhesiones asegura que las agrupaciones cuentan con un mnimo de
representatividad y consenso en los electores y constituyen una fuerza real cuya falta
determina su invalidez. El juez puede intimar el cumplimiento de la certificacin al
partido que pretende obtener su personera, pero si a este le resulta imposible cumplir,
por razones evidentes y ante la falta de sancin el magistrado debe arbitrar los medios
parea verificar la autenticidad de las firmas.293
Una vez que el partido obtiene el reconocimiento de su personera jurdica, as
como anteriormente se requiri la adhesin del nmero de electores previsto en la ley en
funcin del nmero de inscriptos en el registro Electoral del Distrito, se le requieren
ahora afiliados. En este sentido el Tribunal Electoral seala que por la necesidad de
conciliar las pautas de funcionamiento idneo y representatividad, resulta razonable
establecer el mismo nmero de ciudadanos que la ley fija como necesario cuando
dispone qu cantidad de adherentes debe presentar la entidad que solicita
reconocimiento de la personalidad jurdica poltica, que no es otra cosa para ese caso
que la manifestacin cuantitativa del mnimo consenso de la sociedad poltica para el
nacimiento de un nuevo partido294. Si el partido no rene el nmero mnimo de
afiliados y no obstante convoca a elecciones, dicha convocatoria carecer de validez: el
incumplimiento del nmero mnimo de afiliados funciona como una condicin
resolutoria del reconocimiento de la personalidad obtenida presentando el mnimo de
adherentes.
Para que un partido pueda actuar como partido nacional debe estar reconocido en
cinco o ms distritos con el mismo nombre, declaracin de principios, etc. Es una
condicin para el reconocimiento de la personalidad en el orden nacional, pero no es
condicin para conservarla, de modo que si el partido nacional deja de estar reconocido
en menos de cinco distritos mantiene la personalidad nacional295.
El juez del partido nacional y no el juez del partido de distrito es quien tiene
competencia para entender de la validez de una decisin dictada por un organismo del
partido nacional.
Tambin se ejerce un control cuantitativo luego de realizarse elecciones. El art. 50
de la ley 23. 298 establece que una de las causales de caducidad de la personalidad
293 CN Electoral, Fallos, 1988 T1 N 545 p. 63
294 CN Electoral, Fallos 1989 N694
295 CN Electoral Fallo 1993, TIV, N 1679 P.1235

220
poltica de los partidos es la no alcanzar en dos elecciones consecutivas el 2% del
padrn electoral en ningn distrito. Esto significa, a contrario sensu, que es suficiente
que logre el mencionado 2% en algn distrito o en cualquier distrito para que no
encuadre en esta causal porcentaje del dos por ciento que se toma en consideracin es
sobre el total de votos que obtuvo el partido en la eleccin nacional, porque la ley
23.298 es una ley nacional en cambio el resultado obtenido por el partido en el orden
local solo incide sobre la agrupacin cvica como partido provincial.
c) Control estructural y funcional interno
Tanto el artculo 38 de la C.N. como las diferentes leyes de los Partidos Polticos
establecen principios y normas que deben sujetarse a las Cartas Orgnicas de los
Partidos en materia de organizacin y funcionamiento: rganos, afiliados, disposiciones
que regirn la afiliacin, elecciones partidarias internas y de representacin de las
minoras.
La ley 23.298 prev como causales de caducidad de los partidos el
incumplimiento de la obligacin de realizar elecciones internas peridicas y la ausencia
de convocatoria de autoridades. En cuanto a lo primero los partidos polticos deben
realizar elecciones peridicas vlidas en el plazo legal para mantener su personalidad,
pues una condicin sustancial de su existencia es funcionar con una organizacin
estable observado el mtodo democrtico interno mediante elecciones peridicas de
autoridades, todo lo cual debe estar reglado por la carta orgnica. Esta causal no opera
de pleno derecho ya que el art.52 prescribe que una sentencia judicial debe declarar la
cancelacin de la personalidad jurdico poltica, lo que supone la substantacin de un
proceso legal. Por otra parte, la ley establece que la ausencia de la convocatoria a
elecciones de autoridades, previa intimacin judicial bajo apercibimiento de que su
incumplimiento determinar el pase de las actuaciones al Ministerio Fiscal, es causa de
caducidad de la personalidad poltica de los partidos.
d) Control patrimonial
A quin compete realizar el control patrimonial de los partidos: a la Auditoria o a
la Justicia Electoral? Mucho se ha discutido ltimamente sobre el tema. Pensamos que
quien debe llevar el control debe ser la Justicia, por ser la Auditoria un rgano poltico.
La ley 23.298 seala que corresponde a la Justicia Electoral el control patrimonial
de los partidos, a fin de verificar el destino que dan a los fondos provenientes de los
aportes que el Estado debe efectuar. El art- 47 inc b) slo exige la presentacin del
estado patrimonial y de la cuenta de ingresos y egresos del ejercicio econmico y el inc
c) la cuenta detallada de los ingresos y egresos del ejercicio relacionados con la
campaa electoral, pero en ninguno de ellos se impone la obligacin de acompaar los
comprobantes correspondientes. Se estima que si el juez lo requiere tendrn que cumplir
con lo solicitado.

CRITERIOS PARA EL REDISEO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Para plantear un adecuado proceso de rediseo de partidos polticos, estos deben
responder al objetivo de un proyecto de democracia y de sociedad de dilogo.

221
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos296, individualiza tres
dimensiones de reforma o rediseo partidario a fin de reposicionar los partidos polticos
ante la sociedad:
La dimensin legal estatutaria: contribuir tanto a la modernizacin de los esquemas
reguladores de accin de los partidos polticos (leyes electorales, de partidos polticos)
como a la actualizacin de los estatutos internos para propiciar la democracia interna.
Hay cuestiones fundamentales que deben ser estudiadas en este aspecto: tipo y alcances
del funcionamiento, regulacin y niveles de apertura o restriccin que el sistema adopta.
La dimensin de rediseo institucional: aplicar metodologas que permitan repensar la
misin de los partidos polticos, el manejo eficiente de los recursos y la capacitacin de
los cuadros desde una perspectiva actualizada. Hay que cuestionar la solvencia de los
partidos polticos para canalizar demandas y necesidades. Dada la complejidad de
nuestra sociedad, se deben construir espacios de dilogo donde confluyan cada uno de
los actores sociales, econmicos y polticos de una nacin.
La dimensin de relacin con los otros actores polticos de la sociedad: propiciar
espacios de intercambio y concertacin mediante la creacin de foros nacionales, a fin
de terminar con la idea de que las organizaciones polticas no se adaptan al medio, ni
comprenden las nuevas realidades que existen.

296 Cordero Arias, Luis Alberto, Rediseo de partidos polticos y transparencia electoral, en Anuario
Social y Poltico de Amrica Latina y el Caribe, FLACSO, 1997.

222

PROPUESTAS EFECTIVAS PARA LLEGAR A LA DEMOCRACIA

COMUNITARIA
IMPLEMENTACIN EFECTIVA DE MECANISMOS DE PARTICIPACIN
CIUDADANA

La institucionalizacin de los mecanismos de participacin ciudadana desde el

Estado trae varias consecuencias: en primer lugar, los actores de participacin son
construidos desde el Estado, en tanto es ste el que dota de legitimidad a determinadas
categoras de intereses. En segundo lugar, el signo de legitimidad es la multiplicacin de
los sujetos, ya que existirn tantos tipos de participacin ciudadana como instituciones
que las incorporan en sus prcticas. En tercer lugar, los mbitos y las modalidades de
participacin tambin son prefigurados desde el Estado.
En este contexto, analizaremos los mecanismos de participacin ciudadana,
realizando algunas propuestas para lograr un fortalecimiento en la institucionalizacin
de los mismos.
EL

REFERNDUM Y EL PLEBISCITO

Los medios de comunicacin utilizan indistintamente referndum y

plebiscito, pero estos dos vocablos no son equivalentes: existe una diferencia
conceptual entre ambos trminos.
El referndum es bsicamente una convocatoria al cuerpo electoral para que se
expida acerca de variadas cuestiones siempre y cuando versen sobre temas de naturaleza
normativa. De esta manera la toma de decisiones compartida es como una extensin
natural de la asamblea popular.
El plebiscito tiene una naturaleza poltica, a diferencia del referndum donde la
naturaleza es normativa. El plebiscito suele utilizarse para actos de naturaleza
gubernamental como la manifestacin de confianza en un representante, o en un
rgimen poltico, o bien para decidir acerca de una cuestin de lmites territoriales. En
consecuencia, el plebiscito debera quedar reservado para votaciones sobre cuestiones
no constitucionales ni legislativas, por ms que en el habla corriente se lo utilice para
designar votaciones sobre la forma de Estado y aun como sinnimo de elecciones.
Desde el punto de vista tcnico constitucional, parece acertada la redaccin del
artculo 40 de nuestra Constitucin Nacional al llamar al referndum y al plebiscito
genricamente consulta popular para evitar confusiones.
Propuestas para una aplicacin efectiva de la consulta popular
La utilizacin del referndum, del plebiscito o de la consulta popular es
fundamental para lograr la legitimidad en la toma de decisiones. Una de las crticas

223
fundamentales, y que comparto, es que la utilizacin continua de este mecanismo puede
determinar el paso de una democracia representativa a una democracia plebiscitaria 297 o
democracia cuasidirecta. Esto no es nuestro propsito: abogamos por una democracia
representativa como consecuencia de la democracia representativa. Por ello:
1. Hay que recurrir al referndum o al plebiscito, slo para aquellas
cuestiones que requieran la aprobacin de las dos terceras partes de las
Cmaras y sobre cuestiones financieras tales como aumento de impuestos
o contraccin de emprstitos, adems de aquellas cuestiones polticas
donde esta en juego el futuro del pas.
2. En la mayora de las consultas populares, la expresin directa de los
votantes respecto de cuestiones polticas o de la gestin de los
funcionarios pblicos se determina slo por las respuestas S / NO. Esto
trae dos problemas: uno es que la mayora de las decisiones tomadas de
este modo dejan mucho espacio para posibles interpretaciones ulteriores.
Muchas veces, no conocemos con el voto las verdaderas intenciones de
los electores; es ms: es precisamente ese sistema el que les impide
expresar abiertamente sus deseos. El otro punto es que la democracia
comunitaria se apoya primariamente en el proceso de deliberacin
colectiva y asigna valor a las decisiones mayoritarias por ser ste un
mecanismo esencial para lograr que la deliberacin tienda hacia la
imparcialidad. Para valorar el rol de la representacin como rgano
colectivo deliberativo, creemos que en las boletas de la consulta deben
introducirse todas las variables que los representantes consideren
convenientes, siempre y cuando no se exceda de lo razonable.
3. Sobre los puntos de controversias que genera el referndum, pensamos
que hay que restringir a dos el nmero de puntos que pueden aparecer en
las boletas de consulta.
4. La periodicidad recomendable, para no abusar en el uso de este
instrumento, es cuatrimestral., o sea no puede llamarse a plebiscito ms
de tres veces al ao, salvo cuando la situacin sea de extrema gravedad.
5. Otra cuestin es sobre el nmero de electores necesarios para que el
referndum sea aprobado. A nuestro entender, este sufragio no debe ser
obligatorio, por lo que si concurre ms del 40 % del electorado, el
referndum tiene validez y legitimidad.
La experiencia en nuestro pas (en el mbito nacional, por ejemplo, la consulta sobre los
lmites en el Canal de Beagle, el plebiscito en Mar del Plata sobre el aumento de
impuestos para la realizacin de obras, en Crdoba la consulta sobre la reduccin a una
sola Cmara) nos permite afirmar que es factible una aplicacin ms continua de estos
instrumentos ya que ha habido altos niveles de participacin, con una alta calidad
tcnica y donde los grupos de inters no tuvieron la preponderancia esperada.
LA

I N I C I ATI VA P O P U L A R

La iniciativa popular o iniciativa ciudadana es un instrumento de participacin

ciudadana por medio del cual los ciudadanos pueden participar de diversas maneras, ya
297 Spota, Alberto, Democracia Directa y semi directa. Buenos Aires, Plus Ultra, 1971.

224
sea en la elaboracin de las leyes o peticionando por una rectificacin de una decisin
errnea del aparato poltico-administrativo.
El debate constituyente de Santa Fe Paran decidi adoptar el tipo de iniciativa
popular indirecto y de recomendacin. El resultado final dio lugar al actual art. 39 de la
Constitucin Argentina que expresa que los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa
para presentar proyectos de ley en la Cmara de Diputados. El Congreso deber darles
expreso tratamiento dentro del trmino de doce meses.
Propuestas para la aplicacin efectiva de la iniciativa popular
La escasa utilizacin de la iniciativa popular se debe en primer lugar a la
ignorancia de la ciudadana sobre la misma existencia del mecanismo. Se hace
imprescindible abrir canales de comunicacin a fin de lograr que la ciudadana conozca
esta poderoso herramienta que hace a la calidad ciudadana, ya que se ha demostrado que
la iniciativa tiene un papel educador de los ciudadanos en relacin con asuntos pblicos
importantes.
Para que la iniciativa tenga una aplicacin real y efectiva, es necesario realizar
enmiendas que consigan una fuerte institucionalizacin.
1. Iniciativa ciudadana directa: En el caso de recolectar firmas que alcancen el
35 % de la totalidad del padrn electoral, y en el caso de no contradecir ninguna
normativa constitucional, los ciudadanos podrn, mediante el procedimiento de
la iniciativa popular, elaborar leyes.
2. Iniciativa ciudadana de recomendacin: Para que realmente exista una
motivacin ciudadana y se logren evitar las frustraciones que se generan al no
alcanzar las firmas, consideramos que se debe bajar la cantidad exagerada de
firmas solicitadas. El nmero de firmas que, pensamos, sera ms razonable, es
el requerido para acceder a una banca. Por ejemplo: 100.000 en un nivel
nacional, 20.0000 firmas en la Ciudad de Buenos Aires.
3. Limitar las restricciones a su uso: Creemos que no debe haber limitaciones.
Solo puede haber una excepcin para el caso de una iniciativa ciudadana que
promueva la reforma constitucional. Para este supuesto, creemos conveniente
que se limite su alcance solo a la iniciativa de recomendacin.
4. Flexibilizar los requisitos solicitados: Las comisiones de participacin
ciudadana de las legislaturas, o en su defecto la Justicia Electoral, son los
rganos que deben informar en un breve tiempo sobre las imperfecciones en la
redaccin de la iniciativa a fin de evitar equvocos en la interpretacin de la
misma. Un vez alcanzado un mnimo de firmas vlidas, se deben arbitrar los
medios de comunicacin masiva para lograr una mayor promocin y publicidad
de la iniciativa.
5. La banca del ciudadano: Una vez alcanzada la totalidad de las firmas y que
estas hayan sido verificadas, el promotor de la iniciativa tendr la posibilidad de

225
sentarse en una banca legislativa y de expresarse en el recinto, teniendo los
mismos privilegios e inmunidades que los parlamentarios.
LA

R E V O C ATO R I A D E M A N D ATO

La revocatoria de mandato es un instrumento de participacin ciudadana diseado

para remover a los funcionarios pblicos de sus cargos antes del plazo normal que est
fijado para ello. La diferencia con el referndum de peticin y la iniciativa popular es
que estos ltimos procuran revertir los errores legislativos de comisin y de omisin,
mientras que en la revocatoria se persigue la destitucin del funcionario.
Este procedimiento por el que un funcionario es removido de su cargo por decisin
del electorado que lo ha designado antes de la finalizacin del trmino de su mandato no
est regulado en la Constitucin Nacional.
S podemos encontrarlo en el derecho pblico provincial y municipal:
Constituciones de Santiago del Estero, Crdoba, Salta, Catamarca, San Juan, Tierra del
Fuego, por citar algunas. Tambin se ha incorporado ampliamente este mecanismo en
distintas cartas orgnicas municipales Tambin lo encontramos en el art. 67 de la
Constitucin de la Ciudad de Buenos
Propuestas para una aplicacin efectiva de la revocatoria
1. Requisitos para su implementacin en el nivel nacional: Para que sea
admisible la revocatoria, se debe tener cumplido un ao en el ejercicio de sus
funciones en el caso del ejecutivo, y seis meses en el caso del legislativo. Debe
haber fundamentacin de la causa de revocatoria, siendo admisible el no
cumplimiento de las clusulas del voto-contrato
2. Nmero de firmas requeridas: Se requiere como mnimo de un 25 % del total
del padrn electoral nacional para que proceda el complejo procedimiento de
convocatoria298 para cargos ejecutivos. Para cargos legislativos se debe requerir
de un mnimo de 20 % del total del padrn del cual fue elector el legislador.
3. Ampliacin de la revocatoria para el poder judicial: Para habilitar la instancia
del procedimiento de revocatoria, ser necesario contar con el apoyo del 20 %
total del padrn electoral.
L A PAR T I C I PAC I N C I U D A D A N A E N L A AD M I N I S T R A C I N
PUBLICA
P A R T I C I P A C I N A D M I N I S T R A T I VA
Es necesario hacer un distingo entre participacin ciudadana y participacin
administrativa propiamente. El desarrollo prctico de la participacin ciudadana ha
estado centralmente asociado con la intervencin de los ciudadanos en actividades
pblicas en torno a portadores de intereses y, especficamente, con la intervencin de las
organizaciones de intereses en las decisiones estatales. Por su parte, el trmino
participacin administrativa se vincula con la tendencia a insertar la participacin
ciudadana en un mbito especfico del aparato del Estado: la administracin pblica.299
La reforma del Estado debe estar sustentada en dos pilares: la participacin
ciudadana y la instrumentacin de nuevas tecnologas al servicio de la administracin
298 Similar a la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires.
299 Cunnil Grau, Nuria, Repensando lo pblico a travs de la sociedad. p. 97

226
publica. En este trabajo es propsito analizar la reforma para una mayor calidad para la
participacin ciudadana administrativa.
Hay diferentes formas de participacin en la administracin pblica. Una es
participando en la decisin con la administracin; otra es cuando los ciudadanos son
llamados a consulta sin que su respuesta est revestida de carcter vinculante; una
tercera es mediante el ejercicio del control. La modalidad de la consulta es sostenida
fundamentalmente desde los mbitos gubernamentales, aunque tambin es defendida
desde el mbito social por quienes rechazan la posibilidad de la corresponsabilidad en
las decisiones estatales. La modalidad de la participacin resolutiva, el problema
central es lograr compartir el poder poltico en funcin de su redistribucin- ya que
slo acepta una injerencia directa en los procesos de toma de decisin, desde el
movimiento vecinal, donde la nocin de cogobierno cobra mayor impulso.
EL ACCESO A LA INFORMACIN

Si los ciudadanos presentan dificultades a la hora de contar con informacin para

evaluar las decisiones, entonces no estaramos en presencia de una democracia
comunitaria El Estado debe procurar arbitrar las polticas necesarias para poner en
conocimiento de los ciudadanos sus derechos en relacin con la Administracin Pblica,
as como los canales e instituciones para su ejercicio.
Un mayor y mejor flujo de informacin desde los organismos pblicos hacia la
sociedad tiene beneficios evidentes. En principio fortalece al sistema democrtico en
tanto contribuye a la formacin de mejores ciudadanos. En segundo trmino, provoca un
sinnmero de efectos secundarios positivos sobre el sistema social al trasparentar los
procesos colectivos en los que el Estado tiene incidencia
Propuestas para un efectivo acceso a la informacin
1. LEY NACIONAL DE LIBRE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA: En
Argentina no existe una ley en el mbito nacional que garantice a la sociedad la
proteccin del derecho a la informacin. Pero s la hay en la Ciudad de Buenos
Aires, ejemplo que debera ser copiado por todos las provincias. En la ley 104 se
establece que toda persona tiene derecho, de conformidad con el principio de
publicidad de los actos de gobierno, a solicitar y a recibir informacin completa,
veraz, adecuada y oportuna de cualquier rgano dependiente del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires en forma gratuita.
2. Si bien se estableci que el proceso debe realizarse por escrito con la
identificacin del interesado (a diferencia del caso de la publicidad de las
declaraciones juradas por parte de la Oficina de tica Publica) no es en este caso
necesario que se detalle la razn que motiva el pedido. El acceso a la
informacin no debe estar sujeto a la voluntad de cada administrador ni debe
estar garantizado por ley. Constituye un derecho fundamental de la sociedad.
PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS RGANOS DE CONTROL DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
LA

S I N D I C ATU R A G E N E R A L D E L A N A C I N

Propuestas para lograr una efectiva participacin ciudadana en la

Sindicatura
Entendemos que un control strictu sensu, si se cie exclusivamente a formular
consejos, y el rgano controlado no lo acata, la naturaleza del control se desvirta.

227
Lo que se intenta alcanzar con la instauracin del control es la voluntad de otorgar
una mayor libertad al administrador y una mayor celeridad en la gestin. Por ello
creemos que es necesario realizar modificaciones para un mejor funcionamiento del
organismo.
1. Funcionamiento: El control no debe realizarse ni antes, ni despus, sino
durante la gestin. Por ello pensamos que habra que otorgarle mayor
importancia operativa a la UAIs. Adems es necesario una mayor
coordinacin con la Auditora.
2. Publicidad de los trabajos de la SIGEN: Los artculos 107.c y 119.f de
la ley 24.156 hacen referencia al carcter pblico de los informes de la
AGN y la SIGEN y a la necesidad de que las investigaciones por ellos
realizadas sean puestas al alcance de la opinin pblica.
La realidad nos muestra que los objetivos de la ley no son cumplidos como era de
esperarse, ya que si bien los organismos de control producen informacin de carcter
pblico sobre las investigaciones que se llevan a cabo, las mismas son de difcil acceso
y comprensin para la mayora de los ciudadanos. Por ello es imprescindible que la
calidad y cantidad de informacin a disposicin de los ciudadanos pueda ser mejorada
mediante innovaciones legislativas e institucionales. A modo de ejemplo proponemos:
3. Informatizacin de la informacin: A travs de una pagina web que permita
intercambiar informacin con el ciudadano.
4. Audiencias pblicas para explicar la labor del organismo: Todos los aos, se
debe convocar a la ciudadana para que asistan a la presentacin de los informes
de la SIGEN. En ella los ciudadanos podrn participar realizando sugerencias e
iniciando causas judiciales a aquellos funcionarios que no cumplieron con los
deberes del funcionario pblico.
5. Eleccin de los miembros: Debe ser realizado conjuntamente con los colegios
profesionales de carreras afines.
AUDITORIA GENERAL DE LA NACIN

Propuestas para lograr una efectiva participacin ciudadana en la

Auditoria
Al igual que la Sindicatura y los dems organismos de control, la funcin
principal en lo que hace a participacin ciudadana es brindar informacin. El problema
es que no se encuentran arbitrados los medios que permitan que los ciudadanos tengan
fcil acceso a la informacin. Es de notar que la mayora de los ciudadanos carece de
tiempo para acercarse a las instituciones a solicitar informacin; tampoco poseen los
conocimientos sobre qu tipo de funciones concretas realizan los rganos de control.
El acceso a las evaluaciones del sector pblico realizadas por la SIGEN o la AGN
no puede estar condicionado por la perseverancia e inters particular de cada ciudadano:
la explicacin de la misin de organismos de este tipo y los resultados de sus
actividades deben ser difundidos, de manera que sea la sociedad quien decida qu hacer
con la informacin. Por ello es necesario realizar algunas recomendaciones para lograr
una mayor participacin ciudadana que ayude a que la auditoria alcance un mayor nivel
de eficacia.

228
1. Eleccin de los auditores por el pueblo: Cuando el art.85. dice que el
presidente ser designado a propuesta, quiere decir que esa propuesta es
vinculante. Esta norma enfatiza el protagonismo de los partidos. Pero si
queremos pasar de una partidocracia a una democracia, es primordial que sean
los ciudadanos quienes elijan a los que van a realizar las tareas de contralor.
2. Publicidad de su labor: Es fundamental que la informacin llegue a todos los
ciudadanos y no que ellos deban procurrsela por sus propios medios. Para ellos
proponemos que:
Se difunda las pginas web de cada rgano de control en las boletas de algn
servicio pblico.
Otra alternativa ms costosa pero ms efectiva es publicar en los diarios de
mayor circulacin nacional el resultado de los informes.
Arbitrar un nmero telefnico a fin de poder lograr una mejor comunicacin
con los ciudadanos. Tambin es importante el rol que pueden tener como
difusores las instituciones independientes de otros rganos de gobierno que
provean al ciudadano de toda la informacin que necesita para una posterior
evaluacin de los procesos de gobierno y no solo el resultado de las polticas.
3. Audiencia pblica: Donde los auditores deben dar cuenta de las tareas
desarrolladas. Las audiencias deben desarrollarse en todas las provincias. En
ellas los ciudadanos podrn realizar las consultas necesarias adems de hacer
sugerencias.
4. Legitimacin procesal: La Auditoria podr tener legitimacin procesal para
causas donde este en juego el mal desempeo de un funcionario pblico.
LA

OFICINA NACIONAL DE TICA PBLICA

Propuestas para lograr una efectiva participacin ciudadana en la

Oficina de tica Pblica
El carcter pblico que tiene la informacin enviada a la Oficina de tica Pblica
es una herramienta ms de los ciudadanos para ejercer su poder de contralor, pero para
ello deben removerse algunos obstculos que impiden que los ciudadanos puedan
acceder fcilmente a la informacin.
1. Revocar la disposicin que establece que los ciudadanos que quieran consultar
las declaraciones juradas de los funcionarios pblicos deben especificar el
motivo y destino que le otorgarn a la informacin.
2. Adems, sera conveniente sancionar a todos aquellos funcionarios que no
presenten su declaracin jurada en trmino.
EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIN

Propuestas para lograr una efectiva participacin ciudadana en la

Defensora del Pueblo
El Defensor del Pueblo como figura responde a la necesidad de que las demandas
de los ciudadanos sean resueltas rpidamente. En tanto mecanismo democrtico de
control, el Defensor del pueblo se presenta como un incentivo a la participacin
ciudadana. Sin embargo, su desempeo esta bsicamente afectado por la repercusin

229
institucional de su actuacin y su capacidad de expandir accountability hacia otras
instituciones. En este sentido, el control desplegado por este tipo de agencias est
caracterizado por la dificultad para asignar la responsabilidad a agencias individuales.
La experiencia nos muestra que a pesar de la participacin de la ciudadana a
travs del reclamo o queja, el impacto de este mecanismo en el contexto institucional no
es an gravitante. Por ello nos permitimos realizar recomendaciones a fin de lograr una
mayor participacin efectiva ciudadana en esta institucin:
1. Difusin de las funciones: Todava esta institucin no ha sido muy utilizada por
la ciudadana. A pesar de que existe una proporcin interesante de personas que
conocen su existencia, no les queda claro cules sus funciones. Por ello es
fundamental que se otorgue ms difusin a qu tipo de funciones ejerce el
Defensor del Pueblo y de qu forma los ciudadanos pueden acudir a l.
2. Defensores del pueblo especializados: La tendencia mundial indica que para
lograr una mayor eficacia en la defensa ciudadana, los Defensores del pueblo
son seleccionados mediante una especializacin. Por ello, proponemos en al
mbito nacional la divisin en: Defensor del Pueblo de la Niez, Defensor del
Pueblo del Ambiente, Administracin cultural, Sanitaria y Educativa, Defensor
del Pueblo de los Derechos Humanos y Defensor del Pueblo de los Usuarios y
Consumidores.
3. Eleccin popular de los Defensores del pueblo: Todos los Defensores del
Pueblo, seran elegidos mediante una eleccin directa el mismo da que todos los
rganos de control.
L O S C O N S E J O S C O N S U LTI V O S A N I V E L S U P R A L O C A L

Los Concejos son la va ms tradicional para que los ciudadanos participen en la

administracin pblica. Son un mbito que brinda el Estado para la discusin de
polticas que afectan principalmente a determinados grupos de inters. A diferencia de
otros mecanismos, los Concejos se caracterizan por el carcter institucional que el
Estado les reconoce.
Este procedimiento participativo funciona, por decirlo de manera esquemtica, a
travs de intereses organizados representados en consejos consultivos, en foros o,
espordicamente, en hearings que se renen de forma ms o menos peridica. Dichas
vas se resumen con el trmino de Consejos Consultivos. Estos, en su mayor parte,
ejercen funciones consultivas relacionadas; por ejemplo, con la administracin o el
parlamento.
Propuestas para lograr una efectiva participacin ciudadana en los
concejos consultivos
Si pretendemos ms participacin de los ciudadanos a travs de un mayor nmero
de consejos consultivos, conseguiremos una ampliacin de las funciones y una
revitalizacin de estas organizaciones o, lo que es lo mismo, reforzaremos un crtel de
intereses organizados. La ampliacin ilimitada de este procedimiento participativo
desembocara en un estamento totalmente nuevo, en definitiva, en una especie de
refeudalizacin de nuestra sociedad. Por ello es que hay que evitar que suceda tal
situacin.
1. Dnde operaran los concejos consultivos: Adems de formarse en todas los
ministerios, los consejos consultivos deben tambin darse en el mbito
legislativo, a travs de su participacin ad honorem en las comisiones.

230
2. Quines formaran parte del concejo consultivo: Todas las organizaciones con
personera jurdica y que cumplan con todos los requisitos que contempla la ley
podrn formar parte de los Concejos Consultivos. Los ciudadanos podrn estar
representados por el Defensor Del Pueblo y por los representantes legislativos en
las decisiones del ejecutivo.
3. Cundo una consulta puede convertirse en una decisin: Pensamos que los
Consejos consultivos deben ser netamente consultivos sin otorgar carcter
vinculante a sus decisiones, salvo que se produzca la unanimidad de criterios.
Por muy importantes que sean las confederaciones, asociaciones y cmaras de
afectados, empresarios, arquitectos de la Iglesia, y por muy justos que sean sus
intereses, como organizaciones no estn libre de intereses particulares. Estos
son, en su mayor parte, idnticos a los de sus funcionarios.

L A PAR TI C I PAC I N C I U D A D A N A C O M O C O N T R A L O R D E
L O S S E R VI C I O S P B L I C O S
Con las privatizaciones iniciadas en los primeros aos de la dcada del 90, la
gestin de los servicios se configur en un nuevo modelo: el modelo centralizado y
privado ya que mayormente los servicios han sido conservados o reasignados al nivel
federal, pero llevados adelante por empresas privadas. Como consecuencia de este
proceso el Estado, antes estado productor, se transforma en estado supervisor
Por lo que entre los mecanismos de control que tienen los ciudadanos en el mbito
de los Entes Nacionales de Regulacin se encuentran:
la participacin individual de los usuarios a travs de sistemas de reclamos y
sugerencias, implementados por las Oficinas de Atencin al Usuario. Tambin,
pueden incluirse dentro de esta categora mecanismos ms informales como las
cartas que los usuarios acercan a los Entes o las lneas telefnicas gratuita de 0800.
los mecanismos que permiten la incorporacin de las asociaciones como
asesoras en los directorios de los Entes reguladores, como es el caso de la
Comisin asesora, que prev su incorporacin al directorio del ETOSS.
La participacin individual o colectiva, a travs de asociaciones de usuarios, en
las Audiencia Pblicas. En este ltimo mecanismo estn incorporados todos los
actores involucrados: las empresas prestadoras, los Entes reguladores, las
asociaciones de usuarios e incluso el Defensor del pueblo.300
Propuestas para lograr una participacin ciudadana efectiva en los
Entes Reguladores de los servicios pblicos
1. Es necesario que los ciudadanos tengan herramientas que permitan disminuir la
asimetra entre las empresas prestatarias de servicios. Para ello se hace
imprescindible en primer lugar integrar a representantes de los ciudadanos en los
directorios de los entes cuyos directores sern elegidos por concurso pblico.

300 Op. Cit.. De Control social. P. 144

231
2. Adems sera interesante crear foros anuales donde se ponga en conocimiento de
la sociedad civil tanto la gestin desarrollada por la empresa prestataria como
por el propio organismo regulador.

LA PARTICIPACIN POLITICA COMUNITARIA

A nivel global, el concepto de participacin dirigido al fortalecimiento de la
comunidad, la organizacin del desarrollo o el desarrollo humano est logrando cada
vez ms aceptacin en la comunidad intelectual y en los grupos de presin. La sabidura
de este enfoque se evidencia en el hecho de que los individuos, independientemente de
su origen, tienen la capacidad de resolver sus problemas y llevar a cabo decisiones
destinadas a mejorar su calidad de vida.
La cuestin es ver cmo lograr una adecuada institucionalizacin para que el
denominado tercer sector tanto institucionalmente como individualmente alcance la
importancia que se merece y cul es la mejor forma de acoplarse con la administracin
de las polticas publicas.
PARTICIPACIN COMUNITARIA EN LA EDUCACIN
En la actualidad no existen para la profesin docente ni mecanismos de
evaluacin no de incentivo. Adems los padres no tienen incentivos para participar en el
manejo de las escuelas o en la supervisin del desempeo de stas ya que sus opiniones
carecen de eficacia.
Ante semejante sistema caduco, la reaccin de la administracin pblica ha sido la
creacin de instituciones gatopardistas, es decir, de instituciones que buscan cambiar
todo para que no cambie nada. Esto se demuestra en notar cuales fueron las reformas
que se propuso desde la rbita gubernamental
Ejercicio centralizado del control desde la administracin publica
SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN DE LA CALIDAD EDUCATIVA: El SINEC es un
sistema de evaluacin de la calidad educativa de las escuelas de nuestro pas
implementado a partir de 1993 en el marco de la Ley Federal de Educacin y consiste,
como su nombre lo indica, en la evaluacin de la calidad educativa de carcter general y
estructural.
Propuestas para lograr una participacin ciudadana efectiva en la
educacin.
La experiencia comparada nos demuestra el xito de la participacin comunitaria
para el sistema educativo. Los caso de EDUCO en El Salvador, PRONADE en
Guatemala, la Reforma Educativa de Minais Gerais, el Movimiento de Educacin
Integrar Popular Fe y Alegra y el Programa de Gestin Democrtica de Porto Alegre
son un claro ejemplo de ello. Pero para que el xito esta ms garantizado es clave que la
escuela tenga una amplio margen de autonoma.
1. La autonoma escolar: El concepto de autonoma de la escuela incluye
instrumentos de poder, control, gestin acceso y utilizacin de los recursos. Para
lograr eficacia, se deben arbitrar tanto mecanismos de consulta como de decisin
que contemplen la participacin de docentes, padres y alumnos.

232
Estos mecanismo deben cumplir como funcin:
1. La aprobacin de un plan de trabajo de la escuela.
2. El apoyo al director para la ejecucin de dicho plan.
3. La conduccin del proceso de eleccin de directores y el estrechamiento de las
relaciones de la comunidad con la escuela.
4. Otros instrumentos para vializar la autonoma son la importancia de tener reglas
imparciales, objetivas y transparentes para la transferencias de los recursos a las
escuelas y de mecanismos simplificados para la rendicin de cuentas de los
recursos que se enven directamente desde el Ministerio a la Escuela.
En nuestro pas, se puede utilizar la infraestructura de participacin ciudadana
comunitaria que ya se tiene asignndole un nuevo rol. Por ejemplo las Asociaciones
Cooperadoras son otra forma de interaccin donde se da una actuacin muy importante
de los padres. Este es el nico canal formal de asociacin de padres y mantienen ciertos
mbitos de control ya que son los encargados de gestionar los subsidios otorgados por la
Secretara y/o el Ministerio de Educacin, segn corresponda.
Existen propuestas que redefinen el papel de las asociaciones cooperadoras de padres
otorgndoles un rol ms activo y protagonista en la dinmica de la escuela,
especialmente como mecanismo institucionalizado de control social. Un ejemplo de esto
es la buena experiencia de Minas Gerais y Porto Alegre en Brasil. All los consejos de
escuelas, compuestos de padres y maestros, tienen la autoridad para escoger al director
de la escuela y ejercen el papel de contralor. Lo que se evala en la eleccin de los
directores es su capacidad de gestin, sus conocimientos tcnicos y la estrategia de
desarrollo quinquenal que presentan.
2. Cartas de la Educacin: La experiencia comparada nos trae el modelo
vigente en Gales compuesto por la Charter for Further Education (Carta
de la Educacin Postsecundaria) y la Charter form Higher Education
(Carta de la Educacin Superior). All se establecen los derechos,
garantas y obligaciones de los aspirantes a estudiantes, de los
estudiantes mismos y de los empleadores que buscan personal en los
colegios y universidades. En cada una de las Cartas se incluye un listado
con ms de 30 lugares a los cuales recurrir en caso de querer manifestar
problemas, quejas o dificultades, explicitando los procedimientos y pasos
a seguir en cada caso. En este sentido, se recomienda, como primera
medida, recurrir a las autoridades de la institucin educativa a la que se
concurre, la cual tiene la obligacin de brindar una respuesta eficaz y
corts, en un plazo no mayor de 10 das hbiles.

PARTICIPACIN COMUNITARIA EN LA SEGURIDAD

Propuestas para lograr una participacin ciudadana efectiva en La
Seguridad:
1. Para lograr una mayor confianza con la polica: el polica vecino. La
desarticulacin burocrtica que otorg la reforma permite a la polica lograr un
mayor acercamiento a la gente, disminuyendo la existencia de policas
annimos y reemplazndolos por policas vecinos. Segn los ejecutores de la
reforma, la costumbre de rotar peridicamente a los agentes policiales dificulta

233
su identificacin por parte de la comunidad: se pretende que, en adelante, cada
ciudad o pueblo conviva con las personas a las que deben proteger a diario.
2. Para lograr un mayor control ciudadano: el defensor de la seguridad. Los
Defensores de la Seguridad son elegidos por un Foro Comunitario encargado de
elegir al Defensor de la Seguridad. Las funciones que este ejerce son: fiscalizar y
evaluar el funcionamiento y actividades de los cuerpos policiales de la zona
(como el de los prestadores de seguridad privada por ejemplo), coordinar
actividades, elevar recomendaciones y proponer planes de accin para resolver
los problemas que aquejan a los ciudadanos. Lo que se busca con el defensor de
la seguridad es establecer un nexo entre la polica y la comunidad.
Pero an hoy, a tres aos de haberse instrumentado esta figura, se la sigue
confundiendo con un funcionario de la polica. Para evitar esto, es necesaria la
realizacin de una gran campaa de difusin masiva para que los ciudadanos
conozcan esta nueva herramienta. Adems es necesario dotar a los defensores de
un mayor apoyo logstico. Estamos convencidos de que poco a poco esta figura
tendr mayor importancia y gravitacin, y recomendamos su implementacin a
todas las policas provinciales.
Para ser partcipe en las decisiones:
3. Foros barriales de seguridad: Fueron institucionalizados a partir del decreto
328/97. Estos foros son un peldao superior a los foros comunitarios, ya que en
ellos se institucionaliza la forma de eleccin y el sistema de reuniones. Son
rganos de contralor del Defensor de la Seguridad, quien debe estar en contacto
permanente con los vecinos, para lo cual recorre a diario los barrios, receptando
de esta forma sus quejas o sugerencias.Desde la implementacin de estos foros,
se ha ido incrementando la cantidad de asistentes a las reuniones, lo que muestra
en primer lugar el incremento de la inseguridad y en segundo lugar la voluntad
de los vecinos de participar en la solucin de un problema que los afecta de tan
cerca.
4. Consejo de seguridad y prevencin del delito:
Es una novedad legislativa que brinda la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires.
Est contemplado en el art.35 que establece que el Poder Ejecutivo crea un Consejo de
Seguridad y Prevencin del Delito, honorario y consultivo, integrado por los
representantes de los poderes de la ciudad y los dems organismos que determine la ley
respectiva y que pudiesen resultar de inters para su misin. Es un rgano de consulta
permanente del Poder Ejecutivo en las polticas de seguridad y preventivas. Este
mecanismo de participacin ciudadana har posible la construccin de una red integral
de prevencin, toda vez que los integrantes del Consejo tendrn una instancia mediante
la cual mantener informada a la comisara, alertndolos acerca de los peligros.
Todava no se reglament la ley de creacin de estos consejos. Abogamos por que
estos gocen tambin de la facultad de controlar y exigir explicaciones vinculadas al
destino de los fondos asignados a la institucin policial, lo que redundara en una
transparencia de la gestin.

234

5. Plan alerta: Este es un mecanismo de proteccin ciudadana creado desde la

propia comunidad. Tiene su antecedente en Scotland Yard y consiste
bsicamente en crear una red de vecinos por unidades funciones de manzana que
se intercomunican entre s alertndose de actitudes sospechosas o de hechos que
alteran el normal desenvolvimiento del barrio. En nuestro pas, este sistema fue
utilizado con xito en los barrios de la Ciudad de Buenos Aires: Saavedra,
Nez y Devoto
6. Para una democratizacin de las fuerzas de seguridad: eleccin del
comisario. En los pases anglosajones, en algunos estados, son los propios
ciudadanos quienes eligen a sus comisarios. Pensamos que an no es el tiempo
que el pueblo designe a los comisarios, pero s estamos de acuerdo con que estos
perduren por un perodo de un mnimo de cuatro aos al frente de cada
comisara y que no roten continuamente como se produce en la actualidad.
PARTICIPACIN COMUNITARIA EN LA SALUD
El trmino de Salud Comunitaria es vasto y por momentos puede ser
interpretado de diferentes maneras. Un programa de salud comunitaria debe realizarse
sobre la base de la planificacin estratgica, es decir, debe incluir la participacin de la
propia comunidad a la que est dirigida, teniendo en cuenta sus necesidades reales u
ocultas301.
En nuestro pas la concepcin del Sistema de Salud evolucion de una perspectiva
asistencialista y relacionada con la caridad, hacia un status de derecho que el Estado
debe asegurar para todos los ciudadanos.
Propuestas para lograr una efectiva salud comunitaria
1. Educacin para la salud con participacin comunitaria: La educacin
para la salud puede convertirse en un proceso social participativo orientado a
mejorar la calidad de vida de la poblacin.
Los objetivos de la educacin preventiva deben promover las conductas
saludables, producir cambios estables en ciertas pautas de conductas con la
comunidad y facilitar la inquietud acerca de la responsabilidad individual y grupal
en el cuidado de la salud a fin de que el grupo social se convierta en un medio
efectivo para ayudar a elevar la calidad de vida de sus miembros. De esta manera, se
llev a cabo una experiencia de promocin, proteccin y prevencin de la salud en
una comunidad educativa del AMBA302 sobre la base de los proyectos de vida de los
nios y jvenes.
3. El control del ciudadano: carta del ciudadano en el servicio de salud: En
nuestro pas, los niveles de expectativas de los ciudadanos son bajos. Los
hospitales se caracterizan por la ausencia de indicadores de medicin de la
calidad del servicio de salud. La experiencia comparada nos muestra el xito de
la implementacin de la Carta del Ciudadano en el Reino Unido. La clave de
esta Carta es la provisin de informacin: as se garantiza la posibilidad de que
cualquier ciudadano acceda a los estndares de servicio alcanzados por su
301 Bartomeo, El hospital y la seguridad comunitaria.
302 Vargas, Tcnicas participativas para la educacin popular

235
unidad local, a los logros obtenidos por otras unidades y al ranking establecido
por medio de dichos estndares
4. Posibilidad de eleccin del hospital La posibilidad de que el ciudadano elija al
centro de salud que le otorgue el mejor servicio es una herramienta de poder que
tiene para controlar el Sistema de Salud Pblica. No obstante, esta poltica de
opcin debe ser acompaada por mecanismos que aseguren su buen
funcionamiento. Entre ellos podemos sealar: a) la posibilidad para los
directores de participar en la seleccin del personal, ascensos y promociones y
b) elegir la mejor manera de implementar lo que el cliente eligi.
5. Consejo general de salud La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires en su
art.21. inc 9 crea un Consejo General de Salud con funciones consultivas y de
carcter honorario, donde estarn representados distintos sectores de la
comunidad, en la forma que establezca la Legislatura al dictar la ley
correspondiente. Este es un intento de plasmar la democracia participativa en la
Ciudad de Buenos Aires; sin embargo an no se logro dar carcter operativo a
este articulo ya que la legislatura de la ciudad todava no lo reglament. A pesar
de ello, es la comunidad misma quien est empujando a que el consejo sea una
realidad.
El Hospital Torn, con el director Bartomeo a la cabeza 303 fue el primero en
integrar representantes de la comunidad como consejo comunitario hacindolos
participar en forma activa puesto que un miembro de este Consejo presencia con voz y
voto en las reuniones del Comit Asesor Tcnico Administrativo.
6. El nuevo rol de las cooperadoras de hospitales: Las cooperadoras representan
la continuidad de las antiguas sociedades de beneficencias que prestaban
servicios de salud a principios de siglo en nuestro pas. De alguna manera se
conserva el sustento de origen ya que se auxilia al Estado: las cooperadoras de
los hospitales pblicos estn en su mayora conformados por aquellos individuos
que menos necesitan del hospital.
7. Descentralizacin y autogestin: El proceso de descentralizacin hospitalaria,
acompaado de la modalidad de autogestin de las organizaciones, constituye un
importante espacio potencial para la expresin del control social La forma que
adopta el Hospital Torn, y el Hospital Gral. Belgrano a travs de la Comisin
Asesora, aparece como una instancia efectiva en donde el control social de la
gestin parece funcionar con relativo xito. El proceso de autogestin se
consumar definitivamente en los hospitales pblicos si se da mayor autonoma
en el manejo del presupuesto y de los recursos humanos y si se incorpora
definitivamente la opinin de los ciudadanos por medio de sus representantes en
el Consejo de Administracin.

LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS MUNICIPIOS

Alexis de Tocqueville304 afirmaba que el gobierno local era la mejor escuela de la
democracia, porque supona que a travs de la participacin en los asuntos locales, el
303 Bartomeo, El hospital y la salud comunitaria.
304 Tocqueville, Alexis, La Democracia en Amrica, Fondo de Cultura en Amrica,
1978.

236
ciudadano comprenda prcticamente sus derechos y responsabilidades, se familiarizaba
con las reglas del juego democrtico y cultivaba en s el respeto por las instituciones El
municipio es entonces, el mbito donde la participacin ciudadana es mas frecuente y
donde los resultados son palpables Desde esta perspectiva de anlisis un buen gobierno
local305 es aquel que posee disposicin para promover el bienestar general a travs de:
a) eficacia, eficiencia y responsabilidad en las funciones que legtimamente le son
atribuidas; b) honestidad y transparencia en el manejo de la hacienda local; c) atencin
equitativa o incluyente en las demandas ciudadanas y d) aceptacin y/o aliento de la
participacin ciudadana institucionalizada en el proceso de formalizar las demandas o
participar en su satisfaccin.
Por ello es tan importante que los municipios cuenten con herramientas
normativas que permitan que los ciudadanos accedan a una democracia real. La
autonoma municipal, la planificacin estratgica administrativa, la descentralizacin
para la toma de decisiones y los consejos consultivos, son algunas de estas herramientas
indispensables.
1. AUTONOMA MUNICIPAL
En la Repblica Argentina se carece de un modelo nico de institucin municipal. Cada
provincia ha tenido la competencia de armar su propio sistema de municipalidades a
partir de su Constitucin y su ley orgnica de municipalidades.
Existen distintos tipos de autonoma: Autonoma Poltica: Consiste en la posibilidad
que deben tener todos los ciudadanos para elegir a sus mximos funcionarios locales.
Este tipo de autonoma se da actualmente, aunque es preciso sealar que no es una
autonoma plena, ya que la eleccin de autoridades municipales se realiza
conjuntamente con las elecciones provinciales y/o nacionales Autonoma
administrativa: Consiste en la posibilidad que tienen los gobiernos municipales de
gerenciar la prestacin de los servicios pblicos y dems actos de la administracin
local, sin interferencia alguna de autoridad de otro orden de gobierno. 306 Conviene
recordad el fallo de la Corte en el caso Rivademar cuando sentenci que las
provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mnimas necesarias
para el desempeo de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta
de su personal, designarlo y removerlo Autonoma normativa: Consiste en la
posibilidad de legislar en aquellos asuntos que hagan al inters de la comunidad local
Autonoma econmica o financiera: Consiste en la capacidad del municipio para
obtener por s mismo los recursos necesarios para sostener las actividades de la
burocracia y atender las necesidades que la comunidad le plantea
Horacio Rosatti 307 entiende por autonoma plena el reconocimiento de las
siguientes cinco atribuciones: 1) antinormatividad constituyente: capacidad para darse
u otorgarse la propia norma fundamental (aquella que define sus objetivos y determina
su estructura basal) en el marco del derecho no originario; 2) autocefala: capacidad
para elegir las propias autoridades, aquellas que habrn de dar vida a los rganos
polticos encargados de la conduccin de los asuntos locales; 3) autarca o autarqua:
autosatisfaccin econmica y financiera, derivada de la posesin de recursos propios y
complementada con la posibilidad de disponer de ellos; 4) materia propia:
reconocimiento de garantas frente a las presiones polticas o econmicas que,
305 Zicardi, Alicia, Gobernabilidad y participacin ciudadana en Mxico.
306 Hernndez, Antonio Mara, Federalismo y autonoma municipal
307 Rosetti, Horacio, La Constitucin reformada. p. 137

237
realizadas desde una instancia de decisin ms abarcativa, pueden condicionar el
ejercicio de las atribuciones descritas precedentemente
Por ello creemos que es fundamental que los municipios puedan disear sus
propias estrategias tributarias, y al obtener mayor grado de autonoma financiera, que
tengan la posibilidad de acceder al crdito internacional para financiar obras de
infraestructura. Para nosotros, entonces, existe autonoma municipal plena cuando estn
presentes todos los rdenes o aspectos de la autonoma: poltica, administrativa,
financiera, normativa, y existe la autonoma semiplena cuando falta el orden normativo.
2 . P L A N I F I C A C I N E S T R AT G I C A M U N I C I PAL
La Planificacin Estratgica Participativa es el modelo ms apropiado para el
mbito municipal, pero dadas las diferencias existentes en cuanto a la poblacin, se hace
imprescindible en los municipios ver cules seran las reformas ms convenientes para
hacer un efectivo gobierno municipal. Por ello proponemos realizar un distingo entre
las diferentes polticas a aplicar en los municipios chicos y en los municipios grandes.
3. G OBIERNO

LEGISLATIVO EN FORMA DE ASAMBLEA POPULAR PARA LOS

MUNICIPIOS QUE TENGAN MENOS DE 30.000 HABITANTES

Hablar de democracia tambin conlleva una seguidilla de imgenes surgidas de

nuestra experiencia lectora, de ideas sobre cmo se presenta la vida democrtica:
inmediatamente se nos viene a la mente la imagen de la democracia ateniense. Es una
imagen poderosa, que evoca en alguna medida el verdadero sentir democrtico
resumido en ese conjunto de ciudadanos reunidos en asamblea, en la plaza pblica o
gora para decidir sobre los asuntos colectivos de manera directa y sin mediaciones.
Consideramos que para todos aquellos municipios que tengan menos de 30.000
habitantes (el 20% de la poblacin que vive en el pas) el modelo de gobierno debe ser
el de asamblea popular (de democracia directa). Los funcionarios encargados de
ejecutar las decisiones tomadas en asamblea sern gratificados econmicamente, pero
no podrn ser reelectos.
Estamos plenamente convencidos de que es factible el procedimiento de elaborar
leyes directamente por los ciudadanos en nuestro pas. La asamblea popular abierta se
puede considerar como una vlvula segura para la participacin ciudadana en el
gobierno de pequeas localidades o de los pueblos que posean menos de 30.000
habitantes porque servira para motivar a los ciudadanos apticos o aletargados a
participar en la toma de las decisiones referentes a su poblado (y en ltima instancia, a
su vida cotidiana). La asamblea popular representa la mejor oportunidad para que los
ciudadanos participen en la toma de decisiones en materia fiscal o, como ya veremos, en
la elaboracin del presupuesto.
Si bien hoy la utilizacin de la democracia directa en Estados grandes o medianos
resulta de difcil aplicacin (incluso en las grandes ciudades parecera impracticable),
los avances tecnolgicos nos permiten ilusionarnos y esperar que en un breve tiempo
todos los ciudadanos estn familiarizados con el uso de Internet, para as poder utilizar
esta va de comunicacin que lograr una democracia ms directa y participativa.

238
4. P ROPUESTA

PARA LOGRAR UNA APLICACIN EFECTIVA DE LOS

MECANISMOS DE PARTICIPACIN EN LOS MUNICIPIOS
DE MS DE
100.000 HABITANTES

El campo municipal es el mbito adecuado para efectivizar las formas clsicas de

participacin ciudadana (iniciativa popular, referndum, consultas populares,
revocatoria de mandato), adems de las ms novedosas como el presupuesto
participativo, las audiencias pblicas, los organismos de control, etc.
Pero la tendencia que termina imponindose en el ejercicio del poder local en los
municipios de ms de 100.000 habitantes es que prevalecen autoridades electas
popularmente, con un claro refuerzo de la instauracin de rganos consultivos tipo
consejos econmicos y sociales, amn de la instauracin de mecanismos de
participacin ms abarcativos.
Por ende, para lograr una real institucionalizacin de la participacin que hace a la
realizacin de un buen gobierno local, es necesaria en primer lugar la descentralizacin
y desconcentracin de la gestin municipal.
5. D ESCENTRALIZACIN

POLTICA ADMINISTRATIVA A TRAVS DE LAS

COMUNAS

Para todos aquellos municipios que superen la cantidad de 100.000 habitantes,

sera conveniente la divisin territorial por comunas que tenga por objeto la
descentralizacin administrativa y la creacin de mecanismos que permitan aumentar la
participacin ciudadana.
En la ciudad de Buenos Aires, el constituyente en 1996 ha incorporado las
Comunas como unidades de gestin poltica y administrativa que permiten cumplir con
el propsito de descentralizacin que pretende ser de ndole: a) geogrfica: acercar los
servicios a los barrios, consolidando las reas perifricas; b) administrativa: simplificar
los procedimientos y desconcertar las decisiones; c) tecnolgica: permitir a los
ciudadanos un mayor y mejor acceso a la informacin a travs de redes informticas y
tecnolgicas y mediante la asignacin y ejecucin del presupuesto por reas; d)
cualitativa: aumentar la calidad de las prestaciones mediante evaluaciones con
participacin de los usuarios y estableciendo estndares de calidad por cada unidad de
servicio, a fin de cambiar la relacin del vecino con los servidores pblicos.
6. LAS AUDIENCIAS PBLICAS
La expresin audiencia pblica designa a una institucin a travs de la cual se persigue
que las personas se involucren de manera protagnica en aquellas decisiones
susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. Se trata de oportunidades de
encuentro entre los ciudadanos y quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones.
Las decisiones pueden ser de tipo legislativo o administrativo, en funcin del rgano
encargado de tomarlas
La aplicacin de la audiencia pblica en la ciudad de Buenos Aires Aunque
todava estemos en una etapa de ensayo y error sobre la que el sistema se va
perfeccionando, es conveniente que las audiencias pblicas sean en horarios nocturnos o
bien en los fines de semana y que se realicen en lugares cercanos a los temas sobre los
que se necesita consultar a fin de facilitar una mayor participacin de la ciudadana.
7. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Presupuesto participativo es una expresin que se populariz en algunos medios
brasileos a partir de los 80 y significa la adopcin de prcticas diferenciadores de

239
gestin presupuestaria municipal. El ingrediente innovador consiste en la apertura de
canales y mecanismos de participacin popular en el proceso de asignacin de los
recursos pblicos de las municipalidades.
El presupuesto participativo es un espacio pblico no estatal en el cual el gobierno
y la sociedad se renen para ponerse de acuerdo acerca de cmo trasladar las
prioridades de los ciudadanos hacia la agenda de los funcionarios y polticos en el
poder.308
En nuestro pas, el presupuesto participativo tuvo su primera aparicin en la
ciudad de Maip, Mendoza. En 1995, luego de pasar por diferentes etapas, se
instrument por primera vez este mecanismo Propuestas para lograr una
efectiva participacin ciudadana en el presupuesto participativo :
Para que la implementacin del presupuesto participativo sea exitosa, es
necesario que desde el gobierno se presente un presupuesto comprensible y
accesible al ciudadano comn. El municipio debe realizar actividades especficas
destinadas a la capacitacin de los ciudadanos que se incorporan al proceso
como consejeros o delegados e inclusive a todos los ciudadanos. A travs de
Seminarios sobre Presupuestos, se debe introducir a la tcnica presupuestaria y
al flujo de recursos entre las distintas esferas de gobierno. Adems todos los
ciudadanos deben conocer el reglamento interno del presupuesto participativo,
de los criterios generales, tcnicos y regionales de ponderacin de las
prioridades presupuestarias.309
Hay que lograr una descentralizacin barrial para la determinacin de
necesidades y la planificacin de soluciones. Las asambleas tienen que ser lo
suficientemente pequeas para ser manejables y los participantes deben estar
familiarizados con las necesidades del rea de la tratan.
El ciclo de presupuesto debe permitir y facilitar la participacin de todos los
involucrados en el control de la ejecucin presupuestaria y la divisin del
presupuesto en reas regionales y reas temticas, tales como Educacin,
Cultura, Accin Social, Trnsito y Transporte, Desarrollo Econmico y Espacios
verdes.
A nivel de la sociedad es necesario un mayor involucramiento del ciudadano
comn en las cuestiones pblicas y un mayor esfuerzo en consolidar
organizaciones sociales activas y con capacidad de generar propuestas. Cuanto
mayor sea el nmero de participantes, ms posibilidades tiene un instrumento
participativo de ser percibido como un espacio de representacin de la voz del
conjunto de los ciudadanos.
Es de destacar tambin que la experiencia del presupuesto participativo trasciende
al proceso de gestin y de planificacin democrtica. Es tambin un elemento de toma
de confianza y de despertar a la ciudadana. El presupuesto participativo, al
democratizar la informacin sobre las cuestiones pblicas, es capaz de generar una
nueva conciencia ciudadana. Por medio de este mecanismo, las personas comprenden
las funciones del Estado y sus lmites y tambin pasan a decidir con efectivo
conocimiento de causa. Se genera, de esta forma, un espacio abierto a travs del cual
surgen condiciones para la formacin de un nuevo tipo de ciudadano: un ciudadano
activo, participante, crtico. El primer gran desafo que deber afrontar el presupuesto
participativo ser luchar para hacer evidente el carcter fundamentalmente poltico y no
308 Lozano, Claudio, Presupuesto participativo. Buenos Aires, Eudeba.
309 Lozano, Claudio, Democracia, Estado y desigualdad.

240
tcnico de las decisiones que se adopten sobre la recaudacin y el destino de los
recursos pblicos. La implementacin de esta metodologa debe contemplar la
necesidad de un aprendizaje paulatino, continuo, y abandonar cualquier pretensin de
xito total al cabo de la primera experiencia.
- Para que las asambleas no sean dominadas por intereses especficos o partidarios, es
necesario priorizar una campaa masiva de difusin que permita a los ciudadanos un
mejor aprovechamiento de esta herramienta de control que tanto bien hace a la
calidad democrtica.
8. LA BANCA DEL VECINO
En algunas Cartas Orgnicas Municipales se encuentra instrumentado un derecho
generalmente concedido de hecho por los Consejos Deliberantes, en las Cartas
Orgnicas que establece que El Consejo Municipal deber or, al comienzo de cada
sesin ordinaria y durante un tiempo limitado, a cualquier ciudadano que solicite
exponer temas de inters comunal particular con incidencia municipal.
En algunas constituciones provinciales, encontramos que las autoridades de las
juntas vecinales tienen derecho a participar con voz en las sesiones de los cuerpos
deliberativos nicamente en los problemas que les incumben en forma directa. Pueden
administrar y controlar toda obra o actividad municipal que se realiza la esfera de sus
limitaciones municipales, en colaboracin y dependencia con los gobiernos municipales
y comunales, de acuerdo a las reglamentaciones. 310 Creemos que sera conveniente que
una banca est reservada a un vecino que quiere participar en el debate legislativo. Esto
podra hacerse con un sorteo mediando previa inscripcin.
Participacin institucionalizada de la consulta: necesidad de los consejos de
participacin a nivel local
Estas se instrumentan principalmente mediante rganos denominados Consejos,
similares a los consejos provinciales de diversos temas que aparecen en muchas
constituciones provinciales. Sus funciones son la colaboracin, la consulta, el
asesoramiento y la concertacin de polticas, mbito donde canalizan su voz las
asociaciones de vecinos y las entidades representativas de distintos sectores. En este
campo, la normativa jurdica no slo tiende a reconocer las organizaciones comunitarias
territoriales y a apelar genricamente a la participacin comunitaria, sino que se orienta
a la creacin de canales institucionales para obtener la cooperacin social,
especialmente en el nivel de decisin y ejecucin de las polticas pblicas, creando
rganos consultivos especiales a tal fin y condicionando su personera jurdica a la
realizacin de tales actividades.
9. C ONSEJOS AD HONOREM SOBRE DISTINTOS EJES : La propia complejidad
de la temtica del municipio moderno, especialmente de los municipios urbanos,
adems de la necesidad de crear canales de participacin ciudadana y rganos de
asesoramiento y consulta de la realidad comunal, fundamenta la creacin de
Consejos. Estos no deben tener como fin sustituir funciones que son propias de
los Consejos Deliberantes, sino por el contrario lograr niveles cada vez mayores
de participacin en la comunidad y en el quehacer de la vida pblica y poltica
del Municipio. Puede
1) Consejos comunales de participacin democrtica: Los Consejos comunales
de participacin democrtica estarn compuestos por entidades organizadas, ya sea
sociedades de fomento, asociaciones vecinales, comisiones barriales, entidades de orden
310 Art. 240 de la Constitucin de Entre Ros.

241
cultural, educativo, deportivo, religioso, cooperadoras, cooperativas de toda ndole,
centros comerciales, industriales, de actividades agropecuarias, etc. Los vecinos
individualmente podrn participar presentando sus peticiones o propuestas por escrito al
Consejo. La funcin de los Consejos ser estimular la participacin comunitaria y cvica
a travs de propuestas, peticiones, iniciativas y asesoramiento a los Consejos
deliberantes y al Ejecutivo, y realizar tareas de fiscalizacin, control y cogestin en el
funcionamiento, precio, prestacin y eficiencia de los servicios pblicos, modalidad de
las obras pblicas, determinacin de su costo, prorrateo, medidas y precios unitarios,
calidad, aprobacin y seguimiento de la obra, verificacin de las certificaciones de obra,
de los certificados de deuda, cogestin de las obras pblicas en los trminos que regulen
la materia. Ser tambin facultad exclusiva de los Consejos ejercer la accin popular
como control externo de la Administracin Pblica municipal, con plena independencia,
sin lmites para la fiscalizacin, con libertad de requerir o acceder a las fuentes de
informacin pblica para conocer todos los hechos o actos. Esto comprender el
derecho de denunciar o impugnar o criticar y la exigencia de la debida publicidad de los
actos del poder administrador municipal.311
2) Consejos por reas temticas: Por el alcance de ciertos temas, es
imprescindible crear rganos en los cuales solo intervengan los actores involucrados en
las medidas. Por ejemplo los Consejos de Salud, Educacin, Urbanismo, Trnsito y
Transporte, de la Tercera Edad, de la Juventud, de la Seguridad, etc. En la Ciudad de
Buenos Aires algunos de estos tienen raigambre constitucional. Nuestra propuesta de
aplicacin efectiva de este mecanismo de participacin es simplemente ponerlos en
ejecucin y no quedarse en un papel enunciativo.
10. PARTICIPACIN

CIUDADANA EN LOS RGANOS DE CONTROL DE LOS

MUNICIPIOS

Los rganos de control de la administracin pblica nacional deberan estar

regulados en todas las Cartas Orgnicas de las municipalidades.
Es aconsejable la creacin de los organismos Auditoria, Sindicatura, el Defensor del
Pueblo y si es posible de un Ente nico Regulador de los servicios Pblicos.

REFORMA ELECTORAL
La primera discrepancia que surge en el anlisis acadmico sobre la reforma
electoral es sobre el alcance y los componentes del derecho electoral y del sistema
electoral.
Abordaremos el tema teniendo en cuenta el anlisis del derecho electoral en su
sentido ms restrictivo, es decir, segn una delimitacin del concepto de procedimiento
electoral donde puede distinguirse el sistema electoral como conjunto de decisiones
polticas centrales que caracterizan y determinan la mediacin, del procedimiento
electoral como normativa instrumental destinada a organizar el proceso y a cumplir las
finalidades propuestas en el sistema electoral elegido312.

311 Aramouni, Alberto, Derecho Municipal. Buenos Aires, Editorial Nemesis, 2000.
312 Santolaya Machetti, Manual de Procedimiento electoral. Ministerio del Interior de
Espaa, 1998

242

REFORMA AL DERECHO ELECTORAL

En el derecho electoral, el sufragio es considerado la pieza esencial, de tal manera
que esta rama del derecho est encaminada a garantizar la efectividad de ste, tanto en
su titularidad y ejercicio como en sus fines y resultados.
En la actualidad la mayora de las democracias liberales y pluralistas de los
Estados Occidentales industrializados se basa en el reconocimiento del sufragio
universal, igual, directo, y secreto. La discrepancia surge en cuanto a la obligatoriedad
del sufragio y a la necesidad de asegurar la transparencia de los comicios.
1) SUFRAGIO OBLIGATORIO
Cuando se asigna carcter obligatorio al derecho de sufragio, s esta imponiendo a
los ciudadanos la obligacin de ser parte del cuerpo electoral votando, sin importar el
contenido del voto.
Nos adscribimos a la conveniencia de la implementacin de la obligatoriedad del
voto, pero no para todas las elecciones, sino nicamente para las presidenciales. Esta
obligatoriedad no solo debe sustentarse en la ley, sino que debe ser un imperativo moral.
La obligatoriedad del voto, evita el probable desinters de segmentos importantes
de la sociedad por cuestiones polticas que no afectan directamente sus intereses ms
inmediatos Para la concientizacin cvica es imprescindible la educacin tanto formal
como no formal ya que esta es la que deba fomentar la importancia de la participacin y
el involucramiento en las cuestiones pblicas. Si slo se le da al ciudadano la
oportunidad de expresarse polticamente cada cuatro aos, lo que se esta creando es una
ciudadana intermitente y no una ciudadana plena. Por ello deben instrumentarse
diversas vas educacionales a fin de aumentar la cultura poltica.
2. L A

NECESIDAD DE INSTAURAR UN SUFRAGIO SEGURO

En la actualidad, las sospechas de fraude siguen siendo vlidas. Los partidos

menores que no pueden contar con un aparato logstico que les permita fiscalizar la
eleccin, sufrirn probablemente una merma en el caudal de votos que consiguieron.
Los viejos punteros de la partidocracia acuan una excelente definicin de tal situacin
cuando sostiene que en una eleccin lo ms importante es saber contar los votos.
En estas condiciones, la voluntad popular se ve burlada y triunfa quien tiene
mayor aparato militante y no quien obtiene ms votos. La partidocracia, que se siente
cmoda en esta situacin, tampoco pretende modernizar la estructura para evitar tales
prcticas.
La aplicacin de nuevas tecnologas para la realizacin de los comicios todava no
es de uso frecuente en el mundo, pero de a poco va ganado terreno ya que se perfila
como la mejor forma de evitar manipulaciones electorales.
Hasta el momento se han desarrollado distintos tipos de sistema de votacin
electrnica. Los ms usados son el Sistema de Escaneo ptico y el Sistema de
Grabacin Electrnica Directa, de acuerdo al sistema de votacin electrnica off line.
Tambin se utilizan opciones on line para el manejo de la registracin del votante y del
voto.
3. PROPUESTAS PARA LA AMPLIACIN DEL CUERPO ELECTORAL

243
a) Voto optativo de los 16 a 18 aos: En la actualidad, no hay cdigo electoral que no
establezca una edad mnima para poder ejercer el derecho de sufragio. La justificacin
esgrimida es que se considera necesario reconocer el derecho a sufragio solamente a
aquellas personas que han alcanzado una capacidad de discernimiento que les permita
evaluar, aun de manera rudimentaria, los problemas polticos y sus soluciones.
Si aspiramos alcanzar una democracia con una mayor participacin, si queremos
que se aumente el compromiso cvico y la cultura poltica, sera sumamente importante
aumentar el cuerpo electoral a la franja etaria de diecisis a dieciocho aos.
En los ltimos aos, tanto en el mbito nacional como internacional, se ha
venido instalando la idea de alentar a los jvenes hacia la participacin activa en la vida
poltica y se han logrado interesentes resultados.
Un claro ejemplo es Brasil, donde conforme a su Constitucin (1988), el voto es
obligatorio para los mayores de 18 aos y opcional para aquellos mayores de diecisis
aos y menores de dieciocho, entre otros. El resultado fue ampliamente favorable, ya
que se sumaron ms de tres millones de brasileos en las elecciones presidenciales.
b) Disminucin de los inhabilitados: En la mayora de las legislaciones
electorales sigue vigente la regla que considera un sufragio no totalmente
universal, ya que se imponen diferentes inhabilitaciones.
Nosotros sostenemos que es necesario ampliar el cuerpo electoral, por ello
consideramos que deben incluirse a los soldados y al personal militar, ya que no hay
motivos en la actualidad para privar a estos ciudadanos del derecho al sufragio.
Esta bsqueda de ampliacin del cuerpo electoral no significa que haya que
incluir a aquellos individuos que cometieron delitos cuya gravedad se determina por el
mismo hecho de la pena aplicada. Estos son los casos originados por el factor
indignidad, es decir aquellas conductas que son calificadas como deshonestas por el
sistema poltico.
c) Mayor cantidad de ciudadanos: nuevo status a los extranjeros
No hay cdigo electoral que no exija que los votantes posean la ciudadana del
Estado donde estos cdigos rigen, ya sea originaria o adquirida. Ser ciudadano implica
tener la condicin jurdica para el ejercicio de los derechos polticos.
Se hace necesario realizar un distingo entre nacionalidad y ciudadana. Mientras
que la primera la poseen aquellas personas que nacieron en el pas, la ciudadana es un
status poltico, una capacidad que la ley confiere al natural del pas o al extranjero
naturalizado.
En cuanto a los extranjeros, la constitucin formal seala que estos gozan de los
mismos derechos civiles que los ciudadanos, aclarando que, segn la interpretacin de
Bidart Campos313, estos no gozan necesariamente de los mismos derechos polticos.
Por ende, nuestra constitucin no otorga en forma directa los derechos polticos a los
extranjeros, pero tampoco prohbe que la ley se los reconozca.
En nuestra legislacin, la ley seala que la adquisicin de la ciudadana por
naturalizacin se adquiere residiendo durante dos aos continuos en la nacin, pero la
autoridad puede acortar ese tiempo si se probaran servicios a la Repblica por parte del
solicitante.
Sostenemos que nuestro sistema democrtico brinda, por su progresividad y
maximizacin del plexo de derechos, la posibilidad de ampliar el orbe de los derechos
polticos a favor de los extranjeros, que residiendo como habitantes, puedan acreditar un
lapso de 10 aos de permanencia en nuestro pas para ser incorporados al cuerpo
electoral y poder sufragar en las elecciones que elijan autoridades nacionales, y una
permanencia acreditada de 5 aos para elegir autoridades municipales.
313 Op.cit, p. 261

244
d) Flexibilidad en la residencia
Nosotros consideramos que habra que permitir el voto a aquellos ciudadanos que,
no estando en el colegio electoral que les corresponde, pueden ejercer el derecho a
sufragio para elegir a los candidatos a presidente, con la sola inscripcin en el padrn
electoral siempre que presente el documento nacional ante la autoridad competente y se
compruebe que no haya votado en otro distrito.
e) Ciudadanos no habitantes: los argentinos en el exterior
Nuestra legislacin prev que los ciudadanos residentes en forma efectiva y
permanente fuera del territorio puedan votara en las elecciones federales. A nuestro
entender, para aumentar la participacin electoral de los ciudadanos argentinos es
conveniente que voten no solo los que residan en forma permanente sino tambin
quienes se hallen transitoriamente en el exterior.

REFORMA AL SISTEMA ELECTORAL

Los sistemas electorales regulan el proceso que convierte los sufragios de los
ciudadanos en escaos parlamentarios o bancas de un colegio electoral,
Los elementos propios de los sistemas electorales son: la circunscripcin electoral,
la forma de lista, la barrera electoral, las formulas para convertir votos en escaos. Cada
uno de estos elemento presentan distintos tipos, que se pueden utilizar en forma
combinada.
El sistema electoral argentino presenta distinto tipos de problemticas:
En el sistema electoral argentino pueden llegar a coexistir hasta ocho tipos distintos de
sistemas electorales (presidente, gobernador, diputados nacionales, diputados
provinciales, senadores, senadores provinciales, intendentes y concejales).
Para una mejor sistematizacin, proponemos el siguiente cuadro:
CARGOS
Presidente y vice.

Diputados provinciales

SISTEMA ELECTORAL
Eleccin directa. Gana la formula ms votada cuando supere el 45% de los votos
vlidos o que superando el 40%. Obtenga una ventaja de 10 puntos sobre su
seguidor inmediato. En caso contrario se realizar segunda vuelta
Eleccin directa. Vara la modalidad segn cada provincia
Representacin proporcional, sistema DHont con umbral del 3% en cada
provincia
Lista incompleta, con 2 senadores para el ganador y 1 para el segundo ( a partir
del 2001)
Sistema determinado por cada legislacin provincial.

Senadores pciales.
Intendencias
Consejo Deliberante

Sistema determinado por cada legislacin provincial

Sistema determinado por cada legislacin provincial
Sistema determinado por cada legislacin provincial.

Gobernador
Diputados nacionales
Senadores nacionales

El sistema electoral argentino es complejo en la medida en existen mltiples

arenas electorales que eligen Presidente, Diputados Senadores Provinciales, y una gran
cantidad de autoridades a nivel municipal.
Estas arenas electorales eligen sus representantes bajo distintas frmulas como
Hare, DHont, lista incompleta de simple pluralidad de mayora y frmula proporcional
para minoras, sin umbral, con umbral del 3%, del 20%, pero tambin en muchos casos
lo hacen por simple pluralidad eligiendo en distritos uninominales senadores y
diputados provinciales. Algunas provincias usan leyes de lemas, sistemas de tachas, o
listas incompletas.

245
Existen incluso provincias que eligen a sus representantes en sistemas mixtos en
los cuales se votan diputados en distrito nico, provincia y por departamentos
simultneamente.
La diversidad de los sistemas electorales provinciales es explicable a la luz del
resultado de las reformas constitucionales iniciadas en 22 de las 24 provincias entre
1985 y 1998. A estas reformas electorales hay que agregar un gran nmero de reformas
en los cdigos electorales as como numerosos reformas distritales, municipales y
departamentales.
Toda esta maraa de sistemas electorales confunde a los ciudadanos sobre el
sistema electoral que se aplica.
Proponemos simplificar el sistema electoral a dos: uno aplicable para presidente
con distrito nico utilizando el procedimiento de mayora absoluta para el cargo. El
otro, aplicable para los cargos legislativos, es el sistema nico transferible, a nuestro
entender la mejor opcin.
Por ello se hace imprescindible realizar la reforma al sistema electoral, pero que
esta no tenga como fin aumentar la partidocracia, sino alcanzar la verdadera democracia
De esta manera se evitara el votar en una eleccin en tres o cuatro tipos de sistemas
electorales diferentes.
Para ello es necesario que se realice un gran acuerdo nacional para que sin
violentar las autonomas provinciales se establezcan reformas constitucionales o del
cdigo electoral, a fin de tener un sistema nico electoral que contenga un mtodo
simple y de fcil comprensin para el ciudadano que no puede disponer del tiempo
suficiente para entender tres o cuatro sistemas electorales diferentes.

NUESTRA PROPUESTA PARA UN SISTEMA ELECTORAL MS

DEMOCRTICO Y REPRESENTATIVO
Es de resaltar que en todos los arcos y espectros ideolgicos hay cierto consenso
sobre temas como la eliminacin de la lista cerrada y bloqueada, la personalizacin del
voto, etc. Sin embargo todava no se produjeron los resultados esperados.
Nos preguntamos qu factores contribuyen a explicar el continuismo bsico de los
sistemas electorales y encontramos que, en primer lugar, se puede decir que nadie est
dispuesto a cambiar lo cierto por lo incierto, y que un sistema electoral, bueno o malo,
da a sus principales agentes (los partidos polticos) la certeza sobre el modo en que
funciona. Como no hay coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y los partidos
polticos, aumenta la partidocracia y se ampla la distancia entre partidos polticos y
ciudadana.
Tambin queda claro que quien est en condiciones de modificar una ley electoral
es, normalmente, el menos interesado en hacerlo en la medida en que ha ganado con
ella, y ha obtenido, en alguna u otra circunstancia, primas de sobre-representacin en la
atribucin de escaos con relacin al porcentaje de sufragios emitidos.
La formulacin de una propuesta para modificar el sistema electoral es una
peticin generalizada de toda la ciudadana que quiere poner lmite a los atropellos que
produjo la partidocracia en desmedro de la democracia.
Pero para formular una propuesta hay que tener en cuenta dos comprobaciones
empricas que nosotros compartimos: la primera es que no existe el sistema electoral
perfecto, la segunda es que los sistemas electorales empricos son el resultado de
compromisos entre las fuerzas polticas en determinados perodos.

246
Si queremos una democracia representativa que sea consecuencia de la democracia
participativa y as pasar de una partidocracia a una democracia, deben utilizarse las
herramientas de participacin ciudadana que se encuentran en nuestra Constitucin.
1. CONSULTA POPULAR PARA ELEGIR SISTEMA ELECTORAL:
Consideramos que debera llamarse a una consulta popular sobre qu tipo de sistema
electoral es preferible para nuestro pas, y de esta manera evitar luchas partidarias que
no siempre coinciden con los intereses de los ciudadanos.
Esta propuesta de convocar a la ciudadana para que exprese cul es el mejor
sistema electoral ya tuvo antecedentes en lugares donde las reformas electorales se
hicieron con la participacin de la ciudadana y no con acuerdos entre partidos
solamente. En Italia por ejemplo la reforma electoral prosper gracias a una iniciativa
popular y al voto de los participantes en esta consulta a favor de la uninominalidad. En
Uruguay, en 1997, se realiz un plebiscito sobre la reforma de la constitucin que tena
entre sus puntos principales de debate la reforma electoral. En Dinamarca se aprobaron
por referndum modificaciones al cdigo electoral.
Las mltiples opciones que se nos presentan con las respectivas comprobaciones
empricas en la aplicacin de los sistemas electorales nos hacen afirmar que no existe un
sistema electoral nico perfecto que pueda ser aplicado, ya que hemos visto cmo cada
sistema puede contener distintas variables que producen distintos tipos de efectos. Estos
presentan tantos ventajas como desventajas sera menester evaluar las condiciones para
lograr que un sistema electoral sea considerado exitoso.
Para la consecucin de tal fin es necesario que un sistema electoral sea
representativo, esto ltimo entendido en doble sentido: por un lado representacin para
todos, a fin de lograr la representacin de los distintos grupos de personas, y por otro
que exista la representacin justa, es decir una representacin acorde con la
proporcionalidad de las fuerzas sociales y polticas equivalentes a una relacin
equilibrada entre votos y escaos
Es necesario que el sistema electoral elegido sea participativo, es decir, que
asegure la posibilidad de expresar la voluntad poltica por parte del elector, y en el
marco de la alternativa voto personalizado versus voto de partido o de lista, se pueda
elegir en base a los mejores candidatos.
Es fundamental que un sistema electoral est dotado de simplicidad, ya que es
vlido que el electorado pueda comprender cmo opera el sistema electoral y, hasta
cierto punto, pueda prever cules sern los efectos de su voto.
Pero el criterio ms importante y que engloba a los otros es que el sistema
electoral sea legtimo. Significa la aceptacin de los resultados de las elecciones del
sistema poltico como un todo.
Por ello pensamos que de realizarse una consulta popular sobre cul debe ser el
sistema electoral para la eleccin de nuestros representantes, se producir un amplio
debate pblico donde el principal beneficiado ser el ciudadano que tendr mejores
herramientas para evaluar cul es a su criterio el mejor sistema electoral
2. APLICACIN DEL SISTEMA DE UNICO VOTO TRANSFERIBLE utilizando
el cociente electoral denominado de CUOTA DROOP, es el sistema electoral que
consideramos el ms apropiado para la eleccin de legisladores.
Este procedimiento fue ideado por el Ministro de Hacienda de Dinamarca
C.Andrae, antes del surgimiento de los partidos polticos modernos. La peculiaridad de
este procedimiento es que posibilita la presentacin de candidatos independientes sin
que estos dependan de la lista de los partidos polticos.

247
El sistema de voto nico transferible implica el procedimiento de eleccin
proporcional sin listas en circunscripciones pequeas con voto nico transferible.
Este sistema es utilizado en Irlanda del Sur para elegir presidente. En Malta,
Tasmania e Irlanda del Norte se emplea para las elecciones nacionales y la de sus
representantes ante el Parlamento europeo; tambin se usa para las elecciones de la
Cmara alta en Australia.
FUNCIONAMIENTO: En la prctica, el sistema funciona de esta manera: cuando el
elector ingresa al cuarto oscuro se le entrega una papeleta electoral donde estn insertos
los nombres de todos los candidatos por orden alfabtico, indicando el partido al que
pertenecen o bien solamente el nombre del candidato (ya que est permitida la
presentacin de las candidaturas independientes.)
Tambin es factible adicionar en la parte inferior al nombre, el tema de
especialidad del candidato.
El elector puede distribuir sus preferencias en la papeleta, escribiendo los nmeros
1,2,3, etc, junto a los nombres de los candidatos. As, el elector no solamente realiza una
seleccin entre los partidos, sino que tambin se puede elegir entre los candidatos de un
partido: de esta manera est garantizada la posibilidad de votar por una persona
determinada a la que se considera el mejor candidato, pertenezca o no a un partido o
tambin a candidatos que representen a distintos partidos.

Modelo de voto:
Doy mi voto por:
Marcar el orden de preferencia en
esta columna
1
2
3
5
4

CANDIDATO
ALVAR
BERDI
CARR
DIAZ
ESTEBAN
FERNANDEZ
GONZALEZ
HOLBERT
LOBO
ZAPATA

Partido al que pertenece

ROJO
BLANCO
VERDE
AZUL
AMARILLO
BLANCO
ROJO
AZUL
VERDE
NARANJA

El elector debe seguir las siguientes instrucciones314:

Usted dispone de un solo voto
Usted vota al candidato que marque con el nmero 1 en la columna izquierda.
No lo haga colocando otro signo (x,#, etc)
Si usted as lo desea, puede adems colocar un orden de preferencia entre los
restantes candidatos, de tal manera que colocando el nmero 2, 3, 4, etc, en la columna
izquierda, delante del nombre de cada candidato, se entender que se es su orden de
preferencia entre ellos.
Usted puede colocar su orden de preferencia a favor de uno o ms candidatos,
inclusive de todos ellos o hasta que los restantes le resulten indiferentes.
314 Pedicone de Valls. Op.cit. p. 273

248
Las segundas y sucesivas preferencias solo sern consideradas en la medida que
las anteriores correspondan a candidatos que ya no necesitan su voto para resultar
electos o si han sido excluidas por insuficiencias de votos.
A cada votante se le garantiza que en ningn caso un candidato posterior va a
desplazar a uno anterior.
El voto ser invalidado si coloca el nmero 1 a ms de un candidato.
El voto es transferible cuando el candidato que ha seleccionado en primer trmino,
ya consigui los votos necesarios para ser elegidos o bien tiene tan pocos votos que no
podr resultar electo y queda excluido. Entonces, el voto no se pierde, sino que se
transfiere a sus sucesivas preferencias.
En el supuesto de implementarse el voto electrnico, el elector puede identificar al
candidato por fotografas.
Nosotros creemos que sera conveniente en una primera etapa utilizar ambos
mecanismos (tanto el electrnico como el manual) hasta ajustar los medios tecnolgicos
y que haya acostumbramiento de esta metodologa y gradualmente se logre aplicar
nicamente el denominado voto electrnico.
FORMA DE CONTAR LOS VOTOS: Una vez finalizado el escrutinio se calcula el
cociente, segn el Cuota System Droop, es decir, cociente Droop que es igual a los
sufragios vlidos emitidos divididos por el nmero de escaos o bancas parlamentarias
ms uno, y a esta divisin se le suma uno.
Nmero de escaos +1= CUOTA DE DROOP
(Escaos + 1)
Por lo que el Sistema de Voto nico Transferible no requiere de una mayora
absoluta para obtener una banca, pero s de una mayora para obtener una banca.
Si un candidato alcanza la cuota con base en las primeras preferencias, quedar
elegido. Si un candidato obtiene un nmero de votos superior a la cuota, el resto se
repartir entre las segundas preferencias del modo siguiente: si la cuota fuera de 10.000
y el resto fuera de 500, el nmero de segundas preferencias que puede haber en las
15.000 se multiplica por 500 en cada candidato y se divide por 10.000, aadindose
luego el resultado a las primeras preferencias de los candidatos respectivos. El que
alcanza as la cuota quedara elegido.
Los votos restantes vuelven a repetirse proporcionalmente en todas las papeletas
electorales entre las preferencias siguientes. Si ningn otro candidato tiene votos
sobrantes y todava no se han repartido todos los escaos en la circunscripcin, se
volvern a repartir los votos de los candidatos con un nmero menor de votos. Este
procedimiento se repetir tantas veces como sea necesario, hasta que se proclame electo
el nmero necesario de candidatos.
Para comprender mejor este sistema, tomaremos un ejemplo de cmputo y
escrutinio de los votos que da la Dra. Jackish en Sistemas electorales y sus
consecuencias.315
En una circunscripcin hay 5 escaos en disputa para los cuales presentan su
candidatura 10 personas.
Primer recuento: En el primer recuento se examinan las boletas electorales y se
distribuyen en distintos grupos, segn el nombre del candidato que haya obtenido el
nmero uno.
315Jackish, Op.cit.

249

Los distintos candidatos han obtenido el nmero siguiente de votos:

CANDIDATO
ALVAREZ
BERDI
CARR
DIAZ
ESTEBAN
FERNNDEZ
GONZALEZ
HOLBERT
LOBO
ZAPATA

N DE VOTOS
2009
952
939
746
493
341
157
152
118
93

La cantidad total de votos emitidos vlidos es de 6.000. A continuacin se halla la

cuota electoral segn la frmula de Droop. En nuestro caso sera:
600 = 1001
(5+1)
Segundo recuento: Todo candidato que logra alcanzar la cuota electoral es elegido. Eso
es evidente solo en el caso lvarez. El candidato ha logrado 1008 votos ms que la cifra
de la cuota. Este sobrante se contabiliza en un segundo recuento en el que todas las
boletas electorales en las que el candidato lvarez haya recibido el nmero uno vuelven
a leerse y se redistribuyen en grupos nuevos, segn los candidatos que hayan recibido el
nmero dos.
Se constituye un grupo especial de aquellas boletas electorales en que nicamente
se incluya una primera transferencia para el candidato lvarez, sin clasificacin
posterior, por lo que son declarados intransferibles.
El recuento de las boletas electorales a favor del candidato A produce las cifras
siguientes en segundas preferencias.
Candidato
DIAZ
ESTEBAN
FERNANDEZ
GONZALEZ

257
11
28
107
8

Total transferencias

200
4

Intransferibles
Votos de A

5
200
9

Dada la imposibilidad de transferir los 2009 votos de A, sino solamente 1008, las
segundas preferencias no se pueden contabilizar por entero, sino solamente segn la
fraccin que en este caso sera 1008 dando estos resultados:
2004
DIAZ = 257 X 1008 = 129,7
2004
FERNANDEZ = 28 X 1008 = 14,09
2004

250
ESTEBAN = 11 X 1008 = 5,54
2004
GONZALEZ = 1708 X 1008 = 859,12
2004
Si se redondea las fracciones a favor del candidato que tiene la fraccin ms alta,
esto es, a favor de E, el segundo clculo de votos resulta entonces:
DIAZ =129
ESTEBAN =6
FERNANDEZ = 14
GONZALEZ =859
De ah que los candidatos DIAZ, ESTEBAN, FERNANDEZ, GONZALEZ hayan
obtenido las siguientes sumas de primeros y segundos votos.
DIAZ = 746 primeros votos + 129 segundos votos = 875
ESTEBAN =493 primeros votos + 6 segundos votos = 499
FERNANDEZ = 341 primeros votos + 14 segundos votos = 355
GONZALEZ = 157 primeros votos + 859 segundos votos = 10016
Como GONZALEZ ha logrado 1016 votos, alcanza la cuota electoral y resulta elegido.
Tercer recuento: En el tercer recuento tendran que repartirse los votos sobrantes de
Gonzlez (1016-1001) = 15. Esto ya no es necesario ya que esta operacin se evita
cuando la cantidad de votos sobrantes es inferior a la diferencia entre los 2 ltimos
candidatos.
En efecto si Zapata recibiera los 15 votos, ello no cambiara nada en el orden de
los candidatos. Por lo tanto, ahora se han de distribuir los votos del candidato que ha
obtenido la menor cantidad de sufragios.
Se cuentan las boletas electorales que contenan votos primeros a Zapata que a su
vez, contienen 89 a favor de Fernndez y cuatro a favor de Carr. Estos se atribuyen por
entero a Fernndez y a Carr, con lo cual el tercer recuento muestra el resultado
siguiente:
lvarez = 1001 elegido
Gonzlez = 1016 elegido
Berdi = 952
Carr = 943
Daz = 875
Esteban = 499
Fernndez = 444
Holbert = 152
Lobo = 118
El tercer recuento termina sin resultado, porque ningn candidato logra alcanzar la
cuota electoral. Es necesario realizar un cuarto recuento.
Cuarto recuento: En este recuento, en primer lugar vuelve a averiguarse si hay que
repartir los votos sobrantes de Gonzlez. Como la distancia entre Holbert y Lobo es de
34 votos no es necesario aquella transferencia.
La revisin de las boletas electorales muestra el reparto siguiente de segundos
votos:
Berdi = 119
Daz = 107,
Intransferibles 44.

251
Tambin haba primeros votos para lvarez, Gonzlez, Holbert, Lobo, Zapata,
pero algunos de estos candidatos ya haban sido elegidos y otros quedan excluidos.
Tales votos no se consideran, sino que se leen los nombres de los candidatos siguientes
que obtuvieren votos.
El resultado del cuarto recuento muestra:
lvarez: 1001 elegido
Gonzlez: 1016 elegido
Berdi: 1071 elegido
Daz: 982
Esteban: 499
Carr: 943
Fernndez: 444
Intransferible 44
Berdi ha obtenido 1071 votos, como supera la cuota electoral es elegido.
Quinto recuento: En este caso se deben transferir los votos sobrantes de Berdi (70
votos), porque a diferencia de los casos anteriores es un nmero mayor que la distancia
que hay entre Estaban y Fernndez, los dos candidatos que se encuentran en ltimo
lugar.
A priori habra que proceder como se hizo con lvarez; sin embargo, el asunto se
facilita por el hecho de que solamente es necesario repartir los 119 votos que Berdi ha
recibido en ltimo trmino. De estos, 84 corresponden a Esteban y 35 son
intransferibles. Sin embargo solamente se pueden repartir 70 boletas electorales, de
forma que todas van a favor de Esteban. Al terminar el quinto recuento, los resultados
son los siguientes:
A: 1001 elegido
G: 1016 elegido
B: 1071 elegido
D: 982
E: 943
C: 569
F: 444
Intransferible 44
Como en este recuento ningn candidato ha logrado la cuota electoral se comienza
con otro recuento.
Sexto recuento: En el sexto recuento se vuelve a analizar si, en el caso de que se
transfieran los votos sobrantes de Gonzlez, este hecho ejercer alguna influencia sobre
el orden de los candidatos.
No siendo este el caso, se revisan los votos del ltimo candidato Fernndez.
El resultado de esta revisin es que Carr recibe 353 segundos votos y 91 son
intransferibles.
Tras la atribucin de esos 353 votos a Carr, tenemos el siguiente resultado:
lvarez: 1001 elegido
Gonzlez: 1016 elegido
Berdi: 1071 elegido
Daz: 982
ESTEBAN: 569
Carr: 1296 elegido
Intransferibles 44

252
Carr ha alcanzado la cuota electoral y por lo tanto resulta elegido. Solamente
queda por atribuir el quinto escao.
En realidad habra que repartir los votos sobrantes de Gonzlez y de Carr (12961001= 295), que son 300 votos.
Pero aunque los 300 votos correspondiesen a Esteban, ste seguira sin poder
alcanzar a Daz, de forma que no se realiza otro recuento y se proclama elegido a Daz.
El sistema de voto nico Transferible, que constituye la frmula proporcional
ms antigua ya que fue ideada por el dans Andrae en 1855 y por el abogado ingls
Hare en 1857, tiene todas las ventajas de los sistemas electorales de mayora: el elector
siempre vota en primer trmino al candidato por el cual tiene ms preferencia, pero,
adems, puede expresar su adhesin respecto de otros que le sean de su agrado
pertenezcan o no al partido de su simpata.
As, si su candidato preferido tiene posibilidades de resultar elegido, el voto en
segundo o tercer trmino por otro candidato resulta til porque no se pierde.
La adopcin del sistema del Voto nico Transferible modifica el principio de una
persona, un voto por el de un candidato, un voto, de manera tal que el electorado
pueda hacer una evaluacin de cada uno de los candidatos, mostrando el grado de
adhesin con que estos cuentan.
Uno de los objetivos que persigue este sistema es convertir en ganador no slo al
candidato que haya obtenido ms votos, sino, tambin a aquellos que cuentan con la
mayor adhesin del electorado. La prctica de este sistema permite que resulten
elegidos los moderados, es decir, los candidatos que reciben ideologas centrales.
El Sistema de Voto nico Transferible es proporcional y es aplicable a distritos o
circunscripciones plurinominales
Este sistema electoral cumple los objetivos buscados, tales como representar las
preferencias del electorado, lograr la independencia del elector en las listas
confeccionadas en la interna partidaria, permitir el protagonismo de agrupaciones
partidarias menores, perfeccionar la competencia cualitativa. Adems presenta otras
ventajas316:
los candidatos, en lugar de intentar el desplazamiento del adversario,
buscan sumar ms votos, ya que el elector tiene varias opciones para
mostrar su preferencia.
el elector puede votar por candidatos de su verdadera eleccin,
cualquiera sea el partido al que representen.
Es entendible y fcil de usar. No contrara ninguna disposicin
constitucional argentina para la eleccin de diputados nacionales, por lo
cual puede ser implementado en virtud de una modificacin de la actual
ley electoral.
El electorado siente que participa ms en la eleccin y que sus votos
cuentan a la hora de definir los cargos. No est obligado a hacer un voto
nico, a veces arbitrario; puede elegir.
Promueve las coaliciones y las campaas positivas.
Genera gobiernos fuertes y estables porque afianzados en el voto de las
reales preferencias del electorado.
Favorece la participacin de partidos nuevos. Por ejemplo, en las
elecciones irlandesas en circunscripciones uninominales o
tetranominales, los partidos polticos ms pequeos no encuentran un
lmite que imposibilite su participacin con resultados razonables.
316 Pedicone de Valls, Op.Cit. p 270

253

Elimina la dificultad de que candidatos sin posibilidades reales dejen

afuera a los favoritos.
Las opciones que se presentan al elector permiten a los candidatos
acceder a un cargo, conforme a la aceptacin que han recibido del
electorado. Adems, an no ganando, saben cul es su caudal real de
votos.
Es mejor que la doble vuelta, porque define de una sola vez a los
ganadores y evita el costo de una nueva eleccinque estara limitada,
adems, a dos candidatos.
Asegura la eleccin del candidato preferido por la mayor cantidad de
votantes. El ranking que se hace no desplaza, en ningn caso a este
candidato de su lugar para colocar a otro de menor predicamento.

Estamos convencidos de la aplicabilidad de este sistema en nuestro pas: para evaluar

sus reales posibilidades, analizaremos el actual sistema electoral de nuestro pas y
veremos cmo lograr la instrumentacin de este sistema. Intentaremos tambin remediar
los probables efectos negativos del sistema si no se logra una instrumentacin adecuada.
Por ello es necesario acompaar la implementacin de este sistema con la
creacin de otros instrumentos jurdicos que garantizaran el xito de este mtodo.
3. CREACIN DE UN ORGANISMO INDEPENDIENTE QUE DETERMINE
LAS CIRCUNSCRIPCIONES PARA EVITAR ELGERRYMANDERING, LA
SUBRREPRESENTACIN Y SOBRERREPRESENTACIN.
En nuestro pas el sistema electoral que se viene aplicando data de 1983, cuando
el General Bignone firm los decretos ley 22.838 y 22.847. En estos decretos se
establecieron las reglas electorales esenciales an vigentes.
El decreto ley 22.838/83 fij el sistema D Hont de representacin proporcional
como frmula electoral y estableci un umbral distrital mnimo de votos del 3% para
lograr representacin parlamentaria.
El decreto ley 22.847/83 modifico y transform la magnitud de los distritos
electorales en la eleccin para diputados nacionales.
En cuanto a la conformacin de los totales de la Cmara de Diputados, la
Constitucin de 1853 estableca la cantidad de diputados correspondientes a cada
distrito electoral en funcin de la relacin a la poblacin de dichos distritos
(contabilizados cada diez aos por Censo Nacional)
El decreto ley 22.847/83 no solo fij dicha cifra (un diputado cada 161.000
habitantes o fraccin menor de 80.500) sino que adems arbitrariamente sum tres
representantes a la cantidad de diputados nacionales correspondientes a cada
circunscripcin electoral y estableci un mnimo de representacin de cinco diputados
para cada distrito.
Desde la promulgacin de los dos decretos, a pesar de diez elecciones legislativas
que produjo otras tantas conformaciones diferentes en la Cmara de diputados, con
variantes en la relacin de fuerzas entre los partidos mayoritarios y de debates que
incluyeron reformas constitucionales, los decretos-ley originados en el gobierno militar
siguen rigiendo el destino de los argentinos.
Tal como est planteado, el sistema electoral argentino presenta distintos
problemas. Uno muy importante es el causado por la desproporcionalidad territorial
producida por los decretos ley 22.847/83 y 22.838/83.
En un sistema perfectamente proporcional, el voto de ningn ciudadano vale ms
que el de los otros.

254
Como ya hemos citado el caso de Israel donde se vota en distrito nico y con un
umbral del 1% es un caso tpico, otros ejemplos son Holanda, Per, Namibia, Sierra
Leona. En un sistema desproporcionado, los votos de algunos ciudadanos valen ms que
otros.
En un sistema territorialmente desproporcionado se le otorgara a un individuo un
distrito electoral, un voto y todos los asientos legislativos.
Si bien ningn sistema electoral en el mundo real llega a esos extremos, todos
exhiben desproporcionalidad territorial.
Desde el punto de vista de la teora democrtica, la desproporcionalidad territorial
viola el principio de una persona un voto que, siguiendo a Dahl, 317 es una condicin
necesaria para cualquier gobierno democrtico.
Los pases que presentan mayor desproporcionalidad territorial se encuentran en
las regiones menos desarrolladas y con democracias establecidas recientemente: doce de
las veintids cmaras bajas de los pases de Amrica Latina y del Caribe tienen valores
por encima del promedio y siete de los catorce pases africanos mostraron valores por
encima del promedio.
En contraste, slo seis de veintitrs cmaras bajas de los pases de Europa
Occidental y de Amrica del Norte mostraron valores por encima del promedio y slo
dos de los diecinueve pases asiticos, de Europa del Este y la Unin Sovitica estaban
por encima del promedio.
Un dato para tener en cuenta es que en Amrica Latina las Cmaras bajas son 4%
ms desproporcionadas territorialmente que las del resto del mundo.
Analizando el sistema argentino, notamos que existe un pacto federal que provoca
una desproporcin en cuanto a la representacin en la cmara alta, ya que valen tanto en
el Senado los tres senadores de La Rioja como los de Buenos Aires.
En cambio en la Cmara baja, la Rioja tiene cinco diputados y Buenos Aires
setenta. Este reparto est distorsionado en la Argentina debido a un mecanismo que
sobre-representa a las provincias chicas y sub-representa a los distritos grandes. Si
aplicsemos el criterio numrico de la representacin aritmtica, a La Rioja le
correspondera un diputado o a lo sumo dos; en los hechos tiene cinco.
En Buenos Aires, la Capital Federal, Crdoba y Santa Fe est localizado el 65 %
de la poblacin, pero el nmero de diputados que estos distritos envan al Congreso
alcanza slo el 51,34%. La representacin asignada se ha deslizado pues de la Cmara
de Senadores a la Cmara de Diputados y con ello nuestro sistema poltico se
desenvuelve en el marco de una frmula muy alejada del primitivo compromiso del
pacto federal que seala Natalio Botana318.
Otro problema que se plantea es caer en el gerrymandering, que puede consistir en
dos variantes: una mediante el procedimiento de dilucin y otra mediante la
concentracin, que pueden corresponder indistintamente al gerrymandering negativo o
positivo por el simple hecho de vincularse con acciones voluntarias o involuntarias de
condicionamiento de los resultados electorales a partir de la definicin de los nuevos
lmites distritales.
Ambos se refieren a dos tipos de poblaciones objetivo, por un lado la definida por
atributos independientes del proceso electoral pero que traera consigo opciones
electorales idnticas o similares entre sus integrantes (raza, religin, ingreso, etc) y por
otro, las que son altamente dependientes del proceso electoral porque se corresponden
con opciones polticas partidarias duraderas expresadas en la preferencia sistemtica de
los electores respecto a la oferta electoral de una fuerza poltica determinada.
317 Dahl, La poliarqua...
318 Natalio Botana, El orden conservador

255
En nuestra opinin, de aplicarse el sistema de voto nico transferible se
solucionara la desproporcionalidad territorial ya que los distritos votaran la cantidad
de escaos de acuerdo a la poblacin. Recomendamos que los distritos slo elijan un
mximo de cinco representantes, puesto que si se excede ese nmero se aumentar la
dificultad en la contabilizacin de los sufragios.
El problema que ahora se nos plantea es cmo lograr que exista una divisin
territorial distrital que produzca una igualacin proporcional que logre evitar algn tipo
de gerrymandering.
Para ello proponemos crear una institucin que realice funciones semejantes a las
que realizan las Boundary Comissions en el Reino Unido o la Mesa Federal de Mxico
o la Comisin de Circunscripcin independiente. En esta ltima las premisas de la
Comisin dicen: no debe haber ninguna circunscripcin con menos de tres y ms de
cinco escaos, considerando los lmites del county, y con la poblacin igual.
Todas estas instituciones son organismos tcnicos, independientes, elegidos y
conformados con un procedimiento semejante a nuestro Consejo de la Magistratura.
Estos tienen la funcin de definir las circunscripciones teniendo en cuanto los valores
culturales, sociales y econmicos de la poblacin. Estos organismos son creados ad hoc,
y slo ejercen sus funciones al momento de las elecciones.
El trabajo de las Boundary Comissions ha recibido grandes elogios gracias al
carcter no partidista de sus propuestas y a su forma no burocrtica de actuacin.
Por ello pensamos que sera de enorme eficacia crear algn tipo de organismo
semejante, o bien estas funciones pueden ser suplidas por el Tribunal Electoral o quien
ejerza estas funciones, siempre que se ample la participacin de todos los partidos con
representacin parlamentaria.
4. NO A LA SIMULTANEIDAD DE LAS ELECCIONES
No parece muy razonable que una persona, en una eleccin presidencial donde toda la
atencin est centrada en la eleccin del poder ejecutivo nacional, pueda disponer del
tiempo y de la informacin suficientes para discernir cules pueden ser sus mejores
representantes legislativos. Adems puede suceder que las elecciones para autoridades
nacionales sean en forma simultnea con las elecciones provinciales y municipales.
El problema que se nos presenta es cmo superar la poca importancia que tienen
las elecciones legislativas en una eleccin con sistema presidencialista, ya que el inters
principal est centrado en la eleccin de presidente.
Por ello sostengo, y a sabiendas de los costos, que las elecciones legislativas y
ejecutivas no deben ser simultneas: si buscamos aumentar la calidad de nuestros
representantes pero no hay debate entre candidatos y el centro de atencin de una
eleccin supera a la otra, entonces la democracia estar en un proceso de deterioro.
No parece muy razonable que una persona, en una eleccin presidencial donde toda la
atencin est centrada en la eleccin del poder ejecutivo nacional, pueda disponer del
tiempo y de la informacin suficientes para discernir cules pueden ser sus mejores
representantes legislativos. Adems puede suceder que las elecciones para autoridades
nacionales sean en forma simultnea con las elecciones provinciales y municipales.
El problema que se nos presenta es cmo superar la poca importancia que tienen
las elecciones legislativas en una eleccin con sistema presidencialista, ya que el inters
principal est centrado en la eleccin de presidente.
El punto central en la interrelacin entre elecciones presidenciales y legislativas es
determinar el grado de importancia e intensidad que adquieren si se realizan
simultneamente.

256
Nohlen distingue tres grados: 1) baja simultaneidad. Se da cuando estas elecciones
se llevan a cabo el mismo da; 2) simultaneidad mediana. Se produce cuando se sufraga
con la misma boleta; 3) alta simultaneidad. Existe cuando el elector tiene un solo voto.
Si se mide con fines heursticos, puede comprobarse que cuanto ms intensa sea la
simultaneidad, mayor ser el influjo directo de la decisin en la eleccin presidencial
sobre la decisin del electorado en la eleccin parlamentaria.
La simultaneidad o no, evidentemente, tambin afecta al sistema de partidos.
Cuando las elecciones presidenciales y legislativas son simultneas, el impacto
restrictivo que las elecciones presidenciales tienen sobre el nivel de multipartidismo
electoral legislativo es mayor. Por lo tanto, aquellos sistemas donde las elecciones
presidencial y legislativa se celebran simultneamente tienden a registrar menores
niveles de multipartidismo en sus elecciones legislativas que aquellos sistemas en los
cuales las elecciones se llevan a cabo en distintos momentos.
El uso de la frmula de la mayora relativa en las elecciones presidenciales tiende
a generar un nivel de multipartidismo menor en las elecciones legislativas que la
utilizacin de su principal alternativa, la frmula de doble vuelta.
Segn una investigacin realizada por Mark Jones, las elecciones subnacionales
(gobernador, intendente) tambin influyen sobre la elite partidaria y la conducta del
votante y de esta manera sobre el nivel de multipartidismo electoral en las elecciones
nacionales.
Esta influencia debera ser mayor en los lugares donde las unidades
administrativas subnacionales posean un significativo nivel de autonoma poltica y
fiscal, donde las filiales provinciales de los partidos gozan de un considerable grado de
autonoma organizacional, donde las elecciones nacionales y subnacionales son
simultneas, donde las leyes electorales que regulan la eleccin de los funcionarios
nacionales difieran de manera considerable de aquellas empleadas para la eleccin de
los funcionarios subnacionales.
No nos interesa si el sistema de voto nico transferible afecta al sistema de
partidos; s nos interesa determinar la importancia de las elecciones legislativas.
Por ello sostengo, y a sabiendas de los costos, que las elecciones legislativas y
ejecutivas no deben ser simultneas: si buscamos aumentar la calidad de nuestros
representantes pero no hay debate entre candidatos y el centro de atencin de una
eleccin supera a la otra, entonces la democracia estar en un proceso de deterioro.

REFORMA AL INTERIOR DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Dentro de la representacin democrtica, los partidos polticos son inevitables por
cuanto responden a una disposicin constante de los grupos organizados que existen y
persisten desde el momento en que dos hombres se ponen de acuerdo sobre alguna
finalidad con proyeccin social y sobre los medios para alcanzarla319. En un sentido muy
amplio, hay partido siempre que se trate de conducir a un grupo humano y, en un
sentido ms limitado, siempre que se trate de gobernar a la sociedad global, sea cual
fuere su dimensin y sus caractersticas. Adems, e inevitablemente, surgen casi
siempre partidos diversos u opuestos toda vez que aparecen discrepancias acerca de la
finalidad o de los medios. A este respecto no importa cul sea el rgimen poltico ni
tampoco el nombre que se d a los partidos: grupos, tendencias, fracciones o facciones

319 Burdeau, Tratado de Ciencia poltica. Paris, Ed. Alfa, 1977. T.1 p. 422.

257
En la Repblica Argentina, la constitucionalizacin formal de los partidos
polticos data de la reforma del 1994. Con anterioridad y sin norma alguna en la
constitucin formal, existi en la constitucin material. La constitucin histrica les
daba albergue en su matriz de principios y valores e, incluso, en la norma del art.14
sobre el derecho a asociarse y en el Art. 33 sobre derechos implcitos. Por algo, el
derecho judicial de la Corte y la legislacin infraconstitucional les confiere desarrollo.
A sabiendas de la inevitabilidad de los partidos, se hace imprescindible realizar
modificaciones hacia al interior de los mismo que tengan por finalidad el superar la
enorme crisis que esta sufriendo esta institucin para recobrar la confianza de la
ciudadana.
Propuestas para que los ciudadanos recuperen la confianza en los
partidos polticos.
1 . P R D I D A D E L M O N O P O L I O D E L O S PARTI D O S P O L T I C O S PAR A
L A S C A N D I D ATU R A S A C A R G O S E L E C T I V O S

La inevitabilidad de los partidos es indudable. Por ello no se comprende el por qu de la

negativa de los partidos a abrir la eleccin a candidatos independientes. Creemos que
para la ciudadana, la prdida del monopolio de los partidos sera sumamente
conveniente. La introduccin de candidatos independientes es una forma de disminuir el
poder de la partidocracia.
Colocar como representantes a personas no vinculadas a la disciplina partidaria
redundara en un beneficio para la comunidad ya que los candidatos independientes, al
estar libres de ataduras partidarias, seguramente se sentirn ms ligados a los intereses
de quienes los han elegido, y actuarn en consecuencia.
2 . L IB E RTAD PAR A L A C R E A C I N D E L O S PARTI D O S
La prohibicin de un partido es una injerencia grave. Slo se justifica a partir de la
defensa de los fundamentos de la democracia: pluralismo y competencia poltica. Por
tanto no es una arma que pueda ser empleada contra posiciones polticas diferentes.
Solo puede ser utilizado contra aquellas organizaciones que desean cambiar los
pluralismos por un rgimen autoritario, y la competencia por la exclusividad. Por ello
creemos que debe haber amplia libertad para la creacin de los partidos polticos.
En cuanto a los requisitos para obtener la personera jurdica, consideramos que
deben restringirse los requisitos cuantitativos. Para los partidos nacionales
creemos que con slo obtener el uno por mil de adhesiones en tres distritos ya se
estara en condiciones de habilitar la personera jurdica para el partido. Debe
exigirse a los candidatos independientes que quieran presentar candidaturas la
mitad de las adhesiones para poder participar de los comicios.
3 . R E F O R M A S H A C I A E L I N T E R I O R D E L O S PARTI D O S
En cuanto a la democracia interna: Con la democracia interna de los partidos se
busca, acercar al afiliado a los centros de decisin, as las normas legislativas,
estatutarias y de los rganos del partido exijan que el grupo, cuando acte, traduzca en
la prctica la voluntad real de los individuos; estos son democracia participativa.

258

Control del afiliado sobre las decisiones de las autoridades partidarias: Se

puede realizar mediante la posibilidad de presentar un recurso de queja interna
ante un organismo partidario que resuelva controversias entre afiliados y
rganos, y recurrible a la Justicia. La existencia de un tribunal partidario interno
permite que un miembro del partido afectado por una disposicin tomada por la
cpula u otro organismo del mismo, ya sea en menoscabo de un derecho propio
o por incumplimiento de normas internas, pueda defenderse en las instancias
internas del partido. El alcance de este recurso es de variada naturaleza: en
algunos casos se da slo ante sanciones aplicadas sobre los miembros, ante la
violacin de los estatutos y derechos de los miembros contenidos en ellos, o se
extiende tambin a cuestiones polticas fundamentales, como la declaracin de
principios del partido.

Participacin de los afiliados en las decisiones de gran trascendencia para el

partido: Es tambin destacable el derecho de todos los afiliados a la efectiva
participacin en la toma de decisiones partidarias, en la elaboracin y reforma
del documento fundamental del partido, de sus programas electorales y de las
polticas de alianzas y coaliciones electorales y de gobierno. Por ello creemos
conveniente que cada partido arbitre obligatoriamente canales que permitan la
participacin del afiliado directamente en las cuestiones mencionadas, as como
tambin en las cuestiones de gran trascendencia para el partido. A modo de
ejemplo podemos mencionar las consultas tipo referndum a los afiliados para
que estos emitan opinin sobre el contenido de la propuesta electoral.

Rotacin obligatoria de los cargos partidarios: De esta manera, se permite la

aparicin de nuevos dirigentes y la motivacin de los afiliados que ven que no
hay una voluntad de los dirigentes partidarios de perpetuarse en la cpula
partidaria.

En cuanto a la competencia para cargos electivos:

Las internas semiabiertas y simultneas: La ampliacin del universo de los
procesos electorales a los no afiliados permitir democratizar el proceso de
seleccin y la efectiva participacin popular.
Dado que la participacin en internas abiertas no es obligatoria, los polticos
deben estar ms atentos a las demandas del electorado que pretenden movilizar.
De esta forma, los criterios de seleccin dejan de ser puramente partidarios.
Con las internas abiertas tambin se debilita el poder de los aparatos partidarios
as como el control que las cpulas pueden ejercer sobre el resultado de la
interna.
Est claro que el reconocimiento constitucional (art. 38) y la importancia
poltico-social de este proceso decisorio le otorgan una trascendencia
institucional.

259
La profusin de internas contribuye a profundizar la apata social respecto de la
poltica y a dificultar la construccin de alternativas electorales atractivas para el
conjunto de la sociedad. Tal vez la ejecucin de internas simultneas en todos
los partidos simplificara el panorama electoral para el ciudadano medio que hoy
no participa por la maraa de elecciones que se suceden en nuestro nutrido
calendario electoral. Con la implementacin de este instituto se le permitira
votar en la interna del partido del que se siente ms cercano o que elija por
motivaciones personales.
La actividad preelectoral se desarrollara as en paralelo en todos los partidos: se
reduce de esta forma la duracin de las campaas internas y se simplifica el
cronograma electoral, logrando una mayor transparencia. Est claro sin embargo
que difcilmente se pueda hablar de ms control y transparencia si no hay un
compromiso uniforme del cuerpo social con estos objetivos.
Como hemos notado, la falta de internas en los partidos hizo que la partidocracia
se volviera cada vez ms rgida, provocando una mayor distancia entre los
partidos y los ciudadanos. Seguramente, la implementacin sola de internas
abiertas no basta para recomponer este tipo de relacin, pero por lo menos
ayudar a que la brecha se acorte.
4 . M E D I D A S PAR A E V I TAR E L E L T R A N S F U G I O P O L T I C O
Un fenmeno que tiene numerosos casos en la vida institucional, tanto en nuestro
pas como en el resto del mundo, es el del llamado transfugio poltico320.
El problema cobra vital importancia en los casos de miembros de cuerpos
legislativos que siendo electos por un partido o alianza electoral, abandonan o son
expulsados de los mismos y cambian de bandera poltica o constituyen nuevas
agrupaciones.
Esto ha generado opiniones contrapuestas, tanto en la doctrina constitucional y
poltica como en la opinin pblica, sobre si la respectiva banca pertenece al legislador
o, por el contrario, al partido o alianza electoral por el que fue electo, perdiendo por lo
tanto el individuo el escao y siendo ocupado el mismo por el suplente correspondiente.
La doctrina no es pacfica al respecto y el tema merece un excurso.
Ante la proliferacin de estos casos, diversas han sido las alternativas que en el
derecho comparado propone para limitar, desalentar o sancionar dicho suceso.
La Ley de Partidos Polticos del Ecuador establece en su artculo 35 que El ciudadano
que se desafilie de un partido no podr aparecer como candidato de otro partido a una
dignidad de eleccin popular, a no ser que la desafiliacin se haya producido al menos
180 das antes de la fecha en que se inscriba su candidatura. El expulsado tampoco
podr ser candidato del nuevo partido al que se afilie, a no ser que haya transcurrido un
ao desde cuando recibi tal sancin.
Por su parte la ley brasilea dispone en su artculo 26 que Pierde
automticamente la funcin o cargo que ejerza, en la respectiva Casa Legislativa, en
virtud de la proporcin partidaria, el parlamentario que deje el partido sobre cuya
leyenda fue elegido. Asimismo, un proyecto presentado por la administracin del
Presidente Fernando Henrique Cardoso ante la Cmara de Diputados prev, en pos de
consolidar la fidelidad partidaria, que los candidatos que deseen postularse en cualquier
eleccin tendrn que tener, al menos, cuatro aos de afiliacin partidaria, salvo en los
casos de partidos polticos en formacin o en proceso de fusin.
320 Jost, Stefan, Los partidos polticos en las Constituciones y legislaciones, Buenos Aires, Konrad
Adenauer Stiftung-CIEDLA, 1997.

260
En Bolivia existe un Anteproyecto de Ley de Partidos en el que se establece el
retiro del escao al parlamentario que cambie de partido, siendo reemplazado por un
integrante del partido correspondiente.
En nuestro pas han sido numerosos los casos de legisladores que han cambiado
de bancada, generando un debate acerca de la representatividad poltica de los
trnsfugas frente al cuerpo electoral y del posible quiebre que generan en los cuerpos
legislativos, modificando las aritmticas parlamentarias y las composiciones de los
bloques polticos. Tambin es de destacar los casos de afiliados a un determinado
partido poltico que participan en listas de otros partidos o el de las alianzas electorales
por divergencias con las conducciones partidarias o tras ser derrotados en los procesos
electorales internos.
Frente a esta realidad se torna necesaria la implementacin de una legislacin que
contemple dichos casos. Por ello proponemos impartir sanciones para aquellos que
burlen la voluntad ciudadana, por ejemplo:
Impedir participar en listas electorales extrapartidarias a quienes hayan sido
vencidos en las elecciones internas de su partido o alianza electoral.
El ciudadano que se desafilie de un partido no podr aparecer como candidato de
otro partido a una dignidad de eleccin popular, a no ser que la desafiliacin se
haya producido al menos, 180 das antes de la fecha en que se inscriba su
candidatura.
El expulsado tampoco podr ser candidato del nuevo partido al que se afilie, a
no ser que haya transcurrido un ao desde cuando recibi tal sancin.
5. IMPOSIBILIDAD DE RENUNCIAR A CARGOS ELECTIVOS
Otra cuestin es la referida a una prctica comn en nuestro pas: aquellos
polticos que una vez elegidos para un cargo, renuncian al mismo ya sea para cumplir
otra funcin gubernamental, o para postularse a otro cargo electivo. Para evitar esto, que
es una forma de burlar la voluntad popular, proponemos que no se podr renunciar a un
cargo elegido por voto popular antes de haber cumplido ms de las dos terceras partes
del mandato conferido. La salvedad est hecha si mediare justa causa.
6. SISTEMA

D E E L E C C I N P RO P O R C I O N A L PAR A L A E L E C C I N D E

CARGOS

En nuestra Constitucin Nacional, el constituyente dio la directriz de que en los

partidos polticos se instrumente la participacin de las minoras. Segn Bidart Campos,
podemos dar al texto la amplitud que merece cuando se presupone la organizacin y el
funcionamiento democrticos de los partidos. En consecuencia, hay aqu -adems de un
parmetro para la estructura interna de los mismos- una directiva obligatoria para el
rgimen electoral, que debe establecer un sistema que asegure el acceso pluralista de los
partidos a los cargos que se proveern por eleccin popular para los rganos de poder
colegiados. No se trata de una receta nica para implantar un sistema determinado, pero
s de la exclusin de cualquiera que, como el de lista completa, adjudica todos los
cargos a un solo partido, porque en ese supuesto no se deja sitio a las representaciones
minoritaria321.
321 Bidart Campos, Germn, Obra citada. TII p.266

261
Resulta paradjico, que en la mayora de los partidos polticos argentinos, incluidos los
dos ms grandes e importantes como la Unin Cvica Radical y el Partido Justicialista,
se establezca en la Carta Orgnica el sistema de Lista Incompleta, y no otro sistema ms
proporcional, cuando en sus plataformas de campaa, bregan por otorgar una reforma
poltica con la participacin de ms partidos y la instalacin de un rgimen ms
proporcional, solicitando la eliminacin del 3%. De esta manera se estara evitando el
precepto constitucional ya que las minoras son en realidad pequeas mayoras
En nuestro pas, al no regularse una ley uniforme para todos los partidos que
permite la representacin de las minoras, estas quedan desprotegidas, lo que provoca
que la cpula de la partidocracia se vuelva ms rgida an.
Para realizar una simplificacin, creemos conveniente que todos los partidos
implementen sistemas proporcionales tanto para seleccionar candidatos como para
elegir autoridades partidarias.
7. HACIA UNA VERDADERA ESCUELA DE GOBIERNO NACIONAL
En nuestro pas, como hemos visto, el panorama de formacin que proponen los
grandes partidos polticos en el mbito nacional dista de ser abundante. Sin embargo, se
percibe una incipiente inquietud de las instituciones polticas por crear estas unidades
acadmicas. Las existentes, por cierto, no revisten la estabilidad y entidad deseable para
ser espacios reconocidos de formacin de dirigentes. Lejos estn los institutos
partidarios argentinos de la pionera escola de gestores del PFL en Brasil, que
proporciona un esquema organizativo slido y, sobre todo, expresa un compromiso
vigoroso de los cuadros liberales brasileos para con su militancia.
El cometido de estos institutos consiste en fortalecer el accionar democrtico en la
Argentina y promover la capacidad de concrecin de polticas de Estado.
La modernizacin de la actividad legislativa ilustra el proceso complejo que
implica el correcto desempeo de las funciones estatales322.
Legislar, hoy, requiere un conocimiento especializado de los procedimientos por
las transformaciones tecnolgicas, econmicas y sociales (de hecho, ciertas
universidades ya dictan la carrera de ciencia de la legislacin.)
Los complejos problemas de regulacin de la actividad econmica nacional, aun a
muy corto plazo, demandan el tratamiento de equipos de especialistas en economa,
ciencias sociales y polticas, ya que el conocimiento tcnico escapa a la esfera del
conocimiento del comn de los miembros del Congreso.
La labor de la comisin especial de la Cmara de Diputados sobre lavado de
dinero y narcotrfico, por ejemplo, dej traslucir la importancia del asesoramiento
tcnico en estas cuestiones: los legisladores miembros polemizaron ms sobre la forma
de valoracin de la prueba que sobre el contenido mismo, alegando que el caudal
informativo obtenido tras la investigacin (ms de tres mil informes y dictmenes del
Senado de los Estados Unidos) requera un perodo de anlisis superior al plazo
estipulado de trabajo de la Comisin.
La misin legislativa debe cumplirse con responsabilidad, eficiencia y dinamismo:
tanto en el trabajo de bloque como en el de comisin la idoneidad tcnica de los
asesores es clave en el actual proceso de legislar. La formacin de tcnicos idneos en el
marco partidario es indispensable para responder a los desafos del mundo moderno.
La complejidad de los asuntos tcnicos que el Estado debe afrontar en los albores
del siglo XXI desecha la clsica tensin clase poltica-clase administradora: la primera
322 Fayt, Carlos, La realidad poltica de nuestro tiempo, La Ley, suplemento
especial, 15/11/95.

262
no debe administrar, sino trazar objetivos y delinear las metas de gobierno, mientras que
la segunda debe instrumentar esas polticas con eficiencia, empleando los menores
costos posibles. Esto sin olvidar, claro est, que los cuadros partidarios que aspiran a la
conduccin poltica del Estado deben tener un conocimiento acabado del mecanismo
estatal para hacerlo funcionar en todo su potencial.
La importancia que se adjudica al fortalecimiento y desarrollo de la capacidad de
los partidos para preparar cuadros de conduccin y gestin del Estado tambin reside en
las veloces transformaciones que caracterizan al mundo moderno.
Son mltiples los retos para la clase poltica: en un contexto internacional de
creciente interdependencia, se impone a los responsables nacionales una atencin
simultnea que tiene diferentes niveles de desafo 323. La extrema perentoriedad de los
plazos y compromisos del siglo XXI demanda de los dirigentes polticos
responsabilidades y exigencias muy elevadas: la agenda del Estado incluye hoy la
integracin regional y las relaciones entre interbloques econmicos.
Hay que mencionar tambin los vnculos con las poderosas corporaciones
empresariales (por ej. Microsoft), cuyos balances contables pueden triplicar los de
ciertos Estados y que la Doctrina jurdica, en atencin a esta realidad, reconoce hoy
como sujetos de derecho internacional pblico.
Por eso, a pesar de las necesidades y requerimientos dismiles en materia de
formacin y de los objetivos dispares de los diferentes partidos, se debe satisfacer, en
esta etapa crtica y decisiva de nuestro pas, la demanda generalizada de acciones para el
perfeccionamiento de aptitudes para la toma de decisiones.
La formacin de dirigentes debe comprender tanto la accin poltica como la
gestin. La capacitacin de dirigentes polticos resulta crucial para que la representacin
poltica no sea desplazada por la eficiencia tcnica, sino que ambas puedan coexistir.
Por ello creemos que el Estado debe solventar distintas escuelas de gobierno:
Escuelas de gobierno partidarias: Obligar a los partidos a que uno de los
aportes permanentes para el funcionamiento de los partidos sea destinado para
tal fin
Escuela de gobierno para dirigentes: Orientado a aquellas personas con
vocacin poltica que tienen inters en ser parte de la dirigencia gubernamental.
Lo ideal sera que todos los candidatos a cargos electivos pasen por esta escuela,
donde se les impartiran no slo conocimientos tcnicos, sino tambin una
curricula que contenga la tica y la solidaridad.
Escuela de gobierno para la administracin pblica: Orientada a todas
aquellas personas que deseen ingresar a la administracin del Estado. Esta tarea
docente podra realizarse con las universidades pblicas y privadas, ya que una
de las condiciones para ingresar a la administracin pblica es haber recibido
este tipo de formacin. Adems sera conveniente que existan escuelas de
administracin publica especializadas, tal como el exitoso caso de la Escuela de
Economistas de gobierno.

323 Mora y Araujo, Manuel (compilador), Los Actores sociales y poltico en los
procesos de transformacin en Amrica Latina, Buenos Aires, Konrad Adenauer
Stiftung-CIEDLA, 1997.

263
8 . F I N A N C I A M I E N T O T R A N S PAR E N T E D E L O S PARTI D O S P O L T I C O S
Hay dos tipos de financiamiento que debemos considerar: el financiamiento de las
actividades permanente de los partidos y el financiamiento de las campaas electorales,
que es el factor que acarrea mayores gastos. En ambos abogamos por un sistema de
financiamiento mixto pero con lmites. Principalmente para los gastos de campaa
electores, es necesario introducir lmites a los aportes privados, limites a la duracin de
las campaas, limites a los gastos de campaa.
Cuota de afiliados: Los partidos en sus Cartas Orgnicas deben contemplar que
los afiliados puedan contribuir mediante una cuota mensual o anual, pero sta no
debe superar el promedio de una asociacin civil que desarrolle actividades
deportivas.
Cuotas extraordinarias para ciertas categoras de afiliados: Estas cuotas
extraordinarias no deben superar el 5% del sueldo del funcionario pblico.
Donativos: Debe mantenerse la normativa como hasta el momento. En la
Argentina el art. 41 de la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) dice que los
partidos no podrn aceptar o recibir directa o indirectamente: a) Contribuciones
o donaciones annimas, salvo las colectas populares. Los donantes podrn
imponer cargo de que los nombres no se divulguen, pero los partidos debern
conservar la documentacin que acredite fehacientemente el origen de la
donacin por tres aos; b) Contribuciones o donaciones de entidades autrquicas
o descentralizadas, nacionales o provinciales o empresas concesionarias de
servicios u obras pblicas de la Nacin, Provincias, municipalidades o entidades
autrquicas descentralizadas o de empresas que exploten juegos de azar, o de
gobiernos o entidades extranjeras; c) Contribuciones o donaciones de
asociaciones sindicales, profesionales o patronales; d) Contribuciones o
donaciones de personas que se encontraran en situaciones de subordinacin
administrativa o relacin de dependencia, cuando stas hubieran sido impuestas
obligatoriamente por sus superiores jerrquicos o empleadores.
Financiamiento pblico:
Asignaciones para determinadas actividades partidarias: Los partidos recibirn
una partida presupuestaria que debe ser asignada a la capacitacin dirigencial.
- Subsidios a la labor parlamentaria: Prestaciones del parlamento como
financiamiento a los partidos. Se da a travs de la ampliacin de los
servicios administrativos que ofrecen los parlamentos, en particular en lo
que hace a facilidades para tareas de investigacin (se puede recurrir a
los partidos cuando sea necesario realizar algn tipo de investigacin
tcnica.)
- Partidas para gastos en asesores: Las partidas que se asignan ms all de
las dietas y que se destinan a solventar los honorarios de asesores y/o
proveer otros equipamientos. Esta es una forma de subsidio indirecta a
los partidos, por cuanto de esta manera los militantes de un partido se
pueden dedicar full time a las actividades tcnicas y/o partidarias.

264
-

Prestaciones a los bloques parlamentarios: Los bloques reciben subsidios

regulares, destinados a solventar su trabajo, en general sin una norma
legislativa expresa y slo en base al presupuesto o a disposiciones
previstas en el reglamento interno del Parlamento. La partida
presupuestaria asignada a los parlamentos no deben superar el 1,5% del
Presupuesto.

Reembolsos y subsidios por gastos de contienda electoral: Se deben incluir gastos

reembolsables, prestaciones en especie a los candidatos a la presidencia y a diputados en
todos los niveles, fijndose sumas globales en la medida en que los partidos
efectivamente incurrieron en gastos. Todos estos gastos reembolsables permiten un
mayor control de los gastos de campaas, pero como ya dijimos, estos controles de nada
sirven si no se aplican sanciones efectivas.
Financiamiento mixto:
Exencin impositiva de cuotas y donativos: Se debe mantener la normativa vigente.
En nuestro pas los partidos tambin obtienen ventajas impositivas. El art.45 de la ley
23.298 (modificada por la ley 23.476) seala los bienes muebles o inmuebles
pertenecientes a los partidos reconocidos estarn exentos de todo impuesto, tasa o
contribucin de mejoras nacionales. La exencin alcanzar a los bienes cedidos en
comodato, siempre que se encontraren afectados, en forma fehaciente, exclusiva y
habitual, a las actividades especficas del partido y cuando las contribuciones fueren a
su cargo. La exencin tambin alcanzar a los bienes de renta del partido siempre que
esta fuera invertida exclusivamente en la actividad partidaria y no acrecentar directa o
indirectamente el patrimonio de persona alguna; as como tambin a las donaciones a
favor del partido y al papel destinado a uso exclusivo del mismo.
Prestaciones en especie: Las prestaciones en especie que corresponde en este punto
son: la facilitacin de locales de reunin y espacios APRA, afiches o soportes para
propaganda de los partidos o candidatos, despacho del material publicitarios para las
elecciones a tarifa reducida.
9 . CO NT RO L DE LO S PARTI DO S P O L T ICO S
Control ideolgico programtico: La ley 23.298 no contiene ningn tipo de
norma que realice controles ideolgicos y programticos de los partidos, ya que
se encuentran garantizados en el artculo 38 de la Constitucin Nacional. Por
ende no se deben arbitrar controles ideolgicos.
Control cuantitativo: Para que un partido obtenga la personera slo se debe
exigir el uno por mil de adherentes, y si un candidato independiente quiere
participar en elecciones se le debe exigir el mismo nmero de adhesiones. Para
poder continuar conservando la personera, se debe aumentar a cinco las
elecciones para perder la personera, en caso de no obtener ms del 2% de los
votos emitidos.

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Control estructural y funcional interno: En caso de no cumplir con la

normativa propuesta y con la posibilidad de recurrir a la Justicia, los partidos si
incumplen corren el riesgo de perder la personera para presentarse a elecciones.
Control patrimonial: Es la Justicia electoral quien debe controlar a los partidos
polticos y no la Auditora.
La ley 23.298 seala que a la Justicia Electoral le corresponde el control
patrimonial de los partidos, a fin de verificar el destino que le dan a los fondos
provenientes de los aportes que el Estado efecta.
Control de calidad de la democracia: creacin de una auditora ciudadana:
La construccin de una Auditora ciudadana324 como rgano autnomo que mide
el desempeo de las distintas fuerzas polticas en el desarrollo de sus elecciones
internas y evala las reas que se tornen prioritarias en los determinados
procesos electorales es un aporte para promover la participacin y el inters de
la ciudadana en la cosa pblica. Como ya hemos remarcado, existe en la
Argentina una valoracin positiva respecto de la democracia, pero ha crecido
considerablemente el descrdito de sus instituciones principales, y de la poltica
en general.

Su mbito de competencia comprendera:

- Elaborar estndares para medir la legalidad y legitimidad de los procesos
eleccionarios internos (respeto de la carta orgnica, de la legislacin
electoral en general y de la no discriminatoria en particular, denuncia de
los posibles casos de corrupcin y de los casos de abuso de autoridad).
- Fiscalizacin del cumplimiento de los valores democrticos.
- Informacin permanente a la sociedad por intermedio de cursos,
seminarios o toda actividad que promueva el efectivo control de la
ciudadana sobre el primer paso hacia la eleccin de sus gobernantes,
esto es, las internas.
- Crear una instancia plural de debate acadmico y social que rena a
acadmicos de Derecho, Periodismo y otras disciplinas, as como
polticos, abogados, periodistas, funcionarios de gobierno, representantes
de organizaciones no gubernamentales y cuantos constituyan un punto de
vista relevante para el desarrollo del debate.
10. LA DIFUSIN DE LAS IDEAS
La garanta del acceso a la informacin pblica y a la difusin de las ideas nos
resulta vital. Son aplicaciones que de la libertad de expresin y de la informacin (tanto
en su bsqueda, recepcin y transmisin) Sin duda, los partidos revisten un
protagonismo importante en la formacin y divulgacin de opiniones pblicas.
Cercenarles la libertad en ese campo sera interferir y trabar una funcin fundamental
dentro de la sociedad y del sistema poltico en su conjunto.
En casi todos los Estados occidentales, los partidos tienen acceso a los medios de
comunicacin en las semanas previas a las elecciones. Ya sea en virtud de expresas
disposiciones legales o de usos y costumbres, previndose espacios especiales bajo
responsabilidad de los partidos y controlados slo limitadamente por las instituciones de
324 Castiglioni, Franco, Programa para la modernizacin del Estado, Ministerio del
Interior, 2000.

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radio y televisin. En cuanto a la igualdad en el acceso a los espacios en radio y
televisin, las soluciones encaradas oscilan entre la posicin extrema de igualdad formal
de los partidos y las diferentes formas de igualdad proporcional, definidas en funcin de
votos o mandatos.
Por ello sostenemos que debe volver a implementarse el acceso gratuito a todos
los medios de comunicacin para todos aquellos partidos o candidatos que, en
condiciones de igualdad, necesiten difundir sus ideas.
La democracia comunitaria implica por un lado un cambio de mentalidad en la
ciudadana, que ha de considerar el valor fraternidad como esencial para una vida
prspera y, por otro, una prctica nueva donde la sociedad se vea estimulada a ejercer
continuamente su ciudadana.

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